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Guia para o Mapeamento e Caracterizao de Assentamentos Precrios

Braslia - DF 2010

Marcio Fortes de Almeida

ecretrio Executivo odrigo Jos Pereira-Leite Figueiredo

ecretria Nacional de Habitao Ministro de Estado das Cidades ns Magalhes


Marcio Fortes de Almeida

Ficha Tcnica
Crditos da Publicao Coordenao Geral
Jnia Santa Rosa

Ins Magalhes Coordenao Geralde Contedo Coordenao iretora do Departamento de Urbanizao de Jnia Santa Rosa Ana Lucia Ancona Diretora do Departamento de ssentamentos Precrios Desenvolvimento Institucional e Mirna Quinder Belmino Chaves Reviso Editorial Projeto Grfico Cooperao Tcnica Sidney Vieira Carvalho Julia Lins Bittencourt, Rodrigo Morais Lima Jnia Santa Rosa iretora-substituta do Departamento de Delgado Capa, Diagramao e Reviso roduo Diretora do Departamento de Ortogrfica abitacional Urbanizao de Assentamentos Precrios Texto Ultra Digital Marta Garske Mirna Quinder Belmino Chaves Ana Lcia Ancona

iretora do Departamento de Secretrio Executivo esenvolvimento Rodrigo Jos Pereira-Leite Figueiredo nstitucional e Cooperao Tcnica nia Santa Rosa Nacional de Habitao Secretria

Reviso Editorial Crditos da Publicao

Rodrigo Morais Lima Delgado

Diretora-substituta do Departamento de quipe do Departamento de Desenvolvimento Arquivo Ministrio das Cidades, Cludio Projeto grfico Produo Habitacional nstitucional e Cooperao Tcnica Stenner/IBGE, Programa Guarapiranga/ Sidney Vieira Carvalho Marta Garske line Figueiredo de Albuquerque, Jlia Prefeitura de So Paulo ins Bittencourt, Marcos Silva Monteiro, Equipe do Departamento de Capa, Diagramao e Reviso Ortogrfica Apoio arvalho,Desenvolvimento Neyla Machado, Renata da Rocha Institucional e Kako Grfica e Editora Elane Fonseca de Oliveira Cooperao Tcnica Moreira, Rodrigo onalves, Roberta Fernandes Aline Figueiredo de Albuquerque, vero, Rodrigo Morais Lima Delgado eCamila Sidney ApoioProjeto BRA/00/019 - PNUD HBB Rodrigues Silva, Jlia Lins Bittencourt, ieira Carvalho Elane Fonseca de Oliveira
Lidia Karla Dias Souza, Marcos Silva Monteiro, Neyla Machado, Renata da Rocha Gonalves,Marina Amorim Cavalcanti de Oliveira Roberta Fernandes Moreira, Rodrigo Fvero, Roberta Pereira da Silva Rodrigo Morais Lima Delgado, Vadson Lemos. Projeto BRA/00/019 - PNUD HBB

Crditos Fotos

icha Catalogrfica Ficha Catalogrfica

Guia para regulamentao e implementao de Zonas Especiais Guia para o Mapeamento e Caracterizao de Assentamentos Precrios de Interesse SocialMinistrio ZEIS em Vazios Urbanos Braslia: das Cidades Braslia: Ministrio das Cidades Primeira impresso: Maio de 2010 Primeira 82 impresso: Dezembro de 2009 p. 55 p.

ISBN: 978-85-7958-015-4 978-85-7958-003-1

1.Habitao Brasil. Poltica habitacional Brasil. 1.Habitao Brasil. Poltica habitacional Brasil. 3.Poltica Precrios Ana Brasil. I. Ttulo. II. Ancona, Ana Lcia. Urbana 3.Assentamentos Brasil. I. Ttulo. II. Ancona, Lucia. CDU: 333.32 (81)
CDU: 333.32 (81)

Apresentao
O desafio da construo de uma base de dados confiveis e comparveis nacionalmente, contendo as dimenses e caractersticas do universo dos assentamentos precrios no Brasil um dos objetivos para a execuo de forma equnime e eficaz das aes da Poltica Nacional de Habitao dirigidas regularizao urbanstica e fundiria, e a incluso socioespacial. Para o aperfeioamento dos dados disponveis sobre os assentamentos precrios no Brasil, faz-se necessrio aprofundar o conhecimento das desigualdades urbanas e buscar critrios que permitam a priorizao das aes de urbanizao, em funo de informaes precisas das condies ambientais, das situaes de risco e dos graus de precariedade, da violncia urbana e dos nveis de segregao social dos assentamentos. Nesse sentido, a Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades vem trabalhando para disponibilizar aos agentes pblicos locais ferramentas que possibilitem uma leitura aprofundada da realidade de seus assentamentos precrios e dessa forma preencher a lacuna da falta de dados sobre a quantidade e caractersticas dos assentamentos precrios existentes no Brasil. As condies para a ampliao do conhecimento sobre as dimenses e caractersticas dos assentamentos precrios so atualmente as mais favorveis, em funo da sua centralidade no contexto das polticas sociais, habitacionais e de desenvolvimento urbano do governo federal, conforme pode-se perceber com o valor de investimento destinado para as aes de urbanizao previstos no Programa de Acelerao do Crescimento - PAC, que so da ordem de R$ 23,2 bilhes, e com o valor previsto no PAC 2 da ordem de R$ 33,5 bilhes. Nesse contexto, a Secretaria Nacional de Habitao lana o Guia para o Mapeamento e Caracterizao de Assentamentos Precrios, possibilitando aos municpios, principais agentes no processo de aperfeioamento dessas informaes e maiores conhecedores da realidade de suas comunidades, a produo de dados sobre os assentamentos precrios existentes em seus territrios, assim como a construo de uma base de dados a ser sistematizada nacionalmente. Bom trabalho! Ins Magalhes Secretria Nacional de Habitao

Sumrio
Apresentao...................................................................................................3 Introduo.......................................................................................................7 CAPTULO 1 Contextualizao...............................................................................................9 1.1 O que so assentamentos precrios................................................................9 1.2 Origem, expanso e aes do poder pblico relacionadas aos assentamentos precrios ........................................................................................................10 CAPTULO 2 Delimitao do universo a ser pesquisado..........................................................17 2.1 Esclarecimentos iniciais...............................................................................17 2.2 Tipologias para identificao dos assentamentos precrios.............................18 2.3 Pesquisas e estudos nacionais sobre os assentamentos precrios ....................24 CAPTULO 3 Mapeamento e caracterizao dos assentamentos precrios.................................35 3.1 Primeiro passo: coleta das informaes cartogrficas disponveis....................36 3.2 Segundo passo: escolha da base cartogrfica.................................................37 3.3 Terceiro passo: procedimentos do mapeamento preliminar...........................39 3.4 Quarto passo: caracterizao (preliminar) dos assentamentos.........................42 3.5 Quinto passso: vistorias em campo..............................................................54 3.6 Sexto passo: consolidao do mapeamento e da caracterizao dos assentamentos precrios ................................................................................56 CAPTULO 4 Classificao dos assentamentos precrios segundo categorias de interveno...........61 4.1 Categorias de Interveno...........................................................................61 4.2 Procedimentos de classificao....................................................................67 4.3 Estimativa de custo das intervenes...........................................................69 CAPTULO 5 Critrios para a priorizao das intervenes......................................................71 5.1 Referncias de critrios de priorizao..........................................................72 5.2 Consolidao dos critrios...........................................................................74 Consideraes Finais..................................................................................... 77 Agradecimentos............................................................................................79 Bibliografia...............................................................................................81

Introduo
A partir de 2003, a integrao urbana dos assentamentos precrios passou a efetivar-se como um dos eixos prioritrios das polticas pblicas habitacionais e urbanas, consolidando, no mbito nacional, orientao que j vinha sendo adotada por governos municipais e estaduais, ao longo da dcada de 90. Concorreram para tanto a criao do Ministrio das Cidades e do Conselho das Cidades (2003); a aprovao da nova Poltica Nacional de Habitao - PNH (2004); a institucionalizao do Sistema e do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social - SNHIS/FNHIS (2005); e, em especial, o lanamento do PAC Urbanizao de Favelas (2007), que j destinou para esse eixo de intervenes o montante indito de R$ 23,2 bilhes a serem aplicados no perodo 2007/2010, articulando recursos do Oramento Geral da Unio, FNHIS e FAT/FGTS, bem como contrapartidas dos estados e municpios. O objetivo da poltica de integrao urbana de assentamentos precrios a incluso socioespacial da importante parcela da populao brasileira que vive, nas nossas cidades, em situaes de risco, insalubridade e insegurana relacionadas com a precariedade das suas condies de moradia. Para realizar esse objetivo, as intervenes compreendem medidas para a regularizao fundiria dos assentamentos, atendimento social s comunidades, melhorias habitacionais e adequao urbanstica, incluindo a implantao de infraestrutura, equipamentos e servios urbanos. O grande desafio da poltica de integrao dos assentamentos precrios o atendimento de um universo estimado em cerca de 30% dos domiclios urbanos do pas, cujas demandas vm se acumulando h dcadas, em decorrncia da histrica inadequao e insuficincia das polticas habitacionais voltadas para a populao mais pobre. Para enfrentar tal desafio, destaca-se a necessidade de garantir, a mdio e longo prazos: fluxo permanente de recursos subsidiados, no patamar estabelecido pelo PAC; participao e articulao dos agentes envolvidos, de acordo com o modelo institucional definido pelo Conselho das Cidades, PNH e SNHIS/FNHIS; e planejamento das aes, com base no Plano Nacional de Habitao (PlanHab) e nos Planos Locais de Habitao de Interesse Social (PLHIS). O planejamento constitui uma dimenso estratgica da poltica, tendo em vista a otimizao dos investimentos, eficincia e sustentabilidade das intervenes. Ele envolve articulao entre as iniciativas dos trs nveis de governo, exigindo capacitao dos agentes e alinhamento de conceitos, para o dimensionamento das demandas, definio de prioridades, metas e instrumentos de avaliao. Identificados pela inadequao das condies de moradia e por constiturem, em grande medida, empreendimentos autnomos da populao de baixa renda, os assentamentos precrios esto presentes em mais da metade dos municpios brasileiros, apresentando caractersticas e necessidades

muito diversificadas, como reflexo do processo de formao da nossa ampla rede de cidades. Conhecer tais caractersticas de forma a dimensionar as necessidades e a demanda de recursos para atend-las, em escala nacional, sem perder o foco nas peculiaridades regionais e locais constitui uma condio bsica para o planejamento das intervenes. Nesse contexto, coloca-se a publicao deste Guia para o Mapeamento e Caracterizao dos Assentamentos Precrios, que a Secretaria Nacional de Habitao elaborou, com vistas a estimular e apoiar a participao dos municpios numa proposta de trabalho que tem como objetivo a complementao e detalhamento das informaes nacionais que j existem sobre os assentamentos precrios no Brasil. Destacamos que a participao dos municpios condio fundamental para o aperfeioamento de tais informaes, considerando que, alm de responsveis diretos por grande parte das intervenes em assentamentos precrios, os municpios - por meio de seus agentes - so os entes federativos que mais conhecem a realidade dessas comunidades. Para atender aos seus objetivos, o Guia est estruturado em cinco captulos, que tratam, respectivamente: I - da contextualizao da questo, apresentando um panorama das condies histricas que determinaram a origem e o crescimento dos assentamentos precrios no nosso pas; II - da delimitao do objeto a ser pesquisado, incluindo informaes sobre o conjunto de estudos que j foram produzidos e sistematizados no mbito nacional e constituem o ponto de partida para o trabalho de mapeamento e caracterizao dos assentamentos precrios, a ser detalhado na escala dos municpios; III - do passo a passo ou sequncia de procedimentos propostos para orientar o trabalho de mapeamento, mensurao e caracterizao dos assentamentos, pelos municpios, contemplando a seleo de critrios e variveis que permitam comparaes, totalizaes e avaliaes de resultados da poltica, em escala nacional; IV - da metodologia para a classificao dos assentamentos segundo categorias de interveno, visando ao dimensionamento, para o conjunto do pas, dos recursos demandados pela poltica de integrao urbana dos assentamentos precrios, tendo como horizonte a garantia da moradia, bem como sua regularidade fundiria e um patamar bsico de infraestrutura, acessibilidade e incluso socioespacial; V - dos critrios para a priorizao das intervenes, balizando a distribuio dos recursos federais de forma cada vez mais justa, transparente e eficaz.

Captulo 1 Contextualizao

Captulo 1
Contextualizao

CAPTULO 1

1.1 O que so assentamentos precrios Contextualizao

1.1 O que so assentamentos precrios


A expresso assentamentos precrios foi adotada pela nova Poltica Nacional de Habitao (PNH) de forma a englobar, numa categoria de abrangncia nacional, o conjunto de assentamentos urbanos inadequados ocupados por moradores de baixa renda, incluindo as tipologias tradicionalmente utilizadas pelas polticas pblicas de habitao, tais como cortios, loteamentos irregulares de periferia, favelas e assemelhados, bem como os conjuntos habitacionais que se acham degradados. Os assentamentos precrios so, portanto, pores do territrio urbano com dimenses e tipologias variadas, que tm em comum: - o fato de serem reas predominantemente residenciais, habitadas por famlias de baixa renda; - a precariedade das condies de moradia, caracterizada por inmeras carncias e inadequaes, tais como: irregularidade fundiria; ausncia de infraestrutura de saneamento ambiental; localizao em reas mal servidas por sistema de transporte e equipamentos sociais; terrenos alagadios e sujeitos a riscos geotcnicos; adensamento
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excessivo, insalubridade e deficincias construtivas da unidade habitacional; a origem histrica, relacionada s diversas estratgias utilizadas pela populao de baixa renda para viabilizar, de modo autnomo, soluo para suas necessidades habitacionais, diante da insuficincia e inadequao das iniciativas estatais dirigidas questo, bem como da incompatibilidade entre o nvel de renda da maioria dos trabalhadores e o preo das unidades residenciais produzidas pelo mercado imobilirio formal.

A falta de dados confiveis e comparveis nacionalmente sobre as dimenses e caractersticas desse universo, amplo e diversificado, dificulta o planejamento, a coordenao e a execuo da poltica nacional de integrao urbana de assentamentos precrios, cuja implementao exige a participao dos trs nveis de governo e da sociedade civil. No sentido de superar essa lacuna, o Ministrio das Cidades conta com

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importante apoio do IBGE e promove diretamente a elaborao de estudos e clculos, divulgados por meio de publicaes como o Dficit Habitacional no Brasil 1 e Assentamentos Precrios no Brasil Urbano 2. A elaborao do presente Guia para o Mapeamento e Caracterizao dos Assentamentos Precrios se insere no contexto dessas iniciativas. Antes de abordarmos os contedos dos estudos desenvolvidos em escala nacional e as orientaes especficas sobre como os municpios devem proceder para detalhar e aprofundar tais estudos, na escala local, vale dedicarmos algum espao para uma viso panormica de como surgiram e se expandiram os assentamentos precrios, a ponto de se tornarem a forma predominante de habitao popular no Brasil.

