Gestin del Presupuesto por Resultados

F. Arnillas / M. Boggio Mesa de Concertacin Para la Lucha Contra la Pobreza Mayo 2007

Objetivo de la Presentacin
La innovacin ms importante que trae la Ley de Presupuesto del 2007 es la inclusin del Captulo IV Presupuesto por Resultado como nuevo marco metodolgico para la gestin presupuestal y por ende la gestin del estado El propsito de la presentacin es llamar la atencin sobre:
Las posibilidades que abre la gestin del presupuesto por resultados para mejorar la relacin estado-poblacin y en especial para la atencin de la infancia. Los problemas que el proceso planteado en la Ley de Presupuesto est enfrentando.

Esquema de exposicin
1. Consideraciones Generales 2. Lo nuevo (y lo viejo) en materia de presupuesto por resultados. 3. Los problemas (y posibilidades) que se vienen observando para la aplicacin de la reforma propuesta en Ley de Presupuesto 4. Propuestas para el debate
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1.-Consideraciones Generales
La importancia del presupuesto como instrumento de gestin del estado
Ciclo del presupuesto Tratamiento del presupuesto en la Constitucin

Consideraciones Generales

Fuente: MEF 5

Consideraciones Generales
Para calibrar la importancia del presupuesto como instrumento de gestin del estado es conveniente tener en cuenta el tratamiento que hace la Constitucin de este instrumento.
La Constitucin define un proceso especial que regula directa o indirectamente, la preparacin, presentacin, aprobacin, ejecucin y evaluacin de la Ley de Presupuesto. Norma de vigencia anual. Las reglas contenidas en la Constitucin estn referidas a su vez al rol de los poderes -ejecutivo y legislativo- y los niveles de gobierno, en este proceso.
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Miremos las fases

Preparacin (del proyecto de presupuesto) : Comprende/corresponde a las fases de programacin y formulacin Compromete a todo el Estado en sus diversos poderes y niveles de gobierno. Incluye a los organismos constitucionales autnomos. Tambin compromete a la sociedad civil Esta tarea es coordinada por el Poder Ejecutivo. En especial por el MEF (el nico ministerio que tiene nombre propio en la Constitucin).
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Presentacin: No aparece en el ciclo presupuestal, pero si en la Constitucin Corre a cargo del poder ejecutivo del gobierno nacional. Es un proyecto de ley que debe ser remitido al Congreso a ms tardar el 30 de agosto de cada ao. Requiere el voto aprobatorio del Consejo de Ministros. Debe estar equilibrado y debe reflejar de manera diferenciada el gobierno nacional de los gobiernos sub nacionales. 8

Aprobacin: Implica un proceso de informacin y negociacin Se realiza en el Congreso e involucra al poder ejecutivo y los titulares de los pliegos. Se aprueba:
Una proyeccin de ingresos, basada en determinados supuestos (y de ser el caso, una autorizacin de endeudamiento), Una autorizacin de gasto condicionada a los ingresos, orientado a ciertos rubros y hasta determinado techo Algunas reglas para el manejo de los ingresos y gastos

La proyeccin de ingresos la sustenta el MEF, los gastos (los requerimientos de gasto) los titulares de los pliegos.

Ejecucin: Se ejecutan los ingresos y los gastos. La ejecucin del gasto est determinada o condicionada por la ejecucin de los ingresos. Se realiza entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de cada ao A nivel de gastos:
No se puede ejecutar lo que no tiene autorizacin de gasto. No todo lo que se autoriza a gastar se ejecuta. El titular del pliego tiene alto grado de discrecionalidad (salvo las restricciones que considere la Ley).

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Control Es concurrente con la ejecucin (pero va ms all de ella en el tiempo). Est a cargo del Sistema Nacional de Control y del Congreso de la Repblica. La Ley reconoce el derecho a la vigilancia ciudadana Evaluacin Es vista como una actividad ex post a la ejecucin presupuestal. De acuerdo a la Constitucin, el ciclo presupuestal se cierra con la aprobacin de la Cuenta General de la Repblica

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2.- Lo nuevo (y lo viejo) en la Ley de Presupuesto del 2007

Captulo IV: Implementacin del presupuesto por resultados Artculos 10, 11, 12, 13

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2.1- Primera aproximacin a lo nuevo

