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Parlamento (organizzazione e procedure) [XXXI, 1981] di Di Ciolo Vittorio 1. Premessa. L'espressione organizzazione del Parlamento pu essere intesa in almeno due accezioni: in senso lato e in senso stretto. In senso lato tale dizione pu comprendere il momento di formazione delle Camere: procedimento elettorale; nomina dei senatori a vita (v. Camera dei Deputati ; Elezioni: sistemi elettorali ; Elezioni politiche: ordinamento ; Legislatura ; Senato ); la posizione del Parlamento nell'ordinamento costituzionale e i suoi rapporti con la societ civile (v. Governo: forme di ; Partiti ); la struttura del Parlamento italiano: bicameralismo (v.); la potest regolamentare delle Camere (v. Regolamenti parlamentari ); lo status del parlamentare (per la cui trattazione v. Immunit parlamentari ; Incompatibilit ed ineleggibilit parlamentari ; Indennit parlamentare ; Elezioni politiche: contenzioso ; nonch supra, a) Princpi generali e funzioni); e infine l'organizzazione interna del Parlamento. In questa sede ci si attenuti, per, ad una accezione ristretta dell'espressione e pertanto tratteremo quasi esclusivamente dell'organizzazione interna delle Camere, nonch del Parlamento in seduta comune. Per quanto attiene al metodo seguito, sono stati qui utilizzati e citati a preferenza i lavori preparatori e la prassi, piuttosto che la dottrina (pur tenuta presente), sia per il valore del tutto particolare che i suddetti rivestono nel diritto parlamentare, sia perch la loro acquisizione in genere pi difficoltosa che non la ricerca delle opinioni dottrinali. 2. Le Camere come istituzioni complesse. Ogni Camera costituisce una istituzione complessa, composta di vari organi (Assemblea, Presidente, commissioni, Giunta delle elezioni, Giunta per il regolamento, gruppi parlamentari, ecc.), alcuni previsti dalla Costituzione, altri disciplinati solo dai regolamenti parlamentari. Se nel linguaggio corrente e negli stessi testi normativi la parola Camera o Senato talora usata in luogo di Assemblea (cfr., ad esempio, l'art. 72 cost. o 52 reg. Senato), occorre accertare, di volta in volta, se con il termine Camera o Senato si voluto indicare l'Assemblea, oppure l'istituzione complessa, comprensiva dell'Assemblea, del Presidente e degli altri organi interni suindicati. Dal sistema costituzionale si desume il principio in base al quale quando la Costituzione ha voluto che fossero affidati alla competenza esclusiva di organi particolari delle Camere compiti rilevanti nell'ordinamento generale, lo ha detto espressamente: cfr., ad esempio, gli art. 62, 63, 85, 86, 88 cost. sulle funzioni dei Presidenti delle Camere, e l'art. 72 cost. sui poteri delle commissioni in sede deliberante. In quest'ultimo caso, la stessa Costituzione che ha ammesso la possibilit di deroga ai compiti istituzionali dell'Assemblea: in tanto, cio, le commissioni possono approvare in via definitiva progetti di legge, in quanto l'art. 72 cost. ha espressamente previsto (entro certi limiti) l'equipollenza e la fungibilit dell'Assemblea e delle commissioni ai fini dell'approvazione dei disegni di legge. Dal sistema costituzionale si ricava dunque l'esistenza di un principio relativo alla ripartizione di competenze tra gli organi camerali, secondo cui l'esercizio delle attribuzioni istituzionali delle Camere spetta tendenzialmente ed in via generale all'Assemblea, a meno che non vi sia una espressa riserva costituzionale a favore di un diverso organo della Camera. Tale principio, essendo di ordine costituzionale, non pu essere derogato nell'esercizio della potest autoorganizzativa di ciascuna Camera, dato che i regolamenti parlamentari sono fonti di autonomia (in senso lato) e pertanto sottordinati alla Costituzione. 3. Ufficio provvisorio di presidenza e giunta provvisoria per la verifica dei poteri.

Il Senato, nella prima seduta dopo le elezioni, presieduto provvisoriamente dal pi anziano di et. I sei senatori pi giovani presenti alla seduta sono chiamati ad esercitare le funzioni di segretari. Ancorch il regolamento del Senato nulla disponga al riguardo, la prassi nel senso che l'anzianit per et deve riferirsi ai senatori presenti alla prima seduta, e non gi ai componenti del Senato. Alla Camera, invece, l'Assemblea presieduta, all'apertura di ogni legislatura, dal pi anziano per elezione tra i vicepresidenti della legislatura precedente. Quando nessuno di essi sia presente, si risale ai vicepresidenti delle legislature anteriori. In loro mancanza l'Assemblea presieduta dal decano per et. I segretari provvisori sono quattro, scelti tra quelli delle legislature anteriori secondo il criterio previsto in precedenza. In loro mancanza, si scelgono i deputati pi giovani. Qualche volta, nelle legislature repubblicane, il Presidente provvisorio ha votato per la elezione del Presidente, abbandonando per qualche istante il seggio presidenziale. Al Senato, costituito il seggio provvisorio, il Presidente, ove occorra, proclama eletti senatori i candidati che subentrano agli optanti per la Camera dei deputati; per i relativi accertamenti, il Presidente convoca immediatamente una giunta provvisoria per la verifica dei poteri. La giunta provvisoria