Claves de Polticas Pblicas

Julio 2012, Nmero 10

Los Nuevos Votantes Chilenos: Efectos de la Inscripcin Automtica y Voto Voluntario

Por Matas Martnez, Humberto Santos y Gregory Elacqua

Introduccin La aprobacin en enero de este ao del proyecto de inscripcin automtica y voto voluntario permitir incorporar a casi 5 millones de chilenos a las urnas. El Presidente Sebastin Piera afirm que esta iniciativa es equivalente a lo que ocurri el ao 1874, cuando se estableci el voto secreto y se elimin el requisito de renta para poder votar. Tambin compar este cambio con el que otorg el derecho de voto a las mujeres en Chile en 1949 y asegur que ahora se podr rejuvenecer nuestra democracia. Tras ms de 20 aos en que el padrn electoral chileno se fue envejeciendo paulatinamente y en que la participacin electoral fue cayendo de manera sistemtica, la inscripcin automtica y el voto voluntario de todos los ciudadanos mayores de edad abre una serie de interrogantes para el sistema y el juego poltico chileno. Cul ser, realmente, el impacto de este cambio? Se incorporarn efectivamente cinco millones de votantes nuevos o el efecto de su incorporacin se ver amortiguado por votantes inscritos en el sistema antiguo y que ahora, ante la voluntariedad del voto, decidirn quedarse en sus casas? Y quines son estos nuevos votantes? Cul es su perfil etario, socio-econmico y poltico? Para aportar al debate sobre los efectos esperados de esta reforma, este artculo busca responder dos preguntas fundamentales. En primer lugar si esta reforma aumentar la participacin electoral en Chile. Y en segundo lugar cmo modificar este cambio la composicin de los votantes segn edad, nivel socioeconmico y posicin poltica. Los potenciales cambios que generar esta modificacin del sistema electoralsobre todo en trminos de la composicin socioeconmica y de edad del electoradodefinirn de forma importante la oferta programtica de los partidos polticos y, asumiendo que dicha oferta se transforma posteriormente en ideas concretas, pueden influir en el diseo e implementacin de las polticas pblicas en Chile.

Los Efectos de la Inscripcin Automtica y Voto Voluntario

En la literatura internacional hay cierto consenso sobre las ventajas de la inscripcin automtica, pues elimina los costos

de la inscripcin. Sin embargo, existe un amplio debate sobre los efectos que tiene un sistema de voto voluntario versus uno obligatorio. Los partidarios del voto voluntario argumentan que ste incrementa la participacin electoral de los jvenes y provoca cambios en las agendas y estrategias de los partidos polticos para atraer potenciales votantes. El argumento es que la incertidumbre de no conocer el nmero exacto de votantes lleva a los partidos a disear agendas ms agresivas para llegar a los segmentos que muestran menor propensin a votar. Como consecuencia de lo anterior se producira una renovacin y modernizacin de los partidos polticos. Los defensores del voto obligatorio, por otro lado, sostienen que un sistema de voto voluntario podra reducir la participacin electoral, para lo cual citan los casos de Holanda y de Venezuela que, en 1970 y 1993, respectivamente cambiaron desde un sistema obligatorio a uno voluntario[1]. Tambin argumentan que el voto voluntario genera un efecto perverso: dado que los votantes no estn obligados a ejercer el sufragio, es posible que sean atrados a hacerlo a travs de otro tipo de incentivos, por ejemplo econmicos. Adems, sostienen, los partidos polticos pueden invertir mayores recursos en las campaas de modo de estimular o desincentivar la participacin de los nuevos inscritos, ms que atraer votantes mediante la renovacin de la agenda poltica. Y esto favorecera a aquellos partidos con ms disponibilidad de recursos, profundizando las desigualdades ya existentes en este mbito. En esta misma lnea algunos predicen que los partidos de sectores ms extremos harn una campaa negativa. Segn este argumento es ms probable que voten militantes a que lo hagan personas sin preferencias marcadas. Ms que salir a buscar votos, los partidos se dedicarn a ahuyentarlos, especialmente aquellos partidos que tienen una base electoral dura. Finalmente, los defensores del voto obligatorio afirman que el voto voluntario agudizara el sesgo de clase en la participacin electoral. En otras palabras, reducira la participacin de las personas de menor nivel socioeconmico. Una consecuencia

