Lectura 1 Módulo I

Diplomado en Evaluacin de impacto regulatorio: Metodologas y estrategias aplicadas a casos prcticos
Julio-Noviembre, 2012
Mensaje del Titular de la COFEMER La Comisin Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) y la Red Latinoamericana de Mejora Regulatoria y Competitividad (LATIN-REG) te extienden la ms cordial bienvenida a este Diplomado en Evaluacin de Impacto Regulatorio: Metodologas y Estrategias Aplicadas a Casos Prcticos. Esta ser la primera ocasin que lanzamos esta iniciativa bajo este importante tema, por lo cual esperamos se cubran todas tus expectativas. La COFEMER, como agencia del gobierno federal encargada de impulsar la poltica de mejora regulatoria en Mxico y la iniciativa LATIN-REG se congratulan de contribuir en el fortalecimiento de las capacidades de los servidores pblicos e integrantes de la sociedad civil interesados en los temas de regulacin. En un esfuerzo sin precedentes, la COFEMER y la iniciativa LATIN-REG han preparado un diplomado que busca generar una visin comn entre los diseadores y participantes en el proceso de la poltica regulatoria, con el fin de privilegiar el anlisis tcnico en el mejoramiento de la regulacin, tanto en Mxico como en otros pases. El Diplomado tiene como objetivo generar conocimiento experto sobre los conceptos y herramientas necesarias en el estudio, comprensin y evaluacin de la regulacin. Mediante el mtodo del caso, se expondrn situaciones reales que se presentan en el proceso regulatorio a fin de desarrollar capacidades para el anlisis de la poltica regulatoria. Su objetivo es brindar a los participantes metodologas para la evaluacin de impacto regulatorio, de sus diversos enfoques, as como de las posibles estrategias que pueden ser utilizadas en el proceso de implementacin de la poltica regulatoria. El temario se encuentra organizado en 4 mdulos, los cuales requieren una dedicacin de 60 horas: 1. Introduccin a la Evaluacin de Impacto Regulatorio y a las Decisiones Estratgicas. 2. Evaluacin de Impacto de la Regulacin Administrativa. 3. Evaluacin de Impacto de la Regulacin Social. 4. Evaluacin de Impacto de la Regulacin Econmica. En -
competitividad de la regin. Te felicitamos por unirte a este proyecto y te exhortamos a alcanzar los objetivos planteados en este nuevo reto.
Alfonso Carballo Prez
Introduccin a la Evaluacin de Impacto Regulatorio y a las Decisiones Estratgicas
Mdulo I
PRESENTACIN DEL PRIMER MDULO La manera en que se encuentran diseadas las regulaciones tiene impactos considerables en casi todas nuestras actividades cotidianas y determina el dinamismo de una economa. Por esta razn, los diseadores de las polticas regulatorias tienen un papel relevante en el crecimiento y bienestar de un pas. Generalmente, los gobiernos tanto nacionales como locales utilizan las regulaciones para impulsar polticas pblicas, ya sea estableciendo restricciones o bien generando incentivos para estimular diversas actividades y conductas de los agentes en una sociedad. Sin embargo, el hacedor de la poltica regulatoria se enfrenta a ciertas dificultades para introducir o modificar regulaciones, pues se encuentra ante diversas interacciones con los agentes que estn en el propio entorno regulatorio. En este sentido, los diseadores de las polticas regulatorias deben tomar decisiones estratgicas basadas en las valoraciones que se realizan sobre el impacto regulatorio y sobre la viabilidad de las polticas en su proceso de implementacin. Por ello, el pensamiento estratgico cobra gran relevancia al considerar los posibles escenarios e interacciones con otros agentes, las valoraciones, as como los posibles efectos e impactos en la sociedad. La evaluacin de impacto regulatorio y la estrategia son dos elementos indispensables para promover mejores regulaciones. En el presente primer mdulo se tienen 4 lecturas cuyo propsito es dar a conocer al lector los conceptos bsicos de la evaluacin de impacto regulatorio y de la toma de decisiones estratgicas basadas en las valoraciones sobre el impacto regulatorio. En primer lugar, realizaremos una lectura para introducir la evaluacin de impacto regulatorio y abordaremos algunas reflexiones sobre lo que es el pensamiento estratgico, as como se expondr la relevancia del Mtodo del Caso el cual ser parte esencial para poner en la prctica los conocimientos adquiridos en el presente Diplomado. Posteriormente, en la segunda lectura, se exponen algunas teoras de la regulacin, como el enfoque regulatorio del inters pblico y el del inters privado, y los criterios de bienestar que han sido postulados por pensadores como Jeremy Bentham, John Rawls y Amartya Sen. Por su relevancia, se tendr una tercera lectura en la que se exponen diversas herramientas que los hacedores de polticas pblicas pueden utilizar para una correcta evaluacin de impacto regulatorio, como el valor presente y el valor futuro, la tasa interna de retorno, y el anlisis costo beneficio y costo efectividad. Finalmente, en una cuarta lectura se exponen las metodologas de la evaluacin de impacto y su relevancia para llevar a cabo una evaluacin de impacto regulatorio eficaz y eficiente, mismas que se clasificarn entre cuantitativas, como los son el diseo experimental, cuasi experimental, no experimental; as como cualitativas, como lo es el mtodo de recoleccin de informacin.
Diplomado en Evaluacin de impacto regulatorio: Metodologas y estrategias aplicadas a casos prcticos
Introduccin a la Evaluacin de Impacto Regulatorio, Decisiones Estratgicas y Mtodo del Caso
1 Lectura
Mdulo I
DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG
INTRODUCCIN A LA EVALUACIN DE IMPACTO REGULATORIO , DECISIONES ESTRATGICAS Y MTODO DEL CASO
La elaboracin del material expuesto en esta lectura del mdulo I estuvo a cargo de Alfonso Carballo Prez, Julio Csar Rocha Lpez, Margherita Corina, Elisa Hernndez y Rafael Hernndez Kotasek. Para cualquier duda respecto a este material puedes escribir a los siguientes correos electrnicos: margherita.corina@cofemer.gob.mx, elisa.hernandez@cofemer.gob.mx y rafael.hernandez@cofemer.gob.mx. Tambin puedes consultar algunas respuestas a los ejercicios planteados en el desarrollo de la lectura en las cuentas de twitter: @alfonsocarballo y @MargheCorina. La elaboracin del caso de estudio presentado con esta lectura estuvo a cargo de Alfonso Carballo, Margherita Corina y Rafael Hernndez Kotasek. En caso de dudas puedes escribir a margherita.corina@cofemer.gob.mx y rafael.hernandez@cofemer.gob.mx.
Comisin Federal de Mejora Regulatoria
INTRODUCCIN A LA EVALUACIN DE IMPACTO REGULATORIO , DECISIONES ESTRATGICAS Y MTODO DEL CASO
NDICE
I.
INTRODUCCIN
II.
EVALUACIN DE IMPACTO
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III. DECISIONES ESTRATGICAS EN LA TOMA DE DECISIONES
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IV. INSTRUMENTOS
QUE
APOYAN
LA
TOMA
DE
DECISIONES:
LA 29
MANIFESTACIN DE IMPACTO REGULATORIO
V. METODOLOGA DE CASO
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VI. BIBLIOGRAFA
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Regulacin basada en riesgos
I. INTRODUCCIN
EVALUACIN DE IMPACTO REGULATORIO Y PLANEACIN ESTRATGICA
En el ao de 1513, Nicols Maquiavelo, quien fue un notable diplomtico y funcionario pblico de la Repblica Florentina, as como un gran escritor de la filosofa poltica, sealaba que no hay cosa ms difcil de emprender, ni resultado ms dudoso, ni de ms arriesgado manejo, que ser el primero en introducir nuevas disposiciones. En su famoso b P Maquiavelo argumentaba que el introductor de las disposiciones tiene por enemigos a todos los que se benefician de las instituciones viejas, y slo cuenta con el tibio apoyo de aquellos que se benefician de las nuevas. Maquiavelo resaltaba que esta tibieza proceda en parte de la incredulidad de los hombres, quienes no creen en ninguna cosa nueva hasta que la ratifica una experiencia firme. La presente lectura tiene como propsito realizar un primer acercamiento a un tema relevante para todo hacedor de la poltica regulatoria: tomar decisiones estratgicas basadas en las valoraciones que realizamos sobre el impacto regulatorio y sobre la viabilidad de dichas polticas en su proceso de implementacin. En efecto, tal como lo deca Maquiavelo, el hacedor de la poltica regulatoria se enfrenta a ciertas dificultades para introducir o modificar regulaciones, pues se encuentra ante diversas interacciones con los agentes que estn en el propio entorno regulatorio. En este sentido, el pensamiento estratgico cobra gran relevancia pues considera los posibles escenarios e interacciones con otros agentes, las valoraciones, as como los posibles efectos e impactos en la sociedad. La evaluacin de impacto regulatorio y la estrategia son dos elementos indispensables para promover mejores regulaciones. En todo momento de nuestras vidas estamos tomando decisiones, algunas de ellas basadas en ciertas estrategias las cuales construimos con nuestras valoraciones que hacemos diariamente. Todos los das decidimos a qu hora nos despertamos, qu desayuno elegimos, qu tipo de entretenimiento realizaremos, etc. Asimismo, tambin tomamos decisiones de mayor trascendencia en nuestras vidas, tales como estudiar una determinada carrera, mantenerse o cambiarse de empleo, comprar una casa, casarse, elegir el nmero de hijos, por citar algunos ejemplos. Cuando hacemos decisiones estratgicas sobre lo que vamos a hacer el da de hoy, durante la siguiente semana, en el mes, o los siguientes aos, generalmente consideramos algunas valoraciones sobre los beneficios y costos que dichas decisiones implican, as como la posibilidad de que se presenten los distintos escenarios con dichos costos y beneficios. Tambin consideramos las posibles interacciones que se presentan con los diferentes agentes que estn en nuestro entorno. En este sentido, cada individuo puede llegar a formar sus estrategias tomando en cuenta los beneficios y costos, los posibles escenarios e interacciones con otros agentes, as como los posibles efectos que tendra la toma de una decisin. Detrs de todas estas acciones hay una decisin previa, una eleccin en favor de una opcin por encima de las dems alternativas. Comisin Federal de Mejora Regulatoria 9
En el caso de la poltica regulatoria, el proceso de evaluacin resulta muy importante para conocer los efectos y el xito de la misma en cuanto al logro de sus objetivos y eficiencia. Ello, toda vez que una regulacin deficiente puede generar mayores prdidas desde el punto de vista social que los beneficios que pretenda generar originalmente. As, el ejercicio de evaluacin ex ante, ex dure y ex post nos permitir tomar decisiones antes, durante o despus de emitir la regulacin, y nos dar indicios sobre si la misma debe ser emitida, modificada o incluso eliminada o sustituida por otra regulacin. En la medida que contemos con valoraciones ms claras y precisas sobre los costos y beneficios que implican las polticas pblicas, considerando su viabilidad de implementacin y las posibles interacciones que suceden en el entorno de la poltica pblica, podremos construir estrategias y decisiones ms exitosas. Si bien es cierto que la evaluacin juega un papel muy relevante en el diseo y revisin de una regulacin, tambin es muy importante analizar los posibles escenarios y determinar la mejor estrategia en cuanto a su implementacin. En muchas ocasiones los reguladores realizan anlisis sofisticados de los distintos escenarios en trminos de costos y beneficios y determinan elegir como mejor opcin la que maximiza dichos beneficios. No obstante, si se realiza un anlisis en cuanto a la viabilidad de la implementacin de la regulacin, probablemente el mejor escenario no necesariamente es el que genera los mayores beneficios sobre los costos sociales. Es por ello que, a diferencia de la literatura que entrena a los hacedores de la poltica regulatoria sobre las metodologas de impacto regulatorio, en el presente Diplomado tambin consideraremos los posibles escenarios y las estrategias de implementacin de dichas medidas. En la presente lectura comenzaremos con un primer acercamiento sobre lo que debe entenderse como evaluacin de impacto regulatorio. Posteriormente abordaremos algunas reflexiones sobre lo que es el pensamiento estratgico. Adicionalmente se expondr uno de los instrumentos ms importantes para evaluar el impacto de una regulacin, la Manifestacin de Impacto Regulatorio (MIR). Sin embargo, a diferencia de otras explicaciones que hablan sobre las bondades y los elementos constitutivos de una MIR, en esta seccin se expondrn tambin algunas dificultades que se presentan, desde el punto de vista institucional, en el proceso de implementacin de un sistema de MIR. Finalmente, se expondr la relevancia del Mtodo del Caso el cual ser parte esencial para poner en la prctica los conocimientos adquiridos en el presente Diplomado. Es importante sealar que durante la lectura se citarn algunos conceptos bsicos, pero necesarios, que son utilizados para el estudio de la regulacin. Estos conceptos fueron planteados en el Diplomado en Regulacin, por lo que se puede obviar su lectura. Asimismo, el presente ensayo considera un caso de estudio del cual recomendamos ampliamente su lectura. Las discusiones relativas a los casos de estudio se realizarn en la pgina electrnica de la COFEMER.
