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LAIDE DE LUE LINDUSTRIE AGROALIMENTAIRE A-T-ELLE PERMIS DE MANIRE EFFICACE ET EFFICIENTE DACCROTRE LA VALEUR AJOUTE DES PRODUITS AGRICOLES?

FR

Rapport spcial n1

2013

COUR DES COMPTES EUROPENNE

ISSN 1831-0850

Rapport spcial n1

2013

LAIDE DE LUE LINDUSTRIE AGROALIMENTAIRE A-T-ELLE PERMIS DE MANIRE EFFICACE ET EFFICIENTE DACCROTRE LA VALEUR AJOUTE DES PRODUITS AGRICOLES?
(prsent en vertu de larticle 287, paragraphe 4, deuxime alina, du TFUE)

COUR DES COMPTES EUROPENNE

COUR DES COMPTES EUROPENNE 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBOURG Tl +3524398-1 Fax +3524398-46410 Courriel: eca-info@eca.europa.eu Internet: http://eca.europa.eu

Rapport spcial n 1

2013

De nombreuses autres informations sur lUnion europenne sont disponibles sur linternet via le serveur Europa(http://europa.eu). Une fiche catalographique figure la fin de louvrage. Luxembourg: Office des publications de lUnion europenne, 2013 ISBN 978-92-9241-141-1 doi:10.2865/66383 Union europenne, 2013 Reproduction autorise, moyennant mention de la source Printed in Luxembourg

TABLE DES MATIRES

Points

GLOSSAIRE
I-VIII SYNTHSE

1-6 INTRODUCTION

7-11

TENDUE ET APPROCHE DE LAUDIT

12-77 OBSERVATIONS 12-28 PREMIRE PARTIE LA MESURE A-T-ELLE T CONUE DE MANIRE PERMETTRE UN FINANCEMENT EFFICIENT DE PROJETS RPONDANT DES BESOINS CLAIREMENT DFINIS? 15-18 LA LGISLATION REND LES TATS MEMBRES RESPONSABLES DE LEFFICACIT ET DE LEFFICIENCE DE LA MESURE 19-23 24-28 MAIS LES TATS MEMBRES NE JUSTIFIENT PAS CLAIREMENT LA NCESSIT DE LA MESURE DANS LEUR PDR LA COMMISSION AAPPROUV LES PDR MALGR LEURS FAIBLESSES

29-69 DEUXIME PARTIE LES TATS MEMBRES ONT-ILS MIS EN UVRE LA MESURE EN TENANT DMENT COMPTE DE LOPTIMISATION DES RESSOURCES? 30-32 LES CONTRLES FOURNISSENT UNE ASSURANCE LIMITE QUANT LA VIABILIT FINANCIRE DES PROJETS

33-51 LES TATS MEMBRES NE SLECTIONNENT PAS LES PROJETS SUSCEPTIBLES DE DONNER LES MEILLEURS RSULTATS 52-61 LA PROGRAMMATION ET LA MISE EN UVRE DE LA MESURE PAR LES TATS MEMBRES NE PERMETTENT PAS DATTNUER EFFICACEMENT LES RISQUES DEFFET DAUBAINE 62-66 ET DEFFET DE DPLACEMENT

67-69 CES FAIBLESSES ENTRANENT DES RSULTATS MITIGS EN CE QUI CONCERNE LEFFICIENCE ET LEFFICACIT DES SUBVENTIONS

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70-77 TROISIME PARTIE LA COMMISSION ET LES TATS MEMBRES ONT-ILS PROCD AU SUIVI ET LVALUATION DES RSULTATS DE LA MESURE DE MANIRE ADQUATE? 73-74 LES TATS MEMBRES NASSURENT PAS EFFICACEMENT LE SUIVI DES PROJETS RELEVANT DE LA MESURE 123

75-77 LES VALUATIONS MI-PARCOURS SONT DUNE UTILIT LIMITE POUR DMONTRER LEFFICIENCE ET LEFFICACIT DE LA MESURE

78-87

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

ANNEXE I

FONDS DE LUE AFFECTS LA MESURE 123 PROGRAMMS ET DPENSS (SITUATION EN DCEMBRE 2011) LISTE DES PROJETS CONTRLS ET VALUATION, PAR LA COUR, DE LEFFICIENCE ET DE LEFFICACIT DES SUBVENTIONS ASSOCIES LISTE DES RAPPORTS DVALUATION MI-PARCOURS EXAMINS

ANNEXE II

ANNEXE III

RPONSES DE LA COMMISSION

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GLOSSAIRE
Axes: le dveloppement rural pour la priode de programmation 2007-2013 sarticule autour de trois axes thmatiques correspondant des ensembles cohrents de mesures de dveloppement rural, et dun axe horizontal consacr lapproche Leader (axe Leader). Contrat de fourniture pluriannuel: type de contrat qui fixe les conditions commerciales entre un producteur agricole et un producteur de produits transforms ou un distributeur sur une priode de plusieurs annes. Effet daubaine: situation dans laquelle un projet subventionn aurait pleinement ou partiellement t entrepris sans loctroi de laide. Effet de dplacement: mesure dans laquelle les effets dune activit bnficiant de laide publique sont neutraliss par des baisses dactivit ailleurs. Feader: Fonds europen agricole pour le dveloppement rural. Mesure: rgime daide pour la mise en uvre dune politique. Une mesure dfinit les rgles applicables aux projets qui peuvent tre financs dans le cadre dun axe. Mesure 123: mesure relative laccroissement de la valeur ajoute des produits agricoles et sylvicoles. Orientation stratgiques de la Communaut: par ces orientations stratgiques, le Conseil dfinit, dans le cadre du Fonds europen agricole pour le dveloppement rural (Feader), les priorits de lUnion europenne. Il veille assurer la cohrence du dveloppement rural avec les autres politiques europennes, en particulier avec celles de cohsion et de lenvironnement, et accompagner la mise en uvre de la politique agricole commune (PAC) et la restructuration entrane par celle-ci. PAC: politique agricole commune; il sagit des actes juridiques et des pratiques adopts par lUnion europenne, et dont lensemble constitue une politique commune et unifie en matire dagriculture. PDR: programme de dveloppement rural; il sagit dun document de programmation labor par un tat membre et approuv par la Commission pour planifier et mettre en uvre la politique de dveloppement rural de lUE. Un PDR peut tre tabli au niveau rgional ou national. Priode de programmation: cadre pluriannuel de programmation et de mise en uvre des politiques de lUE, telles que le dveloppement rural; la priode actuelle couvre les annes 2007 2013.

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SYNTHSE
I. Dans le cadre de la politique de dveloppement rural de lUnion europenne (UE), des subventions sont alloues aux entreprises de transformation et de commercialisation des produits agricoles au titre dune mesure intitule accroissement de la valeur ajoute des produits agricoles et sylvicoles, qui vise amliorer la comptitivit de lagriculture et de la sylviculture. Pour la priode de programmation actuelle, savoir 2007-2013, le budget de lUE affect cette mesure reprsente quelque 5,6 milliards deuros. ces crdits sajoutent des fonds nationaux, ce qui porte le financement public un montant total de 9milliards deuros. II. Dans le cadre de son audit, la Cour aexamin si laide de lUE avait permis, de manire efficace et efficiente, daccrotre la valeur ajoute des produits agricoles. En particulier, laCour sest pos la question de savoir, dune part, si la mesure avait t conue et mise en uvre de sorte assurer un financement efficient des projets rpondant des besoins clairement dfinis et, dautre part, si la mesure faisait lobjet dun suivi et dune valuation permettant den dmontrer les rsultats. III. Comme lon pouvait sy attendre, les projets ont principalement permis damliorer la performance financire des entreprises concernes et un certain nombre de projets contrls apporteront peut-tre une certaine valeur ajoute. Toutefois,cela nest pas d la manire dont la mesure est conue ou aux procdures de slection appliques par les tats membres. Il manque des lments probants pour attester que les entreprises bnficiaires de subventions en avaient rellement besoin ou pour mettre en vidence les objectifs spcifiques de la politique que laide tait cense permettre datteindre. La Cour estime, en conclusion, que laide na pas t systmatiquement oriente vers des projets qui apportent de manire efficace et efficiente une valeur ajoute aux produits agricoles.

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SYNTHSE
IV. Les tats membres sont tenus dlaborer des programmes de dveloppement rural (PDR) qui permettent dadapter laide leurs besoins au moyen dobjectifs nationaux ou rgionaux et qui dterminent le champ dapplication de la mesure afin de garantir lutilisation efficiente des fonds disponibles. Cependant, la Cour aconstat que seuls des objectifs gnraux avaient t fixs, qui nindiquaient pas comment le financement tait cens permettre un accroissement de la valeur ajoute des produits agricoles ou renforcer la comptitivit de lagriculture. Malgr ce manque de prcisions, la Commission aapprouv les programmes. V. Les tats membres devraient dfinir des critres dligibilit pour limiter les types dinvestissements ou de bnficiaires ligibles au financement, puis des critres de slection pour recenser les projets les plus efficaces et efficients qui bnficieront dune aide. Laudit amontr que les critres dligibilit tablis permettaient pratiquement nimporte quelle entreprise du secteur agroalimentaire dtre dclare ligible. En outre, les systmes de slection taient peu satisfaisants ou inexistants et, quand les ressources disponibles taient suffisantes ce qui est souvent le cas au dbut dune priode de programmation, ils ntaient pas du tout appliqus. VI. La Cour aconstat que les tats membres norientent pas les financements vers les projets pour lesquels la ncessit dune aide publique est avre. De ce fait, la mesure risque de se transformer en subventionune aide gnrale aux entreprises qui investissent dans le secteur agroalimentaire, avec les risques associs de distorsion de concurrence et de gaspillage de fonds publics devenus rares. VII. Pratiquement un cinquime du budget de lUE affect au renforcement de la comptitivit de lagriculture est vers aux entreprises du secteur agroalimentaire, mais les effets sur la comptitivit de lagriculture ne peuvent tre quindirects et il nexiste aucune logique dintervention prcise. Nanmoins, les mcanismes de suivi et dvaluation ne permettent pas de collecter des informations concernant la valeur ajoute ou les effets sur la comptitivit de lagriculture. En consquence, les mcanismes actuels ne semblent pas pouvoir fournir les informations ncessaires pour tablir si les fonds allous ont t utiliss avec succs ou non, ou une base permettant dvaluer lefficacit de la mesure lors de la programmation des mesures de dveloppement rural pour la priode 2014-2020. VIII. En consquence, la Cour formule les recommandations suivantes: a) les programmes des tats membres devraient dterminer plus prcisment les besoins de financement et fixer des objectifs pertinents et mesurables; la Commission ne devrait les approuver qu cette condition; b) il conviendrait de dfinir des critres de slection permettant de recenser les projets potentiellement les plus efficaces. Afin de garantir que les fonds de lUE soient utiliss de manire efficiente, ces critres devraient tre appliqus rigoureusement, mme si le budget disponible est suffisant pour accorder une aide lensemble des projets ligibles; c) la Commission et les tats membres devraient encourager ladoption de meilleures pratiques en ce qui concerne lattnuation des risques deffet daubaine et deffet de dplacement; d) le cadre de suivi et dvaluation applicable aux projets financs devrait tre renforc pour la prochaine priode de programmation afin de pouvoir mesurer correctement lefficacit avec laquelle les fonds ont t dpenss.

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INTRODUCTION
1.
Dans le cadre de laide alloue au dveloppement rural au titre du deuxime pilier de la politique agricole commune (PAC), une mesure spcifique est prvue pour laccroissement de la valeur ajoute des produits agricoles et sylvicoles (ci-aprs dnomme la mesure 123). La mesure123 contribue la ralisation de lobjectif de laxe 1 consistant amliorer la comptitivit de lagriculture et de la sylviculture, tel quil est dfini dans le rglement(CE) n1698/2005 du Conseil (voir encadr1 ) 1. La mesure123 permet de mettre des fonds publics la disposition des entreprises de transformation et de commercialisation des produits agricoles et sylvicoles employant moins de 750salaris ou dont le chiffre daffaires nexcde pas 200 millions deuros. Une aide est accorde pour financer les investissements censs accrotre la valeur desdits produits. Cela devrait en dfinitive favoriser la comptitivit de lagriculture, par exemple en ouvrant de nouveaux dbouchs commerciaux pour les produits agricoles 2. La cration demplois dans les zones rurales et des amliorations sur le plan environnemental constituent ventuellement des avantages annexes. Compte tenu des exigences nonces dans les rglements de lUE applicables en la matire, les tats membres laborent des programmes de dveloppement rural (PDR) au niveau national ou rgional; ils ydfinissent une stratgie et proposent les mesures quils souhaitent prendre pour rpondre aux besoins recenss. Les PDR ne deviennent oprationnels quaprs leur approbation par la Commission. Les fonds nationaux et de lUE doivent alors tre affects aux projets dinvestissement dans le cadre de la mesure123 sur la base de critres dligibilit et de slection. La figure ci-aprs dcrit les diffrentes tapes du processus dcisionnel conduisant au financement dun projet dinvestissement sur des fonds relevant de la mesure123.
1

2.

Axe1: amlioration de la comptitivit des secteurs agricole et forestier; axe2: amlioration de lenvironnement et de lespace rural; axe3: amlioration de la qualit de la vie en milieu rural. Rglement(CE) n1698/2005 du Conseil du 20septembre2005 concernant le soutien au dveloppement rural par le Fonds europen agricole pour le dveloppement rural (Feader) (JOL277 du 21.10.2005, p.1) et dcision 2006/144/CE du Conseil du 20fvrier2006 relative aux orientations stratgiques de la Communaut pour le dveloppement rural (priode de programmation 2007-2013) (JOL55 du 25.2.2006, p.20).
2

3.

Pour les entreprises qui ne sont ni petites ni moyennes (cest--dire celles comptant au moins 250 employs et dont le chiffre daffaires est gal ou suprieur 50millions deuros), le taux maximal daide est divis par deux.

ENCADR1

EXTRAIT DU RGLEMENT(CE) N1698/2005


Axe 1 Amlioration de la comptitivit des secteurs agricole et forestier Article20 Mesures Laide en faveur de la comptitivit des secteurs agricole et forestier concerne: [] b)des mesures visant restructurer et dvelopper le capital physique ainsi qu promouvoir linnovation par: [] iii)laccroissement de la valeur ajoute des produits agricoles et sylvicoles; [...]

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4.

La mesure est cofinance par laide de lUE et par des fonds publics nationaux et le montant total des dpenses publiques qui ysont consacres avoisinera les 9milliards deuros. La mesure sert principalement subventionner les investissements des bnficiaires. Les tats membres peuvent dterminer le taux daide, dans les limites prvues. La majeure partie des subventions reprsentent entre 20% et 50% de lensemble des investissements ligibles des entreprises. Sagissant de la mesure123, le budget de lUE pour la priode 2007-2013 slve au total 5,6 milliards deuros. Ce montant correspond 5,9% des dpenses de lUE prvues en faveur du dveloppement rural et 18% du montant total allou au renforcement de la comptitivit des secteurs agricole et forestier (axe 1) 3. La figure de l annexeI montre les fonds de lUE programms par tat membre et lexcution financire telle quelle se prsentait fin 2011. cette date, 35% des dpenses prvues pour la priode avaient t encourues.

5.

Union europenne, direction gnrale de lagriculture et du dveloppement rural, Le dveloppement rural dans lUnion europenne Informations statistiques et conomiques Rapport 2011, section 4.3.4 (Les principaux instruments en faveur du dveloppement rural financs par le Feader).

FIGURE

Politique de dveloppement rural dnie au niveau de lUE


Objectif de la politique de lUE: amlioration de la comptitivit de lagriculture Mesure: accroissement de la valeur des produits agricoles Propose par (orientations stratgiques de la Communaut et rglement la Commission du Conseil) et approuve par le Conseil

Programmation stratgique au niveau des tats membres

Dtermination des besoins et des objectifs spciques (plans stratgiques nationaux et programmes de dveloppement rural)

Propose par les tats membres et approuve par la Commission

Rgles et procdures dtailles au niveau des tats membres


(lgislation nationale ou rgionale, procdures et guides) Slection des projets

Fonds allous aux investissements lis la transformation et la commercialisation des produits agricoles

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6.

Compte tenu du fait quenviron 5% seulement des dpenses approuves dans le cadre de la mesure concernent des projets sylvicoles, laudit aport essentiellement sur le soutien en faveur de laccroissement de la valeur ajoute des produits agricoles. Les investissements financs sont gnralement raliss par des entreprises, jeunes ou plus anciennes, et concernent lacquisition dinstallations techniques et de machines ou leur amlioration, ou encore la construction de nouveaux locaux pour la transformation et la commercialisation de produits agricoles (voir encadr2 ).

ENCADR2

EXEMPLES DINVESTISSEMENTS FINANCS AU TITRE DE LA MESURE123


Du matriel de broyage destin la production dhuile dolive

du matriel ncessaire au schage du jambon

des systmes visant moderniser la transformation du lait.

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TENDUE ET APPROCHE DE LAUDIT


7.
La Cour avoulu tablir, dune part, si la mesure avait t conue et mise en uvre de manire obtenir un bon rapport cot-efficacit et, dautre part, si les projets financs avaient permis datteindre les objectifs de la mesure en cause. En outre, la Cour avalu si les rsultats de la mesure dans son ensemble avaient fait lobjet dun suivi et dune valuation appropris permettant aux tats membres et la Commission de recenser les problmes rencontrs et dy rpondre, ainsi que de fournir des informations objectives sur les rsultats de la mesure. La question gnrale daudit tait:
4

8.

