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Este trabajo parte de dos lineas de investigacin interrelacionadas: la gestin pblica y la governance.

La primera, tiene que ver con una interpretacin ms instrumental Y dinmica del objeto de estudio de la administracin pblica. La segunda, una interpretacin que proviene de la Ciencia Poltica Y que busca conformar una interpretacin del gobierno cercana a una red de instituciones Y nuevos actores politicos y sociales donde el gobierno ya no es el nico interlocutor, sino por el contrario, para tener una governance requiere de los consensos, acuerdos, negociaciones y coordinacin con otros actores que estn fuera del alcance del gobierno, pero que requiere de su apoyo, comprensin y por supuesto de su legitimidad. Para el autor, debe abordarse una de las traducciones, menos comunes al principlo y ms generalizadas en la actualidad del management como es la gestin pblica. La llegada del management como paradigma dentro de la Administracin Pblica provoc un uso desmedido de la Gerencia pblica, para lo cual de manera inusual antes de identificar y conocer la traduccin de esta voz anglosajona, el empleo de esta palabra tuvo un continuo abuso idiomtico. A la saga, la voz Gestin Pblica comenz a utilizarse de manera marginal y para determinados contextos especficos de la actividad gubernamental. Con el tiempo, existe una declinacin del uso de la Gerencia Pblica y cada vez ms comienza una poca donde la palabra Gestin Pblica comienza a ocupar el lugar que le corresponde dentro del mbito de la Administracin Pblica. Asimismo, el propsito esencial de esta investigacin es analizar de manera sucinta el origen, desarrollo, planteamientos bsicos y principales criticas a la propuesta de New Public Management (Nueva Gestin Pblica), que tiene como antecedentes los trabajos de Osborne y Gaebler (1992) llamado Reinvencin del Gobierno Y el de Barzelay (1992) denominado el Modelo Posburocrtico, as como diversos trabajos productos de reformas realizadas en pases como Gran Bretaa, Nueva Zelanda, Australia y Canad, entre los ms representativos.

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lE DEVOLUCLON

GESTiN PBLICA Y GOVERNANCE Jos Juan Snchez Gonzlez


Mencin Honorfica del Premio IAPEM 2001
(Modalidad: Investigaciones tericas, y terico-prcticas)

Cl.ASIP. ADQOIS.

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Jos Juan Snchez Gonzlez


GESTIN PBUCA y GOVERNANCE
Mencin Honorfflca del Premio IAPEM 2001

@ Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.e.


Av. Hidalgo Pte. Nm. 503 Colonia La Merced Toluca, Mxico. c.P. 50080 Tels. (722) 2143821 Y 214 06 89 Fax. (722) 214 07 83 www.iapem.org.mx instituto@iapem.org.mx

ISBN: 968-6452-50-8

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Alfonso Ira'.-he!.d CE'IlL'I:nrtJ

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A la memoria de mi padre. Mi mejor ejemplo de trabajo, tenacidad y esfuerzo.

Presentacin

Uno de los objetivos del Programade Investigacin del Instituto de Administracin pblica del Estado de Mxico, A. c., espromover la realizacin de investigaciones tericas de calidad que contribuyan, desde un punto de vista disciplinario o multidisciplinario, al estudio y comprensin de la evolucin, actualidad, tendencias y prospectiva de la administracin pblica. Con este propsito el IAPEM ha llevado a cabo desde 1988 de manera ininterrumpida, el certamen PREMIO IAPEM con el objeto de reconocer y premiar aportaciones a nuestra disciplina publiadministrativa. Con baseen lo anterior, el jurado del Premio IAPEM 2001. Tradicin y Excelencia en la modalidad Investigaciones Tericas, y Terico-prcticas, decidi otorgar la Mencin Honorfica a la investigacin: Gestin Pblica y Governance, presentada por el Dr. Jos Juan Snchez Gonzlez. Cabe destacar que la relevancia de su trabajo radica, en sus valiosas contribuciones al desarrollo terico de la disciplina, que nos permiten conocer con mayor claridad los orgenes, fundamentos, usos y crticas ms comunes de la gestin pblica, y asimismo los antecedentes, supuestos, limitaciones y alcances de lo que se ha denominado como Nueva Gestin Pblica; enfoque que tiene como inters principal "suprimir la poltica como fuente del Estado y, de tal

manera, situarlo alrededor del concepto tcnico de manejo".

Otra aportacin novedosa es su estudio conceptual del trmino Governance, que diferencia y precisa respecto de otros que tambin son utilizados como gobernabi Iidad, gobernanza, gobernacin, buen gobierno, capacidad de gobierno, entre otros, as como la slida fundamentacin que realiza de su propuesta de vincular Gestin Pblica y Governance, como dos caras de una misma moneda: la actividad gubernamental.

Interesantes son tambin sus aportaciones sobre nuevos campos de estudio donde la gestin pblica intenta priorizar y destacar su contribucin a la Administracin Pblica como: gestin tica, gestin estratgica, gestin intergubernamental, gestin de recursos humanos y gestin del conocimiento.

Coincido con el Dr. Jos Juan Snchez Gonzlez en el sentido de que se requiere "publificar" a la gestin pblica, es decir, extraer la riqueza de lo pblico en las relaciones entre la sociedad y el Estado, porque "Slo en esta va, la gestin

pblica tendr futuro, rumbo, permanencia, identidad y consistencia para aportar conocimientos al estudio de la Administracin Pblica",
Finalmente, y en congruencia con lo anterior, espero que la publicacin de esta obra, constituya la mejor convocatoria a los estudiososde la disciplina, a participar con nuevos aportes en las subsecuentes promociones del Premio IAPEM, y con ello, seguir contribuyendo al fortalecimiento terico administracin pblica.

y prctico de la

Enrique Mendoza Velzquez Presidente dellAPEM

fndice

Introduccin

13

CAPrTULO I ORIGEN DE LA GESTiN PBLICA

25 26

1.1 1.2
1.3
1.4

1.5 1.6 1.7

Aproximacin histrica de la gestin pblica Aproximacin terica a la gestin pblica Conceptualizacin de la gestin pblica Enfoques de la gestin pblica 1.4.1 Enfoque de polticas pblicas "P" 1.4.2 Enfoque de negocios "B" El mtodo de la gestin pblica: el anlisis de casos Es la gestin pblica una ciencia? Administracin pblica y gestin pblica

12.
\45

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76

CAPrTULO 11 DE LA GESTiN PBLICA A LA NUEVA GESTiN PBLICA (NEW PUBLlC MANAGEMEN7)