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Qu se espera? Mejorar de la gestin del estado al vincular la planificacin con la gestin presupuestaria. Esto implica:
Combinar la planificacin de mediano y largo plazo, con la planificacin operativa (corto plazo) y la programacin presupuestaria Combinar la programacin presupuestaria anual o de corto plazo, con la programacin multianual. Combinar la programacin presupuestaria anual con la formulacin del presupuesto, garantizando la coherencia entre ambos pasos. Incluir parmetros no financieros para el seguimiento y monitoreo de la gestin presupuestal. Revalorar la EFICACIA

Para:
Mejorar la eficacia de la gestin pblica (cerrar las brechas bsicas)

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 Estrategia del cambio:

Identificar y Afirmar los objetivos deseables y los resultados asociados a los mismos. Reconocer los niveles de cobertura actuales y los dficit existentes y territorializarlos Identificar los procesos claves para garantizar la cobertura actual y para cerrar los dficit.
Identificacin de: actividades prioritarias (y normalizacin), insumos requeridos y actores involucrados, para el logro de los objetivos

Establecimiento de metas fsicas (cuantitativas y cualitativas) / indicadores de proceso/ indicadores de resultado Vincularlo con los clasificadores de gasto. (Amarrar planificacin con gestin, va la asignacin de recursos) Definir (explicitar) metas financiera para las metas fsicas. Actuar, evaluar y reajustar

El cambio es un proceso. Es progresivo. Supone romper la inercia y las resistencias que la sostienen
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2.2.- Lo viejo..
Para entender los alcances de la propuesta o de la reforma considerada en la Ley de Presupuesto es necesario preguntarse: Qu es (efectivamente) lo nuevo?:
El presupuesto por resultados? o los resultados que se buscan con el presupuesto?

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 Sostenemos que: Los presupuestos que se han venido ejecutando SI han sido formulados y ejecutados en funcin del logro de resultados. Lo nuevo a partir de la Ley de Presupuesto es los resultados que se buscan. Y, como veremos ms adelante, esto no le quita la importancia al cambio a realizar.
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 Para poder fundamentar la afirmacin anterior es importante tener en cuenta los siguientes aspectos:
Los resultados van ms all del presupuesto (y del horizonte temporal del mismo). El presupuesto y su gestin son un medio para el logro de los mismos. El presupuesto no es slo la ley de presupuesto sino que incluye el conjunto de los instrumentos y proceso que intervienen en su formulacin.

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 Hasta la Ley de Presupuesto del 2007:

Los resultados que se han buscado han estado definidos en el Marco Macro Econmico Multianual. Han estado referidos al desempeo general de la economa y al pago de las obligaciones externas del pas. En especial han estado referidos a: dficit fiscal, pago de deuda, inflacin, as como, tipo de cambio y crecimiento del PBI.

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 Las acciones para el logro de esos resultados han estado a su vez asociadas a la mejora de los ingresos y sobre todo a la reduccin o control de los gastos. En este ltimo caso, bajo las banderas de la austeridad y la eficiencia. Esa ha sido la tendencia principal, aunque no todas las acciones han respondido a dicha orientacin.
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 La situacin existente se caracteriza por el logro del resultado principal que se ha buscado en la gestin presupuestal. Ello se expresa en el supervit fiscal, el control de la inflacin, el incremento del producto y de los ingresos fiscales, el menor peso relativo de la deuda sobre el producto, entre otros.

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Tambin se caracteriza por: La perdida de eficacia de la accin del estado en la prestacin de servicios esenciales y Los costos sociales de las polticas aplicadas (masificacin de la situacin de pobreza, prdida de capacidades humanas, incremento de las desigualdades socioeconmicas y territoriales).

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 Respecto a los servicios que el estado debe garantizar, la gestin del presupuesto ha devenido en inercial. Se clona el presupuesto de un ao a otro (se clonan las actividades y los montos asignados a las mismas). Se controla financieramente el gasto pero no lo que se logra con l. Hemos cado en la trampa del eficientismo al perder de vista la eficacia.

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2.3- Segunda aproximacin a lo nuevo

Qu es lo nuevo? a qu responde? Los resultados alcanzados en los aos anteriores, siendo importantes no son suficientes. Se han incremento recursos para algunas actividades y/o regiones, pero no se han mejorado los servicios. En este contexto lo nuevo de la ley de presupuesto son tres cosas claves:
Hay recursos y las proyecciones son positivas Se incluye/amplia la bsqueda de resultados (lgica de la eficacia) a toda la gestin presupuestal. Se da prioridad a la infancia y las zonas rurales
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2.3- Segunda aproximacin a lo nuevo