Leffet daubaine fait rfrence la mesure dans laquelle un bnficiaire aurait ralis linvestissement en cause mme sans financement public. Leffet de dplacement fait rfrence la mesure dans laquelle les effets dune activit bnficiant de laide publique sont neutraliss par des baisses dactivit ailleurs.

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Les sous-questions principales taient: La mesure a-t-elle t conue de manire permettre un financement efficient de projets rpondant des besoins clairement dfinis? Les tats membres ont-ils mis en uvre la mesure en tenant dment compte de loptimisation des ressources? La Commission et les tats membres ont-ils procd au suivi et lvaluation des rsultats de la mesure de manire adquate?

9.

Dans le cadre du prsent audit, les projets ont t jugs efficaces sils taient viables et contribuaient la ralisation des objectifs spcifiques des PDR concernant la mesure ainsi qu laccroissement de la valeur ajoute des produits agricoles. Le financement at considr comme efficient si leffet daubaine tait limit et tout effet de dplacement justifi 4. Laudit de la Cour aport sur six programmes de dveloppement rural nationaux et rgionaux, slectionns principalement en fonction de leur taille: Espagne (Castille-et-Len), France, Italie (Latium), Lituanie, Pologne et Roumanie. En France, le PDR est mis en uvre au niveau rgional et la rgion Rhne-Alpes aen loccurrence t retenue.

10.

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11.

Les travaux daudit ont comport une revue des PDR, un examen des systmes de gestion des tats membres en cause et le contrle sur place de 24projets agroalimentaires termins, dont quatre considrs par lesdits tats membres comme des exemples de bonnes pratiques. La Cour aslectionn les autres afin de proposer une srie de projets reprsentatifs de ceux financs dans ltat membre concern. L annexeII prsente une liste des projets contrls. La Cour agalement examin les rapports dvaluation mi-parcours relatifs 23PDR (voir liste l annexeIII ).

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OBSERVATIONS
PREMIRE PARTIE LA MESURE A-T-ELLE T CONUE DE MANIRE PERMETTRE UN FINANCEMENT EFFICIENT DE PROJETS RPONDANT DES BESOINS CLAIREMENT DFINIS?

12.

Pour garantir une bonne gestion financire, il est essentiel que la mesure soit bien conue. Celle-ci permet daccorder une aide publique aux entreprises prives du secteur de la transformation et de la commercialisation des produits alimentaires pour financer leurs investissements. Ces entreprises ont leurs propres motivations et objectifs, qui peuvent, mais ce nest pas automatique, concider avec lobjectif de la politique de lUE, savoir renforcer la comptitivit de lagriculture (voir point15). Le secteur est considr comme lun des plus concurrentiels et novateurs au monde 5. Loctroi dun financement ce type dentreprises devrait en consquence rpondre un besoin clairement dfini. La ncessit dune intervention publique doit tre tablie et la logique sous-tendant la faon dont celle-ci renforcera la comptitivit de lagriculture doit tre explique. Sagissant des PDR, une slection efficace des projets passe imprativement par la dfinition dobjectifs clairs et prcis tenant compte des besoins particuliers de ltat membre ou de la rgion concerns, et partir desquels il sera possible de satisfaire lobligation de rendre compte, de mettre en vidence ce qui devrait tre ralis et, ultrieurement, ce qui la rellement t 6 . Si les lments particuliers qui rendent ncessaire une intervention publique nont pas t dfinis et si les objectifs des PDR sont trop gnraux, le choix risque de se porter sur des projets contribuant peu, voire pas du tout, laccroissement de la valeur ajoute des produits agricoles et, par suite, au renforcement de la comptitivit de lagriculture. La Cour aexamin la lgislation de lUE, les PDR ainsi que les systmes, procdures et documents des tats membres afin dobtenir des lments probants permettant de dterminer si, telle quelle est conue, tant au niveau de lUE qu celui des tats membres, la mesure123 est susceptible daboutir au financement efficient de projets efficaces rpondant des besoins clairement dfinis.

Dcision 2006/144/CE.

13.

Larticle43 du rglement(CE) n1974/2006 de la Commission du 15dcembre2006 portant modalits dapplication du rglement(CE) n1698/2005 du Conseil concernant le soutien au dveloppement rural par le Fonds europen agricole pour le dveloppement rural (Feader) (JOL368 du 23.12.2006, p.15) dispose qu[e]n ce qui concerne les mesures dinvestissement, les tats membres veillent ce que laide soit cible sur des objectifs clairement dfinis refltant les besoins structurels et territoriaux ainsi que les handicaps structurels qui ont t identifis.

14.

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LA LGISLATION REND LES TATS MEMBRES RESPONSABLES DE LEFFICACIT ET DE LEFFICIENCE DE LA MESURE

15.

Dans la lgislation de lUE, les objectifs ne sont dfinis quau niveau des axes de la politique de dveloppement rural, en loccurrence laxe1 qui apour but damliorer la comptitivit de lagriculture 7. La mesure123 vise y contribuer par laccroissement de la valeur ajoute des produits agricoles transforms ou commercialiss la suite des investissements raliss. Lalgislation proprement dite ne prcise pas ce que la valeur ajoute est cense reprsenter (doit-elle tre apprcie sur un plan strictement financier, sous langle environnemental ou qualitatif, etc.?) ni qui cet accroissement de valeur doit profiter. Une mesure similaire existait dans le cadre de la priode de programmation prcdente, savoir 2000-2006 8 , laquelle prvoyait que [l]es investissements doivent contribuer lamlioration de la situation du secteur de production agricole de base concern. Ils doivent assurer une participation adquate des producteurs des produits de base aux avantages conomiques qui en dcoulent. Des rgles analogues existaient galement dans le cadre des plans dappui antrieurs 9. Il nexiste aucune exigence de cette nature pour la priode de programmation actuelle. Le rglement 10 dispose que les investissements concernant la transformation et la commercialisation amliorent le niveau global des rsultats des entreprises [bnficiant de laide]; autrement dit, la lgislation prcise seulement que les entreprises de transformation et de commercialisation concernes doivent en retirer un avantage. La suppression de la condition imposant prcdemment que laide amliore la situation des producteurs agricoles et labsence dinstructions quant la manire dont les mesures vont apporter une valeur ajoute visent simplifier les textes juridiques et permettre aux tats membres dadapter au mieux la mesure leur situation et leurs besoins. En consquence, il incombe aux tats membres de garantir que la mesure entrane un accroissement de la valeur ajoute des produits agricoles et renforce la comptitivit de lagriculture. Lorsquelle approuve les PDR, la Commission doit veiller ce quil en soit ainsi.

Article4 du rglement(CE) n1698/2005.


8

16.

Article26 du Rglement(CE) n1257/1999 du Conseil du 17mai1999 concernant le soutien au dveloppement rural par le Fonds europen dorientation et de garantie agricole (FEOGA) et modifiant et abrogeant certains rglements (JOL160 du 26.6.1999, p.80).
9

17.

18.

Article9, paragraphe1, du rglement (CEE) n355/77 du Conseil, du 15fvrier1977, concernant une action commune pour lamlioration des conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles (JOL51 du 23.2.1977, p.1); article12, paragraphe1, du rglement (CEE) n866/90 du Conseil, du 29mars1990, concernant lamlioration des conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles (JOL91 du 6.4.1990, p.1); article12, paragraphe1, du rglement(CE) n 951/97 du Conseil du 20mai1997 concernant lamlioration des conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles (JOL142 du 2.6.1997, p.22).
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Article28, paragraphe1, point a), du rglement(CE) n1698/2005.

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MAIS LES TATS MEMBRES NE JUSTIFIENT PAS CLAIREMENT LA NCESSIT DE LA MESURE DANS LEUR PDR

19.

Le processus continu de simplification du droit de lUE et le principe de subsidiarit ont fait voluer la lgislation de lUE de manire lui confrer un caractre assez gnral et non normatif, comme cela at indiqu ci-dessus. Cependant, en vertu de la lgislation 11 , les PDR des tats membres tablis au niveau national ou rgional doivent tre plus prcis. Leur approbation incombe la Commission, qui est globalement responsable de lutilisation efficiente et efficace des crdits budgtaires de lUE. En particulier, les PDR doivent permettre danalyser la situation du moment sur le plan des forces et des faiblesses, ainsi que dlaborer une stratgie cet gard. Ils doivent comporter des lments probants attestant que laide est centre sur des objectifs clairement dfinis refltant les besoins territoriaux ainsi que les handicaps structurels qui ont t recenss. En outre, les PDR doivent indiquer les raisons qui justifient lintervention et dfinir les types dinvestissements et de bnficiaires susceptibles dtre ligibles laide. Si ces conditions sont remplies, ils devraient aboutir une programmation efficace et efficiente de la mesure. Toutefois, les PDR contrls ne prcisaient pas dans quels cas une intervention tait ncessaire dans le secteur agroalimentaire, comme lorsquune capacit de transformation inadquate limite les possibilits daccrotre la valeur ajoute des produits agricoles. Si les besoins taient dfinis, ils prsentaient un caractre trs gnral. Par exemple, en Pologne, le PDR stipulait que laide la transformation des produits agricoles est dune importance cruciale compte tenu du fait que le secteur reprsente lune des branches majeures de lconomie polonaise. Les PDR nindiquaient pas pourquoi laide publique tait ncessaire et comment elle pouvait apporter le changement souhait. La raison dtre de la mesure ntait donc pas explique et les objectifs fixs taient ncessairement gnraux. En outre, ceux-ci ntaient clairement lis ni aux forces et faiblesses rgionales recenses, ni un besoin dintervention clairement dfini. Il sagissait souvent de copies conformes dobjectifs fixs par lUE ou de considrants lgrement modifis sy rapportant (voir encadr3 ).

11

Article5 du rglement(CE) n1974/2006 de la Commission.

20.

21.

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16

22.

Une dernire tape dans la programmation consiste dfinir les conditions dligibilit les types dinvestissements, les catgories de bnficiaires et la nature de laide pour garantir que laide serve atteindre les objectifs fixs. Malgr labsence dobjectifs spcifiques, tous les PDR tablissaient au moins quelques conditions dligibilit. Dans le cas de la France, le document de programmation de la rgion Rhne-Alpes indiquait que lensemble du secteur agroalimentaire tait ligible sur tout le territoire rgional, lexception des secteurs du sucre et des produits imitant ou remplaant le lait ou des produits laitiers. Dautres tats membres, lEspagne (Castille-et-Len) et la Lituanie notamment, sont alls plus loin dans la dfinition de conditions dligibilit spcifiques. La Lituanie aexclu la plupart des nouvelles installations dans les secteurs ayant bnfici dun soutien dans le cadre de programmes prcdents, comme par exemple de nouveaux abattoirs ou des usines de transformation du lait, la capacit de production tant dj suffisante. En Espagne (Castille-et-Len), les projets dans le secteur vitivinicole ntaient ligibles que sils concernaient des vins dappellation dorigine, par exemple. Ces conditions dligibilit ont pour effet de limiter le champ dapplication de laide dans une certaine mesure. Cependant, la quasi-totalit des principaux secteurs agroalimentaires demeurent ligibles, avec le risque que laide ne soit pas suffisamment cible.

23.

ENCADR3

EXEMPLES DOBJECTIFS FIXS POUR LA MESURE 123


Lobjectif dfini dans le PDR de Castille-et-Len est dencourager lamlioration de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles et sylvicoles primaires par des investissements visant renforcer lefficience, les nergies renouvelables, les nouvelles technologies et les nouveaux dbouchs commerciaux. Ces lments sont repris du considrant23 du rglement(CE) n1698/2005, sans autre prcision. Le PDR national de la France indique que lobjectif de la mesure est damliorer la comptitivit de lindustrie agroalimentaire. Cette formulation gnrale permet de fixer des objectifs spcifiques au niveau rgional. Toutefois, la rgion Rhne-Alpes, que la Cour aaudite, nen arien fait.

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17

LA COMMISSION AAPPROUV LES PDR MALGR LEURS FAIBLESSES

24.

Avant dapprouver les PDR des tats membres, la Commission est tenue de vrifier la cohrence des objectifs qui ysont dfinis avec, dune part, les stratgies nationales et de lUE ainsi que, dautre part, les besoins et les faiblesses recenss. Cependant, les objectifs dfinis dans les PDR contrls le sont dans des termes si gnraux que ce contrle de cohrence nest pas trs significatif. Les procdures appliques par la Commission pour valuer les PDR ne prvoient pas de vrifier si ltat membre ou la rgion centre strat giquement laide au titre de la mesure123 sur les domaines o une intervention publique est ncessaire. La raison dtre des interventions ne fait lobjet daucun contrle. La Commission nvalue pas le degr defficacit ou defficience de la mesure propose en ce qui concerne laccroissement de la valeur ajoute des produits agricoles et lamlioration de la comptitivit de lagriculture. Malgr les faiblesses dcrites aux points 21 23, la Commission aapprouv les PDR en cause. Une fois que celle-ci aaccept un PDR et mis des fonds de lUE la disposition de ltat membre, il lui est plus difficile de sassurer, rtroactivement, que les mesures seront efficaces et efficientes 12. Laudit amontr que la conception et la programmation de la mesure nont pas permis de rpondre de manire satisfaisante aux risques dcoulant des observations formules aux points12 et 13. Il est donc dautant plus importantmais aussi plus ardu pour les tats membres dviter les risques et de garantir lefficacit et lefficience lors de la slection des diffrents projets ligibles laide. Cette question est examine dans la deuxime partie du prsent rapport. Une deuxime consquence est quil nexiste aucune base satisfaisante pour pouvoir procder au suivi et lvaluation, ainsi que pour satisfaire lobligation de rendre compte. Cette question est examine dans la troisime partie du rapport.

12

Voir points 33 37 du rapport spcial n8/2012 (http://eca.europa.eu).

25.

26.

27.

28.

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18

DEUXIME PARTIE LES TATS MEMBRES ONT-ILS MIS EN UVRE LA MESURE EN TENANT DMENT COMPTE DE LOPTIMISATION DES RESSOURCES?

29.

Afin dutiliser au mieux les fonds publics dans le cadre de la mesure, les tats membres devraient: veiller, avant loctroi du financement, ce que les demandeurs dmontrent la viabilit financire du projet; sassurer que laide est accorde aux projets qui prsentent les meilleurs rsultats sur le plan de laccroissement de la valeur ajoute des produits agricoles; attnuer les risques deffet daubaine et deffet de dplacement.

13

Cette disposition figurait prcdemment larticle26, paragraphe 1, du rglement(CE) n1257/1999.

LES CONTRLES FOURNISSENT UNE ASSURANCE LIMITE QUANT LA VIABILIT FINANCIRE DES PROJETS

30.

Bien que la lgislation ne fasse plus obligation aux demandeurs dapporter la preuve de la viabilit de leur entreprise 13, tous les tats membres audits continuent de soumettre les comptes des demandeurs des contrles de viabilit.

ENCADR4

CONTRLES DE VIABILIT: FAIBLESSES DANS LA PRATIQUE


Lituanie: le calcul du revenu maximal susceptible dtre tir dun projet dinvestissement (installations de schage et de stockage du grain) dans des conditions dexploitation optimale donnait un rsultat de 4millionsdelitas. Il tait manifeste que la prvision de 29 millions de litas figurant dans la demande de subvention tait irraliste. Roumanie: un chantillon de 17dossiers de demande faisait apparatre des prvisions excessivement leves, avec des retours sur investissement suprieurs 90% pour la moiti des projets concerns. Italie (Latium): la mthode applique pour valuer les prvisions financires tant publique, les promoteurs de projet savaient que, si leur plan daffaires ne prsentait pas des donnes financires correspondant aux valeurs minimales requises, leur demande serait rejete. Sans surprise, tous les projets soumis atteignaient les valeurs exiges. Les fonctionnaires rgionaux nont pas contrl les informations prsentes ni valu si les prvisions taient ralistes. Les auditeurs ont constat que, dans plusieurs cas, les chiffres de vente ainsi que dautres donnes financires avaient t survalus.

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19

31.

La lgislation actuelle impose aux tats membres de vrifier que linvestissement amliore globalement la performance de lentreprise bnficiaire de laide. Tous les tats membres audits ont obtenu des demandeurs des prvisions utiles concernant le chiffre daffaires, les bnfices, les flux de trsorerie, etc. lexception de la France (Rhne-Alpes), les tats membres ont compar ces prvisions des valeurs minimales et ont rejet les projets qui ne satisfaisaient pas aux exigences. Toutefois, les tats membres avaient en commun une mme faiblesse, savoir quils sappuyaient sur les prvisions des demandeurs sans vrifier le bienfond et la plausibilit des chiffres et des hypothses sous-jacents. Les prvisions nont notamment pas t testes dans le cadre de diffrents scnarios afin de sassurer que les propositions de projets taient suffisamment solides pour faire face des vnements prvisibles, comme par exemple la dgradation des conditions de march. La Cour arelev des hypothses irralistes, des erreurs de calcul et dautres incohrences dans les prvisions financires, lesquelles navaient pas t dceles par les autorits des tats membres lors de lvaluation du projet (voir les exemples dans l encadr4 ).

