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NOTE DE SYNTHSE

R P U B L I Q U E

F R A N A I S E

RAPPORT DE LA COMMISSION DENQUTE SUR LVASION DES CAPITAUX ET DES 1 ACTIFS HORS DE FRANCE ET SES INCIDENCES FISCALES LVASION FISCALE INTERNATIONALE, ET SI ON ARRTAIT ?
Commission denqute

Synthse de M. Eric Bocquet, rapporteur


La commission denqute sur lvasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales, prside par M. Philippe Dominati (UMP-Paris) a dispos de cinq mois pour mettre un visage sur lvasion fiscale internationale. Elle a auditionn cent trente personnalits exerant les fonctions les plus diverses (chefs dentreprises, anciens sportifs professionnels, avocats, fonctionnaires en charge du contrle fiscal). M. Eric Bocquet (CRC-Nord), rapporteur de la commission, prsente ici sa synthse des travaux par lesquels la commission denqute a souhait donner son identit lvasion fiscale internationale, mesurer ses enjeux, apprcier les moyens mis en uvre pour la combattre et dfinir les orientations dune politique destine lutte contre cette dimension importante mais trop nglige de la crise globale que subit le monde contemporain. Le rapport conclut sur 61 propositions principales auxquelles sajoutent un grand nombre de recommandations exposes tout au long de ses dveloppements.

I. Donner son identit lvasion fiscale internationale Il est apparu, au cours des auditions, que devait tre prcis de quoi lvasion fiscale tait le nom, le phnomne se rvlant assez mal dtermin. Ce pralable est indispensable la dfinition dune politique adapte. La commission souhaite que ses travaux soient utiles lorsque sera entreprise lcriture de la ncessaire rgle gnrale anti-vasion fiscale quelle appelle de ses vux. La construction du droit en ce domaine a jusquici suivi un processus dialectique partant dlaborations jurisprudentielles destines combler les lacunes de la loi et aboutissant une diversit de dispositifs particuliers sinspirant de labus de droit ou de lacte anormal de gestion. Il est temps de sublimer ce processus en synthtisant ses diffrents stades et en intgrant pleinement la dfinition de lvasion fiscale la dimension conomique des dsquilibres par lesquels elle se manifeste afin daboutir un droit fiscal plus pleinement raliste. La libert de choix de la voie la moins impose ne doit plus tre ouverte quand loptimisation fiscale conduit dissocier une juste dette fiscale et limpt, rsiduel, quelle laisse au fisc. Cest bien cette rupture quaboutissent les diffrents vecteurs de lvasion fiscale internationale dont la commission a pu constater lextrme diversit, quelle expose dans le rapport. Toutes les techniques qui peuvent contribuer minorer les dettes fiscales, par rapport une dette justifie sont employes, quelles soient frauduleuses ou seulement astucieuses, quelles relvent des techniques du droit ou des techniques du chiffre , quelles soient commerciales ou financires, quelles concernant plutt les entreprises ou les particuliers.

MERCREDI 25 JUILLET 2012

1 La commission denqute est compose de : M. Philippe Dominati, prsident ; M. Eric Bocquet, rapporteur ; Mme Corinne Bouchoux, M. Jacques Chiron, Yvon Collin, Jol Guerriau, vice-prsidents ; Mme Marie-France Beaufils, Mme Nicole Bricq, remplace par M. JeanPierre Caffet, MM. Michel Bcot, Luc Carnouvas, Pierre Charon, Francis Delattre, Louis Duvernois, Yann Gaillard, Mmes Colette Giudicelli, Nathalie Goulet, M. Philippe Kaltenbach, Mme Marie-Nolle Lienemann, MM. Franois Pillet, Yannick Vaugrenard, Richard Yung.