89
90 93 98 101 103 111 116 117 119
122

2.1

2.2 2.3

Origen y desarrollo de la nueva gestin pblica 2.1.1 La argumentacin administrativa 2.1.2 Aucoin 2.1.3 El caso de Nueva Zelanda 2.1 .4 Reinvencin del gobierno y gestin pblica 2.1 .5 Paradigma posburocrtico y gestin pbl ica 2.1.6 El caso de Australia 2.1.7 Estado del arte de la gestin pblica 2.1.8 De la administracin pblica progresiva a la nueva gestin pblica 2.1.9 Anlisis comparativo de la nueva gestin pblica 2.1.10 Reino Unido y Australia 2.1.11 El caso de Canad 2.1 .12 La gestin poi tica de Moare 2.1.13 Lynn 2.1 .1 4 La nueva gestin pbl lea en el ao de 1996 2.1.15 La nueva gestin pblica de 1998 a 2000 2.1 .1 6 Dos estudios de caso recientes: Mxico y BrasiI Polticas de la nueva gestin pblica La Nueva gestin pblica: Limitaciones y alcances

124 125 126


131 132 134 135 138 146

CAPITULO 111 LOS USOS DE LA GESTiN PBLICA Y SUS CRlTrCAS MS COMNES


156
158 163 168 176

3.1

Los usos de la nueva gestin pblica a nivel terico 3.1.1 La gestin pblica como gestin 3.1 .2 La gestin pbl ica como gestin privada 3.1.3 La gestin pblica como gestin empresarial 3.1.4 La gestin pblica como calidad 3.1.5 La gestin pblica como endoprivatizacin 3.1.6 La gestin pblica como gestin pblica

184
189

3.2 3.3 3.4

3.5 3.6 3.7

Usos de la gestin pblica en la prctica administrativa Polmica en torno a la nueva gestin pblica Crticas a la nueva gestin pblica 3.4.1 Crtica fatal ista 3.4.2 Crtica individualista 3.4.3 Crtica jerrqu ica 3.4.4 Crtica igual itaria Crticas a la nueva gestin pblica desde el punto de vista de los valores Patologas de la nueva gestin pblica Mitos de la nueva gestin pblica

199 203 211 213 214 215 217 222 224 226

CAPrTULO IV LA NUEVA GESTiN PBLICA EN ACCiN

231

4.1

4.2 4.3 4.4

4.5 4.6

Los paradigmas de la gestin pblica El paradigma tradicional de la gestin pblica 4.1.1 4.1.2 El paradigma eficientista de la gestin pblica 4.1.3 El paradigma de la calidad en la gestin pblica La gestin pblica para la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OC DE) La gestin pblica para el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) La nueva gestin pblica: Cuatro modelos El modelo anglosajn ./ 4.4.1 4.4.2 El modelo europeo continental 4.4.3 El modelo europeo septentrional 4.4.4 El modelo de los pases en transicin La necesidad de una gestin pblica comparada La transformacin de la gestin pblica

233 234 236 238 244 256

@ 64
270 276 279 282 287

CAP(TULO V GESTiN PBLICA Y GOVERNANCE

293

5.1 5.2 5.3

Tendencias de la administracin pblica: Gestin pblica y

governance La gestin pblica como fortalecimiento de la capacidad administrativa del Estado La governance como fortalecimiento de la capacidad poltica
del Estado 5.3.1 Definiciones de la governance 5.3.2 Antecedente de la governance Interpretaciones de la governance 5.4.1 Governance y gobernabilidad 5.4.2 Governance y gobernacin 5.4.3 Governance y capacidad de gobierno 5.4.4 Governance y gobernanza Governance y "buen gobierno" 5.4.5 Covernance: la recuperacin del ingrediente poltico en la administracin pblica

294 298 301 303 315 320 321 342 346 348 354 368

5.4

5.5

CAP(TULO VI NUEVAS ORIENTACIONES Y CAMPOS DE LA GESTiN PBLICA

379
380 8l../' ~ 386 389 393 396 397 408 416 424 432 438
451 465

6.1

6.2

6.3

Orientaciones de la gestin pblica Dimensin democrtica de la gestin pblica 6.1.1 6.1.2 Dimensin poltica de la gestin pblica 6.1.3 Dimensin econmica de la gestin pblica 6.1.4 Innovacin en la gestin pblica 6.1.5 Legitimidad en la gestin pblica Nuevos campos de la gestin pblica Gestin tica 6.2.1 6.2.2 Gestin estratgica 6.2.3 Gestin intergubernamental 6.2.4 Gestin de recursos humanos 6.2.5 Gestin del conocimiento Futuros alternativos de la gestin pblica

Conclusiones Bibliografa

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GESTIN PBLICA Y GOVERNANCE

Introduccin

La administracin pblica como actividad organizada del Estado se fue transformando de manera acelerada en las dos ltimas dcadas (1980-1990) del siglo XX. El cambio del Estado Benefactor hacia el Estado Regulador modific los fines, instrumentos y polticas pblicas aplicadas por los gobiernos. Para algunos autores se trata de uno de los mayores cambios ocurridos al interior de la parte ms visible del gobierno. Bajo la influencia del gerencialismo privado y de la teora de la eleccin pbl ica (pub/ic choice) nace el llamado movimiento del New Pub/ic Management (Nueva Gestin Pblica) que ataca los fundamentos esenciales de la Administracin Pblica Progresiva (APP) a decir de Hood (1994) y que se conoce como Modelo Burocrtico.

Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (ModaIlded: Investlgaclonea ter1CBS. '1te6rIco-prctIeIla)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

Esta investigacin pretende de manera sucinta presentar el origen, desarrollo, planteamientos bsicos y principales crticas a la propuesta de Nueva Gestin Pblica, que tiene como antecedentes los trabajos de Osborne y Gaebler (1992) llamado Reinvencin del Gobierno y el de Barzelay(1992) denominado el Modelo Posburocrtico, as como diversos trabajos productos de reformas impuestas en pases como Gran Bretaa, Nueva Zelanda, Australia y Canad, entre los ms representativos.

Este trabajo parte de dos lneas de investigacin interrelacionadas: la gestin pblica y la governance. La primera, tiene que ver con una interpretacin ms instrumental y dinmica del objeto de estudio de la administracin pblica. La segunda, una interpretacin que proviene de la Ciencia Poltica y que busca conformar una interpretacin del gobierno cercana a una red de instituciones y nuevos actores polticos y sociales donde el gobierno ya no es el nico interlocutor, sino por el contrario, para tener una governance requiere de los consensos, acuerdos, negociaciones y coordinacin con otros actores que estn fuera del alcance del gobierno, pero que requiere de su apoyo, comprensin y por supuesto de su legitimidad.

