MRCIA MIRANDA SOARES REFORMA TRIBUTRIA E SUCESSO PRESIDENCIAL: O QUE ESPERAR?

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REFORMA TRIBUTRIA E SUCESSO PRESIDENCIAL: O QUE ESPERAR?

Tax reform and presidential succession: what to expect?

Mrcia Miranda Soares Universidade Federal de Minas Gerais - UFMG marciasoares@fafich.ufmg.br

Brasileiro adora reformar. quase uma sndrome, se algo no vai bem, vamos reformar, e se tudo est timo, pode ficar melhor. Queremos reformar a poltica, o Estado, a Constituio, a sade pblica, a educao, a seleo brasileira de futebol, a casa e tudo que for passvel de uma mexidinha. Gostamos de reformar, mas no gostamos de revolucionar. O nosso carter nacional, dizia o pai do Chico Buarque de Holanda, nos remete cordialidade e no ao conflito aberto. Talvez esta seja a raiz de nossa desconfiana para com os franceses e argentinos, to dispostos a uma boa pendenga. Nesta banalizao do reformar, temas importantes inserem-se na agenda pblica e arrastam-se carregando um consenso difuso sobre sua necessidade, mas sem um entendimento claro do que realmente est em questo. a situao da Reforma Tributria. No dia seguinte promulgao da Constituio de 1988, quando uma nova conformao tributria se estabeleceu, os reformistas j batiam porta. Bradavam economistas, polticos, jornalistas, empresrios e tantos outros caroneiros da opinio pblica que sem a reforma tributria, o pas no teria crescimento econmico sustentvel. O incio dos anos 90 parecia confirmar os prognsticos mais pessimistas, que se expressavam em termos cunhados para caracterizar as mazelas decorrentes do nosso sistema tributrio: Custo Brasil, Estagflao e Guerra Fiscal.
Em Debate, Belo Horizonte, v.2, n.9, p. 44-49., set. 2010.

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Os problemas apontados em relao ao sistema tributrio eram de ordens diversas. Vejamos: - Roberto Campos, economista e poltico liberal, que foi deputado federal constituinte em 1988, em seu livro de memrias A Laterna na Popa, ironizou ao dizer que a Constituio prometeu uma seguridade social sueca com recursos moambicanos. De fato, ao final dos anos 90, havia uma grande lacuna entre o que o pas arrecadava de tributos e os gastos pblicos que seriam necessrios para promover os novos direitos sociais. - Alguns questionavam a falta de recursos para os investimentos em infraestrutura, to necessrios ao desenvolvimento econmico do pas. Diziam: Se queremos crescer, precisamos de estradas, telefonia, energia eltrica e meios de transporte, o que requer novos recursos em um contexto de insuficincia para cobrir os gastos sociais prometidos. - O Imposto sobre Circulao de Mercadoria e Servios - ICMS, sob plena competncia estadual, tornou-se uma moeda fcil para os estados competirem por investimentos empresariais, de forma anrquica e irresponsvel. - A tributao sobre produtos para exportao e a no tributao para produtos importados foram apontadas como erro grosseiro, que divergia das prticas adotadas por outros pases como forma de incentivar a exportao. - A tributao excessiva sobre a folha de pagamento seria outro aspecto problemtico mantido pela Constituio. Onerava mais a produo e jogava milhares de trabalhadores para o mercado informal. - Os tributos seriam excessivos, tanto pela quantidade de recursos que retiram da sociedade, como pelas mltiplas vias em que se apresentam. So impostos, taxas e contribuies incidindo sobre bens e servios diversos, de forma cumulativa e ininteligvel para qualquer cidado medianamente informado. O governo Fernando Henrique Cardoso, em seus dois mandatos, de 1995 a 2002, promoveu mudanas no sistema tributrio, algo longe das expectativas reformistas. O diagnstico de economistas como Fernando Rezende, Napoleo Silva e Fabrcio de Oliveira foi o de que o governo corrigiu alguns problemas, criou novos e aguou outros. Diminuiu os tributos incidentes sobre produtos exportados atravs da Lei Kandir (1996)1 e promoveu medidas de conteno de

