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UMA BREVE ANLISE DO FEDERALISMO NO BRASIL

Stefano Jos Caetano da Silveira
stefano.silveira@unilasalle.edu.br

Resumo: A proposta deste artigo foi apresentar uma anlise do federalismo no Brasil, abordando suas perspectivas sob a tica fiscal. Para isso, procurou-se investigar o significado do termo federalismo, seu panorama histrico em termos nacionais e mundiais, bem como sua aplicao em solo brasileiro desde a proclamao da repblica, em 1889, enfatizando, porm, o perodo de vigncia da atual Carta Magna brasileira, datada de 1988. Nesse particular, foram apresentadas tanto algumas propostas que no chegaram a ser aplicadas, como outras que esto em fase de estudos ou plena execuo. Para tanto, efetuou-se uma breve reviso da bibliografia existente sobre o tema, aliada a opinies de autoridades no assunto. Com base nesse arcabouo terico, buscou-se definir qual a atual situao do federalismo no Brasil, quais os passos que levaram a esse contexto, e quais so as opes para o futuro. Palavras-Chave: Federalismo; Fiscal; Descentralizao; Brasil; Constituio. A BRIEF ANALYSIS OF THE FEDERALISM IN BRAZIL Abstract: The purpose of this paper is to present an analysis of the Federalism in Brazil, addressing its perspectives from a tax perspective. For this, we sought to investigate the
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meaning of the term federalism, its historical background in national and world terms, as well as its application in Brazil since the proclamation of the Republic in 1889, emphasizing, however, the period of duration of the current Brazilian Constitution, dated 1988. In this regard, some proposals have been presented which have not come to be applied, as well as others that are under study or full implementation. Therefore, we performed a brief review of the existent bibliography on the theme, combined with opinions of specialists on the subject. Based on this theoretical framework, we sought to define what the current state of federalism in Brazil is, what steps led to this context, and what the options for the future are. Keywords: Federalism, Fiscal; Decentralization; Brazil; Constitution. rea Temtica: Macroeconomia Regional, Setor Externo, Finanas Pblicas.

Introduo
Federao , antes de mais nada, uma forma de organizao territorial do poder, de articulao do Poder central com os poderes regional e local. O que chamamos de pacto federativo consiste, na verdade, em um conjunto de complexas alianas, na maioria pouco explcitas, soldadas em grande parte por meio dos fundos pblicos (AFFONSO, 1995, p._57).

O termo federalismo remete a uma forma de organizao territorial de poder que engloba um princpio comum que valida sua identidade e justifica a necessidade de manter unidas as unidades federadas. Para que a referida organizao territorial venha a ter sucesso, alguns preceitos devem ser seguidos: as
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unidades negociantes podem ser desiguais, porm todas devem ser capazes; deve haver alguma razo slida e permanente para que as unidades tenham interesse na convivncia; a possibilidade de negociar os interesses das vrias unidades ou regies dentro dos preceitos democrticos deve estar clara, assim como a existncia de um valor comum tanto entre os indivduos como entre as vrias regies federadas e a constante integrao dos espaos da federao em condies modernas e democrticas; por fim, a flexibilizao das regras e instituies, em um quadro de constante diviso dos recursos e funes, buscando o dinamismo econmico e social das partes envolvidas deve estar presente (FIORI, 1995). No caso de ausncia desses preceitos, parcial ou integralmente, os arranjos polticos federativos tendero a se tornar mais complexos e difceis. Ao longo da histria, isso pode ser constatado tanto na Iugoslvia como na Tchecoslovquia, dado os baixos nveis de sentimentos prvios de identidade coletiva aliados desigualdade na distribuio do poder e da riqueza entre as regies e os grupos sociais. Assim como ocorrido em algumas federaes europeias, a Amrica Latina ainda demonstra dificuldades para consolidar o federalismo, em face das ideias que compem esse arranjo poltico, ressurgidas nos anos 1980, aparecerem associadas a um projeto de redemocratizao, em uma dcada marcada por crises econmicas, desregulao e globalizao (FIORI, 1995). Para uma melhor compreenso do atual estgio do federalismo no Brasil, torna-se necessria uma recapitulao do panorama desse sistema poltico desde os primeiros anos do sculo XX, dado a centralizao de poder apresentado nesse perodo. Como fatos marcantes, tm-se a revoluo russa (1917), a Grande Depresso (1929) e o final da II Guerra Mundial (1945), onde alm da troca de basto entre a Inglaterra e os Estados Unidos como nao hegemnica mundial, o mundo passou a experimentar uma fase de centralizao de poder, seja na forma de welfare state, de estados socialistas ou de estados desenvolvimentistas. Ou seja, a centralizao revelou-se independente da natureza autoritria ou democrtica dos governos (SILVEIRA, 2011[a]).