32.

LES TATS MEMBRES NE SLECTIONNENT PAS LES PROJETS SUSCEPTIBLES DE DONNER LES MEILLEURS RSULTATS

33.

Comme la premire partie la montr, les tats membres audits nont pas recens les besoins structurels et territoriaux justifiant une intervention publique et nont pas assorti la mesure dobjectifs spcifiques. En consquence, un large ventail de projets tait potentiellement ligible laide dans la quasi-totalit des secteurs agroalimentaires. Les tats membres disposent de trois instruments principaux pour faire en sorte que laide soit malgr tout oriente vers les projets qui rpondent au mieux aux besoins nationaux ou rgionaux: lapplication de critres de slection, la fixation de conditions particulires et la modulation des taux daide des fins incitatives.

34.

SYSTMES DE SLECTION

35.

Les tats membres sont censs effectuer une slection parmi la population de projets dinvestissement ligibles en se fondant sur des critres de slection lis aux objectifs fixs. Il sagit dune exigence de la lgislation de lUE qui permet dvaluer objectivement les avantages relatifs des propositions de projets et de rejeter celles ne prsentant pas un bon rapport cot-efficacit.

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20

36.

LEspagne (Castille-et-Len) et la Pologne nont pas dfini de tels critres. Les systmes de slection utiliss dans les quatre autres tats membres audits comportent des faiblesses, dcrites ci-aprs. Mme si la plupart des critres de slection taient pertinents au regard des objectifs nationaux et rgionaux (quoique gnraux) relatifs la mesure, peu dentre eux concernaient la mesure dans laquelle les projets apportaient une valeur ajoute aux produits agricoles. Ceux qui yavaient trait ne correspondaient pas un coefficient de pondration lev pour lvaluation, une exception prs, en Italie (Latium) (voir encadr5 ). EnLituanie et en Roumanie, la priorit tait accorde des critres sans rapport avec lefficacit ou lefficience du projet (voir encadr6 ).

37.

ENCADR 5

CRITRES DE SLECTION LIS LA VALEUR AJOUTE France (Rhne-Alpes) Aucun critre de slection Italie (Latium) Espagne (Castille-et-Len)

Lituanie Caractre innovant (5e priorit sur 6)

Pologne Aucun critre de slection

Roumanie Production biologique (5 points/100) Produits traditionnels (3 points/100)

Production biologique Aucun critre (10 points/100) de slection Innovation en matire de produits (4 points/100) Amlioration de la qualit du vin (38 points/100)

ENCADR 6

CRITRES SANS RAPPORT AVEC LEFFICACIT DU PROJET


En Lituanie , les demandeurs qui nont bnfici daucune subvention prcdemment sont automatiquement prioritaires, indpendamment de la qualit du projet. La Roumanie rejette les projets qui nobtiennent pas une note minimale de 20points aprs valuation sur la base des critres de slection. Un critre concerne la question de savoir si le projet porte sur un secteur prioritaire. Cependant, les principaux secteurs agroalimentaires (produits laitiers, viande, crales, produits vitivinicoles, fruits et lgumes) sont classs comme secteurs prioritaires, ce qui leur garantit des notes allant de 32 36 points. En consquence, la quasi-totalit des projets obtiennent automatiquement la note minimale.

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21

38.

Au moment de laudit, les fonds nationaux et de lUE affects la mesure par les tats membres audits, lexception de la Roumanie, taient plus que suffisants pour pouvoir soutenir tous les projets ligibles. Au lieu de limiter laide aux projets les plus efficaces, ces tats membres ont choisi dallouer le budget des projets auxquels ils avaient eux-mmes attribu un degr de priorit peu lev. Les systmes de slection dans les tats membres en cause ont eu peu ou nont pas eu deffet (voir encadr7 ).

CONDITIONS SPCIFIQUES

38.

Les tats membres peuvent dfinir des conditions particulires auxquelles doivent satisfaire les projets dinvestissement pour garantir quils contribueront la ralisation des objectifs nationaux et rgionaux. Les tats membres audits nont pas souvent exploit cette possibilit, mme si des cas ont t relevs en Pologne et en Italie (Latium). En Pologne, lune des conditions doctroi de la subvention prvoit que les bnficiaires sont tenus de conclure avec des producteurs agricoles des contrats de fourniture couvrant au moins 50% de leurs achats. Cette condition est cense amliorer la situation des agriculteurs en leur confrant une certaine stabilit du fait de la dtermination pralable de la qualit et de la quantit des produits fournir. La passation de contrats de fourniture constitue galement une condition doctroi de la subvention en Italie (Latium).

ENCADR7

SYSTMES DE SLECTION AYANT PEU DEFFET


En Italie (Latium) , il nexiste pas de note minimale, si bien que des projets ont t slectionns alors que la note qui leur at attribue lors de lvaluation ne dpassait pas 15 points sur 100, indiquant une faible contribution aux objectifs et aux priorits de la rgion. En France (Rhne-Alpes) , le conseil rgional et/ou le conseil municipal prennent en charge la part nationale du cofinancement. Le conseil rgional value les projets au regard de ses propres objectifs, cest--dire rgionaux, et rejette ceux qui nobtiennent pas la note minimale fixe. Toutefois, les projets non retenus ont quand mme bnfici dun financement de lUE, mais par lintermdiaire du conseil municipal, qui napplique pas de systme de slection formel et qui leur aaccord le cofinancement. En Lituanie , le systme de slection par ordre de priorit ne prvoit le classement des projets ligibles que si les ressources budgtaires sont insuffisantes pour les financer tous, ce qui ntait pas le cas au moment de laudit. Des projets pouvaient ds lors tre slectionns mme sils ne correspondaient aucune des six priorits de la Lituanie.

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22

MESURES INCITATIVES

40.

Sagissant des projets cofinancs par le Conseil rgional en France (RhneAlpes), les contrats de fourniture ne constituent pas une obligation, mais les promoteurs de projets peuvent sengager volontairement y souscrire. En change de cet engagement et dautres, comme le recours des fournisseurs locaux ou la cration de nouveaux emplois, le bnficiaire se voit accorder une aide supplmentaire de 5 ou 10%. Leffet incitatif de cette pratique nest pas vident: trois des quatre bnficiaires visits au cours de laudit remplissaient les conditions doctroi dune aide supplmentaire sans devoir adapter leurs projets (par exemple les coopratives disposaient dj de contrats de fourniture avec des fournisseurs locaux, savoir leurs affilis). Le quatrime bnficiaire (un fabriquant de saucissons traditionnels) arefus laide supplmentaire parce quil ne souhaitait pas devoir sapprovisionner auprs de producteurs locaux de porcs. En Espagne (Castille-et-Len), les projets taient apprcis en fonction de critres dvaluation dterminant le taux daide applicable. Plusieurs critres taient lis aux priorits dfinies dans la lgislation rgionale, notamment le fait, pour les projets, de prvoir la passation de contrats avec des agriculteurs locaux, davoir un caractre innovant ou de porter sur la production biologique. Cependant, quelque 2% seulement des projets correspondaient chacun de ces critres. Leffet incitatif des critres dvaluation est limit en raison de la prdominance de critres relatifs la taille de lentreprise et au secteur agroalimentaire: des bnficiaires de petite ou moyenne taille dans des secteurs tels que celui des fruits et lgumes peroivent automatiquement le taux daide maximal de 40%, indpendamment des autres caractristiques du projet. Il est peu probable que les taux daide appliqus aux plus grandes entreprises, lesquels ne dpassaient pas 3% dans le secteur des produits laitiers ou 7% dans le secteur vitivinicole, par exemple, aient un effet incitatif suffisant auprs de demandeurs qui avaient peut-tre des projets efficaces proposer.

14

La Lituanie et la Pologne constituent des exceptions dans la mesure o les entreprises devaient communiquer des informations sur leur situation financire aprs loctroi de la subvention.

41.

VALUATION DES PROJETS CONTRLS

42.

Les tats membres audits 14 ne disposaient pas dinformations montrant que les projets ayant bnfici de leur soutien financier taient financirement viables et efficaces, cest--dire quils avaient permis datteindre les objectifs spcifiques des PDR concernant la mesure et daccrotre la valeur ajoute des produits agricoles. Comme tudes de cas, la Cour avalu la viabilit financire et lefficacit de 24projets. Leur contribution la ralisation des objectifs spcifiques des PDR na pas pu tre value tant donn que ceux-ci ne comportaient que des objectifs trs gnraux (voir premire partie). En consquence, les projets taient considrs comme efficaces sil en dcoulait un accroissement de la valeur ajoute des produits agricoles. L annexeII prsente les rsultats de cette valuation, dont la synthse figure ci-aprs.

43.

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23

44.

Au moment de laudit, lensemble des 24projets visits par les auditeurs de la Cour taient financirement viables. Dans deux cas, il tait trop tt pour apprcier lincidence du projet sur les rsultats financiers de lentreprise, mais 15 des 22autres entreprises avaient amlior leurs rsultats financiers depuis linvestissement. Sept dentre elles avaient atteint ou dpass leurs objectifs financiers et, dans huit cas, bien que les objectifs naient pas t atteints, la situation financire stait quelque peu amliore. Dans sept cas, les rsultats financiers de lentreprise staient dtriors; toutefois, la viabilit du projet ntait compromise que dans un cas seulement. Les raisons avances taient complexes mais, en dfinitive, les projets ntaient pas suffisamment solides au regard de conditions de march parfois dfavorables. Lon pourrait sattendre ce que la majeure partie des investissements consentis par les entreprises de transformation et de commercialisation des produits alimentaires entrane un accroissement de la valeur ajoute des produits agricoles, puisque telle est la nature de leurs activits. La Cour avalu les rsultats des projets sur le plan de la valeur ajoute apporte, en examinant entre autres si de nouveaux produits avaient t dvelopps, si de nouveaux dbouchs avaient t crs ou si la qualit des produits existants avait t amliore. La Cour aconstat que six projets contribuaient clairement apporter une valeur ajoute et les aclasss comme projets forte valeur ajoute au regard des critres noncs au point45 (bien que ce rsultat puisse tre quelque peu biais dans la mesure o les projets en France, Espagne (Castille-et-Len) et Roumanie taient considrs par ces tats membres comme des projets faisant appel aux meilleures pratiques). Ces projets avaient pour objectif premier laccroissement de la valeur ajoute; il sagissait entre autres de producteurs de vin qui avaient fait voluer leur production vers des vins de qualit suprieure et dun moulin huile dolive pass la production biologique. L encadr8 prsente dautres exemples. La Cour ajug moyens les rsultats de 12 autres projets en matire de valeur ajoute. Il sagissait damliorations sur le plan de la qualit du produit sans incidence sur le prix de vente, ou de nouveaux produits dont limportance tait marginale par rapport linvestissement consenti ou de faible valeur. Ainsi, par exemple, un investissement d1,5milliondeuros ralis par une entreprise de transformation de tomates en Roumanie lui apermis de satisfaire aux normes sanitaires et de produire faible cot un volume lev de produits sous marque propre destins aux chanes de supermarchs.

45.

46.

47.

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24

ENCADR8

PROJETS QUI ONT MANIFESTEMENT ACCRU LA VALEUR AJOUTE DU PRODUIT AGRICOLE CONCERN
En Espagne (Castille-et-Len) , un investissement slevant unmilliondeuros apermis damliorer le processus de schage du jambon grce lagrandissement des aires de stockage et de manutention et lacquisition de nouveaux quipements. Le temps de schage aainsi pu passer de 11 18mois, ce qui apermis lentreprise daccrotre la qualit de ses produits finis et dobtenir pour ceux-ci le label jamn serrano et jamn ibrico. Les nouveaux quipements ont galement permis de produire dautres types de produits forte valeur ajoute: le jambon sec emball sous vide et le jambon sec dsoss.

En France , dans le cadre dun projet dun montant de 200000euros, une nouvelle entreprise aachet du matriel pour produire des chips de lgumes. Lentreprise advelopp de nouveaux produits haute valeur ajoute et trouv dautres dbouchs pour les lgumes biologiques cultivs dans la rgion.

En Roumanie , un projet dune valeur de 1,1milliondeuros propos par lun des principaux producteurs de vin du pays apermis dinvestir dans de lquipement moderne pour produire, conditionner, embouteiller et transporter le vin. Grce ce projet, lentreprise apu accrotre la part des vins de qualit dans le total de ses ventes. Une nouvelle appellation de qualit suprieure at cre, ce qui apermis lentreprise daugmenter ses ventes sur les marchs extrieurs.

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25

48.

Pour les six projets restants, laccroissement de la valeur ajoute des produits agricoles at moindre, voire nul; ils visaient principalement augmenter la capacit et/ou lefficience de lentreprise de transformation. En loccurrence, leffet de dplacement pose particulirement problme (voir points 62 et suivants). L encadr9 prsente quelques exemples. En outre, la Cour aexamin si les producteurs agricoles fournissant les entreprises de transformation et de commercialisation en cause avaient tir des projets un avantage patent. Pour 8 des 24 projets, il apu tre dmontr que la valeur ajoute revenait au moins en partie aux producteurs agricoles. Sept dentre eux taient des coopratives. Sept autres bnficiaires en Italie (Latium) et en Pologne ont t contraints de conclure des contrats de fourniture, qui ont pu avoir une certaine valeur pour les producteurs. Sagissant des neuf projets restants, les entreprises ont t dans limpossibilit de mettre en vidence le moindre avantage pour leurs fournisseurs agricoles. Un objectif horizontal commun lensemble des PDR est de crer de nouveaux emplois dans les rgions rurales. Bien quil ne sagisse pas de lobjectif premier de la mesure123, les projets qui, outre laccroissement de valeur, contribuent crer de lemploi amliorent lefficacit de la mesure. Trois des projets ont eu une incidence considrable cet gard, en gnrant chacun plus de 20emplois nouveaux (voir points62 66 en ce qui concerne les constatations relatives leffet de dplacement), et neuf projets ont entran la cration dau moins un emploi. Onze autres nont eu aucune incidence en la matire et un projet aentran une perte demplois.

49.

50.

ENCADR9

PROJETS QUI NONT GURE APPORT DE VALEUR AJOUTE, VOIRE AUCUNE, AUX PRODUITS AGRICOLES
En France , le projet dinvestissement dune fromagerie consistait principalement en une nouvelle ligne de dcoupe et demballage. La fromagerie fournissait des fromages en meules une autre entreprise de transformation qui les emballait. La nouvelle ligne apermis la fromagerie de vendre le fromage premball directement aux dtaillants et de sapproprier ainsi une plus grande part de la valeur ajoute au dtriment de lautre entreprise. Le produit final est, quant lui, rest inchang. En Espagne (Castille-et-Len) , un projet pouvant bnficier du taux daide maximum de 40% na eu aucune incidence sur la valeur ajoute du produit: linvestissement consistait simplement accrotre la capacit de stockage dun distributeur de fruits pour permettre ce dernier daugmenter sa part de march. En Roumanie , le projet dune minoterie, dun montant de 1,8milliondeuros, consistait principalement en lachat de 12camions pour collecter le bl et distribuer les diffrents types de farine. Grce une subvention de 50% affecte lacquisition des camions, la minoterie peut exploiter sa propre flotte un cot infrieur celui impos par le transporteur auquel elle faisait prcdemment appel. Ce changement na toutefois entran aucun accroissement de la valeur du produit agricole.

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26

51.

Trois des projets ont galement contribu la ralisation dobjectifs horizontaux en matire denvironnement en permettant des conomies dnergie et deau grce lamlioration des techniques et du matriel de transformation.

LA PROGRAMMATION ET LA MISE EN UVRE DE LA MESURE PAR LES TATS MEMBRES NE PERMETTENT PAS DATTNUER EFFICACEMENT LES RISQUES DEFFET DAUBAINE

52.

Leffet daubaine correspond la mesure dans laquelle un bnficiaire aurait procd un investissement mme sans aide financire publique. Loctroi dune subvention reprsente dans ce cas une utilisation inefficiente des crdits budgtaires de lUE et de ltat membre en cause, puisquil nest pas ncessaire pour obtenir leffet souhait (cest--dire linvestissement). Les principaux moyens de rduire le risque deffet daubaine consistent concevoir et programmer la mesure de manire ce quelle ne sapplique que quand la ncessit dune intervention publique est avre. Laide publique peut tre requise, par exemple, lorsquil sagit de projets innovants pour lesquels linvestisseur aurait des difficults lever des capitaux, ou lorsque les revenus financiers ne suffisent pas justifier intgralement les cots de linvestissement, comme dans le cas dun projet principalement bnfique pour lenvironnement. Nanmoins, comme la premire partie la montr, les tats membres audits nont pas recens de tels besoins ni fix dobjectifs spcifiques, si bien que les mesures sadressaient tous les projets dinvestissement, quils ncessitent une aide publique ou pas. Les tats membres peuvent attnuer le risque deffet daubaine un autre stade, savoir au cours du processus de slection des projets. Les tats membres audits ont tous obtenu des informations prcises concernant la situation financire de chaque bnficiaire, ainsi que les cots et les prvisions financires relatifs linvestissement. Ils ont utilis ces donnes pour vrifier si la condition selon laquelle linvestissement devait amliorer la performance globale de lentreprise bnficiaire tait remplie. Ce faisant, les tats membres pouvaient dterminer si le demandeur avait besoin dune subvention pour que le projet soit ralisable et sil disposait dun capital ou dun accs au capital suffisants pour pouvoir financer lensemble du projet. Aucun des tats membres audits ne la fait.