1.2 - Origem, expanso e aes do poder pblico relacionadas aos assentamentos precrios
O dficit e precariedade habitacional que caracterizam as condies de vida de grande parte da populao urbana do Brasil tem suas razes no processo de formao da sociedade brasileira. Em especial, o problema comeou a se constituir na segunda metade do sculo XIX, com a definio de garantias legais para a propriedade privada da terra (1850), abolio da escravido (1888) e incio
1 - Ministrio das Cidades/Secretaria Nacional de Habitao/Fundao Joo Pinheiro. Dficit Habitacional no Brasil. Braslia, 2009. 2 - Ministrio das Cidades/Secretaria Nacional de Habitao/Centro de Estudos da Metrpole. Assentamentos Precrios no Brasil Urbano. Braslia, 2007.

do primeiro movimento migratrio de trabalhadores rurais para as cidades, onde se concentravam as oportunidades de trabalho assalariado. At 1930, na primeira etapa desse processo, predominava a ideia de que, numa economia de mercado, a proviso habitacional deveria resolver-se no mbito da iniciativa privada e o cortio surgiu como a principal resposta da sociedade brasileira s demandas habitacionais do proletariado3. O cortio tradicional basicamente uma moradia alugada estruturada como habitao coletiva, constituda por cmodos resultantes da subdiviso de edificaes antigas e deterioradas, com instalaes sanitrias de uso comum. O superadensamento e insabubridade dos cortios - entendidos como ameaas de epidemias que conflitavam com os objetivos das intervenes de embelezamento e remodelao urbana desenvolvidas no perodo - levaram s primeiras aes de remoo macia de moradias populares das reas urbanas centrais. As primeiras favelas surgiram, assim, associadas destruio de grande nmero de cortios, por volta de 1900, em cidades como Rio de Janeiro e Recife. De acordo com Abreu4, as favelas do Rio de Janeiro tm sua origem relacionada questo do alojamento de soldados, enfrentada pelo governo durante os primeiros anos da Repblica. Em 1893, foi autorizada, no morro de Santo Antnio, a construo de alguns galpes de madeira para alojamento e, em 1897, soldados retornados da
3 - Villaa, Flvio. Habitao. Global Editora, So Paulo, 1986. 4 - Abreu, Maurcio. Evoluo Urbana do Rio de Janeiro. Instituto Pereira Passos, Rio de Janeiro, 2006.

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Captulo 1 Contextualizao

campanha militar de Canudos comearam a ocupar o morro da Providncia, onde j havia um ncleo de barracos, construdos por famlias despejadas de um cortio. Por algum tipo de analogia entre o morro da Providncia e a paisagem de Canudos, este assentamento comeou a ser chamado de Morro da Favela, fazendo referncia a uma espcie de arbusto da caatinga, muito abundante no serto de Canudos. A partir de 1920, o termo favela se generalizou, especialmente no Sudeste, passando a designar uma forma de habitao popular na qual a precariedade da casa se apresenta associada precariedade da posse da terra, decorrente da ocupao, no consentida, de terrenos pblicos ou privados e de reas inadequadas urbanizao, como morros e mangues. No Nordeste e demais regies do pas, tais assentamentos precrios so conhecidos por outras denominaes, tais como mocambos, ocupaes, invases, palafitas etc. Consideradas como soluo provisria e ilegal, as favelas foram ignoradas pelas polticas urbanas da Primeira Repblica, mas, a partir de 1930, essa postura comeou a ser questionada por diversos setores da sociedade, que cobravam do governo uma poltica de construo de casas operrias higinicas, levando aprovao de leis que proibiam a construo de novas moradias em favelas, bem como a intervenes pontuais de erradicao de favelas e mocambos, associadas ou no construo de vilas operrias e a programas de assistncia social.

Na dcada de 40, diante do crescimento das reivindicaes pelo aumento da oferta de moradias, o governo resolveu interferir no mercado de aluguis, por meio do tabelamento de preos e controle dos despejos. O efeito imediato dessas medidas foi o desaparecimento dos empreendimentos privados destinados ao aluguel residencial e o agravamento da crise habitacional, ao mesmo tempo em que se afirmava o modelo da casa prpria5. No que diz respeito s famlias de baixa renda, esse modelo traduziu-se numa nova forma de precariedade habitacional: os loteamentos irregulares de periferia, associados autoconstruo da casa prpria. Os lotes baratos multiplicaramse pelas periferias urbanas sem incorporar qualquer infraestrutura, justamente para serem o mais barato possvel - enquanto as prefeituras editavam leis urbansticas que no eram aplicadas nos assentamentos populares, e os governos estaduais e federal fechavam os olhos para a questo6. Por trs da aparente benevolncia do poder pblico, vigorava uma espcie de acordo, no explicitado, entre o Estado e o capital industrial, por meio do qual se promoviam condies excepcionais para a industrializao, retirando a parcela relacionada ao preo da moradia do custo de reproduo da mo de obra7.

5 - Entre 1940 e 2000, os domiclios alugados passaram de 64% para 16,7% do total de domiclios urbanos permanentes (Ribeiro e Lago, 1994; IBGE, Censo Demogrfico de 2000). 6 - Villaa, 1986. 7 - Bonduki, Nabil. Origens da Habitao Social no Brasil. Estao Liberdade, So Paulo, 1998.

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Paralelamente, e tambm como consequncia das condies em que se dava a urbanizao do pas, as favelas, mocambos, palafitas e assemelhados se multiplicavam no Rio de Janeiro, Recife, Salvador, So Paulo, Porto Alegre, Belo Horizonte e demais cidades integradas ao processo de industrializao. A atuao do poder pblico, em relao questo, se mantinha errtica, oscilando entre a permissividade e a continuidade de alguns programas de erradicao e/ou assistncia social. Apenas na dcada de 50, quando a Igreja Catlica comeou a atuar de forma mais organizada junto s favelas do Rio de Janeiro, surgiram as primeiras propostas de implantao de redes de infraestrutura e de construo de novas moradias nesses ncleos, com a participao da populao local. Pioneiras no sentido de superar o binrio tolerncia/erradicao, tais propostas apontavam para a alternativa de urbanizao das favelas, que foi institucionalizada pela primeira vez no Brasil em 1956, com a criao do Servio Especial de Recuperao das Favelas e Habitaes Anti-Higinicas (SERFHA) pelo governo do Distrito Federal, sem produzir resultados concretos. No por acaso, os primeiros censos de favelas datam da mesma dcada, revelando as seguintes totalizaes: no Rio de Janeiro (1950), 58 favelas com 169,3 mil moradores; em Porto Alegre (1951), 56 favelas com 54,1 mil moradores; em Belo Horizonte (1955), 9,3 mil barracos com 36,4 mil moradores; em So Paulo

(1957), 141 favelas e 8,4 mil barracos com 50 mil moradores.8 Em 1964, no incio da ditadura militar, com a criao do Banco Nacional da Habitao (BNH) e Sistema Financeiro da Habitao (SFH), surgiu a primeira iniciativa do governo brasileiro destinada a enfrentar a questo habitacional por meio de uma poltica nacional, totalmente estruturada, com objetivos, desenho institucional, instrumentos e recursos especficos. Naquele momento, a criao do sistema BNH/SFH visava a dois objetivos: por um lado, oferecer resposta a reivindicaes organizadas e conquistar o apoio popular; por outro lado, criar uma poltica permanente de financiamento capaz de estruturar o setor da construo civil habitacional em moldes capitalistas9. O segundo objetivo acabou por prevalecer, em funo dos vultosos recursos que foram disponibilizados para o BNH/SFH, a partir da criao do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), em 1967. Apesar das muitas inovaes, dos recursos mobilizados para o setor e de uma significativa produo habitacional10, o novo sistema apresentou, em relao moradia popular, problemas semelhantes
8 - FINEP-GAP, 1985:66. 9 - Ministrio das Cidades/Secretaria Nacional de Habitao/Consrcio Via Pblica-LABHAB-Logos Engenharia. Plano Nacional de Habitao, Produto 2, Vol. II. Verso Preliminar, dezembro de 2007. 10 - Entre 1964 e 1986, quando foi extinto, o BNH foi responsvel pela produo de 4,8 milhes de unidades residenciais, das quais 1,2 milho corresponderam produo das COHABs (Arretche, 1990). Segundo estimativas apresentadas pela autora, a produo do BNH representou 25,8% do total de moradias construdas no perodo, considerando-se tambm os barracos e as moradias autoconstrudas.

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Captulo 1 Contextualizao

aos do mercado imobilirio privado: os financiamentos no alcanavam os grupos de menor renda, que continuavam promovendo o crescimento das favelas e dos loteamentos precrios, nas periferias. Alm de insuficientes e inadequados em relao demanda que se propunham atender, os programas populares financiados pelo BNH por meio das COHABs - que foram criadas para atuar como agentes promotores para o segmento de baixa renda - se caracterizaram pela produo de enormes conjuntos nas periferias das grandes cidades, localizados em reas rurais e no dotadas de infraestrutura urbana, na tentativa de viabilizar solues de mais baixo custo, dentro de um modelo que no previa o aporte de subsdios oramentrios e se baseava num sistema bancrio de financiamento. Nesse sentido, a produo de habitaes de interesse social, com recursos e instrumentos viabilizados pela poltica estatal, acabou reproduzindo e ampliando a estratgia de localizao dos loteamentos clandestinos e irregulares de periferia, gerando novas situaes de precariedade habitacional e urbana. O ano de 1979 constituiu um marco importante para a histria dos loteamentos irregulares (ou clandestinos) de periferia, em funo da aprovao da Lei Federal n 6.766/79 que disciplina o parcelamento do solo urbano. Alm de criminalizar as atividades dos loteadores clandestinos, a nova lei estabeleceu parmetros urbansticos para a aprovao dos novos parcelamentos do solo urbano e agravou de modo significativo as exigncias para regularizao desses empreendimentos. A prtica que vigorava

anteriormente, de anistia da irregularidade urbanstica e de gradual urbanizao das reas loteadas, em resposta s demandas dos moradores, foi substituda pela necessidade de atendimento (para a regularizao) das mesmas condies estabelecidas para a aprovao de loteamentos urbanos (doao de reas verdes ao poder pblico, reserva de faixa no edificvel de 15 metros junto aos crregos, elaborao e execuo dos projetos completos de infraestrutura urbana de drenagem, abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, iluminao, sistema virio etc.) Considerando que, na maioria dos casos, o traado urbano dos loteamentos irregulares populares no atendia s exigncias da nova lei, seus efeitos foram de prolongar a situao de precariedade urbanstica existente e ainda de contribuir para o crescimento das favelas, pois, com a criminalizao dos loteadores clandestinos, reduziu-se a oferta de loteamentos irregulares populares. Na dcada de 80, ocorreu o processo de redemocratizao, num contexto de grande mobilizao popular. Em torno de 1984, teve incio uma articulao nacional das lutas por moradia e direito cidade, que convergiu para a organizao do Movimento Nacional de Reforma Urbana, mobilizado em funo do processo constituinte. Esse movimento reuniu milhares de assinaturas para a apresentao de um projeto de Emenda Popular Constituio, contemplando o direito de todos os cidados moradia, aos servios e equipamentos urbanos, ao patrimnio
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cultural e ambiental e gesto democrtica da cidade, bem como instrumentos jurdicos destinados a garantir esses direitos, por meio da exigncia do cumprimento da funo social da propriedade urbana, da regularizao fundiria, da urbanizao das favelas e assentamentos precrios, e da participao direta da populao na elaborao e implementao da poltica urbana. Ao mesmo tempo, os problemas de moradia tornavam-se mais dramticos, agravados pela crise econmica e empobrecimento da populao que marcaram as dcadas de 80 e 90. Com a extino do BNH (1986) e drstica limitao da oferta de recursos federais para programas habitacionais e urbanos, os governos municipais e estaduais comearam a buscar solues alternativas, utilizando recursos oramentrios prprios e assumindo contratos de financiamento junto a organismos internacionais. Os programas de melhorias da infraestrutura de favelas - do tipo PRO-GUA e PROLUZ, que tinham se disseminado a partir da criao do PROMORAR11 pelo BNH - evoluram para intervenes mais complexas de urbanizao de favelas e
11 - O Programa de Erradicao dos Aglomerados de Sub-habitaes - PROMORAR foi criado pelo BNH em 1979 e, apesar do nome, destinava-se a financiar projetos que mantinham a populao nas reas pblicas ocupadas por favelas, mediante obras de infraestrutura urbana e construo de novas habitaes. Apesar de no ter resultados quantitativos expressivos, o programa serviu de modelo para a estruturao de programas semelhantes pelos governos estaduais e municipais.

de loteamentos irregulares de periferia, com aproveitamento e valorizao dos investimentos j realizados pelos moradores, na autoconstruo das moradias. Parceiros internacionais, como o Banco Mundial, BID, Unio Europeia e Cities Alliance, influenciaram a formatao desses programas, com diretrizes para: recuperao de custos; reduo da remoo de famlias; participao da populao; adoo de instrumentos de monitoramento e avaliao; critrios de sustentabilidade ambiental; e exigncia de regularizao fundiria dos assentamentos. A luta pela regularizao fundiria de favelas e demais assentamentos precrios, que integrava a pauta do Movimento de Reforma Urbana, teve continuidade aps a aprovao do Captulo de Poltica Urbana da Constituio Federal de 1988, pois a maior parte dos instrumentos aprovados exigia regulamentao para serem aplicados. Em 2001, a aprovao do Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/01) e da Medida Provisria n 2.220/01 definiu importantes avanos de ordem legal para a institucionalizao de uma poltica nacional de urbanizao e regularizao fundiria dos assentamentos precrios. A partir de 2003, com a criao do Ministrio das Cidades do Conselho das Cidades e aprovao do Sistema e Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (Lei n 11.124/05), foi concludo o

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Captulo 1 Contextualizao

arcabouo legal e institucional necessrio para a implementao da nova Poltica Nacional de Habitao, aprovada em 2004. O Plano Nacional de Habitao, finalizado em 2008, detalhou as metas, instrumentos, articulao entre agentes, fontes de recursos, tipologias de atendimento, grupos de demanda, linhas programticas, formas de financiamento e de subsdio, mecanismos de monitoramento, entre outros aspectos da poltica, a partir de um diagnstico participativo e abrangente. Aps mais de um sculo de urbanizao acelerada marcada pelo

crescimento dos assentamentos precrios como soluo hegemnica de moradia popular, o desenho da Poltica Nacional de Habitao passou a incluir a necessidade de subsdios pblicos para viabilizar a moradia urbana da populao de baixa renda, bem como a prioridade para a integrao urbana dos assentamentos precrios, mediante o desenvolvimento de programas articulados entre os trs nveis de governo e participao da sociedade civil. Conhecer o universo dos assentamentos precrios, para planejar e executar essa poltica, tornou-se uma necessidade inadivel.

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Captulo 2 Delimitao do universo a ser pesquisado

Captulo 2

CAPTULO 2do universo a ser Delimitao

Delimitao pesquisado do universo a ser pesquisado 2.1 Esclarecimentos Iniciais


2.1 Esclarecimentos Iniciais Este captulo vai tratar da delimitao do universo a ser pesquisado no trabalho de Mapeamento e Caracterizao dos Assentamentos Precrios, ou seja, vai detalhar este conceito, para que os tcnicos das prefeituras e demais agentes envolvidos possam identificar as reas a serem mapeadas e caracterizadas. A participao dos municpios condio fundamental para o aperfeioamento das informaes sobre os assentamentos precrios existentes no Brasil, considerando-se que, por meio de seus agentes, eles so os entes federativos que mais conhecem a realidade local e esto em contato mais direto com a populao. Sobre a forma de participao das Prefeituras na nossa proposta de trabalho, cabem trs esclarecimentos importantes: I o rgo, ou setor da administrao municipal, responsvel pelo planejamento da poltica habitacional o mais indicado para coordenar o Mapeamento e Caracterizao dos Assentamentos Precrios; II o nvel de detalhamento do trabalho que estamos propondo no exige pesquisa domiciliar censitria, nem estudos especializados, podendo ser
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desenvolvido pelas equipes locais, com o apoio dos estados no que for necessrio; a observncia dos critrios metodolgicos contidos neste Guia em especial quanto escolha das variveis para a caracterizao dos assentamentos e sua classificao segundo categorias de interveno essencial para que os resultados do trabalho sejam nacionalmente comparveis e possam contribuir para o aperfeioamento dos cadastros nacionais sobre o tema, identificao da demanda e mobilizao dos recursos necessrios para a poltica de integrao urbana de assentamentos precrios.