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Segundo Fiori (1995; 2004), desde a chamada Revoluo Conservadora de Margaret Thatcher e Ronald Reagan, do final da dcada de 1980 e incio dos anos 1990, o discurso de que descentralizar preciso tornou-se corriqueiro. Assim, o citado autor analisa os anseios de dois grupos ideolgicos, classificando-os como direita poltica e nova esquerda. Enquanto o primeiro defende a existncia de uma crise de governabilidade das democracias, tornando necessria a reduo da presena pblica do Estado e a descentralizao de suas instncias decisrias e administrativas, o ltimo entende que a descentralizao de poder o nico caminho frente burocratizao do welfare state, remetendo ao aprofundamento da participao cidad nas estruturas e processos democrticos, culminando com uma visibilidade crescente no controle dos sistemas decisrios. Experincias de reestruturaes administrativas descentralizantes vividas por Frana, Itlia, Espanha e Unio Sovitica nesse caso, atribudos a Glasnost1 abrangeram essas duas agendas. Nesses casos, a descentralizao se deu atravs de um compartilhamento de responsabilidades entre instncias administrativas do governo central, dos governos subnacionais (estaduais, distritais, departamentais e municipais), organizaes da sociedade civil e, em algumas circunstncias, at mesmo de empresas privadas. Apesar de algumas afinidades que aproximam o significado dos termos, descentralizao no sinnimo de federalismo. Como refortalecimento das ideias federalistas, vrios processos nas ltimas dcadas tomaram forma ao redor do globo. Os principais ocorreram na segunda metade dos anos 1980 e discutiram a construo poltica de uma federao europeia, o que acabou por contribuir com a difuso do iderio positivo ou progressivo do federalismo e, ao mesmo tempo, com a desintegrao dos estados ou imprios que entraram em crise na Europa Central a partir do colapso da Unio Sovitica (FIORI, 1995).
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A Glasnost foi uma medida governamental de abertura poltica implantada na Unio Sovitica (URSS) durante o governo de Mikhail Gorbachev (1985-1991). Sua aplicao contribuiu em grande parte para o crescimento de um clima de instabilidade social, sendo um dos fatores causadores da extino da URSS.
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Nesse particular, Fiori (1995) classifica os sistemas federalistas em trs blocos ou verses distintas: a) o federalismo progressivo ou construtivo, cujo maior desafio contemporneo a construo da Europa unificada; b) o federalismo defensivo ou perverso, que representa o ltimo bastio na tentativa de manter unificado o territrio de pases em processo de desintegrao, que hoje sofrem sob o impacto de considerveis crises econmicas, polticas ou morais; c) o federalismo pragmtico ou reativo que debate a descentralizao do poder e a reorganizao democrtica dos estados. Esse ltimo inclui quase todos os pases latino-americanos, tendo o Brasil como caso exemplar, uma vez que no maior pas da Amrica do Sul, federalismo, descentralizao e democratizao caminham juntos. Entretanto, em relao descentralizao, a nao ainda engatinha, dado a Unio ficar com a maior fatia dos tributos arrecadados, mesmo aps as devidas transferncias constitucionais. J no caso da democratizao, no territrio brasileiro, a execuo das ideias federalistas carece de solidariedade e compartilhamento de responsabilidades governamentais. Dessa forma, as mesmas acabam suplantadas pela barganha e pelo jogo de poder que privilegiam os interesses privados em detrimento aos preceitos constitucionais (FIORI, 1995). Portanto, a inteno deste artigo apresentar uma anlise do federalismo, sob a tica fiscal, buscando definir qual sua atual situao no Brasil, quais os passos que levaram a esse contexto, e quais as opes para o futuro. Para isso, procurou-se investigar o significado do termo federalismo, seu panorama histrico em termos nacionais e mundiais, bem como sua aplicao em solo brasileiro desde a proclamao da repblica, em 1889, enfatizando, porm, o perodo de vigncia da atual Carta Magna brasileira, datada de 1988. 2. Histrico do Federalismo no Brasil Ao longo da histria, a Federao Brasileira passou por diversas transformaes. Com a proclamao da repblica, em 15 de novembro de 1889, e mais