I POLlCY, MANAGEMENT y GOVERNANCE

Durante las ltimas dcadas del siglo XX aparecieron tres grandes paradigmas o corrientes administrativas que nutren el objeto de conocimiento de la

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Mencin Honorfflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Inv~aclo"" terk:aa. y te6r1co.~lcas)

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GESTIN PSUCA y GOVERNANCE

administracin pblica: 1) la poliey (polticas pblicas) provenientes de estudios alternativos al interior de la Administracin Pblica; 2) el management (gerencia pblica o gestin pblica) que nacieron de los enfoquesgerenciales privados, de las teoras de la eleccin pblica y de instituciones como la OCDE y 3) la
governanee (gobernabi Iidad, gobernacin, capacidad de gobierno, gobernanza,

gobernancia o "buen gobierno") que provena de investigacionesrealizadas dentro de la Ciencia Poltica.

Mientras que la poliey ha tenido un desarrollo acelerado, tanto en lo terico como en los diversos campos de estudio qu ha construido (ciencias de poliey), este trabajo parte del supuesto de que uno de los orgenes ms importantes de la gestin pblica fueron las llamadas polticas pblicas. Estas constituyen una de las orientaciones ms destacadas dentro de la Administracin Pblica, no obstante, que ser abordada de manera marginal, en particular, con lo que Bozeman ha denominado el Enfoque "P".

Por lo corresponde a la segundacorriente, nos interesade manera esencial abordar una de las traducciones, menos comunes al principio y ms generalizadas en la actualidad del managementcomo es la gestin pblica. La llegada del management como paradigma dentro de la Administracin Pblica provoc un uso

desmedido de la Gerencia Pblica, para lo cual de manera inusual antes de identificar

y conocer la traduccin de esta voz anglosajona, el empleo de esta

palabra tuvo un continuo abuso idiomtico. A la saga, la voz Gestin Pblica

Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (ModaIIded: tnvestIgectonee ta6rtcaa, Yte6rIcO-protlc)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

comenz a utilizarse de manera marginal y para determinados contextos especficos de la actividad gubernamental. Con el tiempo, existe una declinacin del uso de la Gerencia Pblica y cada vez ms comienza una poca donde la palabra Gestin Pblica comienza a ocupar el lugar que le corresponde dentro del mbito de la Administracin Pblica.

Incluso, una de las prcticas ms comunes, pero no por ello inadecuadas, de utiIizar indistintamente Gerencia Pblica y Gestin Pblica en el campo de nuestra disciplina, lo cual muestra una transformacin radical a partir de la tesis de que se trata de dos significados diferentes que provienen de la voz management. Una de las mayores contribuciones que encontramos en ese sentido se trata de la corriente impulsada en Espaa, de estudios e investigaciones que traducen al

management como Gestin Pblica.

Para el autor, resulta indispensable que dentro del estudio de la Administracin Pblica exista un uso adecuado y fundado de vocablos que representan contenidos y significados que en ocasiones difieren. Resulta vital en nuestro campo de estudio desterrar aejas prcticas de confundir, mimetizar o abusar de voces que ni siquiera han sido definidos tericamente, y que por tratarse de "modas" administrativas recurrentemente se utilizan de manera inadecuada.

Por ltimo, la voz governance nos parece que vuelve a recuperar el carcter poltico de la gestin pblica. Ello es as, debido a que regresa la mirada del

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Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investlgaciones te6rIoaa. y te6rico-prctlcaa)

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GESTIN PBUCA y GOVERNANCE

gobierno a actores que se supona eran aliados naturales de la actividad gubernativa. Cuando en realidad, dichos actores (ONG's, organizaciones de voluntarios, organizaciones civiles) requieren ser consultados, incluidos y representadosen las polticas pbl icas que tendrn impacto en su vida cotidiana. La governance viene a confirmar que toda gestin pblica es una gestin poltica. Esta investigacin intenta contribuir en la medida de su mbito, a darle sustento, suficiencia e identidad a la Gestin Pblica, as como a la governance.

11 MANAGEMENTY GESTiN PBLICA

El objeto de estudio primordial de estetrabajo es estudiar y analizar la naturaleza y contenido de la voz Gestin Pblica, tanto en su dimensin terica como en su ejercicio prctico. Desde el punto de vista terico, la trayectoria histrica del concepto de management durante los siglos XIX y XX, muestran sus diversos significados desde "doma de caballo", hasta sinnimo de manejo, direccin, administracin y gobierno. Esta misma situacin repercute en su traduccin al espaol, provocando al menos tres definiciones: 1) Gerencia Pblica; 2) Gestin Pblica y 3) Direccin Pblica. Mientras que las dos primeras son lastraducciones ms recurrentes en la literatura iberoamericana, la tercera es menos frecuente. Hay que agregar que para identificar un trmino ms adecuado a nuestras realidades, Ornar Guerrero propone la voz "manejo" pblico. Como sea, el punto de partida para el estudio de la Gestin Pblica es el Management.

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Inveetlgaclonee te6rtc:lIa. y~)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

En este contexto, de acuerdo con Cabrero la introduccin de la voz managementen Francia setraduce como gerencia pblica y despuscuando es adoptada

en Espaa se opta por la traduccin de gestin pblica. En Amrica Latina, comienza a utilizarse indistintamente gerencia pblica o gestin pblica, situacin que provoca mayor confusin dentro de los estudiosos de la Administracin Pblica y los publiadministrativistas.

Un hallazgo fundamental para la Gestin Pblica esel que realiza Peter Drucker (1987) en el sentido de que el managementtiene su origen en el mbito pblico fundamentalmente en el ejrcito, las universidades y las instituciones pblicas modernas, para despus aplicarse dentro de la empresa moderna. Esta es resultado

de un proceso histrico en el capitalismo, que es muy posterior al surgimiento


de los ejrcitos y las universidades de los Estados-Nacin del feudalismo.

Por ltimo, este trabajo afirma que no existe un nico significado de la gestin pblica en la actualidad. Por lo menos existen seis interpretaciones como son: 1)como gestin; 2) como gestin privada; 3) como gestin empresarial; 4) como gestin de calidad; 5) como endoprivatizacin y 6) como gestin pblica. Esta situacin supone lo que seala Uvalle, (1998) en el sentido de que la gestin pblica tiene un carcter multifactico. Asimismo, quin sostenga que existe una gestin pblica nica y universal, se encuentra alejado de la realidad de esta orientacin del objeto de estudio.