A integrao urbana de assentamentos precrios um eixo programtico da Poltica Nacional de Habitao (PNH), que estabelece o compromisso universal com a superao da precariedade e inadequao dos assentamentos habitacionais das famlias de baixa renda, mediante programas que - de acordo com cada caso - envolvem obras
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de urbanizao e melhorias habitacionais, medidas de regularizao fundiria e aes que contribuam para o desenvolvimento social das comunidades. As principais interfaces do trabalho de mapeamento/ caracterizao dos assentamentos com a PNH se do no mbito dos seguintes instrumentos: - Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao da Habitao (SIMAHAB), previsto com o objetivo de subsidiar o processo decisrio, bem como avaliar e monitorar o resultado dos programas e investimentos, a partir de dados atualizados e sries regulares de indicadores que reflitam a realidade habitacional do pas, com flexibilidade suficiente para expressar as diferenas regionais e locais. A PNH destaca a necessidade de implantao de um mdulo especfico de informaes sobre os assentamentos precrios, no mbito do SIMAHAB e do Sistema Nacional de Informaes das Cidades (SNIC)12. Planos de Habitao - Nacional, Estaduais e Municipais ou locais so instrumentos da PNH que visam articulao entre o diagnstico da questo habitacional e prioridades, metas, recursos, aes e avaliao da poltica.

Na prtica, nossa atividade de mapeamento e caracterizao dos assentamentos precrios integra a fase de diagnstico das necessidades habitacionais, prevista no escopo dos Planos Locais de Habitao de Interesse Social (PLHIS), cuja elaborao encontra-se em andamento junto aos municpios que aderiram ao Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social13. Considerando, porm, que essa tarefa pode demandar recursos mais amplos do que os previstos pelos PLHIS e um esforo maior em relao ao alinhamento de critrios, a Secretaria Nacional de Habitao resolveu preparar este Guia especfico sobre o tema.

2.2 Tipologias para Identificao dos Assentamentos Precrios


Nosso ponto de partida o conceito de assentamentos precrios adotado pela PNH, que j apresentamos no Captulo 1. A partir desse conceito abrangente, o primeiro conjunto de critrios para a identificao dos assentamentos precrios provm da caracterizao dos trs tipos bsicos - loteamentos (clandestinos ou irregulares), favelas e cortios, utilizados historicamente pelas polticas pblicas habitacionais e urbanas.

12 - O SNIC um programa do Ministrio das Cidades que tem como objetivos: o conhecimento das cidades brasileiras e a integrao das informaes existentes; o apoio ao planejamento e monitoramento das aes do Ministrio, bem como fornecer subsdios para as aes dos municpios.

13 - O Sistema Nacional de Habitao SNHIS, criado pela Lei n11.124/05, no obriga que os entes federados faam adeso ao mesmo. Contudo, ao aderirem ao SNHIS, os entes federados ficam obrigados a criar seus conselhos e fundos de habitao de interesse social, assim como a elaborarem seus planos habitacionais de interesse social.

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Captulo 2 Delimitao do universo a ser pesquisado

A PNH faz referncia a essas tipologias, assinalando que elas devem ser acrescidas da tipologia conjuntos habitacionais deteriorados e que elas no so adequadas para abranger o fenmeno ao nvel nacional, dentre outros motivos, porque: - as nomenclaturas e respectivas caracterizaes variam muito em funo de peculiaridades regionais e locais14, dificultando as totalizaes de dados nacionais; - a diviso em tipologias nos leva a consider-las como se estivessem isoladas no espao, o que raramente verdadeiro e pode atrapalhar o dimensionamento da precariedade pelo fato de que, frequentemente, existem sobreposies de tipologias num mesmo territrio, induzindo duplas contagens e exigindo pesquisas detalhadas para que o problema seja evitado.

Apesar dessas limitaes, as tipologias tradicionais so muito utilizadas pelos municpios15 e foram bastante estudadas pela literatura acadmica e institucional, permitindo uma sistematizao das suas caractersticas segundo variveis que consideramos relevantes para a identificao dos assentamentos precrios. Ao preparar a sistematizao que apresentaremos no Quadro 1, introduzimos atualizaes nas caracterizaes mais frequentes na literatura, considerando que as tipologias surgiram em conjunturas especficas (como vimos no Captulo 1) e que suas caracterizaes originais correspondem a uma espcie de retrato de cada tipo de assentamento num dado momento histrico, devendo ser ajustada em funo da sua evoluo. Ao introduzir tais atualizaes, percebemos que as tipologias ficaram cada vez mais semelhantes entre si - como veremos nos comentrios do Quadro 1 -, confirmando o acerto da PNH, ao criar a categoria abrangente de assentamentos precrios.

14 - O que se observa no pas uma enorme variedade de termos e expresses, regionais e locais - tais como: favelas, barracos, mocambos, quilombolas, palafitas, baixadas, alagados, invases, ocupaes, loteamentos irregulares, loteamentos perifricos, vilas, assentamentos populares, comunidades etc, - sendo utilizados para designar fenmenos semelhantes.

15 - Especialmente na regio Sudeste do pas.

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Quadro 1 - Caracterizao das principais tipologias de assentamentos precrios, segundo variveis relevantes

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Captulo 2 Delimitao do universo a ser pesquisado

Analisaremos o Quadro 1 a partir de cada varivel, visando avaliar sua funcionalidade (associada ou no s tipologias), para a tarefa de identificar e mapear os assentamentos precrios. A condio de acesso moradia nos indica a situao de segurana do morador em relao posse e ao uso do imvel. Todas as tipologias se caracterizam por irregularidade fundiria e, portanto, pela precariedade na condio de acesso moradia, sendo este um atributo fundamental para identificao do nosso universo de pesquisa. Contudo, no se trata de uma varivel muito funcional para o mapeamento e delimitao dos assentamentos precrios, pelo fato de no ser evidente16. A condio de acesso tampouco um fator que permite distinguir as tipologias entre si. Nesse sentido, observamos que a invaso, ou ocupao ilegal de reas pblicas ou privadas, originalmente utilizada para a identificao das favelas tambm ocorre: nos loteamentos irregulares (de modo indireto, mediante ao de grilagem promovida pelo loteador clandestino); em edifcios vagos e abandonados, dando origem a domiclios com caractersticas de cortios; e em conjuntos habitacionais produzidos pelo poder pblico, que muitas vezes so invadidos antes de ficarem prontos e/ou de receberem os moradores aos quais se destinavam originalmente.

A situao do terreno apresenta dois aspectos: por um lado, constitui um componente da irregularidade fundiria - neste caso relacionada com o parcelamento irregular do solo e ausncia de registro no Cartrio de Imveis -, que relevante mas no evidente, pois exige pesquisa de documentao para ser aferida. Por outro lado, diz respeito a um aspecto da morfologia ou configurao do assentamento, que pode ser verificada em fotos areas e/ou vistorias, constituindo um dos principais indicadores do universo de assentamentos a ser mapeado. Este aspecto ser mais detalhado no item traado urbano e infraestrutura. A localizao uma varivel pouco adequada para balizar a identificao do universo e ser mapeado. Considerando o conjunto das cidades brasileiras, existem assentamentos precrios em todo tipo de localizao. A tendncia do mercado imobilirio, de induzir a expulso da populao de baixa renda para as localizaes mais perifricas, como efeito do aumento constante do preo da terra muito evidente na Regio Metropolitana de So Paulo17-, uma realidade que atinge as diversas localidades em tempos e graus diferentes, bem como de forma combinada com outros fatores, como a configurao geogrfica de cada cidade e o poder de resistncia dos moradores. Na cidade do Rio de Janeiro, por exemplo, apesar de uma dinmica imobiliria semelhante de So Paulo, o stio geogrfico, pontuado por morros e reas de preservao ambiental, contribuiu para manter as favelas em localizaes centrais. O mesmo ocorre
17 - Ver Assentamentos Precrios no Brasil Urbano (MCidades/SNH/CEM/CEBRAP, 1998); p. 217 ou 218.

16 - Como veremos logo a seguir, ao tratar das pesquisas nacionais existentes sobre os assentamentos precrios, a irregularidade muito subdimensionada em pesquisas como o Censo Demogrfico, que tm as declaraes do prprio morador como principal fonte de informao.

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em relao orla marinha ou fluvial -, em capitais do Norte e Nordeste, como Belm e Recife ou em funo da organizao dos moradores e conjunturas polticas especiais, em Porto Alegre e novamente Recife. Nas cidades de menor porte, o espao urbano menos segregado e a insero urbana da precariedade obedece a singularidades locais. A localizao de assentamentos precrios em reas de proteo ambiental e inadequadas urbanizao (margens de rios, praias, mangues, morros, aterros sanitrios, faixas de gasodutos e linhas de alta tenso etc.) recorrente e dever ser observada - por constituir problema para a sua regularizao fundiria e consolidao -, mas no chega a constituir um padro distintivo para o mapeamento, pois no abrange todo o universo da nossa pesquisa. Sobre a relao entre a localizao e as tipologias tradicionais, vale destacar a questo dos cortios, que surgiram de fato nas reas centrais das grandes cidades, no final do sculo XIX, e a permanecem, em alguns casos. Todavia, se considerarmos o cortio como unidade habitacional de um cmodo e uso coletivo das instalaes sanitrias18, eles encontramse altamente disseminados dentro dos loteamentos irregulares de periferia e das favelas (nas suas diversas localizaes). Nesse sentido, se formos mapear por tipologias - considerando cortios, favelas
18 - O Censo Demogrfico (IBGE) registra domiclios do tipo cmodo: composto por um ou mais aposentos localizado em uma casa de cmodos, cortio, cabea-de-porco, etc. De acordo com os dados do Censo 2000, a maior parte dos domiclios do tipo cmodo do Municpio de So Paulo, por exemplo, encontra-se em bairros perifricos.

e loteamentos -, teramos que descontar os cortios inseridos em favelas e loteamentos, o que envolve uma pesquisa muito detalhada, o que ultrapassa os objetivos do nosso trabalho. O traado urbano e infraestrutura dos assentamentos so as variveis mais importantes para a sua identificao e mapeamento. Vrios indcios da carncia e precariedade das infraestruturas so visveis em fotos areas e/ou por meio de vistorias em campo: as ligaes clandestinas de gua e luz, por meio de gatos (como so chamadas em algumas regies), ou ainda os pedidos dessas ligaes, encaminhados s prefeituras; os problemas relacionados com o sistema virio mal projetado, tais como a eroso e falta de drenagem das vias; o lanamento de esgotos nas ruas e crregos; a disposio inadequada de lixo (nas ruas, crregos e terrenos baldios), bem como outros problemas decorrentes das ms condies de trafegabilidade das ruas etc. As caractersticas do traado urbano se acham imbricadas com os problemas da infraestrutura e localizao dos assentamentos. A localizao em stios inadequados (sujeitos a enchentes ou com alta declividade, por exemplo) dificulta a implantao e manuteno do sistema virio e demais infraestruturas. As ruas subdimensionadas e os lotes menores fazem com que os assentamentos precrios apresentem maior densidade, em relao ao conjunto da cidade, ainda que esse diferencial de densidade no seja uma regra verificvel em todas as localidades. H falta de reas para praas e equipamentos pblicos, como escolas e postos de sade, seja porque a reserva de tais reas no foi

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Captulo 2 Delimitao do universo a ser pesquisado

observada no processo (sempre irregular) de implantao do assentamento, ou porque elas foram invadidas por favelas. No que se refere distino entre as tipologias, temos algumas observaes relacionadas com as infraestruturas e traado urbano. As favelas se distinguem (frequentemente) dos demais assentamentos em funo de apresentarem um traado urbano especfico, constitudo por lotes muito pequenos, de dimenses irregulares e densamente construdos, conectados por vielas estreitas, escadarias, passarelas, etc, que no possibilitam o trfego de veculos motorizados. Todavia, em muitos casos, as favelas tm origem em processos de ocupao planejados por movimentos organizados e resultam com caractersticas de traado urbano idnticas aos loteamentos irregulares de moradores de baixa renda (com exceo da forma de acesso terra, j comentada). Outro fator que contribui para a dificuldade de distino entre favelas e loteamentos irregulares a invaso de reas, reservadas a equipamentos pblicos, pois, sendo os loteamentos irregulares, no h registros exatos dessas reas e os limites entre as duas tipologias ficam bastante imprecisos. O mesmo se aplica com menor frequncia - aos limites entre favelas e reas de conjuntos habitacionais, quando no houve aprovao formal do empreendimento e h problemas de recuperao dos limites exatos da gleba original, parcelada pelo poder pblico. Por outro lado, os cortios localizados em reas centrais - que ainda correspondem s manifestaes originais dessa tipologia no apresentam nenhum dos problemas mencionados, relacionados com a infraestrutura e traado urbano.

A condio da unidade habitacional definida pelos materiais de construo, estrutura, acabamentos, dimenses e instalaes eltricas e hidrulicas - sempre precria, mas suas evidncias no constituem um indicador geral para o mapeamento. No caso das favelas, o padro construtivo das moradias pode variar muito, sendo que as unidades localizadas nas ruas que permitem trfego regular de veculos chegam a confundirse com a cidade legal, enquanto nas reas mais internas e de acordo com a piora das condies fsico-ambientais (declividades, margens de crregos etc), o padro construtivo se degrada. Loteamentos e favelas, especialmente na regio Sudeste, se diferenciam do entorno por apresentarem cobertura de laje ou telha de eternit (identificveis em fotos areas), mas essa caracterstica no constante nas demais regies do pas. Os barracos - construdos com materiais inadequados, tais como madeirite, papelo, folhas de zinco, sucata etc. continuam presentes e visveis nos assentamentos precrios, mas abrangem apenas uma parcela do universo da pesquisa. Resumindo esta anlise, que tem como objetivo contribuir para a delimitao do universo a ser pesquisado, destacamos:

a) Todas as variveis mencionadas no


Quadro 1 so importantes para a caracterizao dos assentamentos precrios, mas nenhuma delas definitiva para sua identificao. A varivel infraestrutura urbana, que revelou-se a mais funcional para esse objetivo, tambm apresenta

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problemas nas localidades onde a carncia de infraestrutura generalizada, levando necessidade de deciso sobre uma linha de corte (do que ser considerado precrio), pelo poder pblico municipal.

b) Os problemas de sobreposio e
a dificuldade para a identificao dos limites entre as reas ocupadas por cada tipologia analisada no recomendam a sua adoo especialmente numa pesquisa que visa produzir dados comparveis nacionalmente -, reforando a opo da PNH pela categoria assentamentos precrios, abrangente de todas as situaes de irregularidade fundiria, carncia de infraestrutura, localizao inadequada e domiclios precrios, que caracterizam a grande maioria dos assentamentos da populao de baixa renda.

de reabilitao de reas centrais. Nesse sentido, e por se acharem frequentemente pulverizados no territrio, sem constiturem assentamentos contnuos, tais cortios podero deixar de ser includos no nosso mapeamento, a critrio dos municpios20. O segundo conjunto de referncias para a identificao dos assentamentos precrios, especialmente no caso dos municpios que no dispem de algum tipo de registro elaborado localmente sobre esse universo, so as pesquisas e estudos desenvolvidos em escala nacional, que abordaremos a seguir.

2.3 Pesquisas e Estudos Nacionais sobre os Assentamentos Precrios


A) Setores subnormais do IBGE
O nico levantamento censitrio, de abrangncia nacional, existente sobre os assentamentos precrios do Censo Demogrfico do IBGE, que, desde 1980, mantm registros dos setores especiais de aglomerados subnormais, assim definidos: setor especial de aglomerado subnormal o conjunto constitudo por um mnimo de 51 domiclios, ocupando ou tendo ocupado, at perodo recente, terreno de propriedade alheia (pblica ou particular), dispostos, em geral, de forma desordenada e densa, e carentes, em sua maioria, de servios pblicos essenciais 21.
20 - No caso de os municpios possurem delimitaes prvias de pores das reas centrais com significativa concentrao de cortios, essas delimitaes devero ser includas no nosso mapeamento. 21 - IBGE, Censo Demogrfico 2000, Agregado por

c) Os cortios localizados em reas


centrais - que ainda correspondem definio tradicional do mencionada fenmeno19, no Captulo 1 - apresentam caractersticas significativamente distintas dos demais assentamentos e contam com uma linha programtica especfica da PNH, designada como Intervenes em Cortios e desenvolvida em articulao com programas
19 - Moradia alugada estruturada como habitao coletiva, constituda por cmodos resultantes da subdiviso de edificaes antigas e deterioradas, com instalaes sanitrias de uso comum.