A Lei Complementar n 87 de 1996 (Lei Kandir) desonerou de ICMS produtos primrios ou industrializados semi-elaborados e servios destinados exportao. Sendo um imposto estadual, o governo federal se
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gastos e de responsabilizao fiscal dos entes federados. A Lei de Responsabilidade Fiscal2 considerada um dos maiores legados de seu governo. O governo FHC tambm aumentou consideravelmente a carga tributria, no s para arcar com os novos gastos sociais, como para cobrir rombos financeiros crescentes derivados da poltica de juros altos e de um contexto de crises econmicas externas e internas. A carga tributria, que aps a Constituio estava na casa de 25% do PIB, saltou para 35% do PIB em 2002, aumento decorrente, em grande parte, das contribuies sociais (Contribuio Previdenciria, Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social - COFINS, Contribuio Provisria sobre a Movimentao Financeira - CPMF e a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido - CSLL). Estas foram mudanas criticadas pelo seu carter indireto, cumulativo e regressivo. Ainda em 2002, alcanamos o patamar de 80% das nossas receitas arrecadadas por via de tributos indiretos (bens e servios), em contraposio a 20% dos impostos diretos (renda e patrimnio). Ou seja, estamos falando de um sistema tributrio marcado pela complexidade e pela regressividade. Outro aspecto destacado pelos crticos da Era FHC foram as mudanas no federalismo fiscal, que beneficiaram a Unio, em detrimento dos estados e municpios. A Unio passou a abocanhar uma fatia maior da carga tributria atravs das contribuies sociais e dos tributos federais libertos de repartio com os entes subnacionais, promovendo uma vinculao crescente dos gastos dos estados e dos municpios com educao e sade. Por sua vez, o governo federal aumentou seu grau de liberdade com os gastos, ao criar o Fundo Social de Emergncia, em 1994, que desvinculou 20% das receitas da Unio de qualquer tipo de gasto. Em 2000, tal iniciativa passou a ser denominada Desvinculao de Receitas da Unio DRU. De 2003 at a atualidade, com o governo Lula, tivemos uma conduo conservadora da poltica tributria brasileira, com algumas poucas mudanas. Logo no incio do seu governo, o presidente enviou ao Congresso uma proposta de reforma tributria, a Emenda Constitucional n 42, com o objetivo de simplificar o sistema, reduzir a cumulatividade de tributos e acabar com a guerra fiscal. O que prosperou foi to-somente o segundo objetivo; j no final de 2003, o governo aprovou a Lei n 10.833, que eliminou a cumulatividade da COFINS

comprometeu a compensar os estados pelas perdas e tem feito isto atravs de repasses negociados a cada ano no Oramento da Unio. 2 A Lei Complementar n 101 de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) estabeleceu vrias normas voltadas para a responsabilidade fiscal dos entes federais, entre elas definiu limitaes de gastos com pessoal, de endividamento e de despesas no ltimo ano de mandato do presidente, governador e prefeito.
Em Debate, Belo Horizonte, v.2, n.9, p. 44-49., set. 2010.

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para vrios setores econmicos. Outro avano ocorreu em 2004: a Lei 10.865 determinou que o PIS/PASEP e a COFINS passassem a incidir sobre as importaes, da mesma forma que incidiam sobre a produo nacional. O governo manteve o patamar da carga tributria em algo em torno de um tero do PIB, apesar de ter aumentado algumas alquotas, como a da COFINS e a da CSLL, mas foi beneficiado por um maior crescimento do PIB na segunda metade da dcada. Manteve a Lei Kandir, a Lei de Responsabilidade Fiscal e prorrogou a DRU em 2003 e 2007. As contribuies sociais persistiram, inclusive a CPMF, esta com alquota maior (0,38%). Mas, por ironia da poltica, a CPMF foi derrubada em final de 2007, no Senado, pelo seu criador, o PSDB. O ICMS continuou como estava, mas a chamada guerra fiscal foi amenizada pelo fim do boom de novos grandes empreendimentos industriais vindos para o pas, com destaque para os do setor automobilstico. Estados e municpios reclamaram da sua condio fiscal e aumentaram o coro dos reformistas, com o objetivo de ampliarem suas receitas. Acio Neves, governador do Estado de Minas Gerais, pelo PSDB, levantou a bandeira em favor de um novo pacto federativo, mas nada de maior envergadura foi feito. Reformas na legislao trabalhista foram aventadas. E tudo permaneceu com dantes. Contudo, a despeito da no (ou dbil) reforma tributria, o pas avanou economicamente, estabilizou sua moeda, alcanou uma taxa considervel de crescimento econmico e redistribuiu renda. Do pessimismo, entramos para a era do otimismo, o que arrefeceu os discursos mais inflamados pela reforma. Continuamos a querer a reforma, mas no a exigimos mais, pelo menos at que haja um novo recuo mais duradouro da economia, que venha como Tsunami e no como marola. Mas devemos esperar por isto? Por que no empreendermos um debate mais qualificado em relao aos reais problemas tributrios do pas, algo muito propcio em um ambiente eleitoral? Quais so as propostas de Dilma, Serra e Marina, lderes nas intenes de voto? Ecos do esprito reformista de nosso povo est em alta na campanha presidencial, em decorrncia e apesar dos nmeros no deixarem dvida quanto satisfao dos populares com o governo Lula. A perspectiva de que sempre h espao para melhorar um alento para os candidatos oposicionistas, Serra e Marina, e um reforo para Dilma. O Brasil pode mais..., defende Serra - e todos concordam, mas sua dificuldade reside em convencer de que ele o cara que pode fazer mais. Dilma tem como lema Para o Brasil seguir mudando..., e seu desafio mostrar que seguir o governo Lula com reformas, afinal ningum quer ficar no mesmo lugar. Marina vem de Por um Brasil justo e sustentvel, algo que remete a uma meta no alcanada ainda.
Em Debate, Belo Horizonte, v.2, n.9, p. 44-49., set. 2010.