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II.
EVALUACIN DE IMPACTO REGULATORIO
La regulacin se refiere al conjunto de instrumentos jurdicos por medio de los cuales se establecen las condiciones, instituciones y garantas para que el gobierno, las empresas y los ciudadanos puedan realizar sus actividades. La regulacin puede entenderse como la emisin de reglas que norman las actividades econmicas y sociales de los particulares. Mediante estas reglas se garantiza el funcionamiento eficiente de los mercados y los derechos de propiedad, se genera certeza jurdica, se evitan daos inminentes, o bien se reducen los daos existentes a la salud, al medio ambiente y a la economa. En este sentido, algunos autores han resaltado que el trmino regulacin puede ser empleado en tres mbitos: i. Una serie de reglas: la regulacin consiste en la promulgacin de normas que se aplican por un organismo dedicado a este fin. La influencia deliberada del Estado: la regulacin abarca todas las acciones del Estado que estn diseadas para influir en el comportamiento social o econmico de los individuos (incentivos). Una forma de influencia social o econmica: la regulacin se refiere a todos los mecanismos que indicen sobre la conducta de los individuos (ya sea basadas en el estado o de otras fuentes, por ejemplo el mercado)1.
ii.
iii.
Para abundar ms sobre este punto, imaginemos algn crucero entre dos importantes avenidas de una ciudad. Sin duda el funcionamiento de los semforos juega un papel muy importante para ordenar el trfico que circula en ambas vialidades. Al interpretarse de la misma forma las reglas de trnsito, incluyendo las sanciones sobre la falta de cumplimiento de las mismas, el Estado influye para armonizar el comportamiento de los ciudadanos. En caso de que no existiera este sistema de reglas y sanciones, sin duda el trfico en dicho crucero sera totalmente catico y en perjuicio de la propia sociedad. Por ello, en ocasiones se seala que a regulacin puede ser percibida como un semforo que restringe las actividades o comportamientos no deseados en una sociedad o que los facilita para que la beneficien. P z g b b z en favor del bienestar social. El ejemplo ms evidente y dramtico que se presenta ante un mal diseo del marco regulatorio es la reciente crisis financiera internacional que contagi a casi todas las economas del mundo. Sin la regulacin, no sera posible tener un relativo orden en nuestras vidas y armona en nuestra sociedad en su conjunto.
Baldwin, R., Cave, M. y Lodge, M. Understanding Regulation: Theory, Strategy, and Practice Oxford Press (2012).
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Sin embargo, en el proceso regulatorio se pueden presentar distintos escenarios o alternativas cuyos efectos pueden impactar de diferente manera a la sociedad. Los impactos pueden referirse a los propios logros de los objetivos planteados por la misma regulacin, o bien a la eficiencia de la aplicacin de la regulacin en trminos de beneficios y costos para la sociedad. En este sentido, la evaluacin de impacto regulatorio ex ante, ex dure y ex post juega un papel relevante en el diseo de la poltica regulatoria. Hay que recordar que una regulacin deficiente genera mayores prdidas en el bienestar social que los beneficios que pretende generar. Desde esta perspectiva, la regulacin debe ser considerada como una iniciativa o proyecto que amerita ser evaluado para conocer si genera mayores beneficios que costos, o si alcanza los objetivos planteados. Este ejercicio de evaluacin nos permitir entonces tomar decisiones antes, durante o despus de emitir las regulaciones y, por lo tanto, nos dar informacin determinante sobre si dicha regulacin debe ser aprobada, modificada o eliminada. Cuando realizamos una evaluacin de impacto regulatorio, generalmente nos referimos al anlisis de los costos que son impuestos por la regulacin as como de los beneficios que son generados por la misma. Dichos costos y beneficios pueden ser privados o pblicos, es decir, desagregados en cada uno de los individuos o agentes sobre los que incide la regulacin, o bien de manera agregada considerando los beneficios y costos sociales. Por ello, la evaluacin de impacto regulatorio podramos definirla de la siguiente manera: DEFINICIN: Evaluacin de Impacto Regulatorio. Es el estudio que se realiza para conocer los efectos que la regulacin tiene sobre los particulares y sobre la sociedad en su conjunto. El estudio considera los posibles costos y beneficios que son generados por la regulacin, tanto desde el punto de vista privado como del punto de vista social. La evaluacin de impacto regulatorio es la comparacin entre los costos producidos por la regulacin y los beneficios que son generados por la misma. Su saldo, en trminos agregados, contribuye significativamente para conocer y determinar la viabilidad de una regulacin.
En este sentido, la evaluacin de impacto regulatorio considera los beneficios y costos que son impuestos a cada uno de los grupos o sectores de la sociedad. Asimismo, los costos y beneficios son evaluados de manera agregada para determinar el impacto social de la regulacin. Dichos costos y beneficios pueden ser cuantitativos o cualitativos. Es importante sealar que la evaluacin de impacto regulatorio puede ser realizada segn su tipo. Dado que la evaluacin es un ejercicio que abarca distintas esferas en el que participan diferentes actores, y se utilizan diversas metodologas como herramientas, la evaluacin puede ser realizada segn su naturaleza, ya sea evaluacin privada o social. La evaluacin es diferente segn los objetivos que se persigan. No es lo mismo lo que Comisin Federal de Mejora Regulatoria 12
busca obtener un empresario cuando realiza una serie de inversiones o proyectos que lo que pretende alcanzar un municipio cuando construye una planta potabilizadora de agua para una de las comunidades ms pobres y alejadas. Por otra parte, la evaluacin de impacto regulatorio tambin puede ser realizada por tipo de etapa. En la esfera del anlisis de la regulacin se han desarrollado distintos tipo de evaluacin, los cuales obedecen a distintas necesidades, criterios de comparacin y momentos en el proceso de la accin a evaluar. Por el lugar que ocupan dentro del proceso de evaluacin se pueden dividir como: 1. Evaluacin ex ante. Es la evaluacin realizada en el origen del proceso regulatorio la cual considera los posibles efectos que traera una nueva regulacin sobre los particulares y/o sobre la sociedad en su conjunto. Este tipo de evaluacin regulatoria, adems de darnos nociones sobre los beneficios y costos regulatorios futuros, tambin nos permite elegir entre opciones y alternativas que tenemos disponibles. La evaluacin de impacto regulatorio ex ante son realizadas comnmente por los interesados en la viabilidad de las regulaciones que se pretenden emprender. Generalmente se evala un borrador o propuesta de la regulacin que desea ser implementada. 2. Evaluacin ex dure. Es la evaluacin realizada durante la etapa de implementacin del proceso regulatorio, la cual considera los efectos inmediatos de la entrada en vigor de una regulacin. La ventaja de la evaluacin ex dure radica en que produce alertas tempranas sobre la implementacin de una regulacin y seala las posibles correcciones. 3. Evaluacin ex post. Es la valoracin retrospectiva sobre un diseo regulatorio que ya fue implementado y ha sido aplicado durante un periodo de tiempo considerable. A diferencia de la evaluacin ex post de programas sociales, los cuales son realizados cuando los mismos han finalizado, la evaluacin ex post de impacto regulatorio considera una regulacin que sigue siendo vigente pero que se desea evaluar a fin de conocer si los objetivos regulatorios originalmente planteados se estn alcanzando. A diferencia de la evaluacin ex ante y ex dure, la evaluacin ex post puede contener mayor riqueza de informacin sobre el fenmeno que est siendo regulado. Este tipo de evaluacin puede dar como resultado mantener una regulacin, o bien modificarla o incluso eliminarla. Cabe sealar que la evaluacin de impacto regulatorio ex ante ha sido un tema que ha tenido mayor difusin y penetracin en algunos pases en el mundo. Sin embargo, las evaluaciones de impacto regulatorio ex dure y ex post an no es una prctica comn en el mundo. An as, es importante reconocer que existen diversos planteamientos en el seno de diversos pases y organismos internacionales de impulsar la evaluacin de impacto regulatorio en las distintas etapas del proceso regulatorio. Para ello se ha planteado la necesidad de que en las agendas de los gobiernos se considere lo que se ha conocido como el ciclo de gobernanza regulatoria. Comisin Federal de Mejora Regulatoria 13
El ciclo de gobernanza tiene la finalidad es explicar puntualmente las etapas que se deben seguir para lograr un sistema que mejore la participacin de los reguladores, regulados, supervisores y ciudadanos en el proceso de regulacin. Esta plataforma ayuda a mejorar la interaccin de los miembros de un pas o una regin ya que brinda soporte para tener un buen sistema de gobernanza regulatoria. La gobernanza regulatoria se basa en 3 pilares que dan fortaleza a las autoridades para que stas apliquen reglas que beneficien a la sociedad. i. La poltica regulatoria: Se refiere a los compromisos que asumen los gobiernos, al ms alto nivel y de manera permanente, de contar con una regulacin de calidad. El objetivo de la poltica regulatoria es asegurar en el largo plazo que la regulacin funcione de forma eficaz en beneficio del inters pblico2. Las instituciones: Son las encargadas de ejecutar la poltica regulatoria. Son instrumentos que dan estructura, establecen contrapesos, restringen a los actores y disminuyen la incertidumbre en la interaccin poltica, econmica y social3. Las herramientas regulatorias: Para lograr una buena gobernanza regulatoria se requiere de una amplia gama de herramientas que se deben implementar de forma coherente. Las herramientas regulatorias son instrumentos de apoyo en el proceso de mejora regulatoria. Los instrumentos esenciales incluyen un anlisis de impacto regulatorio, la consideracin de alternativas regulatorias, la simplificacin administrativa, entre otros4.
ii.
iii.