Lo nuevo que se plantea en el Captulo IV:
Identificar/ definir un nuevo sistema de objetivos y resultados, que incluya los logrados, pero que no los unilateralice. Modificar los procesos vigentes de planificacin, programacin y formulacin del presupuesto, as como los de seguimiento, monitoreo y evaluacin, para hacer posible el logro de dichos resultados y objetivos.
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 En esa lnea plantea combinar dos estrategias:

La general (todos los pliegos deben definir los resultados que se deben alcanzar). Artculo 15 La especializada (Hay un conjunto de actividades prioritarias donde el proceso debe ir ms rpido) Artculo 11

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 Tambin se prioriza por dnde empezar el procesos ya desde el 2007. Para eso, el artculo 11:
Definen un segmento poblacional prioritario (las nias y los nios), se reconocen las necesidades insatisfechas que enfrenta esta poblacin, as como las obligaciones del estado (y de la sociedad por su intermedio) para con ellos. Se identifican las actividades que mayor impacto pueden tener en su bienestar. Se da prioridad a las mismas, se les busca proteger,

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 Se dispone que ya desde el 2007, se debe revisar y reordenar la asignacin de recursos para atender las actividades claves a favor de la infancia, para ampliar el servicio a aquellos que no cuentan con l. En esa lnea, se dispone a su vez: Visibilizar las metas fsicas y financieras para dichas actividades prioritarias, por unidad territorial, para permitir con ello: poder evaluar ex antes, durante y ex post la accin estatal. Se reitera (en otro punto del articulado) la obligatoriedad del uso de los clasificadores de gasto para las actividades prioritarias por todos los niveles de gobierno
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Finalmente, se establece un sistema de responsabilidades: Se encarga al MEF y la PCM definir las metas (y por ende revisar las asignaciones presupuestales) El Congreso se reserva funciones de fiscalizacin y monitoreo del proceso Se incluye la vigilancia ciudadana como componente para el xito del proceso. Se incluye el rol de la informacin en el proceso y del INEI.

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3.- Los problemas (y las potencialidades) para la aplicacin de la reforma propuesta

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 En la situacin actual hay potencialidades muy importantes en las cuales apoyarse para llevar adelante el proceso:
Hay recursos en la caja fiscal. Las proyecciones de mediano plazo son positivas. Hay demanda social de lograr resultados Hay un proceso de descentralizacin en curso y la necesidad de revisar, definir, ajustar los mecanismos de cooperacin interinstitucional para las funciones compartidas entre los tres niveles de gobierno. Hay conviccin en las autoridades de los diversos niveles de gobierno de la importancia de lograr resultados Hay conviccin en los equipos tcnicos, entre ellos en el propio MEF, sobre la necesidad y posibilidad del cambio. Tambin la hay en equipos tcnicos de la sociedad civil y de la academia.
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 Hay un mandato legal expreso en la Ley de Presupuesto (OJO: el mandato es para iniciarlo el 2007 y generalizarlo el 2008). Hay instrumentos de gestin presupuestal importantes operando y hay ms normatividad de la que efectivamente se est aplicando. Ej: SIAF, las disposiciones sobre planeamiento estratgico (sectorial, institucional) y operativo. Hay consensos importantes respecto a qu resultados se espera del Estado (Acuerdo Nacional, acuerdo por la infancia ) Hay mandatos legales y compromisos internacionales suscritos que identifican y priorizan resultados a alcanzar. Hay conocimiento validado sobre cmo lograr diversos resultados y sobre cmo generar informacin confiable para la toma de decisiones y seguimiento de la accin pblica
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 Hay experiencias de concertacin y participacin y actores interesados en apoyar y dar continuidad a estos procesos. Se han desarrollado metodologas, canales de formacin y capacitacin, mecanismos institucionales (incluida la propia MCLCP).

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 Hay por cierto problemas:

Hay sectores resistentes al cambio, en especial en diversos estamentos de la administracin pblica. Hay mecanismos y procedimientos institucionales que dificultan el cambio Hay desgaste de algunos mecanismos e instrumentos introducidos para mejorar la planificacin y la gestin presupuestal que han sido desvalorizados como resultado de la lgica que ha guiado la gestin presupuestal en aos anteriores. Hay desconfianza de los niveles nacionales respecto a los niveles sub nacionales Hay problemas de calificacin de recursos profesionales y de rotacin de los mismos
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Hay avances a destacar en dos lneas: En la formulacin del Plan de Implementacin del Presupuesto por Resultados. Ellos son especialmente importantes en lo que a definicin del problema, objetivo, componentes y productos se refiere.(Documento del grupo de trabajo de la DNPP) En la identificacin de indicadores y metodologa para la definicin de metas para las actividades prioritarias, en especial para las zonas rurales. (Ver el proceso seguido en el marco de la MCLCP)

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Hay retrasos respecto a los mandatos de la Ley de Presupuesto.