53.

54.

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27

55.

En Lituanie, le contraire sest produit: la priorit at accorde aux demandes de subvention relatives des projets dont le taux de retour sur investissement tait lev. Or il sagissait probablement des projets ayant le moins besoin dune aide. En Roumanie, beaucoup de plans daffaires prsentaient des taux de rentabilit trs levs. Bien que ces prvisions aient pu sembler irralistes, les autorits roumaines les ont acceptes sans chercher savoir pourquoi un projet dont le retour sur investissement tait de 90% avait besoin dune aide publique. De mme, en Espagne (Castille-et-Len), les donnes financires relatives aux projets analyses par les autorits faisaient apparatre des taux de rentabilit suprieurs 30% et une priode damortissement de trois ou quatre ans, mme sans tenir compte de la subvention. Le fait que les investissements soient dj en cours, voire dj raliss, avant la dcision doctroi de la subvention est un indice fort deffet daubaine. Dans ce cas, la dcision dinvestissement prise au dpart par le bnficiaire montre quil souhaitait effectuer linvestissement sans aide et quil tait en mesure de le faire. En consquence, on considre comme une bonne pratique, pour les tats membres, dexclure ce type de demandeurs de la mesure et daugmenter ainsi les chances que laide soit accorde ceux qui en ont besoin. La Roumanie aappliqu cette bonne pratique et ne dclare les dpenses lies linvestissement ligibles laide que si elles sont encourues aprs lacceptation de la subvention. Par contre, les autorits lituaniennes ont approuv rtroactivement des cots de projets encourus jusqu deux ans avant la prsentation de la demande daide. Des aides denviron 115millionsdeuros ont t approuves rtrospectivement et verses en faveur de 37grands projets en Lituanie.

56.

57.

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28

58.

Dans les autres tats membres audits, les investissements taient gnralement ligibles partir de la date de prsentation de la demande, quelques exceptions prs: en Espagne (Castille-et-Len), en France et en Italie (Latium), les dpenses lies aux projets pouvaient tre finances mme si elles prcdaient la demande pour bnficier de laide de lUE (voir exemple prsent dans l encadr10 ). Laudit amontr que dimportants retards affectaient lapprobation des projets et les paiements correspondants. En Espagne (Castille-et-Len) et en Italie (Latium), lapprobation des projets prenait en moyenne 14 et 17mois respectivement, tandis quen France, en Pologne et en Roumanie, le dlai tait denviron huit mois. Les retards placent le demandeur devant un choix difficile: il peut dcider soit de raliser linvestissement, avec le risque de voir sa demande de subvention rejete et dtre contraint de financer le projet entirement par lui-mme, soit de retarder linvestissement et risquer quun march potentiel lui chappe. Les demandeurs qui ne peuvent pas se permettre de prendre ces risques (par exemple ceux qui prsentent des projets innovants mais ne peuvent lever des capitaux suffisants) sont en fait exclus du rgime daide, alors que leurs projets sont vritablement ceux qui ncessitent une aide financire. Par contre, lorsque les demandeurs sont en mesure de prfinancer les investissements sur fonds propres (ce qui tait le cas pour sept des 24 projets audits) ou par des prts long terme, laide se transforme en simple remboursement aux bnficiaires plutt quen source de financement complmentaire, ce qui constitue probablement un indice deffet daubaine.

59.

ENCADR10

UN INDICE DEFFET DAUBAINE: LOCTROI DE FONDS DE LUE DES PROJETS DJ RALISS


En France , une cooprative dans le secteur vitivinicole ademand une subvention au titre dun rgime daide accord par un conseil municipal sans rapport avec la politique de dveloppement rural de lUE. Elle areu la subvention maximale de 50000euros pour son projet dinvestissement, qui at achev en 2007. La mesure123 est entre en vigueur en France en mai2008, avec un plafond daide suprieur. La cooprative ademand et peru une subvention supplmentaire de 37000euros au titre de la mesure123 pour le projet dj ralis. Ds lors que la cooprative avait dj termin le projet avec la subvention de 50000euros, les 37000euros supplmentaires reprsentaient clairement un effet daubaine.

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60.

La Cour avalu les 24 projets visits sous langle du risque deffet daubaine en sappuyant sur la documentation ainsi que sur les entretiens mens avec le bnficiaire sur la situation financire de lentreprise et son accs au capital, le mode de financement du projet (en particulier pour la priode qui prcde loctroi de la subvention), le calendrier du projet dinvestissement par rapport la dcision de subvention, la nature du projet et son importance dans la stratgie de lentreprise, ainsi que le dlai de rcupration ou le taux de rentabilit du projet (voir annexeII ). Pour huit des 24projets visits, les indices deffet daubaine taient forts; pour 11 autres, des indices accrditant la thse dun certain effet daubaine ont t relevs. La Cour adj mis en vidence ce risque et formul des recommandations cet gard dans des rapports antrieurs 15. Les faiblesses affectant la programmation et les procdures de slection appliques dans les tats membres audits, conjugues aux rsultats prsents dans plusieurs rapports dvaluation mi-parcours 16 , indiquent que leffet daubaine est particulirement important sagissant de la mesure123.

15

Rapport spcial n5/2010 relatif la mise en uvre de lapproche Leader pour le dveloppement rural; rapport spcial n8/2012 concernant le ciblage de laide la modernisation des exploitations agricoles (http:// eca.europa.eu).
16

61.

ET DEFFET DE DPLACEMENT

62.

Leffet de dplacement est la mesure dans laquelle les effets dune activit bnficiant de laide publique sont neutraliss par des baisses dactivit ailleurs. Une subvention qui permet une entreprise daccrotre sa part de march au dtriment dun concurrent peut navoir aucun effet net sur les objectifs de la politique, comme la cration demploi ou dans le cas de la mesure123 laccroissement de la valeur du produit agricole; par consquent, elle ne constitue apriori pas une utilisation efficiente des fonds de lUE. L encadr9 illustre cette situation laide dexemples. Toutefois, un certain degr de dplacement peut tre justifi quand leffet net sur la ralisation des objectifs de la politique est suffisant. La transformation et la commercialisation des produits alimentaires reprsentent un secteur concurrentiel o plusieurs milliers dentreprises investissent en permanence pour amliorer leur efficience, dvelopper leurs produits et crotre. De petites et moyennes entreprises font partie de ce march concurrentiel: sur les 24entreprises visites dans le cadre de cet audit, trois seulement exeraient leurs activits commerciales sur les marchs locaux essentiellement; les autres taient toutes en lice au niveau national, et mme international pour dix dentre elles. Loctroi dune subvention pouvant aller jusqu 50% des cots dinvestissement dune entreprise donne celle-ci un avantage concurrentiel par rapport aux entreprises non subventionnes et comporte donc un risque lev deffet de dplacement. Les subventions peuvent galement fausser la concurrence et avoir des effets ngatifs, comme empcher la concentration de la production lorsque celle-ci est fragmente.

la question dvaluation horizontale formule par la Commission dans le cadre commun de suivi et dvaluation, savoir Dans quelle mesure la conception du programme est-elle parvenue viter leffet daubaine et de dplacement?, les rapports dvaluation mi-parcours relatifs aux PDR tablis par la Rpublique tchque, lAllemagne (Basse-Saxe/ Brme et MecklembourgPomranie occidentale), la Lituanie ainsi que le Royaume-Uni (Angleterre et pays de Galles) indiquent un risque deffet daubaine correspondant environ 50% pour la mesure123.

63.

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30

64.

Comme pour leffet daubaine, le principal moyen dattnuer le risque deffet de dplacement injustifi rside dans la conception du programme. Cela implique, dune part, le recensement de besoins suffisamment importants pour justifier tout effet de dplacement susceptible de se produire et, dautre part, la fixation dobjectifs et de conditions dligibilit spcifiques ces besoins. Comme la premire partie la montr, les tats membres audits nen ont rien fait. En Lituanie et en Espagne (Castille-et-Len), les PDR ont cependant limit lligibilit dans certains secteurs agroalimentaires en surcapacit et par consquent trs exposs au risque deffet de dplacement. Compte tenu des risques deffet de dplacement, notamment dans le cadre dun rgime daide comme la mesure123 qui soutient des entreprises prives, les autorits des tats membres devraient, au cours de la phase dapprobation du projet, valuer les propositions de projets de manire pouvoir dterminer si ce risque est rel. Lorsque leffet de dplacement est probable, lesdites autorits devraient veiller ce que la contribution du projet la ralisation des objectifs de la mesure soit suffisamment importante pour justifier la subvention. Toutefois, aucun des tats membres audits ne sen est assur. Aucun na pris en considration le risque deffet de dplacement ou lefficience de la mesure cet gard. La Cour avalu les 24 projets visits sous langle du risque deffet de dplacement en sappuyant sur la documentation et les entretiens mens avec le bnficiaire sur les produits, les marchs et les concurrents de lentreprise ainsi que sur les effets de linvestissement sur ceux-ci (voir annexeII ). Quand linvestissement dbouchait sur un renforcement de la capacit de production, la Cour anotamment examin si cela rpondait aux besoins dun march en expansion ou si lobjectif tait de gagner des parts de march au dtriment des concurrents. Lanalyse amontr quun effet de dplacement tait probable pour 15 des projets examins; ce risque tait particulirement manifeste quand le projet visait accrotre la part de march par le renforcement de la capacit de production ou la rduction des cots. La Cour agalement constat des effets de dplacement dans la chane de transformation alimentaire, tels que ceux mentionns au point48.

65.

66.

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31

CES FAIBLESSES ENTRANENT DES RSULTATS MITIGS EN CE QUI CONCERNE LEFFICIENCE ET LEFFICACIT DES SUBVENTIONS

67.

Laudit amontr que la manire dont la mesure123 est conue et programme, ainsi que les systmes mis en uvre par les tats membres audits ne permettent pas de garantir une utilisation efficiente et efficace des budgets nationaux et de lUE dans le cadre de la mesure. Cette situation aune incidence dj visible en ce qui concerne les projets bnficiant dune aide. Comme cela est expliqu au point9, lefficacit et lefficience de la mesure seraient dmontres si les projets slectionns taient financirement viables, apportaient une valeur ajoute, ntaient pas affects par leffet daubaine et ne causaient aucun effet de dplacement injustifi. Seulement deux des 24projets rpondaient lensemble de ces quatre critres (voir annexeII ). Dix ont t classs comme moyens et dun bon rapport cot-efficacit. Pour tre efficaces, les projets doivent aussi contribuer la ralisation des objectifs spcifiques des PDR mais ce critre na pu tre valu du fait que ceux-ci ne comportaient que des objectifs trs gnraux (voir premire partie). Il convient de souligner que la russite de ces projets ne peut tre attribue la manire dont la mesure est conue ou aux systmes de slection mis en uvre par les tats membres: les 12 projets restants, slectionns par des tats membres recourant aux mmes systmes, ont t classs comme faibles, voire trs faibles, dans lanalyse de la Cour. Les 24 projets ntaient pas censs constituer un chantillon statistique destin tre extrapol pour prvoir lincidence de ce type de projets financs dans lensemble de lUE. Nanmoins, ces exemples concrets illustrent les consquences dune absence de programmation et de slection efficaces: lincapacit, dune part, de dfinir les besoins, de fixer des objectifs spcifiques et de concevoir la mesure de manire atteindre au mieux ces objectifs et, dautre part, de mettre en place un processus de slection efficace.

68.

69.

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32

TROISIME PARTIE LA COMMISSION ET LES TATS MEMBRES ONT-ILS PROCD AU SUIVI ET LVALUATION DES RSULTATS DE LA MESURE DE MANIRE ADQUATE?

70.

Le suivi et lvaluation doivent permettre la Commission et aux tats membres dobtenir des informations pertinentes et en temps opportun afin de pouvoir grer les 9 milliards deuros allous la mesure123 et financs par lUE ainsi que par des fonds nationaux; de cette manire, la conception et la mise en uvre de la mesure peuvent tre adaptes afin den optimiser lefficacit et lefficience. Les informations relatives aux rsultats et aux impacts sont galement importantes sur le plan de lobligation de rendre compte, qui consiste en loccurrence montrer ce qui at ralis avec les fonds publics. Les tats membres doivent collecter non seulement les donnes provenant des demandes daide et de paiements, mais aussi celles concernant les rsultats atteints au niveau du bnficiaire, du moins jusqu lexpiration du dlai de cinq ans pendant lequel, en vertu de la rglementation de lUE, les bnficiaires sont tenus dassurer le maintien de leurs investissements. Conformment aux dispositions du cadre commun de suivi et dvaluation, les tats membres sont tenus de collecter des informations portant au moins sur les indicateurs communs de ralisation et de rsultat, ainsi que de fournir des rapports dvaluation mi-parcours et ex post sur leurs programmes de dveloppement rural en 2010 et en 2015 respectivement. Lvaluation mi-parcours est cense donner lieu des modifications des programmes actuels, le cas chant, mais aussi contribuer la conception des programmes ultrieurs (2014-2020). Sagissant de la mesure123, le cadre commun de suivi et dvaluation (CCSE) prvoit deux indicateurs communs de rsultat 17 et cinq questions dvaluation communes 18. La Cour aexamin les systmes de collecte de donnes et de suivi dans les six tats membres audits et pass en revue 23 rapports dvaluation mi-parcours.

17

1) Accroissement de la valeur ajoute brute dans les entreprises bnficiant dun soutien (cet indicateur mesure les amliorations au niveau de la performance financire de lentreprise). 2) Nombre dentreprises prsentant des techniques et/ou produits nouveaux.
18

71.

72.

1) Dans quelle mesure les investissements soutenus ont-ils contribu introduire de nouvelles technologies et innovations? 2) Dans quelle mesure les investissements soutenus ont-ils contribu amliorer la qualit des produits agricoles et forestiers? 3) Dans quelle mesure les investissements soutenus ont-ils contribu amliorer lefficacit de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles et forestiers? 4) Dans quelle mesure les investissements soutenus ont-ils contribu amliorer laccs au march et la part de march des exploitations agricoles et forestires, notamment dans les secteurs tels que les nergies renouvelables? 5) Dans quelle mesure les investissements soutenus ont-ils contribu amliorer la comptitivit du secteur agricole et du secteur forestier?

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33

LES TATS MEMBRES NASSURENT PAS EFFICACEMENT LE SUIVI DES PROJETS RELEVANT DE LA MESURE123

73.

Les deux indicateurs communs de rsultat pour la mesure123 mettent en vidence les effets sur les entreprises agroalimentaires. Ils fournissent peu dinformations concernant lapport dune valeur ajoute ou les effets sur les producteurs. Aucun des tats membres audits na tabli dindicateurs de rsultat supplmentaires cette fin. En outre, quatre annes aprs le dbut de la priode de programmation, la Pologne et la Roumanie navaient pas fourni dinformations exhaustives concernant les deux indicateurs communs de rsultat et les mthodologies appliques par lEspagne (Castille-et-Len), la France et lItalie (Latium) ntaient pas fiables. Ainsi, par exemple, la rgion de Castille-et-Len sest fonde sur les prvisions des plans daffaires au moment de la demande de subvention pour 6 seulement des 444projets et les autilises comme indicateur de laugmentation de la performance financire des entreprises pour la mesure dans son ensemble. Parmi les tats membres audits, seules la Lituanie et la Pologne ont assur le suivi des rsultats des projets dclars par le bnficiaire aprs le paiement de la subvention, et ce uniquement pour ce qui concerne les rsultats financiers des entreprises en cause et lemploi.

74.

LES VALUATIONS MI-PARCOURS SONT DUNE UTILIT LIMITE POUR DMONTRER LEFFICIENCE ET LEFFICACIT DE LA MESURE

75.

Lexamen de 23 rappor ts dvaluation mi-parcours ralis dans le cadre de laudit afait apparatre que les informations ncessaires pour rpondre aux questions dvaluation font gnralement dfaut et que lvaluation de lefficacit des projets repose principalement sur des arguments thoriques plutt que sur des lments probants relatifs des projets clturs. Une valuation mthodologique des rapports dvaluation mi-parcours, effectue par la Commission, confirme ces faiblesses: la programmation prcoce de lvaluation mi-parcours, mais aussi un suivi insuffisant, ont entran des difficults en ce qui concerne la disponibilit et la qualit des donnes. Ces facteurs ont t prsents comme les obstacles les plus importants lobtention de rsultats dvaluation fiables.

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34

76.