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Essa definio praticamente coincide com o conceito de favela utilizado pelas prefeituras de So Paulo e do Rio de Janeiro, sendo estes os municpios que concentram o maior nmero de moradores de favelas, em valores absolutos. No perodo 2001/2004, a prefeitura de So Paulo trabalhava com o clculo de 1.160.597 moradores de favelas22, com base em seus prprios cadastros, enquanto o Censo 2000 tinha registrado 896.005 moradores de aglomerados sub-normais. Na cidade do Rio de Janeiro, a prefeitura utiliza diretamente o nmero de moradores dos aglomerados subnormais (1.092.959 habitantes, segundo o Censo 2000) no dimensionamento da populao moradora de favelas.23 No conjunto do pas, contudo, o Censo Demogrfico subdimensiona o fenmeno dos assentamentos precrios, em funo de diversos fatores: a) a excluso dos aglomerados com menos de 51 domiclios, que

significativa24 ; b) a no incluso da maioria dos loteamentos irregulares de periferia e de conjuntos habitacionais deteriorados no conceito de aglomerado subnormal utilizado pelo IBGE; c) a falta de informaes fornecidas ao IBGE, pelos municpios, sobre seus assentamentos precrios. Nesse sentido, o Censo de 2000 mapeou 7.871 setores subnormais e, nestes setores, registrou a presena de 6.494.316 moradores em 1.650.548 domiclios, correspondendo a 4,4% do total de domiclios urbanos do pas, enquanto estimativas apontam para a porcentagem de 30% dos domiclios urbanos em assentamentos precrios. A partir da prioridade dada pelo governo federal sobre o tema e aproveitando o processo de preparao do Censo 2010, o IBGE est desenvolvendo estudos para atualizao, ampliao e melhor caracterizao dos setores subnormais, por meio do projeto Estudo para atualizao contnua da Base Territorial: Implicaes do Uso do Conceito de Aglomerado Subnormal nas Operaes Censitrias do IBGE. Nesse projeto, o IBGE est realizando pesquisas de campo, em 18.569 setores censitrios (que incluem os subnormais do Censo 2000), visando sua anlise e caracterizao, mediante preenchimento da ficha Levantamento
24 - Em So Paulo, por exemplo, de acordo com o censo de favelas realizado em 1987 pela prefeitura, 60,8% do nmero total de favelas correspondendo a 21,9% do total da sua populao, tinha 50 domiclios ou menos.

Setores Censitrios dos Resultados do Universo, Documentao do Arquivo. Rio de Janeiro, 2003; p.9. 22 - So Paulo, Prefeitura. Plano Municipal de Habitao. Dirio Oficial do Municpio, 13/05/2004. 23 - Segundo Srgio Besserman Vianna, Presidente do Instituo Pereira Passos (IPP): No Rio, h uma boa correlao entre os limites das favelas cadastradas no IPP e os limites dos setores de aglomerados subnormais do IBGE, o que fruto da qualidade do registro na Prefeitura do Rio, de um longo processo de cooperao entre o IPP e o IBGE na delimitao desses setores e do fato de que o conceito de aglomerado subnormal corresponde, em sua descrio, tipologia das favelas cariocas. (Favelas Cariocas. Atas de Reunio do Conselho Estratgico de Informaes da Cidade, Rio de Janeiro, 25/06/2008)

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de Informaes Territoriais (LIT) pelas 530 agncias regionais permanentes que o IBGE mantm no pas. Os resultados desse trabalho, que sero incorporados base de dados do IBGE sobre setores subnormais, iro balizar: I a ampliao do nmero de setores classificados como especiais de aglomerados subnormais; II o aperfeioamento da Folha de Coleta, do Censo. A Folha de Coleta um instrumental preenchido pelo recenseador, que contm informaes sobre as caractersticas urbansticas de cada logradouro includo em cada setor censitrio. A Folha de Coleta utilizada no Censo 2000 registra a existncia de: identificao do logradouro (placa oficial com o nome da rua, por exemplo); iluminao pblica; e pavimentao. Entre as variveis que j esto previstas para a ampliao dessa caracterizao no Censo 2010, destacamos (com vistas ao mapeamento dos assentamentos precrios) os registros de: esgoto a cu aberto ou vala; e lixo ou acmulo de lixo. A ficha Levantamento de Informaes Territoriais (LIT) contempla um conjunto mais amplo de variveis essenciais para a caracterizao dos assentamentos precrios, incluindo: 1. Identificao: nome da rea e do conjunto do aglomerado; tipo de aglomerao (favela, mocambo etc.) segundo os moradores; se houve obras pblicas na rea depois de 2000; se o local apresenta restries de acesso por motivo de segurana;

2. Caractersticas especiais de localizao: topografia; localizao sobre rios, crregos e orla martima, margens de rios e crregos, praias, mangues, aterro sanitrio, faixas de domnios de rodovias, ferrovias, dutos e linhas de transmisso de energia, entre outras situaes inadequadas para assentamentos habitacionais; 3. Padres urbansticos: existncia de arruamento definido; lotes de formato regular ou no; tipologia das vias de circulao internas aos assentamentos (rua, beco, passarela, vila, escadaria etc.); condies de circulao por veculos motorizados e pedestres; 4. Densidade de ocupao: verticalizao e recuos entre edificaes; 5. Recomendao do pesquisador para incluso, ou no, do setor pesquisado, na categoria de aglomerado subnormal. A escolha dos 18.569 setores onde est sendo aplicada a pesquisa LIT baseouse na leitura e interpretao de imagens do satlite japons ALOS (Advanced Land Observing Satellite)25, adquiridas pelo IBGE, bem como do satlite Quickbird26, adquiridas pelo Ministrio das Cidades (recobrimento de 500 municpios) e disponibilizada ao IBGE mediante
25 - O satlite ALOS oferece resoluo espacial de 10 metros para banda multiespectral (imagem colorida) e de 2,5 metros para a banda pancromtica (imagem em branco e preto). 26 - O satlite Quickbird apresenta resoluo espacial de 2,4 metros para a banda multiespectral e de 0,60 metros para a banda pancromtica.

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Captulo 2 Delimitao do universo a ser pesquisado

convnio, alm de consultas s Prefeituras. Outra importante referncia para a escolha desses setores foi o estudo Assentamentos Precrios no Brasil Urbano (SNH/MCidades e CEM/CEBRAP, 2008), sobre o qual falaremos a seguir. Antes porm, completando as referncias s informaes produzidas pelo IBGE sobre os assentamentos precrios, vale citar a realizao da Contagem de Populao de 2007, que atualizou para 2.000.972 o nmero total de domiclios em aglomerados subnormais, o que representa um crescimento de 2,78% ao ano, entre 2000 e 2007, aferido sobre uma base territorial praticamente idntica (os setores subnormais de 2000). A Contagem de 2007 envolveu uma pesquisa censitria abrangendo 5.435 municpios (sendo 5.414 com menos de 170 mil habitantes e 21 municpios com populao superior a essa linha de corte), correspondendo a cerca de 60% da populao do pas. Os restantes 40% vivem em 129 cidades com mais de 170 mil habitantes, para as quais foi estimado o crescimento demogrfico ocorrido no perodo. O interesse especial que a Contagem de 2007 oferece para o nosso trabalho a disponibilizao pelo IBGE, via internet, dos croquis dos setores censitrios de todos os municpios pesquisados, incluindo tambm os municpios com menos de 25 mil habitantes, que no estavam disponveis entre os produtos do Censo 2000.

B) Estudo Assentamentos Precrios no Brasil Urbano


O insumo mais completo j disponvel aos municpios para a realizao do trabalho de Mapeamento e Caracterizao dos Assentamentos Precrios o estudo Assentamentos Precrios no Brasil Urbano, elaborado pelo Centro de Estudos da Metrpole (CEM/CEBRAP), por encomenda da SNH e publicado em 2008 pelo MCidades/SNH. O estudo foi encomendado para suprir o reconhecido subdimensionamento das pesquisas nacionais sobre a precariedade habitacional e abrangeu uma estimativa da populao moradora de assentamentos precrios de 561 municpios, bem como cartografias para 371 municpios. A metodologia do estudo teve como ponto de partida as informaes do Censo 2000 relativas aos setores subnormais e buscou identificar, dentre os setores classificados como comuns, pelo IBGE, outros que se assemelham aos subnormais, em funo de variveis socioeconmicas, demogrficas e urbansticas. Em outras palavras, o estudo se baseia na ideia, bastante vlida, de que as caractersticas fsico-ambientais e socioeconmicas dos setores subnormais compem um perfil singular que pode ser comparado com o de outros setores censitrios (comuns ou no especiais). As variveis utilizadas pelo CEM/CEBRAP para a composio do perfil de moradores e domiclios dos assentamentos precrios, encontram-se no Quadro 2, abaixo.

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Quadro 2 Variveis utilizadas no estudo Assentamentos Precrios no Brasil Urbano

Fonte: Assentamentos Precrios no Brasil Urbano. Ministrio das Cidades/ Secretaria Nacional de Habitao/ CEM/CEBRAP. Braslia, 2008. O critrio adotado para a escolha dos 561 municpios abrangidos pelo estudo foi a presena significativa de setores subnormais. Assim, foram includos os municpios pertencentes a todas as regies metropolitanas, independentemente do tamanho, assim como os municpios isolados, com populao superior a 150 mil habitantes. Com base nesse critrio, o estudo conseguiu abranger 98% do universo de domiclios em setores subnormais registrados pelo Censo 2000. Mediante aplicao de mtodo estatstico (anlise discriminante), o estudo, chegou identificao de outros setores que no tinham sido classificados como subnormais pelo Censo, totalizando uma estimativa de 3.165.086 domiclios em assentamentos precrios, que corresponde a 8,5% do total de domiclios urbanos do Brasil, em 2000. 27 Considerando-se apenas os 561 municpios abrangidos pelo estudo, a proporo sobe para 13% do total dos domiclios urbanos desses municpios.28
27 - Tambm foram includos no estudo os setores classificados pelo IBGE na situao de aglomerado rural de extenso urbana. 28 - Dentre os 561 municpios pesquisados, 405 no contavam com setores subnormais. Em 137 municpios tampouco foram identificados setores precrios.

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Captulo 2 Delimitao do universo a ser pesquisado

As cartografias dos 371 municpios selecionados, acessvel aos municpios via internet, no site do Ministrio das Cidades29, constitui um importante ponto de partida para o nosso Mapeamento. As cartografias incluem todos os setores censitrios urbanos e rurais consolidados num mapeamento nico, bem como a identificao dos setores subnormais e dos setores designados como precrios. O conjunto formado pelos setores subnormais + setores precrios integra os setores de assentamentos precrios, de acordo com o estudo, e encontram-se disponveis no formato ESRI shape. O ESRI um programa gratuito de geoprocessamento, que permite associar dados cartogrficos a outras informaes, territoriais, estatsticas, socioeconmicas e demogrficas que, no nosso caso, constituem a caracterizao dos assentamentos precrios. O Ministrio das Cidades oferece um curso aos municpios interessados em treinar tcnicos no uso dessa ferramenta. Outro avano do trabalho do CEM/CEBRAP foi a construo de uma metodologia capaz de agregar um conjunto de variveis para compor o perfil dos assentamentos precrios, visando sua identificao e delimitao, a partir do amplo universo de informaes do Censo sobre os setores no especiais. Essa metodologia perfeitamente coerente com a concluso qual chegamos no subcaptulo 2.2 deste Guia, quando abordamos as tipologias de assentamentos buscando isolar alguma varivel que
29 - No endereo http://www.cidades.gov.br/ secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/biblioteca/publicacoes/ est disponvel a publicao Assentamentos Precrios no Brasil Urbano.

pudesse responder identificao de cada tipologia de forma definitiva, e percebemos a inviabilidade de tal procedimento. Por outro lado, o conhecimento desse universo variado ainda apresenta muitas lacunas a serem preenchidas pelos governos locais, por meio de vistorias de campo, bem como busca e anlise de informaes fundirias e administrativas. Mais uma vez, destacamos a importncia de conduzir esse trabalho descentralizado de forma balizada por critrios e parmetros nacionais, que permitam a comparao de resultados.

C) Clculo do Dficit Habitacional no Brasil


O estudo que vamos abordar agora no fornece delimitaes cartogrficas do nosso objeto de pesquisa, mas constitui referncia importante para a caracterizao dos assentamentos precrios e para a quantificao do fenmeno. O clculo do dficit habitacional do pas elaborado pela Fundao Joo Pinheiro (FJP), em 1995, inaugurou uma nova abordagem metodolgica para a questo, introduzindo os conceitos de necessidades habitacionais e de inadequao da moradia. A partir dessas definies, as necessidades habitacionais passaram a incluir o dficit quantitativo, relacionado com a produo de novas moradias, e o dficit qualitativo, relacionado com a demanda por recuperao das moradias precrias existentes. No por acaso, essa metodologia surgiu num perodo em que o tema dos assentamentos precrios ganhava importncia na agenda das polticas pblicas,

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com apoio das agncias internacionais de desenvolvimento e implementao, pelos trs nveis de governo, de programas de urbanizao de favelas.30 O clculo das necessidades habitacionais foi elaborado, originalmente, com base nas informaes da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) do IBGE - que tem representatividade estatstica apenas para os estados e nove regies metropolitanas e aplicada em 1995 e 2001, em parceria com o governo federal. A partir de 2003, o Ministrio das Cidades assumiu a contratao da FJP para garantir a continuidade desse trabalho e criou condies - mediante a disponibilizao, pelo IBGE, dos dados da amostra e dos microdados do Censo Demogrfico de 2000 - para que o clculo pudesse tambm contemplar as demais regies metropolitanas, a RIDE do Distrito Federal e os municpios com mais de 20 mil habitantes, de forma desagregada, tornando-se critrio para a distribuio dos recursos federais aplicados no setor habitacional31.
30 - Dentre os grandes programas de urbanizao de favelas da dcada de 90, destacamos: o Favela Bairro, do Rio de Janeiro, com financiamento do BID; o Programa Guarapiranga, de recuperao dos mananciais da Regio Metropolitana de So Paulo, com financiamento do Banco Mundial; o Programa Novos Alagados, de Salvador, em parceria com a Fundao AVSI; e ainda o programa Habitar-Brasil/ BID (HBB), do governo federal, com financiamento do BID. 31 - Os municpios com populao inferior a 20 mil habitantes foram agrupados segundo as 558 microrregies geogrficas definidas pelo IBGE, tanto para o clculo do dficit quantitativo quanto da inadequao dos domiclios.

A publicao Dficit Habitacional no Brasil32, de 2006, representou avanos para o conhecimento dos assentamentos precrios, ao apresentar o clculo do dficit habitacional e inadequao dos domiclios urbanos para os 308 municpios inseridos em regies metropolitanas e mais 673 municpios selecionados (com mais de 20 mil habitantes), bem como tabulao especial para os setores censitrios de aglomerados subnormais, desses mesmos municpios. Essas informaes, por municpio, encontram-se disponveis no site do MCidades/SNH. As variveis utilizadas pela FJP para a quantificao da inadequao dos domiclios so: - inadequao fundiria; - adensamento excessivo33; - domiclio sem banheiro; - carncia de infraestrutura34. Para ter uma ideia de como tais variveis se comportam na caracterizao dos assentamentos precrios, a partir dos dados do Censo 2000, preparamos o Quadro 3, a seguir.

32 - Ministrio das Cidades/Secretaria Nacional de Habitao/PNUD Projeto Habitar Brasil-BID/ Fundao Joo Pinheiro. 33 - Domiclios com mais de trs moradores por dormitrio. 34 - Casas e apartamentos urbanos que no possuem um ou mais dos servios de infraestrutura: iluminao eltrica, rede geral de abastecimento de gua, rede geral de esgotamento sanitrio ou fossa sptica, e coleta de lixo.

