Apuntes sobre impuesto predial en Amrica Latina

Carlos Morales Schechinger

Profesor de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y del Lincoln Institute of Land Policy. Texto preparado para el curso de Educacin a Distancia Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano, marzo, 2005 y revisado en septiembre, 2005

Las ciudades de diversas partes del mundo presentan circunstancias muy diversas que hacen difcil pensar que se pueda aplicar un solo modelo de impuesto recurrente a la propiedad inmobiliaria. Resulta difcil reproducir en otros contextos la manera como el impuesto predial se ha desarrollado en pases anglfonos como Estados Unidos, Australia, la Gran Bretaa y Canad y otros pases industrializados; lugares en donde se ha configurado el modelo ortodoxo de este tributo1. En el caso de Amrica Latina el contexto es definitivamente diferente al de esos pases. Las diferencias ms importantes estn: en las funciones de los gobiernos locales; en la distribucin de la riqueza inmobiliaria; en las particularidades del mercado inmobiliario; en la concepcin patrimonialista de la propiedad; y en la madurez institucional de las entidades que administran los gravmenes. Hagamos apuntes sobre algunos de ellos. Las ciudades latinoamericanas presentan tasas de crecimiento superiores a los de los pases industrializados; adems se expanden espacialmente a un ritmo aun mayor con asentamientos informales. Esto sucede a travs de vnculos especulativos entre el mercado formal e informal del suelo que producen un espacio eminentemente sin la infraestructura bsica; adems, genera una gran presin a los gobiernos locales que tienen que abatir el rezago de infraestructura a travs de costosos programas curativos de mejoramiento urbano. En muchos pases industrializados este problema es menor o inexistente y la mayora del gasto de los gobiernos locales se dirige a servicios directos a la poblacin, particularmente la educacin.

El modelo ortodoxo del impuesto predial incluye los siguientes ingredientes: Como base del tributo el precio de mercado del suelo ms la construccin, es decir el precio segn el mximo y mejor uso que pueda albergar, sea en el presente o en el futuro aun y cuando no corresponda al uso corriente; una tarifa, llmese tasa, tipo impositivo o alcuota, homognea para todos los inmuebles, bajo el argumento de que las variaciones del valor de la base y no la tarifa son las que hacen que el impuesto sea progresivo; y, las exenciones, descuentos o sobrecargas mantenidas al mnimo, sin prebendas a tipos de inmuebles viviendas, escuelas, templos, monumentos histricos, zonas ambientales y dems- ni a tipos de contribuyentes -pobres, discapacitados, jubilados, viudas, instituciones de beneficencia o semejantes. Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano

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Por otra parte, las administraciones locales de Amrica Latina cuentan con poco desarrollo administrativo, es decir gasto corriente, que consume buena parte de sus escasos recursos, lo que deja poco dinero para la alta demanda de gasto de inversin. En muchos casos, otros niveles de gobierno tienen que entran al rescate, particularmente el nivel nacional; en efecto este nivel de gobierno tiene que subsidiar las altas demandas de infraestructura a travs de muy diversos sistemas de transferencias de recursos a programas locales de mejoramiento urbano. Se forma as una dependencia fuerte de los gobiernos locales hacia los gobiernos nacionales que redunda en pereza fiscal local; el costo poltico de un administrador local es ms bajo si cabildea por mayores transferencias del gobierno nacional que si se enfrenta al electorado con un incremento del impuesto predial. Amrica Latina es una de las regiones del mundo que presenta los mayores ndices de inequitativa distribucin de la riqueza. Esta inequidad no se slo se comprueba a travs de ndices manejan los expertos sino que la visualiza el contribuyente de manera muy clara a travs de la estructura fsico-espacial de sus ciudades. En efecto, las ciudades latinoamericanas son una especie de gran mar de pobreza, sin servicios ni infraestructura, con vivienda de baja calidad y densamente poblada, salpicado de islas de riqueza inmobiliaria que cuentan con infraestructuras de gran calidad, mucha de ella desperdiciada en baldos urbanos especulativos. Esta realidad no puede ser ignorada por los polticos locales y por lo tanto promueven tarifas progresivas, particularmente del impuesto predial, que buscan compensar estas diferencias aun y cuando la mayora de las veces slo sea en un plano simblico. Por otro lado, la historia de la regin ha visto crecer y consolidar a los estados nacionales que paulatinamente se han apropiado de los boyantes tributos que gravan a los flujos econmicos los ingresos personales y de las empresas y el comercio nacional e internacional - y han dejado a los gobiernos locales con aquellos tributos que gravan los patrimonios, como es el caso de los impuestos a la propiedad. Esta fuente fiscal puede ser igualmente boyante, pero es difcil de explotar si priva una concepcin patrimonialista de la propiedad como sucede en Amrica Latina. La concepcin patrimonialista deposita privilegios fuertes en la propiedad del suelo y la exime de muchas responsabilidades con la ciudad; entre ellas, las responsabilidades fiscales. La mayora de las constituciones de Amrica Latina depositan una funcin social de la propiedad, sin embargo en leyes menores o en la prctica esta funcin resulta boicoteada. En consecuencia, la renta del suelo que define el contenido econmico de la propiedadparticularmente la renta del suelo urbano, es apropiada casi en su totalidad por el propietario original o por los intermediarios (sean desarrolladores formales o lotificadores piratas) que
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incorporan suelo a la ciudad. Para ello, los propietarios usan muy variados mecanismos para eliminar al mximo las obligaciones fiscales o de urbanizacin, incluso exigen a los gobiernos locales que subsidien infraestructuras con recursos de otras fuentes incrementando el valor de sus propiedades sin contribuir con el costo de esa inversin. Una prctica comn en la regin, incluso asumida sin cuestionamiento por los catastros locales, es la de valuar la tierra de la periferia urbana como si fuera rural cuando en el mercado ya tiene un claro valor urbano varias decenas de veces ms alto; como si esto no bastara, la alcuota (tasa o tipo impositivo) con la cual tributan estos terrenos es menor al resto de la ciudad. Con esta prctica se conciente la retencin de terrenos, el propietario no enfrenta un costo fiscal significativo por mantener el suelo sin uso alguno. Esta prctica refuerza el concepto patrimonialista y aleja la visin productiva de la propiedad; resulta ms rentable mantener ociosos los terrenos en espera de usos urbanos que ponerlos a trabajar. Esta visin patrimonialista acaba por contaminar la visin del propietario capitalista y del propietario usuario. En efecto, el propietario capitalista, aquel que invierte en un terreno para hacer negocio de la construccin, concluye que especular con la tierra resulta un negocio ms lucrativo y seguro. As mismo, el propietario usuario, aquel que compra un terreno o un inmueble para dedicarlo a alguna actividad, visualiza a su vivienda como un seguro que lo protege de las reiteradas crisis financieras y del desmoronamiento de los sistemas de seguridad social de Amrica Latina, por ello rechaza cualquier impuesto que atente contra esa seguridad. En este entorno, cualquier impuesto que reduzca ganancias especulativas o represente una carga a la seguridad para la vejez o la enfermedad es rechazada por el propietario patrimonialista. Una dimensin que debe estar presente es la del efecto del impuesto predial en las zonas metropolitanas. El tema es de suma relevancia cuando las zonas metropolitanas se encuentran enclavadas en varias jurisdicciones, es decir: cuando la estructura de la ciudad est espacialmente polarizada con unas zonas de gran valor inmobiliario y otras de escaso valor; cuando cada una de ellas cae en una jurisdiccin diferente; cuando cada jurisdiccin tiene autonoma fiscal; y cuando el impuesto predial es un ingreso significativo para financiar las infraestructuras urbanas. El riesgo implcito es que las zonas ricas, de la metrpoli emprendan una espiral de enriquecimiento mientras que las pobres, emprenden una espiral de empobrecimiento. El riesgo de estas espirales polarizadoras Amrica Latina es muy grande debido a las siguientes tendencias: la descentralizacin de funciones y potestades fiscales hacia los gobiernos locales; el desbordamiento de infinidad de ciudades hacia varias jurisdicciones; la concentracin de pocas zonas ricas y la dispersin de muchas zonas pobres; la dificultad de
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crear instituciones metropolitanas adecuadas. La probabilidad de que surjan estas espirales es alta y no parecen surgir los mecanismos de compensacin y solidaridad intra-metropolitanos necesarios para contrarrestar la exclusin socio espacial. Otro tema que surge de manera importante para la regin es el de la base gravable del impuesto a la propiedad. Henry George, economista norteamericano del siglo XIX, propuso la creacin de un impuesto nico basado en el 100% de la renta del suelo como mecanismo que no slo cumpliera la funcin financiera del Estado sino que propiciara el progreso y abatiera la miseria. Su pensamiento tuvo una influencia importante que llev a diversos gobiernos locales a adoptar un impuesto predial que slo considera el valor del suelo, exentando la construccin. Este modelo se aleja del modelo ortodoxo del impuesto que incluye dentro de la base tambin al valor a la construccin. El tema es relevante para mirar si representa una opcin que fomente masivamente la inversin en infraestructura y edificaciones y contrarreste el nfasis patrimonialista y especulativo del suelo que priva en Amrica Latina. La experiencia en los pases del mundo que han adoptado la base slo suelo es muy diversa; en Amrica Latina su aplicacin es casi inexistente; sin embargo proliferan las sobre alcuotas (alcuotas adicionales) a los terrenos baldos (vacantes, eriazos) que son de hecho un sucedneo imperfecto del impuesto predial base slo suelo. Esta proliferacin, aunque de bajo impacto a los propietarios de baldos por lo bajo de alcuota general-, parece significar un consenso cultural embrionario sobre el ansia de introducir una carga ms fuerte a la propiedad del suelo y sobre el deseo de ser ms benvolos con la construccin. Por lo tanto una reflexin sobre las ventajas y desventajas que representa un impuesto predial slo al suelo debe emprenderse con profundidad. Inherente al tema est el de definir la base del impuesto predial en funcin del valor del mercado vs. el valor de reposicin o aun ms importante definir el valor del mercado en funcin del uso expectante o en funcin del uso corriente del suelo. El valor del uso expectante supone que el propietario est dispuesto a vender su terreno siempre y cuando le paguen por lo que se puede hacer con l; es decir, venderlo no tanto en funcin de lo que hoy ya se hace con el terreno sino lo que se puede hacer con l en el futuro. El mejor ejemplo de esto est en el caso de un terreno baldo, un terreno sin uso; un propietario pide por un baldo el precio equivalente a lo que se espera hacer con l, lo que se pueda construir sobre de l, es decir, de acuerdo con el uso expectante, si pidiera como pago equivalente al uso actual, el uso corriente, que no es ninguno, no recibira nada por el baldo. De esta manera todos los inmuebles, aun los construidos,