Huit des 23 rapports dvaluation mi-parcours examins par la Cour ne dbouchaient sur aucune conclusion concernant la question dvaluation Dans quelle mesure les investissements soutenus ont-ils contribu amliorer la comptitivit du secteur agricole et du secteur forestier?, alors que cest essentiellement cette fin que laide de lUE est accorde. En rgle gnrale, les autres rapports comportaient une valuation positive concernant lamlioration de la comptitivit du secteur agricole, mme sils prcisaient que les conclusions sappuyaient sur des hypothses et des anticipations. Ces valuations se sont avres peu utiles pour dmontrer lefficacit ou lefficience de la mesure du fait quelles nont pas permis de dterminer, le cas chant, lampleur des amliorations (voir encadr11 ). Les faiblesses en matire de suivi et dvaluation des rsultats de la mesure ont une incidence qui va au-del de labsence dinformations permettant de grer et dadapter laide pour la priode en cours. De telles informations doivent tre disponibles afin de servir de base la dcision de prvoir ou pas une mesure pour la prochaine priode de programmation, qui commence en 2014. Dans laffirmative, il incombe aux tats membres de dcider sils programment la mesure et de dterminer la part du budget de lUE et du leur y affecter. Les lments probants manquent pour attester que laide linvestissement en faveur des entreprises agroalimentaires est un moyen efficient et efficace daccrotre la comptitivit de lagriculture. Sil est vrai que la Commission adj apport certaines amliorations en matire de collecte des donnes, ce qui est essentiel pour permettre aux tats membres et la Commission de justifier le budget de 9milliards deuros allou au titre de la priode de programmation actuelle, les rsultats seront probablement trop tardifs pour pouvoir tayer les importantes dcisions relatives la programmation de la priode 2014-2020.

77.

ENCADR11

CONCLUSIONS DVALUATION SAPPUYANT SUR DES HYPOTHSES


Portugal Aores Les valuateurs ont examin les descriptions des projets approuvs et considr que les investissements contribuaient amliorer la comptitivit, puisquelles comportaient les lments suivants: la cration de nouveaux produits et de produits plus haute valeur ajoute; la capacit de mettre en place des technologies et processus nouveaux ainsi que dinnover; lengagement en faveur de la qualit et de la diffrenciation des produits; les gains de productivit dans la transformation des produits agricoles; etc. Rien nindiquait cependant si les projets avaient effectivement permis dobtenir ces rsultats ni, le cas chant, de quelle manire ils avaient affect la comptitivit de lagriculture. Allemagne Bavire Les valuateurs ont conclu quils estimaient que laccroissement de la comptitivit de lindustrie agroalimentaire allait avoir une incidence positive sur la comptitivit de lagriculture du fait que [] les possibilits de vente des produits agricoles bavarois seraient garanties. Aucun lment probant na t prsent pour tayer cette hypothse.

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35

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
78.
Dans le cadre de la politique de dveloppement rural, les tats membres peuvent cofinancer avec lUE des subventions accordes en faveur dinvestissements raliss par les entreprises de transformation et de commercialisation des produits alimentaires. Lobjectif est daccrotre la valeur ajoute des produits agricoles et, par suite, damliorer la comptitivit de lagriculture. La question daudit tait en loccurrence la suivante: Laide de lUE lindustrie agroalimentaire a-t-elle permis de manire efficace et efficiente daccrotre la valeur ajoute des produits agricoles?. En raison de faiblesses dans la conception du programme et dans les systmes de slection des projets appliqus par les tats membres, cela na pas pu tre attest. La Cour estime donc, en conclusion, que laide na pas t systmatiquement oriente vers des projets permettant daccrotre de manire efficace et efficiente la valeur ajoute des produits agricoles. Toutefois, la Cour aconstat que les diffrents projets examins avaient t poursuivis. Les investissements ont amlior la performance financire ou lefficience de nombreuses entreprises bnficiaires audites et plusieurs projets ont apport une certaine valeur ajoute aux produits agricoles. Cest ce que lon est en droit dattendre lorsque des subventions dinvestissement sont accordes des entreprises de transformation et de commercialisation des produits alimentaires. Nanmoins, ces rsultats ne pouvaient tre attribus ni la manire dont la mesure at conue, ni aux systmes appliqus par les tats membres; la Cour adcel par ailleurs des indices deffets daubaine et/ou de dplacement dans une majorit des projets audits. Malgr les 5,6milliards deuros financs sur le budget de lUE, il manquait des lments probants pour dmontrer: que les entreprises avaient besoin des subventions (en tant que secteur dactivit ou titre individuel), quels objectifs spcifiques les subventions taient censes permettre datteindre (et de quelle manire), que laccroissement de la valeur ajoute des produits agricoles et le renforcement de la comptitivit de lagriculture taient rels.

79.

80.

81.

82.

Cette situation rsulte dune combinaison de facteurs: la mauvaise qualit des PDR, le caractre inappropri des procdures appliques dans les tats membres pour mettre en uvre la mesure et les faiblesses en matire de suivi et dvaluation.

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36

83.

La lgislation de lUE offre aux tats membres la possibilit dadapter la mesure de manire rpondre des besoins spcifiques nationaux ou rgionaux. Elle impose peu de conditions ou de contraintes: il incombe aux tats membres de garantir lefficacit et lefficience de la mesure. Les lments cls pour yarriver sont les PDR, qui dterminent les objectifs nationaux ou rgionaux ainsi que le champ dapplication de la mesure (voir points12 18). Or, la plupart du temps, les PDR contrls ne comportaient que des objectifs gnraux, correspondant parfois mot pour mot des passages de la lgislation de lUE, et ne dfinissaient aucune stratgie particulire pour accrotre la valeur ajoute des produits agricoles par le renforcement de lindustrie agroalimentaire. Ils nexpliquaient pas comment la mesure permettrait damliorer la comptitivit de lagriculture dans la rgion ou ltat membre concerns. Nanmoins, la Commission les aapprouvs (voir points19 28).

84.

RECOMMANDATION N1 Dans leur PDR, les tats membres devraient prciser o et pourquoi une intervention publique est ncessaire pour accrotre la valeur ajoute des produits agricoles et, par suite, la comptitivit de lagriculture. Les PDR devraient dfinir des objectifs spcifiques et mesurables au regard des besoins recenss. La Commission ne devrait approuver que les PDR comprenant des stratgies tayes et compltes expliquant clairement comment laide financire octroye lindustrie agroalimentaire va permettre damliorer la comptitivit de lagriculture.

85.

Les conditions dligibilit tablies par les tats membres audits nont gure ajout de restrictions quant aux types dinvestissements ou de bnficiaires ligibles: dans quatre des six tats membres audits, la quasi-totalit des entreprises agroalimentaires taient ligibles. En vertu de la lgislation de lUE, les tats membres sont tenus de fixer des critres de slection, qui sont censs permettre daccorder la priorit aux projets ligibles les plus efficaces et efficients et de rejeter ceux dont le rapport cot-efficacit nest pas satisfaisant. Seuls quatre des six tats membres ont fix des critres de slection; en outre, ceux-ci ntaient pas appliqus en pratique: lorsque les tats membres disposaient du budget, ils finanaient tous les projets ligibles, indpendamment de leur efficacit et de leur efficience potentielles (voir points29 41).

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RECOMMANDATION N2 Les tats membres devraient dfinir et appliquer continuellement des critres garantissant la slection des projets les plus efficaces et viables au regard des objectifs spcifiques des tats membres en matire daccroissement de la valeur ajoute des produits agricoles et de comptitivit de lagriculture. La Commission devrait veiller ce que ces critres soient correctement et constamment appliqus, et pas uniquement lorsque les crdits budgtaires sont insuffisants.

86.

La Cour aconstat que les tats membres norientent pas systmatiquement les financements vers les projets pour lesquels la ncessit dune aide publique est avre. De ce fait, la mesure risque de se transformer en subventionune aide gnrale aux entreprises qui investissent dans le secteur agroalimentaire, avec les risques associs de distorsion de concurrence et de gaspillage de fonds publics devenus rares. En consquence, le risque deffet daubaine est lev et les rsultats sur lesquels les projets dbouchent ne sont pas forcment attribuables la subvention. Leffet de dplacement rduit lefficience de la mesure du fait que les entreprises recourent aux investissements subventionns pour gagner des parts de march et non ncessairement pour accrotre la valeur ajoute de leurs produits. Les tats membres ont largement ignor les risques deffets daubaine et de dplacement, lesquels ntaient pris en considration de manire formelle dans aucun des programmes de dveloppement rural ni dans aucun des systmes de slection contrls (voir points42 69).

RECOMMANDATION N3 La Commission et les tats membres devraient encourager ladoption de meilleures pratiques pour attnuer les risques deffets daubaine et de dplacement. cet effet, il faut que les tats membres orientent laide vers les projets pour lesquels la ncessit dune aide publique est avre et qui apportent une valeur ajoute. Les tats membres devraient tenir compte des risques deffets daubaine et de dplacement aussi bien lors de llaboration de leur PDR que lors de la slection des projets. La Commission devrait encourager les tats membres adopter la pratique selon laquelle les dpenses relatives aux investissements ne sont ligibles qu partir du moment o la subvention at approuve.

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38

87.

Prs dun cinquime (18%) du budget de lUE affect lamlioration de la comptitivit de lagriculture est vers aux entreprises de transformation et de commercialisation des produits alimentaires, mais les effets sur la comptitivit de lagriculture ne peuvent tre quindirects et aucune logique dintervention claire na t tablie. En consquence, il importe que les tats membres et la Commission puissent dmontrer que le budget at dpens de manire efficace et efficiente. Or les tats membres ne collectent pas dinformations concernant la valeur ajoute apporte aux produits agricoles ou lincidence des investissements sur la comptitivit de lagriculture. Pour les obtenir, ils se fondent sur des valuations, mais les valuations mi-parcours de 2010 ont t ralises avant lobtention de rsultats tangibles et leurs conclusions ne reposaient pas sur des lments probants suffisants. tant donn que les rsultats des valuations ex post ne seront disponibles quaprs 2015, la Commission et les tats membres ne disposent pas dune base suffisante pour valuer lefficacit des 9milliards deuros allous la mesure123 pour la priode de programmation 2014-2020 (points70 77).

RECOMMANDATION N4 La Commission devrait profiter de la nouvelle priode de programmation pour amliorer le cadre commun de suivi et dvaluation de manire ce quil fournisse des informations utiles sur les ralisations des projets et des mesures financs. Cela implique le renforcement des activits dvaluation en cours ainsi quun rexamen de lutilit des longs rapports dvaluation mi-parcours, dont les rsultats sont contestables .

Le prsent rapport at adopt par la Chambre I, prside par M. Ioannis SARMAS, Membre de la Cour des comptes, Luxembourg en sa runion du 23janvier 2013.
Par la Cour des comptes

Vtor Manuel da SILVA CALDEIRA Prsident

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ANNEXEI

FIGURE FONDS DE LUE AFFECTS LA MESURE 123 PROGRAMMS ET DPENSS (SITUATION EN DCEMBRE 2011) Dpenses programmes (2007-2013): 5557735472euros Dpenses effectues (2007-Dcembre 2011): 1940224033euros (34,9%)

1 000 900 800 700


En millions deuros

600 500 400 300 200 100 0 BE BG CZ DK DE EE IE EL ES FR IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT RO SI SK FI SE UK Dpenses programmes pour la priode 2007-2013 Dpenses eectues jusquen dcembre 2011

Source: Donnes compiles par la Cour des comptes europenne sur la base de celles figurant sur le site web du Rseau europen de dveloppement rural: indicateurs financiers et physiques (http://enrd.ec.europa.eu/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/ rdp-monitoring-indicator-tables/financial-and-physical-indicators/fr/financial-and-physical-indicators_fr.cfm). Jusquen dcembre 2011, les Pays-Bas nont dclar aucune dpense. LIrlande na pas programm la mesure123.

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40

ANNEXEII

LISTE DES PROJETS CONTRLS ET VALUATION, PAR LA COUR, DE LEFFICIENCE ET DE LEFFICACIT DES SUBVENTIONS ASSOCIES Aide publique Cots exprime en ligibles pourcentage (arrondis) des dpenses (en euros) ligibles 1000000 18% Valeur valuation de ajoute Indices Indices lefficience et de avre pour deffet deffet de lefficacit globales les produits daubaine dplacement de la subvention agricoles leve quelquesuns forts peu moyennes

tat membre

Description Extension de btiment et nouveau matriel pour la transformation de la viande Ligne de production supplmentaire pour la transformation de pommes de terre Construction dun tablissement vinicole Ligne de production supplmentaire pour la transformation de pommes de terre Salle supplmentaire pour le stockage de fruits Ligne de production supplmentaire pour la dcoupe et lemballage du fromage quipement destin une nouvelle installation de transformation de lgumes biologiques Nouvel quipement pour un tablissement vinicole Nouvel quipement pour les chanes de transformation et demballage de la viande Nouvel quipement pour un tablissement vinicole Nouvel quipement capable de traiter simultanment des olives biologiques et des olives conventionnelles Nouveau pressoir olives de capacit suprieure Rnovation dune usine et nouvel quipement pour la transformation et lemballage de chtaignes Nouvelles installations de stockage, demballage et de distribution de fruits et de lgumes Nouvel quipement pour un tablissement vinicole Nouvelles installations de schage et de stockage du grain

600000 1500000 2200000 30000 800000

20% 10% 34% 40% 20%

Viabilit1 oui oui oui oui oui oui

faible leve moyenne faible faible

forts

trs faibles moyennes moyennes trs faibles trs faibles

Espagne (Castilleet-Len)

quelquesquelques-uns uns quelquesquelques-uns uns forts quelquesuns peu forts peu forts forts peu quelquesuns peu2 forts

200000 200000 700000 200000 200000 200000 250000

39% 40% 26% 34% 40% 40% 40%

oui oui oui oui oui oui oui

leve moyenne moyenne leve leve faible moyenne

peu quelques-uns quelques-uns quelques-uns peu2 peu2 peu2

leves faibles moyennes faibles faibles faibles moyennes

France

Italie (Latium)

900000 250000 4150000

38% 40% 40%

oui oui oui

moyenne moyenne faible

peu forts quelquesuns

quelques-uns quelques-uns forts

moyennes faibles trs faibles

Lituanie
1 2

Lactivit lie au projet se poursuivait la date de la visite daudit. Le projet visait gagner des parts du march, mais ce rsultat navait pas t atteint la date de la visite daudit.

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tat membre

Description

Aide Cots publique ligibles exprime en (arrondis) pourcentage (en euros) des dpenses ligibles 3500000 700000 25% 40%

Valeur valuation de ajoute Indices Indices lefficience et de avre pour deffet deffet de lefficacit globales les produits daubaine dplacement de la subvention agricoles moyenne moyenne quelquesuns forts peu peu moyennes faibles

Nouvel quipement destin une laiterie Nouvel quipement et vhicules de transport destins une entreprise de transformation de lgumes Pologne Nouvel quipement pour la transformation de produits carns Nouvel quipement pour la prparation et lemballage de lgumes Nouvel quipement pour un tablissement vinicole Nouvel quipement pour la transformation de lgumes Roumanie Nouvel quipement pour la transformation de la viande Nouvel quipement et vhicules de transport destins une minoterie
1 2

350000 900000 1100000 1500000 400000 1800000

40% 40% 50% 50% 50% 50%

Viabilit1 oui oui oui oui oui oui oui oui

moyenne moyenne leve moyenne moyenne faible

forts quelquesuns peu

peu2 peu peu

faibles moyennes leves moyennes moyennes trs faibles

quelquesquelques-uns uns quelquesquelques-uns uns quelquesuns forts

Lactivit lie au projet se poursuivait la date de la visite daudit. Le projet visait gagner des parts du march, mais ce rsultat navait pas t atteint la date de la visite daudit.

Efficience Indices deffet daubaine peu forts

Indices deffet de dplacement peu leve faible quelques-uns forts moyenne moyenne faible faible faible faible

quelques-uns moyenne

Efficience et efficacit globales faible Valeur ajoute moyenne leve

Efficience faible trs faibles faibles faibles moyenne faibles moyennes moyennes leve faibles moyennes leves

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Critres dvaluation Valeur ajoute avre pour les produits agricoles Le projet acontribu obtenir les rsultats suivants: - accroissement de la valeur marchande (prix de vente) des produits; - augmentation de la qualit des produits (y compris des amliorations en matire dhygine, de normes environnementales et de bien-tre des animaux); - dveloppement de produits et dbouchs nouveaux (correspondant de nouveaux crneaux pour des produits de qualit leve). - Lvaluation, par le bnficiaire lui-mme, de la mesure dans laquelle linvestissement aurait t effectu sans la subvention. - Le projet dinvestissement est dj en cours, voire termin, avant la demande de subvention/la dcision doctroi de la subvention. - Le projet est prfinanc en grande partie, voire intgralement, sur des fonds propres. - Lapprciation de linvestissement fait apparatre un taux de rendement lev (ou un amortissement rapide) et rien nindique que le bnficiaire aprouv des difficults runir le capital ncessaire. - La situation financire de lentreprise la date de la demande est trs bonne. - La situation financire de lentreprise la date de la demande est trs bonne. - Le bnficiaire opre sur un march stable ou en rgression caractris par une faible diffrenciation des produits, et lobjectif premier du projet tait daccrotre la capacit de production/la part de march ou daugmenter lefficience/de rduire les cots. - Le projet visait sapproprier des activits sinscrivant dans la chane de valeur ajoute (emballage, tiquetage, transport, etc.).

Indices deffet daubaine

Indices deffet de dplacement

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ANNEXEIII

LISTE DES RAPPORTS DVALUATION MI-PARCOURS EXAMINS Bulgarie Rpublique tchque Allemagne Bavire Allemagne Brandebourg/Berlin Allemagne Mecklembourg-Pomranie occidentale Allemagne Basse-Saxe/Brme Espagne Andalousie Espagne Castille-La Manche Espagne Castille-et-Len Espagne Estrmadure France Hexagone Italie Calabre Italie milie-Romagne Italie Latium Italie Pouilles Lituanie Autriche Pologne Portugal Continent Portugal Aores Roumanie Royaume-Uni Angleterre Royaume-Uni Pays de Galles

Rapport spcial n 1/2013 Laide de lUE lindustrie agroalimentaire a-t-elle permis de manire efficace et efficiente daccrotre la valeur ajoute des produits agricoles?