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Captulo 2 Delimitao do universo a ser pesquisado

Fonte: IBGE (Censo 2000) e Dficit Habitacional no Brasil (MCidades/SNH/PNUD/Fundao Joo Pinheiro) domiclios urbanos; II a condio de inadequao fundiria, que, como se sabe, constitui importante fator de identificao dos assentamentos precrios, apresenta valores expressivos apenas em dois estados (Rio Grande do Sul e So Paulo), sendo que apenas no Rio Grande do Sul corresponde a mais da metade dos domiclios em aglomerados subnormais do estado. De acordo com a sistematizao dos dados do Censo 2000, feita pela FJP, h inadequao fundiria em 26,7%

Da leitura do Quadro 3, destacamos: I em muitos casos, especialmente para a varivel infraestrutura urbana, a situao das reas urbanas no classificadas como subnormais pior (assinalada em cinza escuro) ou muito semelhante (cinza claro) dos assentamentos subnormais. De acordo com a sistematizao dos dados do Censo 2000, feita pela FJP, h carncia de infraestrutura em 41,75, % dos domiclios em aglomerados subnormais do pas e em 32,09% do total dos demais

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dos domiclios em aglomerados subnormais do pas; III o adensamento excessivo e os domiclios sem banheiro so indicadores que no mencionamos no Quadro 1 (caracterizao das tipologias de assentamentos precrios), e que no considerarmos eficientes para a operacionalizao do nosso mapeamento, considerando que a aferio de ambos exige pesquisa censitria. Assim, as descobertas relacionadas com o Quadro 3 apenas confirmam o que j falamos nos itens anteriores deste Captulo, sobre a dificuldade de identificao dos assentamentos precrios, em escala nacional, a partir dos dados censitrios, bem como da importncia de participao dos governos regionais e locais nesse trabalho.

so fornecidas mediante preenchimento de questionrios, de acordo com orientaes e conceitos fornecidos pelo IBGE, visando compatibilizao e sistematizao de dados nacionais. No que se refere s polticas habitacionais, a MUNIC de 2008 pesquisou a presena de assentamentos precrios em todos os municpios, segundo as tipologias bsicas (favelas, cortios e loteamentos irregulares), que foram assim conceituadas, no questionrio fornecido pelo IBGE. Como podemos perceber no Quadro 4, na prxima pgina, os critrios fornecidos coincidem bastante com os que utilizamos no Quadro 1, para a anlise das tipologias.

D) Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) do IBGE


A Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC), elaborada pelo IBGE desde 1999, constitui um levantamento sobre a estrutura e funcionamento dos governos municipais, compreendendo informaes sobre recursos humanos, legislao, habitao, transporte e meio ambiente, dentre outros temas. A unidade de investigao da MUNIC o municpio, e o informante principal a prpria prefeitura, por meio de seus diversos rgos. As informaes

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Captulo 2 Delimitao do universo a ser pesquisado

Fonte: IBGE , Questionrio Pesquisa MUNIC 2008

De acordo com a Pesquisa MUNIC de 2008, um total de 3.554 municpios do Brasil (64% do total), declararam possuir pelo menos um tipo de assentamento precrio, considerando os trs tipos pesquisados35. Esse universo amplia muito os 224 municpios que possuam assentamentos subnormais pelo Censo 2000 ou o total de 417 municpios que, de acordo com o estudo do CEM/Cebrap, apresentavam assentamentos precrios. A
35 - Em resposta ao questionrio da MUNIC/2008, foram obtidas as seguintes informaes sobre a presena de assentamentos precrios: 1.837 municpios declararam possuir favelas ou assemelhados; 1.399 municpios declararam possuir cortios; e 2.960 municpios declararam possuir loteamentos irregulares e/ou clandestinos. (IBGE, MUNIC/2008).

identificao dos municpios que integram esse universo foi disponibilizada pelo IBGE, via internet, no bojo dos resultados da pesquisa MUNIC. Entender melhor que tipo de assentamento foi considerado pelas prefeituras nas informaes que prestaram MUNIC um dos objetivos do mapeamento que propomos.

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Captulo 3 Mapeamento e Caracterizao dos Assentamentos Precrios

Captulo 3

CAPTULO 3

Mapeamento e Caracterizao dos Assentamentos Precrios


Mapeamento e Caracterizao dos Assentamentos Precrios

Este captulo vai tratar do mapeamento e caracterizao dos assentamentos precrios, fornecendo orientaes prticas para que os municpios possam desenvolver essas tarefas, eventualmente em parceria com os estados. No Captulo 2, apresentamos um conjunto de comentrios sobre o conceito de assentamentos precrios e referncias s principais fontes de informaes nacionais sobre tais assentamentos. Nos comentrios sobre as variveis que costumam ser utilizadas na caracterizao dos assentamentos precrios, buscamos identificar as mais evidentes, que podem ser aferidas diretamente, por meio de imagens de satlite, vistorias expeditas ou acesso a cadastros e bases de informaes urbanas preexistentes, visando oferecer um ponto de partida para os municpios que no tm um levantamento prvio do universo a ser pesquisado. Agora, nosso foco ser a aplicao desse instrumental realidade de cada municpio. Para o desenvolvimento do trabalho proposto, os municpios devero constituir equipes tcnicas responsveis pelas diversas funes de traduzir os

conceitos e referncias, apresentados no Captulo 2, para as condies habitacionais e urbanas encontradas localmente, mediante coleta, interpretao e sistematizao de dados, levantamentos e informaes. Lembramos que o objetivo da proposta contribuir para o planejamento das aes da poltica de integrao urbana de assentamentos precrios, que envolve os trs nveis de governo, com forte protagonismo da instncia municipal. Nesse marco, o mapeamento e caracterizao dos assentamentos precrios so atividades interrelacionadas, destinadas a identificar e qualificar, em cada municpio, as reas urbanas que exigem medidas de urbanizao, recuperao e regularizao, visando melhoria das condies de vida e incluso socioespacial dos moradores. Por opo metodolgica, recomendamos que as atividades propostas neste Captulo sejam desenvolvidas na seguinte sequncia: mapeamento preliminar dos assentamentos precrios; caracterizao bsica; e consolidao do mapeamento e caracterizao.

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3.1 - Primeiro Passo: coleta das informaes cartogrficas disponveis


O primeiro passo do mapeamento preliminar a coleta das informaes cartogrficas que os municpios j possuem sobre os seus assentamentos precrios, bem como de outras informaes disponveis que possam balizar sua elaborao. Entre as informaes nacionais que foram apresentadas, as que apresentam cartografias e, portanto, constituem a referncia inicial para o mapeamento dos assentamentos so: - Censo 2000 (IBGE) Informaes desagregadas por setores censitrios, considerando os setores especiais de aglomerados subnormais; - Contagem da Populao de 2007 (IBGE), tambm considerando os setores especiais de aglomerados subnormais; - Cartografias do Estudo Assentamentos Precrios no Brasil Urbano (CEM/CEBRAP/ MCidades). A nova Base Operacional e Geogrfica do Censo 2010, que se encontra em processo de elaborao, dever ampliar o universo dos setores especiais de aglomerados subnormais considerados em 2000 e 2007, mas somente estar disponvel quando forem divulgados os resultados do prximo Censo. A depender de tratativas entre o Ministrio das Cidades e o IBGE, e/ou convnios com os municpios, talvez essa Base possa ser disponibilizada antes, vindo a fornecer subsdios mais atualizados para o mapeamento dos assentamentos precrios. Observamos que as cartografias
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de 371 municpios elaboradas pelo CEM/ CEBRAP j agregam as delimitaes de setores censitrios e de setores precrios identificados no estudo. Para os demais municpios, h necessidade de recorrer ao Censo 2000 (croquis dos setores censitrios urbanos, incluindo os especiais de aglomerados subnormais, disponibilizados pelo IBGE para os municpios com mais de 25 mil habitantes) e Contagem da Populao de 2007 (IBGE), que permite acesso aos croquis de setores censitrios urbanos (incluindo os subnormais) de todos os 5.435 municpios pesquisados (sendo 5.414 com menos de 170 mil habitantes e 21 municpios com populao superior a essa linha de corte). Alm das referncias cartogrficas de abrangncia nacional, os municpios devem utilizar outras fontes de informaes bsicas, destacando-se: - Cadastros e mapeamentos de favelas, loteamentos irregulares e cortios (ainda que parciais ou desatualizados) utilizados pela poltica habitacional e urbana do municpio e disponveis junto aos rgos responsveis por esses setores, tanto no mbito das prefeituras quanto dos estados. Cadastros e informaes das companhias habitacionais pblicas (COHABs e outras) relativos a empreendimentos irregulares e/ou deteriorados. Levantamentos topogrficos de reas ocupadas por assentamentos precrios que estejam em processo de urbanizao e/ou regularizao
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fundiria, promovidos pelos estados e prefeituras. - Cadastramentos de reas de risco, elaborados por rgos da Defesa Civil, Urbanismo e Meio Ambiente das prefeituras e estados. Cadastros das concessionrias e rgos responsveis pelos servios pblicos de gua, esgotos e luz. Tais empresas mantm cartografias atualizadas das reas abrangidas pelos seus servios e podem fornecer informaes sobre a localizao dos assentamentos precrios, tanto a partir dos controles que mantm sobre as ligaes clandestinas, quanto em funo do mapeamento de pedidos de novas ligaes e de reas no atendidas. As informaes se apresentaro com diferentes graus de consistncia e detalhamento, mas podem constituir uma referncia bsica, especialmente nos casos dos municpios que no possuem nenhum mapeamento de assentamentos precrios.

3.2 Segundo passo: escolha da base cartogrfica


O segundo passo do mapeamento a escolha da base cartogrfica que ser utilizada, ou seja, do mapa das ruas e demais logradouros pblicos do municpio ou, no mnimo, da sua rea urbana, em formato digital e georreferenciado. Um problema a ser resolvido a obteno de tal base cartogrfica para os municpios que no dispem dela. Nesse sentido, o municpio poder adquirir junto ao IBGE um mapa da srie Cartas Topogrficas, na escala 1:50.000. Caso o mapa no esteja disponvel ou seja muito desatualizado, a prefeitura poder solicitar o fornecimento dos mapas elaborados na fase de preparao do Censo 2010, o que poder exigir tratativas especficas e/ou estabelecimento de convnio. Lembramos que a preparao do Censo 2010 envolveu, da parte do IBGE, a elaborao de bases cartogrficas digitais para as reas urbanas dos 4.650 municpios com menos de 20 mil habitantes. Outra possibilidade a escanerizao ou rasterizao de um Guia de Ruas do municpio, visando obteno de uma imagem (em formato bitmap, tiff, jpeg ou semelhante) que possa ser vetorizada36 e utilizada no computador, em extenso dwg ou similar, permitindo que se desenhe em cima dela, criando um arquivo especfico dos permetros dos assentamentos precrios. fundamental
36 - A vetorizao da imagem do Guia de Ruas, consiste na sua transformao em arquivo digital (em formato dwg ou similar), mediante procedimento manual (diretamente na tela do computador) ou automtico.

Ainda no caso dos municpios que no dispem de nenhum mapeamento de assentamentos precrios, recomendamos, equipe responsvel pelo trabalho a coleta de dados junto aos servios sociais e de sade pblica, buscando a localizao de comunidades que apresentam os quadros mais graves de vulnerabilidade social e sade pblica, bem como de atendimento por programas especficos, tais como o Bolsa - Famlia / entre outros.

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que esses arquivos (tanto da base como do mapeamento dos assentamentos) sejam georreferenciados, o que consiste na vinculao de alguns pontos (no mnimo trs) dos permetros mapeados a um sistema de coordenadas geogrficas37 que permita a sua localizao no pas e no globo terrestre. Alternativamente vetorizao do Guia de Ruas, os tcnicos podero trabalhar diretamente em cima da imagem raster, criando arquivos vetorizados apenas para os permetros dos assentamentos precrios, sempre com o cuidado bsico de georreferenciar os arquivos. Caso no exista um Guia de Ruas, a prefeitura dever partir de uma imagem de satlite ou aerofotogramtrica e, em seguida, proceder s mesmas etapas de vetorizao do traado virio e georeferenciamento que recomendamos acima. Dentre as aerofotogrametrias e imagens de satlite disponveis aos municpios, destacamos: - Programa Google Earth38. O programa permite acesso gratuito, via internet, de imagens de satlite do mundo todo, com diferentes graus de atualizao e resoluo da imagem. Nas grandes cidades, a imagem oferecida geralmente
37 - O sistema de coordenadas utilizadas pelo IBGE para mapeamentos planimtricos o sistema UTM (Universal Transversal de Mercator). Para realizar o georreferenciamento do nosso mapeamento, necessrio conhecer as coordenadas dos pontos de referncia escolhidos, por meio da sua localizao em mapa do IBGE ou por meio de GPS. 38 - http://www.google.com.br/ e respectivas atualizaes.

de tima qualidade (resoluo e atualizao), mas isso nem sempre acontece nas pequenas localidades. Imagens do satlite QuickBird, adquiridas pelo Ministrio das Cidades e doadas s prefeituras39. At o presente, as imagens adquiridas pelo MCidades abrangem 1.135 municpios. Depois de assinado o Termo de Doao, o Ministrio envia ao municpio a cpia da imagem em DVD, juntamente com o Contrato de Licena para sua utilizao. Levantamentos aerofotogramtricos realizados por rgos estaduais responsveis pela gesto ambiental e/ou de reas metropolitanas. Outros levantamentos aerofotogramtricos e imagens de satlite realizados/adquiridos em funo de projetos virios, urbansticos, ambientais, etc., que possam ser disponibilizados aos rgos de habitao.

A escala mnima recomendada para o nosso mapeamento de 1:5.000. Lembramos que os desenhos em formato digital podem ser reduzidos e ampliados com grande facilidade, mas nossa recomendao que o trabalho de mapeamento seja preciso e detalhado o suficiente para permitir a
39 - O Ministrio das Cidades comunica as prefeituras sobre a disponibilidade da imagem e solicita que seja indicado um servidor pblico municipal para ser responsvel pela doao. Aps indicao do responsvel pela doao, o Ministrio das Cidades encaminha o termo de doao ao municpio para que seja assinado e devolvido. Aps esse tramite, o termo de doao das imagens publicado no Dirio Oficial da Unio, e em seguida encaminhado para a prefeitura um DVD com as imagens, uma cpia do termo de doao e do Dirio Oficial da Unio.

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impresso (plotagem) do mapa (ou das partes dele que contiverem assentamentos precrios) na escala 1:5.000 ou maior.

3.3 Terceiro passo: procedimentos do mapeamento preliminar


O terceiro passo a elaborao do mapeamento preliminar (para os municpios que ainda no possuem tal instrumento), que envolve o desenvolvimento da sequncia de procedimentos apresentados a seguir. O primeiro procedimento o lanamento das informaes coletadas relativas localizao dos assentamentos precrios do municpio - na base cartogrfica digital georreferenciada. As informaes coletadas sero de vrios tipos (mapas digitais, mapas em papel, croquis e listagens, entre outros), devendo ser uniformizadas e inseridas na base cartogrfica digital. Quando se tratar de mapas ou croquis em papel, o processo de insero vai exigir uma etapa de vetorizao40. Quando se tratar apenas de listagens com o nome de bairros e ruas (geralmente provenientes dos rgos que trabalham com polticas sociais e de sade), a localizao dever ser lanada inicialmente como um ponto, indicativo de algum permetro que exigir delimitao posterior.

Lembramos que todos os dados que forem inseridos na base cartogrfica digital georreferenciada tambm ficaro georreferenciados. Nesse sentido, o principal cuidado dos tcnicos ser com a correta insero das informaes rasterizadas, mediante escolha de trs pontos de referncia para que possam ser identificados com a maior exatido possvel. As informaes provenientes de vrias fontes devero ser lanadas em layers - cada um correspondendo a uma fonte - permitindo consulta em separado. Quando todos os layers estiverem ligados, os diversos permetros provveis dos assentamentos precrios vo aparecer como um emaranhado de linhas. Quanto mais denso for o emaranhado, maior ser a probabilidade de que aquela localizao corresponda de fato a um assentamento precrio. A confirmao de tal probabilidade ser objeto dos prximos procedimentos. O segundo procedimento uma pr-delimitao dos assentamentos, num novo layer, criando-se permetros que englobem as reas correspondentes a cada emaranhado ou indicao de localizao. O terceiro procedimento a sobreposio do layer que contm a pr-delimitao dos assentamentos aerofotogrametria ou imagem de satlite disponvel. Esse procedimento permitir um primeiro ajuste dos permetros, bem como a anotao de dvidas a serem solucionadas em campo. Para o primeiro ajuste, dever ser considerado o padro ou textura da rea urbana abrangida, ou seja, a aparncia que o seu traado urbano apresenta na foto area ou imagem de satlite, geralmente diferenciado do entorno.