El ciclo de gobernanza regulatoria ha sido una de las estrategias regulatorias que ms se han discutido recientemente en diversos pases y foros internacionales. La crisis financiera internacional fue motivada, en gran medida, por un mal diseo regulatorio. Por ello, los economistas comenzaron a analizar las causas que motivaron que un problema de gran magnitud haya ocurrido. En particular, este cuestionamiento cobra sentido cuando gran parte de la regulacin financiera en diversas partes del mundo fue elaborada con criterios de impacto y mejora regulatoria. En ese sentido, los expertos concluyeron en la necesidad de cerrar ese ciclo de gobernanza regulatoria, en el sentido de someter a evaluaciones ex post gran parte de las regulaciones emitidas a fin de constatar que la regulacin segua atendiendo los objetivos originalmente planteados. Las etapas o pasos que se deben seguir en el ciclo de gobernanza son: i) desarrollo de opciones de poltica y eleccin de instrumentos de poltica, ii) diseo de nueva regulacin y revisin de la regulacin existente, iii) cumplimiento de la regulacin, iv) monitoreo y evaluacin del desempeo de la regulacin. En cada etapa se realizan tareas especficas:
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OECD, Regulatory Policy and Governance, OECD Publishing (2011). Douglass North Institutions, The Journal of Economic Perspectives (Invierno,1991) 4 OECD, Regulatory Policy and Governance, OECD Publishing (2011).
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i.
Desarrollo de opciones de poltica y eleccin de instrumentos de poltica: los objetivos, recursos, capacidades y herramientas a utilizar son identificados de manera preliminar. Posteriormente se recaban opiniones de los actores involucrados y se definen los instrumentos de poltica. Diseo de nueva regulacin y revisin de la regulacin existente: se establecen los objetivos, los agentes responsables, los plazos de ejecucin, los recursos, las capacidades y las herramientas a utilizar. Cumplimiento de la regulacin: se aplica la regulacin, as como los recursos, capacidades y herramientas. Monitoreo y evaluacin del desempeo de la regulacin: se evala de manera ex post la consistencia de los resultados con los objetivos originalmente planteados.
ii.
iii.
iv.
En la formulacin de este ciclo se ha hecho hincapi en la necesidad de mantener la elaboracin de polticas vinculada con la elaboracin de reglas, ya que la elaboracin de polticas probablemente incrementar la iniciacin de leyes. Por otra parte se recalca que la aplicacin de polticas regulatorias es un proceso dinmico y continuo, en donde se deben conocer las distintas funciones a realizar en cada etapa. Ciclo de Gobernanza Regulatoria
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En el ciclo de gobernanza regulatoria se promueve la evaluacin de impacto regulatorio ex ante y ex post. En las etapas tempranas del proceso de confeccin de las regulaciones se promueve la elaboracin de una herramienta que ha sido considerada por varios aos como la pieza ms importante de la poltica regulatoria: la manifestacin de impacto regulatorio. La evaluacin ex ante es realizada en las primeras dos etapas del ciclo de gobernanza regulatoria, (durante el desarrollo de las opciones de poltica y elecciones de instrumentos de poltica, as como durante el diseo de la nueva regulacin). Por otra parte, la evaluacin ex post es recomendada en la ltima etapa del ciclo de gobernanza regulatoria relativa a la evaluacin y monitoreo del desempeo de la regulacin. En trminos generales, la evaluacin es un proceso en el que a la informacin obtenida por medio de una investigacin se le da una utilidad prctica, y que nos permite emitir un juicio y/o comparar. As, las evaluaciones de impacto regulatorio deben buscar: a) b) c) d) Objetividad. Informacin suficiente. Validez. Confiabilidad.
Como ya se ha mencionado, uno de los temas centrales del presente Diplomado es conocer metodologas para la evaluacin de impacto regulatorio. El primer planteamiento que debemos tener en mente es que no se puede hablar de una metodologa universal que aplique para todos los diseos regulatorios. Desafortunadamente la aplicacin de la regulacin es un campo muy amplio, razn por la cual la naturaleza de los problemas o situaciones que pretendemos regular no pueden seguir una misma metodologa, pues depender del tipo de regulacin de la que estamos hablando. Por esta razn, es importante conocer que, en trminos generales, la regulacin es clasificada en tres distintos tipos: regulacin social, regulacin econmica y regulacin administrativa. Las regulaciones sociales son reglas que pretenden proteger o garantizar la seguridad o la salud de las personas, la sanidad vegetal y animal, el medio ambiente, la seguridad en el consumo de productos, las condiciones laborales y la proteccin de la cohesin social. Las regulaciones de tipo social generalmente atienden algunas fallas de mercado conocidas como externalidades negativas y fallos de informacin.
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DEFINICIN:
Regulacin social5. Las regulaciones sociales protegen el inters pblico tales como la salud, la seguridad, el medio ambiente y la cohesin social. Aunque los efectos econmicos de las regulaciones sociales podran ser preocupaciones secundarias, se reconoce que dichos efectos son sustanciales. En este sentido, se debe verificar que la regulacin social sea, en primer lugar, necesaria y que su diseo regulatorio, as como otros instrumentos de poltica tales como incentivos de mercado y enfoques basados en metas, sean ms flexibles, simples y ms efectivos al menor costo.
En este sentido, la evaluacin de impacto de la regulacin social est enfocada a cuantificar el impacto de las disposiciones que buscan proteger el medio ambiente, la salud humana, animal y vegetal, as como las condiciones laborales de la sociedad.
EJEMPLO DE EVALUACIN DE IMPACTO DE LA REGULACIN SOCIAL Un ejemplo de evaluacin de impacto de la regulacin social es la evaluacin de impacto de las regulaciones ambientales. La agricultura, por ejemplo, a nivel mundial enfrenta grandes desafos, entre ellos a) corresponsabilidad de la alimentacin de una creciente poblacin mundial y nacional, b) necesidad de proveer en cantidad y calidad de materias primas y alimentos y garantizar la seguridad alimentaria de la Nacin, c) ser unidad de demandas previsibles de productos y servicios agroindustriales que permitan fortalecer la competitividad de la cadena agroalimentaria nacional, d) proveer divisas genuinas va exportaciones para el desarrollo del pas, y e) mejorar y aumentar el nivel de desarrollo y bienestar de las comunidades rurales sobre la que asienta gran parte de la actividad agropecuaria del pas. El nivel de conocimiento y responsabilidad que han asumido las comunidades exige que estos objetivos se logren junto con la conservacin, restauracin y mejoramiento de las propiedades y cualidades de los recursos naturales y el medio ambiente. En este sentido, se realiz una evaluacin sobre el impacto de los efectos del cambio climtico y el agotamiento de las fuentes de energa fsil (Hall y Cutler, 2004; Hallock et al., 2004) concluyndose que ponen en riesgo la continuidad de las actuales formas de agricultura y utilizacin del espacio. Ante esta evaluacin del impacto del cambio climtico sobre los agro-combustibles, Argentina sostiene una poltica enmarcada en la Ley 26.093/2006, Rgimen de Regulacin y Promocin para la Produccin y Uso Sustentables de Biocombustibles, que establece a partir del ao 2010 la mezcla obligatoria de 5% de agro-combustible (biodiesel o bioetanol) a los combustibles fsiles (art. 7 y 8). Se estima tambin una mayor presin para utilizar tierras marginales (ambientes menos intervenidos) para cultivos de alta produccin de biomasa destinados a producir agro-combustibles a partir de fibras celulsicas (Lal y Pimentel, 2007; Pimentel y Patzek, 2005). La Lal (2005) menciona esta estrategia apta para sustituir combustibles fsiles y a su vez para mitigar el calentamiento global.
Regulatory Reform: A Synthesis, OECD, Paris, 1997, page 11.
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Por otra parte, las regulaciones econmicas estn estrechamente relacionadas con aquellas actividades en donde se presentan concentraciones naturales de mercado. Tambin se refieren a las reglas que han sido diseadas para evitar conductas de ciertos agentes que pueden afectar el proceso de competencia y libre concurrencia en perjuicio del bienestar social. Su objetivo es mejorar la eficiencia del mercado en un contexto de ausencia de presiones competitivas, as como prevenir prcticas desleales como la guerra de precios, ventas atadas, ventas sistemticas de bienes o servicios a precios por debajo de su costo medio total, etc. Estas regulaciones son diseadas para evitar que una empresa utilice su poder de mercado para afectar a otros participantes, tanto a consumidores como a otras empresas con las que compite. Existen diversos mecanismos de regulacin que evitan que una o varias empresas utilicen su poder de mercado y afecten a la sociedad. El gobierno puede regular tarifas, llevar a cabo mecanismos de asignacin como subastas, obligar la interconexin entre ciertos operadores que participan en lo que se le conoce como una industria de red, y establecer restricciones en las cantidades y calidad de los productos que debe ofrecer una empresa. DEFINICIN: Regulacin econmica6. Las regulaciones econmicas intervienen en las decisiones de mercado imponiendo restricciones a la empresa regulada en materia de precios, cantidades, servicios y barreras a la entrada, salida o movilidad. Lo anterior, con el objeto de buscar el mejoramiento de la eficiencia de los mercados, aumentando as el bienestar social. Asimismo, la regulacin econmica busca remplazar los monopolios con mercados competitivos, con mercados dinmicos que pueden satisfacer las necesidades de los consumidores y expandir el mercado global. En este sentido, las reformas en materia de regulacin econmica aumentan la eficiencia y esto se traduce en menores precios para los consumidores, estimula la innovacin, aumentando la productividad y las elecciones de los consumidores. En este sentido, la evaluacin de impacto para regulaciones de tipo econmico est enfocada en medir el impacto de las disposiciones, mediante las cuales el gobierno interviene en los mercados para fijar precios o cantidades de la produccin, o establecer especificaciones tcnicas y, en general, restricciones que deben cumplir los ciudadanos y las empresas para participar en un mercado. En especial esta herramienta evala el impacto de las estructuras de mercado (competencia, oligopolio y monopolio) y de las tarifas sobre el bienestar de la sociedad.
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EJEMPLO DE EVALUACIN DE IMPACTO DE LA REGULACIN ECONMICA En varios pases de la Unin Europea existe la regulacin sobre la instalacin de una depuradora*. Supongamos que el gobierno establece una ley para que los municipios de ms de 20,000 habitantes instalen una depuradora. El estudio de impacto econmico de una ley tal se iniciara cuantificando la cantidad de municipios afectados, hallara los costos de establecimiento de una depuradora mediante evaluacin de expertos o la existencia de depuradoras ya en funcionamiento. Calculara la inversin necesaria para el cumplimiento de la ley: instalacin de tantas depuradoras a un costo promedio de tanto y cuantificara el impacto multiplicador de tales inversiones. Adicionalmente, puesto que pudier x analizara la aparicin de ese mercado y sus caractersticas fundamentales. Por tanto, obtendra datos agregados en trminos monetarios sobre el aumento del volumen de negocios o el aumento del PIB y del empleo, al mismo tiempo obtendra informacin cuantitativa y cualitativa sobre el posible x .
* Una E.D.A.R. es una Estacin Depuradora de Aguas Residuales, que recoge el agua residual de una poblacin o de una industria y, despus de una serie de tratamientos y procesos, la devuelve a un cauce receptor (ro, embalse, mar ...)