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precisamente com a promulgao da primeira constituio do pas, em 1891, novos estados substituram as provncias do imprio (1822-1889) e passaram a contar com significativa autonomia. Baseando-se no poder oligrquico regional, os estados dispuseram de poder de polcia, portando-se como autarquias e baseando suas receitas nas exportaes, ao passo que Governo Central ficava com os tributos oriundos das importaes. A Federao estava resumida soma dos estados, que por sua vez representavam os limites da dominao oligrquica. A relao entre o poder federal e os estados era superficial (OLIVEIRA, 1995; LAGEMANN, 1995). A Revoluo de 1930 acabou com a Federao Oligrquica, apesar de no haver terminado com as oligarquias. Porm, mesmo que alguns estados brasileiros conservassem um forte controle oligrquico na poltica, no mais o mantinham no mbito socioeconmico. A partir de 1930, com a posse do presidente Getlio Vargas (1930-1945; 1951-1954), onde a economia passou a ser regida pela Poltica de Substituio de Importaes (PSI), ocorreu uma integrao nacional em relao circulao de mercadorias2. Seguiu-se a isso um intenso movimento migratrio em direo regio Sudeste, mais precisamente ao estado de So Paulo, movimento este que criou bases para a criao de um mercado nacional de trabalho, que se fortaleceu com a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT). Tais medidas acabaram por implodir a Federao Oligrquica e centralizaram o poder da Unio, restando aos estados o direito de definir as alquotas dos impostos que lhes eram privativos e a possibilidade de criar novas contribuies, desde que no viessem de encontro Constituio Federal. Segundo Oliveira (1995), o perodo entre 1930 e 1954 que abrangeu a centralizao do Estado
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Segundo Oliveira (1995) ainda no havia uma integrao produtiva, algo somente alcanado na dcada de 1970. Tampouco do mercado de capitais, fato que somente ocorreu recentemente. Mesmo o mercado nacional, para a circulao de mercadorias, somente veio a se unificar quando a malha rodoviria integrou Sul e Sudeste e Norte e Nordeste, atravs das rodovias Rio-Bahia e Belm-Braslia.
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Novo, entre 1937 e 1945 marcou o auge da Federao Brasileira e, ao mesmo tempo, o incio de seu declnio sistemtico, dado haver marcado o comeo da predominncia do econmico sobre o poltico. As principais mudanas foram os municpios passarem a ter competncia prpria, a competncia residual (ou seja, aquilo que no est previsto) passar a ser exclusiva da Unio e a bitributao ter sido erradicada. Alm disso, o consumo passou a ser tributado de forma distinta: atravs do imposto de consumo, de natureza federal, e do imposto sobre vendas e consignaes, de competncia dos estados. Todavia, essa Federao de estados com um centro bem definido no resistiu centralizao autoritria do perodo 1964-1985 (LAGEMANN, 1995). Com a queda do presidente Joo Goulart (1961-1964) e a ascenso dos militares ao poder, instaurou-se um processo centralizador da Unio como nunca havia sido visto antes. Nesse momento da histria, houve uma reforma fiscal que eliminou o efeito cascata dos impostos, que abrangia desde a fonte de produo ao local de consumo. Excetuando poucos tributos como o Imposto de Circulao de Mercadorias (ICM) que estava a cargo dos estados, e o Imposto Sobre Servios (ISS), de competncia dos municpios, bem como a destinao de parte da arrecadao do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e o Imposto de Renda (IR) para os estados e municpios, os demais estavam concentrados em Braslia. Tal cenrio acirrou as fragilidades da Federao, levando estados e municpios a se engalfinharem na busca de investimentos como a instalao de industriais e a execuo de obras pblicas em seus territrios, sendo as emendas parlamentares um grande instrumento para esse propsito (OLIVEIRA, 1995). Conforme j mencionado, atualmente, no Brasil, federalismo tem sido associado ao processo de descentralizao e redemocratizao. Todavia, ao contrrio dos Estados Unidos, na nao verde e amarela o Governo Federal precede as esferas subnacionais. Isso pode ser atribudo herana de momentos histricos, como o Estado Novo (1937-1945) e o regime militar (1964-1985), onde o Governo Central identificou-se com a concentrao fiscal e poltica e com o autoritarismo.