directa de este sesgo de clase es que las polticas pblicas podran estar menos destinadas a resolver los problemas de la poblacin ms necesitada, lo que podra desfavorecer las polticas redistributivas. Por ejemplo, a partir de la evidencia para 70 pases, Matta (2009) concluye que los pases que tienen voto voluntario destinan 16% menos del gasto total del gobierno a gasto social que los pases que tienen voto obligatorio. Otros investigadores sealan que los pases con sistemas de voto voluntario tienden a ser menos equitativos que los que cuentan con sistema de voto obligatorio (Mueller y Stratman, 2003; Chong y Olivera, 2005). Para analizar los potenciales cambios que introducir la nueva normativa electoral recientemente aprobada en Chile en el tamao y en la composicin del electorado, en este artculo utilizamos los datos de la Encuesta Nacional ICSO-UDP[2] 2010 y 2011. A partir de los datos de esa encuesta se examin la cantidad y tipo de votantes bajo tres escenarios: 1) inscripcin voluntaria y voto obligatorio (sistema vigente hasta las elecciones presidenciales 2009-2010) 2) inscripcin automtica y voto voluntario (sistema que comenzar a operar con las elecciones municipales en 2012) 3) inscripcin automtica y voto obligatorio (escenario en que la totalidad de la poblacin en edad de votar lo hace). Este tercer escenario sirve de referencia a ambos sistemas de votacin, ya que permite comparar la distribucin del padrn electoral con aquella en que toda la ciudadana vota.

Cambios en el nmero de votantes

En primer lugar se analiz cmo cambiara el nmero de votantes bajo los tres escenarios. Para el caso de inscripcin voluntaria y voto obligatorio se consider que la totalidad de inscritos en los registros electorales para las ltimas elecciones del 2009-2010 representan el universo de votantes, mientras que para el escenario de inscripcin automtica y voto voluntario se consider como votantes a aquellos que
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respondan afirmativamente a la pregunta: Si en las prximas elecciones usted estuviese inscrito automticamente en los registros electorales y votar fuese voluntario, Ud. Ira a votar?. Finalmente la poblacin en edad de votar (inscripcin automtica y voto obligatorio) corresponde a la poblacin mayor o igual a 18 aos segn las proyecciones del Instituto Nacional de Estadsticas para 2009. Bajo las definiciones anteriores, el cambio del esquema de votacin desde inscripcin voluntaria y voto obligatorio a inscripcin automtica y voto voluntario significara una ganancia de votantes de un 5%, pasando de 8,3 millones de votantes a 8,7 millones. Esto correspondera a una participacin electoral de 71%. El aumento de votantes se explica porque un alto porcentaje contina participando a pesar de la reforma (79%), y porque el nmero de no inscritos que comenzara a votar bajo el nuevo escenario es mayor al nmero de votantes inscritos que dejara de votar (ver Figura 1).

Cambios por estrato socio-econmico. Tambin se observan variaciones en el nivel socioeconmico de los votantes (medido por su nivel educacional). [3]La Figura 3 muestra que el grupo que ms reduce su nmero de votantes es el que no ha terminado la educacin media (220.000 votantes menos). El grupo socio-econmico que ms aumenta es aquel que tiene educacin superior incompleta (500.000 votantes nuevos). Tambin aumenta el nmero de votantes que terminaron la educacin media, pero que no tienen estudios superiores (160.000 adicionales) y aquellos con educacin superior completa (27.000 votantes nuevos).