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Mencin HonO'flflca del Premio IAPEM 2001 (ModaHdad: Investlgaclonea te6rlcas, y te6ricc-prctlcas)

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GESnN PBLICA Y GOVERNANCE

111 GOVERNANCECOMO INGREDIENTE POLiTiCO DE LA GESTiN PBLICA

De manera directa, la Gestin Pblica tiene una relacin intrnseca con la


Governance. Entendida como el conjunto de mecanismos, polticas y acciones

para una adecuada coordinacin, direccin poltica, acuerdos y consensos para implementar las polticas pblicas con el apoyo y colaboracin de los diferentes actores polticos dentro de la esfera del gobierno (poder legislativo y poder judicial), as como de actores fuera de este mbito como ONGS, organizaciones de voluntarios y las llamadas organizaciones del "tercer sector".

A partir de la polmica construccin de la dicotoma poltica-administracin sugerida por Wilson (1887), la vinculacin de la Gestin Pblica y la
Governance viene nuevamente a demostrar que la racionalidad administrativa

debe tomar en cuenta la racionalidad poltica como punto de partida. Una propuesta que logra incluir ambos enfoques corresponde a Moore (1995) quien seala que la gestin pblica es en todo momento una gestin poltica. Los acuerdos, consensos, coordinacin y direccin poltica que el gestor pblico debe realizar para alcanzar las polticas pblicas resultan de vital importancia dentro de los alcances de la governance.

La governance que proviene del francs, y despus es trasladada al ingls, al principio era entendida como "direccin de navos" fue ampliando sus

Mencin Honorlllca del Premio IAPEM 2001 (ModaHded: Inveetlgaclonea te6rlcas. Yte6rlco-prctlcea)

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Jos Juan Snchez GonzIez

significados como gobierno, administracin y direccin, entre otros. En la actualidad, no existe un consenso nico de la manera ms adecuada de traducir la voz governance, tanto en instituciones econmicas como en los crculos acadmicos. Para una mejor interpretacin de esteconcepto, identificamos cinco significados de la governance: 1) como gobernabilidad; 2) como gobernacin; 3) como capacidad de gobierno; 4) como gobernaza y 5) como "buen gobierno". Cabe sealarque otra de lastraducciones menos utilizadas es la de "gobernancia" que fue introducida por Carlos Fuentes y que Ornar Guerrero considera la ms apropiada.

La propuesta de esta investigacin es que la Gestin Pblica debe reconocer como propios los conocimientos y contenidos de la Governance, con el propsito de mejorar su nivel de credibilidad, aceptacin, legitimidad y capacidad de respuesta ante la sociedad. Ms que una orientacin al cliente, la gestin pblica debe mejorar sus niveles de Governance para alcanzar el inters pblico, el inters de todos los ciudadanos y no slo de algunos clientes o consumidores.

IV CONTENIDO DE LA INVESTIGACiN

El presente trabajo se encuentra divido en seis captulos.

El primer captulo,

"Origen de la Gestin Pblica" describe la trayectoria histrica y terica de la Gestin Pblica, los enfoques ms representativos, as como la discusin de su pretendido carcter de ciencia en contraposicin a quienes sostienen que debe

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Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (ModaIldad: InvaetigacIonee terlcae. YterIco-pr6clIc)

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Administracin Pblica.

GESTIN PauCA y GOVERNANCE

ser identificado slo como una orientacin del objeto de estudio de la

En el segundo captulo, "De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica

(New Pub/ic Management)" se realiza una descripcin de los tres paradigmas


ms comunes de la gestin pblica (tradicional, eficientista y de calidad), que sirven como punto de partida para conocer la trayectoria histrica desde el origen y el desarrollo para conformar la llamada Nueva Gestin Pblica. En esteapartado se revisan y analizan a los principales autores, estudios y aportaciones de la NGP, para concluir con sus alcances, limitaciones tericas y estructurales como paradigma.

En el tercer captulo, "Los Usosde la Gestin Pblica y susCrticas ms Comunes" se identifican los seis significados ms usuales de la gestin pblica -gestin, gestin privada, gestin empresarial, gestin de calidad, endoprivatizacin y gestin pblica- para despussugerir algunos criterios de discusin en torno a la gestin pblica. Posteriormente, se analizan las crticas a la gestin pblica agrupadas en cuatro grupos que son: fatalistas; individualistas; jerrquica e igualitaria, as como los argumentos en su contra (mitos y patologas) ms representativos.

Enel cuarto captulo, "La Nueva Gestin Pblica en Accin" revisa las propuestas de la OeDE y del eLAD en torno a la gestin pblica para identificar las diferencias

Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001

(ModaIlded: IIMIItIg8C\On88 terlcalI. YteIlCO-Pf6ctIc)

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Jos Juan SnchezGonzlez

y contradicciones que existen entre ambas propuestas. Asimismo, se hace un


recuento de cuatro modelos -anglosajn, europeo continental, europeo septentrional y pases en transicin- de gestin pblica para mostrar los contrastes entre diferentes pases. Continuando con algunos argumentos en contra de las tendencias de la gestin pblica -privada y empresarial- que permiten establecer la necesidad de una gestin pblica comparada.

En el quinto captulo, "Nueva Gestin Pblica y Covernance" se realiza una revisin lo ms profunda posible de la governance, susantecedentes, definiciones

y traducciones, para identificarla como un elemento intrnseco de la gestin


pblica. En este apartado, se resume parte de la propuesta de vincular Gestin Pblica y Covernance, como dos caras de una misma moneda: la actividad gubernamental.

Por ltimo, en el captulo sexto "Nuevas Orientaciones y Campos de la Nueva Gestin Pblica" se identifican orientaciones fundamentales para mejorar, tanto el fundamento terico, como aspectos prcticos de la gestin pblica como son: las dimensiones democrtica, poltica y econmica, as como la innovacin y la legitimidad. Posteriormente, son identificados nuevos campos de estudio dentro de la gestin pblica, entre los que destacan: la gestin tica; gestin estratgica; gestin interinstitucional; gestin de recursoshumanos y gestin del conocimiento. A partir de este marco de ideas, es posible construir diversos futuros alternativos de la gestin pblica, que muestran la necesidad que se requiere de mayores

~ ...

22

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: InveetigaQlonee tericas, y terIco-prcllcaa)

GESTIN PBLICA Y GOVERNANCE

contenidos tericos y una visin pblica y poltica para darle sustento a la gestin pblica en el siglo XXI. De no hacerlo, la gestin pblica estara condenada al fracaso y convertirse en una moda pasajera, para ser sepultada en el cementerio de la Administracin Pblica. Finalmente, se presenta las conclusiones, bibliografa utilizada y consultada en esta investigacin.