El ejemplo previo pone en manifiesto elementos fundamentales del estudio de impacto de la regulacin econmica. Queda claro que la ley genera un nuevo mercado, el de las depuradoras o aumenta el existente, ya que sabemos los municipios que tienen depuradora, los que no la tienen y los que la tendrn gracias a la ley. Por tanto, la causalidad entre la ley y la aparicin o aumento de las depuradoras es directa y cuantificable. En segundo lugar, la incidencia de la ley se traduce con certeza en una cantidad econmica tambin cuantificable: la inversin necesaria para el establecimiento de tantas depuradoras en tantos municipios. Y, finalmente, esta inversin tiene efectos agregados en el PIB y en el empleo, efectos sectoriales a travs de las interrelaciones econmicas (unos sectores econmicos se vern ms afectados que otros por la construccin y mantenimiento de las nuevas depuradoras) y efectos empresariales por la configuracin de un nuevo mercado o la ampliacin del existente. Efectos, todos ellos, que se estimarn cuantitativamente a travs de metodologas de impacto que se vern en lecturas posteriores. Un estudio de impacto econmico riguroso necesita, por tanto, una metodologa que permita deslindar y delimitar claramente la causa: la regulacin, en este caso, y que permita cuantificar en dinero y en empleo lo que tal regulacin provoca. Finalmente, dentro de la clasificacin de regulaciones tambin se maneja el trmino de regulacin administrativa, el cual se encuentra estrechamente relacionado con la recoleccin de informacin y en la intervencin de las decisiones econmicas.
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DEFINICIN:
Regulacin administrativa7. Las regulaciones de este tipo hacen referencia a los trmites y a las formalidades administrativas, a travs de las cuales los gobiernos recolectan informacin e intervienen en las decisiones econmicas.
Las regulaciones administrativas pueden tener impactos sustanciales en el rendimiento del sector privado. En este sentido, las reformas en materia de regulacin administrativa tienen por objeto eliminar lo que ya no es necesario y simplificar lo que s lo es. Por otra parte, cuando los diseadores de las polticas regulatorias requieren analizar algn problema que se presenta en la sociedad, pueden tener diferentes visiones sobre la mejor manera de corregir dicha problemtica con el uso de la regulacin.
EJEMPLO DE EVALUACIN DE IMPACTO DE LA REGULACIN ADMINISTRATIVA El ejemplo ms claro de la Evaluacin de Impacto de la Regulacin Administrativa se refiere a la cuantificacin de cargas administrativas y a su impacto en el desarrollo de un pas, refirindose principalmente al costo en el que incurren los pases por el exceso de trmites o regulaciones impuestas por sus respectivos gobiernos a los ciudadanos. El Modelo de Costeo-Estndar (MCE) es una metodologa de evaluacin de impacto regulatorio utilizada para estimar los costos administrativos a los que se enfrentan las empresas y ciudadanos por la regulacin que imponen los gobiernos a fin de implementar el anlisis, revisin y mejora de su acervo regulatorio. Algunos resultados interesantes de la aplicacin del MCE se presentan a continuacin. En Holanda, la carga administrativa para las empresas asciende a 16.4 mil millones de euros por ao, lo cual corresponde a 3.6% del PIB. Asimismo, en Dinamarca la carga administrativa asciende a 4.5 mil millones de euros, equivalente a 2.4% del PIB del pas. Finalmente en Mxico, la estimacin muestra que el costo que impone la regulacin federal a los agentes econmicos equivale al 4.8% del PIB.
La siguiente grafica muestra el costo de la regulacin como porcentaje del PIB para pases europeos.
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El primer paso que debemos hacer para proceder a realizar una evaluacin de impacto regulatorio es reconocer qu tipo de regulacin es la que tenemos bajo anlisis. Depediendo del tipo de problemtica a atender, podremos identificar 3 posibles tipos de regulacin (econmica, social y administrativa). Ello, toda vez que es evidente que las metodologas para evaluar una vida humana, vegetal o animal, son completamente distintas a la evaluacin en el bienestar de la sociedad ante un incremento en competencia de los mercados. Asimismo, es distinto cuantificar la carga administrativa y el impacto de una reduccin en el nmero de trmites existentes en un pas. Al considerar que cada regulacin, segn su tipo, persigue un fin distinto, en el transcurso del Diplomado dedicaremos un mdulo completo para exponer las metodologas de medicin de impacto regulatorio que aplican segn su naturaleza. En el Mdulo II centraremos nuestras metodologas para evaluar los efectos de las regulaciones de tipo administrativo. Posteriormente, en en Mdulo III trataremos las metodologas relacionadas con la regulacin de tipo social (medio ambiente, adicciones, epidemias, etc.), mientras que en el Mdulo IV centraremos nuestra atencin en algunas metodologa que son utilizadas para estimar el impacto de la regulacin de tipo econmico (concentraciones de mercados, tarifas, interconexin de industrias de redes, etc.). Como ya se mencion anteriormente, uno de los planteamientos que debemos tener en mente es que no se puede hablar de una metodologa universal que aplique para todos los diseos regulatorios. Al conocer que las metodologas se aplican caso por caso, segn la propia naturaleza y problemtica de la regulacin, parecera que estamos sentenciados a hacer muy complejo el proceso de evaluacin de impacto regulatorio. Sin embargo, al tener la capacidad de identificar diversas similitudes segn el tipo de problemtica y de regulacin de la que estamos tratando, el uso de las metodologas expuestas en el presente diplomado ayudar significativamente a orientar al hacedor de la poltica regulatoria a identificar la metodologa que ms se aproxime para evaluar el impacto regulatorio de la problemtica que enfrenta y que pretende atender. Por ejemplo, si tenemos una situacin o problemtica que puede ser atendida por la regulacin, imaginemos el problema de una adiccin hacia el alcohol, en primer lugar podramos identificar que este tipo de problemtica podra ser atendida mediante una regulacin de tipo social. Sin embargo, dentro de las mismas metodologas disponibles para evaluar impacto de regulaciones sociales, podramos ver que una metodologa aplicada para regulacin de una situacin ambiental, o bien de una epidemia, no se asemejan a una problemtica de adiccin hacia el alcohol. En todo caso, una metodologa para evaluar regulacin y atender un problema de tabaquismo se aproximara ms a la metodologa requerida para evaluar impacto para una regulacin que pretende atender la problemtica de adiccin al alcohol. Como ya se ha mencionado, los hacedores de las polticas regulatorias deben contar con criterios tericos slidos para enriquecer su visin en el diseo del marco regulatorio e intervenir adecuadamente en la solucin de los problemas de la sociedad. Por esta razn, Comisin Federal de Mejora Regulatoria 21
las metodologas para evaluar impacto regulatorio proporcionan el conocimiento experto que los reguladores requieren para encontrar identificar oportunidades de solucin y generar los mayores impactos positivos hacia la sociedad. Las polticas regulatorias sern ms robustas y ms efectivas en la medida que las mismas sean confeccionadas y evaluadas con una buena visin formal de metodologas de impacto regulatorio. Por esta razn, a continuacin mostraremos algunas herramientas introductorias que son utilizadas en las metodologas para evaluar impacto regulatorio. Herramienta 1: Mtodo de Preferencias Declaradas. Una de las metodologas relacionadas con la evaluacin de impacto social que se vern en el presente diplomado es el llamado mtodo de preferencias declaradas, el cual consiste bsicamente en recrear un mercado hipottico, proporcionando al entrevistado una informacin detallada, e inquiriendo al entrevistado sobre las acciones que tomara de encontrarse ante dicha situacin, siendo por tanto el instrumento bsico la encuesta. La principal tcnica de implementacin del mtodo de preferencias declaras es la valoracin contingente. As, en un determinado contexto, como puede ser los accidentes de trfico, la seguridad alimentaria o las concentraciones de determinadas sustancias en el medio, se le propone una o varias reducciones de riesgo al encuestado y se le pregunta por su disposicin a pagar por dicha reduccin o mejora de su seguridad. Por ejemplo, desde esos valores se puede estimar el valor estadstico de la vida humana (VSL) en su versin ms sencilla- como el cociente entre la disposicin a pagar por el cambio propuesto y la reduccin de dicho riesgo:
En Mxico, por ejemplo, la Norma Oficial Mexicana NOM-003-SCT3-2010 obliga al uso, dentro del espacio areo mexicano, del transpondedor para aeronaves, as como los criterios para su instalacin, especificaciones y procedimientos de operacin. En caso de considerar que la regulacin disminuir el riesgo de morir por accidentes areos8 en 20%, utilizando el VSL, a grandes rasgos se pregunta la cantidad que estaras dispuesto a pagar por reducir la probabilidad en 20% de morir en un accidente areo. Si la respuesta es $100 mil, entonces la razn VSL en su forma ms sencilla queda expresada de la siguiente forma.
Para mayor informacin, vase Diplomado en Regulacin, lectura II, mdulo III. Ejemplo Externalidad: Regulacin en aeronutica.
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El conjunto de respuestas incorporadas a tcnicas estadsticas arrojarn el valor de la vida de una persona, en trminos monetarios. g nmero de beneficios y costos, por lo mismo a lo largo del diplomado se profundizar en su explicacin. Herramienta 2: Valor Presente. Una de las herramientas de mayor uso en la cuantificacin de los impactos para las regulaciones es el valor presente (VP), el cual tiene como objetivo comparar en el tiempo montos de ingresos y/o egresos a fin de tomar una decisin. Sin embargo, Por qu insumos son necesarios para comparar los diferentes montos en el tiempo? La respuesta es fcil, si estas consciente que $1,000 hoy no es lo mismo que $1,000 dentro de 10 aos, entonces conoces la respuesta, y es que los montos para ser comparables necesitan estar en el mismo periodo. El mtodo de valor presente es uno de los criterios econmicos ms ampliamente utilizados en la evaluacin. Consiste en determinar la equivalencia en el tiempo 0 de los montos futuros que genera una decisin de poltica pblica (ya se proyect, programa, regulacin, etctera) y comparar esta equivalencia con el desembolso o gasto inicial. Cuando dicha equivalencia es mayor que el desembolso inicial, entonces, la decisin de llevarse a cabo la poltica pblica es la correcta. Entonces el valor presente es la suma de los montos que se esperan recibir en el futuro, x h . x g forma:
Donde
es el monto a recibir en el periodo 1, y
Algunos de los usos del VP se pueden ver en noticias recientes9. Por ejemplo, CNN Expansin destac que la Comisin Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) public en abril 2012 en el Diario Oficial de la Federacin (DOF) las regulaciones en materia de enlaces dedicados mayoristas que se le impondrn a las empresas que sean identificadas como dominantes en este segmento por parte del regulador antimonopolios. Las nuevas reglas exigirn a Telmex, que fue identificada como dominante por la Comisin Federal de Competencia (CFC) en 2009, que cumpla con estndares en calidad, tiempo de entrega del servicio, en materia de tarifas, adems de obligaciones de informacin.
http://www.cnnexpansion.com/negocios/2012/04/23/cofetel-impone-regulacion-a-telmex