40 - Recomendamos que o mapa em papel seja inserido no mapa digital como imagem raster e que os permetros dos assentamentos precrios sejam ento redesenhados no mapa digital.

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Na Figura 1 - as linhas em vermelho so limites de dez setores censitrios de aglomerados subnormais que compreendem a quase totalidade da favela do Jaguar, em So Paulo. A sobreposio desses permetros imagem area deixa evidente como a textura da favela se diferencia do entorno, permitindo um primeiro ajuste do seu permetro, mediante incluso das reas assinaladas em amarelo e excluso das reas assinaladas em verde.

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Como j vimos, o traado urbano um importante fator de identificao dos assentamentos precrios, e sua aparncia perceptvel em fotos areas, permitindo a identificao de reas homogneas, caracterizadas por ausncia ou irregularidade do sistema virio e grande adensamento das edificaes, entre outros traos que distinguem nosso objeto de pesquisa. Nos municpios que no dispuserem de nenhuma imagem ou aerofotogrametria, tal ajuste dever ser feito diretamente em campo, mediante vistorias, que sero abordadas nos prximos passos. O quarto procedimento a atribuio de uma identidade a cada permetro pr-delimitado. Tal identificao pode ser feita mediante atribuio de um nmero a cada permetro, quando se tratar do primeiro mapeamento de assentamentos precrios elaborado pelo municpio. O nmero pode ser associado ao nome do assentamento (quando este for conhecido pelos tcnicos da prefeitura) e/ou pode ser associado a uma tipologia, caso o municpio adote essa abordagem. Recomendamos que a equipe tcnica use o mapeamento preliminar para anotar dvidas a serem solucionadas em campo. Tais anotaes podem incluir discrepncias relativas ao padro ou textura dos permetros prdelimitados, quando, por exemplo, eles no apresentarem qualquer diferena em relao ao seu entorno41. Com o mapeamento preliminar

e respectivas anotaes, os tcnicos tero concludo o primeiro conjunto de informaes que devero ser levadas a campo para checagem final. O segundo conjunto a caracterizao bsica de moradores e reas pr-delimitadas.

3.4 Quarto passo: caracterizao (preliminar) dos assentamentos


O quarto passo a caracterizao preliminar dos assentamentos, lembrando que algumas variveis relativas sua caracterizao j foram utilizadas no mapeamento preliminar (falta de infraestrutura, reas de risco etc.). A caracterizao preliminar diz respeito ao preparo do segundo conjunto de informaes que deve preceder as vistorias de campo e a consolidao do mapeamento e caracterizao dos assentamentos. A escolha das variveis para a caracterizao dos assentamentos, no mbito das tarefas propostas neste Guia, visa permitir: - a confirmao da classificao da rea como assentamento precrio; - a totalizao das informaes relativas s caractersticas dos assentamentos, para o conjunto do pas; - o aperfeioamento das estimativas, elaboradas em escala nacional, do total de investimentos demandados pela poltica de integrao urbana de assentamentos precrios; - a estimativa de recursos necessrios, o planejamento e priorizao das intervenes em assentamentos precrios promovidas no contexto local.

41 - Lembrar que a textura de reas de cortios inseridas em zonas centrais e mistas no perceptvel em fotos areas, como j observamos no Captulo 2.

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Para tanto, recomendamos que os municpios adotem, no mnimo, o conjunto de variveis relevantes apresentadas no Quadro 5, a seguir:

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Lanamento de esgotos diretamente no crrego (So Paulo/SP)

Precariedade da infraestrutura bsica; esgoto corre pela viela de pedestres (Maruim/RN)

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Traado desordenado; acesso por escadarias e vielas estreitas (So Paulo/SP)

Traado virio regular (Estrutural/DF)

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Pinguelas para acesso s moradias (So Paulo/SP)

rea de enchente (So Paulo/SP)

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Palafitas (Laranjal do Jari/Amap)

Palafitas (So Luis / MA)

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Edificaes com diversos pavimentos (Rio de Janeiro/RJ)

Alta densidade e materiais permanentes (Rio de Janeiro/RJ)

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Ocupao em faixa marginal de crrego (Recife/PE)

Ocupao na faixa de ferrovia(Guaruj/SP)

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Materiais precrios e improvisados (Recife/PE)

Ocupao em praia (Macei/AL)

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esses dados. Considerando que os assentamentos precrios no so reas urbanas totalmente homogneas, pois suas caractersticas variam dentro do mesmo assentamento, tal variao (quando significativa) deve aparecer na nossa caracterizao. Nesse sentido, recomendamos que, quando for o caso, sejam identificadas as parcelas ou pores de cada assentamento que apresentam caractersticas homogneas, segundo cada uma das variveis e indicadores selecionados. Consideramos significativas para merecerem destaque as variaes que atinjam 30% dos domiclios de cada assentamento, aproximadamente. Nessa etapa de caracterizao preliminar, os tcnicos devero buscar informaes que complementem aquelas j utilizadas no mapeamento, com vistas ao mximo preenchimento ainda no escritrio - do Quadro 5, de variveis e indicadores, para cada permetro identificado. Para os indicadores de renda e populao, a principal fonte o Censo Demogrfico do IBGE42. Considerando que os dados do Censo 2010 provavelmente estaro disponveis ainda neste ano, os municpios contam com tima oportunidade para encaminhar os procedimentos de mapeamento e caracterizao dos assentamentos precrios, contando com
42 - As informaes sobre renda da populao somente so fornecidas pelo Censo Demogrfico realizado a cada dez anos. Para o nmero de domiclios e de habitantes, a Contagem de 2007 uma fonte mais atualizada (para os municpios abrangidos), caso ainda no estiverem disponveis os dados do Censo de 2010.

Como j esclarecido, os setores censitrios classificados como subnormais no abrangem a totalidade dos assentamentos precrios do pas e, apesar do esforo do IBGE para ampliao dessa abrangncia, tal situao dever se manter no Censo 2010. Assim, considerando os dados do IBGE (Censo 2000 Contagem 2007 ou Censo 2010, quando disponvel), teremos que nem todos os permetros identificados no mapeamento preliminar iro coincidir com setores censitrios, que constituem a menor desagregao espacial para a qual os dados censitrios so disponibilizados. Para estimar o nmero de domiclios e pessoas por assentamento, os tcnicos podero utilizar uma estratgia (bastante difundida) que consiste na importao dos dados de densidade populacional de um permetro conhecido para outro que se pretende caracterizar. Os procedimentos so os seguintes: escolher um setor censitrio razoavelmente homogneo, com caractersticas (na imagem area) semelhantes s do permetro do assentamento precrio cuja populao queremos estimar, e aplicar a densidade demogrfica (nmero de domiclios ou de habitantes por hectare) do setor conhecido, metragem do assentamento precrio (por proporcionalidade ou regra de trs), obtendo-se a estimativa de populao desejada.

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Na Figura 2 - as linhas em preto so limites de setoresPrecrios cenCaracterizao de Assentamentos sitrios de aglomerados subnormais; a imagem de fundo da favela Paraispolis, em So Paulo. No permetro A, em vermelho, existe coincidncia entre o limite do setor e a rea ocupada pelo assentamento. Nos casos dos permetros B e C, temos uma poro da favela e usos do solo diversificados, no mesmo setor censitrio. Para estimar a populao da poro da favela, em B e C, podemos usar a densidade populacional encontrada em A e aplicar regra de proporcionalidade, conforme explicado no texto.

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Sobre os limites e possibilidades de aplicao desse procedimento, observamos que: I ele pode ser bastante eficiente em municpios que tenham vrios setores censitrios classificados como subnormais pelo Censo, permitindo a seleo de permetros que sejam de fato comparveis; II existem softwares que executam esse procedimento, dependendo da disponibilidade de equipamento e capacidade tcnica adequados; III no caso das medidas e clculos terem de ser feito manualmente para cada permetro, trata-se de procedimento um pouco trabalhoso, mas passvel de ser executado por qualquer desenhista (cadista); IV dependendo do grau de consistncia do mapeamento preliminar elaborado pelo municpio, pode ser recomendvel que essa tcnica somente seja aplicada depois das visitas a campo e consolidao final do mapeamento; V a equipe pode melhorar a eficincia do procedimento, definindo reas de amostra para checagem em campo, previamente sua aplicao. Outras fontes de informao so: a legislao urbanstica e ambiental aplicvel s reas; os diversos rgos da administrao municipal, estadual e federal; as empresas pblicas e concessionrias de servios pblicos, incluindo os rodovirios

e ferrovirios; os cartrios de registro de imveis; o Ministrio Pblico; e a interpretao de fotos areas/imagens de satlite. A caracterizao preliminar, executada ainda no escritrio, permitir uma avaliao e sistematizao, pela equipe tcnica, das variveis que devero ser conferidas e/ou preenchidas em campo. Nessa sistematizao, muitos valores correspondentes aos indicadores podero ser comparados com a situao relativa ao conjunto do municpio e, de acordo com avaliao da equipe tcnica, alguns permetros do mapeamento prvio j podero ser excludos da programao de vistorias.

3.5 Quinto passo: vistorias em campo


As vistorias tero como foco a consolidao dos limites dos permetros e da prpria incluso destes na categoria de assentamentos precrios, bem como a complementao da caracterizao, especialmente para as variveis que dizem respeito a aspectos fsicos (infraestrutura urbana, padres urbansticos e construtivos, ocupao de reas inadequadas urbanizao etc.). O nmero de assentamentos precrios por municpio do pas varia de 1 a mais de 3.00043, exigindo abordagens
43 - Em recente trabalho de atualizao dos cadastros de assentamentos precrios do Municpio de So Paulo, elaborado em convnio com a Fundao SEADE e Cities Alliance, a equipe tcnica da prefeitura registrou a existncia de 3.030 permetros de assentamentos precrios, junto aos quais a Fundao

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diferentes para o planejamento das vistorias, que podero abranger a totalidade dos assentamentos, ou uma porcentagem destes que seja representativa das diversas texturas encontradas nas fotos areas, bem como das condies aferidas na caracterizao preliminar do universo pesquisado. Os tcnicos devero ir a campo munidos de cpias do mapeamento preliminar, cpias de imagens areas (desejvel) e fichas da caracterizao de cada permetro que ser vistoriado, bem como das anotaes das dvidas levantadas. As fichas de caracterizao devero ser formatadas de modo a permitir a insero de novos dados obtidos nas vistorias. Sempre que possvel, a equipe dever fazer contato com associaes de moradores e/ou lideranas, que podero ser convidados a participar das vistorias. As vistorias no visam obteno de dados cadastrais dos moradores e tampouco ao preenchimento de questionrios domiciliares. Em campo, os tcnicos devero - primordialmente - anotar nas plantas e fichas de vistoria, a situao existente, percebida por observao direta, em relao s variveis de nmero 5 a 12 do Quadro 5. As informaes podero
SEADE aplicou uma pesquisa amostral que produziu a estimativa de 892.277 domiclios e 3.448.234 moradores, em trs tipologias de assentamentos: favelas (com 377.236 domiclios e 1.539.271 moradores); ncleos urbanizados (com 30.802 domiclios e 125.401 moradores); e loteamentos irregulares (com 484.239 domiclios e 1.783.562 moradores). So Paulo, Prefeitura, 2008.

ser complementadas com entrevistas qualitativas com moradores e lideranas locais. Para os registros relativos varivel 5 (infraestruturas de gua, esgoto, iluminao, drenagem e coleta de lixo), as informaes de campo devero ser associadas com as fornecidas pelas empresas pblicas e concessionrias dos servios. No caso da varivel 8 (reas de risco), quando no houver cadastro prvio elaborado por especialistas e tampouco evidncias de ocorrncias (tais como enchentes, deslizamentos de terra etc.), cabem perguntas especficas aos moradores, a partir de indcios observveis localmente, tais como ocupaes em encostas ngremes e nas margens de rios e crregos. Para os registros relativos varivel 11 (ocupaes junto faixa de domnio de gasodutos, oleodutos, ferrovias etc.), recomendamos que a largura das faixas de domnio seja pesquisada junto aos rgos responsveis, antes da vistoria em campo. Na vistoria, dever ser registrada a extenso da ocupao dessas faixas e reas imprprias. As situaes que definem as APPs - varivel 12 -, tais como a presena de crregos, reas de alta declividade, praias, dunas e mangues, devero ser previamente conhecidas pela equipe de campo e devero ter sua ocorrncia assinalada na vistoria. Para as estimativas do nmero de domiclios e de moradores, bem como renda domiciliar - variveis 1 e 4 -, recomendamos a utilizao dos dados do

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Censo associados tcnica de importao de densidades, descrita acima. Como mencionado, esse procedimento poder envolver um controle maior, mediante a pr-identificao de pores urbanas consideradas comparveis e confirmao dessa possibilidade em campo, a partir da observao do padro urbanstico e de densidade de edificaes. As entrevistas podero colher declaraes sobre a regularidade fundiria e situao de domnio da terra - variveis 2 e 3 -, a serem confirmadas por documentao. Para as variveis 12 e 13 (legislao ambiental e zoneamento), as vistorias contribuiro com o permetro exato dos assentamentos. A legislao incidente dever ser aferida em escritrio. Para as APPs devero ser consideradas as disposies do Cdigo Florestal (lei federal n 4.771/65) e para as Unidades de Conservao, vale a classificao estabelecida pela lei do SNUC (lei federal n 9.985/00). Finalmente: - As entrevistas qualitativas devero fornecer informaes sobre o nome do assentamento e a tipologia (vila, favela, ncleo, etc, de acordo com o entendimento dos moradores); - Alm da caracterizao especfica de cada assentamento vistoriado, a pesquisa de campo dever ajudar os tcnicos a melhorar a qualidade da interpretao das fotos e imagens areas. Da a importncia de se fazerem vistorias em reas representativas de todos os tipos de padres ou texturas

correspondentes aos assentamentos identificados no mapeamento prvio.

3.6 Sexto passo: consolidao do mapeamento e da caracterizao dos assentamentos precrios


O sexto e ltimo passo do trabalho a consolidao do mapeamento e da caracterizao dos assentamentos precrios. Os municpios devero definir o formato de arquivamento desse material, de acordo com os recursos de informtica disponveis e lembrando que se trata de arquivos vivos, que exigiro aperfeioamento e atualizao peridicos. A consolidao do quadro municipal dos assentamentos precrios visa elaborao de uma estimativa bsica dos recursos necessrios para sua recuperao e integrao urbana a ser elaborada de acordo com a metodologia que iremos apresentar no Captulo 4 -, bem como ao planejamento dessas aes ao nvel da poltica habitacional local, incluindo referncias para a priorizao das intervenes. Tais objetivos devem balizar a sistematizao e organizao das informaes e arquivos. O mapeamento dever conter a delimitao final dos assentamentos, com todos os ajustes, incluses e excluses de permetros definidos a partir das vistorias de campo e caracterizao. A pesquisa de campo dever informar uma reviso geral da interpretao
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das imagens areas, nos casos em que as vistorias abrangeram apenas uma amostra do universo. A partir do quadro geral dos assentamentos precrios no Brasil - j conhecido -, entendemos que no haver lacunas de informao nesse procedimento, pois: (i) nos municpios menores, que eventualmente no disponham de fotos e imagens areas, a ocorrncia de assentamentos precrios muito menor e permitir vistorias em todos os permetros pr-delimitados; (ii) os municpios mdios e grandes, com grande concentrao de assentamentos precrios, certamente esto cobertos por fotos e/ou imagens areas, a partir das fontes j mencionadas. Os permetros devero corresponder a polgonos fechados, delimitados e identificados em mapa digital e georreferenciado da cidade, em extenso dwg ou similar. Recomendamos que tambm sejam lanadas, no produto cartogrfico, informaes correspondentes s variveis do Quadro 5, destacando-se dois tipos de ocorrncias: 1 Ocorrncias que identificam o assentamento e estabelecem diferenas em relao a outros, tais como: - APPs (faixas junto a cursos dgua, encostas ngremes, mangues etc.) e Unidades de Conservao Ambiental (parques, APAs, estaes ecolgicas, reservas etc.); - oleodutos, gasodutos, linhas de

alta tenso, ferrovias, rodovias e respectivas faixas de proteo; reas de risco (pode ser assinalada por um ponto).