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones tericas, y te6r1co-prctlcas)

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Captulo I
Origen de la Gestin Pblica

Identificar el origen de la gestin pblica es una de las primeras necesidades para estudiar su naturaleza terica y prctica. Existen dos formas para intentar determinar su origen: por un lado, su origen histrico que como actividad existi en la antigedad -objeto de estudio que se deriva de la Administracin Pblica- mezclada con otras actividades

y por otro lado, el concepto mismo que proviene de la voz


management y que deriva de las tres traducciones ms

comunes al espaol: 1) Gerencia Pblica; 2) Direccin Pblica

y 3) como Gestin Pblica.

Menol6n Honorlflca del PremlolAPEM 2001 (ModalIdad: Investigaciones te6rIc8a. Yte6rtoo-prcticas)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

En este captulo nuestro propsito es establecer una aproximacin histrica y terica de la gestin pblica, intentando construir una definicin integral

y ampl iada de su contenido, para identificar las diferencias existentes entre el


enfoque "B" de negocios y el enfoque "P" de polticas pblicas, para posteriormente situarnos en el debate de su supuesto carcter cientfico como ciencia.

A partir de estas ideas, seconsidera indispensable establecerdos hiptesis centrales de esta investigacin: 1) que el objeto de estudio de la administracin pblica es compartido y forma parte de una "orientacin" de la gestin pblica, por tanto, la administracin pblica no puede desaparecer, ni por la gerencia pblica o la gestin pblica; 2) la gerencia pblica y la gestin pblica no pueden ser empleadas como sinnimos, ya que se trata de actividades y conocimientos de diversa naturaleza, aunque comparten un origen comn -el management- son dos categoras diferentes en el contexto de la administracin pblica.

1.1 Aproximacin histrica de la gestin pblica


Intentar determinar el momento histrico del origen de la gestin pblica resulta complejo. En parte, porque ms que una disciplina acadmica se trata de un esfuerzo institucional reciente, como seala Bozeman (1998).1 Aunque no tiene

Bozeman, Barry(coord.) LaGestinPblica. SuSituacinActual. Mxico, Colegio Nacional de CienciasPolfticas

y Administracin Pblica, UniversidadAutnoma de Tlaxcala, FCE, 1998, p. 3.

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Mencin HOf\orlflca del Premio IAPEM 2001 (Modallded: IfhattgecIones terICas. YterIco-prctlcas)

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GESTiN PBLICAY GOVERNANCE


Capitulo I Origen de la Gestin Pblica

una fecha histrica donde pueda localizarse, ya que su objeto de estudio le pertenece a la Administracin Pblica. Sin embargo, Peter Drucker (1987) realiza un hallazgo fundamental para la gestin pblica:

El secreto mejor mantenido en la gestin empresarial es que las primeras aplicaciones sistemticas de la teora empresarial y los primeros principios de Id administracin no tuvieron lugar en la empresa privada. Se desarrollaron en el sector pblico. La primera aplicacin sistemtica y deliberada de los principios de la gestin empresarial en Estados Unidos -emprendidos con plena conciencia de que era una aplicacin del manejo administrativo- fue la reorganizacin del Ejrcito de Estados Unidos por parte de Elihu Root, el secretario de guerra de Teddy Roosevelt.'

Drucker afirma que la empresa comercial no fue la primera de las instituciones administrativas. Tanto el ejrcito como la universidad modernas se adelantaron casi medio siglo a la empresa comercial. Ambas surgieron durante las Guerras Napolenicas. De hecho, el primer "Presidente-Director General" de una institucin moderna fue el jefe del Estado Mayor del ejrcito prusiano postNapolenico, cargo que se empeo entre 1820 y 1840. Tanto en espritu como

2 Drucker, Peter F. Las Fronteras de la Administracin. Donde las Decisiones del Maana Cobran Forma Hoy. Buenos Aires, Sudamericana, 1987, p. 165. Actualmente, hay sin duda I:jestin administrativa tanto fuera de la empresa como en la empresa misma, tal vez incluso ms. Lasinstituciones masconscientes del manejo administrativo en este momento son tal vez las fuerzas armadas, seguidas por los hospitales y las universidades. Hace algunos aos, los consultores administrativos consideraban potencialmente clientes slo a las empresas comerciales. En la actualidad, la mitad de los clientes de una firma tpica son no comerciales: dependencias estatales, las fuerzas armadas, escuelas y universidades, hospitales, museos, asociaciones profesionales y entidades de la comunidad como los Boy Scouts y la Cruz Roja.

Mencin Honorlflea del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investlgeclonee te6rlcaa, y te6rlco-prctlcas)

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Jos Juan SnchezGonzlez

en estructura, la nueva universidad y el nuevo ejrcito representaron una marcada ruptura con sus predecesores sobre todo en materia de gestin.'

En 1908, apareci el primer "administrador municipal" en Staunton, Virginia, resultado de una aplicacin consciente de los principios de Administracin Pblica como la separacin de la "poltica" (conferida a un consejo municipal electo y polticamente responsable) y "administracin" (conferida a un profesional no poltico, responsable administrativamente). El administrador municipal, fue el primer ejecutivo superior que fue llamado administrador; en el ambiente empresarial ese ttulo era todava desconocido. Por ejemplo, Frederick W. Taylor en su declaracin de 1911 ante el Congreso de los Estados Unidos, nunca uso ese trmino sino que habl de "los propietarios y sus colaboradores".

Treinta aos ms tarde, el administrador municipal Luther Gulick aplic la gestin empresarial y los principios de administracin a la organizacin del estado federal que se haba escapado del control en los aos del New Deal. En 1950 conceptos y principios semejantes de gestin fueron aplicados en una empresa comercial para una tarea semejante: la reorganizacin de la compaa General

Electric. Cuando esta empresa ya haba superado su estructura organizativa


anterior.

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J

lbid, p. 166. A propsito de la importancia de lo pblico en la empresa, iJrucker afirma que: "En suma, r.ara que la administracin de la gran empresa alcance total legitimidad, tendr c;{ue aceptar que para seguir siendo privada' debe aceptar que desempea una funcin social, y esto significa 'pblica' ".