costituita dai senatori membri della giunta delle elezioni del Senato della precedente legislatura che siano presenti alla prima seduta. Qualora il loro numero sia inferiore a sette, il Presidente procede, mediante sorteggio, all'integrazione del Collegio sino a raggiungere il numero predetto. La giunta provvisoria presieduta dal componente pi anziano di et ed ha come segretario il pi giovane. Alla Camera, costituito l'Ufficio provvisorio di presidenza, il Presidente proclama eletti deputati i candidati che subentrino agli optanti per il Senato della Repubblica o ai deputati optanti tra pi collegi, subordinatamente per questi ultimi alla convalida nel collegio di opzione. A tal fine, il Presidente sospende la seduta e convoca immediatamente per i relativi accertamenti una giunta provvisoria composta dei deputati membri della Giunta delle elezioni della precedente legislatura che siano presenti alla prima seduta. Qualora il numero di tali deputati sia inferiore a dodici, il Presidente procede mediante sorteggio all'integrazione del collegio sino a raggiungere il numero predetto. La disposizione - introdotta alla Camera con il regolamento del 1971 (esisteva gi al Senato) consente la partecipazione ai primi atti della Camera di tutti i deputati, compresi coloro la cui proclamazione non ancora avvenuta a causa del meccanismo elettorale delle opzioni. Come si visto, il regolamento salvaguarda, ai sensi dell'art. 85 d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, t.u. delle leggi per l'elezione della Camera dei deputati, la posizione del deputato, optante fra pi collegi. La giunta provvisoria dovrebbe limitarsi ad esercitare esclusivamente i poteri menzionati dal regolamento. Ricordiamo peraltro che negli ultimi tempi tali poteri sono stati interpretati estensivamente. Infatti, per quanto riguarda i seggi resisi vacanti a seguito di opzione per la Camera, la giunta provvisoria del Senato non si limitata ad accertare qual era il primo dei non eletti del relativo gruppo; ma allorch tale candidato, essendo stato eletto anche alla Camera, con lettera inviata al Presidente del Senato aveva dichiarato che, pur trovandosi nella condizione di essere proclamato senatore, preferiva continuare ad appartenere alla Camera, la giunta provvisoria accertava quale candidato tra i non eletti del medesimo gruppo, dopo il suddetto candidato, aveva ottenuto la maggiore cifra relativa individuale (v. seduta del Senato del 20 giugno 1979). Nello stesso modo si comportata la giunta provvisoria della Camera (v., ad esempio, seduta della Camera del 5 luglio 1976). La giunta provvisoria della Camera ha proceduto anche alla sostituzione di un deputato, le cui dimissioni erano state comunicate ed accettate dalla Camera all'inizio della prima seduta della legislatura (v. sedute della Camera del 5 luglio 1976 e 20 giugno 1979). 4. Elezione del Presidente.

Camera e Senato seguono criteri diversi per l'elezione dei rispettivi Presidenti. Dopo gli adempimenti per la verifica dei poteri, il Senato procede alla elezione del Presidente con votazione a scrutinio segreto. eletto chi raggiunge la maggioranza assoluta dei voti dei componenti del Senato. Qualora non si raggiunga questa maggioranza neanche con un secondo scrutinio, si procede, nel giorno successivo, ad una terza votazione nella quale sufficiente la maggioranza assoluta dei voti dei presenti, computando tra i voti anche le schede bianche. Qualora nella terza votazione nessuno abbia riportato detta maggioranza, il Senato procede nello stesso giorno al ballottaggio fra i due candidati che hanno ottenuto nel precedente scrutinio il maggior numero di voti e viene proclamato eletto quello che consegue la maggioranza, anche se relativa. A parit di voti eletto o entra in ballottaggio il pi anziano di et. Anche la Camera procede all'elezione del proprio Presidente dopo gli adempimenti preliminari. L'elezione del Presidente ha luogo per scrutinio segreto a maggioranza dei due terzi dei componenti la Camera. Dal secondo scrutinio richiesta la maggioranza dei due terzi dei voti computando tra i voti anche le schede bianche. Dopo il terzo scrutinio sufficiente la maggioranza assoluta dei voti. Il 18 marzo 1971, la giunta per il regolamento ha espresso il parere che il criterio di computare tra i voti anche le schede bianche vada riferito a tutte le ipotesi di scrutinio previste nel testo (1). Come si vede, vi una certa diversit di disciplina tra i regolamenti delle due Camere. Nel regolamento del Senato prevista l'ipotesi del ballottaggio, dopo la terza votazione infruttuosa, per evitare il rischio di una lunga vacanza del seggio presidenziale, dannosa in quanto al Presidente del Senato compete la supplenza del Capo dello Stato nelle ipotesi previste dall'art. 86 cost. Ricordiamo che, nel corso dell'VIII legislatura, prima della elezione del Presidente sono state sollevate alcune questioni di ordine procedurale, circa il rispetto della segretezza del voto durante la fase della votazione e la possibilit o meno di presentare e discutere preliminarmente le candidature. (Al riguardo, vedi le precisazioni dei presidenti provvisori, seduta della Camera del 20 giugno 1979 e seduta del Senato del 20 giugno 1979).