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Em relao reforma tributria, todos a defendem com veemncia, mas o assunto complexo e os interesses so fortes e divergentes. O que esperar para os prximos anos? As perspectivas para a economia so as melhores, de PIB crescente, economia no ritmo de cu de brigadeiro, ou seja, maiores receitas sem ter que aumentar a carga tributria. Neste contexto, algum ousar adentrar a dura seara dos interesses divergentes e mexer no cofre da Unio, dos estados e dos municpios ou no bolso de empresrios, de trabalhadores e de consumidores? Algum candidato se dispe a diminuir a carga tributria? Quais tributos sero cortados ou diminudos em suas alquotas? certo que isto se far sem remanejamentos, corto aqui e aumento l? E o ICMS dos estados? E o ISS dos municpios? Alguma proposta concreta para a criao de um imposto nico sobre consumo unificando IPI , ICMS, COFINS e ISS? E as contribuies sociais, que destino tero? A CPMF pode voltar? E a DRU, que foi criada em carter provisrio e nunca mais desapareceu? E as compensaes aos estados pela Lei Kandir, at quando haver embate anual para definir o seu montante no oramento da Unio? Os discursos so vagos... Dilma diz que a reforma tributria a reforma das reformas e enfatiza a necessidade de reduzir as alquotas de tributos, o que ela sustenta que pode ser feito sem diminuio da arrecadao, j que esta medida incentiva o crescimento econmico. Em seus discursos, destacam-se as propostas de desonerao tributria de investimentos feitos no pas, como forma de incentivar a produo e o crescimento econmico, e a defesa da reduo de tributos sobre a folha de pagamentos. So propostas bem vistas por empresrios e trabalhadores, mas que, se implantadas, significaro menos recursos para os cofres pblicos. Isto ser congruente com as suas propostas de ampliao dos gastos sociais? A simplificao do sistema tributrio e o combate guerra fiscal tambm so acenados como medidas de uma reforma tributria, contudo com pouca clareza sobre como isto ocorrer. Serra mais crtico, aponta o Brasil como o de maior carga tributria entre os pases emergentes e defende, portanto, o corte de tributos.Tem como proposta a criao da Nota Fiscal Brasileira para devolver parte dos impostos aos consumidores e diz que primar pela transparncia, prometendo detalhar aos consumidores os impostos embutidos nos bens e servios. Tambm promete desonerar os investimentos produtivos de tributos, proposta similar da candidata petista, e defende menos tributos sobre o consumo das famlias mais pobres. De mais concreto, o que temos o projeto da Nota Fiscal, j experimentado em So Paulo, que representa muito mais um mecanismo de combate sonegao do que de reduo da carga tributria. Em relao a dar
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transparncia ao quanto de tributos pagam os consumidores, algo que, se implantado, pode aumentar ainda mais as presses para diminuio da carga tributria. Querer o governo tal situao? Marina Silva tem defendido a reforma tributria, mas apresentando uma postura menos contundente (menos demaggica?) quanto forma como isto poder ser feito. Ela tem se limitado a dizer que no aumentar os impostos e que incentivar um amplo debate sobre o tema, inclusive com a convocao de uma Constituinte para as reformas tributria e poltica. A candidata afirma que tal reforma no matria de fcil implementao e que, por isto, evitar incorrer nas velhas promessas de campanha que no vo adiante. De fato, o tema no fcil e parece digno no querer fazer promessas vs, mas espera-se de uma candidata ao posto mximo do pas que ela exponha suas opinies e propostas acerca do sistema tributrio e das reformas necessrias para aperfeio-lo. Isto no demagogia, simplesmente expressar suas opinies e propostas de governo. Eis um dilema democrtico; muitos defendem, mas poucos se atrevem a fazer reformas necessrias, mas com altos custos polticos, em momentos de bonana. A tendncia s assumir reformas conflitantes quando so obrigados, pelo povo ou pela conjuntura. E eis o exemplo atual da Europa, com pases mergulhados em crise econmica, como Espanha, Grcia e Inglaterra, tendo que cortar na carne. Precisamos mesmo deixar as reformas difceis para os momentos de crise, quando outras perdas j se impem e as solues so intempestivas, transformando-as em sacrifcios para populao, quando poderiam ser apenas ajustes necessrios e graduais?

Em Debate, Belo Horizonte, v.2, n.9, p. 44-49., set. 2010.