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Au surplus, deux observations particulires simposent : la lgislation fiscale incorpore certaines opportunits dvasion fiscale internationale, gnralement au nom dune contrainte allgue de concurrence fiscale internationale ; la plupart des voies extra-lgales suivies par lvasion fiscale internationale sont caractrises par lopacit rsultant, soit du secret (secret bancaire, formes juridicofinancires garantissant lanonymat), soit de la complexit des procds quelle emploie (montages complexes, superpositions de structures, circulation excessive des valeurs)

Ce trou noir de lvaluation qui a des rpercussions pratiques notamment sur la dfinition et la conduite du contrle fiscal, est dautant plus insatisfaisant que dassez nombreuses tudes, ralises ltranger, tmoignent de limportance des enjeux de lvasion fiscale.

Les estimations quantitatives de sources publiques, acadmiques, ou venant dorganisations non-gouvernementales, quelles proposent viennent confirmer lampleur dun phnomne dont la commission denqute a pu montrer quil fait cho des pratiques, usuelles en France, dvitement de limpt. A cet gard, il apparat, en particulier, que les indices dune anomalie du taux dimposition des grandes entreprises franaises se sont multiplis ces dernires annes. Le rapport propose son propre diagnostic en sappuyant tout particulirement sur les informations sur le partage de la valeur ajoute fournies par ltude de M. Jean-Philippe Cotis pour tablir la ralit dun dcrochage entre la rentabilit conomique des grandes entreprises et le poids de limposition quelles acquittent. Le rapport de la commission denqute prcise alors les contours des risques dvasion fiscale pour les entreprises et pour les particuliers partir dune analyse de la valeur ajoute risque et de la masse financire risque . Il attribue une valeur ceux qui peuvent tre quantifis, au moyen dhypothses indpendantes des rsultats du contrle fiscal. Les seuls risques valus sont compris entre 30 et 36 milliards deuros, chiffres qui peuvent tre considrs comme la borne infrieure dun risque qui, sil intgrait lensemble des impts et des oprations aussi importantes que le commerce des services, la gestion des incorporels et la gestion financire interne aux groupes, ressortirait comme nettement plus lev. Des valuations complmentaires (ou alternatives) simposent qui devraient galement porter sur lvasion fiscale attribuable certains phnomnes dexpatriation des particuliers. Mais, dores et dj, les risques identifis dans le rapport justifient quune politique rsolue soit entreprise pour matriser les procds en cause.

Ces constatations conduisent des recommandations pratiques. Une valuation systmatique du potentiel dvasion fiscale de nos institutions (lgislations commerciale, financire, fiscale) simpose tandis quil faut rduire lasymtrie dinformation entre les Etats et les contribuables qui fait le lit de lvasion fiscale internationale.

II. Evaluer les enjeux Le dfaut dune identification prcise du phnomne joue un rle dans le dficit des valuations auxquelles il donne lieu en France, dficit qui procde galement dune indiffrence diffuse. Les seules valuations quantitatives rcentes de source publique sont celles du conseil des prlvements obligatoires qui couvrent lensemble des fraudes (mais pas ncessairement toute lvasion fiscale internationale). Si le conseil des prlvements obligatoires a estim la fraude aux prlvements obligatoires entre 28,9 et 40,2 milliards deuros (avec une fourchette entre 20,5 et 25,6 milliards pour les seuls prlvements fiscaux), ces valuations reposent pour lessentiel sur une mthode dextrapolation des redressements de droits qui est insusceptible de servir de base lvaluation dun phnomne mal matris par le systme actuel de contrle. En outre, lanalyse qualitative des impacts de lvasion fiscale internationale est quasiment inexistante, alors mme quelle recle des enjeux essentiels, politiques mais aussi techniques. Si lvasion fiscale rompt lquit verticale et horizontale des prlvements obligatoires, elle dstabilise aussi le fonctionnement des marchs et devrait, ce titre au moins, mobiliser lattention des rgulateurs.