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De acuerdo a las estimaciones, la publicacin de estas regulaciones impactar en cerca de 4,400 millones de pesos al ao en las ganancias antes de impuestos (EBITDA) de la empresa, o en 31,000 millones de pesos a valor presente, estim BBVA Research en una nota a inversionistas del 22 de marzo. De esta forma el valor presente y sus mltiples aplicaciones, se consolida como una de las herramientas ms frecuentes para cuantificar costos y beneficios, por lo cual a lo largo de este diplomado se ahondar en su explicacin. Herramienta 3: Razn Costo-Beneficio Otra de las herramientas de mayor uso en la evaluacin de impacto regulatorio es la Razn Costo-Beneficio (RCB) la cual parte como base del anlisis Costo-Beneficio. La razn Costo-Beneficio no es otra cosa que la expresin de los beneficios como proporcin de los costos que traer consigo la decisin de poltica pblica analizada. Matemticamente se puede expresar de la siguiente manera.
El anlisis de costo-beneficio pretende determinar la conveniencia de la implementacin de una poltica regulatoria mediante la enumeracin y, posteriormente, la valoracin en trminos monetarios de todos los costos y beneficios derivados directa e indirectamente de dicha regulacin. Su uso se ve reflejado regularmente en las Manifestaciones de impacto regulatorio (MIR), las cuales incorporan la cuantificacin de costos y beneficios a fin de asegurarse que stos ltimos superen a los costos. Ejemplo de ello se encuentra en el Anteproyecto "Regulacin de las Tarifas Mximas Aplicables a la Actividad de Distribucin de Gas Licuado de Petrleo"10, el cual cuantifica los costos de la regulacin alrededor de $600,000 y los beneficios por $83, 717,793. De esta forma la RCB es la siguiente.
Lo cual significa que los beneficios de la regulacin de las tarifas mximas aplicables a la actividad de distribucin de gas licuado de petrleo son 139.53 ms grandes que sus costos. En suma, durante el presente Diplomado comenzaremos a introducir distintas herramientas analticas que nos ayudarn a estimar la evaluacin del impacto regulatorio segn el tipo de problemtica o regulacin de la que estamos hablando. Asimismo, se le mostrar al lector que en todos los casos nos vemos en la necesidad de elegir, optar entre
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http://207.248.177.30/mir/inc_lectura_regionContentAll_text.asp?SubmitID=18440
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hacer una cosa u otra, llevar a cabo un plan de accin u otro; considerar las posibles interacciones que se pueden presentar en el entorno, reconociendo que en cada situacin planteada no se pueden hacer todas las opciones disponibles simultneamente. Como se mencion, la razn costo-beneficio resulta sumamente importante para la toma de decisiones, por lo cual, al igual que las herramientas anteriores se ahondar en su explicacin a lo largo de este diplomado. Al respecto, en los ltimos aos la evaluacin de impacto de programas, proyectos, regulaciones o actividades se han vuelto relevantes en la agenda de organizaciones pblicas y privadas, a fin de contar con buenos datos y anlisis que les permitan tomar decisiones oportunas e informadas sobre las actividades que emprenden, especialmente aquellas que demandan un mayor esfuerzo econmico y humano. Al contrario de lo que se podra pensar, la evaluacin de impacto no es slo la tcnica mediante la cual se consigue medir los impactos. La medicin es nicamente una de las cuatro dimensiones bsicas que debiera considerar cualquier estudio que evale el impacto, las otras tres dimensiones se presentan a continuacin: 1. Dimensin analtica: esta dimensin espera responder a la pregunta bsica respecto de qu se requiere de la tcnica para lograr lo que la organizacin espera de la evaluacin de impacto. De ello se desprende, naturalmente, la posibilidad de generar un ajuste de expectativas que - a travs de un anlisis de suficiencia de datos - establezca el nivel de medicin de impacto ms adecuado para los objetivos.
2. Dimensin tctica: que busca asegurar el xito de una evaluacin de impacto en un entorno organizacional especfico, lo fundamental dentro de esta dimensin es lograr incorporar el lenguaje de la organizacin, conseguir aliados y establecer criterios de xito para la ejecucin de la evaluacin de impacto. 3. Dimensin de toma de decisiones: en la cual lo que importa es determinar cmo los resultados ayudarn a decidir los pasos a seguir. Esta dimensin es crtica y va mucho ms all de establecer los medios de comunicacin de los resultados de la evaluacin a distintas audiencias; se trata de un esfuerzo por apoyar la toma de decisiones desde la evidencia, con informacin fidedigna, con el fin en muchas ocasiones de impulsar una poltica pblica que impacte en el bienestar de la sociedad. Para muchos hacedores de polticas pblicas, la dimensin de toma de decisiones es uno de los procesos de mayor dificultad para llevar a cabo, las decisiones estratgicas, ante escenarios reales, con participantes muchas veces opuestos hace necesario implementar estrategias de negociacin para llevar a cabo la decisin apoyada por la evaluacin.
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III.
DECISIONES ESTRATGICAS EN LA TOMA DE DECISIONES
Desde la antigedad, diversas civilizaciones han tenido el enorme inters por estudiar y aplicar las decisiones estratgicas. El pensamiento estratgico ha sido utilizado en las decisiones que se toman en muchos campos, tales como en la diplomacia, en los negocios, en la poltica o en la guerra. Incluso se ha sealado que una de las principales funciones del anlisis estratgico es la de aumentar la comprensin general de las relaciones de poder, de sus usos, e incluso de sus abusos. As, al entender la manera en que funcionan las configuraciones de poder, es posible explicar el funcionamiento de muchas actividades del mundo en que vivimos. Por ejemplo, el famoso libro El arte de la guerra de Sun Tzu, fue elaborado por un sobresaliente general, estratega y consejero militar de la antigua China. Tambin podemos citar El arte de la guerra II de Sun Bin, o Sun el Mutilado, escrito cien aos despus del primero por un descendiente del Maestro Sun Tzu. Estos grandes clsicos de la estrategia poltica y militar fueron escritos durante un perodo catico y de guerra conocido como el Perodo de los Reinos Combatientes (476-221 a.C.). Los textos responden a ciertas preguntas tales como qu hacer cuando el ejrcito enemigo es ms numeroso y ms fuerte que el mo? Qu hacer cuando el enemigo avanza cuando yo avanzo y desconozco cul de las fuerzas es mayor? Cmo atacar a los que estn desesperados? Cmo atacar a fuerzas iguales? Cul es el momento apropiado para el combate? Cules son las condiciones que conducen a la victoria? Cmo en el arte de guerrear la planificacin, el impulso, la estrategia y el engao son puntos crticos? En nuestra vida personal debemos tomar decisiones estratgicas sobre lo que vamos a hacer el da de hoy, durante la siguiente semana, en el mes, o los siguientes aos, considerando las posibles interacciones que se presentan con los diferentes agentes que estn en nuestro entorno. Por ejemplo, diariamente decidimos a qu hora nos despertamos, si tomamos el desayuno en casa o en una cafetera, entre otras. Asimismo, tambin tomamos decisiones de mayor trascendencia tales como estudiar una determinada carrera, mantenerse o cambiarse de empleo, comprar una casa, casarse o continuar soltero. En suma, cada individuo forma sus estrategias tomando en cuenta los beneficios y costos, los posibles escenarios e interacciones con otros agentes, as como los posibles efectos que tendra la toma de una decisin. Detrs de todas estas acciones hay una decisin previa, una eleccin en favor de una opcin por encima de las dems alternativas. En todos los casos sealados nos vemos en la necesidad de elegir, optar entre hacer una cosa u otra, llevar a cabo un plan de accin u otro; considerar las posibles interacciones que se pueden presentar en mi entorno, reconociendo que en cada situacin planteada no se pueden hacer todas las opciones disponibles simultneamente. Comisin Federal de Mejora Regulatoria 26
Asimismo, las autoridades regulatorias toman decisiones estratgicas relativas a la regulacin que desean implementar, modificar o anular. En este sentido, la evaluacin de impacto puede indicar si es necesario modificar el rumbo de la regulacin, o, en el caso ms extremo, anularla por completo; sin embargo, en la prctica, estos cambios son sumamente difciles de llevar a cabo. Preguntas como Qu hacer cuando la regulacin la ha tomado como propia un sector del aparato burocrtico? Cmo llevar a cabo la estrategia para el cambio? Cmo resolver problemas de oposicin a las acciones propuestas? Cmo manejar el rechazo al cambio por parte de los reguladores y la poblacin?, pueden surgir entre los hacedores de polticas regulatorias. Por ello, toman importancia las decisiones estratgicas. Como puede observarse, el papel de un tomador de decisiones no es sencillo, ya que debe considerar el contexto al que se enfrentar. Por ejemplo, tal vez el tomador de decisiones quiera implementar una regulacin que afecte los intereses de empresas, sindicatos, entre otros grupos de presin. Por lo anterior, es necesario fundamentar las decisiones en estrategias. No obstante, debe notarse que en todos los casos el tomador de decisiones se ver en la necesidad de elegir, optar entre hacer una cosa u otra, llevar a cabo un plan de accin u otro; considerar las posibles interacciones que se pueden presentar en mi entorno, reconociendo que en cada situacin planteada no se pueden hacer todas las opciones disponibles simultneamente. Por lo anterior, los entes reguladores deben contar con criterios slidos para poder tomar decisiones estratgicas adecuadas y enriquecer su visin en el diseo del marco regulatorio e intervenir apropiadamente para salvaguardar las condiciones competitivas ante operaciones de concentracin por parte de las empresas. El papel de los rganos reguladores no es simple, ya que las decisiones que toman en cuanto a medidas regulatorias no dependen slo de lo que ellos hagan y la forma en que ellos lo vayan implementando, sino, tambin, deben considerar el conjunto de decisiones que toman los regulados relativo a las interacciones con el mercado. Por ello, los reguladores deben tomar decisiones estratgicas que marquen conductas de las empresas focalizadas en que ellas no perjudiquen al consumidor. En el campo de la regulacin econmica, desde hace varias dcadas se ha utilizado un enfoque en donde se consideran las decisiones estratgicas entre las agencias reguladoras y los regulados. Para ello, se estudia la manera en que se presentan las interacciones entre las empresas participantes, los consumidores y las agencias reguladoras. A partir de las dcadas de 1930 y 1940, el estudio de los mercados concentrados comenz a analizarse mediante una disciplina conocida como organizacin industrial. Esta materia comenz en la Universidad de Harvard la cual desarrollaba un enfoque general del anlisis econmico de los mercados basado en tres grandes conceptos que se relacionan entre s: i) estructura, ii) conducta o comportamiento y iii) funcionamiento11.
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Viscusi, W. Kip, Joseph E. Harrington Jr. and John M. Vernon, Economics of Regulation and Antitrust. The MIT Press, 2000, p. 3.
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La estructura est compuesta por el nmero de oferentes, las barreras de entrada, etc. Esta estructura determina la conducta que tendrn las empresas dentro del mercado. Finalmente, la conducta de las empresas determina el funcionamiento en el mercado, es decir, sus condiciones de eficiencia o progreso tecnolgico. Por otra parte, en las ltimas 4 dcadas se ha realizado un anlisis de la regulacin econmica considerando todas las posibles relaciones que pueden presentarse entre los agentes participantes. Es decir, considerando no solo las actuaciones de uno, sino las actuaciones de los dems y con base en ello se han definido las mejores alternativas en el diseo de nuestra estrategia regulatoria. Esto es pensamiento estratgico, donde nuestros planes y decisiones consideran las posibles interacciones que se presentan con los diferentes agentes que estn en nuestro entorno. En este sentido, en la toma de decisiones, el comportamiento que siguen los agentes se considera estratgico cuando toman en cuenta las decisiones de los dems involucrados, es as como sucede en la toma de decisiones en el proceso regulatorio en el sector pblico, ya que se toman en cuenta las estrategias de los dems actores, individuos y empresas, para la determinacin de las polticas regulatorias. DEFINICIN: Comportamiento estratgico. Se dice que un individuo o empresa acta de manera estratgica cuando en la toma de decisiones considera las acciones que pueden tomar los dems.
