Ulrich Mller / Klaus Bodemer (eds.

Nuevos paradigmas de desarrollo para Amrica Latina

Conferencia internacional organizada en conjunto por la Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ), Eschborn, y el Instituto de Estudios Iberoamericanos (IIK) de Hamburgo, del 20 al 22 de abril de 2004 en Asuncin, Paraguay

ndice

Introduccin El debate sobre el desarrollo en Amrica Latina Legados histricos, experiencias prcticas y nuevos enfoques. Un dilogo entre Amrica Latina y Alemania (Klaus Bodemer / Ulrich Mller) Plenario inicial Del viejocepalismo a la crtica de la globalizacin: Cambio y continuidad en el debate sobre las estrategias de desarrollo en Amrica Latina (Klaus Bodemer) Revisitando los paradigmas de la poltica social en Amrica Latina (Rolando Franco) Los paradigmas de desarrollo y la cooperacin para el desarrollo (Barbara Hess / Ulrich Hcker) Innovaciones institucionales desde arriba Paradigmas econmicos alternativos al Consenso de Washington. El aporte de la Economa Social de Mercado al debate latinoamericano (Ricardo Gmez) Una mirada sistmica al fomento del good governance en Amrica Latina (Christian von Haldenwang) ALCA: Endeudamiento, estrategias de desarrollo y polticas comerciales de los pases latinoamericanos (Barbara Fritz) Experiencias de implementacin de polticas top down en Bolivia: el caso de la participacin popular (Diego vila Navjas) 72

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Innovaciones institucionales desde abajo Desarrollo econmico local y competitividad territorial en Amrica Latina (Ivn Silva Lira) Desarrollo de regiones perifricas rurales en el Mercosur bajo la influencia de polticas neoliberales (Gnter Mertins / Ulrich Mller) Juventud, inclusin/exclusin y poltica social de juventud (Oscar Dvila Len) La corrupcin como hecho social en el Paraguay (Mara del Pilar Callizo) Fomento de la competitividad a travs de la alianza pblica-privada (Jrgen Popp) Ecuador: Calidad del gasto en el sector de educacin (Mara Dolores Almeida) Innovaciones tecnolgicas y estrategias de desarrollo Ventana de oportunidad para un Nuevo Desarrollo y polticas tecnolgicas en Amrica Latina (Rodrigo Arocena) Recursos biolgicos: Perspectivas para un nuevo paradigma de desarrollo para Amrica Latina (Manfred Niekisch) Problemas del Post-Washington Consensus. La biotecnologa en el capitalismo posfordista de Amrica Latina potencial de desarrollo? (Ulrich Brand) Los retos de desarrollo social en la era digital (Bert Hoffmann) 198 208 129

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Recomendaciones de los grupos de trabajo

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ndice de autores

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Ulrich Mller / Klaus Bodemer (eds.) Nuevos paradigmas de desarrollo para Amrica Latina Conferencia internacional organizada en conjunto por la Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ), Eschborn, y el Instituto de Estudios Iberoamericanos (IIK) de Hamburgo, 20 al 22 de abril de 2004 en Asuncin, Paraguay Hamburg: Institut fr Iberoamerika-Kunde 2004 ISBN 3-936884-20-X

El debate sobre el desarrollo en Amrica Latina Legados histricos, experiencias prcticas y nuevos enfoques
Un dilogo entre Amrica Latina y Alemania Klaus Bodemer / Ulrich Mller

El presente volumen es el resultado de una conferencia internacional que tuvo lugar los das 20 hasta 22 de abril de 2004 en Asuncin y fue organizada en conjunto por la Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ), Eschborn, y el Instituto de Estudios Iberoamericanos con sede en Hamburgo. Objetivo principal del evento fue el de informar y discutir sobre nuevos paradigmas de desarrollo sobre la base de un intercambio intensivo de ideas y experiencias prcticas entre expertos de Amrica Latina y Alemania. De acuerdo con el programa, las contribuciones, aqu presentadas, ofrecen al lector desde distintas pticas disciplinarias, desde la prctica y desde la teora, algunas reflexiones sobre la relacin entre el nivel micro y macro del desarrollo, entre estructura y accin, arriba y abajo. La base comn de las diferentes ofertas analticas y experiencias prcticas es el rechazo de enfoques y estrategias unilaterales y simplificadoras. Adems, los participantes de la conferencia compartieron la conviccin que un paradigma de desarrollo debe ser integrativo y sistmico y adaptado a las condiciones especficas del contexto particular y, finalmente, debe incluir, ms all de las dimensiones econmicas, polticas, sociales y tecnolgicas, que han dominado durante mucho tiempo el debate sobre el desarrollo, tambin aspectos culturales y ticos. Finalmente, tanto los conceptos tericos como los estratgicos deben corresponder a los criterios de la sostentabilidad, la justicia social y la democracia. En este sentido, el seminario y sus resultados deben ser vistos en una relacin estrecha con aquellos programas de la GTZ que estn focalizados a la modernizacin del Estado en Amrica Latina y el Caribe, actualmente en marcha en Bolivia, Chile, la Repblica Dominicana, Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Per. Los textos, aqu presentados, corresponden a la estructuracin del seminario en cuatro bloques: En el panel de introduccin (primer da del seminario) tres expositores presentaron un balance del debate sobre estrategias de desarrollo en Amrica Latina y el Caribe en las ltimas dcadas y de sus consecuencias para la cooperacin alemana para el desarrollo. El segundo da fue caracterizado por tres grupos de trabajo que se reunieron en forma paralela y colocaron sus reflexiones bajo los siguientes temas: Grupo 1: Innovaciones institucionales desde arriba; Grupo 2: Innovaciones institucionales desde abajo y Grupo 3: Innovaciones tecnolgicas y estrategias de desarrollo.

El pensamiento sobre el desarrollo fue siempre marcado, ms all de sus intenciones conceptuales, por elementos prcticos y ha sido por lo tanto tambin poltica de desarrollo. Klaus Bodemer, Director del Instituto de Estudios Iberoamericanos en Hamburgo, toma esta experiencia como punto de partida y da en su ensayo introductorio un resumen de este debate, comenzando con el pensamiento cepalino de los aos 50 sobre las teoras de dependencia en sus diferentes versiones (en los aos 60), el paradigma neoliberal (las dcadas 80 y 90) hasta las controversias recientes sobre un nuevo pragmatismo y enfoques complementarios y alternativos al Consenso de Washington. Como hilo conductor le sirve el relacionamiento entre el Estado y el mercado. El autor subraya que el debate latinoamericano no puede comprenderse sin tomar en cuenta lo que se discute al respecto en los pases desarrollados y en las disciplinas involucradas. Lo que observamos hoy es una revisin de los supuestos hasta ahora aceptados y un enlace de niveles de anlisis hasta ahora separados, una tendencia que Bodemer interpreta como positivo aunque la direccin que tomar el debate queda incierta. Lo que no es de esperar (y tampoco es deseable) es la integracin de las teoras parciales en una teora porque una empresa tal no correspondera a la creciente complejidad del mundo de desarrollo. Adems y con esta contestacin terminan las reflexiones de Bodemer si un concepto se impone o no, no depende exclusivamente de su calidad, sino en gran medida de la capacidad que tengan sus propulsores de convocar el apoyo tanto de las lites como de amplios sectores de la sociedad. El debate sobre las polticas sociales en Amrica Latina est marcada desde hace dos dcadas por el choque de dos paradigmas. Esto ha llevado tanto a una confusin terica como a resultados poco satisfactorios en la prctica. Esta situacin y la disponibilidad de una amplia experiencia que surge de la aplicacin de propuestas derivadas de esos dos marcos orientadores motiva a Rolando Franco, especialista en la materia de la CEPAL, Santiago de Chile, a revisar ambos paradigmas en pugna. El autor parte de la conceptualizacin del paradigma de Thomas Kuhn y llama la atencin sobre algunos riesgos en la comparacin de paradigmas, formulando luego algunas preguntas claves que permiten describir y evaluar los dos paradigmas en curso, el tradicional y dominante y el emergente. Las siguientes dimensiones se pueden considerar como ordenadoras: la institucionalidad (responsabilidad vs. pluralidad de sectores; centralismo versus descentralizacin); la lgica decisional (lgica burocrtica vs. lgica de proyectos); las fuentes de recursos (estatal vs. cofinanciacin); la asignacin de recursos

(subsidio a la oferta o a la demanda); el objetivo buscado (universalismo de la oferta vs. universalidad de la satisfaccin); criterios de prioridad y expansin del sistema (ampliacin hacia abajo vs. primero los ms necesitados); poblacin beneficiaria (intereses organizados vs. grupos pobres) y, finalmente, enfoque (acento en los medios vs. acento en los fines). Esta presentacin de los tipos ideales de los dos paradigmas de la poltica social en la regin permite, ms all de su funcin clarificadora de un debate muchas veces muy difuso, replantear las polticas sociales actualmente vigentes y sus eventuales alternativas y, finalmente, aportar a la formacin de capital humano, una condicin imprescindible para aumentar el crecimiento econmico y la competitividad y reducir la desigualdad. Barbara Hess, directora de la seccin Amrica Latina y el Caribe en la GTZ, Alemania, y Ulrich Hcker, encargado de la unidad de coordinacin Latinoamrica y el Caribe, actualizan el paradigma de desarrollo sostenible en sus dimensiones ecolgica, social, poltica y econmica. Para los autores el desarrollo sostenible constituye un concepto normativo basado en principios como la justicia social y el estado de derecho. Debe efectuarse en una gobernanca global que abarque aspectos como la proteccin ambiental, la lucha contra la pobreza, la prevencin de conflictos, la vigencia de los derechos humanos, la estabilidad de los mercados financieros, la justicia entre las generaciones y entre hombres y mujeres y el desarrollo de estndares sociales. Dentro de este contexto, la cooperacin al desarrollo tiene un papel importante de conexin entre los niveles de polticas estructurales globales y de accin local. Apoya metodolgicamente la formacin de visiones compartidas y modera entre el Estado y la sociedad civil. A partir de estas reflexiones generales los autores derivan los retos actuales para Amrica Latina y para la cooperacin al desarrollo. El Grupo de Trabajo 1 Innovaciones institucionales desde arriba retom las reflexiones de la parte introductoria y las enriqueci con nuevos conocimientos. Las ltimas dos dcadas del siglo XX estuvieron caracterizadas por un cambio fundamental en las polticas de desarrollo en Amrica Latina. La fase de desarrollo hacia adentro sigui un paradigma de desarrollo econmico que a finales de los aos 80 fue bautizado como Consenso de Washington. Cuyos resultados ambiguos fueron motivo por la bsqueda de nuevas soluciones, o complementarias o alternativas, a los problemas acumulados en Amrica Latina. Ricardo Gmez, Economista Jefe de la GTZ,

da un panorama general de estos paradigmas, analiza y compara sus marcos normativos y analticos y sus principales recomendaciones de poltica. El autor saca de este anlisis comparativo algunas conclusiones acerca de los caminos a seguir en la bsqueda y formulacin de paradigmas econmicos que responden mejor a las necesidades de cambio estructural en Amrica Latina. Al Consenso de Washington atesta Gmez de ser una medalla de dos caras: Por un lado, este concepto marca el fin del divorcio entre economa del desarrollo y el mainstream economics , por el otro, ignora los problemas bsicos del desarrollo: la vulnerabilidad externa de los pases latinoamericanos, la amplia y creciente desigualdad y sus consecuencias negativas sobre la estabilidad poltica y la competitividad internacional y, finalmente, la importancia de las instituciones en el proceso de desarrollo. Un segundo elemento de la doble cara del Consenso es, que el globaliza, por un lado, el marco normativo del desarrollo econmico, por el otro, ignora la globalizacin en el marco explicativo de los problemas de desarrollo. El concepto, tercero, evala y propaga las lecciones del pasado, por el otro, cae en la trampa de un performance assessment ahistrico. Como elemento clasificador de los distintos paradigmas, Gmez propone, siguiendo una propuesta de Al Gore, la diferenciacin entre el marco de referencia nacional o internacional, diferenciando adems entre la dimensin normativa y explicativa. Estos criterios le permiten al autor visualizar las ofertas conceptuales en un cuadro con cuatro cuadrantes que nos da un buen resumen del panorama de pensamiento sobre el desarrollo. En la segunda parte de su trabajo, Gmez discute los conceptos complementarios y alternativos al Consenso de Washington. El primer grupo est compuesto por dos enfoques: el Consenso de Washington ampliado y el crecimiento en pro de los pobres ( pro poor growth ), el segundo grupo por el Consenso Post-Consenso de Washington, el concepto del Desarrollo Humano Sostenible y el Consenso del Sur. En la tercera parte, Gmez nos da un anlisis detallado sobre los principios bsicos, el marco normativo y explicativo del concepto de la Economa Social de Mercado, discute sus fortalezas y debilidades y pregunta por sus posibles aportes al debate latinoamericano. Resumiendo los planteamientos de los paradigmas alternativos al Consenso de Washington, incluyendo a la Economa Social de Mercado, el autor destaca siete recomendaciones que, segn su punta de vista, debern conducir a superar el Consenso de Washington en la regin. Los regimenes polticos en Amrica Latina se caracterizan a menudo por la falta de orientacin hacia el bien comn. Esto contribuy a que los pases

de la regin hasta hoy en da no estn suficientemente preparados ni para desarrollar la segunda fase de ajuste (Post Washington), ni para poder simultneamente integrar sus economas a los mercados mundiales segn los requerimientos del desarrollo basado en el conocimiento. Christian von Haldenwang, asesor principal de la GTZ en la CEPAL, toma este estado de cosas como punto de partida para preguntarse desde la perspectiva de las ciencias polticas por los recursos que ofrecen las instituciones existentes para enfrentar exitosamente estos desafos y que bloqueos a las reformas necesarias pueden ser identificados. Se trata, en pocas palabras, de la capacidad reformista de los regmenes latinoamericanos. En un primer paso, el autor discute dos conocidos aportes analticas del debate internacional: el enfoque del good governance y el concepto de competitividad sistmica, elaborado en los aos 90 en el Instituto Alemn de Desarrollo (IAD), En un segundo paso, von Haldenwang retoma este ltimo concepto de cuatro niveles de intervencin y le aplica a los aspectos de governance . Con eso, von Haldenwang propone un concepto que coloca una visin sistmica del governance en el centro de inters. Este concepto describe la capacidad de generar e implementar en los distintos niveles del sistema poltico decisiones orientadas al bien comn. Mirando al debate actual sobre los dficits del Consenso de Washington y sobre estrategias prometedoras hacia el futuro, el autor coloca, con toda razn, la modernizacin institucional, el capacity building y los procesos (politics) de las reformas en el centro de sus consideraciones analticas. Como dos informes recientes del Banco Mundial (Institutional Matters) y del Banco Interamericano de Desarrollo, BID (Politics Matters) expresan, el autor se encuentra con su enfoque innovador en buena compaa. El relacionamiento entre endeudamiento externo, integracin, estrategias de desarrollo y las polticas comerciales de los pases latinoamericanos analiza Barbara Fritz, investigadora del Instituto de Estudios Iberoamericanos en Hamburgo. Ella considera que el rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) tiene que ser visto primero dentro del contexto global. La globalizacin requiere una mayor apertura de las economas nacionales: La regionalizacin de los flujos de bienes y de capital choca en parte con el orden liberal global. Adems, la repeticin de crisis financieras y de deuda en las economas en desarrollo, especialmente en Amrica Latina y el Caribe, obliga a estos pases a dar prioridad a la ganancia de divisas. ALCA es un nuevo tipo de integracin que incluye una serie de nuevos temas que inciden profundamente en la gestin de la poltica econmica nacional. Las

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negociaciones en el marco de ALCA fueron bastante conflictivas en los ltimos tiempos, llevando a una nueva geografa comercial, donde ALCA y Mercosur disputan por la hegemona subregional. La tesis central del artculo es que la poltica comercial de los pases latinoamericanos est dividida entre el inters estratgico de obtener acceso al mercado norteamericano para obtener un supervit comercial, y la tentativa de evitar un compromiso definitivo con una estrategia de desarrollo profundamente liberal que mina las posibilidades de ahorrar estratgicamente divisas. Esta ltima ser necesaria para salir de la necesidad de importacin constante de capital externo para la refinanciacin de la deuda externa. Un estudio de caso sobre experiencias de implementacin de reformas polticas top down en el marco del programa de ajuste estructural presenta Diego vila Navjas, asesor principal para la GTZ en Bolivia. Poniendo en el medio de su reflexin el caso de la Ley de Participacin Popular en Bolivia, destaca el conflicto latente entre la imposicin de estas reformas desde arriba y su contenido eminentemente democratizador y social. El autor percibe como logros principales del proceso el fortalecimiento de las capacidades poltico-institucional-administrativos, la redistribucin territorial de ingresos, la reduccin de la cantidad de familias que viven en indigencia y marginalidad y la institucionalizacin de la participacin ciudadana. Estos logros importantes contrastan con las principales limitaciones que el proceso demuestra hasta la fecha: la dispersin y retrazo en la inversin publica, el incremento descontrolado de la deuda municipal y la tendencia de burocratizar y complejizar la participacin. En resumen se da un proceso todava incipiente que requiere continuada atencin y asesora, sobre todo en cuanto a los nexos necesarios con el desarrollo econmico del pas. En el segundo Grupo de Trabajo Innovaciones desde abajo, cinco artculos enriquecen el debate sobre el desarrollo, concentrndose en un enfoque territorial o seleccionando algunos temas especficos. Ivn Silva , jefe del rea del desarrollo local y regional, en el ILPES/ CEPAL, Santiago, presenta un concepto de desarrollo territorial basado en las fuerzas endgenas de cada regin. Segn su comportamiento en relacin con los procesos de globalizacin distingue cuatro tipos de regiones: a) regiones ganadoras con recursos naturales exportables y reas metropolitanas, b) territorios en despegue que han logrado potenciar recursos latentes, c) territorios en retroceso que partiendo de niveles relativamente altos de producto por persona han perdido dinamismo y competitividad y

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d) regiones estancadas en zonas rurales de baja productividad y zonas de desindustrializacin. Cada uno de estos tipos de regiones requiere otro tipo de polticas pblicas destacndose como factores que promueven el desarrollo de la calificacin de recursos humanos, la fuerte presencia de pymes, la autoridad poltica autnoma, la formulacin de polticas a largo plazo y la velocidad decisional. Considerando estos factores de xito, el autor entiende el desarrollo como proceso social y cultural y slo secundariamente econmico. El desarrollo de regiones perifricas tambin es el tema de la contribucin de Gnter Mertins, profesor emrito de geografa de la universidad de Marburg, Alemania, y Ulrich Mller, asesor principal de la GTZ en Paraguay. Los autores destacan el aumento de las desigualdades sociales y territoriales en Amrica Latina. Actualizan conceptos de centro y periferia en el contexto de un simple modelo de relacin biunvoca entre estructura y accin. A partir de los ejemplos del oriente del Paraguay y del nordeste de Brasil indican como las relaciones gubernamentales, empresariales y de ONG entre centro y periferia llevan cada uno a estructuras espacial-sociales propias. Los autores distinguen cuatro tipos de regiones en el Mercosur: regin central, zonas rurales globalmente integradas, regiones importantes para la proteccin ambiental y periferias rurales. Dentro de un enfoque pragmtico, las estrategias de desarrollo se adaptan a los tipos de regin. Elementos nuevos para los dos ltimos tipos de regiones son la integracin de pequeos productores en cadenas de valor y la asignacin de funciones complementarias ecolgicas junto con una recompensacin econmica de los servicios ecolgicos. Uno de los sectores de la sociedad ms afectados por los cambios profundos que devienen del proceso de globalizacin, del cambio tecnolgico y de la crisis del modelo del Estado de Bienestar es la juventud. En esta capa se reflejan como en un espejo ustorio por un lado los fenmenos coexistentes de progreso, bienestar e inclusin de aquellos/as jvenes que saben aprovechar las ofertas de la globalizacin y, por el otro, de atraso, marginalidad y exclusin del resto la mayora que no son capaces de adaptarse a las condiciones que impone el nuevo contexto de relaciones sociales y econmicas. Oscar Dvila Len, trabajador social y especialista en temas de juventud del CIDPA en Via del Mar, Chile, focaliza sus reflexiones a este segmento de las sociedades latinoamericanas. La actual tendencia a la desterritorializacin dificulta el ejercicio de una ciudadana plena y como una precondicin la existencia de un contexto social que permita y asegu-

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ra el respeto por aquellos derechos complejos que configuran la ciudadana en tiempos de globalizacin. La falta o la fragilidad de dicho marco bsico implica, segn el autor, serias exclusiones que afectan con mayor fuerza las capas ms carenciadas y vulnerables de la sociedad y entre ellas los/las jvenes. Dentro de las dimensiones en las cuales se articula la exclusin social y la desigual distribucin de oportunidades de integracin social es la educacin aquella variable que ms discrimina en los procesos de exclusin / inclusin de los jvenes. Es en este campo donde como subrayan los datos empricos disponibles siguen vigentes grandes carencias. Preguntndose, finalmente, por los requerimientos bsicos de una poltica social focalizada hacia la juventud, Dvila Len nota la falta de la configuracin de una poltica tal. Lo que se observa es una disyuntiva entre una poltica social en genrico, por una parte, y lo juvenil, por el otro. Queda pendiente, entonces, una poltica social juvenil integrada y coordinada, especialmente con respecto a aquellos/as jvenes que presentan mayores desventajas sociales. Corrupcin y desarrollo tienen una relacin adversa, argumenta Maria del Pilar Callizo, presidenta de Transparencia Paraguay, Asuncin, porque la corrupcin conspira contra el bien comn. En pases latinoamericanos tales como el Paraguay la corrupcin es un problema sistmico y endmico. Para combatir la corrupcin no es suficiente dar una respuesta estrecha a sus manifestaciones inmediatas, sino que debe ampliarse el enfoque del manejo de las causas subyacentes. Lo resultante es un amplio cambio cultural sobre la base de una educacin de valores, la instalacin de mecanismos de participacin efectiva y el establecimiento de procedimientos transparentes y de rendicin de cuentas. En una presentacin resumida desde la prctica, Jrgen Popp, asesor principal de la GTZ en Quito, visualiza cmo los enfoques de desarrollo regional formulados en las dos exposiciones anteriores se aplican en la prctica. El autor presenta caminos estratgicos para el fomento de la competitividad en las provincias de Ecuador promoviendo el rol facilitador de los gobiernos municipales y departamentales para el desarrollo econmico y la articulacin pblica/privada. Destaca la posibilidad de llegar a resultados concretos dentro de poco tiempo cuando se priorizan sectores y/o subsectores econmico y dentro de stos actividades ejecutables en poco tiempo. La contribucin de Maria Dolores Almeida, asesora principal de la GTZ en Quito, especifica a travs de un caso ejemplar el gasto en el sector educativo en Ecuador el desafo de hacer llegar una poltica macro nacio-

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nal en forma adecuada a los actores en el territorio. Considerando las dimensiones actuales de la sociedad de conocimientos, la necesidad cada vez mayor de la calificacin de los recursos humanos y las posibilidades de las nuevas tecnologas de comunicacin, la educacin forma un factor crucial para crear igualdad de oportunidad entre todos los grupos sociales y todas las regiones de un pas. La distribucin injusta e ineficiente de los escasos recursos disponibles en este campo por lo tanto forma un obstculo importante para el desarrollo. Basndose en la experiencia de un proyecto apoyado por la Cooperacin Tcnica Alemana, la autora indica caminos para superar problemas de esta ndole. En el tercer Grupo de Trabajo Innovaciones tecnolgicas y estrategias de desarrollo tres autores se acercaron al tema marco desde diferentes perspectivas temticas y disciplinarias. Partiendo de un breve resumen de las estrategias latinoamericanas de desarrollo desde los aos 90 del siglo XIX hasta el comienzo del siglo XXI, Rodrigo Arocena, profesor de la Universidad de la Repblica en Montevideo, diagnostica hoy en da para la regin una situacin altamente desfavorable, caracterizada por una reinsercin neoperifrica en la economa mundial y una competitividad espuria de su sector productivo, el mantenimiento de una especializacin en actividades productivas con baja demanda de conocimiento tecnolgico endgenamente generado y un tipo de desarrollo social y ambiental insustentable, ticamente rechazable y econmicamente contraproducente. Salir de este callejn sin salida exige, segn el autor, repensar el subdesarrollo. Punto de partida es la emergencia en el Norte de una economa basada en el conocimiento, la cual permite repensar la problemtica del subdesarrollo. Para afrontar las divisorias del aprendizaje entre el Norte y el Sur, Amrica Latina debe concentrar sus esfuerzos hacia un Nuevo Desarrollo, apuntando a la expansin de los potenciales sociales, educativas y cientfico-tecnolgicas para innovar y aprovechando las oportunidades para aplicar creativamente lo aprendido. Finalmente, Arocena menciona algunas caractersticas necesarias de tales polticas para el desarrollo tcnico-productivo, les inserta en una visin del Desarrollo Humano Auto Sustentable y clarifica su relacin con la problemtica de la desigualdad. En su contribucin sobre los recursos biolgicos y las perspectivas de desarrollo que se derivan de ellos para Amrica Latina, Manfred Niekisch, profesor de bioqumica de la universidad de Greifswald, Alemania, aclara

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conceptos bsicos frecuentemente discutidos en este contexto como la sostenibilidad, la biodiversidad, la proteccin y la conservacin, los conocimientos tradicionales y la propiedad intelectual. Hace referencia al convenio internacional sobre la diversidad biolgica y la creacin del Grupo de Pases Megadiversos Afines. En relacin a Amrica Latina destaca la i mportancia del subcontinente para la biodiversidad. Simplificando y considerando las reflexiones de Silva y Mertins/Mller sobre el desarrollo territorial, podra decirse que la biodiversidad forma la mayor ventaja comparativa de Amrica Latina en el contexto mundial. Por lo tanto su valorizacin econmica en una prudente combinacin de proteccin y uso de los recursos naturales sera indispensable para el futuro desarrollo de Amrica Latina estableciendo esta vocacin como marca para toda la regin. Ulrich Brand, Investigador del rea Globalizacin y Poltica de la Universidad de Kassel, Alemania, reflexiona sobre el rol de la biotecnologa en el debate cientfica y la prctica poltica de desarrollo. Este debate debe tener en cuenta el contexto socioeconmico actual que se puede identificar como capitalismo neoliberal o posfordista. En el centro de este modelo se encuentra una reconfiguracin de las relaciones de fuerza al nivel de las sociedades nacionales y al nivel internacional, la apertura de las economas perifricas hacia el mercado mundial, la creacin de condiciones favorables para la valorizacin del capital as como un papel creciente de la competencia entre regiones, capitales y seres humanos (como asalariados). La biotecnologa es un factor clave para esta competencia. En los centros capitalistas sobre todo en los EE.UU. un punto fundamental de las polticas actuales es la puesta a disposicin de buenas condiciones de investigacin en el mbito jurdico e institucional. El autor da un breve resumen de estos cambios que son fundamentales para la evaluacin de ciertas polticas. En el mbito de la biodiversidad y de la biotecnologa eso significa el no pensar exclusivamente en el marco del desarrollo de un pas sino de identificar, adems, los diferentes actores involucrados con sus experiencias, intereses y las condiciones bajo las cuales estn actuando. As la biotecnologa tiene un gran potencial de desarrollo pero, como siempre en la historia, hay que preguntar: para quin? Lamentablemente, la biotica es hasta hoy en primer lugar un discurso pblico y queda bastante abstracto. Su materializacin tanto en instituciones con recursos suficientes como en normas legales y cuya aplicacin es todava rudimentaria. Finalmente, Brand esboza algunas consecuencias para las polticas de cooperacin internacional que realmente apuntan a un nuevo

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paradigma que intenta asegurar la sobrevivencia, el bienestar y la justicia para toda la poblacin mundial. Una precondicin necesaria para su realizacin es, segn el autor, la crtica conceptual y prctica de la existente global governance neoliberal y neoimperial. El ltimo aporte de este tomo se ocupa tambin de un tema fresco y empricamente poco tratado en el debate sobre el desarrollo: las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin (NTIC). La reciente Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Informacin, auspiciada por las Naciones Unidas, ha llamado la atencin mundial al desafo que representan las NTIC de base digital para los pases en vas de desarrollo. Bert Hoffmann, investigador en el Instituto de Estudios Iberoamericanos en Hamburgo, analiza el impacto y las implicaciones de esas tecnologas sobre todo referidas a una concepcin de desarrollo social que se orienta hacia objetivos de equidad y de inclusin social. Argumenta que la llamada brecha digital entre Norte y Sur no se est cerrando, como algunos indican, sino que ms bien cambia su cara; propone como marco adecuado para conceptualizar la difusin social de las nuevas tecnologas un enfoque que no se limita al modelo de acceso del Norte, sino que se ajusta a las realidades de los pases del Sur; y enfatiza que el contexto importa, subrayando el rol central que la transformacin del rgimen de telecomunicaciones juega para el desarrollo y la difusin de las nuevas tecnologas digitales. Adonde va el pensamiento sobre el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe? El seminario en Asuncin (y sus resultados en este tomo) intentan dar algunas respuestas y pistas para el debate en el futuro. Naturalmente, con la ampliacin de las ofertas tericas reflejo de un mundo (sub)desarrollado cada vez ms complejo se aumenta tambin la cantidad de preguntas abiertas. Actualmente no puede establecerse a ciencia cierta qu curso tomar el debate sobre el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe en los prximos aos. Cierto es, sin embargo, algo que los crticos de la globalizacin nos han recordado con nfasis: que hoy es preciso abandonar los lmites estrechos de un debate sobre el desarrollo basado exclusivamente en la teora del Estado para establecer la vinculacin del Estado y el mercado con el mundo global y el mercado internacional, reflexionando sobre la teora y la poltica de desarrollo como parte de un todo mucho mayor de procesos, relaciones, instituciones y regmenes. Se trata e primer lugar de la sustentabilidad de los esfuerzos nacionales en pos de la inclusin de las fuerzas del mercado en un marco institucional, lo cual slo puede lograrse si ese

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proceso se ve acompaado por la construccin de instituciones y regmenes globales en las reas de los sistemas monetarios, el comercio, las inversiones, la competencia y la inclusin social. Para terminar cabe constatar que luego de un cuarto de siglo de predominio de las ideas neoliberales comienza a delinearse un cambio de paradigma, cuyos contornos an son vagos pues en l compiten diferentes orientaciones. An no puede decirse si este cambio desembocar en la imposicin de una forma modificada del neoliberalismo o si el pndulo se mover decididamente en direccin a la regulacin poltica del desarrollo econmico y social. Segn indica la experiencia, la calidad de una idea no garantiza por s misma su practicabilidad, sino que sta depende en gran medida de la capacidad que tengan sus propulsores de convocar el apoyo tanto de las lites como de amplios sectores de la sociedad. Y hoy ambos grupos parecen estar ms inseguros que nunca, en vistas del fracaso de las grandes teoras (Menzel 1992) y en medio de la imprevisibilidad de un mundo globalizado, afectado tanto por los flujos voltiles de capital como por el terrorismo.

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Del viejocepalismo a la crtica de la globalizacin: Cambio y continuidad en el debate sobre las estrategias de desarrollo en Amrica Latina
Klaus Bodemer

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1.

Introduccin

La cuestin del desarrollo ha sido objeto del pensamiento cientfico desde hace ya mucho tiempo. Casi siempre, estas reflexiones tuvieron la intencin de dar respuestas conceptuales a problemas concretos pero tambin tuvieron efectos prcticos en la realidad social y poltica. La teora del desarrollo ha incluido siempre a la accin, en forma implcita o explcita, y por lo tanto ha sido tambin poltica de desarrollo. Este rasgo, que puede constatarse ya en clsicos como Smith, Ricardo, List y Marx, caracteriza tambin el debate actual sobre el desarrollo en Amrica Latina. En esta discusin, cuyas lneas generales sern resumidas a continuacin, la cuestin del Estado y su rol en el proceso de desarrollo, la de su fortaleza o su debilidad, y su relacin con los actores econmicos y sociales ha ocupado un rol preponderante desde el comienzo. Por ese motivo, en la presentacin que sigue se opta por adjudicarle a este agente una importancia particular. Independientemente del la gran peso atribuido al Estado en la discusin sobre el desarrollo en Amrica Latina desde mediados del siglo XX, ste raras veces pudo satisfacer en la prctica las expectativas en l depositadas. Entre los problemas ms conocidos pueden mencionarse los siguientes: estructura de personal excesivamente abultada, centralismo, baja capacidad de implementacin, control y coordinacin, personalismo, patrimonialismo, clientelismo, formalismo, legalismo, tratamiento preferencial a segmentos especficos a costa de otros sectores de la poblacin, retraso tecnolgico y falta de continuidad y profesionalidad (para ms detalles vase Kliksberg 1985: 49 y ss; Mols 1985: 147 y ss; Birle 1991: 66 y ss; Nohlen/Fernndez 1988: 430 y ss; Oszlak 1984). Por todo esto, se aduce que en Amrica Latina el Estado ha actuado ms como un obstculo que como un promotor del desarrollo. Vista en perspectiva histrica, la discusin sobre el Estado como change agent atraves distintos ciclos y coyunturas que acompaaron las distintas fluctuaciones polticas, econmicas y sociales. Luego de dcadas de posiciones unilaterales orientadas en forma excluyente a favor del Estado o del mercado, los datos empricos sobre las causas del milagro asitico y los debates generados en las ciencias sociales en la dcada de 1980 sobre la insuficiencia de las concepciones unilaterales han abierto en los aos 90 del siglo pasado el camino para que en Amrica Latina pudiera generarse un consenso bsico compartido hoy tanto por los expertos en teora de desarrollo como por los polticos y las agencias internacionales con respecto a

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que el desarrollo requiere la conjuncin del mercado, un Estado eficaz y redes de cooperacin, es decir, la coexistencia de un Estado fuerte con una sociedad fuerte que se complementen mutuamente. El camino que llev a este (re)conocimiento fue largo y como no poda ser otra manera lleno de obstculos y procesos circulares.

2.

El Estado en la etapa de desarrollo hacia adentro

Como es sabido, hacia fines de los aos veinte en el marco de la crisis econmica internacional y del agotamiento del modelo orientado a la exportacin que haba prevalecido desde la dcada de 1880, se produjo en Amrica Latina una reorientacin de las funciones estatales que apuntaba a lograr un desarrollo hacia adentro a travs de una estrategia de substitucin de importaciones (ISI). De acuerdo con una concepcin de inspiracin keynesiana que fue elaborada por la CEPAL a partir de fines de la dcada de 1940, se le atribuan al Estado importantes funciones en el marco de una estrategia nacional de industrializacin, concretamente las funciones de planificacin, inversin y acumulacin de capital. En su calidad de agencia central del desarrollo, el Estado era visto tambin como la mano invisible que resolvera los problemas provocados por los ciclos de prosperidad y depresin que quedaban fuera del control del mercado. En esa etapa, los gobiernos optaron por proteger el mercado interno de la competencia extranjera a travs de aranceles y cuotas a la importacin, favorecieron a las empresas nacionales con crditos de bajos intereses, estimularon la demanda interna por medio de la expansin del gasto pblico y participaron activamente en la vida econmica a travs de la formacin de grandes empresas pblicas. Desde el punto de vista poltico, esta estrategia fue sostenida por una alianza policlasista integrada por la burocracia estatal, la burguesa nacional y los trabajadores urbanos (Thiery 1991; Smith 1997). Durante la dcada de 1960, este modelo y el consenso keynesiano en el cual se basaba entraron en una crisis de mltiples dimensiones: de crecimiento, de endeudamiento, de productividad y, finalmente, en una crisis del Estado y la sociedad en general. La manifestacin ms visible de la crisis fue la sobrecarga de las instancias estatales con tareas que no podan cumplir, precios excesivos para productos incapaces de sostenerse frente a la competencia internacional, empresas de mentalidad subvencionista, corrupcin, clientelismo, retraso tecnolgico y el dficit creciente del presupuesto pblico, que por lo general fue financiado por medio de estrate-

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gias inflacionarias. El resultado de todo esto fueron sociedades bloqueadas econmica y polticamente, instituciones ineficientes, regmenes polticos populistas y un empresariado rentista (Paramio 1991: 9).

3.

Las teoras de la dependencia

A mediados de la dcada del sesenta, en forma paralela al debate sobre la industrializacin substitutiva y en estrecha conexin con sus hiptesis principales, se form en Estados Unidos y Amrica Latina una segunda generacin de especialistas en el desarrollo, que reaccion contra la recepcin acrtica que muchos intelectuales latinoamericanos haban hecho de la teora de la modernizacin, sometindola en cambio a una crtica radical que se inscriba, en parte, en la tradicin marxista y sobre todo en las teoras del imperialismo de Lenin, Rosa Luxemburgo y Hilferding. Junto a la toma de conciencia del etnocentrismo subyacente a las teoras de la modernizacin, el cambio de perspectiva tambin estuvo influenciado por la situacin histrica concreta: el movimiento internacional de protesta contra la Guerra de Vietnam, los magros resultados de la primera dcada de desarrollo, la crisis de crecimiento del subcontinente latinoamericano y el programa del presidente Kennedy para Amrica Latina conocido como la Alianza para el Progreso. A partir de entonces se public en Amrica Latina una serie de estudios que, sirvindose del concepto de dependencia , se proponan ofrecer una explicacin terica del subdesarrollo y del bloqueo del desarrollo, y tambin formular una propuesta poltica con estrategias para superar esa situacin. Para ello, los autores de tendencia marxista se apoyaban en los trabajos de Paul A. Baran y Paul M. Sweezy, quienes sirvindose del concepto de transferencia de la plusvala fueron los primeros en tratar sistemticamente las consecuencias del imperialismo para los pases implicados. Por su parte, los autores no marxistas se apoyaban en la teora del deterioro secular de los trminos de intercambio formulada por el primer Secretario General de la Comisin Econmica de las Naciones Unidas para Amrica Latina (CEPAL), el argentino Ral Prebisch. De acuerdo con esta interpretacin, la relacin entre los precios de los bienes de exportacin (sobre todo de los productos primarios) y los de los bienes de importacin (fundamentalmente productos industrializados) haba desmejorado en forma continua durante largos periodos de tiempo. Tal tendencia negativa haca prcticamente imposible el desarrollo del subcontinente latinoamericano.

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A partir de estas consideraciones, los autores dependentistas latinoamericanos invirtieron las explicaciones hasta entonces vigentes sobre el subdesarrollo: ste dej de ser considerado como un simple retraso con respecto al nivel de los pases industrializados y como consecuencia de la falta de integracin del mundo moderno, para ser visto ahora como efecto de una integracin altamente eficiente de los pases en desarrollo, que constituan la periferia, a un mercado internacional dominado por los pases centrales, es decir las potencias capitalistas industrializadas. Desarrollo y subdesarrollo eran as las dos caras de una misma moneda, cuyos factores determinantes deban ser analizados en toda su complejidad. A partir de all, el debate girara en torno de los conceptos de dependencia estructural, heterogeneidad estructural y el fenmeno del Estado perifrico .

3.1

Los conceptos clave del debate

Existan dos interpretaciones con respecto a los elementos estructurales constitutivos de la dependencia. Por un lado, la tesis de la explotacin a travs del comercio y de la transferencia de ganancias realizada por los consorcios transnacionales con la consecuencia del aumento de la pobreza y la descapitalizacin de los pases latinoamericanos, que se vinculaba a la interpretacin de Prebisch. Por otro, las explicaciones que colocaban en primer plano las interconexiones estructurales de las economas perifricas con las centrales y la subordinacin de las primeras para la satisfaccin de las segundas. Los representantes de la versin estructuralista de la dependencia (C. Furtado, O. Sunkel, F. H. Cardoso, A. Quijano y A. Crdova entre otros) interpretaban los procesos de periferizacin como una serie de transformaciones estructurales internas producidas a consecuencia de las modificaciones de las condiciones del mercado internacional (Senghaas 1972 y 1974). Para esta posicin, la categora de anlisis central era el concepto de heterogeneidad estructural, entendido como concepto opuesto a la visin dualista de los tericos de la modernizacin, el cual colocaba en una nueva perspectiva las diferencias existentes dentro de los pases del Tercer Mundo entre un sector moderno desarrollado y uno considerado tradicional y atrasado. Este concepto remita a la tesis de que, a diferencia de las homogneas, las sociedades estructuralmente heterogneas se basaban no en uno, sino en varios modos de produccin que coexistan y se interrelacionaban de manera especfica.

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Los tericos de la dependencia aplicaban el concepto de dependencia no slo a las corrientes externas de comercio y capital, sino tambin a la estructura econmica y social y a las relaciones de clase y de dominacin. De ese modo, estos autores vinculaban el concepto de dependencia al de heterogeneidad estructural y hacan derivar la desintegracin nacional y los factores que bloqueaban el desarrollo precisamente de la integracin transnacional. El tercer concepto clave, el de Estado perifrico tuvo gran difusin en la teora de la dependencia en Amrica Latina. Para la variante marxista, el Estado postcolonial era slo una reproduccin, dotada slo de soberana aparente, del Estado colonial tributario, una cabeza de puente del sistema de dominacin internacional subordinada a las necesidades del mercado internacional. Segn la teora estructural del imperialismo formulada por Galtung, el Estado perifrico era por un lado marioneta e instrumento en las manos del centro de la nacin central, por otro explotador de la periferia en la nacin perifrica (Galtung 1972). La recepcin alemana de las teoras de la dependencia y de la teora del capitalismo perifrico produjo contribuciones deductivas en las que se combinaba la teora marxista del Estado con la teora de la dependencia y tambin anlisis orientados a determinar las funciones del Estado perifrico o a dilucidar el rol de la clase estatal en el proceso de desarrollo (Evers 1977; Hanisch/Tetzlaff 1981). Todos estos aportes tienen en comn su alto grado de abstraccin y formalizacin, lo cual no les permite considerar en forma concreta el margen de accin poltico del Estado perifrico ni el modo de interrelacionamiento existente entre los actores polticos, econmicos y sociales.

3.2

Las estrategias para la superacin del subdesarrollo

La idea de la relacin causal entre la dependencia y el subdesarrollo despert tantas controversias como la cuestin de las posibilidades de su superacin. Los autores marxistas consideraban que la nica posibilidad que exista en la periferia era el desarrollo del subdesarrollo (Frank 1970), y proponan en consecuencia la separacin del mercado mundial, cosa que a sus ojos exiga como prerrequisito la realizacin de una revolucin socialista. Algunos de ellos identificaban al proletariado como portador de tal revolucin, otros al subproletariado marginal o a los campesinos desposedos, y otros ms a los estudiantes. Los brasileos Fernando Henrique Car-

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doso y Enzo Faletto se pronunciaron en cambio por una estrategia de reformas en el marco nacional, aunque tambin ellos consideraban imprescindible una reestructuracin fundamental de las relaciones internacionales (Cardoso/Faletto 1976). En su versin del capitalismo perifrico, Dieter Senghaas consideraba al mercado mundial como un callejn sin salida para los pases en desarrollo (Senghaas 1977) y deduca de eso tres imperativos: la disociacin (es decir, el desacople del mercado internacional), el desarrollo (autnomo) autocentrado y el recurso a las propias fuerzas (selfreliance ).

3.3

La crtica a las teoras de la dependencia

Las crticas a este paradigma alternativo a la teora de la modernizacin no se hicieron esperar. Los elementos ms atacados fueron: la pretensin de contar con una teora del desarrollo aplicable a todas las situaciones, el formalismo del concepto de dependencia, la falta de atencin a la dimensin histrica de los procesos de desarrollo y subdesarrollo, el desconocimiento de la historia econmica y social de Europa y Amrica del Norte, la aceptacin de hecho del elemento central de la tan criticada teora de la modernizacin (es decir, la identificacin del desarrollo con la industrializacin y en general con la reproduccin acelerada del desarrollo de los pases considerados centrales), la despreocupacin por el desarrollo interno de la sociedad y su vinculacin con los factores externos, y finalmente la vaguedad y el voluntarismo de las estrategias propuestas para superar la situacin. Pese a todas estas crticas, las teoras de la dependencia han tenido el mrito de haber enriquecido el conocimiento sobre el origen y la permanencia del subdesarrollo y de haberse ocupado en detalle de los factores internacionales que condicionan el desarrollo, sobre todo de los obstculos y bloqueos.

3.4

Los efectos en la poltica de desarrollo

Los nuevos conocimientos resultantes de las teoras de la dependencia no encontraron mucho eco en la poltica de desarrollo de los pases industriales. Los fracasos tangibles de la primera dcada de desarrollo y la creciente inseguridad de las agencias internacionales, como por ejemplo el Banco Mundial, provocaron una correccin parcial de las polticas elaboradas en el Norte que, sin embargo, responda ms bien a una versin refinada de la teora de la modernizacin que a los conocimientos emanados de las teoras de la dependencia. Pese a ello, la estrategia de la recuperacin de etapas a

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la que recurran ambos paradigmas comenz a mostrar fisuras en vista de la profundizacin de la brecha Norte-Sur. La estrategia tradicional de crecimiento fue complementada con componentes distributivos, pero no por eso abandonada. La nueva divisa era la de crecimiento con redistribucin. Los polticos del desarrollo de diversas vertientes, con el presidente del Banco Mundial McNamara a la cabeza, se pronunciaban ahora por el desarrollo desde abajo y descubran las necesidades bsicas. El crecimiento econmico era visto como una consecuencia de la satisfaccin de las necesidades bsicas de las personas, y no ya como su precondicin. En lugar de esperar el efecto trickle-down, se buscaba producir un efecto trickleup. De ese modo, la vieja estrategia de crecimiento fue puesta cabeza abajo. Con la incorporacin de su significado intransitivo, la accin de desarrollar(se) recuper su significado dual original. Los efectos de las ideas dependentistas fueron mucho ms visibles en los diferentes niveles de estructuracin y negociacin del sistema internacional a partir del avance de la organizacin de los pases del Tercer Mundo, que se inici hacia mediados de los aos sesenta (UNCTAD, Movimiento de pases no alineados, Grupo de los 77 y OPEC). De ese modo se colocaron en la agenda nuevos temas, como la demanda de un nuevo orden econmico internacional. Tanto la auto-organizacin del Tercer Mundo como la constitucin de un frente contra el Norte desarrollado se apoyaban en una fundamentacin que responda a los postulados de las teoras de la dependencia, como puede desprenderse de la utilizacin de los conceptos de selfreliance (colectiva), disociacin, desarrollo autocentrado y cooperacin SurSur, entre otros (Khan 1980; Senghaas 1977). Por ltimo, con el primer informe del Club de Roma sobre Los lmites del crecimiento (Meadows 1973) se articul por primera vez en forma amplia la crtica al modelo de desarrollo desde el punto de vista ecolgico.

4.

El abandono del consenso keynesiano: el paradigma neoliberal

Como resultado de una compleja combinacin de factores internos y externos, en los aos setenta se rompi definitivamente el pacto keynesiano. La revolucin de las expectativas crecientes, dos crisis energticas y la stagflation y el endeudamiento que les siguieron superaron la capacidad administrativa y econmica de las instancias estatales. La estrategia de la CEPAL se

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volvi blanco de las crticas tanto de la derecha como de la izquierda. Los pensadores marxistas sealaban la falta de radicalidad de la estrategia substitutiva, lo que en su opinin era responsable de que, contra los objetivos declarados, la situacin de dependencia permaneciera sin modificarse. Desde el campo neoliberal se reprochaba el intervencionismo excesivo, el estrangulamiento de la iniciativa privada y la alocacin irracional de recursos. De acuerdo con los crticos conservadores, la CEPAL era el caballo de Troya de la izquierda (Zimmerling 1986: 36). En tanto que los crticos de izquierda slo podan presentar como puntos de referencia real los ejemplos de Salvador Allende en Chile y de Velasco Alvarado en Per, las posiciones de los neoliberales y monetaristas, que se inspiraban en las polticas de Margaret Thatcher y Ronald Reagan, fueron ganando cada vez ms adeptos en Amrica Latina, especialmente en el Cono Sur. El resultado de este proceso fue la conformacin de un nuevo paradigma neoliberal, que se basaba en cuatro principios bsicos (Ibarra 1990: 73): 1) el fortalecimiento del mercado como nico mecanismo apropiado para la alocacin de recursos; 2) el convencimiento de que en el periodo de la substitucin de importaciones, el Estado haba sido inflado en forma desmesurada y que su mantenimiento sobrecargaba excesivamente a la economa, de lo cual se deduca la necesidad de reducirlo y limitar sus intervenciones para preservar su autonoma frente a las demandas de diversos grupos (cuya satisfaccin era considerada meramente utpica), y evitar as una crisis de legitimidad; 3) la defensa del principio de la igualdad de oportunidades frente al objetivo (ilusorio) de la igualdad econmica y social que amenazaba la libertad; y 4) la priorizacin de la estabilidad de los precios, el equilibrio fiscal y la apertura al mercado internacional como objetivos principales de la poltica econmica. Una versin ortodoxa y simplificada de esta concepcin encontr acogida en los programas de ajuste del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial que los regmenes militares de la dcada del setenta impusieron a sus pases. En la prctica, sin embargo, se produjeron en muchos casos contradicciones flagrantes entre el discurso neoliberal y medidas efectivas claramente intervencionistas. La privatizacin de las empresas pblicas y la reduccin de personal de la administracin estatal fueron continuadas en forma consecuente por los gobiernos posteriores. Luego del retiro de los militares a los cuarteles, los gobiernos democrticos siguieron aplicando los programas de ajuste de sus predecesores. Los funcionarios del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial, y sus

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adherentes en Amrica Latina no se cansaban de predicar que las polticas de ajuste deberan comenzar y terminar en el Estado, al cual se le atribuyeron todos los males. Su reduccin a las funciones mnimas clsicas de mantener el derecho y el orden fue considerada como la condicin para la formacin de un nuevo orden. La liberalizacin y la apertura exterior fueron implementadas en parte a travs de programas de choque, y en parte por medio de estrategias gradualistas, todas ellas con el objetivo declarado de lograr una rpida integracin al mercado mundial. A nivel instrumental, la atencin de los neoliberales se concentr en tres variables: el dficit fiscal (que en gran parte se deba a la estatizacin de las deudas externas que se produjo a comienzos de los aos ochenta), la privatizacin y la desregulacin. De acuerdo con los ortodoxos, slo la reduccin de los gastos pblicos permitira obtener los recursos necesarios para cumplir con el servicio de la deuda y reposicionar a las economas latinoamericanas en los mercados financieros internacionales, todo esto en aos de recesin y aumento del endeudamiento. Con tales recetas, las consecuencias negativas para el sector productivo y el desarrollo social seran inevitables. Las medidas implementadas apuntaban exclusivamente al aumento de la eficiencia y la competitividad por medio de la liberacin de los mercados, la reduccin de costos y el refuerzo de los incentivos para la formacin de capital y las inversiones privadas. Fuera de ese radio de percepcin quedaban en cambio tareas estatales tan fundamentales como la formacin del sector pblico y la redefinicin de la relacin entre el Estado y la sociedad civil.

5.

El redescubrimiento del Estado en los pases industriales

Como reaccin a las consecuencias del Thatcherismo y las Reagonomics, en los aos ochenta se produjo en Europa y los Estados Unidos un cambio de paradigma que, con cierto retraso temporal, tambin irradi hacia Amrica Latina. En los Estados Unidos, en vistas del dficit doble (del presupuesto y la balanza comercial), el atraso del sector educativo, el agotamiento de las finanzas comunales, la anticuada infraestructura industrial y de transportes, el aumento del consumo de drogas y de la criminalidad y el deterioro ambiental, comenzaron a surgir en el campo de las ciencias sociales y econmicas (vanse Arthur 1988; Shleifer 1989; Stiglitz 1988) voces que d e-

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mandaban el reforzamiento de la accin estatal. Una serie de publicaciones con ttulos tan programticos como On the Autonomy of the Democratic State de Eric A. Nordlinger (1981) y Bringing the State back in de Peter B. Evans et al. (1985) generaron un debate que en general se caracteriz por dejar atrs la falsa dicotoma del Estado versus el mercado y coloc en primer plano la cuestin de la autonoma (relativa) del Estado y de su accin.

6.