III. Des dispositifs internationaux de lutte contre lvasion fiscale (trop) ambigus Cest sous laiguillon de crises successives que lvasion fiscale internationale a progressivement fait lobjet dinitiatives multilatrales tendant une mobilisation coordonne des Etats, que ce soit au GAFI, lOCDE ou dans le cadre de lUnion europenne. Des standards internationaux ont t adopts qui donnent lieu des processus dexamen aboutissant pour lessentiel des listes de pays ou de pratiques, ainsi stigmatiss pour leur dfaut de conformit . Ce cadre international se dcline en deux approches distinctes de la lutte contre lvasion fiscale, dualit qui peut sanalyser comme un retour au principe de ralit aprs les excs de la drgulation : lapproche proprement fiscale et celle de la lutte contre la criminalit et le terrorisme. Toutes deux reposent sur un principe de transparence et dchange de linformation entre les Etats. Toutefois, les normes ainsi promues manquent de vigueur tant, dans leur dfinition, incompltes et incohrentes, tandis que leur application est dfaillante ou hasardeuse. A titre dexemple, la liste des paradis fiscaux sest vide la faveur de la conclusion essentiellement formelle de conventions bilatrales par les pays concerns. Dans ces conditions, lvaluation conscutive par les pairs, conduite dans le cadre de lOCDE, devrait jouer un rle dcisif. Mais le processus du GAFI o des pays peuvent tre considrs comme srieusement dfaillants sans vritable consquence ninvite pas anticiper que les prolongements effectifs de cette valuation soient la hauteur des attentes. Dans ces conditions, le dfaut de coordination internationale de la lutte contre lvasion fiscale subsiste et dgnre en une aggravation du dsordre fiscal international qui prend des visages diversifis : les paradis fiscaux prosprent lombre des listes qui les blanchissent dautant mieux que les Etats, individuellement, sont confronts aux incertitudes quant la politique rellement suivie par leurs partenaires, ce qui les incline adopter des positions finalement conciliantes ; les Etats rivalisent pour attirer des assiettes mobiles au moyen de

rgimes fiscaux de faveur qui rompent lquit fiscale ou bien, inversement, quand ils pensent ces assiettes suffisamment captives , entrent en conflit pour largir leurs droits imposer, parfois au-del de leurs accords bilatraux pourtant normaliss par des modles multilatraux. Ces constats prolongent une bien connue du pilotage de la qui nengendre quune soft projet europen est suppos limites. caractristique mondialisation law dont le dpasser les

Or, force est de constater que celles-ci se retrouvent, quasiment institutionnalises, dans lespace europen : par principe (sous la pression de la CJUE notamment), lEurope consacre des pratiques quelle condamne par ailleurs. les Etats europens pris individuellement drogent aux accords conclus collectivement comme le montrent les ngociations engages avec des pays notoirement connus pour ne pas respecter les normes promues par ces accords (ainsi, des accords Rubik).

La politique europenne de matrise de lvasion fiscale internationale reste dfinir en approfondissant les progrs trop limits du code de conduite , en rduisant les frottements fiscaux entre Etats (notamment par ladoption de rgles communes dimposition des socits), et en harmonisant la lutte contre les opportunits dvasion fiscale offertes par les pays non coopratifs ou par les excs de la drgulation.

IV. Amliorer les dispositifs internes de lutte contre lvasion fiscale internationale La politique interne conduite contre lvasion fiscale internationale souffre de ce contexte international peu favorable des politiques rsolues et davoir t constitue par -coups, sans les lignes directrices suffisamment cohrentes qui pourraient lunifier autour de principes defficacit et de responsabilit. Une diplomatie active qui intgre pleinement les objectifs conomiques et fiscaux du pays est videmment la rponse la premire de ces faiblesses, la seconde devant tre