5. Elezione degli altri membri della Presidenza. Al Senato, eletto il Presidente, nella seduta successiva si procede all'elezione di quattro vicepresidenti, di tre questori e di otto segretari. Per tali votazioni, ciascun senatore scrive sulla propria scheda due nomi per i vicepresidenti, due per i questori, quattro per i segretari. Sono eletti coloro che ottengono il maggior numero di voti. Nelle elezioni suppletive, quando si debbano coprire uno o due posti, ciascun senatore scrive sulla propria scheda un nome; quando si debbano coprire pi di due posti scrive un numero di nomi pari alla met dei posti stessi, con arrotondamento per eccesso delle frazioni di unit. Sono eletti coloro che ottengono il maggior numero di voti. A parit di voti, eletto il pi anziano di et (art. 5 reg.). Circa la composizione del Consiglio di presidenza stata sollevata la questione della opportunit che in esso siano presenti i rappresentanti di tutti i gruppi parlamentari. La giunta per il regolamento stata d'avviso che, data la natura essenzialmente amministrativa delle attribuzioni del Consiglio, non fosse necessario assicurare la rappresentanza di tutti i gruppi in seno al Consiglio stesso, anche per non ampliarne eccessivamente la composizione. Tuttavia si ritenuto che l'esigenza prospettata dovesse essere almeno parzialmente soddisfatta per altra via, e cio favorendo la possibilit di accordo in tal senso fra tutti i gruppi parlamentari. A tal fine, stato esplicitamente previsto che la nomina del Consiglio abbia luogo nella seduta successiva a quella della elezione del Presidente, in modo da lasciare a quest'ultimo il tempo

necessario al compimento di un'opera di mediazione tra i gruppi per una composizione del Consiglio quanto pi possibile rappresentativa (2). Anche alla Camera, eletto il Presidente, si procede alla elezione di quattro vicepresidenti, di tre questori e di otto segretari al fine della costituzione dell'Ufficio di presidenza. Per tali elezioni ciascun deputato scrive sulla propria scheda due nomi per i vicepresidenti, due per i questori, quattro per i segretari. Sono eletti coloro che al primo scrutinio hanno ottenuto il maggior numero di voti. Nell'Ufficio di presidenza devono essere rappresentati tutti i gruppi parlamentari. Prima di procedere alle votazioni, il Presidente promuove le opportune intese tra i gruppi (art. 5 reg.). L'applicazione di quest'ultima disposizione ha dato luogo a qualche difficolt. Innanzi tutto evidente che per assicurarne il rispetto debba pervenirsi ad un accordo fra i gruppi che va ben oltre il meccanismo del voto limitato sufficiente a garantire aritmeticamente solo la partecipazione delle minoranze pi consistenti e non gi quella di tutti i gruppi presenti in Parlamento. Inoltre, allorquando si procede all'elezione dell'Ufficio di presidenza nessun gruppo costituito se la costituzione del gruppo, come appare evidente, coincide con la prima riunione del medesimo e la elezione dei suoi organi elettivi: tutto questo infatti avviene, a mente dell'art. 15 comma 1 reg. Camera, entro quattro giorni dalla prima seduta e cio dopo che sia stato eletto l'Ufficio di Presidenza. Queste considerazioni valgono sia per i gruppi composti almeno di venti deputati che possono costituirsi per cos dire ope legis a norma dell'art. 14 comma 1 reg. Camera, sia per quei gruppi che, avendo meno di venti membri, per costituirsi debbono ottenere l'autorizzazione dello stesso Ufficio di presidenza, ove posseggano quegli ulteriori requisiti di cui al comma 2 dell'art. 14, cit. Pertanto la locuzione opportune intese fra i gruppi (di cui al comma 3 dell'art. 5) non pu essere interpretata che come riferita a gruppi di fatto o costituendi quali tutti sono al momento delle intese per l'elezione dell'Ufficio di presidenza. Ancorch non esista alcuna norma regolamentare che prescriva per la composizione dell'Ufficio di presidenza il criterio della rappresentanza proporzionale dei gruppi, tuttavia prassi consolidatissima che il requisito della proporzionalit venga esteso dagli organi per i quali prescritto da norme costituzionali o regolamentari a tutti gli organi o sub organi collegiali delle Camere (si veda per tutti l'esempio delle giunte) (v. infra, 10) (3). Appena costituito l'Ufficio definitivo di presidenza, che prende il nome di Consiglio di presidenza, il Presidente del Senato ne informa il Presidente della Repubblica e la Camera dei deputati. Anche il Presidente della Camera informa della costituzione dell'Ufficio di presidenza il Presidente della Repubblica e il Senato. 6. Attribuzioni del Presidente. A norma di regolamento (art. 8), il Presidente del Senato rappresenta il Senato e regola l'attivit di tutti i suoi organi, facendo osservare il regolamento. Sulla base di questo, dirige la discussione e mantiene l'ordine, giudica della ricevibilit dei testi, concede la facolt di parlare, pone le questioni, stabilisce l'ordine delle votazioni e ne proclama i risultati. Sovrintende alle funzioni attribuite ai questori ed ai segretari. Assicura, impartendo le necessarie direttive, il buon andamento dell'amministrazione del Senato (4). Secondo l'art. 8 reg. Camera, il Presidente rappresenta la Camera. Assicura il buon andamento dei suoi lavori, facendo osservare il regolamento, e dell'amministrazione interna. Sovrintende a tale fine alle funzioni attribuite ai questori e ai segretari. In applicazione delle norme del regolamento, il Presidente d la parola, dirige e modera la discussione, mantiene l'ordine, pone le questioni, stabilisce l'ordine delle votazioni, chiarisce il significato del voto e ne annunzia il risultato. Gli art. 8 reg. Senato e 8 reg. Camera riassumono le attribuzioni del Presidente; ma soltanto attraverso la lettura integrale del regolamento possibile conoscere tutti i poteri posseduti dal