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Mencin Han,rlflea del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: InvhtIgaolonee te6r1ca8, y te6rlco-prctlcae)

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GESTiN PBLICA Y GOVERNANCE


Capitulo I Origen de la Gestin Pblica

Otro punto de partida para comprender el origen de la gestin pblica es a partir del concepto: saber. El saber es entendido como conocimiento aplicado para el desarrollo y el progreso." En la primera fase, el saber se aplic a

herramientas,

procesos y productos; este;> cre la Revolucin Industrial, pero tambin dio forma
a lo que Marx denomin "alineacin", nuevas clases y la lucha de clases, con ella el socialismo. En su segunda fase, que empez alrededor de 1880 y culmin hacia la Segunda Guerra Mundial, el saber, con su nuevo significado empez a aplicarse al

trabajo; esto marco el comienzo de la Revolucin de la Productividad,

que en setenta y cinco aos converta al proletariado en una clase con mayores ingresos, aunque todava explotada. La ltima fase se inici despusde la Segunda Guerra Mundial; ahora el

saber se aplica al saber mismo y es la Revolucin

de la Gestin.

Estetercer cambio en la dinmica del saber puede denominarse la revolucin

de

lagestin y, al igual que susdos predecesores, el saberapl icado al trabajo humano,


la revolucin de la gestin se ha extendido por toda la tierra. A la Revolucin Industrial le cost cien aos, desde mitades del siglo XVIII hasta mitades del siglo XIX, llegar a extenderse y dominar el mundo entero; la revolucin de la productividad tard setenta aos, desde 1880 hasta el final de la Segunda Guerra Mundial, en extenderse y dominar el mundo entero; la

revolucin de la gestin

ha empleado menos de cincuenta aos desde 1945 a 1990, en extenderse y dominar el mundo entero."
4

Drucker, Peter. la Sociedad Poscapitalista. Espaa, Editorial Sudamericana, 1999, pp. 31-32. s Ibid, p. 58.

Menci6n Honorlfica dei Premio IAPEM 2001 (ModaU<lad: Investigaciones teric:ae, y te6rloo-prctlc:ae)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

Segn Drucker (1999) la revolucin de la gestin vino a transformar significativamente la dinmica de las organizaciones, no solo privadas, sino

tambin a las pblicas. La gestin es una funcin genrica de todas las


organizaciones, sea cual fuera su misin especifica; es el rgano genrico de la sociedad del saber. La gestin pblica tiene muchos aos de existencia, aunque no haba sido considerada como una categora especfica de trabajo hasta despus de la Segunda Guerra Mundial. Todava en 1950, cuando el Banco Mundial empez a destinar crditos para favorecer el desarrollo econmico, la palabra "gestin" en su connotacin actual no se encontraba en el vocabulario. De hecho, aunque la gestin se invent hace un largo tiempo, no fue descubierta como categora hasta despus de la Segunda Guerra Mundial.

Por otra parte, en una interpretacin materialista Gvishiani (1980) sostiene que el desarrollo de la gestin como tipo especfico de actividad, el crecimiento de su papel y la constante ampliacin de la red de rganos de administracin constituyen la expresin natural y lgica del progreso histrico social." Aunque trata de ubicar a la gestin en los diferentes sistemas de produccin, es en el capitalismo donde la gestin pblica comienza a diferenciarse de otras actividades administrativas pblicas.'

, Gvishiani, D. Organizacin y Gestin. Mxico, Ediciones de Cultura Popular, 1977, p. 13. Sobresaltado mo. 7 lbid, p. 57. "Al examinarse los ras$osfundamentales del capitalismo monopolista desde el punto de vista de las condiciones y tareas de oranizacion de la labor administrativa, no se puede menos de hacer constar que en este dominio seproducen cambios cardinales que imprimen a la gestin un nuevo contenido y escalasinconmensurables mayores. (...) Se registra, por tanto, la tendencia al progreso preferente de la gestin, cuya base objetiva es la centralizacin progresiva del capital".

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Mencin Ho nc r r t t c a del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Invyllgaclones terlcae, y terico-prctlcae)

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GESTIN PBUCA y GOVERNANCE capitulo I Origen de la Gestin Pblica

La organizacin de la gestin se va haciendo cada vez ms difcil; aumenta sin cesar el nmero de personas dedicadas a la actividad administrativa. Esta labor se extiende hoy tanto a los procesos de produccin como al cambio, a la distribucin, al consumo, a los servicios, a las finanzas y a todos los canales y comunicaciones con ayuda de los cuales se efectan dichos procesos."

Para este autor, la gestin constituye una esfera especfica de la actividad humana, no existe por s misma como proceso absolutamente independiente, sino que es siempre parte integrante de un sistema ms vasto, el cual determina las caractersticas especficas de la administracin pblica. Por tanto, es preciso tener siempre en cuenta que las peculiaridades especficas de la forma de gestin

y sus medios tcnicos dependen de cul ser el objeto de la gestin y en que


sistema se efecte esta ltima."

Como podr apreciarse, la gestin como actividad permanece mezclada con otras actividades administrativas, propias del desarrollo del Estadomoderno. Slo con un mayor grado de especializacin y complejidad de la actividad gubernamental, es que la gestin pblica comienza a diferenciarse y separarse de su ncleo central: la administracin pblica. La gestin surge primero en el mbito pblico y en particular en el ejrcito y las universidades, para despus ser trasladada a la gestin privada de la empresa comercial. Posteriormente, la

Ibidem. "Est claro que la esfera de la gestin abarca tambin losprocesosde servicios, en particular, todo lo que se refierea la vida cultural, la literatura, el arte, la ciencia, la sanidad, las instituciones jurfdicas, la lnstruccin pblica, la escuela superior, etc.". Ibid,p.16.

Mencl6n Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (ModaIIdllcI: Inveatlgaclonea terie8ll. Y te6rl<;o-pr'6cll)

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Jos Juan SnchezGonzlez

gestin que se encuentra en el ncleo privado es importada para ser utilizada como categora de anlisis en el gobierno. Este proceso se encuentra marcado por un amplio debate que ser presentado a lo largo de esta investigacin.