surmonte, en tenant compte du bilan des dispositifs existants, par la cration dun cadre propice une politique plus fiable de lutte contre lvasion fiscale internationale. En ltat, les dispositions adoptes, et leur application, sont insusceptibles dassurer une vritable matrise du phnomne. A cet gard, on doit notamment dplorer que larsenal lgislatif progressivement mis en place pour lutter contre lvasion fiscale internationale ait t dsamorc. Essentiellement destin pnaliser les Etats ou territoires non coopratifs (ETNC), alors que dautres situations auraient d tre concernes (par exemple, les Etats fiscalit privilgie), le durcissement de la lgislation fiscale na pas rsist au rtrcissement de la liste des ETNC dcid trop htivement. Quant aux moyens juridiques, humains et techniques mis disposition du contrle fiscal nont pas fait lobjet dune mise niveau suffisante tandis que lintgration de la politique de lutte contre lvasion fiscale internationale est perfectible. A cet gard, la coordination des diffrents intervenants, en particulier entre la DGFIP et les autres directions du ministre des finances, entre ladministration fiscale et lautorit judiciaire et entre les deux branches de la lutte contre lvasion fiscale dj mentionnes (la branche proprement fiscale et la branche antiblanchiment) doit tre amliore. Sur ce point, la surveillance du blanchiment de la fraude fiscale internationale, qui devrait tre assez large pour couvrir lensemble des pratiques dvasion fiscale, est insuffisamment active alors mme que, par son ancrage dans la vie conomique et financire au quotidien, elle devrait jouer un rle essentiel. Enfin, la transparence du contrle fiscal et de ses suites est une exigence visages multiples qui nest pas satisfaite dans les conditions actuelles, comme la commission a pu lprouver en analysant la chane du contrle et par sa rencontre avec quelques situations particulires pour le moins troublantes, qui doivent tre clarifies. Lexcutif se voit confier un pouvoir discrtionnaire excessif, sans contrle suffisant, de plus en plus contest par lopinion et par lautorit judiciaire au prix dun manque de confiance dans laction publique auquel il faut remdier. La commission denqute tire les consquences de ces constats et formule des propositions pour fonder une politique de lutte contre lvasion fiscale internationale efficace et lisible.

La gouvernance fiscale des entreprises doit tre amliore, ce qui suppose notamment un engagement formel de responsabilit fiscale des dirigeants, une meilleure information des salaris et une plus grande transparence sur les schmas fiscaux employs. Les prrogatives de ladministration fiscale doivent tre largies pour lui permettre de suspendre rapidement les montages fiscaux susceptibles denfreindre la rgle gnrale anti-vasion quil faut introduire dans notre droit. Elle doit tre dote des moyens dinformation adapts la vie conomique et financire contemporaine, par une modernisation du droit de communication qui doit, en particulier, lui permettre daccder aux donnes ncessaires pour apprhender les oprations internes des groupes transnationaux. Une surveillance renforce des prix de transfert, laccs une comptabilit dtaille pays par pays , en dpit du choix franais de territorialit restreinte de limpt sur les socits (quil convient dvaluer), un contrle en amont des rorganisations fiscales dentreprises figurent parmi les orientations suivre en priorit. Lanimation de la politique de lutte contre lvasion fiscale internationale devrait tre confie un Haut-commissariat charg de la protection des intrts financiers publics afin de coordonner laction des diffrents intervenants et dassurer une lisibilit politique de laction entreprise. Il devra, en particulier, veiller ce que la lutte anti-blanchiment seconde plus efficacement les efforts de ladministration fiscale, qui doit bnficier dun concours plus systmatique des ressources dintelligence conomique des autres administrations, et rsoudre les problmes de coordination entre laction administrative et une action pnale contre lvasion fiscale plus rsolue et dont les principes doivent tre mieux dtermins. Le Haut-commissariat devra pleinement participer lvaluation de la lgislation fiscale pour apprcier les risques dvasion fiscale quelle comporte. Il portera la responsabilit politique dune action publique que le Parlement doit pouvoir contrler en permanence, contribuant ainsi renforcer lefficacit de la lutte contre lvasion fiscale internationale et donner tous ses prolongements ses pouvoirs fiscaux quelle met mal.