Presidente di una Camera. Tali poteri si possono raggruppare nelle seguenti categorie: a) di rappresentanza; b) di nomina; c) di attivazione; d) di organizzazione e direzione dei lavori; e) di vigilanza sull'attivit di tutti gli organi camerali; f) di esternazione. Va sottolineato che, in taluni settori, il Presidente del Senato ha poteri pi penetranti del Presidente della Camera. Ad esempio, il Presidente del Senato predispone un progetto per la formazione dei programmi e dei calendari (art. 53 comma 2 reg. Senato; v. invece art. 23 comma 2 reg. Camera); pu assegnare singoli disegni di legge in sede deliberante o redigente (art. 35 e 36 reg. Senato; v. invece art. 92 e 96 reg. Camera); per lo svolgimento di interrogazioni orali in commissione, il Presidente che decide, d'intesa con l'interrogante (art. 147 reg. Senato; v. invece art. 133 comma 1 reg. Camera); ecc. Oltre alle funzioni previste dal regolamento e dai regolamenti parlamentari speciali, ai Presidenti delle Camere spettano anche i compiti loro assegnati dalla Costituzione, dalle leggi ordinarie e dalle convenzioni, e cio: ) il Presidente della Camera presiede il Parlamento in seduta comune (art. 63 cost.); ) il Presidente del Senato esercita le funzioni del Presidente della Repubblica in ogni caso in cui questi non possa adempierle (art. 86 cost.); ) i Presidenti delle Camere devono essere sentiti dal Presidente della Repubblica prima che le Camere siano sciolte (art. 88 cost.); ) i Presidenti delle Camere sono consultati dal Presidente della Repubblica nel corso della procedura (ormai consolidata) per la formazione dei nuovi governi; ) i Presidenti delle Camere sono consultati dal Presidente della Repubblica prima dello scioglimento del Consiglio superiore della magistratura (art. 31 l. 24 marzo 1958, n. 195); zeta) i Presidenti e i vicepresidenti delle Camere compongono una commissione che deve esprimere parere conforme per la revoca, collocamento d'ufficio a riposo o allontanamento dei Presidenti e consiglieri della Corte dei conti (art. 8 t.u. C. conti); eta) altri compiti sono assegnati ai Presidenti delle Camere dalla l. 2 maggio 1974, n. 195 (contributo dello Stato al finanziamento dei partiti politici) e dal regolamento di attuazione della stessa legge (approvato per la parte di sua competenza dal Consiglio di presidenza del Senato il 10 luglio 1974; identico regolamento stato approvato dall'Ufficio di presidenza della Camera il 4 luglio 1974 e reso esecutivo con decreto del Presidente della Camera il 10 luglio 1974); dalla legge sui procedimenti e giudizi di accusa (l. 25 gennaio 1962, n. 20, modificata dalla l. 10 maggio 1978, n. 170, nonch dal regolamento parlamentare per i procedimenti d'accusa, approvato dalle Camere nel luglio 1961 e modificato il 7 febbraio 1979 dal Senato e il 14 marzo 1979 dalla Camera); dalla l. 25 maggio 1970, n. 352 (sui referendum e sulla iniziativa legislativa del popolo); ecc. Circa il ruolo dei Presidenti delle Camere, la dottrina insiste generalmente sulla loro figura di garanti dell'applicazione del regolamento e di imparziali tutori dei diritti delle minoranze (sotto questo profilo, analoga stata l'impostazione seguita dalla dottrina per delineare le figure dei Presidenti di Assemblee parlamentari e del Presidente della Repubblica) (5). Recentemente, stata sostenuta una tesi che - senza negare la funzione di garante del regolamento, tradizionalmente attribuita al Presidente di Assemblea - ha evidenziato un'altra funzione che spetterebbe allo stesso Presidente. In sostanza (si detto), in una situazione politica come quella italiana, il Presidente di Assemblea ha una nuova responsabilit, cio quella di garantire le condizioni in base alle quali la maggioranza pu realizzare le finalit del programma di governo (6). Si tratta di una tesi certamente interessante, anche se comporta il rischio di configurare il Presidente di Assemblea come strumento per l'attuazione del programma politico di maggioranza (7). I nuovi regolamenti - in base ai quali i lavori delle Camere sono organizzati mediante programmi e calendari approvati dalla Conferenza dei presidenti dei gruppi parlamentari (cfr. art. 53-55 reg. Senato e 23, 24 reg. Camera) alleggeriscono opportunamente i Presidenti delle Camere (almeno in parte) di quella responsabilit che la tesi succitata finirebbe inevitabilmente con il far gravare sui Presidenti stessi (v. infra, 9) (8). Un dato della recente prassi parlamentare che pu essere citato a sostegno del ruolo dei Presidenti delle Camere come imparziali garanti dell'applicazione del regolamento costituito

dalle dimissioni rassegnate dal presidente del Senato, Fanfani, allorch fu eletto Segretario politico della Democrazia Cristiana (9). . 7. Attribuzioni: a) dei vice presidenti; b) dei questori; c) dei segretari; d) dell'Ufficio di presidenza. a) I vicepresidenti sostituiscono il Presidente nella direzione dei dibattiti e nelle mansioni di rappresentanza delle Camere nelle pubbliche cerimonie. Il Presidente del Senato designa il vicepresidente incaricato di esercitare le sue funzioni in caso di temporaneo impedimento. b) I questori curano collegialmente il buon andamento dell'amministrazione delle Camere, vigilando sull'applicazione delle relative norme e delle direttive del Presidente. Essi sovrintendono alle spese delle Camere e predispongono il progetto di bilancio e il conto consuntivo. Sovrintendono inoltre al cerimoniale e al mantenimento dell'ordine nella sede delle Camere secondo le disposizioni del Presidente. I regolamenti parlamentari attribuiscono determinati poteri in materia di polizia ai Presidenti delle Camere e ai senatori questori o deputati questori (cfr. art. 10 e 69 reg. Senato; 10 e 62 reg. Camera) (10). Importante, dal punto di vista politico e costituzionale, il potere dei questori di predisporre il progetto di bilancio e il conto consuntivo delle Camere (cfr. art. 165 reg. Senato e 66 reg. Camera). Essi provvedono, anche singolarmente nei casi previsti dai regolamenti interni dell'amministrazione, alla gestione dei fondi a disposizione delle Camere stesse (a titolo di esempio si possono citare: la progettazione e l'esecuzione di opere e