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A luta pela redemocratizao, que comeou a partir dos estados e municpios, em um processo que Affonso (1995, p._57) classifica como sendo ... pelas bordas do sistema, alcanando em um segundo momento o poder em Braslia, confunde-se, em parte, com a luta pela descentralizao fiscal e administrativa. 3. Situao Atual: a Crise do Federalismo Brasileiro Como citado anteriormente, o referido processo de descentralizao em curso est longe de terminar. Atualmente, o mesmo decorre em meio a uma crise da Federao do Brasil, envolvendo a economia e a sociedade brasileira, alm de transformaes geopolticas e tecnolgicas internacionais, bem como incertezas em relao ao futuro prximo, oriundas da crise econmica mundial iniciada em 2007 e ainda no debelada. Ao contrrio, a crise ameaa recrudescer com a nfase da liquidez de crdito transformando-se em um perigo de insolvncia a vrias naes europeias (AFFONSO, 1995; SILVEIRA, 2011[b]). Um dos principais determinantes da crise federativa a globalizao da economia mundial devido forma como a mesma se instalou no mundo, sob a tutela de empresas transnacionais aliadas financeirizao da economia. Tal quadro diminuiu a capacidade dos estados nacionais regularem suas polticas monetria, fiscal e cambial, afastando-os cada vez mais dos preceitos estabelecidos em Bretton Woods (1944). Um segundo motivo a incipiente estabilizao da economia brasileira, ainda assolada por um crescimento de PIB caracterizado por vos de galinha, que no permite analisar com preciso os impactos da interdependncia das diversas regies do Brasil em relao aos mercados internos, apesar da constatao do crescimento do comrcio externo em todas as regies. O Brasil ainda sofre com uma heterogeneidade regional que em conjunto com o j referido crescimento da crise econmica mundial tende a tornar mais forte a integrao regional com o exterior, enfraquecendo os j pouco significativos laos interregionais. Tal quadro, carente de um planejamento na conduo de uma poltica
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nacional, pode vir a agravar as disparidades nacionais, devido aos distintos nveis de desenvolvimento, ocasionando desemprego estrutural (AFFONSO, 1995). Alm desses fatores, o neoliberalismo ainda presente na economia brasileira que apesar do seu vis desenvolvimentista, ainda converge seus instrumentos de poltica macroprudenciais aos pilares do neoliberalismo: cmbio flutuante, carga tributria elevada, metas inflacionrias e supervit primrio mesmo no se constituindo em fonte nica do processo mundial de descentralizao, ainda assim o influencia, dado seu iderio de privatizao, desregulamentao e abertura externa. Dessa forma, Affonso (1995) conclui que existem trs caractersticas fundamentais no conflito federativo brasileiro: a horizontalizao da disputa, sua generalizao e a maneira como o processo de descentralizao est se desenvolvendo. A primeira pode ser atribuda Constituio de 1988, pois a partir de sua vigncia, os conflitos no mais se limitaram obteno de verbas por parte de estados e municpios em relao ao Governo Federal, mas sim, agregando a chamada guerra fiscal3 por parte dos governos estaduais. A segunda caracterstica da crise federativa atual, que sua generalizao, pode ser representada pelos atritos entre as instituies federais e estaduais que envolvem as empresas de energia eltrica, de transporte e saneamento, bem como o controle do Banco Central sobre os bancos regionais e estaduais e at mesmo a existncia de bandeiras a favor do separatismo. Por ltimo, a maneira como o processo de descentralizao est ocorrendo, a exemplo da primeira caracterstica, tambm pode ser atribudo Constituio de 1988 e a significativa distribuio de recursos federais aos estados e municpios que ela promoveu, movimento esse que se iniciou em meados da dcada de 1970 e que se consolidou em 1988 (AFFONSO, 1995).
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Segundo Affonso (1995, p._60), guerra fiscal pode ser entendida como: ... uma guerra de incentivos e benefcios fiscais por meio do ICMS para atrair indstrias para suas regies (estados) e fomentar a atividade econmica. A consequncia imediata dessa guerra tem sido a sangria do ICMS, principal tributo nacional e base de sustentao da arrecadao estadual.