Figura 1: Flujo de votantes al cambiar desde inscripcin voluntaria y voto obligatorio a inscripcin automtica y voto voluntario

1,7 millones de los inscritos DEJARAN DE VOTAR

La nueva composicin de los votantes

Cambios por edad. Cuando la inscripcin voluntaria y voto voluntario comience a operar se espera que el total de jvenes entre 18 y 29 aos que votan aumente en 148%, pasando de 800.000 a ms de 2 millones. En cambio, la cantidad de votantes mayores a 60 aos se reducira en 16%, cayendo en cerca de 300.000. El total de votantes y su distribucin segn edad en cada uno de los tres escenarios se muestran en la Figura 2. En trminos generales, el nmero de votantes aumenta en la poblacin entre 18 y 45 aos, mientras que cae entre los mayores de 45 aos. Suponiendo que el escenario ideal es aquel en el que participa la totalidad de la poblacin en edad de votar (inscripcin automtica y voto obligatorio), entonces el esquema de inscripcin automtica y voto voluntario refleja mejor la cantidad relativa de jvenes, adultos y adultos mayores que el de inscripcin voluntaria y voto obligatorio. Lo anterior se cumple a pesar de que los jvenes siguen teniendo una participacin relativa menor a la que tendran si es que todos quienes pueden votar lo hicieran.
8,3 millones estn inscritos: VOTAN

6,6 millones de los inscritos SEGUIRAN VOTANDO

3,9 millones no estn inscritos: NO VOTAN

2,1 millones de los no inscritos COMENZARAN A VOTAR

SEGUIRAN NO VOTANDO

1,8 millones de los no inscritos:

Escenario Inscripcin Voluntaria Voto Obligatorio

Escenario Inscripcin Automtica Voto Voluntario

Fuente: Elaboracin propia a partir de Encuesta UDP 2010-2011 y datos del padrn electoral

Figura 2: Distribucin de votantes segn edad (en millones de personas)

2,0 millones (24%)

1,7 millones (19%)

2,0 millones (17%)

2,8 millones (34%)

2,2 millones (26%)

3,0 millones (24%)

2,7 millones (31%) 2,6 millones (32%) 2,1 millones (24%)

3,8 millones (31%)

61 y ms 3,4 millones (28%) 46 a 60 30 a 45 18 a 29

0,8 millones (10%)

Escenario Inscripcin Voluntaria Voto Obligatorio

Escenario Inscripcin Automtica Voto Voluntario

Escenario Inscripcin Automtica Voto Obligatorio

Fuente: Elaboracin propia a partir de Encuesta UDP 2010-2011 y datos del padrn electoral

Figura 3: Distribucin de votantes segn nivel educativo (en millones de personas)

1,2 millones (14%) 0,9 millones (11%) 0,7 millones (9%)

1,2 millones (14%) 0,9 millones (10%) 1,2 millones (14%)

1,5 millones (12%) 1,2 millones (10%) 1,6 millones (13%)

2,4 millones (29%)

2,6 millones (29%)

3,9 millones (32%)

Universitaria Completa Tcnica Superior Completa 3,1 millones (37%) 2,8 millones (33%) 4,1 millones (33%) Superior Incompleta Media Completa Menos de media

Escenario Inscripcin Voluntaria Voto Obligatorio

Escenario Inscripcin Automtica Voto Voluntario

Escenario Inscripcin Automtica Voto Obligatorio

Fuente: Elaboracin propia a partir de Encuesta UDP 2010-2011 y datos del padrn electoral