lavori nelle sedi parlamentari; i contratti per la fornitura di beni, opere e servizi; i contratti assicurativi; dispositivi di incasso e di pagamento in generale; ruoli di pagamento delle indennit parlamentari, degli assegni vitalizi, degli stipendi del personale, mandati per ogni corresponsione spettante ai parlamentari e agli ex parlamentari, e cos via). c) I segretari sovrintendono alla redazione del processo verbale, che deve contenere soltanto le deliberazioni e gli atti delle Camere; ne danno lettura; formano, secondo l'ordine delle richieste, l'elenco dei deputati iscritti a parlare; danno lettura delle proposte e dei documenti; tengono nota delle deliberazioni; procedono agli appelli; collaborano con il Presidente per assicurare la regolarit delle operazioni di voto; registrano, quando occorra, i singoli voti; accertano che il resoconto stenografico sia pubblicato nel termine prescritto dal Presidente e non vi sia alterazione dei discorsi. d) Al Senato, il Consiglio di presidenza, presieduto dal Presidente del Senato, delibera il progetto di bilancio del Senato, le variazioni degli stanziamenti dei capitoli ed il conto consuntivo; approva il regolamento della Biblioteca del Senato; delibera le sanzioni, nei casi previsti dai commi 3 e 4 dell'art. 67, nei confronti dei senatori; nomina, su proposta del Presidente, il segretario generale del Senato; approva i regolamenti interni dell'amministrazione del Senato e adotta i provvedimenti relativi al personale stesso nei casi ivi previsti; esamina tutte le altre questioni che ad esso siano deferite dal Presidente. Alle riunioni del Consiglio di presidenza, tenute ai sensi dei commi 3 e 4 dell'art. 67, partecipano i Presidenti dei gruppi parlamentari che non abbiano propri componenti in seno al Consiglio stesso. Il Consiglio di presidenza rimane in carica, quando viene rinnovato il Senato, fino alla prima riunione della nuova Assemblea. Alla Camera dei deputati, il Presidente convoca l'Ufficio di presidenza e ne fissa l'ordine del giorno. L'Ufficio di presidenza delibera il progetto di bilancio preventivo e il rendiconto consuntivo della Camera predisposti dai questori; decide i ricorsi circa la costituzione o la prima convocazione dei gruppi, nonch i ricorsi dei gruppi sulla composizione delle commissioni parlamentari; approva il regolamento della biblioteca della Camera e vigila sul suo funzionamento attraverso un apposito comitato.

L'Ufficio di presidenza, con provvedimenti resi esecutivi mediante decreti del Presidente: nomina, su proposta del Presidente, il Segretario generale della Camera; emana le norme relative all'amministrazione e alla contabilit interna, all'ordinamento degli uffici, alla carriera giuridica ed economica ed alla disciplina dei dipendenti della Camera; decide in via definitiva i ricorsi che attengono allo stato e alla carriera giuridica ed economica dei dipendenti della Camera; delibera sulle condizioni di ammissibilit degli estranei nella sede della Camera. L'Ufficio di presidenza, convocato il deputato interessato, decide sulle sanzioni proposte dal Presidente nei casi previsti nei commi 3 e 4 dell'art. 60 reg. Camera. L'Ufficio di presidenza resta in carica, quando viene rinnovata la Camera, fino alla prima riunione della nuova assemblea. Il regolamento del Senato stabilisce che i senatori chiamati a far parte del Governo cessano dalle cariche del Consiglio di presidenza. Nel regolamento della Camera manca una norma analoga; ma la prassi nello stesso senso. 8. I gruppi parlamentari. Sull'argomento v. Gruppi parlamentari . In questa sede, ci si limiter a riportare le principali innovazioni normative e giurisprudenziali interessanti l'istituto, soprattutto alla luce dei regolamenti parlamentari del 1971. a) L'art. 14 reg. Senato (dopo le modifiche approvate il 26 gennaio 1977) stabilisce che tutti i senatori debbono appartenere ad un gruppo parlamentare. Entro tre giorni dalla prima seduta, ogni senatore tenuto ad indicare alla Presidenza del Senato il gruppo del quale intende far parte. I senatori che entrano a far parte del Senato nel corso della legislatura devono indicare alla Presidenza del Senato, entro tre giorni dalla proclamazione o dalla nomina, a quale gruppo parlamentare intendono aderire. Ciascun gruppo dev'essere composto da almeno dieci senatori. I senatori che non abbiano dichiarato di voler appartenere ad un gruppo formano il gruppo misto. Il Consiglio di presidenza pu autorizzare la costituzione di gruppi con meno di dieci senatori, purch questi rappresentino partiti organizzati nel Paese che abbiano presentato propri candidati, con il medesimo contrassegno, in almeno quindici regioni e siano stati eletti in almeno cinque regioni. Quando i componenti di un gruppo regolarmente costituito si riducano nel corso della legislatura ad un numero inferiore a dieci, il gruppo dichiarato sciolto e i senatori che ne facevano parte, qualora entro tre giorni dalla dichiarazione di scioglimento non aderiscano ad altri gruppi, vengono iscritti al gruppo misto, salva la facolt del Consiglio di presidenza test ricordata. Con le modifiche apportate al regolamento il 26 gennaio 1977, ora possibile al Senato la costituzione di gruppi formati da meno di dieci persone, quando sussistono le condizioni prescritte dal regolamento. In precedenza la giunta per il regolamento aveva esaminato pi volte le proposte di ammettere la costituzione di gruppi formati da meno di dieci persone quando essi rappresentino un partito politico organizzato sul piano nazionale. Tuttavia la difficolt di reperire un soddisfacente criterio oggettivo per giustificare in via generale tali deroghe, nonch gli inconvenienti pratici che ne sarebbero derivati soprattutto in ordine alla proporzionalit della composizione delle Commissioni permanenti, avevano fatto preferire la soluzione pi drastica di ammettere soltanto la costituzione di gruppi composti di almeno dieci senatori (11). I gruppi sono configurati non come entit gi esistenti, alle quali i senatori chiedono di essere assegnati; ma come nuclei che sorgono ex novo ad ogni legislatura per volont dei senatori che, in base alle loro affinit politiche, si costituiscono in gruppi parlamentari. b) Diverse sono le condizioni richieste alla Camera per la costituzione dei gruppi parlamentari. L'art. 14 reg. Camera del 1971 stabilisce infatti che per costituire un gruppo parlamentare occorre un numero minimo di venti deputati. Tuttavia l'Ufficio di presidenza pu autorizzare la