2 Ocorrncias que podem apresentar variaes significativas dentro de um mesmo assentamento, estabelecendo setores diferenciados em relao a cada varivel/indicador. - ausncia de infraestrutura de gua, esgoto, iluminao, pavimentao, etc.; - padro urbanstico do virio (regular ou desordenado); - padro urbanstico dos lotes; - densidade de edificaes; - materiais de construo das moradias. A escala de 1:5.000 recomendada para o mapeamento preliminar dever ser ampliada at, no mnimo, 1:2.000, quando houver possibilidade de registro cartogrfico das caractersticas indicadas nos itens 1 e 2 acima. Cada caracterstica dever ser lanada em um layer especfico. No caso das caractersticas do item 2, o mapeamento somente relevante (e fortemente recomendvel) quando houver variaes significativas dentro de um mesmo permetro, pois, em caso de situao homognea, estaremos apenas repetindo o traado do polgono.

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Na Figura 3 - na poro do permetro do assentamento precrio demarcada pela linha vermelha, encontram-se: assinalado em azul, subpermetro que j possui redes de gua e esgoto; assinalado em verde, subpermetro em APP (margens de rios e crregos).

A caracterizao tambm dever ser consolidada em fichas (uma para cada assentamento) - formatadas em arquivos de dados alfanumricos, do tipo editor de texto, planilha de dados, ou similares - contendo a identificao e a situao do assentamento em relao aos diversos indicadores correspondentes a cada varivel, de acordo com a listagem do Quadro 5. Tais situaes (ausncia de infraestrutura de abastecimento de gua, por exemplo) poder corresponder totalidade ou apenas uma parte dos domiclios e rea do assentamento, devendo constar das fichas e dos mapas. Os municpios podero acrescentar outras variveis de interesse para a poltica habitacional local, tais como: tempo de ocupao, endereo, entidades atuantes e organizao da comunidade etc. Os programas de

geoprocessamento (SIG) podero ser utilizados em todas as atividades relativas ao mapeamento e caracterizao dos assentamentos precrios, apresentadas neste Captulo. A vantagem dos SIGs permitir a integrao automtica de dados espaciais (cartogrficos) com dados alfanumricos, facilitando e ampliando as possibilidades de leitura e anlise do territrio, entre outras funes. A insero (ou aquisio) dos dados num SIG segue os mesmos procedimentos j referidos, ou seja, dever haver preparo dos dados

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espaciais (cartogrficos) em arquivo dwg ou similar e dos dados alfanumricos em planilhas e tabelas. Depois de armazenados os dados no SIG, este poder processar automaticamente inmeras operaes importantes para o nosso trabalho, tais como a classificao e a sobreposio de reas (polgonos) segundo caractersticas pr-definidas (temas). A automatizao das funes facilita o processamento de grandes quantidades de informaes e pode, por exemplo, permitir a criao de mapas temticos, comparando a situao dos assentamentos precrios com as demais reas dos municpios, segundo diversas variveis, consideradas isoladamente ou de forma combinada. Os problemas de utilizao dos SIGs se relacionam ao preo dos prprios programas e de computadores com capacidade para rod-los, bem como necessidade de tcnicos com formao especfica na sua aplicao. Nesse sentido, sua utilizao recomendvel em municpios maiores, que contam com mais recursos e tambm com bases de dados

mais robustas e consistentes44. O Ministrio das Cidades apoia a capacitao dos municpios em geoprocessamento, por meio do Programa PROEXT-MEC/CIDADES, desenvolvido mediante parceria do MCidades com o Ministrio da Educao. As capacitaes so realizadas pelas Universidades Federais. Em casos de municpios que no possuam universidade prxima e que demandem treinamento para atividades na rea de geoprocessamento, o Ministrio das Cidades analisa a possibilidade de enviar equipe da sua Gerncia de Informao para capacitao dos servidores municipais. O Ministrio tambm fornece gratuitamente aos municpios CDs com os softwares TerraView, TerraSIG e GeoSNIC, utilizados pelo SNIC.

44 - A linha de corte de 20 mil habitantes estabelecida pelo Estatuto da Cidade em relao obrigatoriedade de elaborao de Plano Diretor constitui um primeiro parmetro para a seleo dos que seriam municpios maiores, considerando a necessidade de sistema de informaes para gesto integrada das inmeras funes e interfaces da poltica urbana, definidas pelo Estatuto. No caso especfico da poltica de assentamentos precrios, e considerando a carncia de recursos vigente em grande nmero de municpios, a linha de corte poderia ser estabelecida em funo do nmero de ncleos e populao em assentamentos precrios, considerando algo em torno de 25 ncleos e/ou 10.000 domiclios.

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Captulo 4 Classificao dos Assentamentos Precrios segundo Categorias de interveno

Captulo 4 Classificao dos assentamentos precrios CAPTULO 4 segundo categorias de interveno

Classificao dos Assentamentos Precrios segundo categorias de interveno


O objetivo deste Captulo fornecer orientaes aos municpios para que eles procedam classificao dos assentamentos precrios que foram mapeados e caracterizados por meio dos procedimentos apresentados no Captulo 3 segundo uma metodologia que responda s seguintes questes: - identificao bsica do tipo de interveno, e respectivos custos necessrios para a recuperao e regularizao dos assentamentos precrios; - possibilidade de aplicao e de totalizao de resultados em todas as escalas: municipal, estadual e nacional; - superao das dificuldades conceituais relacionadas com a classificao dos assentamentos precrios segundo tipologias tradicionais, cujas nomenclaturas e caractersticas apresentam grande variao no conjunto do pas. Nesse sentido, considerando a tipologia nica assentamentos precrios e, ao mesmo tempo, cientes de que as necessidades de interveno nesses assentamentos apresentam variaes, que se refletem em custos diferenciados, adotamos o mtodo de classificao segundo categorias de interveno, cuja forma de aplicao ser detalhada neste Captulo. Associada s atividades de mapeamento e caracterizao dos assentamentos, a aplicao dessa metodologia ser uma importante ferramenta de planejamento das intervenes e estimativa - ao nvel dos municpios, dos estados e do pas - dos recursos demandados pela poltica nacional de integrao urbana de assentamentos precrios, tendo como perspectiva a sua transformao em bairros integrados s cidades, servidos de infraestrutura e oferecendo condies de moradia digna a toda a populao.

4.1 Categorias de Interveno


A definio das categorias de interveno em assentamentos precrios se baseia na experincia dos programas de urbanizao e regularizao j desenvolvidos em todo o pas e, em especial, nos trabalhos que abordaram a consolidao de custos dessas intervenes. De acordo com tais estudos, temos a estimativa de que o custo mdio, por domiclio, de intervenes que envolvem o reassentamento de mais de 50% dos domiclios existentes em cada ncleo , aproximadamente, o dobro do custo mdio das intervenes que removem at 50% dos domiclios45. sem considerar
45 - Fonte: HBB e PlanHab (Captulo 5, p.118).

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o preo da terra para o reassentamento. Essa constatao, que apenas reafirma uma importante justificativa dos programas de urbanizao de assentamentos precrios, levou a uma primeira classificao dos assentamentos - j bastante difundida em todo o Brasil -, segundo duas categorias: urbanizveis e no urbanizveis. Ainda considerando a composio dos custos das intervenes, a categoria assentamentos urbanizveis foi desdobrada em quatro novas categorias, totalizando cinco categorias de interveno, cujas caractersticas sero apresentadas a seguir. a) Reassentamento ou realocao em rea externa ao permetro do assentamento precrio Corresponde aos assentamentos no urbanizveis, ou seja, aos casos em que o assentamento precrio est em rea com restries absolutas para uso habitacional. Destaca-se que o reassentamento dever ocorrer para local o mais prximo possvel da rea ocupada originalmente, tendo em vista a manuteno das relaes de vizinhana, emprego e uso de equipamentos pblicos j estabelecidos pelos moradores. Constituem critrios para o reassentamento (total ou parcial): I terreno inadequado para uso habitacional, situado embaixo de viadutos, pontes e redes de alta tenso; sobre gasodutos e oleodutos; em faixas de proteo de ferrovias e rodovias; sobre aterros sanitrios, lixes ou outras reas contaminadas

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no passveis de recuperao; localizao em rea de Preservao Permanente no passvel de promoo de regularizao fundiria de interesse social, nos termos da Lei n 11.977/09; 46 em imvel pblico, a critrio do Poder Pblico, nas hipteses previstas no art. 5 da MP n 2.220/200147; em terreno de propriedade privada, quando no se confirmar o direito de posse dos moradores por meio de ao de usucapio e tampouco houver interesse na desapropriao, por parte do Poder Pblico.

46 - A Resoluo CONAMA n 369/06 prev a possibilidade de regularizao fundiria sustentvel de assentamentos precrios localizados em APP (rea de Preservao Permanente), quando estiverem inseridos em ZEIS e nos casos dos seguintes tipos de APP: nas margens de cursos de gua e entorno de lagos, lagoas e reservatrios artificiais; em topo de morro e montanhas; em restingas. 47 - A MP n 2220 / de 2001 / atribui o direito concesso de uso especial para fins de moradia queles que comprovem a posse e o uso para sua moradia ou de sua famlia, por cinco anos ininterruptos e at 30 de junho de 2001, sem oposio, de imvel pblico com at 250 metros quadrados situado em rea urbana. De acordo com o artigo 5 da MP, facultado ao poder pblico assegurar esse direito aos moradores, em outro local, nos casos de terrenos que sejam: bens de uso comum do povo; reas destinadas a projeto de urbanizao ou construo de represas; reas de interesse da defesa nacional ou de preservao ambiental; situados em via de comunicao.

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b) Remanejamento ou relocao dentro do prprio permetro do assentamento precrio II Corresponde interveno de remoo temporria e reconstruo das unidades habitacionais no mesmo terreno do assentamento, incluindo a urbanizao deste. O principal critrio para a classificao nessa categoria : assentamento em terreno adequado para uso habitacional e moradias (predominantemente) improvisadas e construdas com materiais inadequados, tais como madeira velha, zinco, lata, papelo, sucata etc. Todavia, a critrio dos municpios, a realocao tambm pode ser adotada como alternativa urbanizao complexa, considerando a relao custo/benefcio da interveno. c) Urbanizao complexa Corresponde s intervenes de urbanizao de custo mais elevado, em assentamentos consolidados e densos. A complexidade decorre do alto ndice de remoes intersticiais (mdia de 20% ou mais), necessrias para a execuo de infraestrutura e necessidade de obras especiais, tais como canalizao de crregos, conteno de encostas, entre outros fatores. Recomendamos a classificao, nessa categoria, dos assentamentos que se enquadrem em pelo menos trs dos seguintes critrios: I alta densidade de ocupao: edificaes com mais de um pavimento, sem recuos laterais

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ou frontais; e/ou densidade populacional acima de 400 hab/hectare; traado virio desordenado, com predominncia de vielas de pedestres e/ou escadarias como forma predominante de acesso aos domiclios; presena significativa de moradias construdas com materiais permanentes (tijolos, blocos); reas de risco ou APPs/UCs que permitam urbanizao, estabelecendo necessidade de obras especiais (conteno geotcnica, canalizao de crregos etc.).

Lembramos que o tipo de assentamento que mais corresponde s intervenes da categoria urbanizao complexa o que se considera favela nas regies metropolitanas de So Paulo e Rio de Janeiro, ou seja, aglomerados carentes de infra-estrutura, desordenados e densos. d) Urbanizao simples Corresponde s intervenes de urbanizao de mais baixo custo, devido ao baixo nmero de remoes e condies mais favorveis para as obras. Sero classificados nessa categoria os assentamentos que se enquadrem nos seguintes critrios: I densidade de ocupao baixa (at 200 hab/hectare) ou mdia (entre 200 e 400 hab/hectare); II traado virio regular, com

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a maioria das moradias com acesso por via que permite a circulao de automveis e utilitrios; terreno adequado urbanizao, sem demandas de obras especiais (conteno geotcnica, canalizao de crregos etc.).

e) Regularizao fundiria Corresponde aos assentamentos que no demandam obras de urbanizao, mas apenas aes de regularizao fundiria. Trata-se, portanto, dos assentamentos irregulares da populao de baixa renda que no apresentam carncias de infraestrutura que os diferenciem das demais reas do municpio (porque j foram atendidos por obras de urbanizao ou por outro motivo) e ainda: que tenham moradias construdas com materiais permanentes e adequados; e no apresentem reas de risco.

Lembramos que grande parte do universo de loteamentos irregulares de periferia, especialmente nas regies metropolitanas de So Paulo e Rio de Janeiro, corresponde categoria de interveno urbanizao simples.

Figura 4 - Reassentamento: rea de alta declividade ocorrncias de escorregamento das moradias e do morro (So Paulo/SP)

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Figura 5 - Relocao: assentamento pouco consolidado em faixa de APP (So Paulo/SP)

Figura 6 - Urbanizao simples: traado virio regular e densidade mdia (Estrutural/DF)

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Figura 7 - Urbanizao complexa: traado desordenado e alta densidade (Rio de Janeiro/RJ)

Figura 8 - Regularizao fundiria (Rio de Janeiro/RJ)

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4.2 Procedimentos Classificao

de

A classificao dos assentamentos nas cinco categorias de interveno ser feita a partir das informaes obtidas por meio do mapeamento e caracterizao, devendo considerar a possibilidade de enquadramento de um mesmo assentamento em mais de uma categoria, quando o assentamento apresentar setores com caractersticas nitidamente diferenciadas entre si e dimenses significativas. Lembramos que essa possibilidade j foi prevista nos procedimentos de mapeamento e caracterizao. Para as atividades de classificao dos assentamentos, a equipe responsvel pelo mapeamento e caracterizao dever contar com o apoio de outros rgos da administrao municipal, com destaque para as reas de meio ambiente e planejamento (ou desenvolvimento) urbano, bem como Conselho Municipal de Habitao. Isso porque a classificao no pode ser apenas o resultado da aplicao automtica dos critrios apresentados no item anterior, mas envolve decises a serem tomadas em funo das caractersticas que os assentamentos apresentam. Nesse sentido destacamos as decises:

de classificar na categoria reassentamento (ou seja, no urbanizvel, nem regularizvel) ncleos localizados: em APPs; em reas destinadas a outros projetos urbansticos48; ou em reas privadas nas quais os moradores no consigam comprovar direito a usucapio, exigindo desapropriao; de optar pela realocao como alternativa urbanizao complexa, considerando valores de investimentos comparveis e a possibilidade de melhoria significativa do padro urbanstico e habitacional para todos os moradores ou para um setor do assentamento; de classificar situaes especficas, tais como aldeias indgenas ou quilombolas, em alguma das categorias de interveno; de classificar na categoria regularizao fundiria assentamentos cujo grau de atendimento por infraestruturas de gua, esgoto, pavimentao, drenagem etc. seja equivalente ao da maioria dos bairros do municpio, ainda que apresentando carncias.

48 - Artigo 5 da MP 2.220/01.

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Na Figura 9: o permetro da favela do Real Parque (SP), assinalado em vermelho, aparece classificado em dois setores, segundo categorias de interveno: em laranja, setor correspondente categoria de urbanizao complexa; em verde, setor correspondente categoria de regularizao fundiria.