Hacia un nuevo pragmatismo en Amrica Latina

El cambio de paradigma que se verificaba en el Norte apenas fue registrado en Amrica Latina. Esto se explica por el time lag habitual que caracteriza la recepcin de los paradigmas del Norte al sur del Ro Grande, pero sobre todo por el contexto regional, que era profundamente diferente. A partir de mediados de la dcada del ochenta, la cuestin central para Amrica Latina fue cmo enfrentar las consecuencias econmicas, polticas y sociales de las polticas neoliberales de ajuste, que haban transformado esos aos en una dcada perdida tanto en lo econmico como en lo social. Con el retroceso del PBI, el empeoramiento de los trminos de intercambio, el aumento exponencial de la deuda interna y externa, la suba de los intereses, la disminucin de las importaciones y las inversiones extranjeras a consecuencia de la crisis mexicana (1994-1995), de la asitica (1997) y de la rusa (1998), se aceler el proceso de marginalizacin e informalizacin que se haba iniciado en Amrica Latina en los aos setenta. La crisis, descrita ahora con la nueva categora de deuda social, y la forma en que se distribuyeron sus costos constituan en s mismas un nuevo obstculo para el desarrollo de la regin. Las diferentes facetas de la deuda social fueron el elemento que ms impulso dio al cuestionamiento de las ideas neoliberales y el Estado minimalista. El servicio puntual de la deuda no haba conducido a la reactivacin de los flujos de crdito que haban prometido los neoliberales. A pesar de la implementacin rigurosa de los programas de ajuste, no se produjo el esperado aumento de las inversiones internas y externas, ni el retorno del capital depositado en las cuentas en el exterior. Contra lo pronosticado, el Estado tampoco haba recuperado su autonoma sino que, al contrario, haba sido mediatizado y privatizado a consecuencia de las medidas de desregulacin, transformndose al mismo tiempo en la vctima de una lucha distributiva en la cual las elites polticas, los empresarios, los sindicatos y otro actores sociales con capacidad de presin hicieron todo lo posible

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por traspasar los costos del ajuste a los sectores menos organizados y, finalmente, al propio Estado. La brecha entre los pocos ricos muchos de ellos nuevos ricos y la mayora de la poblacin que viva en la pobreza se profundiz en forma dramtica con el retroceso de los salarios reales, el aumento de la desocupacin y la subocupacin, y el colapso de los sistemas de seguridad social. En general, resultaron debilitados el Estado, la sociedad y la economa, con excepcin del sector exportador y algunos segmentos del sector financiero. Sin embargo, a pesar de que el fracaso del quick fix approach neoliberal ya era evidente a fines de los aos ochenta, esta estrategia recibi un espaldarazo oficial con el llamado Consenso de Washington en 1990, en el cual las instituciones de Bretton Woods y los gobiernos latinoamericanos reafirmaron una vez ms el credo neoliberal: la liberalizacin de los mercados, el libre movimiento de capitales, la privatizacin, la desregulacin y la estabilidad macroeconmica. La evolucin econmica de la primera mitad de los aos noventa pareci dar la razn a los firmantes. Las economas latinoamericanas crecieron, la inversiones directas fluyeron y los acreedores internacionales recuperaron la confianza. Pero con la crisis del peso en Mxico a fines de 1994, y an ms con las crisis financieras de Asia (1997), Rusia (1998) y Brasil (1999), la tendencia se invirti y la regin cay en una recesin de la que empez a recuperarse slo en 2003. Al mismo tiempo, en la dcada del noventa se produjo otra vuelta de pndulo en el debate, en forma de un redescubrimiento del Estado como agente del desarrollo, que tuvo su punto de partida no tanto en los efectos negativos de las polticas neoliberales sino ms bien en la incapacidad de los sostenedores del liberalismo de mercado radical para explicar el xito de los pases del Este Asitico. Como expuso claramente el informe del Banco Mundial titulado The East Asian Miracle (1993), los gobiernos de esa regin no haban sido en absoluto minimalistas. Este informe fue el primer signo de distanciamiento de la institucin con respecto a sus concepciones anteriores. Tres aos ms tarde, el informe titulado The State in a Changing World (World Bank 1997) haca an ms evidente la ruptura con la idea del Estado minimalista, anunciando la revisin del Consenso de Washington. Desde el punto de vista terico, la nueva orientacin que iba imponindose en los medios cientficos y polticos se apoyaba en el neoestructuralismo, tomaba distancia de la superficialidad y cortoplacismo de las recetas

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neoliberales y cuestionaba su capacidad para dar una respuesta constructiva a los desequilibrios de las economas latinoamericanas. La nueva corriente apuntaba a una estrategia doble. A diferencia del Estado de desarrollo, que buscaba fomentar la substitucin de importaciones, la infraestructura y los servicios sociales sobre todo salud y educacin , el nuevo Estado modernizador debera concentrarse en sus funciones fundamentales, es decir asegurar el orden jurdico, el ordenamiento econmico y financiero, y los servicios primarios, y transferir a otras instancias, como ONGs, empresas, Public Private Partnership, etc., todas las otras tareas que pudieran ser realizadas por stas en forma ms eficiente y rpida y a mayor satisfaccin de los ciudadanos. En general, en los aos noventa se gest un nuevo pragmatismo, que toma distancia tanto del intervencionismo estatal irrestricto como del laisser faire ilimitado del neoliberalismo. Se reconoce as, por un lado, que se requiere una combinacin pragmtica de ambos tipos de regulacin la que deriva del mercado y la que proviene de las instancias pblicas y, por otro, que el anti-estatismo puede ser el peor enemigo de la eficiencia tanto del sector estatal como del privado. En este contexto han resultado muy fructferos los aportes provenientes de la economa institucional y de la teora de sistemas. La primera intenta responder la cuestin de qu influencia tienen los acuerdos institucionales y el comportamiento de los individuos en la dinmica social. Con respecto a Amrica Latina, la economa institucional se ha interesado en determinar los prerrequisitos institucionales bsicos para impulsar el desarrollo econmico y social de la regin que puedan ser implementados a travs de reformas de segunda generacin. A este grupo de reformas pertenecen los Programas de Modernizacin del Sector Pblico del Banco Mundial, y tambin los programas del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para las reformas institucionales (BID 2002), la profundizacin del proceso democrtico (BID 2001) y la rehabilitacin de la poltica (BID 2003). En cuanto a los aportes de la teora de sistemas, el debate sobre el desarrollo ha sido enriquecido por los aportes de Dirk Messner, quien se pronuncia por una reconsideracin del Estado que tome en cuenta la complejidad de los sistemas sociales y econmicos interconectados en forma global (Messner 1995). Recurriendo a las teoras de gestin provenientes de las ciencias sociales, este autor reconstruye el funcionamiento de las interconexiones existente entre el mercado, el Estado y las networks con el objetivo de detectar la lgica de funcionamiento no slo del Estado moderno sino

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de los sistemas de negociacin en general. En los Estados modernos, sin embargo, la lgica social de funcionamiento de las networks, la capacidad de establecer acuerdos, la reciprocidad, la confianza, las pautas valorativas precapitalistas y la moral social dependen de la seguridad jurdica. Donde sta no existe o es muy dbil, como sucede en algunos pases latinoamericanos, o bien se produce un bloqueo de las estrategias cooperativas para la solucin de los problemas sociales o stas resultan posibles slo como soluciones insulares en rechazo al Estado autoritario. Por lo tanto, la gestin estatal y el funcionamiento de las redes deben ser entendidos como procesos complementarios. Tanto las redes organizacionales, como los rdenes jerrquicos y el mercado requieren del cumplimiento de las reglas de juego como elemento estabilizador.

7.

La poltica ms all del neoliberalismo: entre el Post-Washington Consensus y el Foro Social Mundial
Los deficits del Consenso de Washington y el Post-Washington Consensus

7.1

Aunque los protagonistas del Consenso de Washington interpretaron los costos sociales del ajuste estructural neoliberal sobre todo como efectos pasajeros y/o expresin de dficit anteriores que sin el ajuste hubieran sido an ms graves, hacia fines de la dcada del ochenta la crisis social alcanz en Amrica Latina una dimensin que ya no poda ser ignorada. Influenciadas por un estudio publicado por UNICEF en 1987 con el ttulo Ajuste con rostro humano, las organizaciones financieras internacionales comenzaron a elaborar los primeros programas destinados a amortiguar los costos sociales del ajuste. Estos primeros instrumentos fueron concebidos como complementarios al ajuste, pues segua predominando la idea de que el desarrollo social slo poda alcanzarse a travs del crecimiento econmico orientado a la exportacin. La evolucin social y econmica de Amrica Latina demostr la falsedad de tales pronsticos. Desde el punto de vista econmico, la implementacin de las medidas neoliberales de los aos noventa produjo algunos xitos. La economa creci un 3% anual en promedio. Adems, las tasas de inflacin se redujeron en forma notable y se logr la consolidacin del presupuesto pblico. Sin embargo, las crisis

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financieras de los ltimos aos de la dcada 90 destruyeron en algunos casos los xitos alcanzados. El balance econmico de la regin en los primeros aos del siglo XXI resulta poco alentador. El Fondo Monetario Internacional pronostica un crecimiento promedio anual para la regin de alrededor de 2% para el periodo de 1995 a 2004 (IMF 2003). El panorama ha comenzado a mejorar algo hace apenas muy poco tiempo. Para 2004, el Dresdner Bank Lateinamerika calcula un crecimiento promedio de 3,5%. En la dcada del noventa tambin ha aumentado la desigualdad social. En la mayora de los pases latinoamericanos, el 10% ms pobre de la poblacin percibe apenas 1 a 2% del ingreso nacional, en Brasil, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Venezuela an menos. En Chile, Guatemala, Colombia y Nicaragua, la participacin del 10% ms rico de la poblacin en el ingreso total llega a ms del 45%. Incluso Costa Rica, conocida como la Suiza de Amrica por sus estndares sociales relativamente altos y su estabilidad poltica, presenta ms desigualdad social que los Estados Unidos, el pas menos equitativo de la OECD (World Bank 2003). Como ya se indic, el bajo crecimiento econmico, las crisis financieras y los altos costos sociales del ajuste hicieron crecer el rechazo al Consenso de Washington. El renombrado economista norteamericano Dani Rodrik, conocido por su adhesin al comercio libre, admite hoy francamente el fracaso de la poltica neoliberal (Rodrick 2002). Los argumentos de otros crticos son menos mesurados. En la presentacin del Informe de desarrollo mundial 2003, el representante de la UNDP Mark Malloch-Brown reclam un ataque frontal al Consenso de Washington en vista de que todos sus presupuestos haban sido superados. Parece entonces que el paradigma neoliberal est en crisis y que se intensifican los esfuerzos para encontrar una poltica adecuada para reemplazarlo (Burchardt 2003a). Como destacamos ms arriba, desde la mitad de los aos 90, en los informes del Banco Mundial (y del FMI) ya se avisaron nuevos elementos de pensamiento de desarrollo los cuales introdujeron despus de la crisis asitica un cambio de paradigma cuyas consecuencias hoy en da no se puede prever. El impulso para un nuevo paradigma de desarrollo surgi significativamente desde una convergencia entre resultados frustrantes de las polticas de ajuste en Amrica Latina, la entonces Unin Sovitica y Asia del Sur. Las experiencias con reformas radicales, hechas bajo condiciones muy variadas, formaron en cierto modo la masa crtica para cuestionar las medidas implementadas bajo el dictado del Consenso de Washington. Las dudas, articuladas desde los finales de los aos 90 pblicamente, surgieron

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de las discusiones internas de las agencias internacionales que reclamaron una segunda generacin de reformas, entendida como una revisin de los programas ortodoxas. El cambio de orientacin se manifest en la designacin de James Wolfensohn como presidente del Banco Mundial en 1995 y de Joseph Stiglitz como Economista Jefe en 1997. Wolfensohn comenz a cambiar la cultura de dilogo del Banco Mundial iniciando un debate con sus crticos y con diferentes actores sociales. Stiglitz, por su parte, defini el nuevo curso desde el punto de vista conceptual, afirmando que considera la estabilidad macroeconmica como un medio y no con el objetivo fundamental del desarrollo. En su opinin, para poder alcanzar un desarrollo pleno, tambin deben asegurarse institucionalmente otras reas, como la poltica social y la educativa, algo que slo puede garantizar el Estado, al cual vuelven a atribursele de ese modo importantes funciones en el proceso de desarrollo (Stiglitz 1998). El reconocimiento de que la racionalidad del mercado no puede regular todas las reas de la sociedad y que ste tambin requiere cierta regulacin condujo a la formulacin del llamado Post-Washington Consensus , que califica a la modernizacin y la eficiencia del Estado y a la integracin social como cuestiones de relevancia fundamental para el desarrollo de la economa y la productividad, estilizndolas incluso como nuevo modelo (World Bank 2000 y 2001). La nueva programtica revis la ortodoxia del Banco Mundial y del FMI en cuatro puntos centrales: (1) Como reaccin al no llegar del efecto trickle down del mercado en las economas latinoamericanas el ejemplo ms reciente fue Argentina a finales del ao 2001 el nuevo lema fue el crecimiento justo bajo el cual se avisaron medidas especificas para la capacitacin de capas sociales desfavorecidas e microcrditos para medianas y pequeas empresas y el sector informal. (2) La experiencia reciente ha enseada que, a pesar de la globalizacin econmica, ni es de esperar una convergencia de todas las sociedades al modelo anglosajn del capitalismo, ni existe una relacin univoca entre los mercados e instituciones extraeconmicas del management de conflictos, de integracin y participacin. Programas de reforma eficaces deben reconocer la diversidad institucional, el margen de diversidad de las sociedades y las convenciones locales, porque de ellos depende la capacidad de

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adaptacin de las economas latinoamericanas a las condiciones del mercado mundial. (3) Se considera la democracia como (pre)condicin del crecimiento econmico y no ms como su variable dependiente. Programas de reforma complejas exigen la activacin de la gente. La participacin de la sociedad civil es tan importante como la expertice tecnocrtico. Finalmente, (4) Las instituciones polticas ganan una nueva valoracin. Los fracasos de las transformaciones post-soviticas, en las cuales el retraso del Estado de la sociedad (state desertion) o sea su privatizacin (state capture) han provocado una profunda desintegracin, han discreditados el concepto del Estado minimalista. Sin embargo, la revaloracin del Estado en el informe del Banco Mundial del ao 1997 no es el del Estado desarrollista autoritario de los viejos tiempos, sino ms bien una institucin reformada que coopera con el sector privado (Public Private Partnership, PPP), ofrece acceso a los ciudadanos y consulta a las ONGs (Mller 2002: 126 y ss.). El Post-Washington Consensus es una de las propuestas ms populares y discutidas en la actualidad. En el marco del debate cientfico es considerado, por una parte, como el comienzo de una nueva poca que deja atrs al neoliberalismo (Gilbert/Vines 2000). Por otro lado se subraya que contina basndose en la lgica econmica neoliberal y que por lo tanto debe ser interpretado como un neoliberalismo modificado que podra denominarse liberalismo inclusivo (Craig/Porter 2003) o liberalismo social (Burchardt 2003b). Hacia fines de los aos noventa, la lucha internacional contra la pobreza se transform en el pilar fundamental del Post-Washington Consensus (al respecto vase Burchardt 2003). Se sostiene que tal cambio de perspectiva se manifiesta tanto en la formulacin de nuevos contenidos a nivel terico, como a travs de amplias innovaciones a nivel de la implementacin operativa. A ello corresponde, por un lado, una definicin pluridimensional de la pobreza que no la identifica exclusivamente con la falta de ingresos y de crecimiento, sino que tambin toma en consideracin la educacin, la salud, la vulnerabilidad social y la impotencia poltica, y recomienda en consecuencia la autoorganizacin participativa (empowerment), la seguridad social y la integracin econmica (opportunities) como instrumentos de la lucha contra la pobreza. Por otra parte, desde 1999 pueden observarse

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cambios importantes en la prctica poltica del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional, expresados por ejemplo en el concepto de comprehensive development framework (CDF) que, a partir de una poltica a diferentes niveles, pretende estimular la cooperacin de los gobiernos nacionales, la sociedad civil, las organizaciones internacionales, la economa privada y los grupos afectados. Su objetivo es mejorar por medio de una matriz de desarrollo de esa naturaleza la coordinacin, transparencia e informacin de todos los involucrados y contribuir, junto a la estabilizacin macroeconmica, a ampliar el Estado de derecho y la poltica social a travs de good governance (Wolfensohn 1999). Es evidente, que un programa tal, declarada como holistica, no exige una diferenciacin funcional, sino ms bien la cooperacin de las instituciones multilaterales. Sorprendentemente, tambin el FMI ha adoptado la programtica del Comprehensive Development Framework . De esta manera, los lemas ownership , empowerment y participation son seales prometedores hacia un envolucramiento ms plural de actores sociales en la elaboracin e implementacin de programas de reforma. Hacia fines del mismo ao 1999, las instituciones de Bretton Woods adoptaron los Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP). Esta iniciativa vincula el otorgamiento de crditos y la calificacin para una reduccin de deuda a la implementacin de programas de lucha contra la pobreza, en los cuales sta es definida como una tarea que atraviesa todas las reas polticas (World Bank 2000). Tambin aqu aparece en primer plano el modelo de la participacin: basndose en el principio de la responsabilidad nacional (ownership), la nueva poltica social no ser concebida como una poltica top down por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, sino que el pas mismo deber encargarse de definirla (World Bank 2001). Actualmente los PRSP estn siendo probados en ms de 60 pases uno de los proyectos piloto es Bolivia. Habida cuenta de los nuevos conceptos de promocin, los PRSP son considerados por no pocos expertos como una innovacin importante en la poltica social de Amrica Latina (Sottoli 1999). Por otra parte, se critica que la esencia neoliberal de los PRSP no permite llevar adelante una lucha estructural contra la pobreza, que la nueva estrategia slo puede contribuir a hacerla algo ms tolerable y que, por lo tanto, reviste carcter caritativo.

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7.2

El Consenso de Washington Plus

Sin embargo, algunos de los representantes del Consenso de Washington se mantienen fieles a sus viejas posiciones y atribuyen los fracasos constatados hasta el momento a la escasa o deficiente implementacin del paradigma neoliberal, aconsejando profundizar an ms el ajuste estructural. Adems proponen complementar las medidas del Consenso de Washington con una segunda generacin de reformas, esto es con reformas sociales, jurdicas, financieras y educativas. Esta posicin ha sido denominada Consenso de Washington Plus y est documentada en la obra colectiva After the Washington Consensus: Restarting Growth and Reform in Latin America , compilado por Pedro Pablo Kuczynki y John Williamson (2003). No obstante los decepcionantes resultados que ha tenido Amrica Latina, Williamson, uno de los compiladores de la obra y artfice del Consenso de Washington, destaca que ha habido progresos en varios frentes, por ejemplo en indicadores sociales como las expectativas de vida, la escolaridad y la disminucin de la mortalidad infantil. En el campo macroeconmico se destaca el avance en la disciplina fiscal y el control de la inflacin. Pero ello no fue suficiente. Hubo bajo crecimiento, un aumento de pobres, una tasa de inversin menor que en los setenta, y niveles de desempleo histricamente elevados. Lo que fall, es, segn Williamson, (1) la recurrencia de dainas crisis financieras, (2) reformas incompletas y, (3) objetivos que se restringieron al crecimiento sin considerar efectivamente el empleo, la pobreza, la distribucin del ingreso, la mobilizacin de los pobres para su contribucin al crecimiento y la agenda social. A pesar del hecho, que la autocrtica de Williamson y Kuczinski significa un paso hacia adelante, el tomo es bastante heterogneo en su profundidad, est sesgado hacia la literatura ms complaciente u omite referencias muy relevantes. As, Ricardo Ffrench Davis menciona cuatro tpicos que se omiten en el texto: (1) Como es, Ffrench Davis se pregunta, que a pesar de las reformas amigables con el mercado y con los empresarios, las inversiones productivas han sido tan bajas en el perodo 1990-2002? Adems, (2) las reformas aplicadas se han asociado a macroprecios, como las tasas de inters y tipos de cambio, notablemente inestables y desalineados, con niveles inconsistentes con la tendencia de la economa real; (3) El tema del relacionamiento entre crecimiento y equidad tampoco es abordado suficientemente, finalmente y (4) el supuesto de la versin neoliberal del Consenso que, una vez hechas las reformas surgira espontneamente el desarrollo productivo, es un error comprobado histricamente. Para completar

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una poltica macroeconmica eficiente de verdad, se requiere como Ffrench Davis destaca con toda razn adoptar resueltamente un conjunto de polticas mesoeconmicas productivas (Ffrench Davis 2003: 197 y ss).

7.3

El nuevo cepalismo

Existe tambin un grupo de propuestas latinoamericanas que, en vistas de la prdida de legitimacin del paradigma neoliberal, van ganando cada vez mayor importancia: el nuevo cepalismo. Se llama cepalismo al conjunto de las recomendaciones de la Comisin Econmica de las Naciones Unidas para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Hasta la dcada del setenta, el cepalismo influy en forma considerable la poltica econmica de los pases latinoamericanos (Thiery 1991; Zimmerling 1986) pero luego esa influencia se redujo ante el avance del neoliberalismo. En los ltimos tiempos, se ha producido una revaloracin de estas concepciones, que hoy son conocidas como nuevo cepalismo (Ocampo 1998). Esta corriente se apoya en el neo-estructuralismo y parte de la idea de que las frmulas maniqueas de la importacin substitutiva versus la orientacin a la exportacin, la planificacin estatal versus la libertad del mercado, y la promocin agraria versus la promocin industrial constituyen dicotomas falsas. Por otro lado, considera que en Amrica Latina slo ser posible lograr un desarrollo econmico consolidado y sustentable por medio de un aumento de la productividad, el cual, por su parte, no puede asegurarse slo en base al desarrollo tecnolgico y al capital sino que tiene como prerrequisito fundamental el equilibrio social. Esto implica la necesidad de abandonar la estrategia competitiva basada en la poltica de bajos salarios. En su lugar se propone una poltica de equilibrio social para reducir la disparidad de ingresos y la exclusin. De todo esto se deriva la siguiente estrategia: el mercado interno y las reformas sociales son el punto a partir del cual es posible fomentar la integracin al mercado mundial. Por eso es all donde deben producirse las primeras reformas, sobre todo por medio de reformas agrarias, la ampliacin de la demanda a travs de la redistribucin, el aumento de los salarios y el mejoramiento de los servicios sociales en educacin y salud. Esto requiere, por su parte, un fuerte potencial de regulacin por parte del Estado, lo cual a su vez presupone una reforma estatal para ampliar su capacidad de accin. Para aumentar la legitimidad del Estado, la promocin de la democracia se convierte en garanta de un desarrollo econmico slido. Adems, el nuevo cepalismo no ve en el mercado mundial un punto de referencia neutral sino un rea

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de accin poltica. Por eso reclama una reforzada presencia de los pases latinoamericanos en las instituciones internacionales (Ocampo 2001). Esta estrategia presupone entre otras cosas una poltica estructural, social y de trabajo activa y un fortalecimiento de la demanda, con lo cual se distancia claramente de las iniciativas orientadas a la oferta del Consenso de Washington plus y del Post-Washington Consensus.

7.4

La crtica a la globalizacin del Foro Social Mundial un concepto alternativo (an) no implementable

Desde su primera convocatoria en el ao 2001 en la ciudad brasilea Porto Alegre, el Foro Social Mundial se ha cristalizado como el evento central del movimiento antiglobalizacin. Los encuentros dan cita cada ao ms de 50 000 personas de ms de 110 pases. Se renen alrededor de 3500 organizaciones no gubernamentales, sindicatos, asociaciones de defensa de los derechos humanos, ecologistas, agrupaciones campesinas y todo tipo de movimientos sociales en busca de otra globalizacin. Las propuestas van encaminadas a luchar contra el proceso de globalizacin capitalista, dirigida por los grandes compaas multinacionales y por los gobiernos e instituciones al servicio de sus intereses, tal como ha asegurada la declaracin de principios del Foro en enero del ao 2002. En el Manifiesto por un mundo sin guerras, los participantes de este Foro asientan, a propsito de los efectos que est provocando el 11 de septiembre, que Naciones Unidas perdi su papel definitivamente. Hoy han triunfado las armas, han triunfado las bombas, ha triunfado la falta de razn, de dilogo y por eso se han debilitado los organismos que podran garantizar una mediacin en los conflictos internacionales, coincidan. El documento titulado Resistencia contra el neoliberalismo, el militarismo y la guerra: por la paz y la justicia social , seala: La diversidad es nuestra fuerza y su expresin es la base de nuestra unidad. Somos un movimiento de democracia global, unido en nuestra determinacin para luchar contra la concentracin de la riqueza, la proliferacin de la pobreza y la destruccin de nuestro planeta. Estamos construyendo una amplia alianza a partir de nuestras luchas y las resistencias contra el sistema basado en el patriarcado, el racismo y la violencia, que privilegia los intereses del capital sobre las necesidades y aspiraciones de los pueblos (citado segn La Jornada, Mxico D. F. del 5 de febrero de 2002).

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En los aos de su existencia, el Foro Social se ha convertido en un verdadero tribunal popular donde los militantes antiglobalizacin dan su veredicto pero no dictan sentencia. Denominador comn de la multitud de voces es la distancia clara del neoliberalismo en su diferentes vertientes frente las cuales se apuesta a una revalorizacin de las fuerzas nacionales y locales y a la imposicin de restricciones en el mercado internacional. Los protagonistas del movimiento promueven adems la gobernanza global como forma de acceder a una distribucin ms justa del poder al nivel mundial. Las declaraciones del Foro demandan condiciones justas de comercio para los pases en desarrollo, la reduccin del poder de las empresas transnacionales, el control de los flujos de capital, la democratizacin de las organizaciones internacionales, programas de reduccin de las deudas, etc. (NZZ del 6 de febrero de 2002; El Nuevo Herald, Miami, del 5 de febrero de 2002). Estas listas de deseos para un mundo mejor tienen por lo general un carcter fuertemente normativo y raras veces estn en condiciones de designar concretamente a los actores que podran llevar a la prctica tales imperativos. Sin embargo, pueden s, en tanto modelos, ejercer influencia en el debate sobre las alternativas de desarrollo y ya lo hacen, como seala el acercamiento mutuo creciente entre el movimiento antiglobalizacin y el establishment poltico y econmico, reunido cada ao en Davos y personificado, en cierto sentido, en el Presidente brasilero Lula da Silva, una voz oda y respetada tanto en el Foro Social Mundial en Porto Alegre como en el Foro Econmico Mundial en Davos.

8.

Hacia dnde va el debate sobre el desarrollo en Amrica Latina?

Con el derrumbamiento de los sistemas socialistas (1989/90) y la desaparicin de un sistema alternativo al capitalismo se acentu la mirada hacia otras variantes de sistemas dentro del capitalismo perifrico, sus mrgenes de accin y sus resultados de desarrollo sopesando las posibilidades de estrategias reformistas y reanimando la discusin sobre estilos de desarrollo (Tpper 1990: 127-160). Finalmente los procesos de transicin poltica y econmica en Europa Oriental dieron un impulso adicional a la investigacin comparativa sobre democratizacin y transformacin (Merkel 1994; Merkel/Sandschneider/Segbert 1996; Sandschneider 1995; von Beyme 1994). Aqu se uni un intenso debate sobre reforma constitucional (Nohlen/ Fer-

39

nndez 1991) con planteos de fortalecimiento y diferenciacin institucional de la sociedad civil. Tambin parece reducirse la distancia entre las disciplinas que se ocupan de cuestiones de desarrollo, especialmente en la ciencia poltica y la economa. La economa de desarrollo abarca progresivamente, en el marco de la nueva economa poltica (Bredhan 1989) y de los enfoques de public choice, variables extra econmicas del desarrollo (Estado, instituciones, estructuras de propiedad, cultura y moral). Adems el debate sobre la relacin mercado / Estado y los aportes al desarrollo de ambas instancias recibe nuevos impulsos por parte de la poltica econmica y del neoestructuralismo, tomando como conceptos claves competitividad sistmica (Eer et al. 1994) y "integracin mundial activa (selectiva), y por parte de la ciencia poltica en planteos sobre la capacidad estatal de conduccin, bajo los conceptos clave reinventing government, deinventing government y good governance. El factor desencadenante para ello fueron en parte los destacados xitos de desarrollo en los pases de reciente industrializacin del sudeste asitico. Dentro de la ciencia poltica ya se super hace tiempo el estrecho marco de referencia de los aos iniciales: la globalizacin de los problemas del desarrollo y la comprensin integrativa de desarrollo redescubierta ocasion que, junto a la disciplina ciencia poltica comparativa, tambin las relaciones internacionales, la economa poltica y la teora poltica moderna contribuyeran constructivamente a la teora del desarrollo y poltica para el desarrollo. El colapso de los sistemas socialistas alternativos condujo a una reorientacin de la disciplina relaciones internacionales respecto a la relacin norte-sur en el marco de un debate ms amplio y multidisciplinario sobre el orden mundial (Hein 1994). El crecimiento a nivel mundial de corrientes fundamentalistas y la tesis provocadora de Huntington acerca del choque de las civilizaciones (Huntington 1993) motivaron nuevamente a reflexionar sobre los aspectos culturales y ticos del desarrollo, de la modernizacin y lo moderno y de las pretensiones de universalidad de la civilizacin occidental. En general se destaca un nuevo realismo y una manera de proceder ms inductiva a mediados de la dcada de los 90. La teora se convierte cada vez ms en una teora de la prctica, la elaboracin de teora se desplaza en parte hacia las instituciones de poltica de desarrollo (el Banco Mundial, el BID y el Instituto Alemn de Desarrollo, entre otros). El futuro indicar si de estas nuevas orientaciones surgen

40

nuevos centros temticos en la investigacin para el desarrollo de la ciencia poltica. Las tendencias actuales de la investigacin para el desarrollo de la ciencia poltica se deben evaluar positivamente, pero estas tendencias acabarn en una revisin de los supuestos tericos hasta ahora aceptados y en un enlace de niveles de anlisis hasta ahora separados. Actualmente no se puede evaluar si estas tendencias indican un nuevo camino que salga de la desorientacin terica, si son otro paso en direccin a la reintegracin de ambos componentes significativos de desarrollo la dimensin transitiva y la intransitiva as como tambin de los componentes desarrollo como objetivo, desarrollo como camino o si son ms bien seales de desintegracin. La creciente diferenciacin interna de la investigacin y al mismo tiempo los diferentes intentos para superar el dilema de orientacin y la distancia entre las disciplinas marcan una direccin positiva al respecto. No obstante, no es de esperarse la integracin de las teoras parciales en una teora, considerando la complejidad de la materia y la historia del debate sobre teora para el desarrollo. Tambin la modernidad, un mito social (Wehling 1994) muy estimado a lo largo de varias generaciones por las ms diferentes corrientes de las ciencias sociales, ha perdido considerablemente su atractivo como perspectiva del objetivo de una teora para el desarrollo reformulada, en el marco de la crisis del modelo de desarrollo capitalista. Y finalmente, preguntado desde una perspectiva estratgica: Si el futuro traer una marginalizacin mayor del Tercer Mundo o un desarrollo sostenido se convertir en la medida de una poltica estructural tanto del Norte como del Sur y un equilibrio ms justo entre ambos mundos, no es tanto una cuestin terica, sino ms bien un planteo para la poltica y el aprendizaje colectivo.

41

9.

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Revisitando los paradigmas de la poltica social en Amrica Latina

Rolando Franco

46

I.

Introduccin 1

Desde hace 20 aos, la poltica social en Amrica Latina est marcada por un choque de paradigmas. En una ocasin anterior (Franco 1996) se llev a cabo una presentacin de cada uno de ellos y de los argumentos en que se basaban su defensa y su crtica. Aqu se intenta reflexionar nuevamente sobre ese tema, aprovechando la mayor experiencia que deriva de la aplicacin de propuestas derivadas de esos marcos orientadores. Asimismo, la ausencia de resultados francamente auspiciosos y el agotamiento con los ajustes y el consecuente decaimiento de la adhesin a las teoras que fundamentaban muchas de las reformas, crea un ambiente especial para revisitar ambos paradigmas.

II.

Conceptualizacin de paradigmas

El uso de la expresin paradigmas se expandi a partir de su utilizacin por Khun (1962), quien le dio tres amplios sentidos: manera de mirar la realidad; escuela de pensamiento; o herramienta para resolver problemas cientficos. En definitiva, el rol de un paradigma es que permite coordinar la actividad de resolver los problemas que deben enfrentar quienes se inspiran en l. Los cambios de paradigma (cientficos) se produciran cuando el que es dominante entra en crisis, porque ya no puede explicar nuevos fenmenos y se torna incapaz de proveer de hiptesis sostenibles, o no genera soluciones para problemas prcticos o sus anomalas afectan sus propios fundamentos. En ese momento comienza una revolucin cientfica que conducir a la aparicin de un nuevo paradigma, que pueda dar cuenta de los temas que el anterior era incapaz de resolver. La comparacin de paradigmas presenta riesgos. El primero es que se utilicen diferentes criterios para analizar a uno y otro. Por otro lado, uno de los paradigmas ha tenido una larga vigencia y por ello ha mostrado sus limitaciones, mientras que el nuevo es slo una propuesta, una hiptesis, poco puesta en prctica y an menos evaluada.

Este artculo es una revisin reflexiva de Franco (1996).

47

Cuadro 1:

Paradigmas de la poltica social

DOMINANTE EMERGENTE PLURALIDAD DE SUBSECTORES estatal, privado (comercial), filantrpico (ONG), e informal (familia) Funciones separadas DESCENTRALIZACIN DE PROYECTOS asignacin competitiva licitaciones usuario propone capacidad de innovacin est diseminada en toda la sociedad y debe aprovecharse (Fondos de inversin social) COFINANCIACIN lo que no cuesta, no vale. recuperacin de costos: el que puede, debe pagar [riesgo: marginar pobres]

INSTITUCIONALIDAD (I)

MONOPOLIO ESTATAL - financia - disea - implementa - controla Funciones unificadas

INSTITUCIONALIDAD (II) LGICA DE TOMA DE DECISIONES

CENTRALISMO BUROCRTICA - estrategias macro - el Estado sabe - asigna recursos va administrativa - usuario sin eleccin

FINANCIAMIENTO (I) FUENTES DE RECURSOS

ESTATAL

FINANCIAMIENTO (II) ASIGNACIN DE RECURSOS

DE LA OFERTA Falta de competencia

SUBSIDIO A LA DEMANDA (creacin de cuasimercados) competencia libertad de elegir [consumidor tiene informacin suficiente?]

OBJETIVO BUSCADO

UNIVERSALISMO DE LA OFERTA (alto costo, bajo impacto) Oferta homognea disponible favorece a los informados, y organizados AMPLIACIN PROGRESIVA DE ARRIBA HACIA ABAJO (acceso segmentado) Ergo:a menor gasto social, menos equidad CLASE MEDIA GRUPOS ORGANIZADOS EN LOS MEDIOS - infraestructura social - gasto corriente

UNIVERSALIDAD DE LA SATISFACCIN tratar desigualmente a quienes son desiguales socialmente PRIMERO, LOS MAS NECESITADOS (instrumento: FOCALIZACIN)

CRITERIOS DE PRIORIDAD Y EXPANSIN DEL SISTEMA

POBLACIN OBJETIVO ENFOQUE

POBRES EN LOS FINES IMPACTO: magnitud del beneficio que recibe P.O., segn objetivos buscados RELACIN COSTO-IMPACTO

INDICADOR UTILIZADO

GASTO PBLICO SOCIAL

Fuente: Elaboracin propia.

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III. Preguntas clave para describir los paradigmas

Los dos paradigmas de la poltica social latinoamericana pueden sintetizarse respondiendo a un conjunto de preguntas clave en el diseo de cualquier poltica social. Las primeras tienen relacin con la institucionalidad: cul es la relacin entre el Estado y otros actores sociales; y en qu forma se concibe la organizacin centralizada o descentralizada del sector pblico. La tercera versa sobre la lgica de toma de decisiones, sea burocrtica, en el sentido weberiano, o de proyectos, como se ver posteriormente. Las siguientes tienen que ver con el financiamiento, esto es, de dnde se obtendrn los recursos, y cmo se los asigna. Tambin hay que preguntar por el objetivo que se busca alcanzar con la poltica social, donde caben dos respuestas, una que se intente universalizar la oferta o, por el contrario, que se busque la satisfaccin de las necesidades de las personas. Cul es el criterio de prioridad y de expansin del sistema, vale decir, a quines se atender primero? Finalmente, quedan tres preguntas: cul ser la poblacinobjetivo que se atender, en dnde se enfocar la atencin para llevar a cabo las acciones, y qu metodologa e indicador o conjunto de ellos permite el seguimiento y la evaluacin de lo que se llev a cabo (ver cuadro 1).

IV. Cul paradigma es actualmente el dominante?

Pero antes de continuar, conviene justificar por qu se llama dominante al paradigma tradicional. Se ha planteado que es discutible definir a este paradigma como dominante, sobre todo a la luz de lo acontecido durante la dcada de los noventa en Amrica Latina. En los ltimos aos nuevas tendencias en material de poltica social [] han conformado un escenario, donde se observan rupturas y continuidades (Repetto 1999). El criterio por el cual se opt por identificar dominante y tradicional se bas en el monto de los recursos que se distribuyen entre programas inspirados en uno y otro paradigma. Y ello porque los lineamientos generales de poltica slo se tornan reales cuando se les asignan recursos. Antes de eso, son un mero discurso. Para mostrar que la mayora de los recursos van a programas inspirados en el paradigma tradicional, que por tanto es el dominante, se presenta el ejemplo de la Argentina, en el momento en que

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era el pas latinoamericano que ms inverta en programas sociales. Esa manera de asignar los recursos es representativa de la situacin del conjunto de la regin. La distribucin del gasto social en sectores y seguros, segn SIEMPRO (2000), mostraba que el Gasto en Seguros Sociales, construido por las erogaciones destinadas a financiar al sistema previsional, las asignaciones familiares y las obras sociales nacionales y cuyo monto era de alrededor de 22 400 millones de pesos, slo gastaba de manera focalizada2 520 millones de pesos; el Gasto en Sectores Sociales, que incluye las transferencias a universidades nacionales y la mayor parte del gasto en Educacin y Salud que ejecuta el gobierno nacional, llegaba a 8 230 millones de pesos, de los cuales slo 3 815 millones iban a programas focalizados. Puede concluirse que slo una parte menor de los recursos se destinaba a programas inspirados en el paradigma aqu denominado emergente. Solucionada esta cuestin previa se pasa a la presentacin detallada de las caractersticas de cada uno de los dos paradigmas.

V.
1.

Los paradigmas dominante y emergente

Institucionalidad (I): Responsabilidad estatal vs. pluralidad de sectores

La poltica social tradicional consiste en los programas que realiza el Estado, que asimismo lleva a cabo la totalidad de las funciones (financista, diseador, implementador, supervisor y, espordicamente, evaluador). Vale decir, que todas las funciones estn unificadas en el mismo sujeto. El paradigma emergente recoge los antecedentes que mostraban el agotamiento de esta concentracin de responsabilidades estatales y afirma que el Estado debera reconocer que alguna de esas funciones pueden llevarlas a cabo otros sectores: el filantrpico o voluntario, el comercial o el informal, como lo muestra la realidad de cualquier pas de la regin, en algunos de los cuales las organizaciones no gubernamentales (ONGs) manejan ms recursos que el propio sector social estatal. La familia, a su vez, ha sido siempre la principal prestadora de asistencia social y, sin embargo, no es

La focalizacin suele ser considerada la sntesis del paradigma que aqu se denomina emergente.

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tenida en cuenta cuando se disean los programas sociales. Asimismo, el sector comercial atiende a parte de la poblacin que, de otro modo, intentara satisfacer sus necesidades de educacin y salud con los programas pblicos. Este subsector privado, entonces, permite concentrar los recursos estatales en atender a la parte de la poblacin que carece de solvencia para hacerlo a travs del mercado. Por otro lado, el sector comercial puede cumplir algunas funciones en la prestacin de servicios sociales, mediante la terciarizacin. En diversos pases de la regin se llevaron a cabo reformas que transfirieron responsabilidades de ejecucin a actores privados. As sucedi en la salud provisional. Si bien la legislacin fija contribuciones compulsorias a los asalariados, permite que stos elijan la institucin pblicas o privadas que administrar esos recursos y la que prestar la atencin de salud llegado el caso. En materia de pensiones, un sistema egulatorio pblico, que establece el ahorro compulsorio, permite tambin que el ahorrista elija la empresa pblica o privada, en algn caso, y solo privada en otros que lleven a cabo la administracin de los fondos de pensiones.3

2.

Institucionalidad (II): Centralismo vs. descentralizacin

El paradigma dominante se basa en un Estado centralizado, mientras que el emergente tiende a privilegiar la toma de decisiones en el mbito local, para lo cual promueve tanto la desconcentracin como la descentralizacin. Conviene recordar que la tendencia histrica latinoamericana ha sido centralizadora, lo que fue fomentado por diversas razones, entre ellas la matriz unitaria, tpica de la mayora de los Estados de la regin, el centralismo larvado que existe incluso en los que adoptaron estructuras federales, y la influencia cultural francesa. Una causa y una consecuencia del centralismo residen tambin en la debilidad de las instituciones locales y su falta de prctica en decidir sobre asuntos que les conciernen.

Debe tenerse en cuenta, empero, los costos de la transicin que debe solventar el Estado cuando se decide pasar de un sistema de reparto a otro de capitalizacin privada. Por ello, algunos pases reformadores de la seguridad social que la llevaron a cabo mas tarde, han optado por sistemas mixtos, donde una parte de los aportes contribuye a financiar el sistema tradicional, y slo otra parte se capitaliza individualmente.

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3.

Lgica decisional: Lgica burocrtica vs. lgica de proyectos

El paradigma dominante se basa en el diseo e implementacin de los programas sociales por el sector pblico que entrega bienes o servicios en la cantidad y calidad que estima conveniente. Parte del principio de que el Estado sabe lo que hay que hacer. Los usuarios slo pueden aceptar o no aceptar la prestacin publica, cuando ella no sea obligatoria. Si no les satisface, slo podrn hacer frente a su necesidad si cuentan con alternativas procedentes de otros subsectores, sean gratuitas o pagas y, en este caso, si tienen recursos para solventar ese gasto. El paradigma emergente fomenta la participacin de otros actores. Busca asignar recursos pblicos a proyectos confeccionados por los interesados de acuerdo a su propia percepcin de cmo solucionar determinados problemas sociales. Esta concepcin cree que la capacidad de innovacin se encuentra diseminada en la sociedad, y que la misma debe aprovecharse. En educacin, por ejemplo, recomienda la autonoma tcnica de las escuelas para que puedan elaborar su proyecto educativo, generando as una oferta variada, que se ajustara mejor a la diversidad de situaciones, necesidades y opciones valricas de los padres de familia que de ese modo podran ejercer su libertad de elegir. Se busca, tambin, que los profesores asuman responsabilidades en la gestin escolar para que as puedan plasmar su experiencia en su proyecto.

4.

Financiamiento (I): Fuentes de recursos: Estatal vs. cofinanciacin

El paradigma dominante financia la poltica social con recursos fiscales; el emergente considera que el Estado debe ser slo uno entre los que aportan recursos. Postula la cofinanciacin, esto es, que los propios beneficiarios (o terceros interesados) contribuyan a aumentar la masa de recursos disponibles, lo que adems avivara el compromiso de la comunidad con el programa. El criterio subyacente es que lo que no cuesta, no es valorizado por quien lo recibe. Existira el riesgo de marginar a los ms pobres, ya que no estn en condiciones de aportar, ya que por definicin no son solventes. Sin embargo, diversos autores sostienen que ello puede ser evitado con incentivos adecuados (Larraaga 1994; Lehmann 1994). Asimismo, correspondera recuperar costos mediante el cobro de tarifas por la prestacin de servi-

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cios pblicos. El principio aplicado es el que puede, debe pagar, en especial cuando se trata de programas sociales que no se orientan a los pobres.4 Tambin cabe un papel a las empresas que podran asumir el rol de sostenedoras de algunas escuelas, o incluso asumiendo la gestin de las mismas, y aprovechando incluso descuentos tributarios por hacerlo (Martinic 1995).

5.

Financiamiento (II): Asignacin de recursos: Subsidio a la oferta o a la demanda

En el paradigma dominante, el financiamiento se orienta a cubrir los costos relevantes del proveedor (alguna reparticin estatal), que ofrece bienes o servicios con los cuales busca solucionar o paliar un problema social detectado. El paradigma emergente, en cambio, propone el subsidio a la demanda, esto es, transferir poder de compra (va cupones o vouchers) al beneficiario, para que este compre el bien en el (cuasi)mercado respectivo. Un requisito fundamental es que exista ms de un oferente del bien. Sin duda, el clculo del valor del voucher plantea dificultades (Levin 1995). Promueve la demanda en este sentido la modalidad mediante la cual el Ministerio de Educacin de Chile entrega directamente a la escuela respectiva un subsidio por cada alumno matriculado y que efectivamente asisti a clase. Los padres, al elegir el establecimiento en que se educarn sus hijos, deciden a dnde irn esos recursos fiscales.5 Esta libertad de elegir de los usuarios suele criticarse por la falta de informacin con que se toma esa decisin. Cabe recordar, empero, que este problema tambin lo enfrentan quienes pagan por la obtencin de algn servicio de educacin o salud. El contra argumento es que la condicin socioeconmica y el consiguiente nivel cultural, as como el no ser verdade-

La recuperacin de costos puede disminuir sustancialmente las demandas de atencin (Makinen & Bitrn, 1993), afectando ms a quienes no disponen de recursos para cubrir la tarifa. Por ello, hay que establecer criterios que distingan segn la capacidad de pago del receptor del servicio: quienes tienen ingresos altos deben pagar el costo real, los de ingreso medios deberan reembolsar al menos una parte, y los pobres deben ser atendidos gratuitamente (Cornia, 1987). Respecto al voucher se ha dicho que la transferencia directa de la subvencin desde el gobierno al establecimiento [escolar] presenta claras ventajas administrativas. En cambio, torna ms difuso el derecho de los padres a elegir y a exigir, pues se percibe como educacin gratuita y no como adquirir el servicio a cambio de un pago. En este sentido, un sistema de voucher` sera preferible (Larraaga 1994b: 529).

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ros clientes, llevara a este segundo grupo a no buscar la mejor oferta y a no exigir resultados. Pero, como se ha dicho, Estn los funcionarios del Ministerio de Educacin o de sus Direcciones Provinciales en mejores condiciones para elegir el establecimiento educacional y guiar la transferencia de recursos en el sector? (Larraaga 1994: 52). Una solucin para superar esa carencia sera difundir los resultados de pruebas que miden los resultados escolares de las diversas escuelas, o sistemas similares para otro tipo de servicios, cuyos resultados permitieran a los usuarios optar informadamente.6 El aumento de la demanda por servicios de educacin y salud debera incentivar el surgimiento de una oferta mayor y ms variada, y provocara un mejoramiento de la calidad de los servicios ofrecidos. Lograr este ambiente competitivo y articular la mezcla pblico-privada exige que el Estado norme, vigile e intervenga selectivamente, cuando sea aconsejable, para inducir a los oferentes a reducir costos y responder a las necesidades de las personas.

6.

Objetivo: Universalismo de la oferta vs. universalidad de la satisfaccin

El paradigma dominante defiende una oferta homognea igual para todos, porque ello fomentara la integracin social y la igualdad. En la prctica, empero, los principales beneficiarios de las polticas sociales han sido los sectores ms instruidos, ms informados, ms organizados, que viven en reas mejor dotadas de servicios y que cuentan con recursos para hacer frente a los costos de transaccin (transporte, tiempo) que se requieren para recibir los servicios. El acceso a esa oferta estatal siempre ha sido difcil para quienes, aun con mayores necesidades, carecen de esas caractersticas y deben enfrentar dificultades de acceso a las prestaciones. Asimismo, esas polticas son de alto costo y bajo impacto. Una oferta que atienda a todos es muy cara y su abaratamiento slo es posible sea disminuyendo la calidad y, por tanto, deteriorando el impacto del programa sobre los supuestos

Quienes se oponen a publicar los puntajes de las pruebas SIMCE profesores y funcionarios del Ministerio argumentan que se trata de evitar tensiones en un medio que carece de recursos y posibilidades reales de superacin (Larraaga 1994a: 54).

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beneficiarios, sea recortando la universalizacin en beneficio de un grupo restringido, por criterios no transparentes. El paradigma emergente propone centrarse en que las personas vean satisfechas sus necesidades. Algunos lo harn a travs del mercado, utilizando recursos propios; otros requieren apoyo total o parcial del sistema de proteccin social. No habra razn para que la oferta fuera igual para todos, sobre todo porque, para superar las diferencias, hay que tratar desigualmente a quienes son socioeconmicamente desiguales (accin afirmativa). Una oferta homognea aplicada a situaciones heterogneas reproduce las diferencias originarias. Esa manera de satisfacer las necesidades ser adecuada a cierto subconjunto de la poblacin, pero no para otros, debido a razones culturales o socioeconmicas. As, lograr que los hijos de familias pobres asistan a la escuela y se mantengan en ella requiere no slo educacin de buena calidad, sino tambin un horario ms extenso que permita compensar las limitaciones que el clima familiar7 impone a la capacidad de aprender, programas nutricionales e, incluso, un subsidio por el costo de oportunidad que significa optar por la escuela frente a alguna insercin laboral (Levin 1995).

7.

Criterio de prioridad: Ampliacin hacia abajo vs. primero, los ms necesitados

El paradigma dominante espera la ampliacin progresiva del sistema de proteccin social, incorporando paulatinamente a los postergados, segn se vaya disponiendo de ms recursos. As, la cobertura se expande de arriba hacia abajo, empezando por quienes tienen menos necesidades y ms capacidad de defensa de sus intereses. El ejemplo tpico de ese acceso segmentado ha sido la seguridad social (Mesa Lago 1984) que llega tarde o nunca a proteger a los campesinos sin tierra y a los autoempleados urbanos. Hay tres criterios para asignar recursos en lo social: destinarlos al que llega primero; o a los que tienen menos necesidades; o a los ms necesitados. Entre ellos, el paradigma emergente opta por el ltimo y propone implementarlo a travs de la focalizacin. Focalizar es identificar con la mayor precisin posible a los beneficiarios potenciales y disear el programa con el objetivo de asegurar un impacto per cpita elevado sobre el grupo seleccionado, mediante transferencias monetarias o entrega de bienes o servicios
7

Sobre la importancia del clima familiar en el rendimiento educacional puede consultarse CEPAL (1995) y Gerstenfeld (1995).

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(Franco 1990a y 1995). La focalizacin permitira mejorar el diseo de los programas, ya que cuanto ms precisa sea la identificacin del problema (carencias a satisfacer) y de quienes lo padecen (poblacin objetivo) ms fcil resultar disear medidas diferenciadas y especficas para su solucin; aumenta, adems, la eficiencia en el uso de los recursos escasos; y eleva el impacto producido por el programa al concentrar los recursos en la poblacin de mayor riesgo.

8.

Poblacin beneficiaria: Intereses organizados vs. grupos pobres

El paradigma dominante por su relacin con una especfica fase del crecimiento econmico latinoamericano se preocup por atender a sectores que tenan capacidad de presin sobre el Estado, en especial a la clase obrera organizada y la clase media. Dados los resultados incompletos alcanzados en esa fase, el paradigma emergente considera que la nica manera de alcanzar la equidad es optando por los ms necesitados.

9.

Enfoque: En los medios vs. en los fines

El paradigma dominante tiende a destacar la importancia de la ampliacin de la cobertura, lo que es importante pero insuficiente. Tambin importa la calidad del servicio, por ejemplo. Adems, la preocupacin excesiva por la cobertura puede conducir a distorsiones como expandirla en poblaciones concentradas urbanas aunque en las rurales dispersas existan mayores niveles de necesidad. Asimismo, una cobertura elevada puede no producir resultados, como sucede con programas nutricionales que para cubrir a ms personas reducen, por debajo de las normas mnimas, la cantidad de caloras y protenas de las raciones entregadas. Tambin puede ampliarse la cobertura sin impacto, como sucede cuando se incluye como beneficiarios a quienes no tienen necesidades insatisfechas (Cohen y Franco 1992). El paradigma dominante pone el acento en los medios (construccin de escuelas, puestos de salud, hospitales; personal, equipamiento, instrumentos, o materiales desechables). Asimismo, los recursos se entregan segn el presupuesto histrico. Como se carece de instrumentos para saber si el gasto es el adecuado, se acepta que la asignacin y la implementacin son correctas y, a partir de ello, las alteraciones slo tienen lugar si se amplan los rubros disponibles y, en lo posible, respondiendo a los criterios preexistentes.