costituzione di un gruppo con meno di venti iscritti purch questo rappresenti un partito organizzato nel Paese che abbia presentato, con il medesimo contrassegno, in almeno venti collegi, proprie liste di candidati, le quali abbiano ottenuto almeno un quoziente in un collegio ed una cifra elettorale nazionale di almeno trecentomila voti di lista validi. Entro due giorni dalla prima seduta, i deputati devono dichiarare al Segretario generale della Camera a quale gruppo appartengono. I deputati, i quali non abbiano fatto la dichiarazione prevista o non appartengano ad alcun gruppo, costituiscono un unico gruppo misto (12). c) Al Senato, ciascun gruppo si costituisce comunicando alla Presidenza del Senato l'elenco dei propri componenti, sottoscritto dal presidente del gruppo stesso, nominato nella seduta convocata ai sensi del regolamento. Ogni gruppo nomina inoltre uno o pi vicepresidenti ed uno o pi segretari. Di dette nomine e di ogni relativo mutamento cos come delle variazioni nella composizione del gruppo parlamentare, viene data comunicazione alla Presidenza del Senato. Alla Camera, ciascun gruppo nella prima riunione nomina il presidente, uno o pi vicepresidenti e un comitato direttivo. Nell'mbito di tali organi il gruppo indica il deputato o i deputati, in numero non superiore a tre, ai quali affida, in caso di assenza o impedimento del proprio presidente, l'esercizio dei poteri a questo attribuiti dal regolamento. Della costituzione di tali organi come di ogni successivo mutamento nella loro composizione data comunicazione al Presidente della Camera. Nel gruppo misto la costituzione degli stessi organi deve avvenire in modo da rispecchiare le varie componenti politiche del gruppo stesso. d) I regolamenti del 1971, codificando consuetudini gi praticate nel passato, ma offrendo la garanzia propria della norma scritta, stabiliscono che ai gruppi parlamentari, per l'esplicazione delle loro funzioni, assicurata la disponibilit di locali e attrezzature e vengono versati contributi a carico del bilancio delle Camere, differenziati in relazione alla consistenza numerica dei gruppi stessi (cio non stato adottato un criterio rigidamente aritmetico, atteso che una parte delle spese comune a tutti i gruppi, anche quelli pi piccoli). Tali contributi possono suddividersi in ordinari e speciali per spese di consulenza (in entrambi i casi, senza obbligo di rendicontazione) (13). 9. La conferenza dei presidenti dei gruppi parlamentari e la programmazione dei lavori. L'art. 13 reg. Camera stabilisce che tale conferenza convocata dal Presidente della Camera ogni qual volta lo ritenga utile, anche su richiesta del governo o di un presidente di gruppo, per esaminare lo svolgimento dei lavori dell'Assemblea e delle commissioni. Il Governo sempre informato dal Presidente del giorno e dell'ora della riunione per farvi intervenire un proprio rappresentante. Alla conferenza possono essere invitati i vicepresidenti della Camera e i Presidenti delle commissioni parlamentari. Nel regolamento del Senato manca una norma apposita sulla conferenza dei presidenti di gruppo; conferenza che peraltro menzionata nell'art. 54, dedicato al programma o schema dei lavori. La conferenza dei presidenti di gruppo (o dei capigruppo, come vengono chiamati nel linguaggio parlamentare) un istituto che (derivato dalla Francia della III Repubblica) stato introdotto nel diritto parlamentare italiano nel 1950, mediante l'inserzione, nel vecchio regolamento della Camera, di un articolo (il 13-bis), a norma del quale il Presidente dell'Assemblea convocava, ogni qual volta lo ritenesse utile, l'Ufficio di presidenza, i presidenti delle commissioni permanenti e i presidenti dei gruppi parlamentari per esaminare l'ordine dei lavori dell'Assemblea. Il vecchio regolamento del Senato non conteneva alcuna norma circa la conferenza e quindi l'istituto fu realizzato al Senato esclusivamente in via di prassi. Con i regolamenti parlamentari del 1971 la conferenza dei presidenti dei gruppi parlamentari ha ricevuto un ampio riconoscimento e una dettagliata disciplina, che soddisfano alle seguenti finalit essenziali; a) far s che l'attivit delle Camere proceda secondo il metodo della programmazione dei lavori, a medio e breve termine; b) corresponsabilizzare i gruppi

parlamentari, tramite i loro presidenti, alla predisposizione ed all'attuazione del programma dei lavori. Secondo i regolamenti del 1971, le Camere organizzano i propri lavori secondo il metodo della programmazione (per verit, l'art. 23 reg. Camera aggiunge normalmente). Pi incisivo peraltro il ruolo che in materia ha il Presidente del Senato rispetto al Presidente della Camera. Infatti il Presidente del Senato predispone un progetto di programma, tenendo conto delle richieste dei gruppi e di quelle eventualmente avanzate da singoli senatori (art. 53). Invece il Presidente della Camera, in base al regolamento, non predispone un progetto, ma ha soltanto il potere di convocare la conferenza dei presidenti di gruppo per deliberare il programma dei lavori dell'Assemblea (art. 23). Il progetto di programma - valido per due mesi al Senato e per tre mesi alla Camera - poi sottoposto all'approvazione della conferenza dei capigruppo. Il programma adottato all'unanimit dalla conferenza diviene definitivo con la comunicazione all'Assemblea. Peraltro, se all'atto della comunicazione un senatore (o un deputato) chiede di discuterne, l'Assemblea decide, dopo l'intervento di non pi di un oratore per gruppo e per non