V. Liste des principales propositions Proposition n 1 : Instituer un Hautcommissariat la protection des intrts financiers publics Proposition n 2 : Crer et dvelopper un outil statistique relatif la fraude et lvasion fiscales Proposition n 3 : Intgrer aux tudes dimpact accompagnant les projets de dispositions lgislatives en matire fiscale une valuation des pratiques frauduleuses ou dvasion qui peuvent en rsulter Proposition n 4 : Procder une valuation rgulire des diffrents dispositifs de lutte contre la fraude et lvasion fiscales Proposition n 5 : Engager la rflexion sur lorganisation du Parlement pour suivre en permanence les enjeux envisags dans le prsent rapport Proposition N6 : Mettre rapidement ltude la mise en uvre en France du droit de suite. Proposition n 7 : Inclure le civisme fiscal des entreprises dans le champ de leur responsabilit sociale Proposition n 8 : Renforcer les prrogatives des institutions reprsentatives du personnel en matire de prvention de la fraude et de lvasion fiscales Proposition n 9 : Responsabiliser les organes dirigeants et dlibrants des entreprises Proposition n 10 : Dvelopper lenseignement de la fiscalit Proposition n 11 : Demander lAgence des participations de ltat (APE) la ralisation dun audit portant sur la situation fiscale des entreprises o ltat est actionnaire dont les conclusions sont transmises au Parlement Proposition n 12 : Soumettre la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) lobligation de dclarer au service TRACFIN les sommes dont elle souponne quelles proviennent dune fraude fiscale Proposition n 13 : Conforter la circulaire Baroin Proposition n 14 : Clarifier la politique pnale en matire fiscale Proposition n 15 : Prvoir la communication pralable ladministration des schmas doptimisation fiscale forts enjeux Proposition n 16 : Mieux coordonner les changes dinformations entre services de contrle et de gestion de limpt

Proposition n 17 : Conforter les moyens humains et matriels de ladministration fiscale Proposition n 18 : contrleurs fiscaux Mieux former les

Proposition n 19 : Crer un corps interministriel d informaticiens-enquteurs Proposition n 20 : Renforcer la prsence des assistants spcialiss comptents en matire fiscale auprs des tribunaux Proposition n 21 : Saisir la brigade nationale de rpression de la dlinquance fiscale (BNRDF) de lensemble des plaintes dposes par ladministration pour fraude fiscale Proposition n 22 : Favoriser le recours la brigade nationale de rpression de la dlinquance fiscale (BNRDF) et lui ouvrir la possibilit de prendre des initiatives sans autorisation pralable de la DGFIP Proposition n 23 : Rsoudre les conflits de jurisprudence relatifs la loyaut des preuves Proposition n 24 : Rflchir lamlioration du rgime de larticle 40 du code de procdure pnale Proposition n 25 : Prparer ladoption dune rgle gnrale anti-vasion Proposition n 26 : Rintgrer la base taxable les pertes de bnfices occasionnes aux entreprises implantes en France dans le cadre de restructurations Proposition n 27 : Instituer une prsomption danormalit des prix de transfert pratiqus lorsquune entreprise franaise transfre ses bnfices une entit lie situe hors de France, alors mme quelle reprsente une part substantielle du chiffre daffaires, de la clientle ou encore des actifs physiques du groupe auquel elle appartient Proposition n 28 : Crer une obligation pour les entreprises de transmission du dtail des comptes consolids la demande de ladministration fiscale Proposition n 29 : Scuriser, sur le plan juridique, la taxation des plus-values latentes lors du transfert dun sige ou dun tablissement ltranger Proposition n 30 : Etudier la faisabilit et lopportunit de procdures visant favoriser la ractivit de la lutte contre lvasion fiscale Proposition n 31: Eliminer les pourriciels Proposition n 32 : Adopter des mesures fiscales spcifiques pour les dispositifs hybrides, afin dempcher toute dduction ou exonration en France de sommes bnficiant