EJEMPLO DE COMPORTAMIENTO ESTRATGICO: Establecimiento de tarifas de interconexin en telecomunicaciones. En muchas ocasiones en el sector de telecomunicaciones diversos operadores deben interconectarse para ofrecer servicios en algn punto intermedio. Por esta razn, las empresas establecen tarifas por el servicio de interconexin. As, cada empresa determina de manera independiente las condiciones bajo las cuales se podr acceder a su red. En caso de que no exista un operador predominante en la red, el establecimiento de altas tarifas de interconexin por parte de uno de los operadores puede causar que los dems establezcan altas tarifas de interconexin a manera de castigo. En esta situacin es claro que el establecimiento de acuerdos y tarifas de interconexin por parte de uno de los operadores depende de manera directa de las acciones realizadas por los dems, de tal manera que nos encontramos ante un ejemplo de comportamiento estratgico.
Este comportamiento estratgico puede ser modelado por la teora de juegos. De acuerdo con Osborne1, economista de la Universidad de Toronto, la teora de juegos tiene como objetivo ayudarnos a entender situaciones en las que los tomadores de decisiones interactan. Como hemos anticipado, en la vida diaria diversos agentes (consumidores, empresas o gobiernos) se enfrentan a situaciones reales en las que deben tomar decisiones que conllevan a un objetivo personal o conjunto. Dichas decisiones involucran Comisin Federal de Mejora Regulatoria 28
a dos o ms partes las cuales tienen intereses diferentes. Dada la diferencia en objetivos, dichas partes tienen la posibilidad de llevar a cabo acciones distintas para la obtencin de su objetivo. En este sentido, la teora de juegos contribuye de manera significativa a modelar la manera de definir nuestras estrategias y tomar nuestras decisiones. Durante el desarrollo del juego los agentes deben definir su estrategia, para saber que acciones van a realizar y as poder generar expectativas de los beneficios que pueden recibir. El resultado de esta interaccin le dar un equilibrio al juego en donde los agentes sacarn el mayor beneficio a sus estrategias dadas sus preferencias.
EJEMPLO DE UN JUEGO En un matrimonio donde se da la interaccin entre la esposa y el esposo durante su da de descanso. Por un lado, el esposo quiere ver un partido de futbol, mientras que la esposa quiere que salir de paseo. En este caso, si cada uno busca obtener su mximo beneficio, el esposo se quedar en casa a ver el futbol y la esposa saldr a dar un paseo. Sin embargo, si ambos tambin tienen el inters de disfrutar juntos el da de descanso, se enfrentan a una toma de decisiones considerando dos alternativas: ver juntos el futbol o salir juntos de paseo. Por tanto, ambos tendrn que interactuar y buscar obtener un mximo beneficio para ambos. Si dicho fin de semana es el nico en el resto de sus vidas, quizs terminemos observando que el esposo ver el partido de futbol y la esposa saldr de paseo.
El mbito en donde nos interesa analizar la toma estratgica de decisiones es el de la regulacin, en este caso la razn por la que se debe intervenir en los mercados es por la ineficiencia que se puede generar ante la incapacidad de su autorregulacin o de implementar una regulacin ineficiente. Por ello, una estrategia son los principios y rutas fundamentales que sirven de gua para alcanzar los objetivos a los que se desea llegar. De ah que resulta relevante que el concepto est presente en la mente del regulador en todo momento. En muchas ocasiones la falta de un plan de accin y de estrategias impide la implementacin de la regulacin a pesar de tener una excelente valoracin de los impactos que justifiquen el actuar. IV. INSTRUMENTOS QUE APOYAN A LA TOMA DE DECISIONES. LA MANIFESTACIN DE IMPACTO REGULATORIO
La posibilidad de que las agencias o instituciones fracasen en su papel como reguladores y se generen prdidas de bienestar ha generado la necesidad de integrar mecanismos que permitan la discrecionalidad de los reguladores, de establecer instrumentos que evalen y monitoreen las medidas regulatorias emprendidas y evitar la presencia de la captura regulatoria (situacin en la que las acciones de un regulador responden a los intereses de una industria y no al inters social).
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En este sentido, la Manifestacin de Impacto Regulatorio (MIR)12 es una herramienta de uso general a nivel internacional. La mayora de los pases desarrollados la emplean para el anlisis de sus regulaciones13. De acuerdo con algunos organismos internacionales, la MIR es una herramienta de decisin en donde se evala sistemtica y consistentemente los impactos potenciales seleccionados provenientes de acciones gubernamentales y se comunica la informacin de los tomadores de decisiones. El primer acercamiento a una evaluacin de impacto regulatorio se present en Dinamarca desde el ao de 1966, cuando en este pas se evaluaban los impactos econmicos y administrativos en el sector pblico, y los costos administrativos en que incurran los ciudadanos y las empresas. No obstante, el primer proceso de MIR como sistema regulatorio tiene sus orgenes en los Estados Unidos de Amrica, cuando en la Administracin del Presidente Carter, en el ao de 1978, se requiri a las agencias z . P Administracin del Presidente Reagan se ampli esta herramienta con la adopcin de los anlisis de beneficios y costos. Entre las dcadas de 1980 y 1990 algunos pases tambin comenzaron a utilizar la MIR en su proceso de emisin de regulaciones. Australia comienza con esta prctica desde 1985 y en el ao 2000 exista una adopcin de la MIR en 20 de los 28 pases miembros de la OCDE. Actualmente, el uso de la MIR se ha extendido por diversos pases en el mundo y hoy comienza a ser considerada como la herramienta central de la poltica regulatoria en el mundo. Incluso algunos pases han adoptado el uso obligatorio de la MIR dentro de sus procesos de confeccin de regulaciones. En Gran Bretaa, la MIR fue introducida de manera obligatoria para las nuevas regulaciones emitidas por las agencias del gobierno central desde el ao 1998. DEFINICIN: Manifestacin de Impacto Regulatorio (MIR): Es una herramienta para el diseo y evaluacin de la poltica regulatoria. Se utiliza para evaluar informacin detallada y sistmica sobre los efectos potenciales de las regulaciones propuestas como de las regulaciones existentes. Mediante la MIR se plantean los objetivos, se analiza la problemtica que da origen a la regulacin, se evalan las posibles opciones de poltica regulatoria, y se estiman los beneficios y costos potenciales que se derivan de la regulacin propuesta. En suma, la MIR es una herramienta para garantizar que las regulaciones sean diseadas de manera coherente entre sus objetivos de poltica planteados y las acciones regulatorias por implementar.
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En el Diplomado en Regulacin se estableci que la MIR es una herramienta para el diseo y evaluacin de la poltica regulatoria. Se utiliza para evaluar informacin detallada y sistmica sobre los efectos potenciales de las regulaciones propuestas como de las regulaciones existentes. Mediante la MIR se plantean los objetivos, se analiza la problemtica que da origen a la regulacin, se evalan las posibles opciones de poltica regulatoria, y se estiman los beneficios y costos potenciales que se derivan de la regulacin propuesta. En suma, la MIR es una herramienta para garantizar que las regulaciones sean diseadas de manera coherente entre sus objetivos de poltica planteados y las acciones regulatorias por implementar. 13 30 de los 34 miembros de la OCDE la usan, entre ellos Mxico. COFEMER informe de labores 2010.
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La MIR es un reporte analtico que ayuda a los diseadores de polticas regulatorias y fortalece la credibilidad de las acciones planteadas por los reguladores. La MIR tambin incrementa la confianza pblica en los diseadores de polticas regulatorias14. Adems, debe considerarse a la MIR como parte fundamental de un arreglo institucional mediante el cual se previenen los fallos de gobierno, y se analiza la manera de atender los fallos de mercado. La MIR es un ejemplo de una evaluacin de impacto regulatorio; en la que se han definido cuatro objetivos generales: i) Mejorar la comprensin de los impactos de las acciones gubernamentales en el mundo real, incluyendo costos y beneficios. Integrar objetivos mltiples de poltica. Mejorar la transparencia y la consulta. Mejorar la rendicin de cuentas del gobierno15.
ii) iii) iv)
En el caso de Mxico, la MIR comenz a implementarse desde 1996 como un anlisis tcnico para asegurar la efectividad de las regulaciones con el fin de incrementar el bienestar social en ciertos sectores especficos. En particular, dicha MIR fue implementada en las Normas Oficiales Mexicanas a travs de la reforma a la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin (LFMN) en el Artculo 45. Sin embargo, en el ao 2000, se generaliz el campo de aplicacin de la MIR y se institucionaliz. Esta generalizacin y amplitud gener problemas en la administracin de los procesos, lo que implic que en el 2010 se tuviera que reformular el mecanismo de supervisin regulatoria. Por ello, se estableci un mecanismo de supervisin regulatoria en funcin del impacto de la regulacin, se dise una MIR diferenciada para ese fin, y se agiliz la emisin de resoluciones sin comprometer los objetivos del proceso de mejora regulatoria. En este sentido, Mxico ha adoptado polticas para la mejora regulatoria parecidas a otros pases. Por ejemplo, en Australia, el Office of Best Practice Regulation (OBPR) enfoca sus esfuerzos de anlisis en regulaciones que restringen la competencia, que tienen un impacto significativo sobre las empresas y los individuos o conllevan costos de cumplimiento medio. A los proyectos de bajo impacto les aplica una evaluacin simple, a b mientras que a los de alto impacto una evaluacin completa. En Canad, por otra parte, se analiza en una escala de tres puntos el impacto de la regulacin, bajo, medio y alto; para las regulaciones de bajo impacto se permite utilizar una MIR simplificada y se exenta la consulta pblica.
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OCDE (2008). Building an institutional framework for Regulatory Impact Analysis (RIA). Guidance for policy makers. Pars. 15 OCDE RIA
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La MIR tiene gran sentido y efectividad cuando se encuentra prevista dentro de un sistema de gobernanza regulatoria. Como ya se ha mencionado, la gobernanza regulatoria implica polticas, instituciones y herramientas que, en su conjunto, garantizan el mejoramiento de un sistema regulatorio. La MIR es una herramienta constituida dentro de un sistema de gobernanza regulatoria. Por su parte, la poltica de mejoramiento de la regulacin debe estar prevista como una poltica permanente, en algn instrumento legal; con el propsito de garantizar que el proceso de la MIR se mantenga vigente independientemente del gobierno que est al frente de la administracin, convirtindose as en una disciplina de carcter permanente y de largo plazo. El sistema de gobernanza regulatoria tambin debe contar con instituciones que supervisen el uso de la MIR por parte de las agencias reguladoras. De acuerdo con organismos internacionales la inclusin de una evaluacin ex post en el proceso de la MIR, junto con una evaluacin ex ante, genera un crculo virtuoso. La evaluacin ex post puede ayudar a fortalecer la construccin de los proyectos, hacindola ms robusta, de manera que se asegura el cumplimiento, se evitan consecuencias no 16 b b . Algunos instrumentos tiles para la evaluacin ex post de la MIR son: i) la aplicacin de 17, que analiza si el diseo y la implementacin de la MIR est de x ; ) g utilizadas e ) de la regulacin con los efectos esperados por la MIR.