Si bien la representacin del grupo de menor nivel socioeconmico se reduce, la distribucin bajo la inscripcin automtica y voto voluntario se ajusta mejor a la realidad demogrfica chilena que el sistema de inscripcin voluntaria y voto obligatorio. Esto se ve reflejado en una mayor participacin de los grupos medios a costa de los grupos ms bajos. El grupo de mayor nivel educacional, en tanto, contina teniendo una participacin mayor a la que tendra bajo un sistema de inscripcin automtica y voto obligatorio. Cambios por posicin poltica. La Figura 4 muestra cmo cambia la composicin de los votantes segn su posicin poltica. El grupo de votantes que ms crecera cuando se cambie de inscripcin voluntaria y voto obligatorio a inscripcin automtica y voto voluntario es el de izquierda (300.000 votantes adicionales), que alcanzara 20% del electorado total. En trminos generales se observa un aumento en la participacin de aquellos votantes que declaran tener alguna posicin poltica. Ello implicaque se eleva la

sub representacin del grupo que no se identifica con ninguna posicin poltica.

El efecto de la inscripcin automtica y voto voluntario se mantiene bajo otras definiciones

Es importante destacar que se realiz un segundo anlisis para evaluar la consistencia de los resultados presentados. En este anlisis se recalcul el nmero de votantes tomando en consideracin que: 1) una parte de los no inscritos en los registros electorales declaran tener la intencin de inscribirse, por lo tanto es posible asumir que de igual forma participaran en un esquema de inscripcin voluntaria y voto obligatorio, y 2) no todos los inscritos votan (por ejemplo, en las ltimas elecciones presidenciales 13% de quienes estaban inscritos se abstuvieron de concurrir a las urnas).

Figura 4: Distribucin de votantes segn posicin poltica (en millones de personas)

0,5 (6%)

0,3 (4%)

0,7 (6%)

3,8 (46%)

3,8 (44%)

5,9 (48%)

1,4 (17%)

1,7 (20%) 2,1 (17%) 1,5 (18%) ns/nc Ninguna 2,1 (17%) 1,5 (12%) Izquierda Centro Derecha

1,5 (18%)

1,1 (13%)

1,2 (14%)

Escenario Inscripcin Voluntaria Voto Obligatorio

Escenario Inscripcin Automtica Voto Voluntario

Escenario Inscripcin Automtica Voto Obligatorio

Fuente: Elaboracin propia a partir de Encuesta UDP 2010-2011 y datos del padrn electoral

Bajo esta nueva definicin los resultados principales no cambian de manera significativa: al implementarse la inscripcin automtica y voto voluntario el nmero de votantes crecera un 4%, y los grupos que ms aumentan su participacin en el corto plazo seran los jvenes (18 a 29 aos), los grupos medios (educacin superior incompleta) y quienes declaran ser de izquierda.

de opinin y que se dan en medio de un clima de efervescencia social como no se haba visto en dos dcadas en Chile. Por lo tanto, el incremento en el nmero de votantes en el corto plazo se podra revertir en el largo plazo si es que el proceso de votacin resulta ser costoso para los electores en la prctica (por ejemplo en trminos de tiempo) o si las ofertas polticas resultan poco atractivas para muchos votantes. Un fenmeno similar puede ocurrir con la sobre representacin de la posicin poltica de izquierda reportada en este artculo. Es posible que los que tienen una posicin poltica de oposicin al gobierno de turno tiendan a participar ms en un esquema de inscripcin automtica y voto voluntario, por lo que tambin ste sera un efecto de corto plazo que podra variar con un gobierno de otra posicin poltica en el poder. Por ltimo, es importante destacar que los efectos esperados de la inscripcin automtica y voto voluntario tambin dependen de otras reformas polticas que se discuten actualmente, como por ejemplo las relacionadas a posibles cambios en el sistema binominal. La falta de competencia, que es uno de los rasgos relevantes de este sistema, podra nuevamente reducir la participacin electoral en la medida que los electores tienen menos opciones para elegir y menos incertidumbre sobre el resultado de las elecciones. En definitiva, tendrn que pasar algunos aos para analizar si los potenciales cambios en el padrn electoral analizados en este artculo se mantienen en el tiempo. Adems, para poder distinguir los efectos de corto y largo plazo, ser importante comenzar a generar una base de datos que siga el comportamiento electoral de los mismos votantes en un ciclo de varias elecciones.