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Captulo 4 Classificao dos Assentamentos Precrios segundo Categorias de interveno

A participao do Conselho de Habitao e, eventualmente, de representantes das prprias comunidades fundamental, considerando que tais decises devero contribuir para a tomada de decises, ao nvel da poltica local, para os assentamentos precrios, com repercusses na vida dos moradores.

Ao final do processo de classificao, dever ser produzido um quadro resumo da situao dos assentamentos precrios e respectivos setores internos, segundo as cinco categorias de interveno, conforme exemplo abaixo:

4.3 Estimativa de custo das intervenes


Depois de consolidada a classificao, dever ser produzida uma estimativa de custos das intervenes previstas. Para a composio de custos, necessrio considerar: - que todas as categorias de interveno exigem trabalho social, de forma que o valor destes componente dever ser considerado na composio dos custos. - que as categorias que correspondem a assentamentos urbanizveis

exigem aes de regularizao fundiria, ou seja, a composio de custos das intervenes de realocao, urbanizao complexa e urbanizao simples tambm devero incluir o custo de regularizao, alm da categoria especfica de regularizao, na qual os custos incluem apenas regularizao e trabalho social. Considerando o objetivo de padronizao metodolgica, visando permitir a totalizao das estimativas no mbito nacional, recomendamos que os custos sejam calculados por domiclio e para cada categoria de interveno.

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O valor (em reais) mdio, por domiclio, a ser atribudo para cada categoria de interveno poder ser definido localmente, ou de acordo com indicadores regionais, sendo importante a elaborao de um quadro sntese, correspondente estimativa de custos por municpio. Tendo em vista contribuir para

um balizamento de tais valores - a partir dos programas nacionais que destinam recursos para a produo habitacional e urbanizao integrada de assentamentos precrios - montamos o Quadro 7, com base nos resultados da classificao dos assentamentos precrios, apresentada no Quadro 6 (para o municpio hipottico A), e incluindo valores de referncia para cada categoria de interveno.

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Captulo 5 Critrios para a Priorizao das Intervenes

CAPTULO 5

Captulo 5 Critrios para a Priorizao das Intervenes Critrios para a Priorizao das Intervenes O objetivo deste captulo fornecer aos municpios critrios metodolgicos para a priorizao das intervenes de integrao urbana dos assentamentos precrios que foram mapeados e caracterizados, de acordo com as orientaes deste Guia. A atividade de priorizao das intervenes, a ser desenvolvida sob coordenao das prefeituras, com participao social, pressupe o atendimento das disposies da Lei n 11.124/05 relativas aos critrios para aplicao dos recursos do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), bem como das orientaes normativas dos programas operados pela Secretaria Nacional de Habitao com apoio da Caixa Econmica Federal. A definio de critrios para a priorizao das intervenes uma questo estratgica para a poltica de integrao urbana dos assentamentos precrios, pois, em princpio, todos os moradores vivem em condies inadequadas de habitabilidade e todos tm direito moradia digna. Os principais instrumentos da poltica habitacional - para enfrentar a questo da priorizao das aes e evitar o clientelismo, ou atribuio discricionria de benefcios - so os rgos de participao da populao nas polticas pblicas. Mais especificamente, para as questes habitacionais e urbanas: os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Urbano; os Conselhos Municipais de Habitao; as audincias e consultas pblicas para aprovao de leis municipais; e os processos de Oramento Participativo. O debate baseado em informaes objetivas sobre problemas e recursos, a transparncia dos processos de deciso e a representatividade dos atores fazem com que os rgos de participao e gesto democrtica sejam espaos privilegiados para a tomada de deciso quanto a prioridades na alocao de recursos, segundo princpios de justia e eficcia. Para referenciar tais decises, importante que as informaes sejam qualificadas por meio de critrios tcnicos imparciais e, ainda, que os critrios de priorizao sejam validados junto aos rgo responsveis pela implementao das polticas pblicas (habitacional e urbana, no nosso caso), bem como junto s instncias de participao. Especialmente nos municpios onde o universo dos assentamentos precrios

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muito amplo, esse balizamento tornase mais relevante e exige metodologias especficas, que facilitem a comparao entre dezenas de comunidades que demandam atendimento e possuem caractersticas semelhantes.

propostas aos programas que operam com recursos federais, preparamos o Quadro 8 (pgina seguinte), que apresenta um rol dos principais critrios de priorizao que aparecem nas diversas fontes consideradas. Ao analisarmos o Quadro 8, observamos a necessidade de um mtodo de desempate para os casos de assentamentos que se enquadrem nos mesmos critrios.49 Tal questo foi abordada pelas prefeituras do Rio de Janeiro e de So Paulo, respectivamente, na metodologia de implementao do Programa Favela-Bairro e no Projeto Habisp (So Paulo, Cidade, 2008). No caso do Rio de Janeiro (Favela Bairro), a metodologia de escolha das intervenes prioritrias, conforme resumida por Cardoso e Araujo (2007), contempla os seguintes fatores: I dficit da infraestrutura (% de domiclios com servios inadequados de gua potvel e esgotamento sanitrio); II carncia socioeconmica (mdia dos fatores: % de chefes de famlia com rendimentos de at um salrio mnimo; % de domiclios cujos chefes so
49 - Para o Programa PR-MORADIA, os critrios de desempate so: reas em situao de emergncia/ calamidade pblica ou que contemplem projetos inseridos no PAC (I.N. n 31/09, p.7). Para os casos que no se enquadrem nessas situaes, a prioridade ser dada em funo da maior contrapartida oferecida pelo proponente e ordem cronolgica do recebimento das propostas pela CAIXA.

5.1 Referncias de critrios de priorizao


Sabe-se que inmeros municpios brasileiros vm implementando programas de urbanizao de favelas, especialmente a partir do final da dcada de 1980. Ao longo desse perodo, as aes executadas foram analisadas e permitiram a consolidao de metodologias de interveno que, por sua vez, contriburam para as sistematizaes de procedimentos utilizados pelo Ministrio das Cidades e CAIXA na gesto dos projetos municipais e estaduais que utilizam recursos repassados pelo Governo Federal. Dentre tais metodologias e sistematizaes, muitas contemplam critrios para a priorizao das intervenes, como nos municpios de Santo Andr, So Paulo e Rio de Janeiro. Critrios de priorizao tambm esto includos nos manuais e regulamentos para apresentao de propostas aos programas que operam recursos federais, tais como: Habitar Brasil BID HBB; PAC Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios com recursos do FNHIS (2008); e PAC PR-MORADIA com recursos do FGTS (2009). A partir da literatura relativa aos programas municipais, bem como dos manuais que orientam a apresentao de

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* - A pobreza da populao um critrio de elegibilidade para todos os programas, mas somente uma parte deles considera graus de pobreza como critrio de priorizao. Fontes: (1) Manual do Programa Habitar Brasil BID/ Subprograma DI (Braslia, 2000); (2) Instruo Normativa n 31/09, que regulamenta o Programa PR-MORADIA (MCidades, Braslia, 2009); (3) Plano Municipal de Habitao da Prefeitura de Santo Andr (Santo Andr, 2006); (4) Programa Favela Bairro, apud Cardoso e Arajo, 2007; (5) Programa de Urbanizao de Favelas da Prefeitura de So Paulo 2005/2008, site do Projeto Habisp.

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analfabetos; % de domiclios chefiados por mulheres; e % de crianas de 0 a 4 anos); III graus de urbanizao infraestrutura complexidade la); facilidade de (existncia de prvia, custo e para implant-

IV dimenso estratgica (existncia de programas complementares j planejados). No caso de So Paulo, durante a gesto 2005/2008 e com apoio da Aliana de Cidades, a prefeitura desenvolveu o Projeto Habisp de Informaes para Habitao de Interesse Social, contemplando uma metodologia para priorizao das intervenes em assentamentos precrios. Para tanto, foi construdo um ndice de Priorizao, mediante atribuio de pesos s diversas variveis adotadas como critrios. De acordo com o Projeto Habisp50, as variveis e respectivos nveis de relevncia (pesos) para a construo do ndice de Priorizao so: I 1 Nvel: ndice de Risco de Solapamento e Escorregamento (peso 3), que se obtm mediante classificao da probabilidade de ocorrncias em quatro graus: baixo, mdio, alto e muito alto. II 2 Nvel: ndice de Infraestrutura (peso 2). O ndice
50 - Ver site na internet (http://www.habisp.inf.br) e Urbanizao de Favelas A experincia de So Paulo (So Paulo, Cidade, 2008).

de infraestrutura composto por trs subndices, com pesos diferenciados. So atribudos: peso 3 para porcentagem de rede de abastecimento de gua e porcentagem de rede de esgotamento sanitrio; peso 2 para porcentagem de rede eltrica domiciliar, de iluminao pblica, de vias pavimentadas e drenagem pluvial (total ou parcial); e peso 1, para coleta de lixo (total ou parcial); III 3 Nvel: ndice de Vulnerabilidade Social (peso 1). O clculo deste ndice inclui o ndice de sade e seis graus de vulnerabilidade social (nenhuma, muito baixa, baixa, mdia, alta e muito alta).

5.2 - Consolidao dos critrios


Da anlise dos mtodos e critrios apresentados acima e levando-se em considerao um acervo mais amplo de pesquisas, avaliaes, trabalhos analticos e sistematizaes de procedimentos relacionados com experincias de intervenes em assentamentos precrios, pode-se chegar a um conjunto de recomendaes sobre os critrios de seleo a serem adotados para a priorizao de reas que sero objeto das aes de urbanizao, considerando os limites de recursos e as metas definidas pelos municpios. De incio, observa-se que os conjuntos de critrios, de modo mais ou menos explcito, contemplam duas linhas de abordagem:
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vulnerabilidades sociais e urbanstico-ambientais, sinalizadas pelos indicadores de reas de risco, falta de infraestruturas bsicas e condies extremas de pobreza e vulnerabilidade social; p o t e n c i a l i d a d e s / oportunidades, sinalizadas pelos indicadores de articulao com outras intervenes programadas, preexistncia de infraestrutura urbana nos assentamentos e demanda organizada da populao51.

II

universo dos assentamentos precrios, de modo a permitir a construo de ndices de priorizao, conforme metodologias referidas acima (Favela Bairro e Projeto Habisp)52. Destaca-se que tal detalhamento deve contemplar indicadores relativos s trs dimenses das aes de urbanizao integrada de assentamentos precrios intervenes fsicas, regularizao fundiria e trabalho social abrangendo: I graus de probabilidade do risco de ocorrncias desastrosas, tais como desabamentos, solapamentos, inundaes53; dficit na infraestrutura de saneamento bsico (% de domiclios com servios inadequados de gua potvel e esgotamento sanitrio) e coleta de lixo; % da rea e dos domiclios em reas de preservao permanente ou que tenham outro tipo de restrio ambiental ocupao;

II

Cabe reforar a pertinncia dessas duas abordagens. Por um lado, trata-se de atender s carncias mais emergenciais e de oferecer resposta s situaes em que a precariedade habitacional coloca em risco o prprio direito vida. Por outro lado, trata-se de aproveitar oportunidades e sinergias positivas, potencializando resultados e viabilizando benefcios para o conjunto da cidade, contribuindo assim para a alavancagem de recursos e consolidao dos programas de urbanizao e regularizao dos assentamentos precrios, bem como dos instrumentos jurdicos que os sustentam. Ainda no sentido de orientar a definio de critrios de priorizao, pelos municpios, recomendamos o maior detalhamento do diagnstico bsico do
51 - As metodologias de anlise e planejamento estratgico fornecem ferramentas que podem auxiliar a tomada de deciso, mediante aplicao de matrizes de ameaas e oportunidades, bem como foras e fraquezas, relacionadas com o projeto.

III

52 - A metodologia do Projeto Habisp foi construda a partir de um importante investimento feito pela prefeitura, em parceria com a Aliana das Cidades, visando ampliar, atualizar e sistematizar o conhecimento dobre os assentamentos precrios na cidade. Tal trabalho envolveu vistorias em 75% das 1.573 favelas cadastradas, bem como a contratao da Fundao SEADE para produo dos ndices de vulnerabilidade social, a partir dos dados do Censo IBGE e dados amostrais coletados. 53 - A Secretaria de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades oferece aos municpios apoio tcnico e financeiro para a elaborao de Plano Municipal de Reduo de Riscos, que contempla a elaborao desse estudo.

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identificao de lideranas, associaes, ONGs e OSCIPs que desenvolvem trabalhos sociais junto s comunidades, bem como de fatores desorganizadores, como trfico e violncia urbana; identificao de equipamentos pblicos no entorno dos assentamentos e nvel de insero das comunidades nos seus servios, bem como das reas que so beneficiadas pelos programas sociais do Governo Federal; identificao de fatores facilitadores da regularizao fundiria, bem como de eventuais conflitos pela disputa da posse, propriedade ou condies de ocupao

do imvel, envolvendo aes judiciais e Termos de Ajustamento de Conduta (TACs); VII identificao de outros projetos de desenvolvimento urbano que incidam sobre a rea do assentamento ou seu entorno, bem como suas interferncias com o projeto de urbanizao e regularizao fundiria.

VI

Concluindo, vale reafirmar que a escolha dos indicadores e, se for o caso, a atribuio de pesos para a produo de ndices, depende das caractersticas especficas de cada municpio e matria da sua exclusiva competncia, devendo ser construda e referendada com os rgos de participao da populao na poltica urbana e habitacional.

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Consideraes Finais
Como afirmado ao longo deste texto, a integrao urbana de assentamentos precrios tornou-se um eixo prioritrio da Poltica Nacional de Habitao nesta primeira dcada do sculo XXI, especialmente devido ao expressivo montante de recursos subsidiados que lhe foram destinados pelo PAC-Urbanizao de Favelas. Os resultados dessa poltica se evidenciam por meio de mudanas concretas na paisagem conhecida dos assentamentos e j foram percebidos pelos observatrios internacionais que monitoram a questo habitacional, como revela o relatrio Estado das Cidades do Mundo 2010/2011 elaborado pelo Programa UN-Habitat54, ao registrar a estimativa de que o nmero de brasileiros que vivem em assentamentos precrios reduziu-se de 31,5% para 26,4% da populao urbana, nos ltimos dez anos. Nesse contexto, que inclui a preparao do segundo PAC-Urbanizao de Favelas, a Secretaria Nacional de Habitao produziu este Guia para o Mapeamento e Caracterizao dos Assentamentos Precrios, com o objetivo de estimular e apoiar a participao dos municpios nas atividades de planejamento da poltica nacional de integrao urbana dos assentamentos, tendo em vista a otimizao dos investimentos, eficincia e sustentabilidade das intervenes. Em especial, trata-se de uma proposta de trabalho dirigida ao aperfeioamento das informaes relativas aos assentamentos precrios no Brasil. Mediante o fornecimento de referncias conceituais, fontes de informaes e diretrizes metodolgicas, buscamos orientar a elaborao de cartografias e caracterizaes desse universo bastante diversificado constitudo pelos assentamentos precrios, segundo variveis e bases que buscam ser, ao mesmo tempo: nacionalmente comparveis e funcionais para a poltica habitacional local, no que diz respeito ao conhecimento das necessidades e formatao dos atendimentos, dimensionamento das demandas, definio das prioridades, estabelecimento de metas e avaliao de resultados. Contando sinceramente com a adeso dos municpios a esta proposta, esperamos que os seus resultados contribuam para aperfeioar, ainda mais, os graus de eficincia e eficcia j alcanados pela poltica nacional de integrao urbana de assentamentos precrios, na perspectiva de eliminar definitivamente as situaes de risco vida relacionadas com as condies de moradia e, a mdio prazo, de concretizar o direito moradia digna para o expressivo contingente de famlias que ainda convivem com a inadequao dos seus domiclios e demanda intervenes integradas de incluso socioespacial.

54 - Programa das Naes Unidas para Assentamentos Humanos.

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Agradecimentos

Nossos agradecimentos a todos que colaboraram para a realizao deste trabalho, em especial Coordenao de Geografia (CGEO) e Coordenao de Estruturas Territoriais (CETE) da Diretoria de Geocincias - DGC do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE; e Prefeitura de So Paulo, pelas informaes relativas ao Programa Habisp.

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