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Diante desse cenrio, a prxima seo tratar das perspectivas do Federalismo Brasileiro, sob a tica fiscal. 4. Perspectivas do Federalismo no Brasil sob a tica Fiscal 4.1. Dilemas do Federalismo Brasileiro no Contexto da Nova Reforma Tributria Desde a promulgao da Constituio de 1988, surgiram diversas propostas de reformulao do sistema. Em relao ao federalismo fiscal, as principais sero descritas a seguir. Durante o Governo Fernando Collor de Mello (1990-1992) foi constituda a Comisso Executiva da Reforma Fiscal. Tal comisso sugeria que Unio caberia a tributao sobre a renda, aos estados sobre o consumo4 e aos municpios sobre a propriedade imobiliria. Todos os bens e servios exportados seriam desonerados, ficando extinto o Fundo de Ressarcimento s Exportaes. Todavia, em linhas gerais, a referida proposta no foi bem recebida pelos estados, pois os mesmos temiam perder receita, caso ela viesse a ser implementada. Em funo dos acontecimentos que precipitaram o afastamento do presidente, a proposio acabou no sendo aprofundada (LAGEMANN, 1995). J na gesto seguinte, de Itamar Franco (1992-1995), buscou-se a simplificao da tributao da seguridade social. Para isso, propunha-se a substituio do Finsocial (atual Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social COFINS), do Programa de Integrao Social e do Programa de Formao do
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Durante o governo Collor, foi proposta a fuso do ICMS, do ISS e parte do IPI, dando origem ao Imposto sobre o Valor Adicionado (IVA). O local de consumo (destino) determinaria a administrao do recurso. (LAGEMANN, 1995).
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Patrimnio do Servidor Pblico (PIS/PASEP) e da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) pela nova Contribuio sobre o Valor Adicionado (CVA). Foi sugerida ainda a substituio do IPI por um imposto seletivo, incidente sobre bebidas, veculos, energia, tabaco, combustveis e seus derivados, e servios de telecomunicaes, bem como a extino do adicional sobre o IR, de competncia dos estados, e do Imposto sobre Vendas a Varejo de Combustveis (IVVC)5, de gesto municipal. As perdas que porventura fossem reportadas seriam compensadas pelo aumento das transferncias federais. A criao da CVA foi entendida pelos estados como positiva, dado o avano da Unio sobre o campo de incidncia do consumo, considerada a principal fonte de financiamento. Sua atuao concorrencial, porm, poderia remeter a perdas na receita do ICMS. Da mesma forma, a substituio do IPI tornou-se fonte de preocupao por parte dos estados cuja arrecadao era consideravelmente dependente das transferncias federais. De forma anloga, durante essa gesto, surgiram as propostas do imposto nico e a chamada proposta FIPE. Enquanto a primeira foi apresentada pelo ento Partido Liberal (PL), que na realidade constitua-se por mais impostos, apesar de buscar a simplificao do sistema tributrio, a ltima pregava um estmulo ao esforo de arrecadao dos estados e municpios por meios prprios, bem como pelo arrefecimento das transferncias intergovernamentais (LAGEMANN, 1995; REZENDE, 1995). A partir do Governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), passando pelo mandato do presidente Lula (2003-2011) e chegando Gesto Dilma Rousseff, vrias propostas surgiram, desde a fuso do IPI e do ICMS, que dariam origem a um novo ICMS de competncia da Unio, sendo constitudo por um Imposto de Valor Agregado (IVA) que liberaria da tributao os bens de capital e todas as exportaes, alm de desonerar itens da cesta bsica, induzir a quebra de imunidades e flexibilizar o sigilo fiscal. A controvrsia dessas propostas que os estados abririam mo de toda e qualquer competncia, ficando sem qualquer receita prpria significativa. Isso fez com que no fossem levadas adiante. Nessa