tienden a reflejar el valor del uso expectante y no el del uso corriente; en efecto, una vivienda en
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una zona que se est transformando en comercio, refleja en el mercado el valor del comercio aun y cuando se siga usando como vivienda. Desde luego que si no se esperan cambios de uso del suelo en la zona, entonces el uso expectante y el uso corriente sern los mismos. El tema parece obvio cuando se habla de terrenos baldos pero es menos obvio en terrenos con construcciones con un uso determinado pero que potencialmente subyace otro de mayor valor. Resulta aun ms relevante al adoptar un criterio de valuacin fiscal en zonas de expansin de la ciudad, donde el uso corriente puede ser agrcola pero el expectante puede ser urbano, decenas de veces mayor que el anterior. En Amrica Latina la tierra perifrica se encuentra

enormemente desgravada, muchos recursos pblicos se drenan por esa va simplemente por una falta de criterio valuatorio consistente. El criterio de valuacin de la base gravable se vuelve central: para que el impuesto predial tenga un amplio rendimiento, para que disminuya las diferencias en la distribucin de la riqueza, para que estimule el mximo aprovechamiento de los terrenos y para que recupere la plusvala que la colectividad le concedi. Revisar el modelo ortodoxo del impuesto predial a la luz de la realidad latinoamericana y de la manera como se aplica en otras partes del mundo resulta trascendente. El impuesto predial puede volverse una herramienta fundamental para el financiamiento de la ciudades latinoamericanas, sin embargo debe meditarse con cuidado las caractersticas ms importantes del mismo. Por ejemplo, el poblador informal que auto construye su vivienda, ya paga un alto precio por un terreno alejado y sin servicios, ya paga una cantidad significativa de dinero que fcilmente podra haber cubierto el costo de la urbanizacin; pero es el propietario original o al intermediario que obtiene una gran ganancia porque no hay impuesto que gravite sobre de l. No es que el poblador informal no tenga dinero para pagar un impuesto predial sino que ya lo pag pero al bolsillo del propietario quien no le retribuye al comprador ni siquiera con servicios bsicos. Cuando existe una poltica de exencin o descuento del impuesto predial a la vivienda social o la ocupacin informal, se crea de hecho un paraso fiscal para los propietarios de terrenos que se dirigirn a esos usos; esta poltica no reduce los precios de los terrenos sino que permite al propietario venderlos a precios mayores capitalizando para si la desgravacin fiscal, el comprador final no paga impuestos pero paga por un terreno ms caro. Dicho de otra manera, lo que no se paga al gobierno se paga al propietario, si se pagar al gobierno este lo regresara en servicios, si se paga al propietario no lo regresa en servicios.

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La combinacin de tolerancia a la especulacin de la tierra baldo, sea interna o perifrica, y la desgravacin de la mayora de la vivienda de la ciudad, empobrece al gobierno local. De hecho se forma un crculo vicioso de desgravacin, fomento a la retencin de suelo (especulacin), falta de oferta de suelo servido, inaccesibilidad a suelo servido, refugio en la oferta de suelo informal sin servicios, desgravacin de suelo sin servicios, precaria recaudacin de impuesto predial, falta de recursos del gobierno local para dotar de servicios, escasez de suelo con servicios, desgravacin de tierra servida con la falsa pretensin de que sea ofrecido, fomento a la retencin, etc. El financiamiento de las ciudades latinoamericanas no es un problema de inexistencia de recursos pues estos ya se estn movilizando, ya estn siendo dirigidos al pago de una renta por el suelo, al pago al propietario original, sino que es un problema de tolerancia hacia la visin patrimonialista de la propiedad, de ineptitud para lograr que se revierta ese recurso hacia la sociedad, particularmente por la va fiscal. En ese sentido el impuesto predial, la manera como se practica y la manera como se podra practicar es central para el financiamiento de la ciudades latinoamericanas. El modelo ortodoxo debe repensarse a la luz del contexto latinoamericano, no es suficiente visualizarlo como un pago por el servicio de vivir en una ciudad, deben considerarse los efectos redistributivos, de recuperacin de plusvalas y de eficiencia urbana. Las evidencias deben recolectarse para armar un argumento y en consecuencia una prctica fiscal adecuada a esa realidad, no para que la siga tolerando sino para que pueda en todo caso revertirse con efectividad.

Para profundizar en estos conceptos favor de consultar la bibliografa correspondiente a las tareas de la tercer semana del curso.

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