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El paradigma emergente postula que los programas alteren las condiciones de vida de la poblacin. Por ello deben preocuparse del impacto, esto es, por la magnitud del beneficio que reciben los destinatarios de los programas, de acuerdo a los objetivos del programa. Para ello hay que identificar a los beneficiarios y disponer de una metodologa de evaluacin adecuada. El anlisis de costo-impacto (ACI) mide tanto la eficiencia como el impacto de los proyectos (Cohen y Franco 1992). Requiere una lnea basal de diagnstico y una lnea de comparacin para verificar la magnitud de los cambios atribuibles al proyecto.

10.

Indicador: Gasto pblico social vs. relacin costo-impacto

El modelo dominante mide el xito por el monto del gasto pblico social. Acepta que existe una relacin inversa (no explicitada) entre recursos disponibles y resultados alcanzados. Conviene lo sucedido en Amrica Latina con los recursos para lo social. Luego de la reduccin del mismo en muchos, no todos, los pases durante la crisis de los ochenta, se recuper en los noventa y hoy la regin destina a lo social los mayores recursos de su historia. El gasto social por habitante aument en 50% durante los aos noventa y pas de 360 dlares a 540 dlares per cpita en promedio regional. Slo dos pases registraron una disminucin en trminos reales. Aument ms el gasto social que el producto por habitante. Entre 1990 y 1999 se increment su importancia relativa de 10,4% del PIB a 13,1%. Hay, sin duda, significativas variaciones nacionales: mientras Argentina y Uruguay (hasta la crisis de 2001) tenan un gasto social que superaba los 1.500 dlares por habitante, Honduras, Nicaragua, El Salvador y Guatemala no alcanzaban a los 100 dlares (CEPAL 2003). Si el monto del gasto fuera indicador de xito, lo anterior puede llevar a pensar que las polticas sociales en la regin lo han sido. Pero se trata de un mal indicador de desarrollo social o de calidad de la inversin en capital humano, por cuanto se puede gastar mucho y gastar mal. Pinsese que el gasto social es la suma de todos aquellos gastos que realiza el Estado que poseen una connotacin social (Haindl et al. 1989). Existen diferentes criterios en torno a las partidas presupuestales que deben incluirse. Suele haber acuerdo en Educacin, Salud y Vivienda, pero existen discrepancias respecto a Justicia, y otros gastos.8
8

Existen empero muchas dudas: Deberan incluirse los aportes del sector privado o solamente los aportes del sector pblico? Se deben considerar solamente los apor-

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El monto del gasto social total nada indica respecto a la progresividad del gasto. Tampoco muestra la eficiencia con que se lo utiliza y mucho menos el impacto de los programas. Para apreciar estos aspectos hay que desagregar el gasto social y analizar la eficiencia con que se lo utiliza. Cul es la proporcin de gasto administrativo, porque bastara que se aumentaran las remuneraciones... para que crezca... Un aumento en la burocracia estatal tambin elevara el gasto as definido, sin que esto signifique mejorar la situacin de los ms pobres (ibdem). Adems, el clculo del gasto social no considera el financiamiento proporcionado en muchos casos por los beneficiarios. Y sobre todo habra que apreciar quines reciben los bienes, servicios y transferencias financiados con esos recursos. Qu parte, por ejemplo, llega a los sectores ms pobres de la poblacin, que suele ser una fraccin muy menor. En cierto sentido, el gasto social es redistributivo. Cuando se excluye la seguridad social y se otorga valor monetario a las prestaciones, el 20% de hogares ms pobres sextuplican su participacin en la distribucin del ingreso primario (28,2% del gasto social en comparacin con 4,8% del total del ingreso). Dichas transferencias representan 43% de lo percibido por los estratos de menores ingresos. Pero, si se incluyen los recursos que van a la seguridad social, puede afirmarse que el gasto social no es suficientemente redistributivo, ya que los grupos menos necesitados siguen recibiendo una proporcin enorme del gasto social (Franco 2002; CEPAL 2003). Las relaciones entre el monto del gasto social y ciertos indicadores macro, est mediada por infinidad de variables que no se toman en cuenta. No sirve para mejorar los programas concretos, dado el nivel de agregacin de aquellos resultados. Se requieren indicadores especficamente relacionados con cada programa. Por ello, se recomienda utilizar la relacin costoimpacto que permite apreciar si el programa maximiza el impacto al menor costo posible.

tes fiscales o todo el gasto del sector pblico? Deben incluirse o no los aportes fiscales a las Cajas de Previsin? Cmo deben contabilizarse el gasto administrativo en estos programas? y, ms importante an, cmo se considera el gasto administrativo de ministerios cuya labor tenga alguna connotacin social? (Haindl et al. 1990: 31).

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VI. Hacia un paradigma resultante

La presentacin anterior muestra como tipos ideales los dos paradigmas actualmente vigentes en la regin, de una manera que, se piensa, permite replantearse las polticas sociales actualmente vigentes y sus eventuales alternativas. Ordena sobretodo la posibilidad de debate y puede contribuir a los esfuerzos que hay que llevar a cabo para tratar de reinventar el gobierno (Osborne/Gaebler 1992) o, mejor dicho, a los efectos de esta presentacin de reinventar el gobierno y su relacin con la sociedad, para contribuir al crecimiento econmico y a la equidad, en especial a travs de las polticas sociales. stas tienen el papel central en la formacin de capital humano, que genera ciudadanos mejor informados y por tanto ms capacitados para aportar en los asuntos pblicos y que, al mismo tiempo, permite que se incorporen al trabajo en condiciones de aportar a la competitividad y as al crecimiento econmico. Tambin estas polticas son responsables de la compensacin que la sociedad debe prestar a quienes no provey del capital humano suficiente como para que pudiera insertarse autnomamente en el mercado laboral, o que por diversas razones han sido afectados por la concrecin de riesgos de diverso tipo. Es probable que una combinacin de lo mejor de los paradigmas dominante y emergente, d una combinacin que sea ms eficiente y de mayor impacto.

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Los paradigmas de desarrollo y la cooperacin para el desarrollo

Barbara Hess / Ulrich Hcker

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El paradigma de desarrollo sostenible

En la poltica de desarrollo, el paradigma que aparentemente predomina y orienta las discusiones y acciones, es el modelo del desarrollo sostenible. Desarrollo sostenible hoy en da, es entendido como un desarrollo global ecolgico, social, poltico y econmico; pero no siempre se lo entendi as. En la primera mitad de los aos 90, el nfasis de este concepto estuvo en lo ambiental. El modelo del desarrollo sostenible fue introducido por primera vez en la discusin en 1987, por la Comisin Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo, conocida como Comisin Brundtland. Dicha Comisin, defini el desarrollo sostenible como la capacidad de satisfacer las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades (Hauff 1987: 46). El concepto de un desarrollo ecolgico, social y econmico sostenible, conform as, por primera vez, la base de una estrategia poltica global e integradora. Luego de la Cumbre de Ro de Janeiro, realizada en el ao 1992, muchas partes sealaron que la poltica de desarrollo sostenible tambin debe ser interpretada como poltica social. La fragilidad conceptual de una discusin a mbiental, aislada de las cuestiones econmicas y sociales, ha sido, entretanto, efectivamente superada. El modelo del desarrollo sostenible y con capacidad de futuro no es, por cierto, un concepto descriptivo, sino normativo: transmite la idea de un mundo como debera ser, en particular, un mundo ms justo entre las diversas generaciones y, tambin, dentro de una misma generacin.

La experiencia alemana: Justicia social y estado de derecho

El principio de justicia es tambin el elemento central del ordenamiento poltico en la Repblica Federal de Alemania. La justicia social es un principio inalienable de la economa social de mercado y el Estado social. Otro principio central es el Estado de Derecho. Entre los elementos del Estado de Derecho, en Alemania, valen mencionarse: la conformidad de toda actividad estatal con la constitucin como norma suprema la sujecin de todos los poderes pblicos a la legislacin, la administracin y la jurisprudencia

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la divisin de poderes la proteccin de los derechos fundamentales, y la proteccin jurdica del individuo.

Al Estado de derecho se lo llama a menudo, tambin, el imperio de la ley. Pero ese concepto no contiene la orientacin normativa de la legalidad: el derecho siempre es un objetivo de la actividad estatal. El orden econmico y social del Estado moderno en Alemania, abarca no slo el postulado del Estado social y que la propiedad privada tiene tambin obligaciones para con la sociedad, sino que aspira, asimismo, a crear igualdad de oportunidades en el sistema competitivo que es la economa de mercado. En el pensamiento anglosajn, por el contrario, la justicia social no es un componente del orden social con el mismo rango, sino una cuestin subordinada a la economa de mercado, que se basa en la libertad individual. Mientras que la concepcin de la sociedad europea continental se apoya ms en el consenso y la solidaridad, la anglosajona favorece la competencia y la caridad. La poltica social es entendida all, no tanto como un componente de la poltica econmica, sino como un taller de reparaciones de los desequilibrios sociales, derivados de la concepcin radical de la competencia de mercado. Es evidente que tambin en Europa, el pensamiento dominante prefiere actualmente el enfoque anglosajn, debido a que procesos fallidos han pervertido, en parte, la idea bsica de la economa social de mercado.

Global governance (gobernancia global): exigencias a los modelos en un contexto internacional

Con la creciente globalizacin de la economa mundial y el desligamiento de las empresas del marco de la poltica econmica nacional, crece la necesidad de polticas econmicas, sociales y ecolgicas globales. ltimamente, se utiliza el trmino global governance para designar la cuestin de cmo acometer democrticamente los desafos globales. El principio de la democracia de Estado de Derecho, de acuerdo con el cual los seres humanos tienen la eleccin de determinar ellos mismos cmo quieren vivir, debe aplicarse tambin a nivel global. Una poltica que defina el marco institucional y normativo de la economa de mercado global, guiada por el concepto de sostenibilidad, debera fijar claras directrices tanto de poltica econmica como de poltica social y

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ecolgica. Deben ser tomados en cuenta muchos aspectos tan complejos y variados que ataen a la seguridad humana tales como: la proteccin ambiental global, la lucha contra la pobreza, la prevencin de conflictos, la vigencia de los derechos humanos, la estabilidad de los mercados financieros, la justicia entre las generaciones, y entre hombres y mujeres, y el desarrollo de los estndares sociales. Para los mercados mundiales, que se desarrollan dinmicamente, es necesario crear un ordenamiento que evite injusticias o, en las reas en que stas ya se registran y son evidentes, que las corrija.

Aspiraciones y realidad de la accin poltica

Un tercer aspecto, en el debate en torno a los paradigmas es indispensable. Sin duda, las aspiraciones arriba mencionadas son formuladas desde hace tiempo, una y otra vez, por muchas personas y organizaciones. No obstante, es observable que los planteamientos no siempre se llevan a la prctica. Nos quedamos con los meros enunciados. El reto para todos es romper con ese vicio, ya que de lo contrario corremos el peligro de perder credibilidad. Las violentas protestas de aos pasados en Seattle y Gnova, La Paz y Buenos Aires, demuestran que nos encontramos ante una falla en el sistema. Debemos superar los dficit de nuestra poltica y las contradicciones en nuestro accionar. Para ello, es necesario incluir en el sistema tambin a los grupos tradicionalmente desfavorecidos, en tanto aspiremos a llevar a la prctica esa poltica. Ello significa, tambin, que todos los participantes deben tener acceso sin restriccin a informaciones y estar en condiciones de articular autnomamente sus intereses en las negociaciones. Es muy importante destacar, en la discusin sobre modelos, la necesidad de una orientacin hacia la accin y la prctica.

Qu significa este contexto para la cooperacin para el desarrollo?

Muchos de los retos de la globalizacin recaen tambin sobre la cooperacin al desarrollo, en la medida en que debe moverse en una doble vertiente: por un lado, en la vertiente del escenario mundial, apoyando e impulsando polticas estructurales globales y, en la vertiente local, igualmente apoyando e impulsando procesos de reformas nacionales y locales.

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En este sentido, en la cooperacin para el desarrollo trabajamos procurando de dar un perfil positivo al desarrollo poltico, econmico, ecolgico y social en los pases del Sur y del Este, mejorando as las condiciones de vida y perspectivas de la poblacin. Con nuestros servicios apoyamos complejos procesos de desarrollo y reforma, buscando coadyuvar a un desarrollo sostenible en el mundo. Esa tarea se lleva a cabo en el marco de una cooperacin, en la que trabajamos juntos con nuestras contrapartes, socios y aliados, en pro del logro de las metas fijadas. Importante es tener una visin comn. No se trata de que todos tengamos el mismo enfoque, ni que todos elijamos las mismas polticas. Para ello, las situaciones de partida son demasiado diferentes. Pero es imprescindible el dilogo permanente y un acuerdo entre los socios acerca de los modelos a aplicar. Esto es particularmente importante por tres razones: para lograr un mismo concepto de desarrollo para alcanzar una comprensin mutua de los problemas, y para aguzar y revisar la propia opinin.

Nosotros opinamos que, llevado a ese nivel, el dilogo slo puede ser un dilogo poltico. En la cooperacin internacional, las tareas de la Cooperacin Tcnica , estn destinadas a aumentar las capacidades de seres humanos y organizaciones. La GTZ coadyuva a mejorar las condiciones polticas e institucionales para un desarrollo sostenible en los pases contraparte. Con la Cooperacin Tcnica, se transmiten y movilizan conocimientos y capacidades, creando y optimizando, junto con las contrapartes, los requisitos para su aplicacin. La Cooperacin Tcnica fortalece de esa forma la iniciativa propia de los seres humanos en los pases contraparte, para que puedan mejorar sus condiciones de vida con sus propias fuerzas. La Cooperacin Tcnica no slo transfiere conocimientos, sino que, en muchas ocasiones, hace las veces de moderador entre el Estado y la sociedad civil, y de mediador en conflictos sociales de intereses. En pocas palabras: la GTZ es una organizacin ejecutora que lleva a cabo la Cooperacin Tcnica en el marco poltico fijado por el Bundesministerium fr wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo) en consonancia con la poltica exterior de Alemania. En relacin con la discusin en torno a los modelos de

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desarrollo, no tenemos un papel activo en la definicin de dichos modelos. Ese papel no es de nuestra incumbencia. Eso les corresponde, por derecho, a los pases contraparte. Lo que s podemos hacer, es llevar al nivel de los escenarios polticos mundiales las ideas de los pases contraparte, como expresin de sus experiencias concretas.

Los retos actuales en Amrica Latina

En la pasada dcada de los aos 90, los pases latinoamericanos experimentaron una poltica de reformas que consumi fuerzas, pero impuls tambin algunos procesos econmicos esperanzadores. En lo que respecta a los procesos de reforma econmica, las reformas estructurales ms avanzadas fueron las relacionadas con el comercio exterior. Mucho ms lentamente han sido impulsadas, por el contrario, las imprescindibles reformas del sistema impositivo. Tambin las privatizaciones se han retrasado, debido a resistencias variadas. Pero tambin, en aquellos pases en los que la privatizacin de actividades empresariales antes desarrolladas por el Estado ha avanzado raudamente, queda a menudo el estigma de que, a fin de cuentas, slo han sido substituidos monopolios estatales por monopolios u oligopolios privados. Hay un dficit de definiciones vinculantes y obligatorias de poltica econmica, lo que excluye posibilidades de accin y obstaculiza la libertad individual. Justamente, en relacin con procesos de privatizacin en pases, como por ejemplo, la Argentina, ha quedado claro en los ltimos aos que la realidad poltica an est muy lejos del modelo de un Estado que se auto limita y que acciona de acuerdo con determinadas reglas de juego. El aparato del Estado contina dejndose instrumentalizar para satisfacer intereses particulares. Se est muy lejos an de aquel postulado que estableca como meta tanto mercado como fuese posible y tanto Estado como fuese necesario. A pesar de algunos xitos econmicos, en Amrica Latina no ha podido ser eliminada an la extrema desigualdad social. En los aos 90, la desigualdad de ingresos aument, incluso en Amrica Latina, en un 3%. El Banco Mundial estima que, el 10% ms rico de la poblacin de la regin, acapara el 48% de los ingresos totales, mientras que el 10% ms pobre apenas si llega al 1,6% de los ingresos. El Banco Interamericano de Desarrollo seal, recientemente, que la pobreza en Amrica Latina sera cinco veces menor si el ingreso se distribuyera siguiendo los parmetros del Sudeste Asitico.

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Un importante elemento para el desarrollo de Amrica Latina, es el proceso de democratizacin. Sobre todo, en tiempos de crisis econmica, es difcil lograr una amplia base de apoyo para esa meta. No debemos olvidar que, en la percepcin pblica latinoamericana, los esfuerzos de democratizacin y las reformas hacia una economa de mercado no han llevado a un mejoramiento de las condiciones de vida. Particularmente alarmante son, en ese contexto, las cifras del Latinobarmetro recientemente publicadas, de acuerdo con las cuales el 52% de la poblacin puede imaginarse vivir bajo un rgimen autoritario, si con ello mejoran las condiciones de vida. Cules son, entonces, los retos centrales en Amrica Latina? El ex presidente de Brasil Fernando Henrique Cardoso exigi recientemente, en el Dilogo Interamericano, que los gobiernos de Amrica Latina deban enfocar sobre todo dos aspectos: 1. Un aumento de la efectividad de las instituciones polticas. La mera existencia de instituciones democrticas no es suficiente, sino que stas deben trabajar y funcionar en forma transparente y coherente. Ello supone, entre otras cosas, una real divisin de poderes, un sistema de partidos que funcione y programas de gobierno que contengan un pacto social que no slo proteja los derechos individuales, sino que respete tambin el principio de solidaridad. 2. Un reclamo pacfico, pero efectivo, de los derechos polticos, econmicos y sociales por parte de la poblacin. En sociedades democrticas, no hay lugar para disputas violentas. Un requisito esencial para ello es, sin embargo, que los ciudadanos tengan confianza en los mecanismos legales e institucionales para poder ejercer sus derechos. Sin embargo, hay que pensar si no se debera ir ms lejos que lo planteado por Cardoso, y atreverse, de manera creativa, a cuestionar la concepcin misma del Estado bajo sus actuales parmetros, y en ese sentido, atreverse a re-pensar el Estado, intentar re-disearlo, habida cuenta que tal cual est estructurado, no ha podido responder a las expectativas ciudadanas.

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Los retos para la cooperacin para el desarrollo

Finalmente, se puede resumir los retos para la cooperacin para el desarrollo sobre la base de cuatro tesis, pensadas para continuar la discusin.

Tesis 1:

El modelo del desarrollo sostenible debe permanecer vivo

Observamos que, en el actual debate sobre poltica de desarrollo, a la cuestin de los modelos de desarrollo se concede slo una importancia secundaria o bien se responde con el sentido comn del desarrollo sostenible. Parece que, con ello, ha sido alcanzado un resultado de discusin comprensible y aceptable para todos. Pero, debemos tener cuidado de no adoptar una posicin demasiado cmoda. Se toma en serio todava hoy el modelo de desarrollo sostenible? Es urgentemente necesario dar nuevos impulsos a la discusin en torno al desarrollo, e incluir tambin reas de debate actuales tales como el sistema internacional de seguridad despus del 11 de septiembre, la responsabilidad de los consorcios transnacionales y el aseguramiento de los bienes pblicos globales.

Tesis 2:

Un debate abierto sobre modelos es difcil, pero requisito necesario para la gobernancia (global)

En ese contexto se ubica tambin la segunda tesis. La calidad de la discusin en torno a los modelos se mide por el grado de influencia que stos ejercen sobre la accin poltica. En la poltica internacional se discute hoy acerca de acuerdos polticos muy concretos y catlogos de objetivos sobre reas de desarrollo. Ello es un progreso esencial en comparacin con las dcadas pasadas. En este contexto, se trae a la memoria, por ejemplo, las Metas de Desarrollo del Milenio y convenios climticos internacionales, como el Protocolo de Kyoto. No obstante, no podemos confiar en poner nuestra atencin slo sobre la aplicacin. Corremos peligro de caer en un accionismo ciego. Es necesario observar detenidamente y evaluar las experiencias prcticas a nivel de la aplicacin, pero aportar tambin esos conocimientos a la discusin en torno a los modelos. El reto para la cooperacin para el desarrollo es justamente transportar las experiencias prcticas concretas, realizadas en nuestro trabajo, al debate poltico en torno al desarrollo.

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Tesis 3:

El desarrollo presupone la realizacin de inversiones en la capacidad de las personas y las instituciones

Volviendo, brevemente, a las exigencias planteadas por Fernando Henrique Cardoso a los gobiernos latinoamericanos: un aumento de la efectividad de las instituciones gubernamentales y un aumento de la capacidad de rendimiento de los ciudadanos, las instituciones y la sociedad. Como GTZ, vemos nuestra tarea justamente all: en un enfoque orientado hacia el fortalecimiento de las capacidades. En nuestra concepcin actual de fortalecimiento de capacidades, apoyamos el mejoramiento de las capacidades de los seres humanos, organizaciones y sociedades, para emplear los recursos en forma efectiva y eficiente, con el objetivo de alcanzar objetivos propios en forma sostenible y eficaz. Este tipo de inversiones aumenta la capacidad de rendimiento de los seres humanos, organizaciones y sociedades, en tanto modifica los recursos y las reglas de juego con que se realizan las tareas. Esas inversiones van en beneficio no slo de las generaciones actuales, sino tambin de las futuras. Por ello, son un requisito para el desarrollo sostenible y, simultneamente, un aporte inmediato a ste.

Tesis 4:

El debate general en torno a los modelos y los niveles de accin y prctica se fecundan mutuamente

El Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo de Alemania defini, en 2001, a Amrica Latina como regin prioritaria de la cooperacin alemana para el desarrollo. Las reas de intervencin ms importantes se concentran en la modernizacin del Estado y la proteccin del medio ambiente y los recursos naturales. Por modernizacin del Estado entendemos la reforma de las administraciones pblicas y el fortalecimiento de las instancias territoriales descentralizadas. En ambos puntos prioritarios trabajamos desde hace muchos aos en un vasto espectro de reas muy diferentes. Nos hallamos actualmente, en medio de un proceso de reflexin estratgica, que en trminos generales desemboca en la pregunta: nos hallamos en la senda correcta en lo que se refiere a la definicin de los puntos prioritarios de la cooperacin con Amrica Latina? Son esas reas las que Amrica Latina demanda? En el fondo se trata, naturalmente, de una concepcin poltica de la sociedad, de la problemtica cuestin de la definicin de un canon de valores en la cooperacin internacional. Refirindonos a esa urgente tarea, en medio de nuestro trabajo cotidiano, no cabe duda que el debate acerca de los modelos de desarrollo, es absolutamente imprescindible.

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Bibliografa
Deutscher Bundestag (ed.) (2002): Abschlussbericht der Enquete-Kommission Globalisierung der Weltwirtschaft Herausforderungen und Antworten, Berln. Hauff, Volker (ed.) (1987): Unsere gemeinsame Zukunft. Der Brundtlandbericht der Weltkommission fr Umwelt und Entwicklung, Greven. Patten, Chris (2004): Canning House Lecture: EU-Latin America Relations, Canning House, Londres, 4 February 2004. Sangmeister, Hartmut (1999): Aktuelle Problemfelder und Handlungserfordernisse der Wirtschaftspolitik in Lateinamerika, Brennpunkt Lateinamerika 21/1999, Hamburgo.

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Paradigmas econmicos alternativos al Consenso de Washington

El aporte de la Economa Social de Mercado al debate latinoamericano Ricardo Gmez

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Introduccin
Las ltimas dos dcadas del siglo XX estuvieron caracterizadas por un cambio radical en las polticas de desarrollo en Amrica Latina. Con la introduccin de los programas de ajuste estructural posterior a la crisis de la deuda externa de 1982 se cerr definitivamente en la regin la fase de desarrollo hacia adentro basado en la sustitucin de importaciones manufactureras, la fuerte intervencin del Estado en la economa y la subordinacin de las polticas macroeconmicas a objetivos de desarrollo estructurales y de largo plazo. El nuevo paradigma de desarrollo vea en estas caractersticas del modelo latinoamericano las fuentes bsicas de los problemas econmicos que enfrentaba la regin a principio de los aos ochentas. Por consiguiente, ste promulgaba polticas diametralmente opuestas: una estricta disciplina macroeconmica, una reduccin fuerte de las intervenciones estatales en la economa y, por lo tanto, la revalorizacin del mercado como principal mecanismo para la asignacin de los recursos, as como una apertura de la economa al comercio exterior y a los flujos de capitales internacionales, incluyendo los movimientos de capital de corto plazo. Este paradigma de desarrollo econmico, que a fines de la dcada de los ochentas sera bautizado como Consenso de Washington, domin la agenda poltico-econmica en la regin, con diferentes matices, prcticamente hasta fines del siglo XX. No slo la presin del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del Banco Mundial (BM), sino que tambin la crisis de la deuda externa de 1982 y los presagios de la globalizacin made it impossible for governments to sustain economic policies that were not anchored in sound macroeconomic policies or that were based on an adversarial posture toward foreign investment (Naim 2000). Pero, los resultados de estas polticas fueron, en gran medida, negativos, o por lo menos ambiguos. Por un lado se logr abatir la inflacin y reducir significativamente los dficits fiscales, por otro lado las economas de la regin vivieron largas fases de contraccin y, en promedio, crecieron a un ritmo muy inferior al del ritmo de crecimiento de la poca de sustitucin de importaciones. Como consecuencia, el desempleo y los niveles de pobreza se incrementaron fuertemente y aumentaron las desigualdades en la distribucin del ingreso y la riqueza, ya de por s extremas en la regin. Adems, la vulnerabilidad de la economa frente a efectos negativos de la globalizacin,

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como por ejemplo los movimientos especulativos de capital, aument como consecuencia de la apertura demasiado radical de los mercados de bienes y de capital (Lpez 2000; Ocampo 2000; Stallings/Peres 2000; Chica 2003). Los magros resultados de las polticas basadas en el Consenso de Washington as como los cambios en el marco internacional forzaron la bsqueda de nuevas soluciones a los problemas de Amrica Latina y de otras regiones. Unas intentaban salvar la esencia del Consenso de Washington complementando los vacos dejados por este o corrigiendo sus aspectos ms negativos, otras proponan caminos supuestamente alternativos. As, la dcada de los noventas y los primeros aos del nuevo siglo han sido testigos de la aparicin de una gama de conceptos que buscan dar una respuesta ms diferenciada a los problemas del desarrollo. Este artculo da un panorama general de estos paradigmas, analiza y compara sus principales recomendaciones de poltica as como los principios y valores subyacentes a cada uno de ellos. De este anlisis comparativo se pretenden sacar algunas conclusiones acerca de los caminos a seguir en la bsqueda y formulacin de paradigmas econmicos que respondan mejor a las necesidades de cambio estructural en Amrica Latina.

1.

El Consenso de Washington: Paradigma liberal de la economa de mercado

Principios, valores y elementos bsicos

1.1

El trmino Consenso de Washington fue acuado por el economista John Williamson en 1989 para referirse a una lista de 10 recomendaciones de poltica econmica sobre las cuales exista segn l un consenso bsico entre las instituciones localizadas en Washington que prestan financiamiento y asesora econmica a los pases en desarrollo: el FMI, el BM, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Ministerio de Finanzas de los EE.UU. En general, el Consenso de Washington describe una gama de reformas econmicas que, segn ste, deben adoptar los pases que transitan hacia una economa de mercado ya sea desde una economa altamente regulada por el Estado o desde una centralmente planificada y administrada. El Consenso de Washington enfatiza seis elementos bsicos comunes a todo enfoque liberal de la economa de mercado: mercados libres, propiedad privada, responsabilidad e incentivos individuales, rol restringido del Estado (Estado minima-

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lista), disciplina macroeconmica (especialmente fiscal) y economa abierta al comercio exterior y a los capitales forneos. Estos elementos conforman la visin de lo que Gore denomin el Orden Econmico Internacional Liberal (OEIL) que comparten los partidarios del Consenso de Washington (Gore 2003: 772). Otra caracterstica del Consenso de Washington es su indiferencia ante la desigualdad en la distribucin del ingreso y la riqueza. Sin duda que, en la prctica, estos elementos constitutivos del OEIL pueden ser y han sido especificados con diferentes connotaciones, segn como se interprete el contenido preciso de los mismos (Gore 2003: 772). Es as como en los aos ochentas predomino un liberalismo laissez-faire con una visin extremadamente fundamentalista de la economa de mercado, mientras que a inicios de los aos noventas, esta visin fundamentalista fue suavizada con la aparicin del llamado market-friendly approach to development que comparte todos los elementos del OEIL, pero que reconoce ms explcitamente la legitimidad de las intervenciones estatales en caso de imperfecciones de mercado relacionadas con la produccin de bienes pblicos (Gore 2000: 773). Desde un punto de vista normativo o del ordenamiento econmico, se pueden analizar los aspectos comunes y las diferencias entre paradigmas econmicos en funcin de cuatro cuestiones centrales: cmo se asignan los derechos y las responsabilidades entre el individuo y la sociedad?, qu importancia se le atribuye a la igualdad (equidad) en la sociedad?, qu lugar ocupa el mercado en la sociedad? y qu rol se le asigna al Estado en la economa y la sociedad? En este sentido, los elementos constitutivos del Consenso de Washington mencionados anteriormente responden a una visin normativa tpica de la economa liberal de mercado. Primero, segn el principio de responsabilidad individual, cada persona es, en principio, responsable por si mismo de su propio bienestar, de la prevencin de riesgos y del aprovechamiento de oportunidades, estando supeditada para esto a sus propios recursos y posibilidades. Este principio de subsidiaridad se basa en una nocin del ser humano que corresponde a la del homo eoconomicus individualizado. Segn sta, el ser humano es impulsado casi exclusivamente por objetivos econmicos y persigue, por lo general, la maximizacin de beneficios y ganancias sujeta a una utilizacin ptima de los recursos. Esto implica una forma de ver al individuo como un omnisciente, racional, libre en la utilizacin de sus recursos, persiguiendo sus objetivos en forma mecnica y egosta, sin ningn sentimiento de solidari-

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dad (Reuter 1994: 137). Esta visin del ser humano conduce a una desvalorizacin de la solidaridad en la sociedad. Segundo, el Consenso de Washington comparte la opinin predominante en el liberalismo econmico, segn la cual la desigualdad fomentara el crecimiento econmico. Por consiguiente, las intervenciones del Estado destinadas a corregir el resultado distributivo del mercado y otras discriminaciones sociales se consideran perjudiciales ya que otorgaran incentivos econmicos falsos que afectaran negativamente la eficiencia econmica. Es as que el Consenso de Washington, por lo menos en su versin ms radical, no ofrece ninguna solucin satisfactoria a los crecientes problemas sociales y deja sin respuesta apropiada una serie de cuestiones sociales como la distribucin del ingreso y la riqueza, especialmente de la propiedad de la tierra, la seguridad contra riesgos de cesanta, vejez, enfermedad y otros. Como consecuencia de la importancia que se le asigna a la responsabilidad individual y a la actitud benevolente frente a la desigualdad, la seguridad social y la prevencin de riesgos son para el liberalismo econmico responsabilidades individuales que, por lo tanto, deben ser organizadas en el marco de relaciones econmicas privadas. La creciente desigualdad en la distribucin individual del ingreso y la riqueza as como en el acceso a la seguridad social que resultan de sta no son cuestionadas mayormente. Tercero, los precursores del Consenso de Washington y de la economa liberal de mercado sostienen que sta asegura el funcionamiento ms ptimo del mecanismo de mercado y de precios. Esta sera, por consiguiente, del punto de vista microeconmico, la variante ms eficiente de la economa de mercado. Sostienen adems que la economa de mercado libre vela tambin macroeconomicamente por un resultado ptimo, en el sentido de asegurar un desarrollo harmnico, equilibrado, sin perturbaciones y distributivamente justo (Borrmann et al. 1990: 17). Pero, tal vez, el aspecto ms importante es su visin del lugar que ocupara el mercado en la sociedad. Segn esta visin, economa (mercado) y sociedad son entidades separadas y la economa (el mercado) domina a la sociedad. Este dominio de la sociedad por el mercado tiene segn Polanyi (1995: 88) un significado enorme para la estructura general de la sociedad ya que implica tratar a la sociedad como un apndice del mercado; no es la economa la que est embutida en las relaciones sociales sino que al contrario: las relaciones sociales estn embutidas en el sistema econmico. Es por esta razn que los partidarios del liberalismo econmico son muy reacios a aceptar lmites a la

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vida econmica destinados a asegurar la cohesin y el equilibrio social en detrimento de la plena libertad econmica. Por ltimo, cuarto, el Consenso de Washington, por lo menos en su versin ms radical, le asigna al Estado un papel de vigilante nocturno, rechazando toda intromisin del Estado en el mercado y en los procesos sociales. El neoliberalismo econmico admite al Estado slo la tarea de garantizar un marco de reglas dentro del cual el mercado libre, incluido el mercado laboral, se pueda regular a si mismo (Gray 2001: 43). Incluso la tarea de institucionalizacin que se le asigna al Estado es limitada. Esta se concentra, ante todo, en la creacin de un orden legal confiable que asegure institucionalmente las funciones fundamentales de la economa de mercado, las libertades y derechos de los actores econmicos (propiedad privada, libertad de disposicin, libre eleccin del consumo, libertad de profesin y negocios, libertad de contratos y libertad de asociacin) y la estabilidad monetaria que ocurre, bsicamente, por medio de la estricta separacin de la poltica fiscal, por un lado, y la poltica monetaria y crediticia, por el otro (Borrmann et al. 1990: 45). Pero, en general, el proveer seguridad social as como el control y regulacin de los actores econmicos no se consideran una tarea primordial en el marco de la institucionalizacin de la economa de mercado. Como afirma Gore (2000: 773), estas normas del Consenso de Washington han sido propagadas a travs de dos argumentos persuasivos: primero, la supuesta superioridad tica intrnseca al liberalismo econmico y, segundo, anlisis tericos y empricos para demostrar que el actuar en conformidad con las normas del OEIL debera conducir a mejores resultados, tanto para el mundo en su conjunto como tambin para cada uno de sus pases miembros. En este sentido, el Consenso de Washington no slo representara un paradigma econmico alternativo, sino que uno superior al desaparecido modelo de economa centralmente planificada de los pases del bloque sovitico, a los modelos de Economa Social de Mercado practicados en Alemania y Europa continental, al modelo asitico de la economa de mercado corporativista as como al modelo de sustitucin de importaciones practicado por los pases latinoamericanos desde la dcada de los aos cincuentas hasta la crisis de la deuda externa en 1982.

1.2

Innovaciones y Omisiones del Consenso de Washington

En varios aspectos bsicos de su andamiaje terico y su prctica poltica, el Consenso de Washington representa una medalla de dos caras, ya que

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contiene innovaciones y omisiones en el pensamiento econmico. Las repercusiones poltico-prcticas de este fenmeno son, lgicamente, en partes positivas y en partes negativas, lo que obliga a una valoracin diferenciada de sus aportes. Por un lado: Reconciliacin del mainstream economic con la economa del desarrollo Sin duda que una de las contribuciones ms importantes del Consenso de Washington es que marca el fin del divorcio entre economa del desarrollo y el mainstream economics que rein durante las dcadas previas al mismo (Naim 2003: 3). Por ejemplo, ahora es obvio que la inflacin no se puede atribuir slo a causas estructurales, sino que es alimentada por dficit fiscales de envergadura y una poltica monetaria expansiva, lo que en las dcadas anteriores al Consenso de Washington los estructuralistas latinoamericanos calificaron como monetarismo miope (Naim 2003: 3). Tambin la idea de que un comercio internacional libre trae beneficios para las economas en desarrollo tiene ahora ms adeptos entre los economistas del desarrollo que en el pasado, en el que predomin la idea de que los pases en desarrollo deban proteger sus economas de un sistema econmico internacional injusto y explotador (Naim 2003: 4). Posterior al Consenso de Washington cambi, por lo tanto, el foco del debate poltico en los pases en desarrollo, desde el fomento de ramas industriales al mejoramiento de las polticas macroeconmicas, desde la expansin de las empresas estatales al saneamiento de las finanzas pblicas y la privatizacin etc. (Naim 2003: 3). Este cambio radical de opinin en los economistas del desarrollo no se debi tanto a la fuerza de los argumentos del Consenso de Washington, sino que ms bien a la falta de alternativas de poltica econmica como consecuencia de la crisis de la deuda externa y de una economa mundial cada vez ms globalizada que empujaron a los pases en desarrollo en the welcoming but stern arms of the Washington Consensus (Naim 2003: 4). Por otro lado: Ignorancia de los problemas bsicos del desarrollo Los frustrantes resultados de las reformas econmicas basadas en las recomendaciones del Consenso de Washington se explican, en parte, por la omisin de los problemas estructurales tpicos de los pases en desarrollo (Naim 2003: 6). El Consenso de Washington ignor, ante todo, aquellos problemas relacionados con la sostenibilidad de las reformas democrticas

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y de mercado, la persistente vulnerabilidad externa de los pases latinoamericanos, especialmente frente a shocks externos financieros, la amplia y creciente desigualdad en la distribucin del ingreso y la riqueza y sus consecuencias negativas sobre la estabilidad poltica y la competitividad internacional, los crecientes problemas de gobernabilidad, las deficiencias en materia de recursos humanos e infraestructura econmica as como los problemas estructurales de acceso a los mercados internacionales de bienes, capital y tecnologa. Una de las crticas bsicas al Consenso de Washington, especialmente despus de la crisis poltica mexicana de 1994 y de las crisis financieras en varios pases latinoamericanos y asiticos entre 1994 y 1999 fue que ste ignoraba la importancia de las instituciones en el proceso de desarrollo (Naim 2003: 5). Mientras ms avanzaban las reformas econmicas en los pases latinoamericanos ms evidente era que estas no podan funcionar si no exista un andamiaje institucional que las sostuviera: la privatizacin no daba los resultados esperados por no existir marcos legales y entes reguladores apropiados, las reformas impositivas no incrementaban los ingresos fiscales debido a la incapacidad del Estado para recaudar los mismos y por la falta de moral tributaria entre los contribuyentes, la eliminacin de trabas a la inversin directa extranjera no incrementaba la inversin por falta de seguridad de los derechos de propiedad y por falta de personal calificado, las devaluaciones y las reformas arancelarias no tenan el impacto esperado sobre las exportaciones por la alta ineficiencia y corrupcin en las aduanas, la apertura de la balanza de capital conduca a una desestabilizacin econmica por falta de instituciones financieras slidas y de un marco regulatorio nacional e internacional eficiente etc. etc. Por ltimo, como se vio anteriormente, el Consenso de Washington promulgaba un Estado minimalista, concentrado, ante todo, en velar por la estabilidad macroeconmica, rechazando plenamente su rol desarrollista. Por un lado: Globalizacin del marco normativo del desarrollo econmico Como se mencion anteriormente, el Consenso de Washington basa sus propuestas normativas en la visin de un OELI cuyos elementos centrales tendran validez universal (Gore 2000: 793), por lo que sus propuestas estn orientadas a incorporar a los pases en desarrollo a este orden econmico universal. Esto implica un cambio radical con el marco normativo imperante en la teora del desarrollo entre los aos cincuentas y ochentas. En

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estas dcadas, estrategias como la del Big Push de Rosenstein-Rodin y Nurkse, del Take off de Rostow, de la Redistribucin con crecimiento de Chenery, etc. perseguan objetivos de desarrollo netamente nacionales expresados en trminos tales como autosuficiencia, desarrollo autocentrado, desarrollo endgeno etc. Lo mismo es vlido para las teoras del desarrollo formuladas en Amrica Latina como la teora del deterioro de los trminos de intercambio de Prebisch o la teora de la dependencia y la teora de la heterogeneidad estructural formulada por los estructuralistas latinoamericanos. A pesar de que estas teoras recurran a factores externos para la explicacin de los problemas del desarrollo, sus objetivos de poltica eran netamente nacionales, abogando por una suerte de nacionalismo econmico (Gore 2000: 791) Por otro lado: Ignorancia de la globalizacin en el marco explicativo de los problemas del desarrollo A pesar de que el Consenso de Washington basa sus propuestas normativas en la visin de un OELI, su marco explicativo de los problemas del desarrollo econmico es, predominantemente, nacional (Gore 2000: 793). El Consenso de Washington adopt la distincin entre factores internos y factores externos en la explicacin de los problemas econmicos de los pases de la regin, atribuyendo a los primeros la responsabilidad por la precaria situacin econmica en los respectivos pases (Gore 2000: 793). Esto contrasta con la cultura econmica predominante en Amrica Latina previo a la propagacin del Consenso de Washington que vea en factores externos la principal causa del retrazo econmico de la regin. Sin duda que la revalorizacin de los factores internos constituye una innovacin importante en el pensamiento econmico de Amrica Latina, pero el ignorar los factores externos tiene como consecuencia que el Consenso de Washington no provea a las nuevas economas abiertas de polticas e instrumentos adecuados para atacar ms efectivamente las consecuencias negativas de la globalizacin, especialmente en la esfera financiera (Naim 2003: 5) ni mucho menos para aprovechar las oportunidades que abre la globalizacin. Incluso en las polticas de liberalizacin del comercio exterior y de fomento de las exportaciones son ignoradas las condiciones de demanda

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externa, y sustituidas por el supuesto de pas pequeo que se enfrenta a una demanda ilimitada y cuyo precio es independiente de las exportaciones del pas (Gore 2000: 793). Por un lado: Evaluacin y propagacin de las lecciones del pasado El Consenso de Washington se desarrollo en el marco de una fuerte controversia con estrategias de desarrollo practicadas en Amrica Latina en las tres dcadas posteriores a la 2 Guerra Mundial. Los exponentes del Consenso emplearon grandes recursos intelectuales, polticos y de medios de comunicacin para mostrar el fracaso de estas estrategias de desarrollo basadas en la proteccin de la industria nacional, la amplia intervencin del Estado en la economa y la restriccin de los flujos de capital. Con amplios estudios de caso se pretendi mostrar como el sistema de proteccin e intervencin estatal evolucionaba en el transcurso de la historia econmica de un pas como una alfombra de petrleo en el mar despus de un derrame: el petrleo derramado se esparce primero en el mar en forma de pequeas manchas aisladas para luego aglutinarse formando una gran mancha en constante crecimiento. Esta evaluacin y propagacin de las lecciones del pasado llevo a varios adeptos de la economa ortodoxa a acercarse al campo de la historia econmica creando una suerte de historicismo econmico neoclsico que combina la narrativa con anlisis de series y regresiones economtricas para mostrar los efectos negativos y, por sobre todo, cumulativos de estas polticas. Por otro lado: Viraje del historicismo econmico a un performance assessment ahistrico Ya a fines de la dcada de los setenta se dio un viraje del historicismo econmico prevaleciente anteriormente en la teora del desarrollo hacia un performance assessment ahistrico (Gore 2000: 794). Mientras que el primero busca explicar el ritmo, el patrn y las leyes del desarrollo econmico basndose en el anlisis histrico de secuencias de cambio econmico y social de largo plazo, el objeto de investigacin del segundo es la descripcin y explicacin de varios performances nacionales tales como economic performance, agricultural performance, industrial performance, trade performance, financial performance, fiscal performance etc. (Gore 2000: 794). En la dcada de los ochenta, el performance assessment fue incorporado plenamente a las polticas de ajuste estructural y, basndose en estos performance

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standards, se clasific a los pases en good performer y bad performer, se pretendi mostrar que las polticas de desarrollo del pasado no funcionan y se construyeron narrativas (success stories) sobre la efectividad del Consenso de Washington (Gore 2000: 794). Como escribe Gore (2003: 794-5): Adjustment involved improving the performance of national economies by increasing the efficiency of resource allocation. The central criterion used to measure performance was current or recent GDP growth rate, and macroeconomic stability, indicated by fiscal and external payments balance and low inflation. The dynamics of long-term transformation of economies and societies slipped from view and attention was placed on short-term growth and re-establishing financial balances. [] most agencies re-oriented their work to monitor and seek to improve performance, often through local problem-solving and local social engineering designed to make economic and social institutions work better. Adjustment also entailed the abandonment of grand long-term government-directed designs for whole societies and a shift to d ecentralized decision-making, laissez-faire and local social engineering. [] Everything has been made subject to the rules and discipline of the market. The vision of the liberation of people and peoples, which animated development practice in the 1950s and 1960s, has thus been replaced by the vision of the liberalization of economies. The goal of structural transformation has been replaced with the goal of spatial integration.

2.
2.1

El Consenso de Washington y sus alternativas

Panorama de los paradigmas de desarrollo

El cuadro adjunto muestra un panorama general de los distintos paradigmas de desarrollo que han jugado o juegan un papel ms o menos importante en la agenda poltica de la regin. Siguiendo un esquema propuesto por Gore (2000), estos se clasifican segn si tratan los problemas de poltica en un marco de referencia nacional o internacional. El marco de referencia contiene dos dimensiones: el marco normativo y el marco explicativo los que, correspondientemente, pueden tener una connotacin nacional o una global. Por consiguiente, los paradigmas econmicos que orientan la prctica poltica pue-

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den ser totalmente nacional (cuadrante superior izquierdo), totalmente global (cuadrante inferior derecho) o una combinacin de ambos. Cuadro 1 Marco normativo Nacional Paradigmas dominantes de desarrollo pre-1982 concurrentes entre si p.ej. crecimiento equilibrado vs. desequilibrado Modelos de desarrollo en sociedades avanzadas p.ej. Economa Social de Mercado Global Paradigmas dominantes de desarrollo Post 1982 en parte concurrentes entre si Consenso de Washington Consenso de Washington ampliado Crecimiento en pro de los pobres Paradigmas de desarrollo alternativos a los dominantes Post-1982 Desarrollo humano sostenible Post-Consenso de Washington

Marco explicativo

Nacional

Paradigmas de desarrollo alternativos a los dominantes Pre-1982 Estructuralismo latinoamericano y teora de la dependencia Paradigmas de desarrollo alternativos a los dominantes Post-1982 (Consenso del Sur): Modelo de desarrollo del este asitico Neo-estructuralismo latinoamericano

Qu traer el futuro?

Fuente: Elaboracin propia.

Previo a la propagacin del Consenso de Washington, los marcos explicativos y normativos de las teoras de desarrollo dominantes tenan ambos un

Global

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marco de referencia nacional. Este era el caso, por ejemplo, de la teora del crecimiento equilibrado de Rosenstein-Rodin y Nurkse, del crecimiento desequilibrado de Hirschmann o del Take-off de Rostow. Las teoras alternativas del desarrollo propagadas en Amrica Latina antes de 1982 eran, a diferencia, en parte nacional y en parte global. As, la teora estructuralista y la teora de la dependencia formuladas en la regin combinaban un marco explicativo global (factores externos como determinantes del subdesarrollo) con un marco normativo y evaluativo nacional, en la medida en que perseguan objetivos netamente nacionales. Como se mencion anteriormente, el Consenso de Washington revierte est forma de ver los problemas latinoamericanos, combinando un marco normativo y evaluativo global con uno explicativo meramente nacional. Las controversias en torno al Consenso de Washington y los magros resultados de las polticas neoliberales dieron lugar al surgimiento de varios conceptos complementarios o alternativas a ste. Entre los conceptos complementarios se encuentran, ante todo, el llamado Consenso de Washington ampliado y el concepto de crecimiento en pro de los pobres (propoor growth ) que comparten el marco explicativo nacional y el marco normativo global del Consenso de Washington as como sus valores, sus principios y su visin del ordenamiento de la economa. En comparacin con el Consenso de Washington, su homlogo ampliado intenta superar la ignorancia de las instituciones, manejar ms prudentemente la apertura de la cuenta de capitales e introducir una componente social en forma de redes de seguridad social y combate a la pobreza. En todo caso, el Consenso de Washington ampliado es una agenda de reformas institucionales y sociales insensible al contexto y a las necesidades de los pases en desarrollo, no corresponde a la realidad emprica de como tiene lugar el desarrollo y, ms bien, describe las caractersticas institucionales de las economas avanzadas (Chica 2003). El concepto de crecimiento en pro de los pobres (pro-poor growth ) considera el crecimiento econmico y sus efectos trickle down como los principales fuentes de reduccin de la pobreza y ve en las reformas econmicas neoliberales la condicin esencial para acelerar el crecimiento econmico. Al igual que el Consenso de Washington, este enfatiza las fallas del Estado (no las fallas del mercado) para promulgar un Estado minimalista, la superioridad del mercado en la asignacin de los recursos y la responsabilidad individual. Adems, a pesar de su enfoque hacia el combate a la pobreza, tambin en este concepto estn ausentes

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polticas redistributivas tendientes a superar los problemas estructurales de distribucin del ingreso y la riqueza. Entre las alternativas reales al Consenso de Washington que surgieron en los aos noventas se encuentran, principalmente, el Consenso Post-Consenso de Washington, el Desarrollo Humano Sostenible y el Consenso del Sur. Los dos primeros se ubican en el cuadrante superior derecho al igual que el Consenso de Washington , mientras que el Consenso del Sur permanece fiel a sus antecesores estructuralistas previos a 1982 al combinar un marco normativo nacional con un marco explicativo global, ubicndose, por consiguiente, en el cuadrante inferior izquierdo. En todo caso, estos tres conceptos se diferencian del Consenso de Washington no slo por su ubicacin en la matriz de paradigmas, sino que, por sobre todo, por basarse en valores, principios y visiones de ordenamiento econmico distintos a los propugnados por el liberalismo econmico. El llamado Consenso Post-Consenso de Washington busca superar algunas omisiones del Consenso de Washington desde una perspectiva normativa distinta, dndole mayor nfasis a la gradualidad de los procesos de ajuste, al rol de las instituciones en el proceso de desarrollo as como al rol del Estado en la provisin de bienes pblicos, el mejoramiento de la distribucin del ingreso y el combate a la pobreza. Por su parte, el concepto de Desarrollo Humano Sostenible tiene su origen en la crtica hecha por UNICEF a los programas de ajuste estructural hacia fines de la dcada de los noventas (ver Cornia et al. 1987) y fue desarrollado posteriormente por UNDP en sus Informes de Desarrollo Humano. Mientras el Consenso de Washington pone nfasis en reformas neoliberales desde arriba orientadas a acelerar el crecimiento econmico, el Desarrollo Humano Sostenible apunta a mejorar integralmente las condiciones de vida de la poblacin. En este sentido, promulga la necesidad de satisfacer integralmente los derechos econmicos, sociales y polticos de la poblacin a travs de un people-centered approach en el que la participacin activa de la poblacin juega un papel central. Por ltimo, la insatisfaccin con el Consenso de Washington y la crisis econmica en la regin volcaron la atencin de los analistas latinoamericanos hacia los xitos econmicos y sociales de los pases del sureste asitico (previos a la crisis asitica de fines de los aos noventa). A pesar de la heterogeneidad de estos pases (Corea del Sur, Taiwn, Hongkong, Singapur, Malasia, Tailandia e Indonesia) y las diferencias en sus modelos econmicos, se puede identificar un diseo comn de poltica que los diferencia de otros pases y que explica, en parte, sus xitos en materia de desarrollo

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(Rsner 2003: 10). De la sntesis entre el modelo de desarrollo del sureste asitico y el neoestructuralismo latinoamericano resulta el llamado Consenso del Sur. Su objetivo principal es acelerar el crecimiento econmico. Este critica al Consenso de Washington no slo por sus altos costos sociales, sino que, por sobre todo, por su incapacidad para reactivar las economas de la regin a los niveles que sta alcanz en la fase de sustitucin de importaciones. En palabras de Rodrik (2002): The main strike against Neoliberalism is not that it has produced growth at the cost of greater poverty, heightened inequality, and environmental degradation, but that it has actually failed to deliver the economic growth that the world needs to be better equipped to deal with these other challenges. Para el Consenso del Sur, el crecimiento econmico se da por medio de un proceso de catching-up en el que las empresas locales desarrollan capacidades productivas y competitividad internacional en un rango de actividades previamente desarrolladas en los pases avanzados (Gore 2000: 796). A nivel Macroeconmico, el crecimiento econmico depende de la acumulacin de capital, la que a su vez depende del ahorro domstico y las exportaciones. Esto explica porque los estructuralistas latinoamericanos insisten en la necesidad de incrementar el ahorro interno y viran de un paradigma orientado hacia adentro hacia uno orientado hacia afuera. A nivel microeconmico, el crecimiento es impulsado por la imitacin, adaptacin y aprendizaje de tecnologas disponibles internacionalmente, con el objetivo de reducir costos, mejorar la calidad e introducir nuevos bienes y servicios, as como por la difusin de mejores practicas de empresas ms avanzadas hacia empresas de menor desarrollo tecnolgico (Gore 2000: 797). Las orientaciones generales de poltica abarcan cuatro reas principales (Gore 2000: 796ff): primero, la integracin estratgica de la economa nacional en la economa internacional. La velocidad, temporalidad y secuencia de la apertura se debe orientar en los intereses nacionales en trminos de promover el crecimiento econmico y la transformacin productiva. En materia de instrumentos se promulga la aplicacin de medidas selectivas para controlar las importaciones y promover las exportaciones. Segundo, combinacin de polticas macroeconmicas y de lo que los neoestructuralistas latinoamericanos denominan como polticas de desarrollo productivo. La poltica macroeconmica persigue estabilidad y crecimiento, mediante la

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reduccin de los dficit fiscales, pero asegurando la utilizacin plena de la capacidad existente e incentivando la formacin de capital. La poltica de desarrollo productivo abarca una serie de medidas para mejorar la capacidad productiva de la economa en su conjunto as como de sectores seleccionados y para ayudar a las empresas privadas a identificar y adquirir ventajas comparativas. Tercero, cooperacin Estado-Sector Privado en el marco de un Estado desarrollista. La cooperacin entre el Estado y el Sector Privado se propone especialmente en las reas de construccin de sistemas nacionales de innovacin y la formacin de clusters que posibiliten una interaccin intensa entre productores y compradores, proveedores de servicios, instituciones de investigacin y autoridades locales y regionales. El Estado juega un papel central en animar el espritu animal del sector privado y en aprovechar su bsqueda de ganancias para la realizacin de intereses nacionales. Esto requiere un fortalecimiento del Estado, en lugar de un Estado minimalista. En todo caso, el Estado debe asegurar que todo apoyo o proteccin al sector privado este condicionado al logro de objetivos de inversin o exportacin y sean temporales. Adems, el Estado debe contribuir a superar problemas que impiden la realizacin de objetivos nacionales, especialmente las fallas de mercado, la falta de una base empresarial amplia, imperfecciones de mercado en materia de tecnologas y exportaciones as como la falta de complementariedad entre los sectores que impiden la realizacin de ventajas comparativas sistmicas. Por ltimo, el Estado debe atender activamente los problemas sociales, incluyendo las determinantes estructurales de la distribucin del ingreso y la riqueza, con la finalidad de asegurar la legitimidad del sistema econmico. Especialmente la Comisin Econmica de las Naciones Unidas para Amrica Latina (CEPAL) desarroll un marco normativo que remarca que modernizacin econmica, democracia y equidad social se refuerzan y condicionan mutuamente (CEPAL 1990). En los ltimos aos, la CEPAL ha ampliado este concepto, poniendo la realizacin de los derechos ciudadanos y un concepto integral de desarrollo en centro de sus planteamientos (CEPAL 2000). Como se ver en el captulo siguiente, estos planteamientos de la CEPAL son afines a los planteamientos de la Economa Social de Mercado.