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mesma linha, repousa em estado de hibernao a proposta de reformulao do Pacto Federativo mais abrangente do que a reforma tributria, por envolver a redefinio das competncias sugerida pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), coordenada pelo ex-governador do Rio Grande do Sul, Germano Rigotto, durante o mandato do presidente Lula. O fato de no haver sido votada pelo Congresso Nacional pode ser atribudo ao que o prprio Rigotto (JORNAL DO COMRCIO, 10/09/2007) define como: (...) um conservadorismo e um corporativismo dentro de setores do governo que impedem o avano desta discusso. Segundo ele: ... sem isso, o dinheiro pblico vai continuar passeando da Unio para os estados e municpios, se perdendo pelo caminho e dando margem corrupo, ao fisiologismo e ao clientelismo. (LAGEMANN, 1995; REZENDE, 1995). Segundo Lagemann (1995), excetuando a proposta FIPE, todas as demais convergem para a centralizao, penalizando, sobretudo, os estados, detentores do ICMS. 4.2. Mudanas no Federalismo Fiscal Brasileiro desde 1988 A Constituio de 1988 buscou diminuir a desigualdade na repartio das receitas pblicas. Para isso, desconcentrou recursos tributrios da Unio em prol dos estados e municpios brasileiros, com nfase aos ltimos, proporcionados pelos aumentos das transferncias oriundas de Braslia. Todavia, essa nova partilha tributria advinda da Carta Magna do final da dcada de 1980, mesmo
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Segundo Bordin e Lagemann (2006) e Giambiagi et al (2005), naquele momento, os dficits fiscais dos estados podiam ser atribudos ao crescimento da dvida mobiliria e ao aumento da demanda por servios pblicos. Essa situao foi agravada pela crise econmica dos anos 1980, dado um conjunto de choques externos e internos, como a substancial alta no preo do petrleo ocorrida em 1979 (2 Choque Mundial do Petrleo), a crise dos juros da dvida (Mxico, 1982), a elevao das taxas de juros mundiais e as sucessivas quebras de safras agrcolas no pas, em virtude de geadas e secas.
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com os considerveis ganhos para os estados, no se revelou suficiente para que os mesmos superassem seus dficits fiscais6. Tal situao, mesmo que no completamente debelada, somente veio a ser amenizada em meados da dcada de 1990, com a renegociao das dvidas dos estados com a Unio (BORDIN e LAGEMANN, 2006; SILVEIRA, 2007[a]). Com as transferncias de recursos para os estados e municpios, o Governo Federal procurou compensar as perdas em sua arrecadao, valendo-se da imposio de contribuies sociais de receita, cuja competncia de exclusividade do poder central7. Como exemplo, podem ser citadas a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL), de 15 de dezembro de 1988, e o Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira (IPMF)8, mais tarde substitudo pela Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF) (BORDIN; LAGEMANN, 2006). Todavia, Bordin e Lagemann (2006) entendem que um dos mritos da reforma tributria de 1965 e 1966, de eliminar a tributao em cascata e criar im Atualmente, sobre o montante obtido com a arrecadao do IR, a Unio fica com 52% do total, os estados com 21,5%, os municpios 23,5% e os programas de financiamento das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste com 3%. Em relao ao IPI, enquanto a Unio fica com 42% do total arrecadado, o restante distribudo entre estados e municpios. 8 Criada pelo ento ministro da sade Adib Jatene, em julho de 1993, durante o governo Itamar Franco, com o nome de Imposto Provisrio de Movimentaes Financeiras (IPMF), aproveitava a ideia proposta pelo Partido Liberal (PL), do imposto nico. Apresentava uma alquota de 0,25% que incidia sobre todas as transaes de dbito efetuadas nas contas mantidas pelas instituies financeiras. Inicialmente, a destinao deveria ser exclusivamente pasta da Sade, atravs do Fundo Nacional de Sade. Depois de um breve perodo de recolhimento no ano de sua criao, onde devido a problemas jurdicos foi suspensa, ocasionando inclusive a restituio do montante recolhido aos contribuintes, a cobrana voltou a acontecer em janeiro de 1994, ainda com a mesma alquota, pelo perodo de um ano. Finalizado o prazo legal, novamente deixou de ser aplicada. Todavia, voltou a vigorar a partir de janeiro de 1997, j com a sigla CPMF, at o final de 2007, onde, com exceo de um pequeno perodo, entre janeiro e junho de 1999 (onde foi substitudo pelo Imposto sobre Operaes Financeiras - IOF), a contribuio no mais deixou de ser cobrada. Nesse intervalo de tempo, as alquotas variaram entre 0,20% e 0,38% (SILVEIRA, 2007[b]).