1.2 Aproximacin terica a la gestin pblica

La voz gestin pblica ha tenido un empleo intenso en Francia desde tiempo atrs. Naci con la ciencia de la administracin pblica misma: Charles-lean Bonnin la us en 1812, cuando refiri la ejecucin de las leyes como un asunto necesario a la "gestin de los asuntos pblicos" (gestion des affairespubliques). Para Guerrero (2001) es a partir de la dcada de 1980, que gestin comenz a ser usada como antnimo de administracin, precediendo e inspirando a la corriente anglosajona de la Nueva Gestin Pblica (New Pub/ic Management).10

Desde un punto de vista terico, el concepto de Gestin Pblica"

debe

diferenciarse de sus progenitores: el Public Managementy la Gerencia Pblica; as como describir su origen como campo de estudio y su pretendido carcter cientfico para considerarse como disciplina." Mientras que la administracin pblica es un concepto que nace con Woodrow Wilson en 1887 y su objeto de
10 Guerrero, amar. "Nuevos Modelos de Gestin Pblica". Revista Digital. Mxico, UNAM, 30 de septiembre del 2001, vol. 2, No. 3, www.revista.unam.mx. 11 Por una cuestin de mtodo, se hace referencia a la actividad usando el trmino en minscula -gestin pblicay al estudio de dicha actividad en mayscula -Gestin Pblica-, Esta pequea aclaracin permitir mayor precisin en el uso y empleo del concepto. Situacin que es necesario aclarar para evitar confusiones en el mbito terico y p,rctico.. 'El trmino ~estin pblica se encuentra vinculado directamente con la voz management y ms directamente con el de gerencia pblica. Su uso moderno proviene de la necesidad de encontrar un trmino adecuado para referirse al management. Es en Espaa en donde el galicismo gestion publique, se utiliza de manera permanente para referi rse a este concepto. .

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Mencl6n Honorfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones tericas, y te6rIco-prcticas)

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GESTIN PBLICA Y GOVERNANCE


Capitulo I Origen de la Gestin Pblica

estudio -actividad- es tan antiguo como el gobierno mismo, por su parte, el concepto de gerencia es ms reciente, por lo que nos parece extremo intentar sustituir una tradicin por una moda." Esta confusin original muestra la

complejidad de contar con una aproximacin que nos permita definir de manera clara a la gestin pblica, para diferenciarla de la gerencia pblica y por supuesto de la administracin pblica. En realidad el punto de partida esel uso del vocablo

publicmanagement, que al introducirse en Europay Amrica, seconvierte primero


en gerencia pblica (con los franceses) y despus en gestin pblica (por los espaoles).

El armazn terico que subyaceen la mayora de los cambios en la administracin pblica est formado por un conjunto de valores, principios y tcnicas que se enmarcan en las llamadas ciencias del el

management. Con el adjetivo "pblico",

management se ha convertido en el punto de referencia obligado de los

programas de modernizacin administrativa."

De hecho, la ciencia de la administracin pblica en Estados Unidos es genticamente gerencial. Esto seobservaen WoodrowWilson (1887), su fundador, quien sealaba que el objeto de estudio administrativo es descubrir, primero,
13 SnchezGonzlez, Jos Juan."Situacin Actual de la Ciencia Administrativa". RevistaConmemorativa del Colegio. 25 aniversario. Estado del Arte en la Administracin Pblica. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polfticas y Administracin Pblica. A.C., 1999. 14 Echevarria, Koldo y Mendoza, Xavier. "La Especificidad de la Gestin P~blic~: el Concepto de M~nagement Pblico". En Losada i Marrodn, Carlos. De Burcratas a Gerentes? Las Ciencias de la Gestin Aplicadas a la Administraciri del Estado. Washington, Banco In.teramericano de Desarrollo, 1.999, p..15. Paraestos autores, el nacimie~to del New 'public ~a~agement constuuve una de las tendencias In.ternaclonales. ms nota.bl~ en la adrninistracin pblica convirtindose en la denominacin ms comun del conjunto de doctrinas muy similares que han dominado la ~genda de la reforma burocrtica en numerosos paises de la OCDE, de acuerdo

a Hood (1991).

Menci6n Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (ModaUdad: Inveetlg1lC!ontIll te6ricaa. y te6rioo-prctlCae)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

qu puede hacer adecuada y exitosamente el gobierno y, en segundo lugar, cmo puede hacerlo con la mxima eficacia y al mnimo costo posible, sea de dinero o de esfuerzo. Wilson defini a la administracin pblica como el campo de los negocios pblicos, pues separa de la contienda poltica a la administracin pblica, y en muchos aspectos est separado incluso al estudio constitucional."

Para Guerrero (2000) el fundador intelectual del trmino management (manejo)


en administracin pblica es Leonard White, autor del primer libro de texto en la materia, quien propuso como pivote de la definicin de ese campo del saber. En su obra, Introduccin de la Administracin Pblica, White se propuso sentar las bases no jurdicas para el estudio de la administracin pblica en los Estados Unidos, pues asumi que deba descansar ms en el manejo que en el fundamento de la ley.lb

Por su parte, Cabrero (1998) seala que a mediados de la dcada de 1970 algunos autores comienzan a hablar con insistencia de public managementen los Estados Unidos." Este nfasis supone que un buen gobierno ser aquel en el que el conjunto de redes de dependencias gubernamentales funcione adecuadamente, es decir, con eficiencia en la ejecucin de los fondos pblicos, con eficacia en la interaccin con agentes y agencias externas, as como con la legitimidad en

15 Guerrero, Ornar. Teora Administrativa del Estado. Mxico, Oxford University Press, 2000, pp.14S-143. Cabe sealar que Guerrero traduce management como manejo. Aunque ms comnmente se traduce al espaol como ~erencia o gestin pblica. Est ltima es la naduccin que en esta investigacin nos interesa explorar. 'Ibid, p. 147. 17 Cabrero Mendoza, Enrique. "Estudio introductorio". Barry, Bozeman (coord.) La Gestin Pblica. Su Situacin Actual. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica-F.C.E., 1998, p. 22-23.

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Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (ModeHdad: Investlgaeloneste6rlcea. y te6rlco-prctlcea)

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Capitulo I Origen de la Gestin Pblica

la prestacin de los servicios que producen. Por lo que se refiere a la diferencia entre gestin pblica y gerencia pblica, Cabrero afirma que se trata de un matiz semntico. Una vez que se introduce en los Estados Unidos la idea del

pub/ic

management, el concepto se inserta en el resto de otros pases. En Francia desde


inicios de la dcada de 1980 se incorpora como un anglicismo (gerencia pblica); en Espaa para evitar este anglicismo, se incorpora un galicismo con el vocablo

gestion publique. ia Por su parte, en algunos pases de Amrica Latina se adopta


la denominacin gerencia pblica refirindose a lo mismo, aunque posteriormente se adopt indistintamente gestin o gerencia pblica, situacin que ha propiciado una mayor confusin en el uso y empleo de estos conceptos.

Por su parte, Guerrero (1999) ha sostenido que la palabra

managementha tenido

diferentes significados; en el siglo XVIII significaba manejo o doma de caballos; luego se convirti en un sinnimo de administracin; hacia finales de ese siglo, se traduca al espaol como manejo o administracin; en francs era sinnimo de

governery administration; tambin manager es trasladada como directeur. En managementse usaba como una categora gubernamental,

el Reino Unido la voz

mientras que en Espaa y Francia se prefera el uso del vocablo administracin."