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2.2

La Economa Social de Mercado: Sus aportes al debate latinoamericano

Dnde se ubica la Economa Social de Mercado en este esquema? Si se parte de su formulacin original como un proyecto de sociedad-nacin, sta se ubicara en el cuadrante superior izquierdo ya que este proyecto fue, inicialmente, una respuesta a problemas internos y persegua objetivos primordialmente nacionales. Pero, en los ltimos aos ha habido un cambio de perspectiva en la medida en que la explicacin de los problemas que enfrenta actualmente la Economa Social de Mercado se relaciona cada vez ms con el proceso de globalizacin y con el de integracin europea. Independientemente de su ubicacin en la matriz de paradigmas, la Economa Social de Mercado constituye, sin duda, un paradigma alternativo al Consenso de Washington en la medida en que sta no comparte gran parte de los valores, principios y visiones de ordenamiento econmico de ste. Cules son las diferencias bsicas? Primero, la Economa Social de Mercado no rechaza totalmente la nocin del ser humano como un homo oeconomicus individualizado promovida por el liberalismo econmico, ya que esta proviene de la tradicin humanista europea. Pero la complementa con la nocin del ser humano como homo socialis el que busca realizar sus valores y objetivos individuales en comunidad con sus congnitos (Rsner 2003). Como tal, ste es un producto social (Mitchell) de la interaccin humana en un determinado contexto poltico e institucional. Por consiguiente, an cuando el principio de subsidiaridad (responsabilidad individual) es vlido tambin en la Economa Social de Mercado, en sta se acenta ms fuertemente la responsabilidad social y el individuo est embutido ms fuertemente en una sociedad solidaria la que segn los principios de la asistencia social y de la solidaridad constitutivos de la Economa Social de Mercado asume corresponsabilidad en el equiparamiento de los riesgos y oportunidades en la sociedad. Con el principio de la asistencia social se pretende evitar que caigan en la pobreza aquellas personas que debido a su situacin personal, su sexo o su pertenencia tnica no tienen igualdad de oportunidades (Altenburg/Radke 2003: 5). Segn el principio de solidaridad se deben cubrir solidariamente riesgos que sobrepasan la capacidad del individuo tales como enfermedad, cesanta etc. (Altenburg/Radke 2003: 5). Ms an, en la constitucin poltica de Alemania est estipulado el principio segn el cual la propiedad privada conlleva responsabilidades ante la sociedad (Eigentum verpflichtet ). Este implica

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que la libertad individual tiene sus lmites all donde sta entra en colisin con intereses de la sociedad en su conjunto. Segundo, la Economa Social de Mercado se diferencia fundamentalmente de la economa liberal de mercado en lo referente a la importancia que se le debe dar a la igualdad en la sociedad. En la Economa Social de Mercado no se toleran grados demasiados altos de desigualdad en el ingreso y la riqueza. El resultado distributivo del mercado no se acepta sin ms ni ms ya que este es considerado inaceptable social y ticamente, pone en peligro la estabilidad y aceptacin poltica del sistema econmico y es, por consiguiente, un obstculo para el crecimiento econmico. La interpretacin clsica del concepto de Economa Social de Mercado que proviene de Alfred Mller-Armack (1965 y 1981) resalta la concatenacin del principio de libertad en los mercados con el del equiparamiento social para as en base a una economa en la que reina la competencia poder realizar la iniciativa libre con el progreso social que es asegurado precisamente por la eficiencia de la economa de mercado. Por consiguiente, segn MllerArmack, este orden econmico se entiende a si mismo como un orden econmico que promueve la paz y que intenta lograr un equilibrio sensato entre los ideales de la igualdad, la libertad y el crecimiento econmico. La combinacin inseparable y el equilibrio de estos tres elementos constructivos libertad, crecimiento econmico y equilibrio social caracterizan a la Economa Social de Mercado y la delimitan de otros proyectos sociales en la medida en que intenta dar a los viejos dilemas de valor libertad versus igualdad y crecimiento versus igualdad una respuesta distinta a la que ofrece el liberalismo econmico con su focalizamiento en la libertad personal, por un lado (Rsner 2003) y el crecimiento econmico, por el otro. Como se mencion anteriormente, el individuo no se concibe slo como un homo eoconomicus sino que tambin como un homo socialis. Tercero, en principio, la Economa Social de Mercado afirma tambin positivamente el papel econmico del mercado, pero juzga ms escpticamente que el liberalismo econmico su significado e importancia social. La Economa Social de Mercado sostiene el punto de vista de que un orden econmico de mercado que funcione eficientemente no es simplemente el resultado de la abstinencia estatal. Por el contrario, la economa de mercado libre est expuesta al peligro inmanente sistmico de su propia destruccin producto de tendencias permanentes de eliminar la competencia por medio de la formacin de monopolios, fusiones, acuerdos de precios y otras (Rsner 2003). Adems, en la Economa Social de Mercado no se bus-

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ca slo la eficiencia econmica, sino que tambin la eficiencia social en el sentido de proteger y promover la cohesin social (Gray 2001: 131). Esto conduce a que en la economa social de mercado las empresas tengan que asumir costos sociales que sus similares en las economas de mercado anglosajonas rechazan como desventajas de competitividad (Gray 2001: 131). Por consiguiente, en la economa liberal de mercado, los costos sociales son externalizados e individualizados, mientras que en la Economa Social de Mercado estos son socializados e internalizados (Gray 2001: 113-114). Salarios, empleo y costos adicionales del salario son determinados en la Economa Social de Mercado tomando en consideracin sus consecuencias sociales y la estabilidad poltica y social (Gray 2001: 7). Tambin por esta razn no se acepta en la Economa Social de Mercado la distribucin del ingreso que resulta exclusivamente del mecanismo de mercado cuando sta contradice el sentimiento de igualdad en la sociedad. La diferencia bsica respecto al papel del mercado est, fundamentalmente, en la relacin entre mercado y sociedad. En la Economa Social de Mercado, a diferencia de su similar liberal, los mercados estn enmarcados en relaciones sociales y a la vida econmica se le ponen limites (por medio del sistema legal, el ordenamiento econmico, pero tambin de valores, ritos y costumbres) para proteger la cohesin interna de la sociedad. La Economa Social de Mercado parte del supuesto de que equilibrio social y mercado libre no se pueden tener al mismo tiempo ya que este ltimo colisiona con la necesidad de seguridad econmica propia del ser humano, especialmente cuando se considera que un mercado laboral desregulado es un elemento constitutivo central del liberalismo econmico (Gray 2001: 13-14). La Economa Social de Mercado considera insensato perseguir eficiencia econmica sin tomar en cuenta los costos sociales y poner los intereses de la economa por sobre de los de la sociedad (Gray 2001: 117). Economa de mercado escribe Rpke, uno de los padres intelectuales de la Economa Social de Mercado es una condicin necesaria pero no suficiente para una sociedad libre, prospera, justa y ordenada. Derecho, Estado y moral, normas slidas y convicciones de valores pertenecen a este marco no menos que una poltica econmica, social y financiera que ms all del mercado equilibra intereses, protege a los dbiles, contiene a los desenfrenados, cercena abusos, limita el poder, fija reglas de juego y vela por su cumplimiento. Visto as, la Economa social de Mercado no es slo un diseo de un orden econmico, sino que el de un orden de la sociedad en su conjunto.

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Cuarto, Alemania y Europa continental son ejemplos de Economa Social de Mercado con un alto grado de intervencin estatal en los mercados y en los procesos sociales. En Alemania fue el propio Eucken el que exigi un Estado fuerte ya que se percat de que una economa de mercado totalmente libre se destruira a si misma. Por consiguiente, el Estado debe ser lo suficientemente fuerte como para imponer los principios reguladores formulados por Eucken (control de monopolios, correccin de la distribucin del ingreso, poltica social orientada a realizar estndares sociales mnimos) contra intereses particulares una exigencia que hoy en da suena bastante radical. El rol ms activo del Estado en la Economa Social de Mercado deviene, especialmente, de tres deficiencias de la economa de mercado pura: el peligro sistmico inmanente de su propia destruccin debido a tendencias permanentes a la eliminacin de la competencia, as como a la inflacin y la cesanta masiva (Fasbender et al. 1991: 11; Rsner 2003), el fracaso del mercado en la provisin de bienes pblicos y su indiferencia respecto a la solucin de las cuestiones sociales. Tres tareas estn aqu en primer plano: la institucionalizacin del orden econmico, la eliminacin de las deficiencias del mercado y el velar por un equilibrio social. Por lo tanto, la Economa Social de Mercado busca combinar los mritos de la economa de mercado pura esto es, la libertad individual y la eficiencia econmica con la necesidad de un rol activo del Estado en estas reas (Borrmann et al. 1990: 17; Fasbender et al. 1991: 11). Estas funciones del Estado hacen un aporte esencial a elevar la aceptacin poltica de este orden econmico. En la Economa Social de Mercado, la tarea estatal de institucionalizacin del orden econmico es ms amplia y ms compleja que en la economa de mercado libre. En la Economa Social de Mercado, la provisin de seguridad social es un elemento central de la institucionalizacin de la misma, en el sentido de la creacin de las condiciones marco institucionales adecuadas para un desarrollo econmico y social armnico. Caracterstico de la tarea de institucionalizacin de la Economa Social de Mercado es, sobre todo, el esfuerzo de unificar el orden legal, el econmico y el social en un orden estatal consistente, en el que cada uno de los rdenes anteriores est construido segn los mismos principios y basado en los mismos valores. Esto est fundamentado en la idea de que cada uno de estos ordenes que conforman la sociedad son interdependientes entre si, en el sentido de que estn unidos en una relacin positiva o negativa indisoluble de retroacoplamiento y que el orden de la sociedad en su conjunto ser tanto ms

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exitoso mientras menos incompatibilidades muestren cada uno de los ordenes en su actuar conjunto (Rsner 2003). Congruentemente, el postulado de la conformidad de los ordenes exige que las instituciones de la sociedad sean desarrolladas de tal forma que se logren efectos positivos de retroalimentacin tanto al interior de cada uno de los ordenes como entre si a objeto de promover la eficiencia y efectividad del orden social en su conjunto. La necesidad de corregir fallas de mercado es otra justificacin de las intervenciones estatales en la Economa Social de Mercado. Esta justificacin apunta, en primer lugar, a que el mercado no est en condiciones de satisfacer suficientemente todas las necesidades de las personas. Esta forma de falla de mercado se da en el caso de efectos externos que pueden ser tanto positivos como negativos. En el primer caso no se puede imponer el llamado principio de exclusin, es decir que no se puede evitar que algunas personas consuman determinados bienes sin pago alguno. En este caso, estos bienes dejan de producirse total o parcialmente, por lo que surge un dficit de abastecimiento que el Estado tiene que cubrir mediante la provisin de bienes pblicos como la seguridad interna y externa, la infraestructura de transportes y comunicaciones, educacin et. (Fasbender et al. 1991: 20). En el segundo caso, recursos como el medio ambiente son utilizados ineficientemente debido a que estn a disposicin gratuitamente. Esto conduce a una sobre utilizacin desde el punto de vista de la sociedad en su conjunto en forma de daos al medio ambiente. Para restringir estos daos, el Estado por medio de regulaciones, impuestos y contribuciones tiene que velar por que estos daos al medio ambiente pasen a formar parte de los costos de produccin y consumo (Fasbender et al. 1991: 20). Un segundo tipo de falla de mercado consiste en que el mercado libre no est en condiciones de asegurar un desarrollo econmico estructuralmente equilibrado as como estable y sin perturbaciones dos reas en las que la economa de mercado libre no ha cumplido en la prctica lo que promete tericamente (Borrmann et al. 1990; Rsner 2003). Por lo tanto, en la Economa Social de Mercado, el Estado se compromete a corregir estas fallas de mercado mediante una poltica coyuntural, de crecimiento y estructural apropiada. Especialmente la poltica estructural y la conduccin global de la economa (Globalsteuerung) introducida por Karl Schiller distinguen a la Economa Social de Mercado alemana de las economas de mercado anglosajonas. Mediante la poltica estructural se intenta influenciar la distribucin espacial de las localizaciones de produccin en favor de regiones estructuralmente dbiles y reducir as las disparidades regionales. La Globalsteuerung consiste en

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medidas estatales para igualar dficit de demanda con el objetivo de asegurar un desarrollo econmico equilibrado en el tiempo. Por ltimo, las intervenciones estatales se justifican con la necesidad de velar por un equilibrio social adecuado. El modelo de sociedad basado en la Economa Social de Mercado parte, en primer lugar, del hecho de que no todos los ciudadanos estn en condiciones de asegurar su propia subsistencia o su propia previsin y seguro de riegos. Por consiguiente, el Estado tiene que asumir directamente responsabilidades de sustento y asistencia social con el objetivo de asegurar la existencia de grupos poblacionales dbiles (Fasbender et al. 1991: 21). La responsabilidad del Estado de velar por un equilibrio social se extiende tambin a la correccin de la distribucin del ingreso, dado que la distribucin del ingreso y la riqueza resultante de los procesos de mercado, en muchos casos, no es aceptable para la Economa Social de Mercado (Fasbender et al. 1991: 21; Rsner 2003). Dado que una economa de mercado libre tiende a perpetuar condiciones iniciales desiguales y, al mismo tiempo, genera permanentemente nuevas desigualdades, existe el peligro de que la creciente desigualdad social resultante del mecanismo de mercado devenga en conflictos sociales que mermen tambin la eficiencia econmica. Por lo tanto, el Estado tiene la responsabilidad de velar por un equiparamiento social preventivo mediante el fomento de los miembros ms dbiles de la sociedad de tal forma que se reduzca este potencial de conflicto (Rsner 2003). Es en este sentido que una economa de mercado responsable socialmente, que entrelace entre si la libertad individual, la eficiencia econmica y la eficiencia social es un logro civilizador. Pero, la eficiencia econmica y la social se pueden entrelazar entre si productivamente slo cuando las intervenciones estatales de equiparamiento social no obstruyan la dinmica del mercado (Rsner 2003). De esto se derivan cuatro exigencias para la poltica de equiparamiento social (Rsner 2003): primero, el Estado, en la medida de lo posible, no debe intervenir en los procesos de mercado, sino que slo corregir distribucionalmente sus resultados; segundo, la sociedad debe asegurar a sus miembros ms dbiles frente a los riesgos que amenazan su existencia; tercero, el Estado debe equiparar oportunidades desiguales de participacin en el mercado y posiciones duraderas de inferioridad en ste; y cuarto, el Estado debe velar por un equiparamiento social entre las generaciones (justicia intergeneracional) en las reas de seguro de pensiones y sostenibilidad ecolgica.

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Naturalmente que tambin se pueden sacar lecciones de los desarrollos nocivos y los errores polticos en la construccin de la Economa Social de Mercado en Alemania. El primer desarrollo nocivo se puede identificar en la creciente concentracin de la economa y el socavamiento de la competencia. Fusiones, redes empresariales, acuerdos de productores en mercados oligoplicos, el perjuicio sistemtico de las pequeas y medianas empresas han conducido a un fortalecimiento del poder de las grandes e mpresas. Pero, la competencia en el sentido de Eucken no slo tiene la funcin de asignar eficientemente los recursos y promover la innovacin, sino que tambin la de limitar el poder econmico y, a travs de esto, mantener la flexibilidad y la posibilidad de eleccin y, as, la eficiencia del sistema econmico en su conjunto. Con el socavamiento de la competencia se limita cada vez ms la capacidad del sistema econmico de corregir desarrollos nocivos por sus propias fuerzas y se limita enormemente el impacto de la poltica econmica. El intento de compensar estas deficiencias mediante polticas coyunturales y estructurales conduce a un crculo vicioso y est en contradiccin con los principios orientadores de la Economa Social de Mercado. A pesar de reconocerse la importancia de la poltica coyuntural y de la estructural, se le debe dar absoluta prioridad a la poltica de ordenamiento econmico, especialmente a la poltica de fomento de la competencia. El segundo desarrollo nocivo se da en la construccin concreta de la llamada democracia consensual. Esta ha conducido a un poder desmesurado de los gremios, la institucionalizacin del corporativismo y a un retardo nefasto de los procesos de toma de decisin (Rsner 2003). Todo esto ha ido en detrimento de las posibilidades de cogestin del ciudadano. Quienes han ganado influencia son, ante todo, las coaliciones distributivas, es decir los grupos de inters como los sindicatos, gremios empresariales y otros grupos lobbyistas. A travs de sus polticas gremiales y a travs de la influencia directa del accionar estatal, estos grupos de inters intentan influenciar en beneficio de sus propios clientes tanto el resultado de la distribucin primaria del ingreso (por ejemplo, mediante las negociaciones salariales) como tambin el de la distribucin secundaria del ingreso (por ejemplo, mediante la cogestin en el diseo de la poltica tributaria, de contribuciones sociales y otras) (Rsner 2003). Desde el punto de vista del ordenamiento econmico cabe destacar que la influencia de estos grupos de inters tiende a tener, frecuentemente, un impacto negativo sobre la competencia (Rsner 2003). La competencia cuestiona posiciones dadas en

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la distribucin del ingreso y la riqueza, de tal forma que la reaccin natural de los que se ven amenazados consiste en presionar por proteccin estatal o trasladar consecuencias desfavorables a terceros, por ejemplo a los contribuyentes (Rsner 2003). El corporativismo est, por lo dems, focalizado en los intereses organizados de los estratos empresariales medios y grandes que tienen poder de influencia y tiende a discriminar en contra de intereses menos organizados (por ejemplo consumidores y cesantes) y de grupos marginales sin poder de influencia (por ejemplo pobres, ancianos y enfermos) (Rsner 2003). El tercer desarrollo nocivo se da en los elementos de construccin de la seguridad social. El sistema de seguridad social, el que se remonta a la legislacin social de Bismarck en 1881, se basa en la figura social del obrero industrial empleado a tiempo completo, de por vida y nico sustento de su familia. De tal forma que fue natural construir la previsin de riesgos en torno a la ocupacin laboral dependiente duradera caracterstica de la biografas ocupacionales estndares de la poca industrial (Rsner 2003). Este modelo industrial de seguridad social (Rsner) mostr desde el inicio debilidades conceptuales que pudieron ser solapados en Europa por las ganancias generadas por la industrializacin (Rsner 2003). La debilidad ms importante es que los seguros sociales son financiados con contribuciones sobre los salarios e ingresos provenientes de ocupados dependientes de tal forma que el peso del financiamiento recae unilateralmente sobre los puestos de trabajo, mientras que los ingresos de capital y el patrimonio productivo, que han crecido fuertemente en los ltimos aos, participan cada vez menos en el financiamiento de estos sistemas. A pesar de todos los problemas, la Economa Social de Mercado alemana sigue siendo un ejemplo destacado de que economas de mercado orientadas a la eficiencia econmica y la justicia social pueden ser exitosas, si todos los actores tienen la voluntad para actuar segn principios y reglas claras y transparentes. Esto presupone un Estado fuerte que este dispuesto y en condiciones de oponerse a la fuerte influencia de grupos poderosos de inters en caso de que estas influencias afecten negativamente la competitividad de la economa o la justicia social (Rsner 2003). Esto presupone tambin que los actores privados estn dispuestos a orientar su accionar en estos principios y reglas.

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3.

Conclusiones

Resumiendo los planteamientos de los paradigmas alternativos al Consenso de Washington, incluyendo a la Economa Social de Mercado, se pueden destacar siete recomendaciones que debern conducir a superar el Consenso de Washington en la regin. La primera es la necesidad de darle mayor importancia al desarrollo institucional, en el sentido de establecer reglas de juego claras, transparentes y que fomenten el desarrollo econmico esto requiere, primordialmente, modernizar y velar por el respeto del orden constitucional, del orden legal y de los derechos de propiedad as como en el sentido de elevar la eficiencia y eficacia del Estado y sus organizaciones. La segunda muy relacionado con el anterior se refiere a la necesidad de impulsar polticas de ordenamiento econmico que aseguren la competencia en la economa y limiten el poder de sectores oligoplicos y monoplicos. La tercera recomendacin se refiere a la necesidad de buscar un balance adecuado entre desarrollo econmico y desarrollo social o, en otras palabras, una combinacin adecuada entre eficiencia econmica y eficiencia social. Junto a las polticas de combate a la pobreza, de empleo y educacin, esto implica la necesidad de construir sistemas de seguridad social adaptados a la realidad regional, pero de amplia cobertura y accesibilidad, as como la necesidad de prever polticas de asistencia social para los sectores poblacionales ms vulnerables. La cuarta recomendacin se refiere a la necesidad de adoptar un enfoque ms pragmtico y estratgico para la integracin de los pases de la regin en la economa internacional. Esto requiere aperturas gradualistas, polticas selectivas y la bsqueda de alianzas estratgicas regionales. La quinta recomendacin apunta a la necesidad de acelerar los procesos de toma de decisin, sin desistir de la bsqueda de consensos y participacin poltica. Esto requiere, en muchos casos, la modernizacin de los sistemas polticos y un mayor compromiso de las elites polticas y econmicas con el desarrollo nacional. Sexto, se le debe dar al Estado un rol activo y catalizador en materia de institucionalizacin del orden econmico y social, de correccin de fallas del mercado y de mejorar la distribucin del ingreso y la riqueza, especialmente a travs de la poltica tributaria y la superacin de problemas estructurales que condicionan la alta inequidad social en la regin. Esto se debe dar en el marco de una estrategia que asegure el rol subsidiario del Estado y que apunte a fortalecer el sector privado y la sociedad civil. Por ltimo, sptimo, los futuros paradigmas econmicos deben avanzar en la elaboracin de un

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marco referencial tanto normativo como explicativo que combine adecuadamente las dimensiones globales y nacionales. Marcos normativos o explicativos unidimensionales conducen a la omisin de aspectos importantes en el diseo de la poltica econmica.

4.

Bibliografa

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Una mirada sistmica al fomento del good governance en Amrica Latina

Christian von Haldenwang

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Introduccin
A comienzos del nuevo milenio, la mayora de las economas de Amrica Latina han realizado la transicin de un desarrollo centrado en el Estado hacia uno centrado en el mercado. Sin embargo, la adaptacin de las instituciones polticas y sociales ha sido lenta, desigual y conflictiva. El programa de reformas del Washington Consensus priorizaba durante los aos ochenta la apertura de los mercados econmicos, exigiendo para ello la liberalizacin del comercio exterior, la desregulacin de los mercados y del rgimen de inversin, y la privatizacin de empresas estatales. Aunque ya se hablaba de la modernizacin administrativa, del fortalecimiento de las competencias reguladoras, del Estado de derecho y de la consolidacin democrtica, recin durante los aos 90 estos aspectos pasaron al centro del debate, cuando se evidenci que los procesos de ajuste en muchos casos se vean obstaculizados por problemas que se originaban en los sistemas polticos y su funcionamiento. Hoy en da, Amrica Latina se enfrenta a un doble reto; desarrollar la segunda fase de ajuste del catlogo de reformas arriba mencionado y simultneamente integrar sus economas a los mercados mundiales segn los requerimientos del desarrollo basado en el conocimiento esto, en un marco de difciles condiciones polticas y econmicas. Cules son los recursos que ofrecen las instituciones existentes para este propsito? Qu bloqueos a las reformas pueden ser identificados? A continuacin se presentar un acercamiento analtico a esta pregunta que retoma el concepto de cuatro niveles de intervencin de la competitividad sistmica y las aplica a los aspectos de governance .1

Good governance
En vista a los requerimientos institucionales para el desarrollo econmico, el enfoque del good governance se ha cristalizado como punto de referencia central. Este concepto, introducido en 1989 por el Banco Mundial, formula lneas directrices para un manejo estatal transparente y eficiente de un desarrollo orientado al mercado. De esta manera aporta un marco de orien1

Este artculo se basa en un estudio ms detallado del autor que fue publicado por partes bajo el ttulo Systemische Politikfhigkeit: Leitbilder der Staatsreform in Lateinamerika en la revista Lateinamerika Analysen No. 7 (Febrero del 2004).

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tacin para proyectos de reforma de Estado. A pesar de que las diferentes organizaciones multilaterales puedan tener distintas visiones respecto al rol del Estado, existe hoy en da un acuerdo bsico acerca de good governance que incluye instituciones polticas democrticamente legitimadas, administraciones pblicas eficientes y transparentes, el Estado de derecho y una efectiva regulacin estatal del mercado. Sin embargo, llevar este concepto a la prctica ha sido difcil. Muchos gobiernos estn dispuestos a reformar una que otra institucin siguiendo las pautas del good governance , pero se oponen a intervenciones ms amplias en las tradicionales formas de funcionamiento del orden poltico. Por lo tanto el modelo de implementacin generado es uno de reformas aisladas, con limitado impacto en el governance del pas contraparte. En esto influye de manera negativa, que el enfoque solo toma en cuenta a las instituciones existentes desde la perspectiva de sus fallas en cuanto al good governance ; - se concentra sobre todo en las funciones de algunas instituciones pblicas, dejando de lado otras instituciones y sobre todo ignorando la coordinacin interinstitucional; - por lo mismo no calcula adecuadamente la propensin o la resistencia a las reformas y descuida la gestin estratgica de los procesos de reforma. - crea falsas expectativas, porque proyecta un premio de desarrollo para good governance , basndose en pautas lineares de progreso, pero perdiendo de vista los costos y riesgos de las reformas. Hoy en da, para la mayor parte de los pases de Amrica Latina no es tan decisivo conocer el grado de acercamiento de sus instituciones a un concepto terico de good governance . En cambio, es mucho ms importante la pregunta cmo lograr que instituciones pblicas dbiles generen polticas orientadas al bien comn. Desde una perspectiva de ciencia poltica esta capacidad es una condicin central para el desarrollo. Muchos aportes al debate sobre el desarrollo, no obstante, parten del postulado que este Estado que viene a implementar good governance , ya dispone del necesario governance para implementar las muchas veces complejas reformas y para garantizar la sustentabilidad de los cambios. Como resultado de esto las

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prescripciones de reforma se transforman en listas de deseos, en cuya realizacin los pases contraparte regularmente fracasan.

Los cuatro niveles del systemic governance

Aqu sirve de ayuda el concepto de competitividad sistmica, que fue desarrollado en los aos 90 en el Instituto Alemn de Desarrollo (IAD), para analizar los desafos de la globalizacin para el desarrollo econmico, la competencia y la modernizacin de las empresas. El concepto diferencia cuatro niveles de intervencin. A nivel meta se trata de la creacin de un amplio consenso respecto a las polticas de desarrollo y de la capacidad de disear e implementar estrategias de desarrollo. - A nivel macro se trata de la elaboracin de un marco regulador estable para un desarrollo orientado al mercado. - A nivel meso se trata de la construccin o del fortalecimiento de instituciones sectoriales y especficas en el entorno empresarial. - A nivel micro se trata del manejo empresarial interno, y de la creacin de redes empresariales. Por medio de la integracin de estos cuatro niveles, se aspira a una regulacin de competencia en la cual el Estado vela por el funcionamiento de los mercados desde una perspectiva del bien comn. Sin embargo el concepto no se relaciona lo suficiente con la capacidad del Estado de realmente poder realizar las reformas y polticas propuestas. Aunque las interacciones de actores pblicos y privados son minuciosamente analizadas en el marco de los modelos de manejo de redes, se pierde de vista la competencia del Estado de decisiones autoritativas y orientadas al bien comn. Esto no es slo un modo de gobernar entre otros, sino que se trata de una precondicin necesaria que falta en muchos pases en desarrollo para que las redes compuestas por actores pblicos y privados puedan funcionar. Una visin sistmica del governance debe enfocar esta perspectiva de la generacin e implementacin de decisiones orientadas al bien comn. El nivel meta abarca desde esta perspectiva el mbito de los grandes proyectos polticos y de las directrices estratgicas que formula una sociedad. Si el desarrollo es comprendido, como un proceso dirigido a la realizacin de metas, entonces el potencial de desarrollo de una sociedad d epende en gran medida de su capacidad de establecer metas y perseguirlas.

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Los proyectos polticos son importantes para movilizar recursos pblicos y privados, y para focalizarlos en la superacin de bloqueos al desarrollo. Fortalecen la capacidad del Estado de actuar con autonoma relativa frente a los actores sociales y de conseguir para este propsito los ingresos fiscales necesarios. Sin embargo, si un rgimen es incapaz de formular y vender proyectos, tendr problemas para asegurar el apoyo necesario para reformas estructurales. El horizonte temporal poltico se acorta y las decisiones adhoc determinan la agenda. Los cambios de regmenes autoritarios a gobiernos democrticos durante los aos ochenta fueron un importante proyecto poltico para Amrica Latina. Pero no siempre generaron una base duradera de legitimidad, porque muchos regmenes tuvieron problemas en mejorar su governance de manera sustentable. Corrupcin, la faltas de garantas del Estado de derecho, procesos polticos poco transparentes y administraciones pblicas deficientes socavan la confianza de la ciudadana en el orden democrtico. Tampoco la apertura de los mercados econmicos pudo establecerse como un proyecto exitoso en Amrica Latina a diferencia de algunos pases del oriente asitico y europeo. Esto radica sobre todo en que los resultados del ajuste estructural en vista a crecimiento, distribucin de los ingresos y desarrollo social son ms bien desilusionantes. Un nuevo discurso poltico, que ponga los derechos ciudadanos (sociales, econmicos y culturales) en primer lugar, recin se est esbozando. Constituciones modernas como las de Colombia y Brasil podran sin embrago servir como punto de partida normativo para ese tipo de enfoque. El nivel macro: Instituciones macropolticas crean el marco para la produccin y provisin de bienes pblicos. Estabilizan expectativas y aportan a la reduccin de costos de transaccin. Generan reglamentaciones bsicas para el funcionamiento de mercados y de los procesos polticos. En Amrica Latina el desarrollo centrado en el Estado ha generado un cuadro especfico de instituciones macro polticas. Incentivado por el hecho de que el control sobre instituciones estatales permiti acceder a recursos (rentseeking), se form una red de instituciones informales (clientelismo, caciquismo, corrupcin) al lado de las instituciones formales de eleccin de elites, garantas legales, control y participacin. La crisis de endeudamiento y la apertura econmica han puesto lmites al rent-seeking, pero las estructuras y fuerzas polticas vinculadas al viejo modelo no realizaron este cambio con la misma velocidad. En muchos lugares hasta el da de hoy los puestos electorales son considerados vehculos para

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satisfacer intereses particulares. Muchos parlamentos son controlados por poderes de status quo, que realizan un bloqueo frreo a las reformas. Al mismo tiempo, cuando estructuras de clientelismo determinan el proceso poltico, los partidos polticos pierden su funcin como mecanismos de articulacin entre el Estado y la ciudadana y como generadores de soluciones a los problemas sociales. A esta constelacin de fuerzas se han sumado nuevos actores, que en vista de una dbil regulacin estatal tambin tratan de acceder a rentas. Dada la alta dependencia de ingresos de capital de los pases de Amrica Latina, se abre la posibilidad a grandes transnacionales y grupos empresariales locales de negociar condiciones muchas veces asombrosas en el marco de privatizaciones y grandes proyectos de inversin, desminuyendo considerablemente su riesgo empresarial. En trminos generales, los gobiernos de Amrica Latina an estn muy lejos de imponer claras y obligatorias reglas de juego que permitan superar la preferencia de empresas particulares a travs de canales informales. El nivel meso: Una poltica orientada al bien comn no slo depende de las instituciones macropolticas. En la mayor parte de los casos se requiere de instituciones a nivel meso para poder focalizar medidas polticas adecuadamente. Instituciones meso cumplen con dos funciones relacionadas al governance: Primero, la regulacin de sectores especficos (p.ej. el sector energtico) o reas polticas (p.ej. el fomento productivo). Segundo, la coordinacin de los actores polticos para el tratamiento de asuntos que presentan un carcter transversal, involucrando varios sectores o niveles polticos, o bien requiriendo la cooperacin pblicoprivada. En el curso de la apertura econmica, Amrica Latina se encuentra frente a la necesidad de reconstruir casi totalmente su nivel meso, ya que las instituciones centralizadas, intervencionistas y sectorialmente segmentadas del viejo modelo de desarrollo han perdido, en gran medida, su funcionalidad. Hoy ya existe un acuerdo acerca de que las reformas del Washington Consensus se concentraron demasiado en la dimensin macroeconmica y subestimaron la importancia del nivel meso. Como resultado, los gobiernos de Amrica Latina realizan considerables esfuerzos para cerrar este vaco institucional. La descentralizacin y el fomento del desarrollo basado en conocimiento son puntos de referencia muy importantes en esto. El nivel micro abarca la organizacin y el manejo de la administracin pblica y de las instituciones polticas. Las estructuras heredadas del desarrollo centrado en el Estado se diferencian esencialmente de aquellos que se

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rigen por los principios de la competitividad sistmica y del good governance. Son tpicos los aparatos sobredotados de personal, pero con una competencia tcnica baja e infraestructura insuficiente. Esto es vlido sobre todo para los niveles subnacionales. Influencias polticas y la falta de oportunidades de carrera profesional contribuyen al bajo grado de permanencia en el sector pblico, afectando tambin la memoria institucional. Como resultado, predominan decisiones ad-hoc a pesar de la rigidez de los procedimientos formales. Estas caractersticas dificultan una mayor orientacin en el bien comn. Aunque hay cada da ms administraciones innovadoras en Amrica Latina, las cuales en parte incluso atraen atencin a nivel mundial, es vlido afirmar que en trminos generales el sector pblico todava es una barrera ms en el camino hacia la competitividad y el good governance . Por esto las reformas deben apuntar primordialmente a fortalecer en el sector pblico la orientacin al cliente y al ciudadano. Se hace necesaria la descentralizacin interna de la administracin pblica, junto con la introduccin de contabilidad empresarial y la implementacin de centros de costo. Recursos adicionales pueden ser obtenidos a travs de cooperaciones pblico-privadas. Tambin se debe optimizar la participacin de los grupos meta en los procesos de decisin. Medidas que tengan un impacto visible ayudan a generar apoyo pblico para la modernizacin administrativa y para garantizar la sostenibilidad de las reformas.

Enfocar los procesos (politics) de las reformas

Las reformas macroeconmicas del Washington Consensus fueron implementadas en Amrica Latina gracias a que determinadas condiciones estaban dadas: (1) A nivel meta no exista una alternativa creble a la apertura econmica. (2) Faltaban opciones de xito (no haba acceso a recursos adicionales). (3) Reformas claves podan implementarse por medio de shock y de manera bastante irreversible (p.ej. reformas monetarias). (4) Grupos de status-quo podan ser compensados o reprimidos. Estas condiciones se presentaban durante la primera fase de ajuste mucho ms que hoy en da. El desafo actual consiste en la modernizacin institucional y el capacity-building. Para el programa de reformas actuales no existe un modelo hegemnico y tampoco se puede realizar por medio de shock . Por otro lado la presin fiscal sigue siendo alta. Democratizacin y descentralizacin han aportado adems a una paulatina apertura de los regmenes polticos.

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Frente a esta situacin se requiere un enfoque que no slo se centre en las metas de las reformas, sino que tambin mantenga la vista sobre los procesos (politics ) que se generan. Esto significa primero, promover las capacidades estatales de reaccionar a tiempo y de forma sostenible a problemas de legitimacin. Segundo, fortalecer las estructuras de representatividad poltica, ya que los regmenes representativos democrticos han probado ser la modalidad de gestin ms adecuada para sociedades complejas. Y tercero, fortalecer la capacidad de articulacin y movilizacin de los grupos sociales ms vulnerables para que la falta de servicios que benefician a estos grupos pueda ser tematizada de manera ms efectiva. En cambio, un enfoque que persigue la modernizacin de instituciones particulares, no podr cumplir con esta tarea, no importa lo extensiva que sea su lista de reformas. Este es un dficit central del concepto de good governance tal como se presenta hoy en da.

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ALCA: Endeudamiento, estrategias de desarrollo y polticas comerciales de los pases latinoamericanos

Barbara Fritz

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Contexto: Globalizacin, regionalizacin y crisis de la deuda de los pases en desarrollo

La forma de globalizacin actual es de un orden financiero internacional inestable, ya que las monedas internacionales clave (dlar norteamericano, Euro y, con restricciones, Yen) no estn coordinadas entre s, mostrando una gran volatilidad en sus tasas de cambio y de inters. Al mismo tiempo, despus del intervalo proteccionista entre 1930 y 1970, v ivimos hoy otra fase de creciente liberalizacin, no solo en el mercado de bienes, sino tambin en el mbito financiero, proceso que empez en los pases desarrollados para despus llegar hasta los pases en desarrollo. Este conjunto de factores llev, en un primer momento (aos noventa), a una oleada de importacin de capitales en los llamados mercados emergentes, y en un segundo momento (a partir de la crisis financiera en Mxico en 1994/95), a una acumulacin de la crisis de la deuda en economas en desarrollo desde la segunda mitad de los aos noventa. La situacin actual de muchos pases de Amrica Latina est marcada por la crisis virulenta de la deuda (Argentina) o latente (Brasil). Especficamente, en el segundo tipo predomina una estrategia econmica de corto plazo que prioriza el servicio de la deuda externa a costo del crecimiento interno, con consecuencias graves para una futura y duradera reactivacin de la economa. Se puede observar no solamente una regionalizacin de los flujos c omerciales, sino tambin un gran incremento de tratados regionales, los que van desde una simple rea de libre comercio, hasta la creacin de una moneda regional comn, como por ejemplo el Euro. Esta regionalizacin tiene que ser entendida como un medio de proteccin contra las inestabilidades del orden global vigente. El creciente nmero de acuerdos bilaterales y multilaterales de comercio regional, genera conflictos con el orden global, representado por instituciones como la OMC (Organizacin Mundial del Comercio). Los dos tipos de integracin regional son el de la Comunidad Europea por un lado, y el tipo NAFTA / ALCA, por el otro lado. El proceso de unificacin de la Comunidad Europea est caracterizado por una aproximacin de los niveles econmicos regionales, traducidos en mecanismos de compensacin mediante transferencias regionales de fondos pblicos para las regiones perifricas dentro de la Comunidad, tanto como por una larga fase de coordinacin monetaria y cambiaria, sustentada por el Bundesbank alemn. El modelo practicado por Estados Unidos, por el contrario, no contiene ninguno de estos elementos, reducindose a tratados de libre comercio.

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Qu es el ALCA?
El rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) fue lanzada como idea en 1994. Las negociaciones para un rea de libre comercio, desde Alaska hasta la Patagonia, empezaron en 1998, y la conclusin de estas negociaciones estuvo prevista para fines de 2004, para que el tratado pudiera entrar en vigor en diciembre de 2005. Con la crisis en las negociaciones de la OMC en torno al Programa de Doha, manifestada en la interrupcin de las negociaciones sin resultados de Cancn en septiembre de 2003, entraron tambin en crisis las negociaciones del ALCA. Hoy en da no es posible prever si la fecha de conclusin de las negociaciones ser cumplida, y menos an, el contenido final del acuerdo. Brasil ha prestado mayor resistencia que la prevista contra el ALCA, jugando adems un papel principal en la resistencia por un grupo de pases en desarrollo que se opusieron a las condiciones y contenidos de negociacin en la OMC. En las negociaciones del ALCA, Brasil no habla solamente por s mismo, sino que forma un bloque junto con los otros pases del Cono Sur. En principio, el ALCA est planeada como acuerdo multilateral que define de manera muy amplia lo que sera el libre comercio. Por eso, representa un nuevo tipo de Tratado de Libre Comercio, cubriendo temas que van mucho ms all de la reduccin y armonizacin de los aranceles nacionales. En la propuesta original del ALCA estuvieron incluidos captulos sobre - Acceso a mercados - Inversin - Servicios - Compras del sector pblico - Solucin de diferencias - Agricultura - Derechos de propiedad intelectual - Subsidios antidumping y derechos compensatorios - Poltica de competencia. Pero casi la lista completa de temas est en disputa, y como la frmula de compromiso encontrada hasta ahora fue la de excluir todos los temas conflictivos, la perspectiva, desde el punto de vista de hoy, es de un ALCA light con repercusiones bastante reducidas. El lder de los temas disputados es, sin duda, el comercio agrcola, donde los pases latinoamericanos

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demandan una reduccin de los altos subsidios norteamericanos para la produccin nacional, o por lo menos pagos compensatorios para los otros miembros del acuerdo, pero las divergencias van mucho ms all de esto.

Nueva tendencia: Regionalizacin del ALCA

En vista de las dificultades enfrentadas en las negociaciones del ALCA, Estados Unidos avanz con rapidez impresionante durante los ltimos meses para lograr una serie de tratados de libre comercio bilaterales (TLC), entre EE.UU. y distintos pases latinoamericanos. El Tratado de Libre Comercio con Chile, el cual estuvo en negociaciones durante algunos aos y fuera ratificado, ya en junio de 2003, como primer TLC entre EE.UU. y un pas latinoamericano, empez a funcionar en enero de 2004. El CAFTA (Central American Free Trade Agreement), despus de solo algunos meses de intensa negociacin, fue firmado en enero de 2004, reuniendo primero a Honduras, El Salvador, Guatemala y Nicaragua y, despus, tambin a Costa Rica. La Repblica Dominicana fue agregada en marzo de 2004. No debe subestimarse la importancia del CAFTA para EE.UU.: La regin representa el segundo mayor mercado de exportacin de EE.UU. para Amrica Latina, despus de Mxico. Adems, se iniciaron negociaciones sobre un TLC entre EE.UU. y Panam en abril de 2004, estando previstas todava para este ao negociaciones con Colombia (las negociaciones deberan empezar en mayo de 2004), como tambin con Per (en 2004). En el caso de Bolivia y Ecuador, el comienzo de las negociaciones depende, segn la Oficina del Representante Comercial de los Estados Unidos (Office of the United States Trade Representative; www.ustr.gov/) de la voluntad de los respectivos pases. Mientras que EE.UU. avanz muy rpidamente con Tratados de Libre Comercio bilaterales con una serie de pases de la regin, el Mercosur tambin lanz, a manera de contra ataque, una serie de iniciativas. Ahora el Mercosur (con sus miembros Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) tiene como miembros asociados a Chile, Bolivia, Per y, desde abril de 2004, tambin a Colombia, Venezuela, y Ecuador. As, rene ahora a todos los pases de Amrica del Sur. Al mismo tiempo, se intensificaron las negociaciones entre el Mercosur y la Comunidad Europea, tambin como parte de la estrategia de fortalecer la posicin de los pases del Cono Sur frente a los EE.UU.

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Amrica Latina endeudada necesita ms que comercio internacional justo

La bonanza actual que Amrica Latina est viviendo, en este momento gracias a las tasas de inters norteamericanas histricamente bajas y a los trminos de intercambio muy favorables para Amrica Latina, es un fenmeno coyuntural y temporario, como expresara Enrique Iglesias, Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo. La regin tiene que prepararse para otra fase de escasez de crdito externo y precios ms bajos para sus productos de exportacin. Adems, la devaluacin del dlar norteamericano, que tuvo lugar ya en 2003, pero que muy probablemente vaya a continuar en los prximos aos, dada la necesidad de reducir el enorme dficit externo de EE.UU., va a ejercer una presin adicional no solo hacia China y Europa, sino tambin hacia Amrica Latina, aunque probablemente en trminos menores. Entonces no sera nada improbable que, en los prximos aos, la crisis de la deuda retornara a distintos pases latinoamericanos. Si bien se ha visto que desde los aos ochenta, y recientemente a fines de los aos noventa, estas crisis fueron extremamente costosas para los pases deudores, tanto en trminos econmicos como sociales. La prioridad debe ser, entonces, reducir la probabilidad de otra oleada de crisis de deuda. Eso rige, especialmente, para los pases que tienen una deuda externa considerada como muy alta segn las categoras del Banco Mundial. Este es el caso de Brasil, Ecuador, Per, Uruguay (Argentina, obviamente, tambin entra en esta categora, pero con el default practicado ya por ms de 2 aos, y casi sin ningn capital nuevo que entre al pas, no existe el riesgo que surja otra crisis en un futuro breve); pero tambin para una serie de otras economas que dependen de nuevas importaciones de capital para el servicio de su deuda externa. La manera ms eficaz de reducir esta dependencia de un nuevo capital externo es un supervit comercial, ya que esto representa ganancias lquidas de divisas que pueden ser usadas, en el mejor caso, para reducir el stock de la deuda externa. Esta prioridad debera guiar tambin los principios de negociaciones internacionales en el mbito comercial de los pases latinoamericanos. Obtener un saldo comercial positivo demanda, por lo menos en ciertas circunstancias, la intervencin macroeconmica activa del Estado. En ese sentido, parecera contraproductivo afirmar un compromiso hacia una estrategia de desarrollo marcadamente liberal mediante contratos internacionales.

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Puntos crticos en los nuevos tratados de libre comercio

Para poder garantizar un supervit comercial, los pases latinoamericanos deberan seguir teniendo acceso a medidas proteccionistas. Amrica Latina necesita ms que un comercio internacional justo, como lo expres el presidente brasileo Luiz Inacio Lula da Silva repetidamente durante los ltimos meses. Se necesita una apertura mayor, por parte de Estados Unidos (as como de la Unin Europea), que la de los pases latinoamericanos. Eso es vlido especficamente para los mercados agrcolas, donde las economas de la regin mantienen ventajas competitivas, pero va ms all. Es importante mantener el acceso a la posibilidad de medidas proteccionistas (bastante selectivas, temporales etc., para no repetir los errores del ISI). El captulo de las inversiones que define el trato igual a inversionistas de todas las nacionalidades, contiene una serie de dificultades. Primero, imposibilita los controles de capital. Pero al mismo tiempo, dentro y fuera de los organismos internacionales como el FMI, muchos economistas empezaron a evaluar ms positivamente ese tipo de intervencin en el mercado de capitales, ya que la apertura prematura del balance de pagos fue considerada repetidamente como uno de los factores de la crisis financiera reciente. El caso de Chile es notorio en ese contexto. Es considerado internacionalmente un caso que su encaje, es decir los controles de capital que buscaron evitar la entrada masiva de capital de corto plazo, relativamente exitoso en la defensa contra las crisis financieras. Pero el TLC entre Chile y EE.UU. define explcitamente que este tipo de medida puede ser tomada solamente en casos de suma emergencia, dando posibilidad a las empresas que sufrieron desventajas, a causa de estas medidas, de demandar posteriormente sus prdidas. Otro aspecto importante en ese contexto, es la necesidad de poder condicionar las inversiones directas internacionales orientadas en funcin de una generacin directa lquida de divisas, como, por ejemplo, lo practicara durante mucho tiempo en Corea del Sur, y como lo realiza China con nfasis hasta hoy. As se puede garantizar que las inversiones directas internacionales no creen una deuda externa adicional, al causar ms importaciones (de bienes de capital e intermediarios) que exportaciones, junto a la toma de crditos internacionales y la transferencia posterior de ganancias para el exterior, como fue el caso de muchas inversiones internacionales en Argentina y Brasil durante los aos noventa.

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La demanda en el rea de los servicios es problemtica debido a una apertura indiscriminada del sector bancario y financiero. Si bien existe la posibilidad de ganancias de eficiencia en este sector debido a un incremento del nivel de competencia, las experiencias en el Cono Sur durante la dcada del noventa, no comprobaron esta tesis. Lo que se comprob, por el contrario, es que las sucursales de bancos internacionales tienen la tendencia de financiar menos las pymes nacionales, por disponer de menos informaciones relevantes sobre este sector, y otorgan relativamente ms crditos internacionales que los bancos nacionales, ya que tienen acceso privilegiado en el mercado financiero internacional. As, la apertura del mercado bancario puede causar un incremento en el nivel de endeudamiento externo, agregando a la debilidad externa el riesgo de otra crisis financiera.

Conclusiones para la estrategia de los pases latinoamericanos

En general, y tambin en el marco de sus estrategias comerciales, la prioridad de los pases latinoamericanos debera ser la de salir del endeudamiento externo como forma ms eficaz de reducir el riesgo de una repeticin de la crisis de la deuda. Es obvio que, dentro de este marco, es importante el acceso al mercado norteamericano (como tambin al europeo, y incrementalmente al mercado asitico), pero solo en condiciones que posibiliten un supervit comercial. Dentro del marco del ALCA, el ideal en este sentido sera una apertura asimtrica de los EE.UU. a favor de las economas latinoamericanas. Como parece poco probable que este fin se realice dentro del marco del ALCA, la condicin mnima debera ser que ningn pas pierda, comercialmente, comparado con el estado anterior al ALCA. Es importante que se evite un compromiso formal, constituido por contratos internacionales, con el paradigma de desarrollo liberal. Eso no significa de ninguna manera una llamada al regreso del viejo paradigma de la industrializacin mediante sustitucin de importaciones (ISI), as como fue practicado en Amrica Latina por muchas dcadas, pero s la implementacin de una poltica de intervenciones inteligentes para evitar la acumulacin de deficits externos y una deuda externa significativa. Todas las economas exitosas del periodo posguerra, desde Alemania y Japn hasta China, pasaron por un camino de proteccionismo en el mercado de bienes y convertibilidad limitada combinado con competitividad externa, lo que

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posibilit que la importacin de capitales para el financiamiento del crecimiento estuviera limitada a reas muy restringidas. En el actual debate en torno a las estrategias comerciales, hace falta vincular estas estrategias con los debates en el rea de moneda y finanzas internacionales. Esos ltimos debates, desde que comenz la serie de profundas crisis financieras en los llamados mercados emergentes, demuestran un renovado y vivo inters en polticas de regulacin de diversos tipos. Aunque la comunidad cientfica est lejos de formular un nuevo paradigma, qued muy claro que los modelos basados exclusivamente en el marco liberal, contienen problemas muy graves. Sera absurdo que ese avance y es sin duda un avance, aunque muy incompleto y bastante confuso todava fuera destruido por una serie de Tratados de Libre Comercio que imposibiliten el acceso de los pases a medidas que posteriormente sean evaluadas como imprescindibles para la sustentabilidad del crecimiento econmico.