oltre cinque minuti ciascuno. opportuno sottolineare l'importanza di quest'ultima disposizione, che consente all'Assemblea di rimanere, sempre e comunque, padrona del suo ordine del giorno. Pertanto non sembra esatta (almeno sotto il profilo normativo) l'affermazione ricorrente secondo cui la conferenza dei capigruppo avrebbe espropriato i poteri dell'Assemblea. In caso di mancato accordo sul programma il Presidente comunica all'assemblea uno schema dei lavori per il periodo di una settimana (al Senato) o l'ordine del giorno e l'ora delle sedute dei due giorni successivi di lavoro (alla Camera). Sulla base del programma dei lavori concordato, il Presidente formula un progetto di calendario (valido per due settimane), che sottopone alla conferenza dei presidenti dei gruppi parlamentari. Oltre ai compiti gi indicati, la conferenza dei capigruppo pu intervenire altres per l'organizzazione della discussione di singoli argomenti iscritti nel calendario. A tal fine, essa pu determinare il numero massimo degli interventi e il tempo complessivo da riservare a ciascun gruppo. Quando un gruppo abbia esaurito il tempo assegnatogli, ai suoi componenti non pu pi essere concessa la parola. Tuttavia i parlamentari che dissentano dalle posizioni assunte dal gruppo hanno facolt di iscriversi a parlare direttamente e i loro interventi non sono considerati ai fini del computo del tempo assegnato al loro gruppo. (Quest'ultima disposizione va sottolineata, in quanto tutela, nell'ordinamento parlamentare, il diritto dei deputati e senatori di assumere un atteggiamento di dissenso rispetto a quello dei gruppi di appartenenza; restando impregiudicate, beninteso, le conseguenze che tale atteggiamento pu provocare, nell'ordinamento dei partiti, a carico dei dissenzienti). Il metodo della programmazione stato felicemente applicato al Senato, mentre ha trovato scarsissima applicazione alla Camera. La causa del fenomeno sarebbe da individuare sia in motivi politici, sia in motivi regolamentari (cio nella insoddisfacente formulazione del regolamento della Camera). Sotto quest'ultimo profilo pertanto sono state avanzate varie proposte in sede parlamentare. Secondo alcuni occorrerebbe sopprimere la parola normalmente (con cui l'art. 23 definisce l'organizzazione dei lavori secondo il metodo della programmazione), che ha reso possibile la costante deroga all'enunciato principio. Analogamente si propone la revisione del meccanismo unanimistico, che ha paralizzato le decisioni della conferenza dei capigruppo ed ha ridotto ad una mera funzione notarile il ruolo del Presidente della Camera. Il rafforzamento dei poteri di questo, in modo da allinearli almeno a quelli del Presidente del Senato, sarebbe quindi una misura quanto mai opportuna, e comunque compatibile con la sua posizione super partes, sottolineata dall'ampiezza della maggioranza necessaria per la sua elezione.

10. Le giunte. La giunta per il regolamento della Camera (o del Senato) composta di dieci membri nominati dal Presidente non appena costituiti i gruppi parlamentari. Essa presieduta dallo stesso Presidente, il quale, udito il parere della giunta, pu integrarne la composizione ai fini di una pi adeguata rappresentativit, tenendo presenti, per quanto possibile, criteri di proporzionalit tra i vari gruppi (al Senato, la giunta pu essere integrata con non pi di quattro membri). Spetta alla giunta l'iniziativa e l'esame di ogni proposta di modificazione del regolamento e il parere su questioni di interpretazione del regolamento ad essa sottoposte dal Presidente della Camera (o del Senato): cfr. art. 16 e 17 reg. Camera; 17, 18, 19 e 167 reg. Senato. Alla Camera, l'attivit istruttoria in materia di verifica dei poteri svolta dalla giunta delle elezioni, che composta di trenta deputati, nominati dal Presidente non appena costituiti i gruppi parlamentari (art. 17 reg. Camera). Pertanto i componenti delle giunte delle elezioni, ancorch non siano i rappresentanti dei gruppi - come accade invece per le commissioni legislative: v. art. 21 reg. Senato e 19 reg. Camera - sono tuttavia nominati dai Presidenti delle Camere tenendo conto della esistenza e consistenza dei gruppi parlamentari. La giunta riferisce all'Assemblea, non oltre diciotto mesi dalle elezioni, sulla regolarit delle operazioni elettorali, sui titoli di ammissione dei deputati e sulle cause di ineleggibilit e di incompatibilit, formulando le relative proposte di convalida, annullamento o decadenza (v. Elezioni politiche: contenzioso ). La giunta elegge nella prima riunione un presidente, due vicepresidenti e tre segretari. Essa esercita le proprie funzioni sulla base di un regolamento interno che, previo esame della giunta per il regolamento, deve essere approvato dalla Camera a maggioranza assoluta dei componenti. Nel procedimento davanti alla giunta delle elezioni deve essere assicurato in ogni fase il principio del contraddittorio e, nella fase del giudizio sulla contestazione, il principio della pubblicit (14). Esiste poi un'apposita giunta per le autorizzazioni a procedere richieste ai sensi dell'art. 68 cost. La giunta composta di ventuno deputati nominati dal Presidente della Camera non appena costituiti i gruppi parlamentari (art. 18 reg. Camera). Essa riferisce all'Assemblea, nel termine tassativo di trenta giorni dalla trasmissione fatta dal Presidente della Camera, sulle richieste di sottoposizione a procedimento penale e sui provvedimenti comunque coercitivi della libert personale o domiciliare riguardanti deputati. La giunta pu richiedere una proroga del termine per riferire all'Assemblea (v. Immunit parlamentare ) (15). Al Senato, l'attivit istruttoria in materia di verifica dei poteri e di esame delle domande di autorizzazione a procedere, affidata ad un unico organo, che la giunta delle elezioni e delle immunit parlamentari, composta di ventuno senatori e presieduta da un senatore che la giunta elegge tra i propri membri (art. 19 reg. Senato). La giunta procede alla verifica, secondo