16 17
Better Regulation in Europe: Ireland 2010. Checklist approach, sugerido por primera vez en 1995.
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EJEMPLOS DE MIR En Australia, por ejemplo, el Office of Best Practice Regulation (OBPR) enfoca sus esfuerzos de anlisis en regulaciones que restringen la competencia, que tienen un impacto significativo sobre las empresas y los individuos o conllevan costos de cumplimiento medio. A los proyectos de bajo impacto les aplica una evaluacin simple, a los de mediano impacto una evaluacin bajo la mientras que a los de alto impacto una evaluacin completa. En Canad, se analiza en una escala de tres puntos el impacto de la regulacin, bajo, medio y alto; para las regulaciones de bajo impacto se permite utilizar una MIR simplificada y se exenta la consulta pblica. Estados Unidos requiere la MIR, entre otros, cuando la regulacin tiene un costo anual igual o superior a US$100 millones, o afecta adversamente y de forma importante a la economa, a un sector de actividad econmica, a la productividad, competencia, empleo, medio ambiente, salud o seguridad pblica, gobiernos estatales, locales o tribales o a la comunidad. En Inglaterra, slo van a revisin del Panel for Regulatory Accountability aquellas propuestas que imponen un costo superior a los 20 millones de libras anuales o impactan de manera desproporcionada a un sector particular. Por su parte, en Corea g () un costo anual de impacto regulatorio superior a 10 billones de wones (8.5 millones de euros, aproximadamente); (ii) afectan a ms de un milln de personas; (iii) explcitamente restringen la competencia; (iv) son excesivas o poco razonables a la luz de estndares internacionales. En Irlanda slo los instrumentos legales significativos estn sujetos a la MIR.
Una de las experiencias ms recientes en la implementacin de una evaluacin de impacto regulatorio la podemos encontrar en Brasil. Hasta hace pocos aos el diagnstico de la calidad regulatoria en Brasil no era del todo favorable, ya que se evidenci la falta de una poltica regulatoria para toda la administracin pblica brasilea y un rgano de coordinacin regulatoria. Asimismo, se observ que se implementaban pocas herramientas para mejorar la calidad de las regulaciones. En gran medida, lo anterior se reflejaba en: 1. Limitada participacin social en los procesos regulatorios debido al uso deficiente de instrumentos de transparencia y consulta pblica; 2. Baja rendicin de cuentas; 3. Riesgo de captura por el bajo nivel de autonoma y la baja profesionalizacin; 4. Inadecuados cuadros en agencias y ministerios; Comisin Federal de Mejora Regulatoria 33
5. Falta de cooperacin entre los rganos del Sistema Brasileo de Defensa de la Competencia y las agencias. Incluso la calidad de la regulacin, uno de los indicadores bsicos de gobernanza, era inferior al encontrado en los pases desarrollados y algunos pases de Amrica Latina. De acuerdo con el Banco Mundial, el indicador, aun cuando es superior al encontrado en la media de los pases de Amrica Latina, es inferior al de los pases miembros de la OCDE. Ante este diagnstico del marco regulatorio en Brasil, el gobierno Federal se encontr con la necesidad de incorporar herramientas enfocadas en incrementar la calidad regulatoria. Despus de casi quince aos de la implementacin de las primeras agencias reguladoras y la creacin de marcos regulatorios que guan la prestacin de servicios pblicos, el gobierno brasileo ha puesto en prctica varias iniciativas destinadas a mejorar la calidad en regulacin y la gobernanza regulatoria. La reforma regulatoria en Brasil busca responder a los retos que estn relacionados tanto a la revisin de lo que fue producido durante este perodo, como para enfrentar los desafos futuros como el fomento de instituciones fuertes, transparentes y eficaces. Los aspectos ms notables de este proceso de transformacin constante estn relacionados con la coordinacin entre la actividad normativa y la formacin de polticas pblicas, el afianzamiento de la autonoma de las agencias, la participacin social en la regulacin y el perfeccionamiento del proceso en la toma de decisiones en el marco regulador. Por ello, la solucin implementada por el gobierno brasileo fue el diseo y la construccin del Programa de Fortalecimiento de la Capacidad Institucional para la Gestin en Regulacin, PRO-REG. El PRO-REG fue instituido por el Decreto N 6062 del 16 de marzo de 2007. Dicho programa fue diseado y est siendo ejecutado en colaboracin entre el Banco Interamericano de Desarrollo BID - y el Gobierno Federal Brasileo, a travs de la Casa Civil. Las acciones desarrolladas en el marco del Programa tienen por objetivo: Fomentar el fortalecimiento de los mecanismos institucionales para la gestin en la regulacin; Proporcionar condiciones para la mejora de la calidad en la regulacin; Consolidar la autonoma en la toma de decisiones de las agencias reguladoras federales y; Optimizar los instrumentos de supervisin y control social.
Uno de los aspectos de mayor relevancia del PRO-REG fue el proceso de decisiones estratgicas que resaltan en el proceso de implementacin. Primeramente cabe resaltar que la MIR no era una herramienta en el proceso regulatorio de Brasil, de ah que el establecer una nueva herramienta en el proceso de evaluacin regulatorio, tal como menciona Nicols Maquiavelo, era un proceso difcil, que se encontraba por un lado con el rechazo del sector regulatorio pues incorporaba una mayor carga de trabajo- y por otro Comisin Federal de Mejora Regulatoria 34
lado no contaba con el apoyo necesario de la mayora de los rdenes de gobierno justificando que el fin era difcil identificar. De tal manera que era necesario el apoyo poltico del ms alto nivel para que el PRO-REG fuera un programa exitoso no slo en trminos del programa, sino que fuera aceptado por el ambiente poltico del pas y generara de esta forma un entorno favorable para su desarrollo. La solucin y a la vez desafo ms grande fue implementar proyectos pilotos que demostraran resultados interesantes y sobre todo convincentes. La estrategia de implementacin por parte del orden federal estableca un proceso de introduccin gradual para el manejo de dicha herramienta. El marco del PRO-REG estableca lo siguiente. Apoyo a la capacitacin y entrenamiento de profesionales; Introduccin gradual de la herramienta; Definicin del arreglo institucional necesario para su implementacin; Mejora en otras reas como la consulta pblica, la defensa del consumidor, la actualizacin de bases de datos, la cuantificacin de costos y beneficios, etc.
Durante este proceso gradual de implementacin del programa se aadieron otros desafos con la implementacin del MIR. Los desafos de mayor importancia correspondan a disear un sistema MIR que correspondiera a la situacin brasilea y con ello integrar la herramienta al proceso de toma de decisiones existente. Al mismo tiempo resultaba indispensable sensibilizar a los reguladores y crear condiciones para que tuvieran un dominio de la herramienta. De esta forma la introduccin del programa result un proceso que poda decidir el rumbo de la poltica regulatoria del PRO-REG, el cual se basaba en la siguiente estructura:
Presentaciones Discusiones
Entrenamiento
Core group: 90 servidores pblicos Capacitacin para las agencias participantes.
Trabajo del tema piloto. Construccin de un sistema AIR para las agencias participantes
Sensibilzacin
Proyectos Pilotos
Sustentabilidad Comisin Federal de Mejora Regulatoria 35
La sensibilizacin fue uno de los pilares fundamentales dentro de la poltica regulatoria, por lo cual necesitaba el apoyo del ms alto nivel (presidente de Brasil) para lograr sensibilizar a ministerios, autarquas, pero sobre todo, a agencias reguladoras. Tal como se establece al final del diagrama, el PRO-REG ha dado seguimiento al apoyo de proyectos piloto de MIR que se realizan actualmente en seis agencias reguladoras federales brasileras: ANCINE, ANEEL, ANP, ANS, ANTAQ y ANVISA. Adems, cerca de 150 personas participan activamente en todos los proyectos piloto. Estos servidores pblicos han recibido capacitacin en metodologas para llevar a cabo anlisis de impacto y estn trabajando alternativas de solucin de los casos prcticos en sus agencias. Las agencias participantes tambin estn iniciando la elaboracin de sistemas de MIR que pueden contribuir eficientemente al progreso de la calidad regulatoria dentro de cada una de ellas. Algunas agencias tienen la intencin de establecer la obligacin de crear MIR para ciertos tipos de regulaciones donde existen impactos significativos para la sociedad brasilea. Otros estn analizando los criterios para la preparacin de notas tcnicas que permitan introducir algunos elementos de MIR, cuando se d inicio a los debates sobre nuevas regulaciones. En el mismo sentido, otras agencias estn tratando de mejorar sus prcticas y tcnicas de consulta pblica y participacin social, con el fin de garantizar que la sociedad cuente con canales para ser consultada y escuchada durante el proceso regulatorio. Se espera que la introduccin de la MIR en las agencias participantes de los proyectos piloto ayude a mejorar el proceso de toma de decisiones y d mayor transparencia al proceso regulatorio. La introduccin de nuevos proyectos piloto permitir optimizar la discusin sobre cul modelo de MIR ser finalmente adoptado en Brasil, para ser considerado por el gobierno en su conjunto. Como parte de la estrategia por parte del gobierno brasileo se decidi no slo lograr el apoyo del ms alto nivel dentro del pas para la credibilidad del proyecto, en su etapa final se busc la cooperacin internacional para apoyar los proyectos pilotos a travs de un intercambio de experiencias con al OIRA (Office of Information and Regulatory Affairs) de Estados Unidos y se realizaron intercambios a travs de la embajada britnica con expertos del Better Regulation Executive (BRE). Por ltimo, es importante sealar que para la correcta implementacin de la manifestacin de impacto regulatorio son necesarios principalmente los siguientes componentes: apoyo poltico del ms alto nivel, capacitacin continua a los reguladores, entrenamientos, mecanismos para legitimar las polticas regulatorias, una efectiva estrategias de comunicacin, entre otros.
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V. METODOLOGA DE CASO