Resumen
El rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) est planeada como acuerdo multilateral que define de manera muy amplia lo que sera el libre comercio. Es tambin debido a este aspecto, que el Tratado enfrenta tanta resistencia, especialmente por los pases de Cono Sur y Brasil. La perspectiva, desde el punto de vista de hoy, es de un ALCA light con repercusiones bastante reducidas. Al mismo tiempo se puede observar una regionalizacin del ALCA, ya que durante los ltimos meses los Estados Unidos firmaron una serie de Tratados de Libre Comercio bilaterales con los pases centroamericanos. En general, en cualquier tipo de negociacin comercial los pases latinoamericanos, que son economas deudoras, tienen que hacer lo posible para que los contratos ayuden a reducir el stock de la deuda externa, ya que sta es la manera ms eficaz de reducir el riesgo de futuras crisis financieras con sus altos costos econmicos y sociales. Los ltimos 25 aos en Amrica Latina fueron, a pesar de un fuerte cambio en la estrategia de desarrollo, repetidamente marcados por crisis financieras y de deuda. La prioridad hoy debe ser evitar el peligro de nuevas crisis financieras que vienen en momentos de salida de flujos de capital. La manera ms eficaz de reducir la dependencia de un nuevo capital externo es un supervit comercial. Esta prioridad debera guiar tambin los princi-

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pios de negociaciones internacionales en el mbito comercial de los pases latinoamericanos. Obtener un saldo comercial positivo demanda, por lo menos en ciertas circunstancias, la intervencin macroeconmica activa del Estado. En ese sentido, parecera contra productivo afirmar un compromiso hacia una estrategia de desarrollo marcadamente liberal mediante contratos internacionales.

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Experiencias de implementacin de polticas top down en Bolivia: el caso de la participacin popular

Diego vila Navjas

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1.

El proceso de ajuste estructural en Bolivia

Desde 1985 se implementa en Bolivia un proceso de profundas transformaciones que han modificado las condiciones del desarrollo del pas y han impulsado una nueva manera de relacin y articulacin entre los distintos procesos econmicos, sociales, polticos, institucionales, los roles de los actores y las concepciones y visiones que sobre estos mismos se tenan en el pasado. Se podra afirmar que se ha logrado imponer una nueva relacin entre el Estado y la sociedad como agentes del desarrollo. El Estado asumi, frente a la sociedad, la tarea de conducir y profundizar, casi con una lgica vertical, el ajuste institucional y la implementacin de las polticas en diversos mbitos que orientaron la reforma estatal; reforma que busca enmarcar el desarrollo del pas bajo el concepto y los principios del desarrollo sostenible, entendido ste, como la integracin de la estabilidad con el crecimiento econmico, la equidad social y la seguridad humana, la distribucin equitativa de la riqueza, y el uso racional de los recursos naturales. El avance fundamental de las medidas radica en haber armonizado, bajo un principio ordenador comn, una reforma institucional (an parcial), que ha permitido ampliar el dominio del Estado sobre su territorio, transformado y avanzado en la armonizacin de un marco reglamentario y la implementacin de procedimientos e instrumentos de los mecanismos estatales que regulan, planifican, ejecutan y controlan sus acciones con una creciente participacin ciudadana a la hora de definir, ejecutar y controlar las polticas, acciones e inversiones pblicas para el desarrollo; a la vez de permitir el trnsito de un modelo de desarrollo econmico denominado de capitalismo de Estado a uno de economa de mercado. La mayor debilidad del proceso ha sido, sin duda, el no haber logrado transitar el impulso de las profundas medidas de cambio institucional a todo el esquema funcional del Estado (en los tres poderes), y sobre todo, no haber alcanzado el nexo con logros en la economa real del pas. Es as que las tasas de crecimiento y las bases que sustentan ese crecimiento econmico, son muy precarias; pues son altamente dependientes del exterior y no se condicen con las condiciones mnimas para revertir los grandes problemas del pas1.

Por ejemplo, la tasa promedio de crecimiento del PIB en el perodo del ajuste est alrededor del 3%, sin embargo, se requiere una tasa de crecimiento por encima del 6,2% para bajar la tasa de pobreza de una manera real.

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2.

La participacin popular

El 20 de Abril de 1994, el gobierno boliviano emite la Ley 1551 de participacin popular, que pese a su contenido democratizador y de mayor contenido de inclusin social y equiparacin de los desequilibrios territoriales, fue impuesta desde arriba con una fuerte determinacin gubernamental y, en principio, con un fuerte rechazo de la poblacin, tanto es as que en el primer momento de su implementacin, los distintos actores sociales la denominaron como una de las 3 leyes malditas que impona el gobierno neoliberal. Pese a esas disposiciones iniciales, pronto los actores sociales, hicieron propio el proceso y le dieron un sostn y proyeccin que ha podido mantenerlo vivo y en plena profundizacin.

Qu contiene e implica la Ley?

Organiza territorialmente la gestin pblica local a travs de los municipios al delimitar la jurisdiccin territorial del gobierno municipal en la seccin de provincia, constituyendo 311 municipios (hoy 321), en todo el territorio nacional frente a 24 que funcionaban anteriormente, generando y estableciendo un nuevo escenario para el desarrollo en el pas. Se fortalece a los gobiernos municipales como rganos fundamentales de la gestin pblica ampliando sus competencias a la planificacin, provisin y administracin de infraestructura y servicios de salud, educacin, desarrollo rural, caminos vecinales, saneamiento bsico, cultura, micro-riego, urbanismo y vivienda y deportes. Se les otorga recursos para la administracin y provisin de esas competencias de las siguientes fuentes: 20% de la coparticipacin tributaria nacional (que se reparten a todos los municipios de acuerdo al nmero de habitantes que tengan); tasas y patentes municipales; el 100% de los impuestos sobre propiedad de bienes inmuebles y vehculos y sobre las transacciones; y se define que el municipio es sujeto de crdito y donaciones, a la vez que se convierten en los sujetos privilegiados para acceder al cofinanciamiento de la inversin pblica accediendo a los Fondos de Inversin y Proyectos Nacionales. Adicionalmente, se han vinculado a este proceso y canal principal de operacin y gestin de la inversin pblica, nuevas fuentes de financiamiento tales como las que surgieron de la implementacin de la Ley del Dilogo, que

118

ha transferido a los municipios, ahora bajo un esquema de distribucin en funcin a indicadores de pobreza, los recursos que han sido condonados de la deuda externa al pas, en la iniciativa denominada HIPC-II. Reconoce, promueve y consolida el proceso de participacin social, articulando a las comunidades campesinas, comunidades y pueblos indgenas, y juntas vecinales en la vida del Estado boliviano, con las atribuciones de participar en la planificacin, ejecucin y supervisin de obras y servicios pblicos municipales, representar la gestin de las autoridades municipales, promover la participacin y el acceso equitativo en las acciones, obras y servicios municipales, etc. Para ello, el Estado otorga personalidad jurdica a las organizaciones sociales comunales descritas, y las reconoce como Organizaciones Territoriales de Base (OTB). Son territoriales, porque representan un espacio geogrfico determinado y son de base porque participan todos los miembros de la comunidad. Fortalece la democracia participativa a travs de la participacin ciudadana en la gestin pblica local. Para ello crea el Comit de Vigilancia como instancia de representacin social que articula las acciones y la demanda social con la oferta de inversiones y servicios de los gobiernos municipales El Comit de Vigilancia tiene las siguientes atribuciones: Vigilar que los recursos municipales de participacin popular, sean invertidos en la poblacin urbana y rural, de manera equitativa, constituyendo el nexo para que las OTB ejerzan sus derechos reconocidos por Ley. - Controlar que no se destinen en gastos corrientes del gobierno municipal ms del 15% de los recursos de la participacin popular. - Pronunciarse sobre el presupuesto de los recursos de la participacin popular, y la rendicin de cuentas de gastos e inversiones efectuadas por el gobierno municipal. -

119

3.
3.1

Principales resultados e impactos

Principales logros

Fortalecimiento de las capacidades poltico-administrativas del Estado boliviano y de la participacin ciudadana Con la participacin popular, se ha dado una nueva institucionalidad que ha permitido al Estado boliviano el dominio de su territorio avanzado efectivamente en la descentralizacin, creando y fortaleciendo los instrumentos de gestin de las polticas pblicas, perfeccionado la democracia representativa e, incorporado la participacin ciudadana al ejercicio compartido de la gestin pblica. En este sentido, se ha avanzado notablemente en crear y profundizar las capacidades organizacionales y de recursos humanos de la administracin del Estado boliviano; en las relaciones mutuas de interaccin e influencia poltica, funcional y administrativa entre los distintos niveles de la gestin pblica y se han instalado escenarios formales que amplan las condiciones para mejorar el ejercicio de la ciudadana, asumiendo la diversidad regional, tnico-cultural, etc. que son constitutivas de Bolivia. La implementacin de este proceso se ha basado en la efectivizacin de los siguientes subprocesos principales: La planificacin participativa, en tanto mecanismo e instrumento metodolgico que busca efectivizar la participacin de la sociedad en el diseo de su propio destino y desarrollo. La planificacin participativa ha sido un procedimiento clave para accionar el proceso de participacin popular, pues articula la identificacin y reconocimiento de la demanda social a la formulacin de la visin y los objetivos del desarrollo, a la ejecucin y control de los programas y proyectos del plan de desarrollo municipal. Al tiempo, ha sido el mecanismo a travs del cual se ha vinculado el sistema nacional de planificacin y de inversin pblica, a la gestin de los municipios. El fortalecimiento municipal, para desarrollar y equiparar las capacidades de gestin y administracin descentralizada para el desarrollo, generando las condiciones para dotarle de institucionalidad creciente tanto a las administraciones locales, como al proceso mismo de la participacin popular.

120

El fortalecimiento comunitario , que apoya el proceso de consolidacin de la organizacin, participacin y representacin social y el ejercicio de sus derechos y obligaciones en el proceso. La distritacin y mancomunidad, como instrumentos para la organizacin territorial y administrativa, que buscan facilitar la administracin y gestin desconcentrada del desarrollo municipal, e incorporar procesos productivos econmicos y sociales, diferenciados por particularidades tnico culturales al proceso de la planificacin, administracin y control del desarrollo municipal. A la fecha, se han distritado 274 de los 321 municipios, habindose creado 1.122 distritos, de los cuales 213 son distritos urbanos, 130 son distritos indgenas, 41 son distritos de preservacin (reas Protegidas), 27 son distritos industriales y 686 son distritos rurales.

Redistribucin territorial de ingresos 2 y articulacin del Sistema Nacional de Inversin Pblica: Un segundo campo, de indiscutible xito de este proceso, es el de la distribucin territorial ms equitativa de los recursos del pas. Hasta antes de la participacin popular el 85% de los recursos econmicos se quedaban en los 3 municipios del denominado eje troncal: La Paz, Cochabamba y Santa Cruz. Un 6% de esos recursos se destinaban a los municipios de las restantes 6 ciudades capitales de departamento restando tan solo un 9% que se destinaba a las zonas rurales del pas. Luego de la participacin popular, la distribucin de recursos pblicos se orienta de tal manera que, un 64% de los mismos, se destinan al rea rural del pas y, un 36% a los municipios del rea urbana. Sin embargo, el impacto radica no slo en que se ha vuelto ms equitativa la distribucin de los recursos, logrando una mayor cobertura espacial y social de la inversin pblica, sino que tambin se ha logrado articular y dar funcionamiento a una nueva forma de gestionar la oferta de bienes y servicios pblicos en funcin a la demanda de la poblacin. Es decir, a travs de la participacin popular, se ha logrado reorganizar las transferencias fiscales del Estado en funcin a la nueva lgica de administracin territorial y multisectorial, tal como se muestra en el grfico 1:

Debido a las condiciones fijadas para este artculo, me limitar a concentrar el anlisis de los impactos de la LPP desde la ptica de los ingresos y no del gasto.

121

Grfico 1:

Transferencias recibidas por los distintos gobiernos municipales (en millones de dlares)
275.2 260.7

300.0 250.0
214.4

200.0 150.0 100.0

65.4 140.9

183.1 166.7

185.6

201.1

50.0 0.0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Coparticipacin Tributaria Transf. Discrecionales desde las Pref. Transf. Discrecionales desde Gob. Nacional Transf. HIPC

Fuente: Czerniewicz, N. (2003): Clculo de los macroflujos fiscales verticales interterritoriales para el perodo 1994-2002, La Paz: Ministerio de Participacin Popular.

Si ampliamos la informacin para ver como ha evolucionado la asignacin del total de los recursos de la inversin pblica, para su administracin bajo el esquema descentralizado (municipios y prefecturas) en Bolivia, vemos que el cambio ha sido muy significativo. Salvo la inversin que se realiza para aspectos privativos del nivel nacional (que representan un promedio del 18% de la inversin total), tenemos un nuevo esquema a travs del cual se ejecuta efectivamente la mayor proporcin de la inversin pblica, tal como lo muestra el grfico 2, que presentamos a continuacin.

122

Grfico 2:

Masa de recursos de generacin primaria 1994-2002 (en millones de dlares)

1,000.0 900.0 800.0 700.0 600.0 500.0 400.0 300.0 200.0 100.0 0.0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 196.6 226.0 656.4 737.1 706.4 717.9 699.0

897.2

916.1

2001

2002

Coparticipaci n IEHD FCD Transferencias Discrecionales a Pref. Transf. HIPC Transferencias Discrecionales a Mun.

Regalas Items Coparticipacin tributaria FSM FPS, FDC y FNDR

Fuente: Czerniewicz (2003).

Lucha contra la pobreza Veremos los impactos que a travs del re-direccionamiento y re-orientacin de la Inversin Pblica, como efectos fundamentalmente de la participacin ciudadana y la planificacin participativa , se han logrado materializar en el campo de la lucha contra la pobreza, observando la evolucin del ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas, pues por la normativa que orienta el proceso de inversin y gasto pblico, es solamente sobre los tems que contiene este ndice que se puede medir el impacto que, indiscutiblemente, ha sido inducido fundamentalmente por esta poltica. Los siguientes grficos (3 y 4), nos ilustran esta relacin.

123

Grfico 3:
35 30 25 20 15 10 5 0
1992 2001

Bolivia: Pobreza medida en NBI (en %)

1992 2001

NB Satisfechas 15,7 16,6

Umbral 13,4 24,8

P. Moderada 33,6 34,2

Indigencia 32,1 21,7

Marginalidad 5,1 2,7

Fuente: Elaboracin propia a partir de Mapas de la Pobreza 1994 y 2002 UDAPE.

Grfico 4:
80 70 60 50 40 30 20 10 0

Bolivia: Evolucin de los componentes del NBI (en %)

1992 2001

Insuf. Espacios Vivienda 1992 2001 80 70,8

Carencia Ss. Agua y Saneamiento 75,9 58

Carencia de Insumos Energticos 51,8 43,7

Insuf. En Educacin 69,1 52,5

Insuf. Atencin de Salud 53,6 37,9

Fuente: Elaboracin propia a partir de Mapas de la Pobreza 1994 y 2002 UDAPE.

Si bien la mejora en los distintos componentes del indicador, no son atribuibles exclusivamente a la participacin popular, es indiscutible el impacto que ha generado esta poltica, al ampliar notablemente la distribucin y adecuacin de la inversin pblica a lo largo y ancho del pas, como efecto fundamental de los instrumentos que han sido instituidos por la Ley 1551.

124

Participacin y control social en la gestin pblica municipal Con la implementacin de la participacin popular se ha institucionalizado, en todo el territorio, la presencia de rganos pblicos ms prximos a la gente que cuentan con autoridades, competencias, recursos, procedimientos e instrumentos de planificacin, inversin y gestin administrativa que favorecen y han logrado insertar en la prctica de la gestin y administracin de las polticas y procedimientos pblicos, el control y la participacin de la sociedad civil. El factor de mayor xito en la implementacin de esta poltica, ha sido el permitir reconstruir el espacio pblico en el nivel municipal, hecho que se basa en la generacin de decisiones compartidas entre los actores pblicos y sociales locales, favoreciendo una gestin ms transparente y visible para la gestacin, administracin y control social del desarrollo. Se podra afirmar que desde la participacin popular, lo pblico ha pasado a ser una obligacin ciudadana, ampliando los espacios para el ejercicio de la democracia. Los principales resultados son: Han sido conformados, funcionan y se renuevan: - 321 Comits de Vigilancia - 15.145 Organizaciones Territoriales de Base - 9 mecanismos departamentales de control social, - 1 mecanismo nacional de control social. - 9 asociaciones departamentales de Comits de Vigilancia - una federacin nacional de Comits de Vigilancia Alrededor de 135 Comits de Vigilancia (43%) denunciaron malos manejos en su municipio. Hasta la fecha 40 cuentas de coparticipacin tributaria de gobierno municipales (13%) fueron congeladas por denuncias del Comit de Vigilancia (Fuente: Ministerio de Hacienda). 48 gobiernos municipales han sido intervenidos por el Comit de Vigilancia y las OTBs (entre concejos y ejecutivos) a travs de cabildos abiertos y otras medidas.

125

3.2

Principales limitaciones

Dispersin y retrazo en la inversin pblica Uno de los aspectos que hoy circunda las distintas evaluaciones de los impactos de la Ley de Participacin Popular, es el de cuestionar la orientacin y la lgica de excesiva atomizacin de la materializacin de la inversin pblica. Es decir, se cuestiona que como efecto de esta poltica, la inversin pblica se orienta casi con exclusividad a los sectores sociales y a generar una multiplicacin de objetivos locales de inversin frente a inversiones en niveles de escala superior que permitan impactar, ms estructuralmente, en los problemas nacionales. Incremento descontrolado de la deuda municipal Uno de los principales problemas del proceso de financiamiento subnacional es el de la escasa capacidad de demanda efectiva para acceder al crdito municipal y, en general, a un mercado diversificado de financiamiento subnacional. An as, los pocos municipios que han accedido al crdito interno y externo han sobrepasado ampliamente sus capacidades reales de endeudamiento, e incluso, han causado problemas de encadenamiento para el manejo del dficit pblico que hoy afligen al pas. Este fenmeno, ha desnudado falencias en el sistema de control y de regulacin financiera que, entre otros aspectos, nos muestra que an se r equiere profundizar el marco normativo y de gestin de las entidades que tienen la responsabilidad en ests reas. Organizaciones que no han podido adecuar sus propios procesos de desarrollo organizacional al nuevo esquema de administracin y gestin pblica descentralizada. Tendencia a la excesiva burocratizacin del proceso Finalmente, es necesario en este apretado resumen, resaltar que luego de un proceso muy creativo y que manifest una voluntad frrea por parte del gobierno que inici la participacin popular, de implantar el cambio propuesto en la Ley, los gobiernos sucesivos, han sido menos adeptos a esta poltica, y han asumido en los hechos una tendencia a, por un lado frenar la velocidad y la necesidad de continuar con las transformaciones complementarias, y por otro lado, a pretender revertir y volver a centralizar partes de las competencias transferidas.

126

Este segundo escenario, que se enfrenta a la dinmica propia que ha adoptado el proceso en el nivel subnacional, se ha expresado de distintas maneras. Una de ellas, es la tendencia a burocratizar el proceso, sobrereglamentndolo y exigiendo una velocidad de cambio institucional muy grande a administraciones nuevas que no han tenido el tiempo an de asimilar los complejos procedimientos de la administracin pblica boliviana. Ms aun, se exige que los representantes de la sociedad civil sean capaces de dominar estas difciles normas y procedimientos, de forma tal que, no slo que se genera una sobre-exigencia a los actores sociales del proceso, sino que se distorsionan y confunden los roles y funciones que en todo caso, deban orientar el logro de una gestin pblica e institucional que es capaz de generar el involucramiento creativo y creciente de su sociedad. Como estos cambios no se presentan tan rpidamente, se utiliza este criterio para sealar y cuestionar la efectividad de la poltica.

4.

A manera de conclusin

El proceso de la participacin popular ha desatado una de las reformas, impulsadas desde arriba, ms exitosas en Bolivia. Est en camino de cambiar radicalmente, no solo la estructura administrativa del Estado permitiendo la implementacin de la otrora temida descentralizacin , sino que est impulsando y fortaleciendo la institucionalizacin de procesos fiscales, polticos, gerenciales en el nivel municipal que vinculan efectivamente la participacin de los ciudadanos en los procesos de decisin pblica. Esto es as, tambin por el hecho de que muy temprano, en el proceso de su implementacin, la participacin popular, logr convertirse en un procedimiento y un conjunto de instrumentos que viabiliz no slo la adhesin de la poblacin a sus planteamientos y beneficios, sino su apropiacin y adopcin como un derecho por parte de las comunidades y regiones del pas. No obstante esta situacin, es necesario reconocer que hubo, y an existe, un esfuerzo significativo del Estado apoyado y motivado permanentemente por la cooperacin internacional para profundizar el proceso y generar un conjunto de cambios y arreglos institucionales formales e informales, en esta direccin. Cabe reconocer tambin, que el Estado por lo menos en el caso boliviano, as fue enfrenta permanentemente inseguridades a la hora de em-

127

prender reformas complementarias necesarias que acompaen a la participacin popular y permitan desarrollar todo su potencial transformador. Por aspectos como este, no es nada nuevo el sealar, a la hora de evaluar las polticas de tipo top down, que si las mismas no logran anidar en sectores importantes de la poblacin, pueden enfrentar pocas posibilidades de generar cambios y transformaciones sostenibles. Reconocemos, y lo haremos para concluir, que los cambios organizacionales que exigen polticas transformadoras, demandan ms tiempo que el que, por ejemplo, dispondrn la voluntad poltica e institucional que los origina. Lo cual hace necesario plantear, desde un inicio, tareas paralelas e igual de profundas que permiten gestionar el cambio y el desarrollo de capacidades organizacionales que sustenten y soporten la implementacin de este tipo de polticas pblicas.

128

Desarrollo econmico local y competitividad territorial en Amrica Latina

Ivn Silva Lira

129

1.

Objetivos del desarrollo econmico local

La profunda transformacin del rgimen econmico de la mayora de los pases de Amrica Latina, iniciado en la dcada de los ochenta, ha dejado en evidencia que la apertura de los mercados domsticos, la desregulacin y la privatizacin, no han sido suficientes para asegurar la competitividad internacional de las empresas y producir un crecimiento econmico alto, con una mejora notoria en la distribucin y en los niveles de vida de la poblacin. En particular, en el plano territorial, es cada vez ms importante disear instrumentos y polticas pblicas de gestin, dirigidas a estimular el aprovechamiento de los recursos locales endgenos, para impulsar nuevos estilos de desarrollo basados en las potencialidades de las economas locales como complemento indispensable de las polticas nacionales de desarrollo. En general, los procesos de desarrollo territorial tienen como objetivos principales, la transformacin de los sistemas productivos locales, el crecimiento de la produccin, la generacin de empleo y la mejora en la calidad de vida de la poblacin. En la bsqueda de estos objetivos, un aspecto que es importante considerar es el de las modalidades de diseo institucional y estilos de gestin pblica que han adoptado los gobiernos locales y regionales del continente, para propiciar polticas de desarrollo productivo que apunten a la transformacin de los sistemas locales de empresas, en un clima de mayor competitividad. En este sentido y con distintas intensidades, se comienza a incorporar, particularmente a partir de los aos 90, en diversos pases de Amrica Latina, un enfoque de corte territorial en sus polticas de desarrollo productivo y de fomento a pequeas empresas, el mismo que sera ms coherente con los objetivos de desarrollar capacidades competitivas en los sistemas productivos locales. Sin embargo, alcanzar estos objetivos requiere, entre otras cosas, una institucionalidad subnacional descentralizada y un proceso activo de planificacin estratgica del desarrollo productivo territorial, que priorice y canalice, hacia objetivos comunes, los instrumentos de fomento existentes. La plena operacin de un sistema de fomento productivo descentralizado, permitira aprovechar los mayores potenciales de incrementos de productividad existentes en los territorios impactando sobre la tasa agregada de crecimiento nacional en un clima de mayor competitividad. El reconocimiento de que las pequeas empresas, para poder desarrollar capacidades competitivas, requieren asociarse, por una parte, y contar, por

130

otra, con apoyos pblicos que puedan ayudar a corregir una serie de fallas de mercado, principalmente, relativas a la imperfeccin de los mercados de capital, financiamiento y crdito, capacitacin de recursos humanos e innovacin tecnolgica, son en gran medida la justificacin de las polticas de fomento que se han diseado. En este sentido, y como se ha sealado en una de las buenas evaluaciones (Bianchi/Parrili 2002) que se han realizado sobre las pequeas empresas en Chile, los factores de xito en el desarrollo de las pymes (pequeas y medianas empresas) estn constituidos bsicamente por tres premisas: a. Estar integradas en un sistema productivo y social dinmico, a nivel local, para alcanzar economas de escala y alcance suficientes para poder competir con grandes empresas en el mercado global; Trabajar a la calidad del producto, proceso y de los recursos humanos, ya que en los mercados globales no es posible seguir compitiendo por precio (debido a que hay actores demasiado poderosos, con economas de escala capaces de desplazar a cualquier pas competidor); Difundir conocimiento y competencias para poder estructurar la economa local, ya que este factor permite generar bienes de alto valor agregado, alta calidad e innovadores. El conocimiento crea una ventaja competitiva en la empresa que es difcil de desplazar.

b.

c.

Por lo tanto, adicionalmente, a las justificaciones ms tradicionales para apoyar el desarrollo de las pequeas empresas, surgen una serie de consideraciones que tienen que ver con la idea de sistemas locales de empresas, de colaboracin para competir, de asociatividad empresarial, articulacin publico-privada, generacin de conocimiento por interaccin y desarrollo de ventajas competitivas que van ms all de la sola consideracin de que son slo las empresas las que compiten. En este sentido, se introduce con fuerza la nocin de territorio como base cultural de sistemas de empresas que desarrollan capacidades competitivas con la colaboracin de su entorno. Y, esto, es mucho ms que la sola estrategia de fomento aislada de pequeas empresas. La Figura 1 presenta un esquema en que se trata de resumir esta proposicin. Se plantea que el desarrollo local y regional es eminentemente un proceso endgeno que procura aprovechar sus potencialidades propias, naturales, humanas, institucionales

131

y organizacionales para producir la transformacin de los sistemas productivos locales con el propsito de mejorar la calidad de vida de la poblacin. Ello requiere la innovacin de los sistemas locales de empresas para que puedan ser ms competitivos, lo que demanda, desde el punto de vista de la organizacin social, consensuar proyectos de desarrollo, que interpreten a todos sus actores territoriales, para compartir una visin comn sobre las reas estratgicas que habra que impulsar. Figura 1: Conceptualizacin de los procesos de desarrollo local y regional
P R O C E S O E N D O G E N O

D E S A R R O L L O L O C A L / R E G I O N A L

T R A N S F O R M A C I O N S I S T E M A S P R O D U C T I V O S L O C A L E S

I N N O V A C I O N

M E J O R A R L A C A L I D A D D E V I D A D E L A P O B L A C I O N C O M P E T I T I V I D A D T E R R I T O R I A L S I S T E M A S L O C A L E S C O M P E T I T I V O S ( A R T I C U L . / A S O C I A T I V I . )

C O N S E N S U A R P R O Y E C T O P O L I T I C O C O M U N

P L A N I F I C A C I O N P R O S P E C T I V A

Los sistemas productivos locales estn, evidentemente, constituidos por empresas, y de stas, las que se distribuyen ms homogneamente sobre los territorios son las micro, pequeas y medianas empresas; en ese mismo orden de importancia. Por tanto, cuando se habla de la transformacin de los sistemas productivos locales, en la prctica lo que se esta diciendo es que se debe hacer para mejorar las capacidades competitivas de sistemas locales de pequeas empresas que tienen un particular perfil productivo, donde la modernizacin del sistema empresarial debiera tener en cuenta, fuertemente, este tejido productivo local para cualquier poltica que se proponga. Esto, sin muchas dudas, muy difcilmente puede ser abordado, exclusivamente, con una visin nacional desde el centro del pas.

132

Adicionalmente, y desde el punto de vista ms estratgico y de asignacin eficiente de recursos, tampoco se puede pensar en que todas las empresas de una regin constituyen la poblacin objetivo a atender. Y, de ah, por tanto, la necesidad de consensuar una visin pblico-social-privada compartida sobre las caractersticas de esta intervencin. La cultura del territorio que significa, entre otras cosas, historias distintas, habilidades diferentes, formas de hacer las cosas que son propias a cada lugar, vinculadas con entornos naturales especficos a cada geografa, son aspectos que influyen sobre las formas de organizacin econmica y social y que deben ser tomados en cuenta a la hora de disear estrategias de intervencin y ah es donde cobra su mayor validez el enfoque local de las polticas de desarrollo productivo, en general, y de fomento en particular.

2.

Desarrollo local en un mundo globalizado: hacia la construccin de territorios competitivos e innovadores

La construccin de capacidades competitivas puede efectivamente vincularse a las polticas territoriales y, ms precisamente, al desarrollo de una cultura territorial que integre los sistemas locales de empresas y que permita, ayudar a superar la situacin de mayor deterioro de los territorios ms atrasados. Es decir, si bien es cierto que son las empresas las que compiten, esa cualidad se puede ver reforzada, si el entorno territorial facilita esta dinmica y, si por su parte, las empresas tambin sienten la importancia de ser empresas del territorio a cuyas personas y habitantes tambin se deben; ms que empresas en el territorio desvinculadas totalmente de sus proyectos de futuro y desarrollo. En particular, es importante comprender como, desde lo local, la gestin pblica puede inducir el desarrollo de redes de empresas organizadas con asiento en un particular territorio (clusters), donde la colaboracin y la asociatividad de empresas son elementos centrales para impulsar la competitividad de las mismas. La palabra clusters se refiere a una concentracin geogrfica de empresas e instituciones, en la cual la interaccin genera y sustenta ventajas competitivas. Hasta ahora no existe consenso sobre una traduccin al castellano del trmino cluster. Se utiliza agrupamientos industriales, distritos industriales y agrupaciones locales, en ocasiones con significados levemente

133

diferentes. La idea principal es que por medio del desarrollo de clusters o, agrupamientos industriales, se podran generan ventajas competitivas avanzadas (principalmente, conocimiento e innovacin), de particular relevancia para los grupos de pequeas y medianas empresas concentradas sobre un territorio En otras palabras, se tienen fuertes evidencias de que mediante la accin colectiva organizada, en general, y de la gubernamental en particular, se podran encontrar importantes fuentes de competitividad. Michael Porter (1991) ha sealado que la fortaleza y durabilidad de la competitividad de clusters de empresas, radica en la generacin de conocimiento especializado y su capacidad de innovacin. Estas fuentes superiores de competitividad surgen de la interaccin entre empresas que son capaces de competir y colaborar al mismo tiempo. En su particular modelo, la accin gubernamental es exgena: es decir, puede incidir (para bien o para mal) pero no explicar la competitividad. La accin gubernamental ocupa, en esta visin, un papel similar al de la casualidad. Esta aproximacin, sin embargo, es insatisfactoria para quienes disean e implementan acciones colectivas y polticas pblicas, particularmente, cuando hoy en da se rescata la necesidad de impulsar la articulacin pblico-privada para potenciar el desarrollo de estas organizaciones de empresas (Buitelaar 2001a, 2001b). Como ya se ha hecho bastante explcito, por tanto, un factor fundamental de competitividad, particularmente en esta nueva sociedad de la informacin y el conocimiento, es la capacidad de aprendizaje e innovacin, la misma que se estima que se encuentra imbuida (embedded), incrustada, en instituciones y organizaciones locales, en forma latente, y que con cierta habilidad se puede y se debe explotar. De aqu, por tanto, el concepto de competitividad territorial, cuya construccin debiera ser una de las lneas fundamentales de accin de los gobiernos subnacionales. Para que esto sea factible, sin embargo, y efectivamente se pueda caminar hacia la implementacin de iniciativas de desarrollo local exitosas, se requiere de un nuevo rol de los gobiernos subnacionales que, particularmente ubicado en los planos de la meso y microeconoma territorial y de la articulacin pblico-privada, pueda contribuir a hacer competitivas a las empresas integrantes de los sistemas locales, con todas las demandas y consecuencias que en los planos social, cultural, poltico y educativo tienen. En definitiva, la construccin de territorios competitivos e innovadores requiere del aprovechamiento de sus recursos endgenos, propiciando la asociatividad y la articulacin pblico-social-privada en busca de la flexibi-

134

lizacin de los procesos productivos, dinmicas an escasamente presentes en la lgica de los gobiernos subnacionales latinoamericanos. Los planos meso econmico y microeconmico, cobran mayor sentido en el plano territorial, de ah que, en la medida en que los mismos no se fortalezcan, las posibilidades de xito resultan disminuidas. La idea de que los territorios son los que compiten, cobra cada vez ms sentido, an cuando ellos estn desigualmente preparados para enfrentar esta tarea que es lo que se discute en el captulo siguiente.

3.

Crecimiento, convergencia y disparidades territoriales

Un primer factor a tener en cuenta, en trminos de las diferentes capacidades que presentan los territorios, se refiere a los anlisis de convergencia territorial que vienen a contextualizar una vieja preocupacin de los estudiosos de los temas regionales relativo a las desigualdades territoriales y a su comportamiento a travs del tiempo. En el caso de esta presentacin, y en una perspectiva distinta, se intenta un diagnstico de las caractersticas de las diferentes economas regionales y el nivel de disparidades que presentan. Para ello, se propone una clasificacin de las regiones en una tipologa de territorios, algunos de los cuales se pueden denominar ricos y pobres, o ganadores y perdedores, para de tratar de detectar cuales son los atributos que hacen a un territorio ganador, o cuales son las falencias que determinan que otros sean perdedores de forma tal de avanzar en la identificacin de polticas explcitas, que permitieran a estos ltimos converger hacia estados de mayor crecimiento y desarrollo. Con base en la informacin disponible, se ha generado el cuadro 1 en el cual se produce el cruce de los dos ejes cartesianos que determinan la configuracin de cuatro cuadrantes, con distintas dinmicas de crecimiento, y que permiten aventurar una interpretacin de lo que est pasando en los distintos territorios de los pases analizados. Los territorios correspondientes a cada cuadrante se presentan en el cuadro 2 y su posible interpretacin es la siguiente:1

Para un anlisis ms detallado de esta clasificacin vase: Silva Lira 2003.

135

Cuadro 1:

Tipologas de evolucin econmica regionales en comparacin con medias de crecimiento y PIB per capita
Cuadrante 2:

7
TASA PROMEDIO ANUAL DE CRECIMIENTO %

-+

C u a d r a n t e 1:

++

6 5 4 3 2 1 0 -1

T e r r i t o r i o s D i n m i c o s y c o n Bajo P I B P e r C pita : P o t e n c i a l m e n t e G a n a d o r e s (En marcha)

Territorios Din m i c o s y c o n A l t o P I B P e r C pita pita : Potencialmente G a n a d o r e s

Cuadrante 3:

---

Cuadrante 4:

+-

T e r r i t o r i o s N o Din D i n m i c o s y c o n B a j o P I B P e r C pita pita: Potencialmente P e r d e d o r e s ( E s t a n c a d o s)

T e r r i t o r i o s N o Din D i n m i c o s y c o n A l t o P I B P e r C pita: P o t e n c i a l m e n t e Perde ed do or re es s (En Retroceso )

100 110 120 110 110 110 110

30

40

50

60

70

80

90

PIB PER CAPITA PROMEDIO NACIONAL ($)

Cuadro 2:

Tipologa de territorios de pases seleccionados de Amrica Latina

1. TERRITORIOS DINMICOS Y CON ALTO PIB PER CAPITA: POTENCIALMENTE GANADORES
PERU: BRASIL: CHILE: MEXICO: MOQUEGUA, PASCO, AREQUIPA, LIMA, CALLAO, LAMBAYEQUE, JUNIN, ICA, LA LIBERTAD D. FEDERAL, RIO DE JANEIRO, RIO G. DO SUL, ESPIRITO SANTO, PARAN ANTOFAGASTA, ATACAMA, TARAPACA, REGION METROPOLITANA D.F., NUEVO LEON, CHIHUAHUA, COAHUILA, QUERETARO, SONORA, TAMULIPAS, AGUAS CALIENTES, COLIMA CUNDINAMARCA, BOGOT, VALLE DEL CAUCA PANDO, ORURO, TARIJA

2. TERRITORIOS DINMICOS Y CON BAJO PIB PER CAPITA: POTENCIALMENTE GANADORES (EN MARCHA)
PERU: BRASIL: HUANCAVLICA, HUANUCO, CUZCO, CAJAMARCA, PUNO, AYACUCHO MINAS GERAIS, MATO G. DO SUL, MATO GROSSO, GOIAS, PERNAMBUCO, CEAR, RIO G. DO NORTE, PIAU, MARANHAO AYSN, MAULE, LOS LAGOS DURANGO, PUEBLA, MICHOACAN, TLAXCALA, ZACATECAS, YUCATAN, GUANAJUATO CALDAS, CESAR

CHILE: MEXICO: COLOMBIA:

COLOMBIA: BOLIVIA:

3. TERRITORIOS NO DINMICOS Y CON BAJO PIB PER CAPITA: POTENCIALMENTE PERDEDORES (ESTANCADOS)
PERU: BRASIL: CHILE: MEXICO: APURIMAC, PIURA, ANCASH, TUMBES,, SAN MARTIN, AMAZONAS PARAIBA, ACRE, BAHA, SERGIPE, ALAGOAS, AMAPA, PAR, RONDONIA, RORAIMA ARAUCANIA, COQUIMBO, G. B. OHIGGINS, VALPARAISO, BIO-BIO CHIAPAS, VERACRUZ, OAXACA, HIDALGO, SAN LUIS POTOSI, MEXICO, GUERRERO, NAYARIT, TABASCO, SINALOA, MORELOS SUCRE, NARIO, MAGDA., BOLIVAR, BOYAC, TOLIMA, ATLAN., HUILA, N. DE SN, CAQU-ET, CRDOVA, QUINDO, RISARA., CAUCA, CHOC POTOSI, CHUQUISACA, BENI, LA PAZ

4. TERRITORIOS NO DINMICOS Y CON ALTO PIB PER CAPITA: POTENCIALMENTE PERDEDORES (EN RETROCESO)

PERU: BRASIL: CHILE: MEXICO: COLOMBIA: BOLIVIA:

TACNA, MADRE DE DIOS, LORETO SAO PAULO, SANTA CATARINA, AMAZONAS MAGALLANES QUINTANA ROO , CAMPECHE, BAJA CALIFORNIA SUR, BAJA CALIFORNIA, JALISCO NUEVOS DEPTOS, LA GUAJIRA, ANTIOQUIA, SANTANDER, META SANTA CRUZ, COCHABAMBA

COLOMBIA:

BOLIVIA:

136

A.

Territorios dinmicos y con alto PIB per cpita, potencialmente ganadores

Corresponden a territorios que han crecido por sobre la media nacional y que tienen productos per cpita tambin superiores a la media nacional. Se tratara, por tanto, de territorios que se podran considerar como los de comportamiento ms exitoso frente a los procesos de globalizacin. Estos territorios corresponden a zonas geogrficas potencialmente ganadoras que acentan o extienden su diferencia o brecha respecto de las regiones o territorios de menor desarrollo relativo. En este cuadrante se pueden encontrar algunas situaciones que se podran tipificar en los trminos siguientes: a) Aprovechamiento de ventajas comparativas muy explcitas y marcadas, como es el caso de la minera, lo que les ha permitido atraer inversiones y proyectarse al mundo a travs de sus exportaciones. La apertura al capital privado habra sido favorable para este tipo de territorios que compiten, bsicamente, a partir de una ventaja natural. Sin embargo, no pareciera que el tramado del tejido productivo y de servicios se haya densificado y diversificado de una manera tal que pudieran constituirse efectivamente clusters territoriales. En otras palabras, siendo hoy da territorios dinmicos, est por verse si sern capaces de construir ventajas competitivas avanzadas. Estos territorios podran ser clasificados como potencialmente ganadores con recursos naturales exportables. b) Asimismo, en esta categora se encuentran las reas metropolitanas que han concentrado, normalmente a travs del tiempo, mucha actividad econmica y que se han transformado en centros financieros importantes y capitales de servicios: regiones con ciudades capitales o con grandes ciudades, que han tenido un significativo proceso de terciarizacin de su economa y cuyo entorno urbano es la principal conexin del pas con los mercados financieros internacionales. Estas podran ser clasificadas como regiones potencialmente ganadoras que albergan reas Metropolitanas.

137

B.

Territorios dinmicos y con bajo PIB per cpita, potencialmente ganadores. En marcha

Territorios que han crecido por sobre la media nacional y que tienen productos per cpita inferiores a la media nacional. Se trata de regiones que podran ser algo ms pobres o atrasadas que las dems (lo que se refleja en su PIB per cpita inferior), que estn registrando una buena dinmica de crecimiento y, en este sentido, se estn aproximando a una situacin ms cercana a la convergencia con territorios ms dinmicos, sobre todo si su mayor dinamismo relativo se sostiene. En general, se trata de territorios que han iniciado interesantes procesos de crecimiento asociados a nuevas tecnologas y a un cierto tipo de reconversiones productivas ms recientes,2 aprovechando ventajas comparativas que estaban latentes y que se pueden expresar tanto en trminos de una base econmica, principalmente primario exportadora, o que a partir de recursos locales pueden agregar valor a sus procesos productivos, y que podran ser tipificadas como territorios potencialmente ganadores que gracias a la globalizacin han potenciado recursos locales latentes.

C.

Territorios no dinmicos y con bajo PIB per cpita, potencialmente perdedores. Estancados

Este cuadrante es exactamente el opuesto del cuadrante 1. En l se ubican territorios que han crecido por debajo de la media nacional y cuyos productos per cpita tambin estn por debajo del promedio nacional. Se los ha denominado estancados, potencialmente perdedores, ya que ellos, de mantenerse esta tendencia, incrementarn su rezago, distancindose an ms de los territorios de mayor progreso. Se puede plantear que en este cuadrante se tipifican las siguientes situaciones: a) Territorios con estructuras industriales que fueron muy protegidas, cuya actividad econmica ha venido en constante retroceso, que no han sido capaces de reconvertir su aparato productivo y para los cuales la apertura y la globalizacin siguen siendo una amenaza. Sin embargo, coexisten al interior de ellos territorios locales que podran constituir interesantes espacios de cambio e
2

Como por ejemplo, las nuevas tecnologas de explotacin minera que han revalorizado depsitos cuya explotacin no era rentable anteriormente.

138

innovacin. En definitiva, se los podra clasificar como territorios potencialmente perdedores que se han desindustrializado y no han sido capaces, en toda su magnitud, de reconvertir sus economas regionales. b) Territorios agrcolas tradicionales que han estado normalmente rezagados, algunos de ellos con fuerte presencia de poblaciones indgenas, que demandan una fuerte preocupacin por parte del estado central en trminos de polticas compensatorias que atenen su deterioro e identifiquen programas de recuperacin especficos a cada situacin concreta. Estos podran clasificarse como territorios potencialmente perdedores con economas rurales de baja productividad y con escaso capital humano que no se logran insertar en la economa global.

D.

Territorios no dinmicos y con alto PIB per cpita, potencialmente perdedores. En retroceso

En este cuadrante se ubican las regiones o territorios que han crecido por debajo de la media nacional y que tienen productos per cpita superiores a la media nacional. Se trata de territorios a los cuales, en un pasado reciente, les ha ido muy bien ya que alcanzaron altos niveles de producto per cpita, pero que han cado en perodos de contraccin econmica que pueden arriesgar su mejor situacin relativa reciente y por ello se los denomina en retroceso. En este cuadrante, se ubican, por tanto, territorios que han perdido dinamismo ya sea por el agotamiento de ciertos recursos naturales o por la prdida de competitividad y/o de mercados de los mismos. Es decir, se podra decir que hay una prdida de ventajas comparativas, que pueden ser permanentes o pasajeras segn sea la capacidad de reposicionamiento que se pueda ejercer desde local. Estas regiones podran ser tipificadas como territorios potencialmente perdedores que han retrocedido en sus capacidades competitivas.

139

4.

La construccin de respuestas para el desarrollo local y regional

Vinculando lo planteado en las secciones anteriores, en particular, el anlisis de tipologas de territorios con el de construccin de territorios competitivos e innovadores, se puede procurar establecer cuales debieran ser el tipo de polticas ms apropiadas que se debieran impulsar en funcin de las caractersticas de cada territorio particular. De lo que se trata es de detectar que es lo que se puede hacer, desde lo nacional y desde la endogeneidad de cada territorio, para conseguir que las regiones atrasadas logren crecer ms rpidamente, sin perjuicio, de que los territorios ms avanzados puedan mantener sus buenos niveles de comportamiento econmico. En una investigacin realizada por Cuadrado Roura, se analizan los factores explicativos del mayor crecimiento de 16 regiones de la Unin Europea, y entre los factores que parecieran haber sido determinantes en su mayor xito econmico, y que es importante tener en cuenta a la hora de tratar de identificar polticas pblicas explcitas para incentivar el desarrollo de las zonas ms atrasadas, se enumeran las siguientes (Cuadrado Roura 2001): Un sistema de ciudades medias importantes y de poblaciones de tamao mediano (40.000 a 150.000 habitantes) parece constituir una clara ventaja para el crecimiento y la localizacin de las actividades. ii. La disponibilidad de recursos humanos calificados y una base educativa media elevada. Si adems los costos laborales relativos son moderados, la regin cuenta con una ventaja adicional. iii. La accesibilidad de la regin, desde el punto de vista fsico; accesibilidad de la regin y sus agentes a los mercados internacionales; accesibilidad hacia quienes toman decisiones poltico-administrativas en el pas; acceso a las innovaciones y desarrollos tecnolgicos. iv. Disponibilidad de servicios avanzados a la produccin, tales como planificacin estratgica, consultora tecnolgica, diseo, comercializacin y exportaciones, I+D, servicios financieros especializados. v. Institucionalidad regional avanzada, como, por ejemplo, gobierno regional con altas competencias y autonoma respecto a la administracin central; sistema de cooperacin regular entre i.

140

las distintas autoridades y con las organizaciones civiles (cmaras de comercio, organizaciones empresariales y sociales). vi. Clima social favorable, asociado a baja conflictividad laboral y cooperacin entre las distintas instituciones pblicas y privadas. vii. Gran presencia de pequeas y medianas empresas (pymes), reflejo de una base empresarial local apta para tomar nuevas iniciativas. Desde otra perspectiva, Boisier (2000), ha insistido en la necesidad de la mayor complejidad que es necesario desarrollar, desde los territorios, para ser capaces de dar respuestas a un mundo cada vez ms complejo, al afirmar que el nuevo escenario estratgico deriva de la interseccin de dos procesos. Por un lado, emerge una nueva geografa, ms virtual que fsica, que genera nuevas modalidades de organizacin territorial, surgen nuevos tipos de regiones que derivan de una lgica sistmica y no del voluntarismo del tecncrata. Transformados los territorios organizados en los nuevos actores de la competencia internacional por capital, por tecnologa y por mercados, hay que maximizar las posibilidades de emerger como ganador en la dura competencia globalizada. Examinadas emprica o especulativamente las caractersticas que muestran las regiones ganadoras, varios autores apuntan a cuestiones tales como la complejidad sistmica, la velocidad decisional de las organizaciones, la capacidad innovativa, la flexibilidad, la trama urbana, la infraestructura (pesada y liviana), la autonoma del gobierno respectivo, la cultura, etc. (Boisier 2000). Teniendo como marco de referencia los desafos que aqu se han planteado, lo importante es saber reconocer el punto de partida de cada territorio especfico, como por ejemplo, las tipologas que se enumeraban en el captulo anterior, y, a partir de este sinceramiento, ser capaces de identificar polticas pblicas diferenciadas para cada uno de ellos. En el cuadro 3, se busca ilustrar el sentido que podra tener la diferenciacin de polticas en funcin de las tipologas de territorios y de los factores de xito de los llamados territorios ganadores, agrupando en distintos niveles las condiciones que deberan tener los territorios ganadores, y, estos niveles de condiciones se han asociado a las distintas tipologas de territorios. De esta forma, la interpretacin que se puede dar a este cuadro es la siguiente:

141

i.

Territorios Estancados (--): En este caso, las lneas punteadas se dirigen a identificar acciones de los Niveles 1 y 4. Es decir, en estos territorios, dadas sus caractersticas, hay que hacer mayor hincapi en la identificacin de polticas dirigidas a la calificacin de recursos humanos, al desarrollo de infraestructuras bsicas y otras condiciones que tienen que ver principalmente con inversiones en el campo de las infraestructuras tangibles y que pueden estar obstaculizando el desarrollo de estos territorios. El otro nivel de condiciones, y que es comn a todos los territorios, es el Nivel 4, y que se entiende que debiera ser importante para todos ellos ya que se relaciona, principalmente, con aspectos institucionales e intangibles, muchos de los cuales no requieren recursos financieros, como son autoridad poltica autnoma, clima social favorable, cultura territorial, visin comn de desarrollo. ii. Territorios Ganadores (++): En el otro extremo, partiendo de la base que, por tratarse de territorios ganadores ya cumplen con muchas de las condiciones enumeradas, se hace mayor insistencia en el impulso a acciones clasificadas en los Niveles 3 y 5, es decir a aquellos aspectos que tienen que ver con universidades comprometidas con el desarrollo del territorio, que aportan a la investigacin cientfica y tecnolgica asociada al tejido productivo regional; desarrollo e impulso a entornos innovadores; desarrollo de capacidades en el sentido de tener una mayor velocidad en la toma de decisiones y flexibilidad de respuesta ante un mundo cambiante. Es decir, se refiere a hacer mayor hincapi en condiciones bastante ms sofisticadas para las cuales se supone que se dispone de una masa crtica capaz de impulsarlas. iii. Territorios en Marcha (-+): En este caso, como se trata de territorios que estn evolucionando positivamente, pero en los cuales todava persisten condiciones sociales y econmicas atrasadas, se hace mayor insistencia en el impulso de acciones asociadas a desarrollar servicios de apoyo a la produccin, promocin de institutos tecnolgicos y de cursos avanzados para capacitacin y actualizacin de recursos humanos, es decir, todas caractersticas que dicen relacin con un aparato

142

productivo activo y demandante de apoyos efectivos para su consolidacin. iv. Territorios en Retroceso (+-): Como se trata de regiones que han tenido una evolucin econmica y social bastante buena en el pasado reciente, aqu se hace mayor nfasis en aspectos relacionados con desarrollar la capacidad de innovar para recuperar las sendas de crecimiento y desarrollo perdidas. Es decir, se trata de lugares donde, probablemente, ya muchos de los esfuerzos de infraestructuras, accesibilidad, sistema urbano, y otros similares, se hayan alcanzado satisfactoriamente, y, por lo tanto, los mayores desafos pueden estar asociados a cierto tipo de reconversiones que sera necesario impulsar para reinsertarse con xito en la economa global. Cuadro 3: Regiones ganadoras, disparidades y poltica publicas
NIVEL 4 - META

VELOCIDAD DECISIONAL FLEXIBILIDAD DE RESPUESTA RESILIENCIA TEJIDO TEJIDO TECTEC- ECON

NIVEL 5 - MICRO

AUTORIDAD POLTICA POLTICA AUTNOMA AUTNOMA CLIMA SOCIAL FAVORABLE FAVORABLE CULTURA, IDENTIDAD Y ASOCIATIVIDAD VISON COMUN COMUN LIDERAZGO

En Marcha

-+ +

Ganadores

++ +-

Estancados Estancados

--

UNIVERSIDADES ENTORNO INNOVADOR INNOVADOR POLITICAS DE LARGO PLAZO AGENCIAS DE DESARROLLO

NIVEL 3 - MESO

Retroceso NIVEL 2 MESO/MICRO MESO/MICRO

RECURSOS HUMANOS CALIFICADOS CALIFICADOS INFRAESTRUCTURA BASICA ACCESIBILIDAD GEOGRFICA INFRAESTRUCTURA INFRAESTRUCTURA COMUNICACIONAL COMUNICACIONAL ADECUADO ADECUADO SISTEMA URBANO

NIVEL 1 - MESO

FUERTE PRESENCIA DE PYMES SERVICIOS A LA PRODUCCION INSTITUTOS TECNOLOGICOS CURSOS AVANZADOS CULTURA ASOCIATIVA ASOCIATIVA ARTICULACION PUBLICO PUBLICO-PRIVADA

Sin perjuicio de que los factores enumerados contribuyan efectivamente a alcanzar posiciones ganadoras, una cuestin que no se puede dejar de mencionar es aquella relativa al significado mismo de los procesos de desarrollo y las formas que ellos pueden adoptar. En este sentido, una reflexin

143

que cobra cada da ms vigencia es la que, ya en la dcada de los ochenta, haca Celso Furtado, cuando deca: Har una reflexin final, derivada de mi contacto en ste y en otros pases, con los problemas de regiones que acumularon un gran atraso econmico. Durante mucho tiempo prevaleci en todas partes la tendencia a imaginar que el desarrollo es algo cuantificable, cuyo sustrato es la acumulacin, la inversin, la formacin de capacidad productiva. Sin embargo, la experiencia ha demostrado ampliamente que el verdadero desarrollo es principalmente un proceso de activacin y canalizacin de fuerzas sociales, de mejora en la capacidad asociativa, de ejercicio de la iniciativa y de la inventiva. Por lo tanto, se trata de un proceso social y cultural, y slo secundariamente econmico. El desarrollo se produce cuando en la sociedad se manifiesta una energa capaz de canalizar, de forma convergente, fuerzas que estaban latentes o dispersas (Furtado 1982). Que expresin ms aplicable al desarrollo local y regional, ya que es en la vecindad de las relaciones que se establecen en el plano territorial, donde es ms factible conseguir canalizar, de forma convergente, fuerzas que estaban latentes o dispersas. En definitiva, la construccin de respuestas para el desarrollo local y regional, y para lo que aqu se ha denominado la construccin de territorios competitivos e innovadores, si bien parte de realidades muy diversas, dada las enormes desigualdades territoriales prevalecientes, se puede afirmar en algunos aspectos comunes y caractersticos a los mismos y que se pueden resumir en los siguientes: Primero, que se trata de procesos de naturaleza endgena, en los cuales se requiere estimular la capacidad de detectar las potencialidades propias, naturales, humanas, institucionales y organizacionales, presentes en el territorio, para saber para que somos buenos. En otras palabras, algo habr para lo que estemos mejor dotados y capacitados y que pueda inspirar nuestras visiones de futuro. Las estrategias que se construyan tienen que estar basadas en el concepto de solidaridad territorial, mediante la afirmacin de la identidad cultural. Esto significa, en definitiva, construir socialmente un proyecto poltico territorial que identifique a toda la co-

144

munidad y que logre transformarse en una visin comn de desarrollo y que, al tener su sello propio, llegue a constituirse en lo que nos diferencia de los dems. La estrategia debe estar basada en una gestin asociativa entre representantes pblicos y privados: ello implica estar convencidos de que solos no salimos adelante y, por lo tanto, de lo que se trata es de ver como se hace para consensuar proyectos que, adems, sean de largo plazo y que trasciendan la esfera de un particular gobierno.