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RPONSES DE LA COMMISSION
SYNTHSE II.
la lecture du considrant 23 du rglement(CE) n1698/2005, en conjonction avec larticle 28, il ressort que la Commission considre que la notion de mesure de laccroissement de la valeur ajoute des produits agricoles (et sylvicoles) telle que prvue par le lgislateur est large, et quelle comprend notamment lamlioration de la protection de lenvironnement, la scurit du travail, lhygine et le bien-tre des animaux.

III.
Le lgislateur na pas prvu dvaluation ex ante pour dterminer si les demandeurs avaient besoin dune subvention. La condition est de recenser les besoins dans le programme de dveloppement rural (PDR) en ce qui concerne lanalyse SWOT1 de la zone concerne, et donc dallouer laide conformment aux faiblesses structurelles et aux besoins territoriaux dfinis. La Commission souhaite galement souligner que des indicateurs de rsultat ont montr que de nouveaux produits et de nouvelles technologies ont t soutenus par une aide, et que la valeur ajoute brute aaugment dans certaines entreprises bnficiaires.

IV.
Lors de lapprobation des PDR, la Commission effectue une analyse pour valuer la compatibilit des programmes et des mesures avec les orientations stratgiques de lUnion europenne (UE) et les plans stratgiques nationaux concerns, et leur conformit aux dispositions juridiques dapplication2. Toutefois, conformment aux principes de subsidiarit et de gestion partage, la slection des projets relve de la responsabilit des tats membres. Nanmoins, en tant quautorit de contrle, la Commission ainsist plusieurs reprises sur la ncessit de faire preuve dune plus grande slectivit3 et de procder un meilleur ciblage en ce qui concerne la mise en uvre de la mesure.
1

SWOT: analyse des points forts et des faiblesses, des possibilits et des menaces.
2

Rglement(CE) n1698/2005 et rglement(CE) n1974/2006 [article18 du rglement(CE) n1698/2005].


3

En particulier, lors des runions annuelles, savoir au dbut de la priode de programmation, la Commission avait envoy un courrier aux autorits de gestion de lensemble des programmes dans laquelle il leur tait demand de tenir compte de limportance de bien dfinir les critres de slection pour assurer une mise en uvre efficace tout au long de la priode. Puis, en 2009, dans un autre courrier, il avait t demand aux tats membres de sassurer que des critres de slection appropris taient dfinis et appliqus pour lattribution des fonds.

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RPONSES DE LA COMMISSION
Rponse commune aux points V. et VI.
La Commission considre que les critres dligibilit dfinis par les tats membres nont pas, en tant que tels, pour objet dexclure une entreprise spcifique dun secteur de production du soutien de lUnion europenne. Au contraire, les critres dligibilit devraient avoir pour objet, en ce qui concerne le soutien octroy une opration, de mieux cibler laide en fonction des vritables besoins du territoire concern, sur la base de la programmation stratgique et de lanalyse SWOT. La lgislation mme favorise dj les petites et moyennes entreprises (PME) ( lexception des rgions ultrapriphriques). En ce qui concerne le ciblage de laide, la Commission partage lavis de la Cour selon lequel il ya lieu damliorer celui-ci au niveau des tats membres.

VIII. a)
La Commission, consciente des faiblesses releves dans ce domaine, apropos de fixer, pour la prochaine priode de programmation, des objectifs appropris sur la base dindicateurs communs de rsultat pour chacun des domaines retenir parmi les priorits de lUnion, et que les mesures slectionnes en fonction des priorits de lUnion soient fondes sur une logique dintervention solide reposant sur une valuation ex ante.

VIII. b)
plusieurs reprises, la Commission ainsist sur la ncessit de faire preuve dune plus grande slectivit (voir note marginale n3). Dans ses propositions4, la Commission prvoit la dfinition de critres de slection pour lensemble des mesures pour garantir lgalit de traitement des demandeurs, une meilleure utilisation des ressources financires et le ciblage des mesures conformment aux priorits de lUnion en matire de dveloppement rural. Lutilisation de critres de slection est en gnral obligatoire, mme dans le cas o les ressources disponibles sont suffisantes.

VII.
Bien que lincidence sur les producteurs primaires soit indirecte, la Commission estime que la logique dintervention est suffisamment claire. En effet, lamlioration de la manutention/transformation des produits agricoles, pour rpondre notamment lvolution des normes de commercialisation, permet au secteur primaire de bnficier dune demande stabilise, plus particulirement avec la cration de nouveaux produits (novateurs) et de nouveaux dbouchs commerciaux, et partant, de renforcer la comptitivit du secteur agricole des territoires concerns. Pour remdier aux faiblesses constates dans les mthodologies mises au point par les tats membres pour valuer certains indicateurs, la Commission atabli des orientations mthodologiques en 2010. Ces lignes directrices ayant t distribues et expliques aux personnes charges de lvaluation dans les tats membres, on peut sattendre dsormais obtenir des chiffres plus fiables.

VIII. c)
La Commission organisera avec les tats membres, au cours du premier semestre de lanne 2013, un change de bonnes pratiques sur lattnuation des risques de leffet daubaine et de dplacement.
4

La proposition de rglement sur le dveloppement rural et son article49, ainsi que les modalits dexcution ou des actes dlgus constituent labase juridique. Voir communication COM(2011) 627 final/2 du 19.10.2011.

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RPONSES DE LA COMMISSION
OBSERVATIONS VIII. d)
Le cadre du suivi et dvaluation pour la priode 2014-2020 est en cours dlaboration5. Les propositions actuelles tiennent compte des enseignements tirs de la priode en cours et de la ncessit de mesurer lefficacit avec laquelle les fonds ont t dpenss. Ces propositions visent amliorer la communication des rsultats et des incidences des actions, en tenant compte des informations disponibles aux diffrentes tapes de la priode de programmation (voir aussi la rponse au point 88 et la recommandation n4).

13.
La Commission reconnat que les tats membres doivent cibler la mesure en fonction des besoins dtermins du secteur ainsi que des handicaps structurels. Voir aussi la rponse au point 15.

15.
la lecture du considrant 23 du rglement(CE) n1698/2005, en combinaison avec larticle 28, il ressort que la Commission considre que la notion de mesure de laccroissement de la valeur ajoute des produits agricoles (et sylvicoles) telle que prvue par le lgislateur est large, et quelle comprend notamment lamlioration de la protection de lenvironnement, la scurit du travail, lhygine et le bien-tre des animaux; lobligation de recenser les besoins dans le PDR est lie aux besoins spcifiques de la zone de programmation6. Ces besoins ont t recenss grce lanalyse SWOT.

INTRODUCTION Rponse lencadr 1


Voir point 15.

4.
Voir la rponse de la Commission aux points 34 et 35.

Rponse commune aux points 16. et 17.


La mesure avolu au fil du temps pour passer de la gestion directe la gestion partage et le lgislateur achoisi de limiter au maximum les rgles afin de simplifier la lgislation et de mieux reflter le principe de subsidiarit et de gestion partage.

TENDUE ET APPROCHE DE LAUDIT 9.


Voir la rponse de la Commission au point 15.
5

Rponse commune aux points 18. et 19.


Lors de lapprobation des PDR, la Commission effectue une analyse pour valuer la compatibilit des programmes et des mesures avec les orientations stratgiques de la Communaut et les plans stratgiques nationaux concerns, et leur conformit aux dispositions du rglement(CE) n1698/2005 et du rglement(CE) n1974/2006.

La proposition de lgislation horizontale (article 110), la proposition de rglement DR (titre VII), ainsi que les modalits dexcution ou des actes dlgus constituent la base juridique. Voir communication COM(2011) 628 final/2 du 19.10.2011.

21.
Le PDR de la Pologne tablit que les principales faiblesses structurelles du secteur de la transformation des produits alimentaires sont: une mauvaise intgration verticale et une structure peu diversifie qui ncessitent une intervention publique.
6

Larticle 43 du rglement(CE) n1974/2006 de la Commission du 15dcembre2006 portant modalits dapplication du rglement(CE) n1698/2005 du Conseil concernant le soutien au dveloppement rural par le Fonds europen agricole pour le dveloppement rural (Feader), stipule que, pour les mesures dinvestissement, les tats membres veillent ce que laide soit cible sur des objectifs clairement dfinis [en fonction de] besoins structurels et territoriaux ainsi que [de] handicaps structurels [...] (JO L368 du 23.12.2006, p. 15).

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RPONSES DE LA COMMISSION
Encadr 3
Dans le cas de la rgion de Castille-et-Len, mme si le PDR contient les objectifs numrs au considrant 23 du rglement(CE) n1698/2005, il prvoit galement un objectif supplmentaire permettant damliorer les rsultats des exploitations et des zones rurales7. Pour la France, les plans rgionaux ne sont pas soumis lapprobation de la Commission. Nanmoins, dans le document de programmation de la rgion Rhne-Alpes, une certaine priorit at accorde aux projets novateurs et technologiques de rseaux dentreprises8. Toutefois, la Commission ainsist plusieurs reprises sur la ncessit de faire preuve dune plus grande slectivit, notamment lors des runions annuelles. En particulier, au dbut de la priode de programmation, dans le courrier envoy aux autorits de gestion de lensemble des programmes, la Commission demandait de tenir compte de limportance de bien dfinir les critres de slection pour assurer une mise en uvre efficace tout au long de la priode. Puis, en 2009, dans un autre courrier, il tait demand aux tats membres de sassurer que des critres de slection appropris taient dfinis et appliqus pour lattribution des fonds.

22.
En ce qui concerne la France, le plan de dveloppement rural hexagonal (PDRH) tablit le cadre gnral pour chaque mesure. Il ya lieu deffectuer, au niveau rgional, un meilleur ciblage et dapporter davantage de prcisions dans les documents de programmation rgionale. Voir galement le point 37.

24.
La traduction concrte des objectifs fixs au niveau du PDR se fait ensuite au niveau de la conception de la mesure et du ciblage des actions. La Commission vrifie la cohrence des actions afin de garantir que le cadre de celles-ci est cohrent avec les objectifs de lUE et fournit des orientations appropries pour la mise en uvre de la stratgie.

25.
Conformment aux principes de subsidiarit et de gestion partage, la slection des projets relve de la responsabilit des tats membres. Conformment lannexe II du rglement(CE) n1974/2006, les tats membres sont tenus de prciser les motifs dintervention, les objectifs, le champ dapplication et les actions. En outre, ils doivent prouver que, pour les mesures dinvestissement, laide est cible sur des objectifs clairement dfinis en rapport avec les besoins territoriaux et les handicaps structurels relevs. Dans le cadre de la procdure dvaluation, la Commission vrifie que ces points sont couverts dans chaque programme.

23.
Conformment aux principes de subsidiarit et de gestion partage, la slection des projets relve de la responsabilit des tats membres. La programmation stratgique, grce lanalyse SWOT qui dtermine notamment les besoins structurels et territoriaux, apour tche de choisir les secteurs alimentaires soutenir. La Commission considre que, sil est ncessaire pour les tats membres de fixer des critres dligibilit, ceux-ci ne sont pas les seuls permettre de cibler la mesure. Le ciblage de laide peut tre effectu de nombreuses manires: en se basant sur les critres de slection, sur la diffrenciation rgionale et sectorielle et la diffrenciation de lintensit des aides en fonction de la nature de linvestissement et du plafond des aides qui permettent ltat membre deffectuer une prslection entre les bnficiaires potentiels.
7

26.
Conformment aux principes de subsidiarit et de gestion partage, la slection des projets relve de la responsabilit des tats membres.

Voir pages 247 et 248 du PDR (http://www.jcyl.es/web/jcyl/ agriculturaganaderia/ES/plantilla100/1185746059889/__/__/__/).


8

Voir le volet rgional Rhne-Alpes du programme de dveloppement rural hexagonal du 10aot2010, pages 81-82 (http://agriculture.gouv.fr/ IMG/pdf/Rhone-Alpes_drdr_v4_valable_100810_v2_101022.pdf ).

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RPONSES DE LA COMMISSION
27.
Voir les rponses dans la deuxime partie du rapport.

30.
Larticle 28 du rglement(CE) n1698/2005 du Conseil dispose que laide nest pas accorde aux entreprises en difficult au sens des lignes directrices communautaires concernant les aides dtat au sauvetage et la restructuration dentreprises en difficult.

28.
Voir les rponses dans la troisime partie du rapport.

29. Premier tiret


Voir la rponse au point 31. Larticle 72 du rglement(CE) n1698/2005 dispose que tous les projets bnficiant dune aide doivent tre viables en ce sens que les tats membres veillent ce quune opration dinvestissement ne connaisse pas, dans un dlai de cinq ans compter de la dcision de financement, de modification importante, ycompris larrt ou la dlocalisation dune activit productive. En ce qui concerne lvaluation, les informations doivent tre fournies dans le cadre commun de suivi et dvaluation.

31.
Il est de la responsabilit des tats membres dtablir les critres et le mode dvaluation dun projet pour dterminer sil peut rellement amliorer les rsultats de lentreprise. La Commission tient rappeler que larticle 28 du rglement(CE) n1698/2005 du Conseil dispose que les investissements raliss en vue daccrotre la valeur ajoute des produits agricoles et sylvicoles doivent amliorer le niveau global des rsultats des entreprises, et que laide nest pas accorde aux entreprises en difficult au sens des lignes directrices communautaires concernant les aides dtat au sauvetage et la restructuration dentreprises en difficult. Larticle 24, paragraphe 2, point e), du rglement (UE) n65/2011 prvoit des contrles administratifs des demandes daide [portant] notamment sur: [...] e) la fiabilit du demandeur, en se rfrant toute opration prcdemment entreprise depuis 2000.

29. Deuxime tiret


La conception de la mesure, ycompris les critres dligibilit et de slection, devrait tre le rsultat de la programmation stratgique fond sur lanalyse SWOT et reflter les besoins structurels et territoriaux et les handicaps structurels relevs. Les activits couvertes par la mesure incluent notamment la promotion de la production dnergie renouvelable, lamlioration de la protection de lenvironnement, la scurit du travail, lhygine et le bien-tre des animaux.

Encadr 4
Italie (Latium): en ce qui concerne les contrles effectus par les fonctionnaires rgionaux, les services de la Commission ont abord ce point loccasion de la runion annuelle du 27novembre2012 avec lautorit de gestion et les reprsentants de lorganisme payeur, et cette question fera lobjet dun suivi appropri.

29. Troisime tiret


Voir la rponse de la Commission au point 30. Le ciblage de laide aux investissements [article 43 du rglement(CE) n1974/2006 de la Commission] at introduit au cours de la prsente priode de programmation prcisment pour limiter leffet daubaine et de dplacement.

33.
Conformment aux principes de subsidiarit et de gestion partage, la slection des projets relve de la responsabilit des tats membres. Tous les tats membres ont procd une premire analyse SWOT et une valuation des besoins qui ont servi de base la slection des mesures pertinentes et des objectifs respectifs.

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RPONSES DE LA COMMISSION
34.
La Commission estime quil existe plusieurs mcanismes de ciblage tels que les critres dligibilit (y compris les taux daide diffrencis) et les critres de slection pour orienter les fonds de lUE et les fonds nationaux vers des objectifs stratgiques.

Encadr 6
En ce qui concerne la Roumanie, la Commission souhaite prciser que, bien que la majorit des projets prsentent un nombre de points suprieur au seuil minimal tabli pour tre slectionns, seuls les meilleurs projets sont financs. Jusquen dcembre2012, seuls environ 37% des projets prsents dans le cadre de la mesure 123 dans le PDR ont t slectionns.

35.
Larticle 71, paragraphe 2, du rglement(CE) n1698/2005 prvoit une obligation gnrale de fixer des critres de slection. Toutefois, il appartient aux tats membres de dfinir le niveau de dtail pour les critres de slection. Conformment larticle 49 de la proposition de la Commission pour la prochaine priode de programmation, la programmation stratgique sera renforce, ce qui amliorera le ciblage stratgique en fonction des priorits de lUnion pour le dveloppement rural et leurs domaines prioritaires.

Encadr 7
En ce qui concerne lItalie (Latium), la Commission considre comme tant une bonne pratique, lors de lapplication des critres de slection, lutilisation dune note minimale atteindre par chaque projet ligible pour bnficier dun financement. la suite des observations formules par la Commission et par la Cour des comptes, la rgion adsormais adopt une note minimale appliquer dans les futurs appels doffres.

36.
Bien que la rgion de Castille-et-Len nait pas de critres de slection proprement dits, les critres tablis au niveau rgional et les critres stricts dligibilit servent galement dinstruments de slection permettant deffectuer un ciblage parmi les bnficiaires potentiels. La Pologne aessay datteindre les objectifs escompts en matire de ciblage de laide en travaillant sur les critres dligibilit et sur les modalits de lancement des appels candidatures. Le 23aot2012, lautorit de gestion polonaise aengag le processus dintroduction de critres de slection pour la mesure 123.