de dduction ou dexonration dans un autre pays Proposition n 33 : Assouplir la procdure de flagrance fiscale pour la rendre efficace et faciliter le contrle fiscal Proposition n 34 : Mieux surveiller les numros de TVA intracommunautaire, afin de prvenir leur attribution des socits inactives et d'acclrer leur suspension quand la socit est dfaillante ou sans activit relle Proposition n 35 : Envisager la mise en extinction progressive de lmission des billets de 500 euros Proposition n 36 : Sanctionner les dlais excessifs de dclaration de soupon TRACFIN et, plus globalement, dvelopper le rle de cet organisme Proposition n 37 : Mobiliser les superviseurs Proposition n 38 : Rnover le cadre des relations entre ladministration fiscale et les entreprises Proposition n 39 : Porter le dlai prescription de fraude fiscale 15 ans. de

Proposition n 49 : Attribuer un numro didentification fiscale commun aux contribuables europens effectuant des oprations transfrontires Proposition n 50 : Favoriser les contrles fiscaux multilatraux pour mieux apprhender la fraude et lvasion fiscales transfrontires dans lUE Proposition n 51 : Envisager la cration, plus long terme, dune brigade europenne de contrle fiscal rattache EUROFISC Proposition n 52 : Engager une coopration renforce au plan europen pour crer une assiette commune obligatoire pour limpt sur les socits Proposition n 53 : Harmoniser les exigences des tats membres en matire de documentation des prix de transfert et travailler la conclusion daccords internationaux de prix de transfert. Proposition n 54 : Promouvoir la dmarche du code de conduite qui encadre aujourdhui la concurrence europenne sur limpt sur les socits, en lui donnant une plus grande force juridique et en ltendant aux pratiques fiscales agressives des personnes physiques Proposition n 55 : Miser sur la force dune union 27 tats membres pour mettre au niveau des standards internationaux dchange dinformations la convention fiscale qui lie la Suisse lUE Proposition n 56 : Aboutir sans tarder la cration dune taxe sur les transactions financires par la voie de la coopration renforce en mobilisant au moins huit autres tats membres de lUE Proposition n 57 : Intgrer lobjectif de bonne gouvernance fiscale dans les accords gnraux conclus par lUE avec les pays tiers Proposition n 58 : Etablir un lien entre le soutien financier et louverture commerciale consentis par lUE certains pays et leur niveau de coopration fiscale avec lUE Proposition n 59 : Organiser ladoption, au niveau de lUE, de mesures de rtorsion communes envers les ETNC identifis par les travaux du Forum de lOCDE Proposition n 60 : Amliorer la coordination des positions des tats europens au sein des instances internationales afin de promouvoir limpratif de concurrence fiscale loyale lchelle mondiale Proposition n 61: Promouvoir lmergence dune gouvernance fiscale mondiale, permettant de faire respecter une forme dordre fiscal international

Proposition n 40 : Dvelopper une politique pnale permettant une sanction effective et dissuasive du dlit de fraude fiscale Proposition n41 : Renforcer les sanctions applicables labus de droit Proposition n 42 : Conditionner le retrait d'un tat de la liste franaise des ETNC la mise en uvre effective d'une coopration fiscale de cet tat avec la France au titre de cette convention Proposition n 43 : Promouvoir la fixation de sanctions pnales minimales communes dans lUnion europenne Proposition n 44 : Dbloquer le processus de rvision de la directive Epargne et consacrer dans lUE le modle dchange automatique dinformations Proposition n 45 : tablir un registre europen des trusts et autres entits opaques Proposition n 46 : Crer un fichier europen des comptes bancaires du type du FICOBA franais Proposition n 47 : Obtenir la cration dune obligation de transparence comptable pays par pays pour les multinationales, lchelon communautaire mais aussi international Proposition n 48 : Elargir EUROFISC, mcanisme dalerte prcoce en matire de TVA, dautres impts pour structurer la coopration entre les administrations fiscales europennes et avec les autorits charges de la lutte anti-blanchiment