Sin dudas, que el desafo de impulsar procesos de desarrollo local y regional en el continente demanda esfuerzos de una magnitud enorme, algunos de los cuales tienen mucho que ver con aspectos institucionales, organizativos, de coordinacin, articulacin, etc., que, no necesariamente, demandan recursos financieros, que por cierto son harto necesarios. De ser esto as, ello significa que hay espacios disponibles para transitar en la bsqueda de proyectos polticos innovadores que apunten a la construccin de territorios competitivos y, por tanto, la transformacin de los sistemas productivos locales.

Bibliografa
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145

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146

Desarrollo de regiones perifricas rurales en el Mercosur bajo la influencia de polticas neoliberales

Gnter Mertins / Ulrich Mller

147

1.
1.1

Aspectos tericos
Regiones rurales perifricas

En la mayora de los casos, las regiones rurales perifricas estn caracterizadas por una combinacin de los siguientes factores que se complementan y/o refuerzan mutuamente: una situacin/ ubicacin perifrica a los centros y regiones dominantes, con predominio de produccin agraria orientada hacia los mercados nacionales y mundiales, una infraestructura insuficiente y conexiones de trfico inadecuadas, sobre todo con los centros regionales y nacionales; - parmetros fisiogrficos desventajosos; - ingresos per cpita que van desde bajos hasta muy bajos (regiones pobres o extremadamente pobres; ver cap. 1.2); y como consecuencia - una emigracin creciente (ver fig. 4). En este contexto, el trmino perifrico o periferia tiene aspectos econmicos, sociales y polticos as como aquellos que guardan relacin con las distancias relativas e infraestructura. Perifrico significa periferizado, es decir que fue desatendida o (intencionalmente) dejada de lado por los grupos de poder nacionales y/o regionales a consecuencia de sus decisiones poltico-econmicas y de desarrollo. Estas reflexiones tericas pueden ser consideradas clsicas (ver p. ej. Cardoso 1974; Senghaas 1977), sin embargo recientemente bajo condiciones poltico-econmicas neoliberales cobran nuevamente una gran importancia.

1.2

Crecientes disparidades sociales y regionales como consecuencia del paradigma neoliberal la nueva pobreza

Segn datos del Banco Mundial (2003), a finales de los aos 90 la desigualdad en la distribucin de ingresos en Amrica Latina fue la mayor registrada en el mundo. En este contexto Nolte (1999) preguntaba, si Amrica Latina pertenece a los perdedores en el proceso de la globalizacin econmica, y Messner (1998) sealaba los lmites del proyecto neoliberal en Amrica Latina. Un indicador significativo de esta realidad lo representa el contingente del 20% de hogares con menores ingresos en casi todos los pases

148

latinoamericanos que despus de una leve mejora en la dcada de los 80 demuestra un descenso, en algunos casos pronunciado (Mertins 2003; Banco Mundial 2003), provocando un aumento de la pobreza. Hoy en da, se entiende a la pobreza no solamente como una categora econmica/ material, sino ms bien como una dimensin socio-estructural: la nueva pobreza (Scholz 2003). Lo nuevo como consecuencia de la globalizacin creciente es la fragmentacin social y socio-espacial ms rgida, el agravamiento y la acentuacin de las estructuras centro-periferia, sobre todo en el sentido econmico-espacial, y con repercusiones socioespaciales fuertes (ver p. ej. para Brasil: Neuburger 2001).

1.3

Conceptos de centro y periferia en la segunda mitad del siglo XX

Los discursos sobre el desarrollo de regiones perifricas se han movido en las ltimas dcadas en dos ejes principales: 1. entre enfoques desde arriba, que parten de la idea de que el desarrollo viene de los centros, y enfoques desde abajo, que ven a los actores de la periferia como protagonistas del desarrollo; y 2. entre teoras que reclaman validez general, y aquellas que pregonan la necesidad de una adaptacin contextual. Las teoras de modernizacin se ubican por el lado del desarrollo desde arriba y del reclamo de validez general. Las teoras de polarizacin mantienen el reclamo de validez general, pero buscan el desarrollo desde los actores de la periferia y la liberacin de su dependencia de los centros. En la postmodernidad se conserva la perspectiva desde los actores de la periferia, pero se pone en duda el reclamo de validez general. El paradigma neoliberal, finalmente, busca el desarrollo desde los centros manteniendo la relatividad entre muchas verdades, y atribuyendo principalmente a las fuerzas de mercado la capacidad de ordenar la eleccin adecuada entre las distintas opciones (acerca de los distintos paradigmas de desarrollo vase la contribucin de Bodemer en este volumen). La reaparicin del viejo concepto de civilizacin y barbarie despus de los atentados del 11 de setiembre de 2001, demuestra que el debate sobre el desarrollo de regiones perifricas responde a un movimiento cclico entre posiciones extremas. Los llamados nuevos paradigmas de desarrollo, no son otra cosa que un giro ms en un ciclo sin fin. Una salida a esta situacin

149

se consigue quebrando el antagonismo entre los puntos extremos de los ejes. Perspectivas para conectar enfoques desde arriba y enfoques desde abajo, se encuentran en la teora de sociedad de los aos 70 y 80 (p. ej. Giddens 1984; Habermas 1981; Elias 1976). Del anlisis deriva un simple modelo (Mller 2003) de relacin biunvoca entre estructura y accin. sta se reproduce permanentemente en ambas direcciones: a) desde las acciones hacia la estructura, por las consecuencias de las acciones y los procesos espacial-sociales resultantes y b) desde la estructura hacia la accin, por los discursos que resultan de la transmisin (comunicativa) de conocimientos espacial-estructurales. En cuanto al eje entre el reclamo de validez general y la adaptacin contextual, el modelo ofrece criterios de decisin alternativos a las fuerzas de mercado para moverse en la relatividad de las opciones y opiniones: a) el entendimiento intersubjetivo a travs de la comunicacin (Habermas 1981), b) las contradicciones que se producen como consecuencia de las acciones (Mller 2003) entre el ser humano y la naturaleza (contradicciones existenciales), entre distintos grupos de seres humanos (contradicciones estructurales) y entre el ser humano y los frutos de sus acciones (contradicciones quasi-existenciales). Estos criterios, junto con la relacin recproca entre accin y estructura, forman la base del enfoque pragmtico de desarrollo en las regiones perifricas (fig. 5).

1.4

Modelo de relacin entre centro y periferia

Ante la revitalizacin de conceptos simplificados como l de civilizacin y barbarie y el fuerte aumento de las desigualdades sociales y asimetras regionales, el uso de los trminos centro y periferia no tiene nada de obsoleto. Sin embargo, la relacin entre ambos aunque persisten las relaciones de dependencia unilateral y las disparidades de poder y riqueza no responde a un simple modelo bipolar. En los aos 70 Lasun (1973) y Galtung (1971) han destacado el dilema de los centros de la periferia que deben discernir entre un mayor acercamiento a los centros internacionales a costo de un aumento de la brecha con su territorio perifrico, por un lado, y por el otro una separacin de los centros internacionales, manteniendo intactas las relaciones internas de la periferia pero en una situacin cada vez ms marginalizada. Aplicando los modelos de Lasun y Galtung a la situacin actual (fig. 1) se distinguen cuatro niveles: centros internacionales, centros regionales, centros de la periferia y periferia. Adems, se propone diferenciar los puentes, entre centro y periferia, segn el tipo de

150

relacin, a saber: relaciones gubernamentales, relaciones empresariales y relaciones entre ONG. Cada tipo de relacin tiene su propia dinmica de transmisin de innovaciones y sus propias estructuras espaciales: Las relaciones gubernamentales corresponden a los modelos de Lasun y Galtung. La dinmica de transmisin de innovaciones es del tipo calle sin salida, por la brecha que se produce entre los centros de la periferia y su hinterland. De eso resulta una estructura espacial compuesta por islas de modernizacin o integracin global en los centros importantes de la periferia, rodeados por cinturones de pobreza y de alta conflictividad social que surgen de la incapacidad de los centros de la periferia de integrar una poblacin mayor al desarrollo. - En las relaciones empresariales se produce una expansin geogrfica rpida de nuevas combinaciones tecnolgico-institucionales en unidades de produccin, muchas veces efectuada por actores de los centros internacionales o regionales, expulsando, al mismo tiempo, la poblacin tradicional. La expansin se acompaa por un frente de contacto de alta conflictividad. Si el modelo tecnolgicoinstitucional no es sostenible, produce una devastacin masiva de recursos naturales y futuras crisis econmicas y sociales. - Las relaciones entre ONG se basan, en general, en acciones del tipo paracaidista. Son intervenciones puntuales de actores provenientes de los centros internacionales y regionales con motivaciones ambientales y sociales, centrada en la bsqueda de una convivencia entre centro y periferia en la cual ambos desarrollan sus ventajas comparativas. Sin embargo, muchas veces entran en conflicto con procesos de depredacin y explotacin que se producen paralelamente en las mismas zonas. -

2.
2.1

Aspectos regionales
Tipos de regiones en el Mercosur

La aplicacin de estos tipos de relacin a los pases del Mercosur lleva a una zonificacin territorial con los siguientes tipos de reas (fig. 2): a) la regin central del Mercosur, b) las zonas de economas globalmente integradas, c) las zonas de inters ecolgico global y d) las periferias rurales.

151

Cada una de estas zonas requiere sus propias estrategias de desarrollo en coordinacin transfronteriza.

2.2

Ejemplo ilustrativo 1: El oriente del Paraguay

El oriente del Paraguay se encuentra en una situacin perifrica a la zona central del Mercosur. Tiene, principalmente, tres puentes con el mundo internacional y globalizado (fig. 3): La capital del Paraguay, Asuncin, corresponde al tipo de las relaciones gubernamentales. En el pasado formaba el nico puente de la zona hacia afuera. Hasta aproximadamente 1950 el oriente del Paraguay se dividi en una zona de poblaciones viejas, con Asuncin en el centro, y una zona boscosa de muy escasa poblacin (Datos de la Direccin General de Encuestas Estadsticas y Censo DGEEC). El avance sucesivo de la poblacin hacia las reas boscosas, en un movimiento del oeste al este, a partir de una poltica de colonizacin agraria que se aplic en vez de una reforma agraria se dirigi desde Asuncin. Ms adelante, desde los aos 80, este proceso se superpuso con el avance del modelo de produccin agro empresarial centrado en la soja como producto principal. Este proceso avanz en direccin opuesta, es decir del este al oeste, dirigido principalmente por actores procedentes del Brasil. Actualmente, Asuncin forma una isla de modernizacin dentro de un ambiente rural pobre y estancado. Esta isla de modernizacin se limita, sobre todo, al eje de zonas habitacionales de estratos medios y altos que se extiende desde el centro urbano hacia el aeropuerto internacional (cuadrante este), un pequeo eje hacia el sur (Lambar) y algunas zonas recreativas alrededor del Lago Ypacara. Est rodeada por un cinturn sub- y periurbano de barrios de estratos bajos y medio bajos, caracterizados por una alta conflictividad y un alto nivel de violencia. La permanencia del Paraguay en una suerte de pre-modernidad (Vial 2003: 19) demuestra que las innovaciones institucionales y tecnolgicas introducidas al Paraguay por va de Asuncin, tienen escasa transferencia al interior del pas. Las primeras consecuencias de esta situacin se traducen en una mala imagen del Paraguay hacia fuera (bad performer) y una relacin tensa entre la capital y el interior por la falta de una poltica de descentralizacin.

152

La zona agroempresarial-sojera, hoy en da, forma otro puente hacia el mundo internacional casi independiente de Asuncin. Su fuerza econmica se expresa por los altos niveles de desarrollo local (fig. 3) cerca de los lmites orientales del pas. Entre los dos polos de la zona, el polo agroempresarial-sojera por un lado y Asuncin por el otro lado, se extiende una amplia zona de pobreza rural. En su avance del este al oeste, la zona agroempresarial-sojera se acompaa por una franja de transicin o interfase muy conflictiva donde se produce la expulsin de pequeos productores por fuerzas del mercado. Esta franja de transicin se caracteriza por ocupaciones de tierras, quema de campos de soja y actividades ilegales relacionados con el cultivo de marihuana y el trfico de rollos. Dentro de la zona agroempresarial-sojera, se produce una marcada reconcentracin de la tenencia de tierra en manos de un limitado grupo de propietarios brasiguayos, dejando bolsones de pobreza compuestos por la poblacin remanente an no desplazada que no alcanza participar en el proceso econmico internacionalizado. - Un tercer puente con el mundo internacional, menos desarrollado an, se est constituyendo en relacin con las reas de inters ambiental global, por ejemplo, el Pantanal que se extiende hasta el Norte de los departamentos de Concepcin y Amambay. Son zonas de especial inters por parte de las ONG internacionales ambientalistas. Con apoyo de actores externos, se crean algunos ejemplos puntuales de una gestin ambiental sostenible. Sin embargo, en estas regiones tambin se suceden muchos conflictos con actividades de depredacin y trfico de rollos. -

2.3

Ejemplo ilustrativo 2: El Serto en el nordeste de Brasil

El Nordeste brasilero es considerado como una de las regiones perifricas clsicas, significativo no solo en el Brasil sino en el conjunto de Amrica Latina. Aparte de una muy marcada oposicin de centro periferia a nivel interregional (en el sentido indicado por Cardoso, 1974) con el econmicamente dominante Sureste Brasilero, se registra simultneamente una muy significativa oposicin de centro periferia a nivel intraregional entre las regiones costeras (con las metrpolis regionales Recife/Pernambuco, Salvador/Bahia, Fortaleza/Cear) y el interior del Nordeste.

153

Igualmente la regin semirida del Serto, que abarca un rea del 52% del Nordeste Brasilero, es considerada desde hace mucho tiempo como una periferia de la periferia. En el Nordeste vivan, en 1940, 35% de la poblacin brasilera. En 1970 este ndice bajo a un 30,2%. En el ao 2000, esto se redujo nuevamente ubicndose en un 28,1%. La tasa de crecimiento de la poblacin ha sido, desde 1872, siempre ms baja que la de todo el pas. Aqu se refleja las muy pronunciadas prdidas de recursos humanos debido a la migracin en el Nordeste, cuya rea rural, sobre todo el Serto, ha sido desde los aos 70 del siglo XIX una regin de tradicional emigracin del Brasil (Mertins 1997). Las principales causas de la muy deprimente situacin socioeconmica del Nordeste, y con ello de la emigracin de las reas rurales, especialmente del Serto, han sido identificadas ya en numerosos estudios (Mertins 1997): Una estructura agrosocial casi invariable desde la poca colonial (latifundismo minifundismo) en combinacin con relaciones de poder an coloniales y casi feudales. Las familias con gran influencia poltica, que son por lo general grandes terratenientes y, al mismo tiempo, propietarias de grandes empresas, influyen en la toma de decisiones respecto a las estrategias y a las medidas para fomentar el desarrollo econmico en la regin. Estos condicionantes han sido, en gran medida, los causantes del fracaso de todos los proyectos estatales e internacionales para apoyar al pequeo campesinado del Serto. Dichos factores de expulsin deben ser clasificadas al lado de los factores de atraccin de las reas urbanas como muy relevantes para la emigracin, ms aun si revisamos los parmetros fisiogrficos desventajosos, como ser las sequas peridicas, a menudo de varios aos de duracin. Las mencionadas dicotomas socioeconmicas se han intensificado con la emergencia de las polticas neoliberales, sobre todo debido a las muy fuertemente reducidas posibilidades del pequeo campesinado para adquirir ingresos adicionales por fuera de sus fincas (nueva pobreza; ver cap. 2.1). Indicativo del mismo fenmeno, es la emigracin nuevamente en aumento registrada entre 1991-2000, desde las reas rurales de los municipios (sin incluir las cabeceras municipales), en los estados de Pernambuco, Cear y Piau (ver fig. 4). Un aumento de poblacin, presentan, sobre todo los municipios de la regin metropolitana de Fortaleza, en las regiones costeras no pertenecientes al Serto, que cuentan con una muy alta proporcin de agricultura de regado en el sur (al lado del Ro San Francisco, y ms an en el interior del Cear), as como en los municipios orientados a la exportacin de soja (Suroeste de Piau) y de plantaciones de Cashew (Norte y Nororien-

154

te de Cear). En el otro extremo, alrededor de 75% de todos los municipios presentan, en parte, altas tasas de emigracin con lo cual se puede dar por iniciado un proceso de despoblacin de muchas reas, especialmente aquellas fisiogrficamente desventajosas.

3.

Enfoque pragmtico para el desarrollo de reas rurales perifricas

Son suficientemente conocidos los factores determinantes del desarrollo de reas rurales perifricas (los recursos naturales, la estructura agraria, los actores) y tambin los cambios recientes en las regiones perifricas en Amrica Latina: el aumento de la pobreza (nueva pobreza, ver. cap. 1.2), el xito muy reducido de proyectos de desarrollo (con pocas excepciones) y el nuevo auge de la emigracin (ver cap. 2.3). En el mbito estratgico-conceptual, se nota una reorientacin dentro de un enfoque pragmtico. Por un lado, por parte del Banco Mundial (2003: 231), hacia un enfoque ms espacial en relacin con la reduccin de la pobreza, considerando en las estrategias de desarrollo las componentes especficas regionales. Por otro lado, en las advertencias destacables de la CEPAL (Boisier 1997: V, 29): los intensos procesos de cambio, que estn ocurriendo en el mundo [] hacen de los conocidos paradigmas del desarrollo casi piezas de museos, exigiendo una teora del desarrollo territorial (= regional!) y dentro de esta casi como primer paso una asignacin de funciones a cada regin y una especificacin de prioridades de desarrollo en el tiempo. Los enfoques pragmticos combinan intervenciones en distintos niveles que se asocian con el modelo de relacin entre accin y estructura (fig. 5; ver cap. 1.3) y promueven la coordinacin entre los distintos actores que intervienen en las regiones perifricas (cap. 1.4). Elementos nuevos dentro de estos enfoques son: la integracin de pequeos productores en cadenas de valor (productos de nicho, intensivos de trabajo, muchas veces con un importante elemento de produccin orgnica), a travs de cooperaciones entre los sectores pblico privado, en las cuales las empresas privadas brindan asesora, precios garantizados, procesamiento y comercializacin;

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la asignacin por razones ecolgicas-sostenibles de rango nacional e internacional de funciones complementarias: a) no cultivar en terrenos fisiogrficamente no aptos o bajo proteccin (tierras inundables, pendientes/vertientes, tierras en parte degradadas etc.); b) uso agropecuario extensivo de terrenos vulnerables (formas agropecuarias ecolgicamente adaptadas para el autoconsumo y el mercado local); c) fomento de actividades no-agropecuarias (p. ej. artesana).

Para la asignacin de dichas funciones, y para el cumplimiento de stas, es necesario prever apoyo financiero para las familias involucradas de manera a garantizarles en el sentido de una justicia social interregional un nivel de vida adecuado. En efecto, se trata de reas rurales perifricas con pocos recursos, que adems, necesitan por lo menos a mediano plazo un financiamiento desde afuera (por ejemplo en forma de una compensacin financiera interregional/-departamental) para la asistencia tcnica, la capacitacin (aprender haciendo) y el monitoreo.

156

Figuras
Figura 1: Modelo de relaciones entre centro y periferia

Fuente: Ulrich Mller basndose en Galtung 1972 y Lasuen 1973.

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Figura 2:
Tipo de regin Regin central del Mercosur

Propuesta de una zonificacin del Mercosur

Caractersticas Ciudades ms grandes de la regin. Economa y estructura espacial diversificada, Bolsones de pobreza Dominancia de economa agroempresarial, Bolsones de pobreza Problemtica social Pobreza en zonas suburbanas y campesinas. Fuertes disparidades sociales, Violencia y delincuencia Concentracin de la propiedad de tierras. Desplazamiento de pequeos productores, Disparidades, Migracin Poblacin residente con modos de vida tradicionales. Alta presin de cambio desde afuera, Depredacin Altos indicadores de pobreza. Poca transmisin de innovaciones, Debilidad institucional, Poca dinmica por la poblacin residente

Zonas rurales globalmente integradas (Pampa, Complejo Sojero) Regiones importantes para la proteccin ambiental mundial

Importantes recursos de fauna, flora y agua. Baja intensidad de uso de la tierra, Poca infraestructura

Periferias Regiones rurales globalmente poco integradas, Islas de globalizacin en los centros urbanos ms grandes

Fuente: U. Mller, G. Mertins.

158

Figura 3:

Puentes con el mundo globalizado en el oriente del Paraguay

Fuente: U. Mller.

Figura 4:

Crecimiento geomtrico anual de la poblacin rural (fuera de las Cabeceras) 1991-2000 en los estados Pernambuco, Cear y Piau/Brasil

Fuente: IBGE (Censos Demogrficos 1991 y 2000).

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Figura 5:

Acciones recomendadas

Polticas espacial-estructurales para mejorar las condiciones generales para el desarrollo regional Observacin de procesos de cambio, Monitoreo y evaluacin de los impactos de proyectos y programas

Informaestructura cin, espacial Creacin transmisin de foros (comunicativa) de consecuencias de las de debate, conocimientos espaacciones: cambios en Concertacial-estructurales el mundo fsico y cin, espiritual Planificacin

accin

Acciones coordinadas y co-ejecutadas, Capacitacin de actores para adoptar innovaciones institucionales y defender sus intereses

Fuente: U. Mller.

160

Bibliografa
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162

Juventud, inclusin/exclusin y poltica social de juventud

Oscar Dvila Len

163

1.

Jvenes y globalizacin: las posibilidades de integracin/exclusin social

En esta ltima dcada, ha pasado a ser un lugar comn el sealar, con mayor o menor nivel de certeza, que nos encontramos insertos en un mundo que experimenta cambios cada vez ms notables y, a la vez, ms vertiginosos, que devienen principalmente del incesante desarrollo tecnolgico, los procesos de globalizacin derivados del mismo y la significante adhesin al denominado paradigma del conocimiento, perspectiva que parece estar dotando de identidad al nuevo orden social imperante. Ello ha sumido a nuestras sociedades en una dinmica en que la mayor diversidad, pluralidad y democratizacin, corren paralelas a la fragmentacin y exclusin. En ese contexto, las certidumbres y las lgicas tradicionales de organizacin y funcionamiento de la sociedad aparecen definitivamente desplazadas. Todo este panorama ha impuesto nuevas formas de relacionamiento social y, por tanto, distintas maneras de construir identidades, sentidos y proyectos de vida, tareas especialmente significantes para el mundo juvenil. La globalizacin, por tanto, plantea, para parte importante de los y las jvenes, el principal marco en que se contextualizan sus condiciones de vida. Amrica Latina no es la excepcin. La globalizacin ha impactado fuertemente la estructura productiva y social de los pases que conforman la regin, definiendo e imponiendo con ello nuevas reglas de juego a los procesos de integracin social de la poblacin. Cada vez es ms difcil el aislamiento y se relativiza la capacidad de decisin en los territorios nacionales, dada la creciente tensin entre esta lgica de funcionamiento y aquella orientada, predominantemente, por el enfoque globalizador, es decir, la transnacionalizacin y los avances de los procesos de integracin econmica supranacional. Por otro lado, la transformacin productiva, y particularmente la crisis del modelo del Estado de Bienestar, modificaron el marco de insercin de las polticas econmicas y sociales. La redistribucin del ingreso incentiv la concentracin de la riqueza en pequeos grupos, impulsando con ello la coexistencia, en una misma sociedad, de sectores de alto poder adquisitivo y de carenciados. Los requerimientos de mayores competencias o calificaciones, y el aumento de la productividad del trabajo, confluyeron en un mercado laboral duro y exigente, reportando con ello nuevas perspectivas sobre el rol de la educacin en este nuevo escenario globalizado.

164

Segn Sandoval, los efectos de este revolucionario cambio generado, principalmente a partir de las transformaciones tecnolgicas, no slo ha penetrado el mercado financiero y el mundo laboral, sino que en una lgica de mayor alcance: la concepcin de la vida, visin del mundo, sistema de significaciones y valores que guan la conducta de cada cual, as como tambin en las referencias normativas que sirven de parmetros macrosociales (Sandoval 2002: 147). Este es un cambio que estara impactando las dimensiones de lo pblico y privado, lo simblico, lo material, lo institucional, lo significante y lo insignificante. Es por ello, que mbitos como la ciudadana, lo cultural y poltico, tambin se han visto fuertemente interpelados y transformados. Frente a esta realidad, los desafos integrativos han cambiado de fisonoma, siendo la integracin de los jvenes ms pobres, la que presenta mayores dificultades. Es as que, especficamente en el mbito educativo y laboral, predomina un cierto condicionamiento economicista, a partir del cual se instala como categora paradigmtica, el concepto de competencias. ste dara cuenta del conjunto de capacidades, destrezas y habilidades que debera poseer el sujeto para adaptarse exitosamente a las demandas del mundo globalizado. Entre ellas se ubican, particularmente, el manejo tecnolgico, la capacidad de aprender a aprender, o lo que se conoce como formacin continua, el manejo de un segundo idioma bsicamente el ingls y la presencia de ciertas habilidades sociales, como la capacidad de trabajar en equipo, el liderazgo, habilidades comunicacionales y la conducta proactiva, entre otras. Este escenario plantea dos salidas posibles: una de progreso y bienestar general para aquellos que logran alcanzar estos estndares bsicos situacin que por lo dems es dinmica por cuanto requiere la constante revalidacin de dichas competencias , y otra de atraso y marginalidad para quienes no son capaces de adecuarse a las condiciones que impone el nuevo contexto de relaciones sociales y econmicas, o para quienes, desde este punto de vista, no son competitivos en el medio. En este sentido, puede sealarse que el acelerado proceso globalizador ha ofrecido oportunidades sin precedentes a muchos jvenes en materia de educacin, innovacin, trabajo productivo y bien remunerado. Esta situacin

165

reafirma la idea de los jvenes como aquellos sujetos mejor preparados y a la vanguardia de los cambios tecnolgicos y de la revolucin de la informacin. No obstante, en forma paralela, existe una gran cantidad de jvenes para quienes estos mismos procesos, han generado incertidumbre e inseguridad al exacerbar su situacin de vulnerabilidad preexistente, sujetos que, en general, presentan menores niveles de calificacin y, por tanto perciben ms bajos ingresos. De esta manera, los y las jvenes juegan su integracin o exclusin del mercado laboral, desde la estada en el sistema de educacin formal y las trayectorias construidas en esos espacios, siendo la calidad en los procesos de enseanza-aprendizaje, adems de la ampliacin de las coberturas de educacin para todos los niveles, uno de los elementos que comienza a adquirir relevancia en el debate sobre desarrollo con equidad. En el campo de la ciudadana, tambin se han generado transformaciones. Los requerimientos de una ciudadana global cada vez son ms imperativos. La imagen del ciudadano del mundo es la metfora que mejor caracteriza esta nueva comprensin de la nocin y la vivencia en este mbito. De acuerdo con Borja (2002), el significado tradicional la asocia con un estatus, un reconocimiento social y jurdico por el que una persona posee derechos y deberes que devienen de su condicin de pertenencia a una comunidad, comnmente de base territorial y cultural. Los ciudadanos son iguales entre ellos y, en la teora, no se puede distinguir tipos o clases. En el mismo territorio y bajo las mismas leyes, todos tienen que ser iguales. La ciudadana acepta la diferencia y la diversidad, no la desigualdad. Convivir en la urbe requiere pautas mnimas y comunes, adems de tolerancia ante la diversidad. El nuevo escenario impone, progresivamente, una tendencia a la desterritorializacin, por lo que los derechos que hoy configuran la ciudadana son mucho ms complejos que antao y se tienen que adaptar a poblaciones mucho ms diversificadas e individualizadas, aunque la idea de igualdad sigue siendo un aspecto nuclear a preservar. Para los y las jvenes, el desafo y las posibilidades de ejercer una ciudadana plena o una integracin efectiva en esta rea, requiere como antesala, la existencia de un contexto social que permita y asegure el respeto por estos nuevos derechos o ms bien dicho, derechos complejos. La inexistencia o fragilidad de dicho marco bsico, implica serias exclusiones, que una vez ms tienden a expresarse con mayor fuerza en los grupos ms carenciados o vulnerables.

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Por otro lado, implica tambin el ejercicio de derechos y deberes en mbitos de proximidad la ciudad o regin lo que demanda de los gobiernos locales, multiplicar y cualificar mecanismos de participacin ciudadana. En el caso de estos sujetos sociales, supone delinear desde sus propias caractersticas identitarias y culturales, y a partir de sus prcticas sociales cotidianas, aquellos mecanismos de participacin que les resulten ms cercanos.

2.

Desigualdades y exclusiones: en busca de nuevos principios integrativos

En la evolucin de las sociedades modernas, ha estado permanentemente presente el tema de la igualdad entre las personas habitantes de cada nacin, impulso reforzado a partir del siglo XVIII con los ideales de la revolucin francesa, y reforzados en un plano institucional de normatividad, con la Declaracin Universal de los Derechos Humanos a fines de la dcada del cuarenta en el siglo pasado. Suele considerarse que la evolucin de las sociedades avanza en la perspectiva de una mejora en las condiciones de vida e igualdad de las relaciones sociales entre los distintos actores y sujetos que habitan una sociedad. De all que, de cara al siglo XXI, la evolucin lgica debiese ir encaminada a la construccin de relaciones sociales y sociedades ms igualitarias, ms integradas y donde las brechas entre quienes tienen mucho y los que tienen muy poco, se acortaran. Este discurso valrico y en oportunidades principista hegemoniz el debate pblico y fue una gua articuladora por excelencia de la esfera de lo poltico, entendida sta como la encargada de viabilizar de manera pragmtica dichas orientaciones discursivas. A su vez, el discurso fue un incentivo hacia los diferentes segmentos de la sociedad para legitimar los canales institucionales que se ofrecan en pos de la consecucin de cierta movilidad social ascendente, confiando en la va ofrecida. Puede decirse que correspondi a un proceso de movilizacin social y cultural por la bsqueda de mejoras, en las condiciones de vida y en las relaciones sociales, siendo de preferencia introyectado el discurso en las clases medias y obreras. Esta secuencia discursiva, que pareciera ya de antiguo, no debiera ser una gran novedad, pues incluso en tiempos, actuales resulta difcil encontrar discursos que operen en direccin contraria; por ejemplo, que llamen expl-

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citamente a aumentar las desigualdades entre las personas y que esto sea lo correcto de implementar. Esos discursos tendran poca aceptacin ciudadana, adems de cuestionarse su validez y legitimidad basndose en valores y principios ms o menos aceptados, y que an se hallan presentes en el imaginario colectivo de una sociedad. En Amrica Latina, los discursos instalados conservan esos rasgos principistas, teniendo como refuerzo para ello una importante influencia histrica y cultural. Pudiendo decirse que esta premisa en su plano discursivo es correcta y con ciertos matices ha operado de esa manera, la interrogante sera por qu motivos existe abundante evidencia analtica y emprica que demuestra precisamente lo contrario: nuestras sociedades cada vez avanzan ms rpidamente en la generacin de profundas desigualdades sociales entre sus habitantes. O podramos contentarnos con la explicacin que son los costos no deseados (pero inherentes) de cualquier proceso de modernizacin, crecimiento o/y desarrollo. Respuestas de esta naturaleza ya son cada vez ms comunes. Los intentos de explicar y comprender las dinmicas de la sociedad, en la tarea de corregir las discriminaciones, no son nuevas. Hay una larga historia en las ciencias sociales que ha tenido la preocupacin central en estas cuestiones. De modo especfico se pueden enunciar, para el caso de Amrica Latina, algunas lgicas tericas que intentaron comprender y explicar los procesos de desigualdad, cobrando mayor fuerza desde la dcada del 60 del siglo pasado. Nos referimos a la teora de la marginalidad, modelo culturalista, de la modernizacin, de la dependencia, los enfoques de pobreza y, ms contemporneo aun, la nocin y enfoque de la exclusin social.

3.

Algunas dimensiones de la exclusin social juvenil

La nocin y enfoque de exclusin social, como ya sealamos, ha ido cobrando vigencia para analizar determinados procesos en el mundo juvenil, entendida sta desde un punto de vista relacional y no como una situacin esttica, es decir, existiran algunos mecanismos que provocan y acentan procesos de exclusin, en particular, al momento de analizar las condiciones juveniles. A mediados de la dcada de los ochenta, Martnez y Valenzuela, analizaron la juventud en relacin a la exclusin, sealando que:

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por exclusin se entiende el proceso de cambio estructural por el cual diversos conjuntos sociales, que en el pasado inmediato ocupaban de modo estable posiciones institucionalizadas del sistema social, o podan tener slidas expectativas de incorporarse a l, son expulsadas de estas posiciones o ven persistentemente bloqueadas sus vas de acceso a ellas (Martnez y Valenzuela 1986: 95). Se pona el acento en un cambio estructural, no una situacin de orden coyuntural, principalmente relacionado con el desempeo de la economa y sus repercusiones en el empleo juvenil, producto de alguna crisis pasajera. Tambin hacan la distincin de la exclusin como diferente de la marginalidad ocupacional, como se entendi en los aos 60, debido fundamentalmente a jvenes migrantes de origen rural y baja escolaridad, por lo que vean dificultada su incorporacin al mundo urbano. Por ello, precisan este hecho en el trmino de exclusin ocupacional, teniendo sta sus orgenes en la crisis industrial, con la reduccin del empleo obrero y la reduccin del empleo pblico. Sumaban a esta nocin de exclusin, las dimensiones habitacionales en los jvenes y su imposibilidad de generar procesos de autonoma e independencia y, otras dimensiones asociadas a la baja participacin y organizacin social. Por su parte, Toh aporta cuatro elementos que hacen pertinente la utilizacin del enfoque de la exclusin social para analizar la problemtica juvenil: i. En primer lugar, menciona el poder tratar temas como la estigmatizacin o la participacin de los jvenes como influyentes en las oportunidades de integracin social de stos; ii. segundo, el hecho de aportar una mirada integral acerca de los jvenes; iii. tercero, puede ser til para pensar polticas y programas que acten sobre la situacin global de los sujetos jvenes; iv. y cuarto, esta perspectiva resulta particularmente de utilidad para abordar la problemtica juvenil, pues a partir de ella es posible analizar diversas variables que operan en el proceso llamado juventud (Toh 2000: 244-246). Desde esa perspectiva, es posible afirmar que es precisamente en esta etapa del ciclo vital, donde en mayor medida se juegan las oportunidades de concretar trayectorias exitosas o fallidas en el plano de la integracin social de los jvenes, ms all de las posibilidades de reversibilidad de algunas trayectorias fallidas, bajo la lgica de polticas de segunda oportunidad.

169

Pero, en general, aqu radica en la mayora de los casos las opciones, decisiones y resultantes de los cursos futuros que puedan tomar la condicin juvenil en su integracin y/o exclusin en la sociedad: cuando termina la juventud, esos jvenes ya estn marcados: estn dentro o estn fuera (Toh 2000: 246). En una perspectiva ms especfica, y relevando la dimensin de ciudadana, la exclusin juvenil se puede definir como el debilitamiento o quiebre de los vnculos que unen al joven con la sociedad. Estos vnculos corresponden a aquellos mecanismos responsables de su integracin o pertenencia al sistema social o a aquellas condiciones inherentes a la condicin de ciudadana (OIT 1998). El vnculo joven-sistema social integracin social y las consiguientes expresiones de exclusin social juvenil se manifiestan en tres niveles diferentes, pero relacionados entre s: i. El nivel funcional: remite al sistema econmico en general y en particular al mercado laboral. ii. El nivel cultural: refiere a los vnculos con el sistema educacional y con la socializacin de normas y valores que adoptan los jvenes en la sociedad. iii. El nivel social: corresponde a las formas de organizacin social del joven en relacin con su familia y comunidad. A su vez, dentro de las dimensiones en las cuales se expresa la exclusin social y la desigual distribucin de las oportunidades de integracin social, podramos convenir que la variable que ms discrimina en los procesos de inclusin/exclusin de los jvenes, constituye la educacin, y sus efectos posteriores, que se traducen en el empleo e ingreso, adems de marcar las vivencias de la condicin juvenil futura, y sus posibilidades de autonoma econmica, residencial, entre otras. Es decir, puede propiciar un crculo virtuoso o la contracara del crculo vicioso.

4.

Poltica social de juventud y nuevos desafos

Como un primer elemento al respecto, se encuentra la dimensin especfica de lo juvenil en las polticas sociales (tanto nacionales como locales), donde diferentes esfuerzos se han desplegado, desde la poltica pblica, en orden a configurar un campo especfico dentro del mbito de las polticas socia-

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les, que pudiese tener como sujeto de preocupacin el mundo juvenil, entendindose ese campo especfico como una visin comn y fundamentos tericos, conceptuales y metodolgicos, que vayan encaminado a generar con grados altos de coherencia y consistencia interna el ciclo de vida completo de las polticas sociales dirigidas a los jvenes. Es decir, sigue pendiente, y como desafo para los diseadores de polticas, la configuracin de un campo especfico en lo juvenil, que articule determinadas polticas sociales. S podemos reconocer la presencia de una multiplicidad de programas y proyectos sociales juveniles o que tienen como destinatario principal el y la joven. Aquello redunda en una desconexin y descoordinacin de este cmulo de ofertas programticas juveniles, donde cada una de ellas, y por separado, exhiben diferentes grados de logro en los propsitos y objetivos asignados. Estamos en presencia de una suerte de disyuntiva y tensin en la relacin signada por la poltica social en genrico, por una parte, y lo juvenil, por el otro, donde no logran encontrarse esas dos dinmicas de manera vincular y complementaria, siendo ese punto de encuentro el campo especfico de las polticas sociales juveniles. Esta disyuntiva se ha expresado en que la oferta programtica general dirigida a jvenes o ha intervenido en su dimensin de poltica social en su definicin ms clsica, o ha intervenido en lo juvenil por separado. La primera, con un nfasis y pretensin de abordar programticamente en aquellas variables y dimensiones que puedan impactar objetivamente en las condiciones de vida de los jvenes y sus trayectorias vitales, comnmente asociado a influir positivamente en determinadas condiciones de materialidad a travs del impacto en las variables de tipo estructural y de integracin, como pueden ser educacin, empleo, salud, entre otras relevantes. Y la segunda, la dinmica centrada en lo juvenil, independizada o autnoma de la anterior, direccionada bajo nociones de orden ms asociadas a la inmaterialidad, reflejadas con mayor fuerza en las dinmicas tendientes a la socializacin de los jvenes en acciones colectivas entre pares. Este desencuentro entre ambas facetas, ha tendido a la diferenciacin de ofertas programticas, no logrando avanzarse en ese campo particular para su formulacin en un carcter integrativo y sinttico de ambas dimensiones. Finalmente, esto debe plantearnos el desafo de situar la discusin sobre el cmo avanzar hacia una poltica social juvenil que pueda articularse de ma-

171

nera integrada, coordinada y que, adems, produzca un alto impacto objetivo y subjetivo en los jvenes, con los cuales interlocuta y se relaciona, especialmente entre los jvenes que presentan mayores desventajas sociales.

5.

Bibliografa

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173

La corrupcin como hecho social en el Paraguay

Mara del Pilar Callizo

174

Introduccin

La corrupcin no es un tema nuevo: es el principal problema que sufren hoy las sociedades latinoamericanas y las de todo el mundo conforme se desprende de estudios de investigacin y medicin, segn los cuales los altos niveles de corrupcin se asocian a bajos niveles de inversin y crecimiento. En nuestro pas, como en otros, recin ahora se est tomando conciencia de la necesidad de combatir la corrupcin, porque est poniendo en peligro a la nacin misma. En las encuestas de opinin, cuando se pregunta cul es el problema principal de nuestra sociedad, la respuesta mayoritaria es la corrupcin, porque ella encierra la falta de trabajo, de salud publica, de educacin, de servicios mnimos (vase Grfico 1 + 2). Otras encuestas resaltan el tema de la corrupcin como la causa principal de la difcil situacin econmica, de la inseguridad, de la falta de justicia y de otros males. Es evidente, pues, que la corrupcin conspira contra el bien comn. Es decir, contra el fin y la razn de ser del Estado. Y esto es as, porque al sustraerse o desviarse fondos pblicos de su destino original es decir del inters general stos van a favorecer el inters personal, engrosando fortunas privadas, con lo que se est afectando directamente al bien comn al dejar al Estado en imposibilidad de garantizar a todos(as) los(as) ciudadanos(as) igualdad de oportunidades para su desarrollo integral. Grfico 1: Cules son los mayores males (o problemas) que aquejan a nuestro pas? (Primera mencin)

Salud 5% Educacin 7%

Mal gobierno 4%

Otras respuestas 1%

Economa 49%

Inseguridad / Delincuencia 12%

Corrupcin 22%

Fuente: Garca (2004).

175

Grfico 2:

Con cul de estas afirmaciones se identifica Ud.?

69,1 17,6 13,3

10

20

30

40

50

60

70

La corrupcin destruye nuestro futuro, tenenmos que luchar sin tregua en su contra y denunciar todos los casos de soborno que llegamos a conocer La corrupcin es algo natural, debemos denunciarla, pero nunca se eliminara totalmente
La corrupcin es parte de nuestra idiosincracia, denunciarla no sirve para nada

Fuente: Transparencia Paraguay/CISNE (2004).

Grfico 3:

Cules son las formas que se utilizan para solucionar un problema con una institucin estatal?

El funcionario Ns-nr 7,0% pblico solicita el pago o insinua 28,8%

Ya se sabe como funciona el sistema y cunto hay que pagar 49,7% El usuario debe ofrecer el pago o regalo espontaneamente 1 4,5%

Fuente: Transparencia Paraguay/CISNE (2004).

176

El Estado, como todos sabemos, tiene la obligacin de garantizar condiciones mnimas, en reas especficas como son la educacin, la salud, la vivienda, la seguridad, la justicia, para el desarrollo de todos los habitantes. Es fcil, entonces, concluir que, si el Estado requiere de fondos pblicos para proveer estas condiciones mnimas, cuando estos son desviados para cuestiones ajenas a su destino, se producen invariablemente hechos de exclusin social, de necesidades mnimas insatisfechas, de marginalidad, de violacin sistemtica de derechos fundamentales de las personas que afectan directamente no solo la calidad de vida, sino la propia integridad y dignidad. Segn datos confiables, ms de 3.000.000 de paraguayos ya se encuentran por debajo de la lnea de pobreza. A esta situacin debemos agregar otro fenmeno, no menos grave, que es el irrespeto de la ley, en el que la razn de los intereses de las elites econmicas y polticas que capturan el Estado, estn por encima de la razn de la ciudadana, es decir, por encima del inters general. Dado que el bien comn es el fin del Estado, este debe interactuar con la sociedad con reglas de juego preestablecidas en un contrato social, en el que se establecen las normas que regulan la convivencia y relaciones del gobierno con los ciudadanos, y de estos entre s. As, tenemos la Constitucin, los tratados y convenios internacionales, y las leyes dictadas en su consecuencia, la Convencin Interamericana contra la Corrupcin (1996) y las disposiciones establecidas en la Convencin Antisoborno en el marco de OCDE (1999), son normas que, aunque obligatorias, son permanentemente incumplidas por los estados en general, y el nuestro en particular. Recientemente fue aprobada la Convencin de Naciones Unidas anticorrupcin (Diciembre de.2003, pendiente de ratificacin por nuestro pas) en la que se profundizan an ms los mecanismos y sanciones para el combate a la corrupcin, establecindose procedimientos para la recuperacin de activos, producto de actos de corrupcin. Es precisamente ese incumplimiento generalizado de la ley, que deviene en una situacin en la que nadie se siente obligado a nada los actos pblicos nunca pueden ser predecibles y en la que el que detenta el poder pblico o es ms poderoso, tiene la razn. Por ejemplo, si se paga una propina a un funcionario para conseguir un mejor servicio, este mejora o empeora?

177

Grfico 4:

Cunto mejorara la calidad del servicio o que le resuelvan un problema con un pago al funcionario pblico?

43,3 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 36,1

20,6

Calidad - Eficiencia empeoraria mucho

Neutro

Calidad - Eficiencia mejoraria mucho

Fuente: Transparencia Paraguay/CISNE (2004).

El Estado se debilita y pierde su razn de ser, que es la de garantizar la vida en sociedad basada en la justicia y la solidaridad, valores que son absolutamente contrapuestos a la corrupcin. La corrupcin impide el desarrollo del bien pblico y de la justicia, pues se origina en actos basados en la ilegalidad, en el egosmo, en la informalidad, en la discrecionalidad y en el uso del poder pblico para beneficio de un inters personal o sectorial. La corrupcin impide el normal funcionamiento del Estado, y las prcticas corruptas se extienden a todo el tejido social. Los hbitos corruptos se repiten en todos los estratos del poder poltico, en los administradores pblicos, en la sociedad en su conjunto. Abarca desde la falta de control en las oficinas pblicas, pasando por el cohecho, la colusin, el soborno, el nepotismo y el padrinazgo, hasta el manejo discrecional de los recursos del Estado y la falta de transparencia en las licitaciones pblicas.

178

Grfico 5:

Ud. cree que los parientes de dirigentes polticos son contratados fcilmente en la administracin pblica, o en empresas pblicas?

No 4,2%

Ns-nr 0,9%

Si 94,9%

Fuente: Transparencia Paraguay/CISNE (2004).

Grfico 6:

Si tuviera la posibilidad, recomendara a un pariente suyo para que sea contratado en la administracin pblica o en empresas pblicas?

Ns-nr 3,0% No 32,7%

Si 64,3%

Fuente: Transparencia Paraguay/CISNE (2004).

179

Los grficos expuestos son suficientemente elocuentes para describir lo que percibe la ciudadana como actos lgicos, desde una posicin de poder, y revelan la necesidad de educacin de valores y de entendimiento de las funciones de los actores sociales. Los hbitos corruptos van, desde el ms insignificante como pagar una coima a un polica para evitar la sancin o a un funcionario para acelerar un trmite, hasta cuestiones que tienen que ver con el uso indebido del poder pblico o el trfico de influencias; el uso del poder poltico en asociaciones formadas con el sector privado para la realizacin impune de actos ilcitos. Estas prcticas corruptas se dan a nivel nacional pero tambin a nivel Internacional. El soborno transnacional, para ganar posiciones o porciones del mercado internacional en pases vulnerables, logra as negocios de alto rendimiento para beneficio propio o de un sector a costa del bien comn y del respeto de los derechos de los ciudadanos, en complicidad con los sectores de poder de dicho pas. El Estado paraguayo, no ha logrado an suprimir esas prcticas, que estn basadas en la complicidad del sector privado, lo que hace que la corrupcin en nuestro pas sea sistmica y endmica, socavando la incipiente institucionalidad democrtica, e impidiendo el crecimiento econmico y social, dificultando seriamente la gobernabilidad. Por ejemplo, la discrecionalidad en la administracin de las compras del Estado. El Grfico 7 muestra que la ciudadana considera el sistema licitatorio como el ms conveniente para las compras del Estado. Sin embargo, en un estudio realizado por Transparencia en el ao 2002, se observa que el 67% de las compras que hacen los municipios, se realizan por compra directa. Esto se debe a que el Estado Paraguayo no cumple con sus deberes en cuanto a movilizar las posibilidades productivas de la sociedad, ni anima las potencialidades de organizacin social de la sociedad civil. Para erradicar este fenmeno se necesitan medidas quirrgicas certeras, aplicadas con precisin contra la corrupcin poltica y administrativa. Pero, fundamentalmente, se necesita en primer lugar establecer procedimientos transparentes y de rendicin de cuentas, y al mismo tiempo, revitalizar la tica Poltica, es decir, la actitud ntima y decidida de acabar con este fenmeno, y no ampararlo, justificarlo ni encubrirlo.

180

Grfico 7:

Para las compras del Estado qu sistema considera ms ventajoso para la ciudadana?

59,7 60 50 40 30 20 10 0
Hacer licitaciones, porque son mas transparentes aunque tardan para concluirse Pedir tres presupuestos aunque haya mas riesgo de corrupcin, la compra se da mas rapidamente Comprar por tratativas privadas para que sea rapido tanto gana siempre el amigo del politico de turno Ns-nr

20,3

18,5 1,5

Fuente: Transparencia Paraguay/CISNE (2004).

Los esfuerzos para reducir la corrupcin deben ir ms all de una respuesta estrecha a sus manifestaciones inmediatas, y ampliar el enfoque al manejo de las causas subyacentes. La sociedad civil organizada, como agente de la gobernabilidad mediando entre el Gobierno y la ciudadana puede tener un importante rol a desarrollar mecanismos efectivos y eficientes de control y de rendicin de cuentas de los actos pblicos. Los retos y exigencias de la moderna administracin del Estado, invitan a reflexionar sobre el papel y el compromiso del servidor pblico en la construccin de una gestin ms eficiente, que responda a las necesidades y expectativas del pas, y sea elemento catalizador de los procesos de desarrollo que demanda nuestra sociedad.

181

Grfico 8:

Cree que el Gobierno electo implementar medidas para combatir la corrupcin?