40.
Lobjectif est dvaluer les ressources endognes et de soutenir le dveloppement local ainsi que dassurer la stabilit de lapprovisionnement local.

41.
Conformment larticle 16 du rglement(CE) n1698/2005, lautorit nationale/rgionale tablit ses priorits/stratgies en rapport avec lanalyse ex ante vise larticle 85.

42.
Larticle 72 du rglement(CE) n1698/2005 dispose que tous les projets bnficiant dune aide doivent tre viables en ce sens que les tats membres veillent ce quune opration dinvestissement ne connaisse pas, dans un dlai de cinq ans compter de la dcision de financement, de modification importante, ycompris larrt ou la dlocalisation dune activit productive. En ce qui concerne lvaluation, les informations doivent tre fournies dans le cadre commun de suivi et dvaluation.

37.
Voir la rponse au point 15. Il est possible daccorder la priorit des projets qui napportent pas directement de valeur ajoute aux produits, notamment les projets qui amliorent la protection de lenvironnement, sils sinscrivent dans le cadre de la stratgie. Comme il ny apas de dfinition type de la valeur ajoute qui peut prendre diffrentes formes, les critres dvaluation devraient rpondre aux objectifs de la mesure spcifique. Pour la Lituanie, sur ordonnance du ministre lituanien de lagriculture9, les critres de slection appliqus dans le cadre de la mesure 123 ont t revus. Les nouveaux critres mettent davantage laccent sur laccroissement de la valeur ajoute apporte aux produits agricoles.
9

43.
La Commission considre que les interventions slectionnes pour bnficier dune aide sont conformes aux priorits spcifiques des PDR, rpondent aux besoins estims du territoire au niveau national et rgional selon lanalyse SWOT et atteignent les objectifs de la rglementation en vigueur en matire de dveloppement rural. Les interventions finances sont lies la production agricole de base et visent renforcer les PME locales/rgionales existantes (y compris les coopratives) que le lgislateur avait lesprit.

Ordonnance n3D-219 du 27mars2012.

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RPONSES DE LA COMMISSION
44.
Les risques sont inhrents tout projet dinvestissement. Si lautorit de gestion, sur la base de critres tablis sous sa responsabilit, estime initialement que le projet est susceptible daugmenter le niveau global des rsultats de lentreprise et respecte toute condition dligibilit supplmentaire tablie dans le PDR, elle peut ds lors obtenir une aide. Ltablissement des critres et du mode dvaluation dun projet pour dterminer si celui-ci peut rellement amliorer les rsultats de lentreprise relve de la responsabilit des tats membres.

52.
La Commission est davis que laide publique peut tre ncessaire et efficace dans des circonstances de dfaillance du march, en particulier lorsquil sagit de fournir des biens publics et de dgager des externalits positives.

53.
La Commission estime que les tats membres audits ont mis en vidence les faiblesses du secteur. Dans le cadre du processus de programmation stratgique, les tats membres sont tenus de veiller ce que laide soit cible sur des objectifs clairement dfinis en fonction des besoins structurels et territoriaux ainsi que des handicaps structurels qui ont t recenss [article 28 du rglement(CE) n1698/2005 et article 43 du rglement(CE) n1974/2006].

46.
La Commission se flicite de lapprciation positive de la Cour.

48.
La Commission considre que lamlioration de lefficacit du secteur est lun des moyens qui permet de renforcer la comptitivit de lagriculture, comme indiqu au considrant 23 du rglement(CE) n1698/2005.

54.
La Commission estime que les critres dligibilit et de slection devraient servir de base pour orienter le soutien vers les besoins objectifs du secteur qui ont t dtermins pour diffrents types dinvestissement. La Commission tient rappeler que larticle 28 du rglement(CE) n1698/2005 du Conseil dispose que les investissements raliss en vue daccrotre la valeur ajoute des produits agricoles et sylvicoles doivent amliorer le niveau global des rsultats des entreprises, et que laide nest pas accorde aux entreprises en difficult au sens des lignes directrices communautaires concernant les aides dtat au sauvetage et la restructuration dentreprises en difficult.

Encadr 9
En France (Rhne-Alpes), le projet dtablir une nouvelle ligne demballage est une manire logique et classique de favoriser le dveloppement et lvolution de lentreprise; toute entreprise normalement performante se doit, un certain moment, de dvelopper ses propres capacits dans diffrents domaines (emballage, logistique, informatique, technologies, etc.). Dans lexemple de la rgion de Castille-et-Len voqu par la Cour, laugmentation de la capacit de stockage atrait la commercialisation des fruits et lgumes: elle permet dacqurir une plus grande part de march et donc de contribuer amliorer le niveau global des rsultats de lentreprise, conformment larticle 28, points a) et b), du rglement(CE) n1698/2005. En Roumanie, sur la base des informations reues concernant le projet en question, il apparat que celui-ci contribue amliorer et moderniser le rseau local de collecte des produits.

55.
En Lituanie, le critre taux lev de retour sur investissement figurait en dernire place sur la liste reprenant six critres de slection classs par ordre de priorit et le critre faible intensit de laide demande tait class lavant-dernire place (4e). Depuis 2011, ce critre at modifi par les autorits lituaniennes et remplac par la version actuelle, applicable en 2012, savoir projets prsentant un taux suprieur de rendement des actifs10.
10

50.
La Commission estime que le soutien apport lindustrie alimentaire peut non seulement aider crer de nouveaux emplois, mais aussi contribuer au maintien de lemploi dans les zones rurales.

Ordonnance du ministre de lagriculture lituanien n3D-219 du 27mars2012.

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RPONSES DE LA COMMISSION
Rponse commune aux points 56. et 57.
La Commission atenu compte du risque li au fait que les cots du projet qui ont t engags avant la date de prsentation de la demande daide peuvent tre rclams rtroactivement. Dans sa proposition de modification du rglement(CE) n1698/2005 quelle aprsente en septembre 2010 et en ce qui concerne les oprations dinvestissement dans le cadre de mesures relevant du champ dapplication de larticle 42 du trait sur le fonctionnement de lUnion europenne (TFUE), la Commission apropos que seules les dpenses qui ont t engages aprs la prsentation dune demande lautorit comptente soient considres comme admissibles11. La Commission est davis que cette proposition devrait limiter leffet daubaine. Une exigence similaire at introduite par larticle 67, paragraphe 2, de la proposition de la Commission pour la prochaine priode de programmation. Dans ce contexte, les tats membres peuvent galement stipuler dans leurs programmes que seules les dpenses engages aprs lapprobation de la demande daide par lautorit comptente sont admissibles.

59.
La Commission estime que la possibilit de bnficier dun financement public peut gnrer une incitation la ralisation de projets qui nauraient pas eu lieu sans financements disposition. La Commission encourage les tats membres raccourcir le dlai dapprobation des projets et note que la situation samliore (notamment en France). Toutefois, le fait de garantir lefficacit des mcanismes de mise en uvre et le bon fonctionnement des procdures administratives au niveau national/rgional relve de la responsabilit de ltat membre. En ce qui concerne la rgion de Castille-et-Len, lors du dernier comit de suivi du 15juin2012, la Commission aencourag celleci raccourcir les dlais dapprobation et de paiement des projets sans mettre en pril la bonne gestion des fonds de lUE. En ce qui concerne la Roumanie, la Commission encourage ltat membre raccourcir le dlai dapprobation des projets, tout en veillant maintenir un quilibre entre le traitement des demandes dans un dlai raisonnable sans compromettre la bonne gestion financire des fonds de lUE. La longueur du processus de slection est due principalement au nombre lev de demandes reues dans le cadre de chaque appel propositions.

58.
En ce qui concerne le Latium, dans le cadre de la procdure prliminaire de manifestation dintrt (domanda di pre-adesione12), il se pourrait que les bnficiaires aient commenc mettre en uvre des projets avant davoir complt la demande, en particulier avant la prparation administrative et de la procdure.

60.
La rgion de Castille-et-Len value lventuel effet daubaine. Les enseignements tirs de cet exercice permettront damliorer les procdures administratives afin dvaluer et de rduire les risques.

Encadr 10
La Commission va procder un examen approfondi de ce point afin danalyser la justification du paiement supplmentaire.
11

61.
La synthse des valuations mi-parcours13 effectue pour le compte de la Commission devrait donner des informations sur la faon dont la question de leffet daubaine at traite, sur la base des rapports dvaluation mi-parcours qui ont valu/calcul les incidences de leurs programmes. Toutefois, tant donn que lvaluation mi-parcours nest pas structure selon des mesures particulires mais selon des thmes fondamentaux, elle ne donnera pas ncessairement une ide prcise du rle spcifique de la mesure 123 dans lestimation des effets daubaine.
13

Proposition dalignement de Lisbonne COM (2010) 537 final du 30septembre2010.


12

Par domanda di pre-adesione, on entend un instrument que la rgion amis en uvre exclusivement au cours de la phase initiale de mise en uvre de la mesure (pour le premier appel doffres), en autorisant un lancement rapide des projets de manire garantir la continuit des interventions lors du passage de la priode de programmation prcdente celle de lanne en cours, ce qui rduit le risque dinterruption des oprations et acclre la mise en uvre du programme.

La synthse des valuations mi-parcours pour la priode 2007-2013 sera publie la fin de 2012/au dbut de 2013.

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RPONSES DE LA COMMISSION
62.
Un certain effet de dplacement dans le secteur de la transformation et de la commercialisation est acceptable si une plus grande efficience de ces secteurs assure au secteur agricole primaire un bnfice net global. La Commission considre que, si la subvention permet lentreprise daccrotre sa part de march au dtriment dun concurrent, cet effet ne correspond pas une utilisation inefficace des fonds de lUE. La subvention peut accrotre lefficacit dune exploitation (du point de vue conomique et/ou cologique) qui peut contribuer de manire gnrale au renforcement de la comptitivit de lagriculture dans la zone de programmation. La Commission estime que, si laide linvestissement est bien cible (en utilisant notamment les critres dligibilit et de slection, ycompris les taux daides dtat diffrencis) et repose sur des lacunes/des besoins clairement identifis14, le risque de leffet daubaine et de dplacement est limit. Le ciblage de laide linvestissement (article 43) at introduit au cours de cette priode de programmation justement pour limiter leffet daubaine et de dplacement rsultant des valuations prcdentes.

66.
La Commission considre que les interventions slectionnes pour le bnfice de laide sont conformes aux priorits spcifiques des PDR, rpondent aux besoins estims du territoire au niveau national et rgional selon lanalyse SWOT et atteignent les objectifs de la rglementation en vigueur en matire de dveloppement rural. Les interventions finances sont lies la production agricole de base et visent renforcer les PME locales/rgionales existantes (y compris des coopratives). Par consquent, la Commission estime que leffet de dplacement peut exister et que, dans certaines conditions, il peut mme conduire une amlioration de la situation conomique (rationalisation, par exemple).

Rponse commune aux points 67. et 69.


Conformment aux principes de subsidiarit et de gestion partage, la slection des projets relve de la responsabilit des tats membres. La Commission ainsist plusieurs reprises sur la ncessit de faire preuve dune plus grande slectivit15. Lors de lapprobation des PDR, la Commission effectue une analyse pour valuer la compatibilit des programmes et des mesures avec les orientations stratgiques de lUnion et les plans stratgiques nationaux concerns, et leur conformit aux dispositions juridiques dapplication16. Le cadre de suivi et dvaluation pour la priode 2014-2020 est en cours dlaboration17.
15

Rponse commune aux points 63. et 64.


La Commission considre que les interventions slectionnes pour le bnfice de laide sont conformes aux priorits spcifiques des PDR, rpondent aux besoins estims du territoire au niveau national et rgional selon lanalyse SWOT et atteignent les objectifs de la rglementation en vigueur en matire de dveloppement rural. Par consquent, la Commission estime que leffet de dplacement peut exister et que, dans certaines conditions, il peut mme conduire une amlioration de la situation conomique (rationalisation, par exemple).

Rponse commune aux points 65. et 66.


En termes gnraux, la Commission considre que les tats membres ont lobligation dadopter une approche stratgique de la programmation qui tienne compte de la situation spcifique et des besoins des diffrentes zones rurales et des bnficiaires viss par le programme. Cela permet de limiter le risque de dplacement en ciblant laide pour lorienter vers ceux qui en ont rellement besoin. En outre, linstrument du plan stratgique national prvoit une cohrence entre les diverses rgions/zones et devrait assurer une rpartition quilibre et approprie des ressources publiques. Voir aussi la rponse au point 63.
14

En particulier, lors des runions annuelles, savoir au dbut de la priode de programmation, la Commission avait envoy une lettre aux autorits de gestion de lensemble des programmes afin de les inciter tenir compte de limportance de bien dfinir les critres de slection pour une mise en uvre efficace tout au long de la priode. Par ailleurs, dans une autre lettre, datant de 2009, les tats membres taient invits sassurer que des critres de slection appropris sont dfinis et appliqus pour lattribution des fonds.
16

Rglement(CE) n1698/2005 et rglement(CE) n1974/2006 [article18 du rglement(CE) n1698/2005].


17

La proposition de lgislation horizontale (article 110), la proposition de rglement DR (titre VII), ainsi que les modalits dexcution ou des actes dlgus constituent la base juridique.

Article 43 du rglement(CE) n1974/2006.

Rapport spcial n 1/2013 Laide de lUE lindustrie agroalimentaire a-t-elle permis de manire efficace et efficiente daccrotre la valeur ajoute des produits agricoles?

53

RPONSES DE LA COMMISSION
Les propositions portant sur le systme de suivi et dvaluation pour la priode 2014-2020 visent mieux adapter le calendrier des valuations aux informations disponibles aux diffrentes tapes de la priode de programmation. Le rapport dvaluation mi-parcours ntant plus exig, il ya lieu de prsenter, en 2017et2019, des rapports annuels dexcution dtaills qui notamment tablissent et valuent les progrs dans la ralisation des objectifs du programme (voir la proposition de rglement portant dispositions communes, article 44). Afin dtre en mesure de fournir les informations ncessaires, les tats membres sont tenus deffectuer des valuations au cours de la priode de programmation selon un plan dvaluation (voir proposition de rglement portant dispositions communes, article 49). En Roumanie, la question des indicateurs manquants at souleve au cours des runions dexamen annuelles et la Roumanie sefforce de les fournir en recourant un projet financer au titre de lassistance technique.

74.
En ce qui concerne la gestion partage, le manuel du cadre commun de suivi et dvaluation (CCSE) prvoit une certaine marge de manuvre pour les tats membres en ce qui concerne la manire dont ils mettent en uvre le suivi et lvaluation. Les tats membres doivent dterminer le juste quilibre de leur systme de contrle, afin de garantir des donnes de qualit un cot acceptable.

70.
La prochaine synthse des valuations mi-parcours devrait donner un aperu de la mise en uvre de la mesure fonde sur les 92valuations mi-parcours des tats membres et des rgions. Elle inclura des informations sur les taux de russite des indicateurs de rsultat lis la mesure 123 (nombre dentreprises introduisant de nouveaux produits et/ou de nouvelles techniques et accroissement de la valeur ajoute brute des entreprises bnficiaires) pour de plus amples dtails, voir la rponse au point 76. Dans lvaluation ex post, les tats membres devraient nouveau tablir un rapport sur le taux de russite des indicateurs de rsultat, couvrant cette fois lensemble de la priode de programmation.

75.
La prochaine synthse des valuations mi-parcours devrait donner une image plus complte sur les informations contenues dans les rapports dvaluation mi-parcours, tant donn quelle porte sur lensemble des 92 valuations mi-parcours des tats membres et des rgions. Elle comprend notamment des informations sur la mesure 123 en ce qui concerne sa mise en uvre19 et sur le taux de russite des indicateurs de rsultat auquel la mesure devrait contribuer20. En outre, la synthse des valuations mi-parcours donnera un aperu de lincidence des programmes sur la base des informations disponibles dans les valuations mi-parcours des tats membres qui ont effectu ces estimations/calculs, bien que la quantification exacte des incidences risque dtre difficile ce stade de la mise en uvre des programmes. Dans les cas o les informations quantitatives sur les incidences ne sont pas disponibles, la Commission ne considre pas comme une mauvaise pratique le fait dtablir les rapports dvaluation sur lincidence de certaines mesures sur la base dune analyse conceptuelle et darguments thoriques, condition que ces arguments soient bien fonds. Les propositions portant sur le systme de suivi et dvaluation pour la priode 2014-2020 remdient aux difficults de lvaluation des incidences au moment o les valuations mi-parcours ont t ralises, en prvoyant une approche diffrente (pour plus de dtails, voir rponse au point 88, recommandation n4).
19

73.
Il appartient lautorit de gestion de dterminer les cas o il serait pertinent dtablir des indicateurs supplmentaires, afin de les mettre au point et den assurer le suivi18. Le but nest pas davoir un ensemble exhaustif dindicateurs supplmentaires mais plutt de disposer dindicateurs supplmentaires dfinis de faon assurer que les spcificits du PDR peuvent faire lobjet dun suivi et dune valuation. Consciente des faiblesses dans les mthodologies utilises dans les tats membres pour valuer certains indicateurs, la Commission atabli des orientations mthodologiques en 2010 qui ont t distribues et expliques aux personnes charges de lvaluation dans les tats membres. Des chiffres plus prcis et plus fiables sont dsormais attendus.
18

Chaque programme de dveloppement rural dfinit un nombre limit dindicateurs supplmentaires propres au programme voir article 81, paragraphe 2, du rglement(CE) n1698/2005.