Conclusin
Este artculo muestra que en el caso chileno, un sistema de inscripcin automtica y voto voluntario, comparado al escenario de inscripcin voluntaria y voto obligatorio, aumentara el nmero de votantes en cerca de 400.000. Tambin sugiere que 1,7 millones de inscritos en los registros electorales dejaran de votar, mientras que 2,1 millones de no inscritos comenzaran a votar. Estos flujos de salida y entrada de votantes tiene efectos sobre la composicin del electorado. Especficamente, los jvenes entre 18 y 29 aos, quienes tienen educacin superior incompleta y quienes declaran ser de izquierda aumentaran su participacin relativa en el total de votantes. Este nuevo escenario podra modificar las agendas y estrategias de los partidos polticos para atraer o ahuyentar a potenciales votantes nuevos. Tambin es probable que la nueva composicin del electorado tenga en el futuro un efecto importante en la oferta de polticas sociales de los candidatos. Por ejemplo, al incrementarse la participacin de los jvenes, es posible que aumente la oferta de polticas que busquen aumentar el empleo juvenil, como subsidios a la contratacin o programas de capacitacin laboral, dado que el desempleo en este grupo etario es mayor al de otros segmentos. Del mismo modo, una institucionalidad que apoye de forma concreta a la clase media puede surgir como respuesta al aumento de la participacin de votantes con educacin superior incompleta, por ejemplo, mediante polticas que faciliten el acceso a la educacin superior (ms becas o crditos ms baratos). A pesar de lo anterior, se debe tener en cuenta que los resultados ac descritos se basan en intenciones expresadas en una encuesta

Notas
(1) La participacin electoral en Venezuela cay de 82% en las parlamentarias de 1988, a 60% en las de 1993 y a 54% en las de 1998. No obstante, esto se produjo en el contexto de una crisis de confianza frente a los partidos tradicionales Accin Democrtica (AD) y Partido Social Cristiano (COPEI) - (Huneeus, 2006). En el caso de Holanda, la participacin electoral en las elecciones provinciales y municipales, desde 1946 hasta que se elimin el voto obligatorio estuvo histricamente sobre 90%. En 1970, sta cay a 68,1% en las elecciones provinciales y a 67,2% en las elecciones municipales. En las ltimas elecciones para la cmara baja la participacin electoral fue de 75,4%, mientras que en las elecciones provinciales de 2011 alcanz 56% (Fuente: http://www.nlverkiezingen.com/). (2) La Encuesta Nacional ICSO-UDP se levanta con una frecuencia anual desde 2005 y es representativa de la poblacin chilena en edad de votar. En las versiones 2010 y 2011 se le consult a los encuestados sobre su comportamiento e intencin de voto bajo el sistema de votacin vigente en Chile hasta el 2010 (inscripcin voluntaria y voto obligatorio) y el sistema de inscripcin automtica y voto voluntario que lo reemplazar. Con el objetivo de suavizar posibles variaciones de un ao a otro, se agruparon los datos de las encuestas ICSO-UDP 2010 y 2011 conformando una nueva base de datos con 2.604 observaciones. Para ver detalles metodolgicos de la encuesta ver http://www. encuesta.udp.cl/. (3) El nivel educativo ha sido utilizado como medida de aproximacin del nivel socioeconmico de los individuos en otras investigaciones (Ej. Elacqua, Schneider, y Buckley, 2006; Elacqua y Martnez, 2011), ya que en las encuestas es comn que se subreporte la informacin sobre ingresos (Larraaga, 2005).