Ns-nr 9,7% No 21,2%

Si 69,1%

Fuente: Transparencia Paraguay/CISNE (2004).

Es necesario, por tanto, replantear nuestra propia forma de vida como ciudadanos /as y como servidores pblicos, creando los medios que permitan revertir el descreimiento hacia las instituciones democrticas, para lo cual stas deben prepararse a actuar en democracia con lneas de accin concretas de prevencin, de control y de sancin, y mecanismos de participacin efectiva de la ciudadana a travs de la educacin, para reemplazar as la sensacin de vaco poltico, intelectual y moral, que nos conduce a una actitud pasiva, conformista, y, muchas veces, fatalista, de aceptar la situacin creada por el sistema corrupto. Esa visin debe cambiarse por una actitud que permita ir rearmando el tejido social y tico de nuestro pas, para convertirnos as en una sociedad solidaria y respetuosa de los derechos ciudadanos y del bienestar general. La conducta tica de los servidores pblicos, debe estar encaminada en el principio del inters general, para que los ciudadanos vean en ellos el reflejo de la buena educacin, la moralidad y las sanas costumbres al servicio de la comunidad. No es un trabajo fcil ni de corto plazo, pero es posible. El sistema actual debe ser sustituido por otro, en el que interacten personas honestas (segn se puede observar en el Grfico 9), servidores pblicos convencidos de su doble rol como ciudadanos y agentes pblicos. Para ello, necesariamen-

182

te, deben instalarse mecanismos de participacin ciudadana como acceso a la informacin pblica, transparencia en la gestin y rendicin de cuentas de los actos pblicos, as como el monitoreo del desarrollo y resultado final de dichos actos. Grfico 9: Qu medidas deberan tomar los gobernantes para combatir la corrupcin?

Nr-nr Imponer mano dura Transparencia en los actos publicos Que cumplan la leyes Terminar con la impunidad - oparei Denunciar hechos de la corrupcin sin temor Oportunidad a personas honestas Sanear empresas publicas Acabar con las coimas Mandar presos a los corruptos Medidas para descubrir actos de corrupcin

2,2 9,4 4,7 12,1 5,5 3,4 12,3 3,8 15,5 7,6 0 5 10 15 20 25 23,2

Fuente: Transparencia Paraguay/CISNE (2004).

Solo con la implementacin de los mismos, se ir construyendo el Estado (Gobierno y Sociedad) que cumpla con su fin o razn final, del Bien Comn y el respeto irrestricto del contrato social.

183

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184

Fomento de la competitividad a travs de la alianza pblica-privada

Jrgen Popp

185

Como en la mayora de los pases latinoamericanos, las discusiones macroeconmicas giran, en Ecuador, alrededor de la futura integracin de la economa a un nuevo marco de libre comercio previsto tanto en el ALCA como en el tratado bilateral de libre comercio (TLC) con Estados Unidos. Para este desafo, los ltimos gobiernos del Ecuador apostaron, fuertemente, al fomento de la competitividad de la economa ecuatoriana. El Consejo Nacional de Competitividad (CNC), a travs de su plan nacional de competitividad, agendas provinciales de competitividad y diversos estudios de clusters y cadenas de valor, trata de enfrentar el tema, utilizando esencialmente conceptos de cadenas productivas y cluster aplicados a los principales polos de desarrollo econmico a nivel nacional. Sin embargo, se observa que la mayora de estos esfuerzos son eminentemente ejercicios tericos, sin mayor impacto en la realidad econmica local. Muchos de estos modelos fracasan, efectivamente, al momento de encontrar actores locales comprometidos en impulsar las reformas necesarias para elevar los niveles de competitividad y sobretodo al momento de definir un nivel de coordinacin de los distintos actores involucrados que permita apuntar hacia objetivos comunes. La GTZ, a travs de su Programa PROMODE, apoya a los gobiernos municipales y provinciales en su fortalecimiento para ejercer sus roles c omo promotores del desarrollo econmico, con una base territorial, y como facilitadores, para crear o impulsar condiciones adecuadas para el desenvolvimiento de actividades econmicas. En funcin a la ausencia de una cultura poltica que oriente el fomento de la competitividad, consideramos que el primer paso para iniciarla es, por una parte, generar una nueva dinmica al interior de las instituciones pblicas que responda a los nuevos desafos de la insercin de los territorios en economas globales. Por otra parte, mejorar el dilogo entre representantes de la administracin pblica, especialmente de los gobiernos seccionales y los principales actores econmicos de esas jurisdicciones para definir, en forma concertada, acciones concretas de estmulo a la competitividad. En esta lnea de trabajo, hemos iniciado un proceso de dilogo y de fortalecimiento de las ventajas competitivas en seis provincias contando con el apoyo de una de nuestras contrapartes, el Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador (CONCOPE), utilizando el enfoque de la competitividad sistmica con la metodologa PACA (Participator y Appraisal of Competitive Advantage).

186

Los equipos de trabajo estn constituidos por representantes de empresarios, del gobierno provincial e instituciones de apoyo, entre las que se distinguen las universidades y varias instituciones pblicas de los distintos niveles de gobierno.

Qu se puede aprender de los casos prcticos?

En pocas semanas, es posible identificar y potenciar ventajas competitivas de un sector y/o subsector econmico y, al mismo tiempo, definir necesidades concretas del sector privado frente al sector pblico. Las instituciones de apoyo, pblicas y privadas, pueden optimizar y liberar recursos, construir una visin sectorial y ejecutar una serie de acciones inmediatas para impulsar la competitividad (tema que en la mayora de los casos se asume por primera vez). Es posible sacar a los tcnicos de los gobiernos seccionales de sus oficinas, y generar una nueva dinmica de trabajo basndose en la eficiencia, acercndolos a las realidades de trabajo de los agentes econmicos privados o productores. Identificar actividades muy concretas para mejorar la competitividad, ejecutables en tres meses (caracterstica o concepto PACA), y un compromiso fuerte de las autoridades provinciales o locales as como de los gremios o asociaciones de empresarios; todo lo cual garantiza la ejecucin de las mencionadas acciones. Tanto los representantes del sector pblico, como del sector privado, en el transcurso y luego del proceso PACA, quedan altamente motivados para seguir trabajando en acciones ms amplias y/o en otros sectores econmicos.

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Ecuador: Calidad del gasto en el sector de educacin

Mara Dolores Almeida

188

Introduccin
La difcil situacin que vive actualmente el sector educativo pblico del Ecuador, es la consecuencia esperada de varios aos de problemas de gestin del sistema. Los hechos, identificados en numerosos estudios y diagnsticos que muestran esta realidad, son contundentes: paralizaciones cclicas de los docentes exigiendo mejoras salariales, presupuestos fiscales insuficientes, bajo rendimiento estudiantil y desercin escolar, solo para enumerar algunos de los tantos problemas del sector. Lastimosamente, el debate para solucionar esta realidad se ha limitado a una negociacin entre el gobierno de turno y el sindicato de profesores (UNE). Pero luego de varios aos de acuerdos y desacuerdos, estas negociaciones no han permitido viabilizar un cambio estructural que reconozca a la educacin como la poltica de Estado que permite ubicar al pas en la senda del crecimiento dinmico y sostenible. Posiblemente el desgastado discurso que manejan las partes, sea una de las causas que dificulta encontrar el punto que concilia las posiciones de stas. Este discurso simplemente enfrenta, por un lado, la inmensa necesidad de recursos que deben destinarse para mejorar los servicios educativos. Por el otro lado, la pattica escasez de fondos de la caja fiscal. Por esta razn, en un proyecto apoyado por la Cooperacin Tcnica Alemana se aborda la problemtica financiera educativa como un problema de calidad del gasto fiscal, un enfoque alternativo a la tradicional discusin de techos presupuestarios. Esto es, sin desconocer las limitadas asignaciones que recibe el sector, se busca el uso adecuado, equitativo y transparente de estos escasos recursos. As, un primer problema tratado es la distribucin equitativa de recursos entre territorios. Con este fin se usa una regla de asignacin, una frmula matemtica, que permite repartir transparentemente los fondos fiscales, tomando en cuenta las necesidades propias de las localidades. De esta manera, los territorios con ms necesidades reciben ms recursos, los cuales son presupuestados de forma que, tanto los que asignan como los que reciben conocen la manera en que se decidi esta asignacin. Otro problema que se aborda en el proyecto mencionado, es la bsqueda de las mejores alternativas en que estas asignaciones pueden ser usadas en la gestin educativa. O sea, si un dlar asignado para un determinado propsito produce una mayor rentabilidad social que en otro, es lgico pensar que, en un escenario de escasez de recursos, la mayor cantidad de dlares

189

deben ir al propsito ms rentable. Para este anlisis se recurre a la estructura presupuestaria, la cual permite influir en el uso de los recursos. As por ejemplo, en el presupuesto se decidira el uso de los pocos fondos disponibles, ya sea en la compra de material pedaggico o en el pago de viticos. El proyecto, inicialmente, cubri el proceso de formulacin presupuestaria del grupo de gasto de Bienes y Servicios de Consumo de la educacin bsica hispana (Direcciones Provinciales de Educacin Hispana). Actualmente, se esta trabajando en replicar la metodologa de trabajo a otros grupos de gasto, como por ejemplo, personal e infraestructura y otras unidades ejecutoras, como los colegios (educacin media) y a la educacin bsica indgena (Direcciones Provinciales Bilinges). Para, posteriormente, establecer mejoras en el resto del ciclo presupuestario, es decir, en la ejecucin, evaluacin y control. Es importante sealar que el documento describe un trabajo concreto realizado al interior del Ministerio de Educacin (MEC) por sus funcionarios y concertado con el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). Por lo tanto, rebasa el diagnstico y se interna en el problema real de impulsar un proceso de reforma paso a paso, pero con un objetivo establecido, que es contribuir a mejorar la calidad de la educacin de los nios y nias del pas. Es por esto, que se exponen experiencias y lecciones aprendidas que sern de mucha utilidad para todos quienes tienen inters en como, desde la gestin financiera del Gobierno Central, se puede aportar a la solucin de la problemtica educativa. Grfico 1: Educacin (situacin actual)
Tesoro de la Nacin

T Ministerio de Educacin (Planta Central) A 22 Direcciones Provinciales Hispanas A 22 Direcciones Provinciales Bilinges A 2000 Colegios Fiscales A 23 Universidades O T A L Escuelas Fiscales Escuelas Fiscales

Nmero de Transferencias Personal Administrativo a nivel institucional (1)

1 4

44 176

2.000 8.000

23 92

2.068 8.272

Fuente: Elaboracin propia.

190

Problemas de gestin financiera del sector educativo

El problema central en la gestin financiera educativa, es que no existe equidad, transparencia, ni vinculacin de las polticas sectoriales con las necesidades del territorio. Esta realidad reduce el bienestar de los nios y nias que reciben servicios educativos por parte del gobierno. Es as que algunos de los problemas identificados en el sector educacin son: La poltica presupuestaria no acompaa a la poltica educativa El presupuesto se convierte en una limitante para las posibles iniciativas de gestin en el sector educativo. Es decir, adicionalmente a la restriccin presupuestaria se genera una restriccin a la gobernabilidad del sistema debido a la fragmentacin presupuestaria del sector (2000 presupuestos autnomos). En la prctica, la autoridad educativa no tiene capacidad para redireccionar recursos financieros hacia sectores o grupos vulnerables. Los presupuestos no tienen vinculacin con las necesidades territoriales y son inequitativos Un ejemplo que permite visualizar la falta de criterios de asignacin que provoca inequidad en las asignaciones territoriales, es cuando analizamos las asignaciones provinciales de la cuenta de bienes y servicios de consumo por alumno/ao (vase Grfico 2). Como se puede observar en el grfico, la provincia de Esmeraldas presenta la mxima asignacin con US$ 16 por alumno/ao y Guayas con el valor mnimo, alrededor de US$ 3. La media nacional representada por la lnea horizontal se ubica en US$ 6.2. En el caso de Esmeraldas, su asignacin supera en casi tres veces a la asignacin nacional promedio (vase Grfico 3). Este hecho es comprensible tomando en cuenta que es un territorio con grandes necesidades educativas. Sin embargo, al analizar las asignaciones al interior de la provincia, son notorias las diferencias entre cantones. Mientras que la mayora de cantones esmeraldeos no sobrepasan los US$ 10, Quininde recibe aproximadamente US$ 50 por alumno, es decir, tres veces el promedio provincial y ocho veces el nacional. Nuevamente es clara la inequidad en las asignaciones territoriales.

191

Grfico 2:

Asignaciones bienes y servicios per cpita

US$ por alumno ao

18 16 14 12 10 8 6 4 2 0
PROVINCIA NACIONAL

Fuente: Elaboracin propia.

Grfico 3:

Asignaciones per cpita bienes y servicios de consumo por cantn (Esmeraldas)

US$ alumno ao
60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0

Cantn Provincia

Fuente: Elaboracin propia.

192

De igual manera, se observa la desigualdad entre la zona rural y urbana (vase Grfico 4). En promedio, las asignaciones rurales superan a las asignaciones urbanas, lo que es lgico por cuanto las necesidades educativas son mayores en el campo. Sin embargo, al comparar entre provincias, vemos que Carchi presenta la mayor brecha (US$ 200 en el rea urbana vs. US$ 600 en la rural), mientras que en Pichincha aquella prcticamente no existe. En Cotopaxi, provincia con una fuerte incidencia rural, la diferencia es mnima. Pero si analizamos Carchi observamos que la asignacin por alumno urbano en todos sus cantones es similar, sin embargo, la diferencia en el cantn Tulcn es de 6 veces a 1 lo rural frente a lo urbano. Por otra parte, la fragmentacin de la formulacin y ejecucin presupuestaria ocasiona centros educativos dispersos con recursos subutilizados. Por ejemplo, profesores de matemticas que dictan 20 horas de clase, debido que, de acuerdo al nmero de alumnos de su propio plantel, es lo necesario. Mientras que en otros centros, en el mismo territorio, existe dficit de profesores de matemticas. Esta fragmentacin financiera impide trabajar en forma comunitaria, en donde los recursos no son propiedad exclusiva de un establecimiento, sino de una comunidad educativa que responda a las necesidades propias del territorio en donde se asientan. Grfico 4: Asignaciones totales per cpita por zona por provincia

600

500

US$ alumno ao

400 Provincia urbano Nacional urbano P rovincia rural Nacional rural

300

200

100

Fuente: Elaboracin propia.

193

El aporte estatal cubre nicamente el pago de los recursos humanos del sistema Como resultado de la crisis econmica, los recursos financieros han sido recortados sistemticamente en el sector, y debido a restricciones legales, casi la totalidad de recortes son en cuentas de gasto corriente (pago de agua, electricidad y telfono, insumos educativos, materiales didcticos) y cuentas de inversin (equipamiento de laboratorios, infraestructura). Esto significa que el estado se limita a financiar solamente los recursos humanos (cantidad no calidad), y delega el financiamiento de los dems factores de produccin a otros actores pblicos o privados, entre ellos la sociedad civil. La estructura presupuestaria limita que los recursos financieros realmente lleguen a la sociedad. La escasez de recursos y la maraa burocrtica impiden que los recursos financieros se conviertan en beneficios concretos para los usuarios del sistema. Los limitados incrementos anuales en los techos presupuestarios no mejoran el bienestar de los alumnos y, en la mayora de los casos, sirven para financiar incrementos de la masa salarial docente y materiales administrativos. Los desembolsos de tesorera desde el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) hacia el Ministerio de Educacin (MEC) no son oportunos Los maestros reciben su sueldo con semanas de retraso convirtindose en una de las principales causas de paralizacin de las actividades educativas. Adicionalmente, esta prctica genera un incentivo perverso, en donde la prdida de confianza entre las partes (MEF que entrega los recursos y MEC que los solicita) ocasiona equilibrios ineficientes, con grandes prdidas para la sociedad. La complejidad de la formulacin presupuestaria limita la capacidad de la sociedad civil para realizar veedura y control social: La falta de transparencia y reglas claras en el ejercicio financiero del sector educativo no permite a la sociedad desarrollar un papel protagnico en las decisiones y control sobre el uso de los recursos pblicos.

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Las estrategias y herramientas

Presupuestacin territorial de acuerdo a reglas claras de asignacin: Se implementan las asignaciones mediante el uso de formulas matemticas de entrega de recursos que toman en cuenta las necesidades de las comunidades. Estas reglas se aplican a todas los grupos de gasto, excepto a los salarios de maestros. Estas frmulas estn contenidas en el presupuesto del presente ejercicio fiscal, y fueron construidas con informacin estadstica local. Es as que, en una primera fase del proyecto, se aplic la siguiente metodologa de asignacin para el presupuesto del 2004 para la cuenta de bienes y servicios. La frmula (1) corrige la poblacin real de estudiantes que viven en determinado territorio de acuerdo a dos criterios: pobreza (NBI) y cobertura (M). La poblacin corregida en cada territorio es mayor mientras mayor sea su nivel de pobreza y mientras mayor sea su cobertura educativa. En otras palabras, la relacin busca beneficiar a los territorios con mayor pobreza y/o mayor cobertura. Los trminos y , son parmetros de poltica educativa que reflejan simplemente el inters de la autoridad educativa en cada uno de los incentivos. Es decir, si la autoridad quiere dar ms importancia a la asignacin por pobreza incrementar el parmetro , mientras que si quiere dar ms importancia a la asignacin por cobertura incrementar el parmetro .

POBPi ,t = (1 + NBI i ,t ) * POBi ,t * M i ,t

(1)

en donde: POBPi,t = Poblacin corregida por pobreza y metas de cobertura en el territorio i, en el ao t. POBi,t = Poblacin en edad escolar (de 6 a 12 aos) en el territorio i en el ao t. NBIi,t = Indice de Necesidades Bsicas Insatisfechas de toda la poblacin del territorio i en el ao t. Mi,t = Tasa neta de matrcula primaria del territorio i en el ao t.

= Parmetro de ponderacin de las NBI = Parmetro de ponderacin de la tasa de matrcula.

En el siguiente paso fue necesario transformar la poblacin corregida en asignaciones de recursos, respetando una restriccin o techo 195

presupuestario definido por la autoridad econmica. En la prctica, aqu se encuentran y complementan la poltica educativa con la fiscal.
Con la poblacin anterior, para cumplir con la restriccin presupuestaria, se calcular el valor unitario asignado a cada individuo, de la siguiente forma:

Ut =

PEt i POBPi, t

(2)

en donde: Ut = valor unitario asignado a cada individuo en edad escolar en el ao t. PEt = Presupuesto para educacin en el ao t.

Este valor asignado por estudiante, tiene una caracterstica importante: toma en cuenta la poblacin corregida que est en edad de estudiar e incorpora las particularidades de cada uno de los territorios del pas. Esta resulta diferente a una asignacin por estudiante que utilice la poblacin real matriculada, la cual solo considera una parte de la demanda por servicios educativos y no toma en cuenta las necesidades de la poblacin de cada territorio. Finalmente, se establece como asignar a cada uno de los territorios, como lo expresa la siguiente frmula (3).

RAU i ,t = POBPi ,t * U t

(3)

en donde: RAUi,t = Recursos totales asignados a la Unidad territorial i en el ao t.

Esta frmula asigna los recursos presupuestarios a cada uno de los territorios, definiendo un techo presupuestario territorial. A manera de ilustracin, si dos territorios tienen la misma cantidad de poblacin en edades entre 6 y 12 aos, y los mismos niveles de matriculacin, pero uno tiene peores condiciones de vida (expresado en un NBI ms alto) que el otro, entonces el primero tendr una poblacin corregida ms alta y, por lo tanto, le corresponder una asignacin presupuestaria mayor. Por otra parte, se cambi la apertura programtica del grupo de gasto Bienes y servicios de consumo con lo cual se cre un canal financiero institucional por donde se dirigen los incrementos presupuesta-

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rios que se destinan al pago de servicios bsicos y materiales educativos de los establecimientos. Mediante estas acciones se espera que la poltica presupuestaria se transforme en un apoyo para la gestin educativa y no en una restriccin. Es decir, se trabaja con un concepto de calidad de gasto: buscar el mejor uso a los escasos recursos fiscales. Racionalizacin territorial de los recursos humanos, se espera incluir en la proforma 2005
-

Transparentacin de los roles de pagos de los docentes y administrativos del sector (120 mil registros aproximadamente). Parametrizacin de los componentes salariales y construccin de nmina cantonal de los Recursos Humanos. Diagnstico pormenorizado de la oferta de Recursos Humanos por localidad, que sirva como base para una posterior reasignacin del personal tomando en cuenta la legislacin laboral.

Con estas acciones se espera liberar recursos del grupo de gasto Remuneraciones (existe evidencia de que es una cuenta superavitaria) para incrementar recursos en grupos de gasto deficitarios. Bsqueda de la reduccin de la volatilidad entre requerimiento y entrega de recursos: Construccin de flujos de caja por unidad ejecutora (aproximadamente 2000) para transparentar los requerimientos reales mensuales. El mejoramiento de informacin y el conocimiento comn de la misma permitir romper el crculo de desconfianza entre MEF y MEC. Debido a la iliquidez crnica de la caja fiscal, el objetivo a corto plazo es reducir la varianza en la entrega de recursos. Entrega de informacin financiera a la sociedad: Informacin con diferente nivel de detalle y para diferentes grupos de usuarios. Capacitacin para asegurar el entendimiento y uso de la informacin (sociedad civil). Capacitacin para asegurar la obtencin, administracin, uso y difusin de la administracin (funcionarios MEC y MEF). Herramienta para el clculo pblico de sueldos para los docentes.

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Ventana de oportunidad para un Nuevo Desarrollo y polticas tecnolgicas en Amrica Latina

Rodrigo Arocena

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Amrica Latina hoy

La gran crisis de la dcada de los 80 marc el inicio de una nueva etapa en la historia de Amrica Latina. Se agot el llamado crecimiento hacia adentro, motorizado por la Industrializacin por Sustitucin de Importaciones (ISI). Estrategias econmicas con fuerte protagonismo estatal fueron sustituidas por otras de tipo mercadocntrico y predominaron las polticas caractersticas del Consenso de Washington. Los procesos de privatizacin, desregulacin y apertura econmica, generaron relaciones mucho ms estrechas y directas de la regin con la economa mundial. Esta ltima se caracteriza, hoy en da, por la emergencia de una economa basada en el conocimiento, impulsada por la innovacin y modelada por los procesos de aprendizaje. Un rasgo esencial de la misma es que la combinacin de capital y conocimiento permite producir cada vez ms con menos trabajo (Bodemer 1998: 64). La emergencia de tal economa se registra slo en el Norte, pero el proceso afecta al planeta entero, si bien de manera altamente asimtrica, de forma similar a lo que sucedi con la industrializacin de Occidente durante el siglo XIX. En aquel perodo, se configur la etapa de crecimiento hacia afuera de Amrica Latina, basado en su insercin externa como periferia exportadora de bienes primarios. Durante el perodo siguiente, de crecimiento hacia adentro que se extendi grosso modo desde la crisis de los aos 30 hasta la crisis de los aos 80 del siglo pasado , la gravitacin en la regin del acontecer econmico externo se hizo comparativamente menos directa. Al presente, se ha configurado lo que cabe calificar como la reinsercin neoperifrica de Amrica Latina, pues la vinculacin con la economa global ha vuelto a ser mucho ms estrecha y se basa en actividades productivas que, promedialmente, tienen escaso valor agregado de conocimiento, innovacin y aprendizaje. Esa reinsercin neoperifrica prolonga la apuesta a un tipo de competitividad espuria segn la calificara la CEPAL basada en los bajos salarios, la explotacin intensiva de los trabajadores y el uso depredador de los recursos naturales. Esa modalidad predomina, bajo formas diferentes, en casi toda la regin, pese a lo cual existen mltiples ejemplos de emprendimientos productivos basados en otras lgicas, que constituyen la base para buscar rumbos diferentes. La modalidad predominante, configura un tipo de desarrollo social y ambientalmente insustentable, ticamente rechazable y econmicamente contraproducente.

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La tesis Prebisch-Singer acerca del deterioro estructural de los trminos de intercambio se ha visto confirmada en el largo plazo, pues, en el ltimo siglo, ese deterioro, dejando de lado al petrleo, alcanz a un 70% para Amrica Latina. No intercambiamos slo bienes primarios por bienes manufacturados, sino predominantemente bienes y servicios con escaso contenido de conocimiento, por otros cuyo valor radica sobre todo en el conocimiento incorporado. La especializacin en actividades productivas, con baja demanda de conocimiento tecnolgico endgenamente generado, es fuente no slo de una debilidad recurrente en los intercambios externos, sino tambin de una escasa capacidad para atender los cada vez ms complejos problemas i nternos. La reinsercin neoperifrica en la economa internacional, constituye una de las causas profundas de la reconocida crisis social que vive Amrica Latina, signada por la expansin de la pobreza, la desigualdad y la desocupacin abierta o encubierta.

Una ventana de oportunidad?

Segn la CEPAL (2003), entre 1997 y 2003 Amrica Latina vivi un sexenio perdido para el crecimiento econmico; al terminar el perodo, el PIB por habitante era inferior al del comienzo. Pero se anuncia un incremento significativo de la produccin a partir de 2004. La recuperacin de los precios de los productos bsicos hizo posible que la regin obtuviera en 2003 un supervit comercial sin precedentes. Todava, las tasas internacionales de inters siguen siendo las ms bajas en mucho tiempo. Tales condiciones podran permitir elevar la inversin, que hoy se sita en un promedio regional cercano al 18% del PIB, el ms bajo desde comienzos de los aos 70. Ms an, el aflojamiento de la crisis ofrece cierto margen de accin para poner en marcha esfuerzos de largo aliento, capaces de ir alterando la condicin neoperifrica. Por supuesto, esas circunstancias relativamente favorables pueden revertirse rpidamente. Sugerimos, pues, que se ha abierto una temporaria ventana de oportunidad susceptible de cerrarse pronto para encarar un Nuevo Desarrollo de Amrica Latina. La oportunidad en cuestin, tiene aspectos econmicos, como los anotados, pero sus principales componentes son polticos e ideolgicos. La devastadora ortodoxia de los aos 90, encarnada en el Consenso de Washington, ha visto erosionado su dominio, sobre todo por el accionar de diversos

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movimientos sociales; partidos polticos que ayer contribuyeron a implementarla le vuelven la espalda; en academia, e incluso en organismos internacionales, se la cuestiona con frecuencia creciente (Gwynne y Kay 2004). Mientras, las mayoras ciudadanas en varios pases de la regin reclaman un cambio de rumbo y votan en funcin de ello. Si los gobiernos constituidos con semejante mandato cvico pudieran colaborar a su efectiva realizacin, se conjurara el gran riesgo que al presente corren los regmenes democrticos de la regin (Garretn 2003: 49-52): el de ser irrelevantes o ineficientes. Esa conjuncin de circunstancias propicias, que apenas hemos bosquejado, puede no repetirse en mucho tiempo. No deberamos desaprovechar esta presumiblemente, pequea y transitoria, ventana de oportunidad.

Persistencia y transformacin del subdesarrollo

Buscar nuevos paradigmas y estrategias para encarar la cuestin del desarrollo exige repensar la problemtica del subdesarrollo. Aqu slo podemos rozar el tema.1 El subdesarrollo es un fenmeno complejo y multifactico, en el que se combinan permanencias y novedades. Uno de sus aspectos ms notables y angustiantes es su persistencia. Ella responde, en parte, al accionar ininterrumpido de factores que han sido detectados hace mucho tiempo, entre los cuales cabe notar las asimetras de poder poltico, financiero y militar. Pero el subdesarrollo persiste tambin porque cambia, vale decir, porque diferentes factores adquieren nueva gravitacin en la permanencia del fenmeno. Entre ellos, varios se vinculan al creciente influjo de la Ciencia y la Tecnologa (C&T) en la vida contempornea y particularmente en la distribucin del poder social. La emergencia en el Norte de una economa basada en el conocimiento, reconfigura la problemtica del subdesarrollo, y tambin la de la desigualdad en general. Muy esquemticamente, cabe sostener que, en ciertas r egiones y/o en ciertos grupos sociales, gran parte de las personas logran capacidades significativas, provenientes en primer lugar de las posibilidades de acceso a formas avanzadas de la educacin. Adems, disponen de oportunidades laborales para hacer un uso creativo de tales capacidades, lo que

Para un tratamiento ms elaborado de gran pa rte de lo que en estas pginas se discute, ver Arocena y Sutz (2001, 2003a, 2003b, 2003c).

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permite ampliarlas sistemticamente. Para aprender permanentemente sin lo cual se desaprende no basta con construir capacidades: es necesario acceder a oportunidades de utilizar sistemticamente lo aprendido. La conjuncin de semejantes capacidades y oportunidades da lugar a procesos individuales y colectivos de aprendizaje de alto nivel. Pero, en la mayor parte del globo, y para amplios estratos sociales, esas capacidades y oportunidades son escasas. Entre los ricos y los pobres en capacidades y oportunidades se van configurando verdaderas fracturas, las divisorias del aprendizaje, que reflejan la nueva centralidad del conocimiento. Si se analiza el panorama de la educacin en Amrica Latina, los niveles de capacitacin de la fuerza de trabajo, las exigencias predominantes de calificacin, la disponibilidad de tcnicos en las empresas, la inversin en Investigacin y Desarrollo, y ms en general, las dimensiones de la generacin, el uso y la demanda de conocimientos, se puede concluir que la regin va quedando claramente por debajo de las divisorias del aprendizaje. Ello se correlaciona, directamente, con la insercin neoperifrica de Amrica Latina en la economa internacional. En suma, el subdesarrollo persiste a pesar de los esfuerzos por superarlo y, adems, va cobrando relevantes facetas nuevas, por lo cual, para enfrentarlo, son necesarias estrategias de nuevo tipo: para afrontar las divisorias del aprendizaje hay que apuntar a un Nuevo Desarrollo.

Acerca de las polticas tecnolgicas para un Nuevo Desarrollo

En esta parte, a ttulo de ejemplo, nos referimos a la dimensin tecnolgica de la cuestin que venimos encarando. Sealemos antes, que no lo hacemos por una vocacin reduccionista el determinismo tecnolgico nos es ajeno , sino porque se nos ha invitado a contribuir a este volumen desde el punto de vista de las polticas tecnolgicas y, adems, porque esta dimensin requiere especial atencin, que no siempre se le asigna a la hora de pensar las estrategias para el desarrollo en las condiciones del mundo de hoy. La tecnologa se refiere al cmo hacer, o ms especficamente, a la generacin y uso de diversas formas de conocimiento para resolver problemas de la prctica y mejorar la produccin de bienes y servicios en sentido amplio, de maneras adecuadas al contexto que se trate. Esta dependencia fundamental del contexto fsico, biolgico, social y cultural limita grandemen-

202

te las posibilidades de la transferencia de tecnologa, y centra la cuestin en la expansin de los potenciales sociales endgenos para aprender y para hacer cosas nuevas, vale decir, innovar. La expansin de tales potenciales, como ya se apunt, tiene que ver con dos aspectos fundamentales, ambos imprescindibles: las capacidades, ligadas principalmente al sistema educativo, y las oportunidades, para aplicar creativamente lo aprendido, interactuando con diversos actores en tareas que demanden conocimientos y fomenten el aprendizaje en el trabajo. Promover simultneamente, tanto las capacidades como las oportunidades, debe ser la gua de las polticas tecnolgicas para un Nuevo Desarrollo. Mencionemos, telegrficamente, algunas caractersticas necesarias de tales polticas. Notemos, aunque sea de pasada, que los trabajos pioneros de Jorge Sabato indicaron hace ya tiempo, explcita o implcitamente, buena parte de lo que todava hoy hay que hacer en materia de polticas para el desarrollo tcnico-productivo (Sabato 1975; Sabato y Mackenzie 1982). a) En general, se requieren polticas de jardinera, pues como lo hace un buen jardinero es preciso (i) priorizar el conocimiento especfico del propio terreno, de sus potencialidades y dificultades, (ii) defender los desarrollos incipientes y prometedores, (iii) ayudar a la difusin de las experiencias ms exitosas, y (iv) preparar cuidadosamente los trasplantes necesarios. b) Hacen falta, en particular, polticas de proteccin para el aprendizaje, en el sentido de Fernando Fajnzylber (1983), con plazos de vigencia y contrapartidas por parte de los sectores que son apoyados. Ello configura una estrategia de promocin de la tecnologa nacional. Se trata de asegurar que sta no resulte sistemticamente postergada ante la tecnologa importada, por ejemplo, mediante tribunales tecnolgicos de alzada, a los que las empresas y otras entidades nacionales puedan recurrir cuando entienden que han sido relegadas sin causa justificada cosa que sucede vez tras vez en el subdesarrollo. c) Las polticas tienen que ser polticas de articulacin, orientadas a descubrir capacidades desaprovechadas y eslabonamientos potenciales (Hirschman 1961) entre generadores y usuarios de c onocimientos. Este es un aspecto central de la construccin de sistemas nacionales de innovacin, nocin que pone en primer plano la pluralidad de agentes que intervienen en la innovacin tcnico-

203

d)

e)

f)

g)

h)

productiva, y la importancia fundamental del tipo de relaciones que existen entre ellos. El Estado tiene que usar su poder de compra para fomentar la generacin de tecnologa nacional, la articulacin entre generadores y usuarios de conocimientos, y la reorientacin hacia adentro de la demanda de conocimientos en la medida que exista oferta solvente capaz de atenderla. Esa demanda hacia adentro, es imprescindible para la expansin tanto de las capacidades nacionales como de las oportunidades para usarlas creativamente. Entre las herramientas para la poltica se destaca el extensionismo tecnolgico , orientado a vincular tcnicos preferentemente jvenes con mbitos productivos en sentido amplio, buscando descubrir oportunidades para usar conocimientos nuevos, para r esolver problemas, para hacer las cosas mejor. La expresin utilizada sugiere conexiones con la amplia experiencia del extensionismo agrario, pero, dado el carcter interactivo de los procesos de aprendizaje e innovacin donde no se trata de la transmisin unilateral de conocimientos sino de la conjugacin de los distintos saberes de diversos agentes sera mejor hablar de interaccionismo tecnolgico. En general, las polticas tecnolgicas debieran apuntar a la creacin de confianza en las capacidades nacionales, y por consiguiente, deben tener en cuenta las opiniones colectivas sobre la ciencia y la tecnologa, investigndolas sistemticamente. Varios de los elementos mencionados apuntan a la concrecin y profundizacin de las cadenas productivas potenciales, las cuales deben ser el hilo conductor de las polticas tecnolgicas sectoriales. Se trata de ampliar el grado de elaboracin de cada producto, incorporando a la produccin conocimiento y capacidades varias de organizacin, diseo, financiamiento, comercializacin, etc. Las experiencias productivas exitosas suelen ir de la mano con la diversificacin de actividades, de los servicios de apoyo a la produccin y de la fabricacin de los insumos y la maquinaria que se requieren. Lo ms importante de todo, es que la atencin a las urgencias sociales se ubique al tope en la agenda de las polticas tecnolgicas. Esto tiene que ver tanto con los valores que deben orientar las es-

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trategias para el desarrollo mejorar la calidad de vida de la gente, hoy y maana , como con la expansin de las capacidades colectivas que hacen viable tales propsitos. Notemos, en fin, que todo lo que se diga a este respecto tendr probablemente escasa incidencia prctica si las polticas tecnolgicas se elaboran separadamente de las polticas financieras, comerciales, productivas y educativas.

Recapitulacin: equidad proactiva para un Nuevo Desarrollo

Las sugerencias que anteceden, se insertan en una visin del desarrollo como Desarrollo Humano Auto Sustentable, entendido como esfuerzo por mejorar las condiciones de vida de las generaciones actuales (desarrollo humano), sin daar las posibilidades de las generaciones futuras (desarrollo sustentable) y, adems, construyendo hoy las bases sociales y culturales requeridas para los avances de maana (autosustentabilidad del desarrollo). La experiencia histrica reclama ir ms all de la paralizante contraposicin entre estado y mercado, asignndole a ambos la importancia que tienen, a la vez que se apuesta fundamentalmente a la conjugacin siempre difcil e inevitablemente conflictiva de los esfuerzos de mltiples actores sociales. Para avanzar hacia un Nuevo Desarrollo de ese tipo, al menos tres requisitos son imprescindibles: 1) Agregar valor de conocimiento, calificacin e innovacin, a todas las actividades productivas, para superar la condicin neoperifrica que hoy caracteriza a la economa de Amrica Latina. 2) Estructurar una nueva gestin pblica gil, flexible y con involucramiento de los funcionarios para que el Estado tenga la capacidad de promover la articulacin de esfuerzos de diversos agentes, que es la va para construir sistemas de innovacin. 3) Generalizar, paulatina pero sostenidamente, al conjunto de la poblacin la enseanza avanzada, de calidad, permanentemente renovable y vinculada con el trabajo, sin lo cual las divisorias del aprendizaje se consolidarn. Avanzar en cualquiera de las tres direcciones anotadas implica disminuir cierto tipo de desigualdad. Agregar conocimiento y calificacin al conjunto

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de las actividades productivas, supone ampliar la capacitacin de los p equeos productores, cooperativistas y trabajadores. Una nueva gestin pblica implica disminuir la desigualdad, tanto hacia el interior del aparato estatal debido a la mayor participacin del funcionariado , como hacia el exterior del mismo, pues las relaciones con los actores sociales de un Estado, promotor y articulador, son necesariamente distintas de las que caracterizan a la dominacin burocrtica. La generalizacin de la enseanza avanzada constituye, evidentemente, un avance significativo en materia de equidad. Nos estamos refiriendo a formas de equidad que son distintas pero que tienen algo fundamental en comn: todas ellas expanden las capacidades para seguir avanzando hacia mayores niveles de equidad. Ejemplifican lo que llamamos equidad proactiva . Creemos que promover este tipo de equidad, debiera ser una clave orientadora de la cooperacin para el desarrollo. En el Foro de Asuncin se anot que sigue vigente la famosa tesis segn la cual hay un casillero vaco latinoamericano, en lo que se refiere a las posibles combinaciones entre crecimiento econmico y equidad, pues ningn pas de la regin ha combinado crecimiento rpido con inequidad baja y decreciente (Fajnzylber 1990). Este es un problema fundamental en Amrica Latina, el continente ms desigual del mundo, donde la alta desigualdad ha sido histricamente una traba para el desarrollo, y donde las experiencias relativamente igualitarias se han frustrado a menudo porque no han propiciado formas proactivas de la equidad. Quizs tengamos frente a nosotros una oportunidad para llenar el casillero vaco.

Bibliografa
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Recursos biolgicos: Perspectivas para un nuevo paradigma de desarrollo para Amrica Latina
Manfred Niekisch

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Sostenibilidad y su medicin 1
Uno de los mritos de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo del ao 1992 (UNCED 1992) es el reconocimiento a nivel mundial y oficial, que medio ambiente y desarrollo humano estn inseparablemente vinculados. El trmino de sostenibilidad se ha transformado, desde entonces, en una palabra clave para las polticas de desarrollo. El concepto de sostenibilidad puede ser ilustrado grficamente, de manera sencilla, como un triangulo compuesto por tres elementos que forman sus esquinas: la sostenibilidad econmica, la sostenibilidad ecolgica y la sostenibilidad social (grfico 1). Un sistema de uso supuestamente sostenible que no cumple con los criterios de sostenibilidad en solo uno de los tres sectores, no puede considerarse como tal. Como cuarto elemento se menciona, a veces, la sostenibilidad institucional o el marco poltico, por ejemplo, en la Estrategia Nacional de Sostenibilidad de Alemania. Grfico 1: El triangulo de la sostenibilidad

Sostenibilidad ecolgica

Sostenibilidad

Sostenibilidad econmica

Sostenibilidad social

Fuente: Elaboracin propia.

El autor agradece al Sr. Andreas Gettkant, de la GTZ, por su apoyo y comentarios al texto.

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En el modelo presentado por Prescott-Allen (1995), el sistema humano est rodeado por el ecosistema como la yema por la clara del huevo (grfico 2). La situacin es sostenible solamente si los dos sistemas se encuentran en buen estado o estn mejorando. En el caso que uno de los dos sistemas est empeorando, o en mal estado, la situacin no es sostenible. Al contrario del modelo triangulo, este modelo est vinculado a un sistema de evaluacin. Indicadores para la determinacin del estado de los dos sistemas, pueden ser, por ejemplo, en el caso del sistema humano alfabetizacin, salud, bienestar econmico, mortalidad infantil. En el caso del ecosistema calidad, del suelo, del agua, estado de conservacin de las formaciones vegetales naturales, nmero de especies, etc. Este modelo y su esquema de evaluacin, son validos para un ecosistema concreto a nivel local, como tambin para la situacin a nivel global, siendo en el primer caso el ecosistema, por ejemplo, una regin de bosque y el sistema humano un pueblo, mientras en el segundo caso, sera el globo con toda la humanidad. Grfico 2: El huevo de la sostenibilidad segn Prescott-Allen 1995
Situacin no sostenible

Ecosistema

Sistema Siste Humano ma Hu-

- mal o empeorando
+ bueno o mejorando

Por explicaciones vase texto. Fuente: Elaboracin propia.

Una forma de uso sostenible de cualquier recurso, debe permitir la satisfaccin de las necesidades de la generacin humana actual sin limitar las opciones de uso para futuras generaciones (World Commission on Environment and Development 1987). A diferencia de recursos no renovables, los cuales deberan existir en cantidades ilimitadas para cumplir con esa definicin, los recursos renovables y, especialmente, los recursos biolgicos, tienen el potencial para un uso sostenible. Hay que tomar en cuenta que la evaluacin de la sostenibilidad de una forma de uso es posible solo ex post y la misma no puede predecirse. Por

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eso, el uso de un recurso debe estar acompaado por un proceso de monitoreo (con indicadores adecuados) para poder medir el impacto de la intervencin. Adems son necesarios mecanismos de reaccin para poder modificar el uso segn los resultados del monitoreo.

Biodiversidad: de genes a procesos

UNCED 92 tambin difundi, a nivel mundial, que la diversidad biolgica forma la base del desarrollo humano y que su prdida trae consecuencias graves (vase tambin por ejemplo Sandlund et al. 1992). El concepto de biodiversidad excede el concepto de especies o nmero de especies, y abarca tres niveles: la diversidad gentica de los individuos de una misma especie, la diversidad entre las diferentes especies de animales y plantas, y la diversidad de los ecosistemas con sus componentes, ciclos de materia y procesos, incluyendo as la dimensin del tiempo. De todas formas, el nmero de especies es un indicador para medir la diversidad biolgica de un sitio o de una regin. Hasta hoy se desconoce el nmero de especies existentes en la tierra. Cientficamente descritas, son alrededor de 1.8 millones de especies de fauna y flora. Estimaciones del nmero en realidad existente, varan entre 5 y 100 millones (Reid 1992; Wilson 1988; World Conservation Monitoring Center 1992), con un nmero generalmente aceptado de 14 millones (CDB 2004). De las especies conocidas, muchas veces se conoce solo la aparicin fsica y el rea de distribucin, pero nada de su funcin en el ecosistema o de su utilidad para el ser humano, como potencial medicinal, cosmtico, nutritivo etc. A pesar de las limitaciones en los conocimientos, no hay ninguna duda que la accin humana es responsable para la crisis de extincin a la cual la biodiversidad global esta sujeta. Lo demuestran claramente estudios de grupos relativamente bien conocidos como las aves donde la cuota de extincin actual es hasta 625 veces ms rpida que en condiciones naturales (Crosby et al. 1994). Dependiendo del mtodo y de la base de referencia, las estimaciones sobre el nmero de especies de fauna y flora que actualmente se extinguen, varan entre 3 y 130 especies por da (WBGU 1996). Para frenar esta tendencia, de todas maneras fatal, es indispensable introducir el principio del uso sostenible y, como una medida importante, crear reas protegidas que sirven entre otros aspectos, como refugio para especies silvestres y como sistemas de referencia para poder determinar el impacto de la accin humana en reas de uso. La falta de conocimientos

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sobre sistemas naturales, su funcionamiento y sus componentes, obligan tambin a aplicar el principio de la precaucin conservando lo que es desconocido, por ejemplo, especies, ciclos y potenciales de uso futuro.

El Convenio sobre Diversidad Biolgica y la Declaracin de Cancn

El Convenio sobre Diversidad Biolgica (CDB) establece un marco legal y global para la conservacin y el uso sostenible de la biodiversidad. Con sus tres objetivos (uso sostenible, conservacin de la biodiversidad y distribucin justa y equitativa de los beneficios del uso) y sus definiciones, introduce elementos nuevos no solo para el uso y la conservacin de la diversidad biolgica, sino tambin en las relaciones entre los pases industrializados y los pases comnmente nombrados subdesarrollados. Entre estos ltimos, se encuentran justamente muchos hot spots de biodiversidad (ICBP 1992). Estn hospedando en sus territorios la gran mayora de la biodiversidad global. La importancia poltica y econmica de la biodiversidad, se manifiesta en la Declaracin de Cancn, en la cual los Ministros responsables del Medio Ambiente y los representantes de Brasil, China, Costa Rica, Colombia, Ecuador, India, Indonesia, Kenia, Mxico, Per, Sudfrica y Venezuela [] Reconociendo nuestro i mportante patrimonio natural, que representa alrededor del 70% de la diversidad biolgica del planeta, asociado a nuestra riqueza y diversidad cultural, [] Destacando que los recursos de la diversidad biolgica tienen un enorme valor estratgico, econmico y social, y ofrecen oportunidades de desarrollo para nuestros pueblos y para la comunidad internacional; [...] Subrayando la importancia del conocimiento tradicional de las comunidades indgenas y locales [decidieron] establecer el Grupo de Pases Megadiversos Afines como un mecanismo de consulta y cooperacin para promover nuestros intereses y prioridades relacionados con la conservacin y el uso sostenible de la diversidad biolgica (Secretara de Medio Ambiente 2002). A ese grupo se unieron despus, de su establecimiento tres pases ms: Bolivia, Filipinas, Malasia.

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Biodiversidad la riqueza latinoamericana

8 de los 15 pases del Grupo de Pases Megadiversos Afines, estn ubicados en Amrica Latina. La riqueza biolgica de Amrica Latina fue documentada de mltiples maneras, por ejemplo, comparando el nmero de especies de vertebrados entre diferentes regiones del mundo (grfico 3), con un mapa del nmero de especies de plantas vasculares por cuadrculas de 10.000 km2 a nivel global (grfico 4), o contando el nmero de especies de reptiles por continente (grfico 5). Grfico 3: Nmero de especies de vertebrados en tres regiones del mundo
Alemania 357.000 km2 Mamferos Aves Reptiles Anfibios 94 305 14 20 Pennsula Malasia 131.000 km2 210 675 > 270 > 98 Parque Nacional La Selva, Costa Rica, 7,3 km2 109 394 76 40

Fuente: Elaboracin propia.

Buen indicador y documento de la riqueza biolgica en Amrica Latina, es la Lista de Patrimonio Natural de la Convencin sobre la Proteccin del Patrimonio Mundial Cultural y Natural (World Heritage Convention, WHC) de la UNESCO. El Comit del Patrimonio Mundial ha inscrito 754 bienes en la Lista del Patrimonio Mundial. Son 582 de bienes culturales, 149 de bienes naturales y 23 de bienes mixtos, situados en 129 Estados Partes. 62 de los 173 bienes naturales y mixtos (= 36%!) se encuentran en 20 Estados de Amrica Latina y del Caribe. Alemania, por ejemplo, tiene ms que dos docenas de sitios registrados como patrimonio mundial, Argentina solo siete. Tal constatacin, meramente numrica, no refleja la realidad: los sitios de patrimonio mundial en Alemania son exclusivamente barrios de ciudades o edificios, es decir sitios culturales de extensiones relativamente pequeas, mientras casi todos los sitios en Argentina son reas de grandes extensiones que forman parte del patrimonio natural. La situacin es parecida en otros pases de Amrica Latina.

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Grfico 4:

Nmero de especies de plantas vasculares

Fuente: Barthlott et al. 1997.

Grfico 5:
ase 003)

Nmero de especies de reptiles

: Fuente: Uetz, P. (2003): EMBL Data Base.

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reas protegidas: fuentes de ingreso y objetos de conflicto

Los sitios de patrimonio mundial, generalmente, presentan un gran atractivo turstico y de consecuencia econmico. Es evidente que la valorizacin de la diversidad biolgica en sitios de patrimonio natural (por ejemplo glaciares, cataratas) o en otras reas naturales, est vinculada, inseparablemente, al contexto paisajstico. Muchos de los diferentes componentes biticos y abiticos tienen su valor material individual (como mineral, planta medicinal, turba, madera). En su conjunto tienen un valor agregado sistmico, con mltiples funciones para el hombre. No es fcil calcular el valor econmico de los ecosistemas con sus integrantes biolgicos, y es lgicamente imposible establecer su valor intrnsico. Por otro lado, son relativamente pocas las reas protegidas que pueden financiarse de manera autnoma por el turismo o generar ingresos substanciales para la poblacin local. Las Islas Galpagos, patrimonio de la humanidad y conocidas en todo el mundo por su especial naturaleza e importancia cientfica, son uno de los destinos naturales tursticos mas importantes del mundo, e importantsima fuente de ingresos para el estado ecuatoriano, como para muchos de sus habitantes. Igualmente, hay conflictos muy fuertes con la industria pesquera que est practicando la explotacin destructiva de algunos recursos marinos poniendo en serio riesgo no solo la sobrevivencia de algunas especies y el titulo de patrimonio de la humanidad, sino tambin el futuro de las islas como atractivo turstico con su gran valor financiero. El ejemplo de las Islas Galpagos indica que ni siguiera reas naturales de tal importancia estn generalmente aceptadas y libres de conflictos. Se trata, al final, de un conflicto sobre perspectivas a largo plazo contra intereses financieros a muy corto plazo. Es un conflicto que se observa ms en regiones relativamente pobres, pero no es de ninguna manera tpico para o limitado a pases sub-desarrollados. El Parque Nacional Floresta de Baviera o la Reserva de Biosfera Sdost-Rgen en la costa del Mar Bltico, ambos en Alemania, enfrentan conflictos de uso y de aceptacin muy parecidos. La resolucin de tales conflictos requiere de un proceso largo que tiene que incluir incentivos econmicos para los habitantes locales y su participacin. El establecimiento de sistemas de reas protegidas fue identificado como prioritario en el 2004 por la Conferencia de las Partes del CDB. De esta manera, reas protegidas pueden transformarse en importantes motores para el desarrollo sostenible local y nacional (Barzetti 1993; Munasinghe/McNeely 1994 Niekisch 1998).

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Conservacin no es igual a proteccin

Las reservas extractivistas en el Brasil, como tambin muchos territorios indgenas, son ejemplos excelentes para reas de uso restringido que en el mismo momento sirven directamente a los intereses de la poblacin local y a la conservacin de los recursos biolgicos (Clsener-Godt/Sachs 1994; Ruiz Murrieta/Pinzn Rueda 1996). Hay muchos ejemplos en Amrica Latina donde la presencia de habitantes permanentes y la creacin o existencia de un rea protegida son perfectamente compatibles (Amend/ Amend 1992; Ruiz Prez et al. 1993). Estos ejemplos tenan mucha influencia en el cambio de concepto en relacin a reas protegidas, que tom lugar durante los ltimos dos dcadas. Hoy, ni las categoras de manejo establecidas por la UICN (Unin Mundial para la Naturaleza ) para reas de proteccin relativamente estricta, excluyen categricamente la presencia de habitantes permanentes (EUROPARC & IUCN 1999, IUCN 1994). Al contrario, se reconocen habitantes tradicionales de reas protegidas, especialmente comunidades indgenas, como defensores legtimos de los bienes naturales (IUCN 1993). La participacin de la poblacin local resulta ser un instrumento clave para el (co-)manejo moderno de reas protegidas (Borrini-Feyerabend 1996; Makombe 1993; Mannigel 2004; Wells/Brandon 1992).