Taux de russite des indicateurs de ralisation, nombre dentreprises bnficiaires et volume total de linvestissement.
20

Nombre dentreprises introduisant de nouveaux produits et/ou de nouvelles techniques et augmentation de la valeur ajoute brute, dans les entreprises bnficiaires.

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54

RPONSES DE LA COMMISSION
76.
La synthse des valuations mi-parcours devrait fournir un aperu des taux de rponse aux questions dvaluation. Lune des raisons pour lesquelles seule une solution partielle at trouve en ce qui concerne les normes de qualit environnementale associes la mesure 123, est la programmation trop prcoce de lvaluation mi-parcours qui na pas permis deffectuer une valuation fiable des incidences mi-parcours de la priode de programmation.

80.
Un certain effet de dplacement dans le secteur de la transformation et de la commercialisation est acceptable si une plus grande efficience de ces secteurs assure au secteur agricole primaire un bnfice net global. La Commission considre que, si la subvention permet lentreprise daccrotre sa part de march au dtriment dun concurrent, cet effet nentrane pas ncessairement une utilisation inefficace des fonds de lUE. La subvention peut accrotre lefficacit dune exploitation (du point de vue conomique et/ou cologique) qui peut contribuer de manire gnrale au renforcement de la comptitivit de lagriculture dans la zone de programmation. La Commission estime que, si laide linvestissement est bien cible (en utilisant notamment les critres dligibilit et de slection, ycompris les taux daides dtat diffrencis) et repose sur des lacunes/des besoins clairement dfinis21, le risque de leffet daubaine et de dplacement est limit. Le ciblage de laide linvestissement [article 28 du rglement(CE) n1698/2005 et article43 du rglement(CE) n1974/2006] at introduit au cours de la priode de programmation concerne justement pour limiter leffet daubaine et de dplacement rsultant des valuations prcdentes.

Encadr 11
Portugal Aores Voir la rponse au point 77. Allemagne Bavire Voir la rponse au point 62.

77.
Nous vous renvoyons la rponse au point 75 sur les informations contenues dans la prochaine synthse des valuations mi-parcours, qui devrait fournir une indication de lefficacit actuelle de la mesure et une base utile pour dcider sil ya lieu de programmer la mesure lavenir. La Commission souhaite galement souligner que, sur la base dindicateurs de rsultat, de nouveaux produits et de nouvelles technologies ont t soutenus par une aide et la valeur ajoute brute aaugment dans certaines entreprises bnficiaires. Un montant de 9milliards deuros inscrit au budget pour la priode en cours fera lobjet dune valuation ex post.

81. Premier tiret


Le lgislateur na pas prvu dvaluation ex ante pour dterminer si les demandeurs avaient besoin dune subvention. La condition est de recenser les besoins dans le PDR en ce qui concerne lanalyse SWOT22 de la zone concerne, et donc dallouer laide conformment aux faiblesses structurelles et aux besoins territoriaux dfinis.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS 79.


la lecture du considrant 23 du rglement(CE) n1698/2005, en combinaison avec larticle 28, il ressort que la Commission considre que la notion de la mesure de laccroissement de la valeur ajoute des produits agricoles (et sylvicoles) telle que prvue par le lgislateur est large, et quelle comprend notamment lamlioration de la protection de lenvironnement, la scurit du travail, lhygine et le bien-tre des animaux.

81. Deuxime tiret


Lors de lapprobation des PDR, la Commission effectue une analyse pour valuer la compatibilit des programmes et des mesures avec les orientations stratgiques de la Communaut et les plans stratgiques nationaux concerns, et leur conformit aux dispositions juridiques dapplication23.
21 22

Article 43 du rglement(CE) n1974/2006.

SWOT = analyse des points forts et des faiblesses, des possibilits et des menaces.
23

Rglement(CE) n1698/2005 et rglement(CE) n1974/2006 [article18 du rglement(CE) n1698/2005].

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RPONSES DE LA COMMISSION
84.
Toutefois, conformment aux principes de subsidiarit et de gestion partage, la slection des projets relve de la responsabilit des tats membres. Nanmoins, dans son rle de contrle, la Commission ainsist plusieurs reprises sur la ncessit de faire preuve dune plus grande slectivit24 et de procder un meilleur ciblage dans la mise en uvre de la mesure. La Commission estime que la logique dintervention/justification de la mesure est suffisamment claire. En restructurant et dveloppant le capital physique potentiel et en promouvant linnovation, la mesure vise en ralit moderniser et favoriser la comptitivit du secteur agricole en augmentant la valeur ajoute des produits locaux. Lors de lapprobation des PDR, la Commission effectue une analyse pour valuer la compatibilit des programmes et des mesures avec les orientations stratgiques de lUnion et les plans stratgiques nationaux concerns, et leur conformit aux dispositions juridiques dapplication27. Toutefois, conformment aux principes de subsidiarit et de gestion partage, la slection des projets relve de la responsabilit des tats membres. Nanmoins, dans son rle de contrle, la Commission ainsist plusieurs reprises sur la ncessit de faire preuve dune plus grande slectivit28 et de procder un meilleur ciblage dans la mise en uvre de la mesure.

81. Troisime tiret


Bien que lincidence sur les producteurs primaires soit indirecte, la Commission est davis que la logique dintervention telle qutablie par le lgislateur est suffisamment claire. En effet, lamlioration de la manutention/transformation des produits agricoles, notamment pour rpondre lvolution des normes de commercialisation, permet au secteur primaire de bnficier dune demande stabilise de ses produits. Cest le cas plus particulirement avec la cration de nouveaux produits (novateurs) et de nouveaux dbouchs commerciaux. La comptitivit du secteur agricole des territoires concerns est ainsi renforce. Afin de remdier aux faiblesses dans les mthodologies mises au point par les tats membres pour valuer certains indicateurs, la Commission atabli des orientations mthodologiques en 201025. Ces lignes directrices ayant t distribues et expliques aux personnes charges de lvaluation dans les tats membres, on peut sattendre dsormais obtenir des chiffres plus fiables.

Recommandation n1 Premire partie


Voir deuxime partie de la recommandation.

Recommandation n1 Seconde partie


La Commission est daccord avec la recommandation et apropos de renforcer le cadre juridique pour la prochaine priode de programmation, afin que les objectifs pralables quantifis (similaires des indicateurs de rsultat) soient fixs pour chacun des domaines prioritaires de lUnion, sur la base dindicateurs communs de rsultat. Le programme contient une description de la stratgie et les mesures slectionnes lies aux priorits de lUnion seront fondes sur une logique dintervention solide reposant sur une valuation ex ante.
27

82.
Le cadre de suivi et dvaluation pour la priode 2014-2020 est en cours dlaboration26. Ces propositions tiennent compte des enseignements tirs de la priode en cours et de la ncessit de mesurer lefficacit avec laquelle les fonds ont t dpenss, en tenant davantage compte, lors de ltablissement des rapports sur les rsultats et les incidences des actions, des informations disponibles aux diffrentes tapes de la priode de programmation (voir aussi la rponse au point 87 et la recommandation n4).
24

Rglement(CE) n1698/2005 et rglement(CE) n1974/2006 [article18 du rglement(CE) n1698/2005].


28

En particulier, lors des runions annuelles, savoir au dbut de la priode de programmation, la Commission avait envoy une lettre aux autorits de gestion de lensemble des programmes afin de les inciter tenir compte de limportance de bien dfinir les critres de slection pour une mise en uvre efficace tout au long de la priode. Par ailleurs, dans une autre lettre, datant de 2009, les tats membres taient invits sassurer que des critres de slection appropris sont dfinis et appliqus pour lattribution des fonds.
25

En particulier, lors des runions annuelles, savoir au dbut de la priode de programmation, la Commission avait envoy une lettre aux autorits de gestion de lensemble des programmes afin de les inciter tenir compte de limportance de bien dfinir les critres de slection pour une mise en uvre efficace tout au long de la priode. Par ailleurs, dans une autre lettre, datant de 2009, les tats membres taient invits sassurer que des critres de slection appropris sont dfinis et appliqus pour lattribution des fonds.

Orientations mthodologiques sur des indicateurs spcifiques, tablies par le rseau europen dvaluation pour le dveloppement rural (http://enrd.ec.europa.eu./evaluation/evaluation-methodologies/ guidance-on-specific-indicators/introduction/fr/introduction_en.cfm).
26

La proposition de lgislation horizontale (article 110), la proposition de rglement DR (titre VII), ainsi que les modalits dexcution ou des actes dlgus constituent la base juridique.

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56

RPONSES DE LA COMMISSION
85.
La Commission ainsist plusieurs reprises sur la ncessit de faire preuve dune plus grande slectivit29 pendant la priode de programmation actuelle. Pour la prochaine priode de programmation, il est prvu, dans les propositions de la Commission30, que les critres de slection soient dfinis pour lensemble des mesures et visent garantir lgalit de traitement des demandeurs, une meilleure utilisation des ressources financires et le ciblage des mesures conformment aux priorits de lUnion en matire de dveloppement rural. Lutilisation de critres de slection sera en gnral obligatoire, mme dans le cas o les ressources disponibles sont suffisantes31.

86.
La Commission convient avec la Cour quil ya lieu damliorer le ciblage des aides au niveau des tats membres. Lorsque laide linvestissement est bien cible et fonde sur des lacunes et/ou des besoins clairement dfinis, le risque de leffet daubaine et de dplacement est limit. Le ciblage de laide linvestissement [article 43 du rglement(CE) n1974/2006] at introduit au cours de la prsente priode de programmation justement pour limiter leffet daubaine et de dplacement rsultant des valuations prcdentes. La Commission aprvu, dans la proposition lgislative portant sur la prochaine priode de programmation, lexigence de prendre en compte les besoins spcifiques lis aux conditions spcifiques au niveau rgional ou sous-rgional et dy apporter une rponse concrte en combinant des mesures conues de faon adquate ou en adoptant des sous-programmes thmatiques. La Commission aaussi propos que des objectifs adapts chacun des domaines prioritaires de lUnion soient fixs sur la base dindicateurs communs de rsultat, et que les mesures slectionnes, lies aux priorits de lUnion, soient fondes sur une logique dintervention solide reposant sur une valuation ex ante.

Recommandation n2 Premire partie


La Commission croit savoir que la premire partie de la recommandation est adresse aux tats membres. Elle ainsist plusieurs reprises, pendant la priode de programmation en cours, sur la ncessit de faire preuve dune plus grande slectivit et est dispose continuer dencourager les tats membres le faire. Pour la priode venir, la Commission apropos que les tats membres prouvent quune approche approprie at dfinie et fixe les principes applicables ltablissement des critres de slection des projets qui tient compte des objectifs correspondants.

Recommandation n2 Seconde partie


En ce qui concerne lapplication des critres de slection, la Commission est daccord et elle est prte encourager les tats membres utiliser de faon plus efficace les critres de slection pour le reste de la priode de programmation actuelle. En outre, la Commission apropos que des critres de slection soient dfinis pour la prochaine priode de programmation, pour les oprations au titre de lensemble des mesures32.
29

Recommandation n3
La Commission organisera avec les tats membres au cours du premier semestre de lanne 2013 un change de bonnes pratiques sur lattnuation des risques de leffet daubaine et de dplacement. Afin de limiter le risque de leffet daubaine, la Commission aprvu, dans la proposition lgislative portant sur la prochaine priode de programmation33, une disposition selon laquelle seules les dpenses encourues aprs la prsentation dune demande lautorit comptente sont considres comme ligibles.

En particulier, lors des runions annuelles, savoir au dbut de la priode de programmation, la Commission avait envoy une lettre aux autorits de gestion de lensemble des programmes afin de les inciter tenir compte de limportance de bien dfinir les critres de slection pour une mise en uvre efficace tout au long de la priode. Par ailleurs, dans une autre lettre, datant de 2009, les tats membres taient invits sassurer que des critres de slection appropris sont dfinis et appliqus pour lattribution des fonds.
30

87.
Bien que lincidence sur les producteurs primaires soit indirecte, la Commission est davis que la logique dintervention introduite par le lgislateur est suffisamment claire. En effet, lamlioration de la manutention/transformation des produits agricoles, pour rpondre notamment lvolution des normes de commercialisation, permet au secteur primaire de bnficier dune demande stabilise, plus particulirement avec la cration de nouveaux produits (novateurs) et de nouveaux dbouchs commerciaux, et, partant, de renforcer la comptitivit du secteur agricole des territoires concerns.
33

La proposition pour le rglement DR, les dispositions de larticle 49 ainsi que les modalits dexcution ou des actes dlgus constituent la base juridique.
31

Uniquement dans le cas de certaines mesures annuelles ou pluriannuelles notamment la mesure agroenvironnementale et climatique, o les mesures sont mises en uvre au moyen doprations type qui devront garantir lgalit des effets sur lenvironnement ou sur le bien-tre des animaux, lutilisation des critres de slection sera facultative si les ressources sont suffisantes.
32

Uniquement dans le cas de certaines mesures annuelles ou pluriannuelles notamment la mesure agroenvironnementale et climatique, o les mesures sont mises en uvre au moyen doprations type qui devront garantir lgalit des effets sur lenvironnement ou sur le bien-tre des animaux, lutilisation des critres de slection sera facultative si les ressources sont suffisantes.

Article 67, paragraphe 2, de la proposition relative au dveloppement rural.

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RPONSES DE LA COMMISSION
Pour remdier aux faiblesses constates dans les mthodologies mises au point par les tats membres servant valuer certains indicateurs, la Commission atabli des orientations mthodologiques en 2010. Ces lignes directrices ayant t distribues et expliques aux personnes charges de lvaluation dans les tats membres, on peut sattendre dsormais obtenir des chiffres plus fiables. La prochaine synthse des valuations mi-parcours devrait donner un aperu des informations disponibles sur la mesure 123 en ce qui concerne sa mise en uvre34 et sur le taux de russite des indicateurs de rsultat35. La Commission souhaite galement souligner que, sur la base dindicateurs de rsultat, de nouvelles technologies et de nouveaux produits ont t soutenus par une aide et la valeur ajoute brute aaugment dans certaines entreprises bnficiaires. Le montant de 9milliards deuros inscrit au budget pour la priode en cours fera lobjet dune valuation ex post.

Recommandation n4
Les propositions portant sur le systme de suivi et dvaluation pour la priode 2014-2020 introduisent un certain nombre de changements. Le rapport dvaluation mi-parcours ntant plus exig, il ya lieu de prsenter, en 2017et2019, des rapports annuels dexcution dtaills qui notamment tablissent et valuent les progrs dans la ralisation des objectifs du programme36. Afin dtre en mesure de fournir les informations ncessaires, les tats membres sont tenus deffectuer des valuations au cours de la priode de programmation selon un plan dvaluation (voir proposition de rglement portant dispositions communes, article 49). De cette manire, les rapports sur les rsultats et les incidences des actions tiendront davantage compte des informations disponibles aux diffrentes tapes de la priode de programmation.
34

Taux de russite des indicateurs de ralisation, nombre dentreprises bnficiaires et volume total de linvestissement.
35

Nombre dentreprises introduisant de nouveaux produits et/ou de nouvelles techniques et augmentation de la valeur ajoute brute, dans les entreprises bnficiaires.
36

Voir la proposition de rglement portant dispositions communes (article 44).

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Cour des comptes europenne Rapport spcial n1/2013 Laide de lUE lindustrie agroalimentaire a-t-elle permis de manire efficace et efficiente daccrotre la valeur ajoute des produits agricoles? Luxembourg: Office des publications de lUnion europenne 2013 57 p. 21 29,7 cm ISBN 978-92-9241-141-1 doi:10.2865/66383

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QJ-AB-13-001-FR-C

DANS LE C ADRE DE LA POLITIQUE DE D VELOPPEMENT RUR AL DE LUE, DES S U B V E N T I O N S S O N T A L LO U E S AU X E N T R E P R I S E S D E T R A N S F O R MAT I O N E T DE COMMERCIALISATION DES PRODUITS AGRICOLES, CE QUI DE VR AIT AUSSI PERMET TRE DAMLIORER LA COMPTITIVIT DU SECTEUR AGRICOLE. LORS DE SON AUDIT, LA COUR AEXAMIN SI LAIDE DE LUE AVAIT T EFFICACE E T EFFICIENTE CE T GARD, E T ELLE A CONSTAT QUE LES TATS MEMBRES NORIENTAIENT PAS LES FINANCEMENTS VERS LES PROJETS POUR LESQUELS LA NCESSIT DUNE AIDE PUBLIQUE TAIT AVRE. DE CE FAIT, LA MESURE RISQUE DE SE TRANSFORMER EN SUBVENTION UNE AIDE GNRALE AUX ENTREPRISES QUI INVESTISSENT DANS LE SEC TEUR AGROALIMENTAIRE, AVEC LES RISQUES A S S O C I S D E D I S TO R S I O N D E CO N C U R R E N C E E T D E G A S P I L L AG E D E F O N D S PUBLICS DEVENUS RARES. LA COUR A FORMUL DES RECOMMANDATIONS QUI DE VR AIENT PERME T TRE LA COMMISSION ET AUX TATS MEMBRES DE REMDIER AUX INSUFFISANCES DTECTES.

COUR DES COMPTES EUROPENNE