Derivado de que el aprendizaje de este diplomado se llevar a cabo con base en el Mtodo del Caso, es importante resumir en que consiste dicho Mtodo y con ello conocer los rasgos ms importantes que debemos tomar en consideracin. En 1870 Christopher Columbus Langdell, profesor de la Universidad de Harvard, empez a ensear leyes haciendo que los estudiantes leyeran casos en lugar de leer libros de texto. Hacia 1914, el caso se formaliza como mtodo de enseanza en el programa de D h b S . lumnos buscaran la solucin a una historia concreta y la defendieran. Hacia 1935, el mtodo cristaliza en su estructura definitiva y se extiende como metodologa docente a otros campos. Se perfecciona, adems, con la asimilacin del juego de roles y del socio drama, que son otras dos tcnicas de enseanza, las cuales consisten en representar o dramatizar una situacin problemtica concreta de la vida real. La escuela de negocios de Harvard (HBS) adopt el mtodo de casos a partir del ao de 1920. Se cre un primer libro de casos y se asignaron fondos para la escritura de nuevos casos tomados de temas reales de los negocios. La escuela de medicina de Harvard, empez a utilizar casos hacia el ao 1985. Los casos tpicamente describan historias de pacientes individuales. A partir de estas experiencias, el mtodo de casos ha sido ampliamente utilizado en las escuelas de negocios, medicina, ciencias polticas y ciencias sociales. Igualmente, se utiliza en la capacitacin de recursos humanos de las organizaciones. El Mtodo de Caso es un mtodo de enseanza en la cual se presenta al alumno una situacin real a fin de aprender o perfeccionarse en algn campo determinado. En este diplomado el alumno aprender a encontrar para cada regulacin y problema particular la solucin experta, personal y adaptada al contexto social, humano y jurdico. El Mtodo de Caso es una tcnica de aprendizaje activa, centrada en la investigacin sobre un problema real y especfico que ayuda al alumno a adquirir la base para un estudio inductivo. Parte de la definicin de un caso concreto para que el alumno sea capaz de comprender, conocer y analizar todo el contexto y las variables que intervienen en el caso. El caso no proporciona soluciones especficas, sino datos concretos para reflexionar, analizar y discutir en grupo las posibles salidas que se pueden encontrar a cierto problema. No ofrece las soluciones al estudiante, sino que lo entrena para generarlas. Lo lleva a pensar y a contrastar sus conclusiones con las conclusiones de otros, a aceptarlas y expresar las propias sugerencias, de esta manera lo estimula en el trabajo colaborativo y en la toma de decisiones en equipo. Al llevar al alumno a la generacin de alternativas de solucin, le permite desarrollar la habilidad creativa, la capacidad de innovacin y es un gran recurso para conectar la teora a la prctica real.
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En esta definicin se destacan tres dimensiones fundamentales dentro del Mtodo del Caso: 1) La importancia de que los alumnos asuman un papel activo en el estudio del caso; 2) Que estn dispuestos a cooperar con sus compaeros, y 3) Que el dilogo sea la base imprescindible para llegar a consensos y toma de decisiones conjuntas. Se puede entrever, apoyndonos en las definiciones y objetivos citados, que la tcnica del Mtodo del Caso no centra el nfasis en el producto final sino en el proceso seguido por los estudiantes para encontrar esa solucin. El mismo favorece a que los alumnos, por un lado, trabajen individualmente y que, posteriormente, contrasten sus reflexiones con sus compaeros, desarrollando un compromiso y un aprendizaje significativo. Se basa en hechos reales, en casos que los estudiantes se podrn encontrar fcilmente en su prctica profesional y que otros profesionales han tenido, lo que aumenta la motivacin hacia el tema de estudio. Al mismo tiempo se centra en el razonamiento de los estudiantes y en su capacidad de estructurar el problema y el trabajo, para lograr una solucin, destacando el hecho de que no existe una nica respuesta correcta. El Mtodo del Caso hace referencia a dos categoras de casos en funcin de los objetivos de aprendizaje que los alumnos debern lograr. a) Casos centrados en el estudio de descripciones En estos casos se pretende que los alumnos analicen, identifiquen y describan los puntos clave constitutivos de la situacin dada y puedan debatir y reflexionar con los compaeros las distintas perspectivas de abordar la situacin. En este caso, no se pide a los alumnos que valoren o generen soluciones sino que se centrarn en el anlisis del problema y de las variables que lo constituyen. Siguiendo a Mucchielli (1970)18 las variables que son necesarias analizar en estos casos son: Describir los hechos claves referidos a las personas implicadas Describir los hechos relacionados con las variables contextuales Describir los hechos vinculados a las relaciones interpersonales Determinacin de los elementos significativos de la situacin Identificacin de los momentos y tiempos decisivos de la situacin.
18
. (1970) El mtodo del caso. Madrid: Europea de Ediciones.
38
El proceso de desarrollo que el alumno puede seguir para analizar estos casos es:
Fuente: Martnez y Musitu, 1995.
b) Casos de resolucin de problemas Este tipo de casos requieren que los alumnos, tras el anlisis exhaustivo de la situacin, valoren la decisin tomada por el protagonista del caso o tomen ellos la decisin, aportando una justificacin, que crean ms adecuada. Dentro de esta tipologa de casos encontramos tres subgrupos: b.1) Casos centrados en el anlisis crtico de toma de decisiones descritas Los estudiantes debern valorar y emitir un juicio crtico sobre las decisiones que han tomado los protagonistas del caso.
Fuente: Martnez y Musitu, 1995.
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Las fases son similares a las comentadas anteriormente, con la novedad de que en este tipo de casos lo que se somete a mayor anlisis son las decisiones adoptadas por los protagonistas de la situacin. b.2) Casos centrados en la simulacin. En este tipo de casos adems de buscar que los alumnos analicen las variables y el contexto que intervienen en la situacin, se pretende que formen parte activa del desarrollo del caso, dramatizando y representndolo. Adems de intentar conocer qu ocurre en dicha situacin, sern los protagonistas de la misma convirtindose en los personajes de la narracin. Se identifican 3 fases:
Como en situaciones anteriores, estudiar la situacin atendiendo a todas las variables que estn influyendo en la misma. Seleccionar uno de los problemas detectados y realizar un ejercicio de representacin de papeles. Reflexin sobre el proceso, la resolucin de la situacin, las consecuencias de la toma de decisiones y los temas tericos implicados en las acciones llevadas a cabo.
1 2 3
Quiz en este tipo de casos sea ms adecuado trabajar con pequeos grupos desde el principio y tras las representaciones, comentar con todo el grupo cada una de ellas. Y, al final de la reflexin se puede solicitar a los estudiantes (individualmente o en grupos pequeos) la realizacin de un informe. b.3) Casos centrados en generar propuestas de toma de decisiones. Los alumnos deben encontrar una posible solucin para la situacin descrita, tras el anlisis de la misma. Es importante que los alumnos tomen decisiones que se puedan llevar a la prctica. Si no se pueden llevar a la prctica, la solucin al caso no es correcta.
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Se identifican 9 fases:
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Leer, estudiar y comprender el caso dentro del contexto en el que se ubica. Analizar las distintas variables que describen e intervienen en la narracin presentada.
Identificar si la informacin expuesta es suficiente o hara falta recabar ms para conocer el caso en profundidad. Describir y detectar los puntos fuertes y dbiles de la situacin, analizar los roles que aparecen, las relaciones entre los protagonistas, los fundamentos tericos e ideolgicos de cada uno de ellos, etc. Y, finalmente detallar los problemas encontrados jerarquizndolos en funcin de su urgencia. Analizar cada problema detectando los principales cambios necesarios y generando alternativas de accin que podran llevarse a la prctica para mejorar la situacin. Estudiar los pros y los contras de cada alternativa de accin para poder elegir aquella que sea ms viable y que presente menos efectos negativos. Implementar la decisin tomada indicando las estrategias y recursos para llevarla a cabo. Orientar el cmo se llevar a cabo la evaluacin de la decisin tomada y de sus consecuencias. Reflexionar sobre los temas tericos que plantea el caso presentado.
7
8 9
Este proceso se realiza de la misma manera que los anteriores, en un primer momento el alumno lleva a cabo un estudio y anlisis individual que, posteriormente, se discute en comn en pequeos grupos, llegando a un plan de actuacin conjunta y, por ltimo, se realiza un anlisis y debate con todo el grupo de alumnos.
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VI. BIBLIOGRAFA
Banco Mundial. (2003a), The contribution of social protection to the Milennium Goals. Tomado de http://www.worldbank.org., (2003b). PovertyNet. Tomado de http://www.worldbank.org. B h g Los Ocho Pasos para el anlisis de las Polticas Pblicas, Edit. CIDE-Porra. pp. 13-76. B k D Sh (1996). Economics of Strategy .J h W Sons, Inc. Boehrer, J. y M. k (1990). Teaching with Cases: Learning to Question Svinicki, M.D. (ed.), The Changing Face of College Teaching. New Directions for Teaching and Learning, no. 42. San Francisco: Jossey-Bass. Cardozo, M. (2009), Evaluacin y metaevaluacin en los programas mexicanos de desarrollo social. UAM-X. Charles E. Lindblom The Science of "Muddling Through". Public Administration Review, Vol. 19, No. 2. (Spring, 1959), pp. 79-88. Fisher, Robert y URY William (1991), S, de acuerdo. Cmo negociar sin ceder, Editorial Norma, Colombia. Kingdon John W., Agendas, Alternatives, and Public Policies. Boston: Little, Brown, 1984. Lahera, Eugenio (2004), Poltica y Polticas Pblicas, Divisin de desarrollo social, CEPAL, Santiago. Lasswell H (1951) La orientacin hacia las polticas, Cap. 1. En AGUILAR Evidencia, Argumentacin y Persuasin en la Formulacin de Polticas, 1997. Martnez, A. y Musitu, G. (eds.). (1995) El estudio de casos para profesionales de la accin social. Madrid: Narcea. Mokate, K.M. (2000a), Convirtiendo el monstro en aliado: la evaluacin como herramienta de la gerencia social. Instituto Interamericano para el Desarrollo Social INDES/BID-. Tomado de http://indes.iadb.org. _____, (2000b). Eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad: qu queremos decir?. Instituto Interamericano para el Desarrollo Social INDES/BID-. Tomado de http://indes.iadb.org. Mohr, L. (1999), The qualitative method of impact analysis. American Journal of Evaluation. Vol. 20, No. 1. pp 69 - 84. _____, (1988). Impact analysis for program evaluation. The university of Michigan. D. (2002 ) Overview of results-docused management and budgeting in IECD member countries. PUMA. Manual para la evaluacin de impacto de proyectos y programas de lucha contra la pobreza 82. _____, (2002b). Glossary if key terms in evaluation and results based management. _____, (2001). Outcome focused management and budgeting. PUMA. _____, (1998). Best practice guidelines for evaluation. PUMA Policy Brief. No. 5.
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Diplomado en Evaluacin de impacto regulatorio: Metodologas y estrategias aplicadas a casos prcticos

Alfonso Carballo Prez

Introduccin a la Evaluacin de Impacto Regulatorio y a las Decisiones Estratgicas

Diplomado en Evaluacin de impacto regulatorio: Metodologas y estrategias aplicadas a casos prcticos

Introduccin a la Evaluacin de Impacto Regulatorio, Decisiones Estratgicas y Mtodo del Caso

INTRODUCCIN A LA EVALUACIN DE IMPACTO REGULATORIO , DECISIONES ESTRATGICAS Y MTODO DEL CASO

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III. DECISIONES ESTRATGICAS EN LA TOMA DE DECISIONES

MANIFESTACIN DE IMPACTO REGULATORIO

Regulacin basada en riesgos

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Regulatory Reform: A Synthesis, OECD, Paris, 1997, page 11.

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Regulatory Reform: A Synthesis, OECD, Paris, 1997, page 11.

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Regulatory Reform: A Synthesis, OECD, Paris, 1997, page 11.

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es el monto a recibir en el periodo 1, y

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DECISIONES ESTRATGICAS EN LA TOMA DE DECISIONES

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ii) iii) iv)

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