Conservacin afuera de reas protegidas

Con el 10% de la superficie terrestre cubierta por reas protegidas (IUCN 2003), muchos hot spots de biodiversidad disfrutan de un estatus legal que permite su estricta proteccin. Zonas de amortiguamiento rodeando reas protegidas, son zonas de desarrollo especial, a ve ces con restricciones que no son ni practicables ni deseables en reas sin estatus especial. Por otro lado, la vasta mayora de la biodiversidad est fuera de las reas protegidas y sus alrededores. En consecuencia, el gran desafo es conservar estos recursos biolgicos en reas de uso normal. Formas sostenibles de uso de la tierra existentes practicados por indgenas y otros habitantes tradicionales (p. ej.: Halladay/Gilmour 1995; Inter-Commission Task Force on Indigenous Peoples 1994) como tambin las normas establecidas por el CDB y concretamente por los Bonn Guidelines sobre acceso a los recursos genticos y la distribucin justa y equitativa de su uso, ofrecen una larga gama de posibilidades para actuar en esta direccin y necesitan ser di-

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fundidas y implementadas, a larga escala, tomando en cuenta el contexto social y cultural.

Propiedad intelectual y conocimiento tradicional

En Amrica Latina, numerosas etnias indgenas y comunidades tradicionales tienen conocimientos exclusivos sobre el uso de muchos elementos de la fauna y flora autctona, y siguen practicando formas sostenibles de uso de los recursos naturales y su comercializacin (vase por ejemplo Plotkin/Famolare 1992). As, se unen a la riqusima biodiversidad en Amrica Latina conocimientos especiales sobre su uso, siendo ambos actual o potencialmente de gran valor econmico. El CDB es el primer acuerdo internacional que reconoce los derechos de propiedad intelectual de comunidades tradicionales y etnias indgenas. Aqu el CDB se encuentra en contradiccin ms que todo por el carcter colectivo de los conocimientos tradicionales con la mucho ms poderosa Organizacin Mundial de Comercio con su acuerdo sobre ADPIC (Aspectos de Derecho de Propiedad Intelectual relacionados al Comercio, TRIPS ). Una resolucin de estos conflictos y contradicciones, a favor de los reglamentos contenidos en el CDB, es indispensable para garantizar el acceso y la distribucin justa y equitativa de los beneficios que derivan del uso de los recursos biolgicos entre la poblacin local, especialmente los gestores de los conocimientos. La diversidad biolgica de Amrica Latina, unida a los conocimientos locales, r epresenta un factor econmico fuerte y requiere de la proteccin legal de los recursos como de los conocimientos (Niekisch 2003; Posey 1996; Swanson 1995).

El rol de las instituciones de cooperacin internacional

Comnmente, las instituciones estatales de cooperacin internacional y de asistencia al desarrollo no reconocen o subestiman la importancia de proyectos de conservacin de la naturaleza como el establecimiento y manejo de reas protegidas o la proteccin de especies de fauna y flora para el combate de la pobreza y el desarrollo sostenible. Tendrn que ampliar la gama de proyectos de este sector, si la asistencia internacional quiere de verdad contribuir a la autonoma de los pases pobres. Los servicios a mbientales (agua potable, limpieza del aire, turismo nacional y recreacin) evidencian la especial importancia de reas protegidas en el contexto de la creciente urbanizacin y del desarrollo urbano, definiendo una nueva rela-

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cin entre ciudades y zonas rurales. Tales proyectos de conservacin pueden integrarse perfectamente con proyectos de desarrollo rural o de descentralizacin, aplicando mtodos e instrumentos de planificacin del uso de la tierra y de ordenamiento territorial, con el objetivo de conservar los bienes naturales autctonos. Por eso, es necesario que las instituciones de cooperacin internacional enfoquen sus actividades mucho ms en proyectos a largo plazo, posibilitando a los habitantes locales y futuras generaciones, el aprovechamiento de los recursos bajo los criterios de la sostenibilidad. Facilitar la transferencia de tecnologas de Norte a Sur y Sur-Sur es otra lnea de cooperacin internacional que merece mucho ms atencin y actividad. Una lnea de poltica coherente de esta ndole sera un antagonista necesario contra el proteccionismo practicado por varios pases industrializados y conocido como uno de los grandes obstculos para el desarrollo de muchos otros.

Perspectivas para un nuevo paradigma de desarrollo

La historia del caucho, y las experiencias en el mercado mundial con productos como el azcar y otros monocultivos, son indicativos de los riesgos que implica la dependencia de una regin o de un pas, de un slo o de unos pocos productos. La diversificacin y el aprovechamiento de productos atractivos, que no pueden ser producidos en (casi) cualquier lugar del mundo, limitan los riesgos de una dependencia demasiado fuerte del mercado mundial. La implementacin conjunta, la valoracin y remuneracin internacional para servicios ambientales, por ejemplo, la conservacin de bosques y de turberas por sus funciones importantes en la captacin de carbono para reducir el efecto invernadero responsable del cambio climtico son mecanismos de compensacin propuestos por primera vez por Oberndrfer (1989), y todava no completamente elaborados. Son econmicamente prometedores, especialmente para aquellos pases que disponen todava de ecosistemas naturales suficientemente grandes y en buen estado. Las turberas de Tierra del Fuego, y los bosques de la cuenca amaznica, son buenos ejemplos latinoamericanos de tales ecosistemas. Con su rica diversidad biolgica y su gran riqueza cultural, junto a los conocimientos autctonos de etnias indgenas y poblaciones tradicionales, Amrica Latina dispone de un gran potencial para el aprovechamiento sostenible de sus recursos biolgicos. Poniendo especial nfasis en estas

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caractersticas, se iran concretando y realizando las perspectivas para un desarrollo que se merece de verdad la etiqueta sostenible.

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Problemas del Post-Washington Consensus. La biotecnologa en el capitalismo posfordista de Amrica Latina potencial de desarrollo?
Ulrich Brand

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Resumen
Reflexiones y prcticas polticas acerca de la (bio)tecnologa y su papel para un desarrollo sustentable tienen que tener en cuenta el marco histrico que se puede identificar como capitalismo neoliberal o posfordista. En el centro de este modelo, se encuentra una reconfiguracin de las relaciones de fuerza al nivel de las sociedades nacionales, y al nivel internacional, la orientacin de las economas hacia el mercado mundial, la creacin de condiciones favorables para la valorizacin del capital as como un papel ms importante de la competencia entre regiones, capitales y seres humanos (como asalariados). La biotecnologa es clave para esta competencia. En los centros capitalistas sobre todo en los EE.UU. un punto fundamental de las polticas actuales es la creacin de buenas condiciones de investigacin, legales, institucionales. Este texto da un breve resumen de estos cambios que son fundamentales para la evaluacin de ciertas polticas. En el mbito de la biodiversidad y de la biotecnologa, eso significa no pensar exclusivamente en el marco del desarrollo de un pas sino de identificar, adems, las diferentes fuerzas, sus experiencias, intereses y condiciones para actuar. As, la biotecnologa tiene un gran potencial de desarrollo, pero, como siempre en la historia, hay que preguntar: para quin? La biotica es, hasta hoy, un discurso pblico bastante abstracto que apenas se materializa en normas legales, sus realizaciones e instituciones con recursos. Al final, se mencionan algunas consecuencias para polticas de cooperacin internacional que realmente quieren impulsar un nuevo paradigma que intenta asegurar la sobrevivencia, el bienestar y la justicia para toda la poblacin mundial. Una precondicin para su realizacin, es la crtica conceptual y prctica de la existente global governance neoliberal y neoimperial.

El marco histrico
En los aos 80 del siglo XX, se hizo patente tanto el fracaso de los paradigmas clsicos de desarrollo como la crisis cada vez ms aguda de la apropiacin de la naturaleza. Puestos en el orden del da por los movimientos sociales y por los intelectuales crticos, ambos problemas apuntaban hacia una revisin de las ideas dominantes sobre el desarrollo social. Los problemas ecolgicos, los riesgos provenientes de la energa nuclear y otros megaproyectos tecnolgicos, haban puesto en entredicho las estrategias tradicionales de la modernizacin en los pases del Norte. La crtica sobre

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el paradigma de desarrollo por imitacin arreci, principalmente, cuando la crisis de la deuda, que se hizo evidente desde el comienzo de los aos 80, arrastr a muchos pases del Sur hacia una indefensin econmica cada vez ms aguda. Sin embargo, con el fin de la guerra fra pareca como si en las relaciones internacionales se abriera un espacio para crear un sistema radicalmente nuevo. Con la publicacin del Informe Brundtland, publicado en 1987 por la Comisin Mundial para el Desarrollo y el Medio Ambiente, se impuso un trmino nuevo que, desde entonces, lleg a ser determinante para el discurso cientfico y pblico en general: desarrollo sustentable. En los preparativos de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD) y en la conferencia misma, que tuvo lugar en 1992 en Ro de Janeiro, se ampli an ms el concepto desarrollo sostenible con planes concretos de futuras reformas institucionales y sociales. Un enfoque inicial consisti en entremezclar los mbitos medio ambiente y desarrollo, otorgndoles a ambos una nueva esencia, gracias a paquetes de reformas graduales.

Algunos cambios cruciales como marco del desarrollo tecnolgico

En aquel entonces se perfilaron ya otras dos tendencias que dieron suficientes motivos para cierto pesimismo: por un lado, la poltica neoliberal que se manifestaba en forma de programas de ajuste estructural a continuacin de la crisis de la deuda externa dentro de las relaciones Norte-Sur, y por otro lado, el Nuevo Orden Mundial, proclamado en 1991 por el entonces presidente de Estados Unidos, George Bush, con sus polticas neoimperiales. Las reestructuraciones actuales se pueden entender como el trnsito del fordismo al posfordismo y han implicado cambios considerables en los modelos estructurales tanto dentro de cada pas como internacionalmente.1 Brevemente, se puede caracterizar la nueva fase del capitalismo mundial de la manera siguiente estos aspectos son, entre otros, la creciente pobreza y
1

Para evitar malentendidos: posfordismo no es un desarrollo determinado e igual en todas las sociedades sino ms bien un concepto abstracto que ayuda a identificar los desarrollos dominantes y las fuerzas de generalizacin (divisin internacional de trabajo, formas de produccin y consumo, polticas internacionales etc.) de un modo de desarrollo que se concretiza segn tradiciones, relaciones de fuerza, nivel de desarrollo tecnolgico, acumulacin de capital etc. de manera especfica en las diferentes sociedades.

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desigualdad y el marco de un debate sobre competitividad y gobernabilidad sistmica. Por supuesto, se trata de tendencias generales que siempre implican contra-tendencias, contradicciones y cuestionamientos: 1) El estado nacional pierde aspectos de su capacidad de control y soberana sobre el territorio. En muchos casos esto tuvo lugar mediante polticas estatales de los pases del Norte global por ejemplo, con respecto a la liberalizacin de los mercados financieros a partir de los aos 1970s. Sin embargo, el estado no desaparece simplemente, sino que comienza a transformarse hacia un estado nacional de competencia que se somete a las condiciones internacionales de competencia econmica (Hirsch 2000; Brand/ Grg 2001).2 Las formas concretas de integracin de las regiones y pases en el mercado mundial eran siempre cruciales desde su desarrollo. Pero hoy en da, la competitividad se convierte en el objetivo fundamental y est acompaada de una prdida de capacidad de muchos estados nacionales de poder normar en contra de los intereses vinculados con el mercado mundial. Un a specto de la apertura econmica, es la creciente liberalizacin del comercio, de inversiones internacionales y del libre movimiento de capital. Rodrigo Araujo nombr la estrategia dominante para los pases de Amrica Latina: una reinsercin neoperifrica a la economa mundial. Estos procesos tienen implicaciones para las relaciones sociales de fuerza, en el sentido que los intereses de los capitales trasnacionales y los grupos sociales son reforzados, los intereses de muchos capitales pequeos y nacionales y, sobre todo, de la mayora de los asalariados son debilitados. 2) Dentro de los regmenes y las instituciones internacionales, la poltica sigue siendo fundamentalmente una poltica entre estados, subyugada por los pases dominantes. Esto no es casual y tampoco circunstancial. Tambin el estado internacionalizado es esencialmente un instrumento de poder, en el que se condensan intereses y relaciones de poder globales. Stephen Gill (1995) defini esta orientacin dominante de la poltica internacional como constitucionalismo global. Se trata de asegurar, cada vez ms tambin a nivel internacional, el orden de derecho y propiedad
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Por supuesto, existen varias estrategias de competitividad; Palan y Abbott (1999), por ejemplo, identifican siete estrategias diferentes.

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burgus. Esto se refiere tambin, y especialmente, a la poltica medioambiental internacional. Un instrumento crucial para extender las polticas del libre comercio y del constitucionalismo global a muchos pases del Sur es la deuda externa de estos pases. 3) Adems, en relacin con los problemas ecolgicos, se puede comprobar que, en cierta manera, el capitalismo posfordista los ha enfocado. Este proceso no se ha llevado a cabo como solucin efectiva de la situacin real de la crisis ecolgica. Ms bien, se ha concretado determinado esquema, en gran parte consensuado, de cmo tratar la crisis. Pues, sobre todo, las estrategias de modernizacin ecolgica ayudan a bajar los gastos microeconmicos o abren un campo de venta para las nuevas tecnologas, etc., dominan otras estrategias. Como consecuencia de que los actores polticos y sociales dominantes pudieron hacer prevalecer ms sus propios intereses, el concepto rector del desarrollo sostenible se concret principalmente en la mercantilizacin de la naturaleza (Leff 2002). Debido a todo ello, es indudable que a pesar de las reformas institucionales y los acuerdos internacionales no se han reducido los problemas sociales y ecolgicos (PNUMA 2000). 4) El desarrollo de las nuevas tecnologas, desde los aos 80, especialmente las tecnologas de comunicacin e informtica, adems de las nuevas tecnologas biolgicas y genticas, han contribuido, en el plano econmico-tcnico, a crear las nuevas formas tpicamente posfordistas de las relaciones sociales con la naturaleza (Brand/Grg 2001). Debido a los nuevos procedimientos tecnolgicos y nuevas estructuras de produccin, la valorizacin de la naturaleza adquiere un nuevo carcter. En especial, las nuevas tecnologas biolgicas y genticas necesitan parcialmente esta apropiacin y convierten los elementos de la naturaleza extra-humana y humana en recursos estratgicos (Cecea/Barreda 1995). 5) El conocimiento est ganando cada vez ms importancia y es junto con tecnologa, capital y trabajadores calificados crucial para la competitividad internacional de una regin o un pas. Con respecto al desarrollo del conocimiento y de la (bio)tecnologa, existe una contradiccin fundamental: por un lado, el desarrollo del conocimiento requiere una enorme creatividad. Se puede observar muy bien que el conocimiento y el uso de la biodiversidad es producto de un proceso histrico bastante creativo.

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Por el otro lado, la creciente privatizacin de los recursos genticos y del conocimiento como usarlos mediante leyes de propiedad intelectual est perjudicando, exactamente, esta enorme creatividad. 6) La poltica medioambiental global ha sido integrada como parte esencial de la globalizacin neoliberal y neoimperial. Durante los aos 90, las instituciones oficiales para el desarrollo sostenible sobre todo la Convencin sobre el Clima y la Convencin sobre Biodiversidad han vivido un proceso de transformacin en s mismas. En los ltimos aos, la necesidad poltica de la cooperacin ha generado una cantidad innumerable de acuerdos medioambientales internacionales. Junto con el hecho de una competencia creciente, se crea as, a nivel internacional, una paradoja entre cooperacin y competencia , como el marco central condicionante de la poltica medioambiental internacional. Porque estos acuerdos y regulaciones de ninguna manera eliminan la competencia entre estados y entre diferentes sectores econmicos y regiones. Ms bien, los acuerdos existentes acaban decisivamente impregnados por esta competencia, sobre todo, cuando determinados acuerdos tratan problemas transversales complejos evidenciando las tensiones entre los diferentes textos de acuerdos internacionales. Generalmente, podr decirse que en las polticas, tanto nacionales como internacionales para la solucin de problemas ecolgicos, se articulan intereses totalmente diferentes y, casi opuestos. Entre los diferentes grupos de intereses nacionales e internacionales se incorpora la competencia, al interior de los textos de los acuerdos y en los procesos de negociacin posteriores. 7) Sin embargo, aquellos procesos, que slo de manera opaca p odrn subsumirse bajo los conceptos globalizacin y poltica medioambiental y de desarrollo, de modo alguno transcurren sin contradicciones. Desde hace algunos aos, estn aumentando, adems, las voces crticas a las transformaciones dominantes. Los eventos de Seattle o Gnova fueron mucho ms que meros hechos puntuales de protesta y el Foro Social Mundial en Porto Alegre fue ms que una conferencia de cinco das. Consisten realmente en ncleos que, cada vez ms, estn cristalizando las crticas que se articulan en mbitos bastante heterogneos. Adems, dentro de las instituciones, como el Banco Mundial, algunas

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personas como Joseph Stiglitz criticaron la estrategia del Consenso de Washington. En estos conflictos, los conceptos empleados juegan un papel importante, pues ellos dan orientacin, ayudan a evaluar determinadas propuestas polticas ya sea como legtimas, ya sea como absurdas, y originan nuevos modos de ver las condiciones sociales y medioambientales reales. El mejor ejemplo actual es, seguramente, el conflicto sobre los conceptos globalizacin y neoliberalismo, que hace pocos aos todava parecan inamovibles y que han sido fuertemente cuestionados en el transcurso de los ltimos acontecimientos.

Post-Washington Consensus y la crisis medioambiental

Se est desarrollando, dentro del marco de un Post-Washington Consensus emergente, una forma de gestin global medioambiental (global environmental management ). Est dominando cierto optimismo tecnocrtico de control y de un excesivo afn de gestin (el managerialism segn Michael Redclift). Ambos parten del hecho de que se podr resolver la esencia de los problemas empleando la gestin (management ) correcta. Adems, implica una hiptesis: la perspectiva de arriba hacia abajo (top down). Este enfoque es eminentemente peligroso en cuanto al trato que se da a los bienes comunes globales (global commons). Se deduce en este contexto, como argumento central, el hecho de que la proteccin de estos bienes comunes ambientales aparte de que la definicin de algo como bien comn global no deja de ser frecuentemente una mera construccin discursiva sumamente cuestionable encarnan problemas de la humanidad entera, por lo cual, en el fondo, todos en conjunto deberan tener inters en su solucin. En la prctica, se establece as una gestin global permeable a los intereses de poder y dominacin, lo cual Michael Goldmann (1998) ha definido como administracin global de los recursos (global resource management ). Segn el autor, el debate sobre los bienes comunes gan en importancia porque los movimientos sociales haban desafiado a las instituciones dominantes poniendo en peligro su funcionamiento usual y con ello la futura reproduccin del sistema capitalista. La visin de que el problema crucial reside en la sobreexplotacin de los bienes comunes, lo cual se debe corregir mediante una gestin adecuada a nivel global, elude el hecho de que se trata, en realidad, de conflictos concretos sobre el uso de estos recursos. Con la administracin global de los recursos se est creando un nuevo

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modelo de autoridad y de dominacin, en el que las instituciones de carcter global deben vigilar los recursos y las zonas de crisis igualmente determinados como globales. La expectativa de que el cambio global se efecte con una gestin del tipo de arriba hacia abajo, no corresponde, pues, con la realidad de los problemas ecolgicos en los pases del Sur global. Tambin se estn desplazando fatalmente las relaciones globales de poder. Todo ello es el resultado de la perspectiva de los astronautas (Wolfgang Sachs), para la cual las desigualdades globales y las relaciones sociales de dominacin son slo de importancia secundaria, si es que tienen alguna relevancia. Mediante la construccin de una naturaleza, se hace invisible la realidad de que los problemas ecolgicos en diferentes partes del planeta pueden adquirir formas muy distintas segn los correspondientes trasfondos tan diversos de relaciones econmicas y culturales con la naturaleza. El clima, el ozono, o tambin la biodiversidad, o sea, los candidatos tpicos cuando se quiere enumerar los problemas ecolgicos supuestamente globales, son parte de una interpretacin de la naturaleza que en su especificidad corresponde a los intereses del Norte industrializado y que, en vez de reflejar la particularidad de la propia perspectiva, la rehsa y la intenta universalizar. Y esta unilateralidad global se agrega muchas veces a una ceguera con respecto a la cuestin de gnero, ignorando conscientemente las consecuencias especficas. En general: aunque los debates alrededor de un Post-Washington Consensus reconozcan los problemas de los ltimos 20 aos, no intentan una ruptura con la lgica de competitividad, apertura econmica a cualquier precio y de las relaciones de fuerza existentes. Lo poltico tiene el papel de crear las condiciones adecuadas y tratar con las consecuencias negativas.

El oro verde de los genes

Mientras que en el debate pblico sobre el tema de la diversidad biolgica sobresale la visin de tratar con medidas de poltica medioambiental para terminar, o por lo menos frenar, la prdida de la biodiversidad, las medidas estatales y los acuerdos internacionales se dirigen hacia otro derrotero. Es cierto, en general, que todas estas medidas sirven para la regulacin a la hora de manejar los recursos genticos: desde la seguridad en el tratamiento de organismos modificados genticamente (biosafety) , hasta el establecimiento de un rgimen para la distribucin de derechos de usufructo.

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En el sector de la poltica internacional sobre la biodiversidad, se observa claramente la intencin de asegurar institucionalmente a las empresas agroindustriales y farmacuticas la apropiacin del oro verde de los g enes. En cuanto a la relacin Norte-Sur, lo que se quiere conseguir es que los actores dominantes tengan cierto grado de seguridad jurdica y de planificacin, y especialmente un acceso asegurado y barato. En estrecha colaboracin con las administraciones de los estados-nacin, esta poltica estatal supranacional est cumpliendo funciones como el establecimiento de normativas para la competencia y las transacciones econmicas, el mantenimiento garantizado del flujo de recursos o la seguridad de la propiedad y del dinero. Estrechamente relacionadas con estas nuevas formas de uso y de la valorizacin de la biodiversidad y de los recursos genticos, estn las cuestiones de la propiedad intelectual (Correa 2000). Hay que establecer quin se aprovecha de las ventajas que resultan del uso de los recursos genticos. Los actores ms modernos (instituciones de investigacin y sobre todo las compaas de alta tecnologa que estn actuando a nivel transnacional) necesitan el acceso a estos recursos. Y stos se encuentran mayoritariamente en las regiones pobres del planeta, y all, frecuentemente, en los territorios donde habitan los grupos ms marginados de la poblacin. Adems, la apropiacin de los recursos genticos otorga un papel importante a los conocimientos tradicionales para utilizar estos recursos, pues tales conocimientos sirven muchas veces como tamiz durante la bsqueda de sustancias de mucho valor. Debido a este inters econmico en los recursos genticos, y en los conocimientos relacionados con ellos, se valora a ambos cada vez ms desde una perspectiva comercial. Es por ello que, a nivel internacional, apenas se habla sobre la exigencia de detener el proceso que convierte la naturaleza y el saber tradicional en mercancas. En tiempos de una supuesta prdida de influencia del estado-nacin, el reconocimiento de la soberana nacional (en el sentido de una competencia jurdica de regulacin tal como la prev la CBD) es una condicin indispensable para que el sistema econmico valorice la biodiversidad. No obstante, habr que tomar en consideracin que la CBD representa un terreno conflictivo, en el cual los ms diversos actores luchan por imponer sus respectivos intereses. De esta manera, se articularon all tambin las demandas de comunidades locales y pueblos indgenas. Segn el conocido artculo 8(j) de la convencin, hay que respetar, proteger y conservar sus conocimientos y sus prcticas hacindolos copartcipes del proceso. No obstante, la forma en que los intereses de estos actores relativamente dbiles han entrado en el

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texto de la convencin, lleva a un nuevo debilitamiento de stos. Primero, porque los reglamentos del artculo 8(j) se caracterizan por una visin meramente instrumental de los derechos de los actores locales: estos derechos slo se respetan en cuanto sirvan para la conservacin de la biodiversidad. Adems, siempre estn subordinados a la respectiva soberana nacional. La puesta en prctica concreta es asunto de la implementacin nacional de la CBD. Para nuestro tema es importante destacar que se integraron al Convenio sobre Biodiversidad cuestiones del intercambio de tecnologa que es un mayor inters de los gobiernos de pases del Sur , pero hasta hoy es como un tab discutir pasos ms concretos con respecto a este intercambio. Queda muy claro que la centralizacin y el desarrollo de las biotecnologas en los pases del Norte es crucial para mantener la divisin internacional de trabajo (Brand/Grg 2001, 2000, 2003b, 2003a).

Biotecnologa potencial para el desarrollo?

Desde la perspectiva desarrollada hasta ahora, queda claro que en el sector de la tecnologa, cooperaciones internacionales tienen ciertas restricciones. Por un lado, los actores que manejan las tecnologas altas tienen el inters en la cooperacin para asegurar el acceso y la propiedad intelectual. Por el otro lado, el libre flujo de estas tecnologas no es muy probable. La forma dominante de los gobiernos y de las fuerzas dominantes interesadas de los pases del Sur, es la integracin subalterna dentro de la divisin internacional de trabajo mediante contratos para el acceso y, en algunos casos, as llamadas bio-maquiladoras que preparan las muestras de recursos genticos o el desarrollo de ciertas capacidades de investigacin. Otro desarrollo ms reciente es por la frustracin de la no-cooperacin de los gobiernos del Norte, entre otras razones, en el mbito de la tecnologa la formacin de un cartel de oferta. El Grupo de los Pases Megadiversos, se form hace poco para tener ms peso en las negociaciones internacionales y para crear un contrapeso a la competencia de oferta en contra de un oligopolio de demanda. Pienso que estos dos desarrollos sern los dominantes en un futuro prximo. Un problema es que se reproduce e intensifica la divisin internacional de trabajo y las relaciones de poderes polticos. Otro problema es que los gobiernos no representan necesariamente los intereses de los pueblos locales. Los ltimos empezaron juntos con las ONG crticas de criticar los procesos dominantes como biopiratera. Ellos perciben los desarrollos como ilegtimos e ilegales y en

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casos de legalizacin todava ilegtimos porque las fuerzas sociales de los pases del Sur que negocian los acuerdos de acceso y de propiedad intelectual, representan intereses de desarrollo e integracin al mercado mundial que no son las mismas de los pueblos locales. En este contexto surge la cuestin de la biotica . Hasta que punto la apropiacin de la naturaleza es ticamente responsable? La biotica es, hasta hoy, un discurso pblico y bastante abstracto que apenas se materializa en normas legales, sus realizaciones e instituciones con sus recursos. La dinmica tecnolgica surge de los ncleos transformativos (Egon Becker/Thomas Jahn), que no son parte de debates pblicos o de normatividad legal, sino surgen de una competencia empresarial y detrs de sta, de la valorizacin de capital.

Reflexiones finales
Tomando en serio que no existan blueprints para un desarrollo justo, humano y sustentable, quisiera mencionar algunos aspectos que me parecen importantes para nuevos paradigmas de desarrollo. Principios como stos tienen que ser discutidos, concretizados y traducidos a diferentes contextos, por supuesto. Con respecto a las polticas tecnolgicas, el debate en el taller sobre tecnologa era muy fructfero porque mostr que tambin en este mbito los desarrollos dominantes de privatizacin e integracin neoperifrica causan ms problemas que sus protagonistas admiten (vase las otras contribuciones del taller). Para terminar quiero mencionar algunos aspectos que me parecen fundamentales para futuras discusiones y polticas. Intentan provocar reflexiones acerca de las polticas actuales con el objetivo de mejorarlas. Por supuesto, hay muchos aspectos que en el contexto de esta contribucin quiero destacar. Una primera condicin para insuflar vida real al desarrollo sostenible sera, ms bien, el fortalecimiento general en el plano local. Esto implica el reconocimiento de diferentes experiencias y del hecho que las polticas actuales de ajuste estructural, de una global governance neoliberal y neoimperial debilitan muchos actores y causan problemas. No son un modelo para todas las situaciones. Sin embargo, el horizonte de alternativas no puede reducirse a prcticas locales.

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Vinculado con el primer aspecto, tenemos que crear un conocimiento crtico de los contenidos y procesos de diferentes prcticas: sobre las implicaciones de la propiedad intelectual, de las privatizaciones y de los ajustes estructurales en general; sobre las capacidades de diferentes actores de influir procesos sociales y polticos, etc. Aqu las ciencias sociales juegan un papel importante. Tercero, es imprescindible crear un conocimiento crtico de los discursos acerca de los desarrollos dominantes (paradigmas) porque los discursos crean verdades para los diferentes actores, y debilitan perspectivas alternativas. Un ejemplo son los discursos de la competitividad internacional y sistmica y, actualmente, de la gobernabilidad sistmica. No hablan de fuerzas sociales ni de intereses, sino del desarrollo de pases que supuestamente se puede medir mediante cifras de crecimiento. Me parece fundamental nombrar conflictos y crear un espacio intelectual y poltico para cuestionar la imposicin unilateral de intereses. El intercambio crtico de experiencias y la produccin de resonancias entre diferentes experiencias, propuestas, polticas institucionales y discursos me parece fundamental. Esto implica, como cuarto aspecto, crear foros de autorreflexin permanente. Las agencias de cooperacin internacional pueden actuar, entre otras cosas, con sus recursos y enorme experiencias y capacidades, como una infraestructura para actores que intentan prcticamente realizar (con todas sus contradicciones) un desarrollo sustentable. Finalmente, me parece importante de tomar en serio una demanda del movimiento antiglobalizacin: que es necesario debilitar el actual global governance neoliberal y neoimperial de manera a abrir espacios para reflexiones y para alternativas institucionales y no-institucionales. Las polticas dominantes no son coherentes, sino llenas de contradicciones. Este hecho crea oportunidades: actores como la GTZ y aparatos estatales nacionales pueden promover polticas discursivas e institucionales hacia una direccin que va ms all de la competitividad sin alternativas. Adems, dentro de las instituciones mismas, hay diferentes orientaciones. Ponerlas en una tensin productiva es una oportunidad que puede evitar la dogmatizacin de estrategias. De esta manera pueden surgir nuevos paradigmas de desarrollo.

Bibliografa
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Los retos del desarrollo social en la era digital

Bert Hoffmann

235

Introduccin
La reciente Cumbre Mundial de la Sociedad de la Informacin (WSIS), auspiciada por las Naciones Unidas en Ginebra en diciembre de 2003, ha llamado la atencin mundial en cuanto al reto que representan las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin (NTIC) de base digital para los pases en vas de desarrollo. El siguiente texto analiza el impacto y las implicaciones de esas tecnologas, sobre todo referido a una concepcin de desarrollo social que no limita el desarrollo a un mero crecimiento econmico o de competitividad industrial, sino que se orienta tambin hacia objetivos de equidad y de inclusin social. En este sentido, argumentamos que la llamada brecha digital entre Norte y Sur no se est cerrando, como algunos indican, sino que ms bien est cambiando su cara. Proponemos, como marco adecuado para conceptualizar la difusin social de las nuevas tecnologas, un enfoque que no se limita al modelo de acceso del Norte sino que se ajusta a las realidades de los pases del Sur; y enfatizamos que el contexto importa, subrayando el rol central que la transformacin del rgimen de telecomunicaciones juega para el desarrollo y la difusin de las nuevas tecnologas digitales.

Ms all del nmero de usuarios: la transformacin de la brecha digital

La llamada brecha digital, o sea, las desigualdades en el acceso y el uso de Internet y dems tecnologas de base digital entre los pases del Norte y del Sur, es profunda. Los datos muestran una clara correlacin entre PIB per cpita y, para tomar el indicador ms comn, el nmero de usuarios. Los pases miembros de la OECD con altos ingresos tienen, con slo un 14% de la poblacin mundial, ms de dos tercios de los usuarios mundiales del Internet (ITU 2003). Hay quienes argumentan que el problema de la brecha digital es temporal, y que, aunque lentamente, se va cerrando (UNDP 2001: 40). Como prueba de ello, la evolucin de los datos en los que este argumento se basa, en los ltimos aos, muestra un continuo crecimiento del porcentaje de usuarios en los pases de Asia, frica y Amrica Latina. As, a fines del 2002, Amrica Latina ya contaba con ms de 35 millones de usuarios, o sea, el 6% de todos los usuarios mundiales (vase cuadro 1 y para datos de los pases individuales del continente tabla 1).

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Tabla 1:
Pas

Indicadores Internet (Hosts, Usuarios, Computadoras) Amrica Latina y el Caribe, Diciembre 2002
Internet Usuarios de Internet Internet Hosts nmero cada 100 total habit. 135,155 0.90 1,276 0.05 7,725 0.19 63 0.01 622 0.80 78,660 2.32 495,920 1.35 7,209 0.55 19,447 0.07 1,498 0.59 2,237,527 1.29 32 0.01 14 0.01 160 0.06 24,138 0.10 269 1,107,795 1.09 55,626 0.13 7,393 0.25 2,648 0.02 45,508 0.55 9,789 0.08 24 1,413 0.02 160 4,351 0.08 3,370 0.06 1,133 0.01 0.8 4.249.796 Computadoras cada 100 habitantes 11.93 5.39 19.72 2.73 n.d. 11.01 8.20 7.95 5.56 13.83 7.48 n.d. 13.21 10.41 6.09 2.52 8.20 4.93 3.83 3.11 n.d. 1.44 4.55 2.28 1.36 3.46 2.79 3.18 n.d. 6.6

fecha de nmero cada 100 conexin total habit. Chile 1/92 3,575,000 23.75 Jamaica 8/94 600,000 22.91 Costa Rica 1/93 800,000 19.31 Guyana 10/96 125,000 14.22 Antigua & Barb. 1995 7,000 12.82 Uruguay 8/93 * 400,000 * 11.90 Argentina 1989 4,100,000 11.20 Trinidad & Tob. 9/95 138,000 10.60 Per 2/94 2,500,000 9.34 Belize 8/95 22,000 8.69 Brasil 1994 14,300,000 8.22 Bahamas 9/95 21,200 6.79 Grenada 10/96 6,500 6.13 Barbados n.d. 30,000 11.15 Venezuela 1994 1,274,400 5.05 El Salvador 1/96 300,000 4.64 Mxico 1989 4,663,400 4.57 Colombia 5/94 1,982,000 4.57 Panama 1995 120,000 4.13 Ecuador 1/93 503,300 3.88 Rep. Dominic. 6/95 300,000 3.44 Guatemala 12/95 400,000 3.33 Surinam 10/95 * 14,500 * 3.30 Bolivia 7/95 270,000 3.23 Honduras 1/96 200,000 2.97 Paraguay 1996 100,000 1.72 Nicaragua 2/94 90,000 1.67 Cuba 3/97 * 120,000 * 1.06 Haiti 11/96 80,000 0.96 Amrica Latina 6.70 Nmero Total 35,670,800 * Datos de fines de 2001 (cf. ITU 2002a).

Fuente: ITU (2003); salvo fecha de conexin: ITU (2000: 100). Todos los datos sobre usuarios, hosts y computadoras son estimados.

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Cuadro 1:

Usuarios de Internet por regiones (Diciembre 2002)

frica 1,5% Asia 35,0% Europa 27,7%

Oceania 1,7% Amrica Latina 6,0% EE.UU. & Canad 28,1%

Fuente: ITU 2003.

No obstante, tal perspectiva es superficial: no capta las enormes e importantes diferencias cualitativas que se esconden bajo la etiqueta usuario. No es lo mismo un usuario que tiene acceso por banda ancha 24 horas al da, que un campesino que cada 15 das revisa su correo electrnico en un centro de acceso comunitario. En 2002, la Unin Internacional de Telecomunicaciones (ITU) ha tenido que reconocer: The nature of the digital divide is shifting, from quantity to quality (ITU 2002b: 12). El abismo existente entre los pases ricos y los pases pobres, en el uso de las NTIC, es ilustrado de forma impresionante cuando no se usa como indicador el nmero de usuarios, sino el de los host computers per cpita, o ms dramtico an, el ancho de banda. La ITU presenta datos contundentes al respecto: International Internet bandwidth (or IP connectivity) is a good measure of users experience with the Internet. The greater the bandwidth, the quicker the response times. The 400,000 citizens of Luxembourg between them share more international Internet bandwidth than Africas 760 million citizens (ITU 2002b). El ancho de banda de un pas como Blgica es 8.000 veces mayor que el de Bolivia, y 80.000 veces que el de Bangladesh (ITU 2002a: 29). Usando un

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complejo set de indicadores, un estudio reciente del Banco Mundial concluye: 1) All developing countries, even the poorest, are improving their access to and use of modern ICTs [] 2) However, the gap between the rich OECD countries and the poor developing countries is growing [] the global equity problem is getting worse (Rodrguez/Wilson 2000: 3f). Hay otro aspecto importante que no se refleja en los datos agregados a nivel nacional: las grandes discrepancias no slo entre Norte y Sur, sino tambin dentro de las sociedades nacionales. En la mayora de los casos, las desigualdades sociales y regionales se reflejan en el acceso y uso de las NTIC, con una fuerte inclinacin a favor de las clases medias y altas y los sectores urbanos, para detrimento de la poblacin de bajos ingresos y de los sectores rurales.

Ms all del modelo de acceso del Norte: notas sobre la difusin social de las NTIC
En los pases desarrollados, el acceso de los ciudadanos a los recursos de Internet es percibido, predominantemente, en su forma de acceso individual y residencial, lo que lo convierte en un modelo altamente excluyente para los pases pobres del Sur. Ello requiere, adems del dominio intelectual de saber instalar y operar el sistema, un nmero de condiciones materiales la computadora y el mdem, el acceso a las redes de electricidad y telfono, los costos telefnicos y de los proveedores de los servicios de Internet que lo limitan efectivamente a las clases medias y altas. Para lograr una mayor difusin social, son indispensables otras formas de acceso, especialmente centros pblicos. Estos centros tienen diferentes formas y nombres, pero hay dos tipos principales: los Internet Cafs, que son pequeas o medianas empresas de corte comercial, que ofrecen servicios de Internet al pblico, a precios que permiten una operacin rentable; y los llamados telecentros, los cuales normalmente son sin fines de lucro, organizados por ONGs, asociaciones comunitarias o estructuras comunales, y que, muchas veces, estn instalados en centros culturales, edificios pblicos o escuelas. Desde el punto d e vista del desarrollo social y de una difusin equitativa de las

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nuevas tecnologas, los Internet Cafs generalmente son vistos como de menor importancia, ya que, dada su orientacin comercial, buscan una clientela con suficientes recursos monetarios. No obstante, en la prctica, la lnea divisoria es mucho menos clara. Hay proyectos concebidos por ONGs que pueden evolucionar hacia esquemas micro-empresariales de franquicias, sin que por ello necesariamente pierdan su efecto positivo en trminos de desarrollo social, como lo demuestra uno de los proyectos ms exitosos, las llamadas cabinas pblicas, establecidas por la Red Cientfica Peruana en ese pas andino. El impacto social de centros de acceso pblico, depende, en gran medida, de su integracin en las estructuras y prcticas sociales existentes. Activistas y acadmicos latinoamericanos han desarrollado un esquema de tres pasos para una adecuada conceptualizacin del uso de las NTIC con miras al desarrollo social y un empowerment de los usuarios/ciudadanos: a) acceso equitativo, b) uso con-sentido, y c) apropiacin social (Camacho 2001 y Gmez / Martnez 2001). En ese concepto acceso equitativo quiere decir la disponibilidad de conectividad a precio razonable, y de capacitacin bsica en el manejo de las herramientas, para que ms personas puedan utilizarlas independientemente de su sexo, clase, lengua o color de piel (Gmez / Martnez 2001). No obstante, conectividad es una condicin necesaria, pero no suficiente, como enfatizan los autores. Como segundo paso, proponen lo que llaman uso con-sentido, definido como poder usar efectivamente los recursos de las TICs, y saber combinarlos con otras formas de comunicacin apropiadas. Un uso consentido incluye tambin la posibilidad de producir contenidos propios, y de acceder a contenidos tiles y en el propio idioma. Las personas hacen un uso con-sentido de las TICs cuando combinan adecuadamente los recursos de Internet con la radio comunitaria, las reuniones cara a cara, las publicaciones impresas, el video, entre otros (Gmez / Martnez 2001).

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Siguen al tercer paso, Ms all del uso, la verdadera contribucin de las TICs al desarrollo se hace posible cuando se logra la apropiacin social de los recursos de Internet. Apropiacin social significa que los recursos de Internet han ayudado a resolver problemas concretos para la transformacin de la realidad. La evidencia de la apropiacin no es el uso de las TICs, sino los cambios que stas produjeron en el mundo real. [] Por ejemplo, ofrecer mejor informacin mdica a pacientes, mejorar la calidad de la educacin con el uso de recursos pedaggicos innovadores, introducir programacin variada y relevante en la radio comunitaria, aumentar la venta de productos locales en el mercado, dar a conocer resultados de investigaciones propias, o coordinar acciones entre grupos diversos con objetivos comunes aprovechando los recursos de Internet, son todas muestras de apropiacin social de las TICs para el desarrollo (Gmez/Martnez 2001). Una tal perspectiva, todava est lejos de ser la norma en la prctica de los proyectos internacionales de desarrollo puestos en curso para cerrar la brecha digital. Un ejemplo prominente de la visin tecno-centrista, todava dominante en muchas instituciones, son los LINCOS (Little Intelligent Communities) establecidos por una ONG costarricense liderada por el antiguo Presidente de ese pas, Jos Mara Figueres, en cooperacin con el Massachusetts Institute of Technology (MIT). Estos proyectos han sido celebrados como modelos, pero en la prctica, su concentracin en proveer acceso y hardware de punta con una casi nula integracin en las comunidades locales, los hacen modelos de cmo no superar la brecha digital aunque sea con inversiones millonarias (Hoffmann 2002). Lo ms revelador del caso es que, justamente Jos Mara Figueres, el iniciador de ese proyecto tan grotesco en trminos de desarrollo social, ha sido nombrado para presidir la Task Force de las Naciones Unidas para las Tecnologas de Informacin y Comunicacin. Finalmente, debe prestarse atencin a otro elemento que influye en la calidad del acceso y el cual muchas veces es pasado por alto: la privacidad. En el caso de los centros de acceso colectivo, aparte de normas mnimas para resguardar la privacidad que deben ser reclamadas en cada uno de ellos, un aspecto crucial es que, para el ciudadano, exista una multitud de

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posibles lugares de acceso operados por diferentes organizaciones o instituciones.

Ms all del mercado: la transformacin del rgimen de telecomunicaciones y sus implicaciones

No slo tecnolgicamente hay una lnea de continuidad entre las telecomunicaciones y las NTIC, sino que, tambin institucionalmente, el desarrollo y la regulacin de las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin se enmarcan, principalmente, en lo que podemos conceptualizar como el rgimen de telecomunicaciones. Se denomina as la configuracin especfica de actores sociales, polticos y econmicos; el marco regulatorio con sus normas legales, administrativas y estndares tecnolgicos; estructuras de mercado y propiedad, as como esquemas de precios, de difusin y consumo (Hoffmann 2004). Para analizar la difusin social de las NTIC, es imprescindible tener en cuenta el contexto de la fundamental transformacin del rgimen de telecomunicaciones en Amrica Latina, precisamente en el tiempo que vio la emergencia de las NTIC. A lo largo de los aos 90, la mayora de los pases de Amrica Latina atravesaron por un proceso de liberalizacin y privatizacin del sector. La ITU (2000:1) concluye enfticamente: No region of the world has embraced the privatization of telecommunications as enthusiastically as Latin America. Ese entusiasmo, vale recordarlo, se debe a circunstancias pocos entusiastas, como la misma ITU admite francamente: A decade of economic crises during the 1980s left many Latin governments strapped for cash and unable to resist the demands of financial institutions [] [this] led to further international loans being dependent upon privatization (ITU 2000: 2). Esta transformacin acab con el rgimen que podemos denominar fordista, el cual se centr en una compaa estatal con un monopolio sobre todos los servicios de telecomunicaciones. El nuevo rgimen liberalizado de telecomunicaciones, prometi curar muchos de los defectos del modelo anterior. De hecho, logr inversiones fuertes que facilitaron una expansin importante de la red de telfonos y una introduccin acelerada de las nuevas tecnologas como la telefona celular y los servicios de Internet. No obstante, las cifras de crecimiento de la red, tan impresionante en los pri-

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meros aos, decrecieron notablemente cuando la demanda de los sectores de altos y medianos ingresos qued satisfecha. El balance de la ITU (2000: 3) sintetiza el desencanto: The glitter of privatization has faded. [] Latin America still faces the hard fact that not much more than one-third of the regions households have a fixed telephone. Even though a large proportion of the population is still without a phone, according to conventional statistics, there is hardly any unmet demand for telecommunications services in the region. The main reason for this is that local access prices (monthly subscription) have generally risen, excluding a great part of the population from the market. An cuando los gobiernos siguen proclamando la universalizacin del acceso como un objetivo de desarrollo, dentro de un esquema basado en el mercado, faltan los incentivos econmicos para extender la red hacia la poblacin de bajos ingresos. La solucin que ofrece el paradigma liberalizado de telecomunicaciones, prev que las empresas que operan en el sector tienen que contribuir con ciertas cuotas a un fondo de servicio universal destinado a facilitar la extensin de la red a regiones remotas, para promover acceso a sectores de bajos ingresos. En la prctica latinoamericana, estos fondos son insuficientes. A eso se aade un alto nivel de desconfianza de la poblacin hacia la administracin honesta de esos fondos. An en un rgimen liberalizado de telecomunicaciones, se mantiene y se debe insistir en ello la obligacin del Estado de proveer medidas para contrarrestar las disparidades sociales y regionales. Para lograr esto, no solo se necesitan instituciones de regulacin del sector y esquemas de subvenciones transparentes, tal como lo prev el paradigma dominante, sino tambin formas institucionalizadas de control y participacin ciudadana. La sociedad civil est llamada a asumir estos retos, a desarrollar organizaciones que sigan crticamente las polticas en este sector (watchdogorganizations) e incluyan los derechos comunicativos en su agenda de demandas sociales.

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Recomendaciones de los grupos de trabajo

Como resultado del debate, los participantes del Foro Nuevos Paradigmas de Desarrollo para Amrica Latina, llevado a cabo del 20 al 22 de abril de 2004 en Asuncin, Paraguay, recomiendan:

1.
-

Para el desarrollo en general y la actuacin en el nivel meta y macro

Pensar y actuar en forma sistmica, tomando en cuenta los diferentes niveles y funciones institucionales, en vez de elaborar listas ahistricas de deficits institucionales y modernizar instituciones particulares. Vincular - el debate sobre la democratizacin con aquel sobre el desarrollo econmico, - la eficiencia econmica con la eficiencia social, - la participacin ciudadana con la gestin publica, - la representatividad (con) participacin ciudadana.

Tomar en cuenta, en la teora y prctica de desarrollo, las instituciones formales e informales y los actores en su contexto (la poltica importa). Hacer transparente el marco normativo (que siempre est presente). Evitar esquemas reduccionistas y tomar en cuenta la eficiencia y eficacia, la legitimidad, la participacin, la transparencia y la accountability. Aprovechar un aprendizaje acumulativo, es decir, salvar lo positivo/exitoso en paradigmas y/o estrategias anteriores. Exigir un rol ms activo y catalizador del estado (en comparacin con el paradigma neoliberal).

- Buscar paradigmas de desarrollo alternativos que tengan un marco normativo y explicativo global incorporando factores externos para sealar problemas y oportunidades de los pases, formulando objetivos de poltica destinados a incorporarlos a procesos de globalizacin econmica y poltica, evaluando los resultados de las mismas en funcin de estos objetivos.

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Promover formas de insercin en los mercados globales que faciliten a los (E)estados mejorar la gestin pblica del desarrollo nacional. Fortalecer capacidades de participacin y negociacin de los pases en los procesos de regionalizacin y globalizacin. Apoyar cualquier paso hacia una compensacin de desequilibrios en la economa global en los procesos de integracin regional.No confiar fcilmente en supuestos de una convergencia automtica de las disparidades sociales y regionales. Poner grupos marginados y temas crticos en las agendas polticas (reclamo desde abajo)

2.
-

Para el nivel meso y micro y los procesos de desarrollo local y regional

Reinventar el nivel meso, fortaleciendo la regulacin sectorial, la coordinacin de polticas sectoriales, la articulacin de niveles del estado y la concertacin de actores pblicos y privados. Fortalecer la orientacin al cliente en la administracin pblica e instituciones. Desarrollar estrategias regionales-locales a partir de las experiencias de accin desde abajo , teniendo en cuenta las disparidades socioespaciales, contribuyendo a la reduccin de la pobreza. Enfocar el desarrollo econmico competitivo aprovechando las potencialidades regionales-locales con visin de desarrollo sostenible , considerando y articulando los factores exgenos . Desarrollar acciones tendientes a generar confianza entre estado sociedad civil sector privado.

- Generar espacios de participacin consensuados entre las partes involucradas (estado sociedad civil sector privado). Promover el empoderamiento regional-local con nfasis en la juventud, las mujeres y los sectores desfavorecidos.

- Promover trabajo en redes para implementar las estrategias de desarrollo regional-local.

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Promover procesos de aprendizaje a nivel regional-local involucrando a las instituciones de formacin, capacitacin e investigacin (universidades). Profundizar el proceso de descentralizacin hacia el logro de una institucionalidad regional-local fuerte. Fortalecer las instituciones democrticas, promoviendo la transparencia y la lucha contra la corrupcin.

3.
-

Para la incorporacin de innovaciones tecnolgicas en los procesos de desarrollo

Concentrar y articular esfuerzos para aprovechar la ventana de oportunidad poltica, ideolgica, econmica, social, ambiental para el nuevo desarrollo, que se abre despus de las crisis recientes. Pasar de la simple reinsercin neoperifrica a la agregacin de conocimiento. Evitar enfoques tecnocntricos, contextualizando las nuevas tecnologas para la apropiacin social. Promover los derechos comunicativos, considerando las NTIC como nuevas herramientas para el empoderamiento de la ciudadana.

- Fortalecer el papel de lo pblico en la difusin con equidad de las nuevas tecnologas, reconociendo que los procesos de privatizacin han fallado en este aspecto. - Ms all de reivindicar la responsabilidad del Estado , promover espacios donde la Sociedad Civil pueda incidir de manera efectiva en los procesos de desarrollo, reconociendo los valores de la diversidad y la crtica. - Garantizar el acceso adecuado a los recursos biticos y la participacin justa y equitativa en los beneficios, de los pases subdesarrollados, y en particular de las comunidades tradicionales y pueblos indgenas, promoviendo cambios en los derechos de Propiedad Intelectual. - Promover la generacin y el uso pblico del conocimiento y de las tecnologas, limitando su creciente privatizacin. Encarar al nuevo desarrollo de manera integral, no reducindolo a modelos sino construyndolo a partir de la reflexin y el intercambio acerca de la diversidad de experiencias locales e internacionales.

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ndice de autores
Almeida, Mara Dolores Asesora Principal de la GTZ, Quito, Ecuador Arocena, Rodrigo Profesor titular de Ciencia y Desarrollo en la Facultad de Ciencias, Universidad de la Repblica, Montevideo, Uruguay vila Navjas, Diego Asesor Principal de la GTZ, La Paz, Bolivia Bodemer, Klaus Director del Instituto de Estudios Iberoamericanos, Hamburgo, Alemania Brand, Ulrich Investigador del rea Globalizacin y Poltica de la Universidad de Kassel, Alemania Callizo, Mara del Pilar Presidenta de Transparencia Paraguay, Asuncin, Paraguay Dvila Len, Oscar Especialista en temas de juventud, CIDPA, Valparaiso, Chile Franco, Rolando Doctor en derecho y ciencias sociales; anterior director de la Divisin de Desarrollo Social de la CEPAL Fritz, Barbara Investigadora del Instituto de Estudios Iberoamericanos, Hamburgo, Alemania Gmez, Ricardo Economista Jefe de la GTZ, Eschborn, Alemania

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Hess, Barbara Directora regional Amrica Latina Sur (Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay), Eschborn, Alemania Hcker, Ulrich Departamento Regional para Amrica Latina y Asia de la GTZ, Eschborn, Alemania Hoffmann, Bert Investigador del Instituto de Estudios Iberoamericanos, Hamburgo, Alemania Mertins, Gnter Catedrtico emrito de geografa de la Universidad de Marburg, Alemania Mller, Ulrich Asesor Principal de la GTZ, Asuncin, Paraguay Niekisch, Manfred Catedrtico de Conservacin de la Naturaleza Internacional, Universidad de Greifswald, Alemania Popp, Jrgen Asesor Principal de la GTZ, Quito, Ecuador Silva, Ivan Lira Jefe del rea de Desarrollo Local y Regional, ILPES/CEPAL, Santiago de Chile von Haldenwang, Christian Asesor Principal de la GTZ en la CEPAL, Santiago de Chile

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