le norme dell'apposito regolamento, dei titoli di ammissione dei senatori e delle cause sopraggiunte di ineleggibilit e di incompatibilit; riferisce, se richiesta, al Senato sulle eventuali irregolarit delle operazioni elettorali che abbia riscontrato nel corso della verifica. Spetta, inoltre, alla giunta l'esame delle domande di autorizzazione a procedere, con le modalit previste dall'art. 135 reg. Senato. Va sottolineato che il regolamento del 1971 ha sottratto l'istituto dell'autorizzazione a procedere alla competenza della 2a commissione (Giustizia) per attribuirlo a quella di un diverso organo che non fosse una commissione legislativa. Alla Camera dei deputati, come si detto, le autorizzazioni a procedere sono affidate ad un'apposita giunta; in Senato il minor numero di parlamentari avrebbe reso difficile l'istituzione di un analogo organo ad hoc. Si ritenuto perci preferibile deferire le autorizzazioni a procedere all'esame dell'organo al quale sono demandate tutte le questioni attinenti allo status del parlamentare sotto i diversi aspetti dell'acquisizione, della perdita e della integrit dello status stesso, e cio alla giunta delle

elezioni, la quale ha assunto pertanto il nome di giunta delle elezioni e delle immunit parlamentari. Il regolamento per la verifica dei poteri proposto dalla giunta per il regolamento, sentita la giunta delle elezioni e delle immunit parlamentari, ed adottato dal Senato a maggioranza assoluta dei suoi componenti. Come si visto, il regolamento della Camera (art. 17), venendo incontro ad un'esigenza largamente avvertita, premesso che la giunta delle elezioni esercita le proprie funzioni sulla base di un regolamento interno, che deve essere approvato dalla Camera, stabilisce espressamente che nel procedimento davanti alla giunta delle elezioni deve essere assicurato in ogni fase il principio del contraddittorio e, nella fase del giudizio sulla contestazione, il principio della pubblicit. Il regolamento del Senato non contiene una norma analoga. Pare tuttavia evidente che, anche al Senato, allorch sar elaborato il regolamento per la verifica dei poteri, previsto dall'art. 19 reg. Senato, il principio del contraddittorio e della pubblicit dovr essere congruamente assicurato, sia perch trattasi di esigenze avvertite anche nell'mbito senatoriale, sia per la inopportunit che, in materia tanto delicata, come quella attinente alla verifica dei poteri, i regolamenti delle due Camere contengano norme contrastanti. Il regolamento per la verifica dei poteri non stato ancora emanato (16). In base alle norme vigenti, le giunte delle elezioni possono nominare dei comitati inquirenti (v. art. 15 e 16 reg. giunta elezioni Senato; 16 e 17 reg. giunta elezioni Camera). controverso in dottrina se tali comitati abbiano poteri coercitivi esterni (17). Al Senato esiste un'apposita giunta per gli affari europei: il regolamento del 1971 ha potenziato detto organo, allargandone e precisandone le competenze (art. 23). All'inizio della legislatura il Presidente del Senato nomina, tra i senatori designati dai gruppi parlamentari e con riguardo alla consistenza numerica dei gruppi stessi, i ventidue componenti della giunta per gli affari delle Comunit europee. Spetta alla giunta esprimere il parere sui disegni di legge concernenti l'applicazione degli accordi relativi alle Comunit europee ed esaminare gli affari e le relazioni di cui all'art. 142. Essa chiamata altres ad esprimere il proprio parere nelle ipotesi previste dagli art. 143 (esame delle risoluzioni del Parlamento europeo e delle decisioni adottate dalle assemblee internazionali) e 144 (esame degli atti normativi delle Comunit europee). Si applicano alla giunta, per quanto possibile, le disposizioni relative ai poteri ed all'attivit delle commissioni permanenti in sede diversa da quella deliberante o redigente, ad eccezione delle norme che abilitano le commissioni a votare risoluzioni parlamentari. Alla Camera, i problemi comunitari sono trattati da un comitato istituito nel seno della commissione esteri. 11. Commissione d'indagine sulla onorabilit dei deputati e senatori (cosiddetto giur d'onore). I regolamenti (cfr. art. 88 reg. Senato e 58 reg. Camera) stabiliscono che quando nel corso di una discussione un deputato (o un senatore) sia accusato di fatti che ledano la sua onorabilit, egli pu chiedere al Presidente di nominare una commissione la quale giudichi la fondatezza dell'accusa; alla commissione pu essere assegnato un termine per presentare le sue conclusioni alla Camera (o al Senato), che ne prende atto senza dibattito n votazione. La questione pi controversa concerne l'ampiezza dei poteri istruttori di tali commissioni d'indagine. Secondo alcuni infatti tali commissioni possono e debbono procedere ex officio all'accertamento dei fatti, senza che il deputato o il senatore accusante possa essere assoggettato all'onere della prova. Altri hanno invece osservato che la commissione d'indagine ex art. 58 reg. Camera ha poteri assai ridotti di iniziativa di attivit istruttoria. La commissione non possiede alcun potere coercitivo n pu procedere all'acquisizione di mezzi probatori con i poteri di una commissione di inchiesta, per cui diventa difficile acquisire le dichiarazioni di testi non parlamentari mancando il potere coercitivo e, ammesso che questi vengano a rendere deposizione, diventa

altrettanto difficile valutarne l'attendibilit non essendo vincolati dal giuramento; anche se per il passato sussistono casi nei quali la commissione di indagine ha prodotto una vera e propria attivit istruttoria acquisendo documenti e ascoltando persone anche non munite del mandato parlamentare (18). Al riguardo bisogna sottolineare una significativa differenza esistente nei due regolamenti. Il reg. Senato prevede infatti che la commissione indaghi e giudichi sul fondamento dell'accusa; il reg. Camera prevede che la commissione giudichi la fondatezza dell'accusa. Copyright Giuffr 2013. Tutti i diritti riservati. P.IVA 00829840156