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postos sobre o valor adicionado (IPI e ICM), ficou comprometido com o avano das contribuies sociais e, principalmente em 2001, com a criao da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (CIDE) dos combustveis9. Segundo os autores citados, tais contribuies remetem a perda de qualidade tcnica no sistema tributrio nacional, representando um retrocesso. No primeiro ano completo de vigncia da nova Constituio Brasileira, a chamada tributao em cascata foi potencializada, distorcendo preos relativos e estimulando a integrao vertical da produo. Essa situao torna-se prejudicial, pois afeta a competitividade de produtos nacionais em relao aos estrangeiros, dado incidirem sobre os produtos a serem exportados e no sobre os importados10.
Tabela 01: Sistema de partilha e de competncias entre a Unio, os estados e os municpios 1989 IMPOSTOS 1 - Renda 2 - Produtos Industrializados COMPETNCIA Unio PARTICIPAO Unio, 52%; estados e Distrito Federal, 21,5%; municpios, 23,5%; e finan-ciamento de programao de desenvolvimento nas Regies, Norte, (0,6%), Nordeste, (1,8%) e CentroOeste, (0,6%) = (3%). Estados e Distrito Federal, 10%. Distribuio do fundo: estados, 75% e municpios, 25%. Unio, 50%; municpios, 50%. Estado, Distrito Federal ou territrio, 30%; municpios, 70%. Unio, 80%; estados e Distrito Federal, 20%. Estados, 75%; municpios, 25%.

3 - Produtos Industrializados (alm do item 2) 4 - Territrio Rural 5 - Operaes com ouro monetrio 6 - Competncia residual 7 - Circulao de Mercadorias e Transportes Interestaduais e Intermunicipais e Comunicao 8 - Propriedades de Veculos Automotores

Unio Unio Unio Unio Estados

Estados

Estados, 50%; municpios, 50%.

Fonte: Governo Federal. Elaborao prpria: Baseado em Bordin e Lagemann (2006, p. 72)

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Como resultado desse cenrio, houve um crescimento considervel da carga tributria brasileira. Alm disso, ao redirecionar recursos entre as trs esferas de governo, houve uma reformatao na questo federativa do pas, conforme Tabela 01. Todavia, isso no significa que a Unio passou a arrecadar um quantum menor em relao aos demais entes federados algo em parte atribudo a j citada imposio de contribuies sociais de receita. Pelo contrrio. Com a entrada do real como novo padro monetrio brasileiro, em julho de 1994, ocorreu o aumento da receita tributria nacional, que elevou a participao relativa federal em relao estadual, sobretudo a partir de 1997, ano de incio da vigncia da Lei Kandir11 (BORDIN e LAGEMANN, 2006). Para Bordin e Lagemann (2006), tanto as contribuies sociais como a CIDE proporcionariam um considervel incremento no volume de recursos, contribuindo favoravelmente para o sucesso do ajuste fiscal do Governo. Por outro lado, entendem que o incremento tanto em termos quantitativos como em termos percentuais aumentou a carga tributria brasileira, no representando, porm, uma distribuio igualitria desses recursos arrecadados, dado a Unio ter ficado com a maior fatia. Consideraes Finais Mesmo que o surgimento do Federalismo no Brasil possa ser remetido ao perodo imperial, somente com a promulgao da primeira Constituio republicana, os estados obtiveram certa autonomia. Todavia, em 1930, com a ascenso de Getlio Vargas presidncia e, mais precisamente com o advento do Estado Novo (1937-1945), houve uma concentrao de poder no Governo Federal. Contraditoriamente, segundo Oliveira (1995), justamente esse perodo apontou o auge e o declnio do Federalismo no territrio brasileiro, dado ter representado o marco
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A Lei Complementar n 87/96, de autoria do ex-deputado federal Antnio Kandir, de 13 de setembro de 1996, dispe sobre o procedimento dos estados e do Distrito Federal nas operaes relativas ao recolhimento ICMS. Tal lei isenta o pagamento do citado imposto de produtos primrios e semielaborados destinados exportao.