Referencias
Chong, A. y Olivera, M. (2005). On Compulsory Voting and Income Inequality in a Cross-Section of Countries. WorkingPaper 533, Banco Interamericano de Desarrollo. Corvaln, A. y Cox, P. (2010). Turnout Decline in a Transitional Democracy: Generational Replacement and Class Bias in Chile. Documento de Trabajo. Elacqua, G., & Martnez, M. (2011). Choosing schools in a low quality market:Evidence from Chile. Documento de Trabajo N1, Instituto de Polticas Pblicas UDP. Elacqua, G., Schneider, M., & Buckley, J. (2006). School Choice in Chile: Is it Class or Classroom. Journal of Policy Analysis and Managment, 25 (3), 577-601. Huneeus, C. (2006, octubre). El sistema electoral y el desarrollo de la democracia, el caso de Chile. Paper presentado en el 2do Congreso Internacional El Orden Jurdico de la Consolidacin Democrtica, Ciudad de Mxico. Larraaga, O. (2005). Focalizacin de programas en Chile: El sistema CAS. Serie deDocumentos de Discusin sobre la Proteccin Social. Lijphart, A. (1997). Unequal participation: democracys unresolved dilemma. American PoliticalScienceReview 91, 1-14. Massoud, N (2010). Financiamiento poltico: la influencia del gasto sobre el xito electoral en las campaas de diputados 2005-2009. Tesis para optar al grado de licenciado en Ciencia Poltica, Universidad Diego Portales. Matta, J. J. (2009). El Efecto del Voto Obligatorio sobre las Polticas Redistributivas: Teora y Evidencia para un Corte Transversal de Pases. Tesis de Magster, Universidad Catlica, Instituto de Economa. Morales, M y Pieiro, R. (2010). Gasto en campaa y xito electoral de los candidatos a diputados en Chile 2005. Revista de Ciencia Poltica 30(3), pp. 645-667. Morales, M, Cantillana, C. y Gonzlez, J. (2010). Participando con voto voluntario: efecto de la edad, del nivel socioeconmico y de la identificacin poltica en Informe de Encuesta Nacional UDP 2009, Chile 2009: actitudes y percepciones sociales, pp. 39-48. Verba, S., Nie, N. y Kim, J-O. (1978). Participation and Political Equality: A Seven-Nation Comparison. New York: Cambridge University Press.

Acerca de los autores

Matas Martnez es investigador del Instituto de Polticas Pblicas de la Universidad Diego Portales. Ha trabajado en investigacin de polticas microeconmicas y anlisis estadstico en el Instituto Nacional de Estadsticas y en el Centro de Polticas Comparadas de Educacin de la UDP. Es candidato a Magster en Polticas Pblicas de la Universidad de Chile e Ingeniero Comercial de la misma institucin.

Humberto Santos es investigador del Instituto de Polticas Pblicas de la Universidad Diego Portales. Se ha desempeado como investigador en el Ministerio de Planificacin de Chile (Mideplan) y en el Centro de Polticas Comparadas de Educacin de la UDP. Santos tiene un Magister en Economa de la Universidad de Chile y es economista de la misma casa de estudios.

Gregory Elacqua es Director del Instituto de Polticas Pblicas de la Universidad Diego Portales. Ha publicado diversos estudios y libros sobre polticas educativas y polticas pblicas en Chile y el extranjero. Ha sido asesor de ministros de Educacin y ha realizado asesoras a miembros del Congreso de Chile. Tambin se ha desempeado como consultor para el Banco Mundial, el BID y la UNICEF, entre otros. Elacqua es Ph.D. en Polticas Pblicas y Ciencias Polticas de la Universidad de Princeton y Magster en Asuntos Pblicos de la Universidad de Columbia.

Acerca del Instituto

El Instituto de Polticas Pblicas de la Facultad de Economa y Empresa de la Universidad Diego Portales se orienta a generar propuestas concretas para la solucin de problemas de poltica pblica que enfrenta Chile actualmente y a la formacin de policymakers de alto nivel. Nuestro equipo de profesores e investigadores combina excelencia acadmica con participacin activa en el debate pblico y el proceso de formacin de polticas pblicas en Chile.

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