No se ha revisado y reformulado el presupuesto 2007 para las actividades prioritarias, pese a la necesidad de hacerlo. (Por ejemplo: los recursos asignados a atencin del neonato no cubren los requerimientos para el ao). Est en curso el proceso de preparacin del presupuesto para el 2008 y no estn las orientaciones para incluir el enfoque por resultados en el proceso de programacin presupuestal.
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 Hay tambin preocupaciones respecto a la estrategia que se estara por aplicar, pues en la prctica, ello diferira el proceso al 2009 o ms all.
La propuesta, por lo que se desprende de una exposicin realizada por el Ministro Carranza, sera poner en marcha un piloto 2007, enfocado en Nutricin Infantil en la regin Hunuco.

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 Preguntas que surgen: No pueden los gobiernos regionales en coordinacin con los gobiernos municipales (al menos provinciales) de su regin, dar informacin sobre las actividades prioritarias a favor de la infancia en sus respectivas jurisdicciones? Indicando las coberturas actuales efectivas en cada mbito, las instituciones que estn interviniendo, los recursos que se vienen asignando, las acciones que se financian con ellos, y presentar a su vez las brechas existentes, los recursos adicionales que se requeriran, y las acciones que se financiaran con ellos.

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4.- Propuestas para el debate

En el proceso de preparacin del proyecto de presupuesto Dar al MMM el carcter de Marco macro econmico y social Multianual. Para ello:
Mantener e institucionalizar los cambios introducidos en la estructura del MMM 2007-2009 Incluir los resultados sociales que se requieren alcanzar en los prximos aos y los indicadores relevantes para el seguimiento de los mismos. Incluir por ejemplo: reduccin de la desnutricin crnica, mejora de ingresos, empleo digno, reduccin de la pobreza, documentacin.

Identificar las polticas y actividades prioritarias para cada uno de los resultados y los procesos y actividades claves para el logro de los mismos. Delimitar las funciones y competencias de cada nivel de gobierno y los mecanismos de cooperacin. Formalizar a nivel de SNAINA

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 Establecer de manera diferenciada los techos presupuestales para las actividades prioritarias. Asignar los recursos priorizando las zonas rurales. Mantener en el proyecto de presupuesto para el 2008 las prioridades consignadas en el presupuesto 2007. Garantizar que los instrumentos de programacin presupuestal permitan reflejar los objetivos y metas fsicas para las actividades prioritarias, as como los dficit. Verificar la coherencia entre plan operativo, programacin y asignacin de recursos, por unidad ejecutora. (Hacer las observaciones, e informar a Contralora y al Congreso de ser el caso) Incluir en el SIAF la informacin completa sobre metas fsicas y sobre el nivel de avance o cumplimiento de las mismas en el proceso de ejecucin presupuestal

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 Avanzar en el presupuesto por resultados para las actividades prioritarias:

Visibilizar los niveles actuales de cobertura y calidad de los servicios del estado vinculados a las actividades prioritarias y las brechas existentes, territorializando la informacin. Visibilizar la asignacin de recursos contemplados en el presupuesto 2007, para el financiamiento de las mismas Comprometer a los gobiernos regionales y municipales (al menos provinciales) en el proceso. Asignar recursos adicionales para cubrir las brechas, segn lo establecido en la Ley de equilibrio. Priorizar de manera efectiva las zonas rurales. Proyectar los requerimientos para el 2008. Incluir en los planes operativos y presupuestos institucionales, las actividades y las metas fsicas y financieras.
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 Establecer un mecanismo fluido de coordinacin intergubernamental para la programacin presupuestal de las actividades prioritarias a favor de la infancia. (Ej: Documento base preparado por el GR, con apoyo del GN, Taller de planeamiento, con los gobiernos locales y las instancias de Salud, Educacin, MIMDES, RENIEC, etc. ) Dar prioridad a las actividades prioritarias en los procesos de PP. Informar sobre sus implicancias para las nias y nios y el desarrollo local y regional. Abrir canales de participacin a organizaciones de NNA Constituir comits de vigilancia

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 El Congreso puede y debe tener un rol mayor al que viene desarrollando:

Puede pedir informacin a los gobiernos regionales y locales sobre cmo estn aplicando las orientaciones de la Ley de Presupuesto Puede organizar audiencias pblicas descentralizadas para recoger las demandas y propuestas ciudadanas a favor de la infancia

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Muchas Gracias

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