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da predominncia do econmico sobre o poltico. A j referida concentrao de poder no Governo Central recrudesceu ainda mais no perodo de 1964-1985, por se tratar de um regime de fora, caracterizado pela falta de democracia. Entretanto, de forma at certo ponto irnica, nesse perodo, foi realizada uma reforma fiscal que extinguiu o efeito cascata dos impostos, substituindo-o pela incidncia sobre o valor agregado, o que permitiu a desonerao da produo. Porm, os movimentos a favor do retorno dos princpios democrticos, presentes desde o incio do perodo de exceo, ganharam um flego maior a partir da metade da dcada de 1970, quando o ento presidente Ernesto Geisel (1974-1979) ps em prtica uma poltica de abertura lenta, segura e gradual. Na esteira desse novo momento histrico, questes como a descentralizao administrativa e fiscal vieram tona. Com a redemocratizao do pas, em 1985, marcada pela eleio de Tancredo Neves o ltimo referendo presidencial no Brasil realizado de forma indireta uma nova Constituio passou a ser gestada. A mesma passou a vigorar a partir de 1989, sendo vlida at os dias atuais. Desde ento, diversas propostas de cunho fiscal foram sugeridas, sendo que algumas delas ficaram pelo caminho, enquanto outras foram acatadas. Como ilustrao das primeiras, pode-se citar a criao da Comisso Executiva da Reforma Fiscal (Governo Collor), as reformas em prol da simplificao da tributao de carter social, da implementao do imposto nico e da chamada proposta FIPE (Gesto Itamar Franco), alm das sugestes da criao do IVA e da reformulao de um novo Pacto Federativo (Governos FHC e Lula). Em relao s ltimas, independente de terem surgido atravs de Propostas de Emendas Constitucionais (PECs) ou qualquer outro meio legal, podem ser elencadas a desconcentrao dos recursos tributrios da Unio em favor dos estados e municpios mesmo que tais transferncias no tenham sido suficientes para que os estados resolvessem seus problemas de dficit fiscal e o crescimento, mesmo que incipiente, da autonomia das unidades subnacionais. Entretanto, diversos fatores externos e internos tm contribudo para que o Federalismo Brasileiro, a exemplo de outras naes ao redor do globo, passe por momentos de instabilidade. Em relao aos fatores externos, a crise econmica mundial iniciada em 2007 ameaa tomar maiores propores em 2012, podendo
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vir a afetar o Brasil em funo da dificuldade de obteno de crditos externos e da queda de arrecadao com o comrcio exterior, arrefecendo o montante arrecadado em Braslia e, consequentemente, o repasse aos estados e municpios. Do ponto de vista interno, a perda de qualidade tcnica do sistema tributrio nacional, dada a potencializao da tributao em cascata trazida pela nova Constituio Brasileira, prejudica o produto nacional no comrcio exterior, pois sua incidncia ocorre apenas sobre os bens e servios brasileiros e no sobre os estrangeiros. Diante desse quadro de crise do Federalismo Brasileiro, conclui-se que medidas devem ser tomadas para, seno solucion-la, ao menos ameniz-la. Em relao aos fatores externos, onde, nesse momento, tal situao um reflexo da crise global em vigor, instrumentos de poltica macroprudenciais sobretudo no tocante a queda da taxa de juros e dos emprstimos compulsrios devem ser empregados para no permitir uma desacelerao demasiada do fluxo circular, o que poderia colocar em risco a atividade produtiva e a arrecadao tributria. J na anlise dos fatores internos, medidas de poltica fiscal como a suspenso de alguns tributos, mesmo que de forma temporria, e a queda de alquotas de outros, podem trazer resultados satisfatrios. Todavia, mesmo que essas sugestes sejam colocadas em prtica e amenizem os problemas de forma pontual, no eliminam a necessidade premente da criao de infraestrutura no Brasil proporcionando um aumento na oferta e diminuindo o chamado custo-pas , bem como de uma reforma tributria ou at mesmo de um novo pacto federativo. REFERNCIAS AFFONSO, Rui de B. . A Federao no Brasil: Impasses e Perspectivas. In: A Federao em Perspectiva. Rui de Britto lvares Affonso & Pedro Luz Barros Silva (Org.). So Paulo, FUNDAP. p. 57-79, 1995. BORDIN, L. C. V.; LAGEMANN, E. Formao Tributria do Brasil: a Trajetria da Poltica e da Administrao Tributrias. 1. ed. Porto Alegre: Fundao de Economia e Estatstica, 2006, v. 01, p. 123
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