18

El uso del concepto gestin pblica como el de gerencia pblica empleado indistintamente provoca mayor confusin y caos en la administracin pblica. Esta situacin es similar a la utilizacin de categoras como modernizacin y burocracia, que terminan por significar cualquier cosa menos lo que realmente representan. En nuestra opinin, existe una dlferencla f!larc?da e.ntr~ gestin pblica y geren~ia pblica. en el sentido de q~e la primera enfatiza a todo el proceso administrativo pblico (planeacin, organizacin, ejecucin, control y evaluacin), mientras que la segunda se encuentra referida a una etapa de la direccin y la toma de decisiones, por lo que se encuentra ms vinculada a la funcin que realiza la direccin. " Guerrero, amar. "El 'Management' Pblico: una Torre de Babel". Convergencia. Mxico, UAEM, septiembrediciembre 1998. pp. 14-15.

Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (ModaIldad: Inveetlgaclones te6rlcaa. Yte6rico-prctlcas)

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Elorigen primigenio de la gestin pblica esel management. Para Params (1971) la voz managementtiene los siguientes significados: 1) la gestin administrativa; 2) los problemas tcnicos modernos; 3) la investigacin aplicada en funcin de los objetivos de la organizacin; 4) la promocin comercial e investigacin de mercados; 5) la gestin financiera; 6) la administracin de personal y 7) las tcnicas de actuacin." El management se presenta como un trmino equvoco que encierra acepciones dispares y no pocas doctrinas contradictorias. Su especificidad cientfica procede de su singular orientacin hacia el mejoramiento del rendimiento de las organizaciones, lo que se expresa en satisfacer los valores de economa, eficiencia y eficacia. Pertenece a las denominadas ciencias aplicadas, las cuales se caracterizan por su valor instrumental, tcnico y prescriptivo para lograr la transformacin de la realldad."

En realidad el concepto de managementfue evolucionando entre los siglos XIX y XX, por lo que fue empleado por lohn Stuart Mili, Adam Smith, Jeremy Bentham. El mrito se acredita a Frederick Taylor, quien en 1911 public The PrincipIes of
Cientific Management (Principios del Manejo Cientfico), quin lo difunde de

manera ms amplia. Sin embargo, Taylor ya haba utilizado la voz en el ensayo


5hop menegemem; publ icado en 1903. 22 En susorgenes, el management adopta

una vocacin universal y uno de sus precursores, H. Fayol, hace una expresa

20 Para.rMs ~, ca.nos. EnTomo al Management. Madrid, INAp, 1971, p. 26. Convergencia. Mxico, UAEM. ~iembre 1998. al Ecttevari'la, .Koldo Y. Met1doza xavler. Op. cit., p. 18. n Taylor, Fn!derlck W. "E'ludlo del nempo, Trabajo a OtKtajo 'i el Obrero OtKtacadoH Merrilt HatWOOd F. ~).CI4s/Ccls de la NiministlacJOO. Mdco,Liml!Jll, 1978,.pp. 67-75. Extracto de Shop"..~ _rilO pnsentado en la I'lJnl6n de junio1903de la Sockldad de Ingenieros Mecnicos, Saratoga, Nueval(ork.
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M.ltol.,.~onorHlo.

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GESTIN PBUCAy GOVERNANCE


Capitulo I Origen de la Gestin Pblica

aplicacin de estos principios al mbito de la administracin pblica en su Teora

administrativa en el Istsdo."

Por lo que se refiere a la Administracin Pblica existe constancia documental de diversos autores que emplean el trmino management en sus obras como Leonard White," Charles Merriarn." Luther Gulick." Marshall Dimock" y Paul

Appleby." as como la adopcin del management en el Informe Roosevelt

(Report of the President's Comittee on Administrative Management) preparado


por Merriam, Gulick y Louis Brownlow.

Dentro de la ciencia de la administracin pblica el management (manejo) y la administracin han constituido una relacin muy estrecha, pero no carente de confusiones. Incorporado a mediados de la dcada de 1920 como parte de la definicin de administracin pblica, dos dcadas despus an implicaba cierto grado de ambivalencia que todava conserva en nuestrosdas. Desde 1946 cobija una sinonimia con las nociones de administracin y ejecucin, con relacin al

23

Echevarria, Koldo y Mendoza, Xavier. Op cit. p. 17. 24 Whitedefini a la "administracin pblica como el managementde hombres y materiales para lo~rar lospropsitos del Estado". Citado por amar Guerrero. "El 'Management' Pblico: una Torre de Babel". Op. Cit. p. 18. 25 ParaMerriam, "esclaroque el managementes un aspectode las relacionessocialesque comprendea un cuerpo de personas, de prcticas y procesos, de una serie de datos que son observables con mucha precisin y que son sujetosviablesde anlisis, Interpretaciones e inferencias, respectoa patronesde conductageneraly continuaen un campo especial de comportamIento". tbid, p. 19. Luther Gulickafirm que "lascosasque losgobernantes hacen, estoes, el trabajodel gobierno,el desarrollo y la aplicacin de controles, el establecimiento y management de servicios -todos ellos Juntos son administracin oblica-". bid, pp. 19-20. ~7 Para Marshall Dimock la "administracin pblica incluyelos problemas, poderes, organizacin y mtodos del managementdeempleadosen laaplicacin,la leyy el despecho de las responsabilidades gubernamentales". tbid,

2.

0.20. ~. Para Paul Appleby la "administracin agur es tratada, por tanto, como un trmino muyamplio involucrado en la hechura de policy (...) management involucrael entremetimiento de la hechura de policy y la ejecucin, pero es

aqur asignado arbitrariamente al nivel bsico y usado para significar la accin ejecutiva con menor hechura de policy". tbidem.

Mencin Honor/ficl del Premio IAPEM 2001 (Mod8IldBd: InveattgacloneB te6ricaB. y~)

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manejo industrial. Empero,

management no constituye un sinnimo de

administracin, sino que es un trmino especfico referido a los altos

funcionarios."

Laversin ms actual del management alude a tressignificados: 1) como Direccin Pblica, 2) Gerencia Pblica y 3) Gestin Pblica." En su primera acepcin, en la Direccin Pblica algunos autores como Carlos Juan Bonnin (1808)31 y Dwight Waldo (1964)32 haban utilizado el

management vinculado a la direccin. Para

Laufer y Burlaud (1989) la Direccin Pblica es una disciplina nueva. Como es frecuente en el terreno de la gestin, el triunfo de las prcticas precede a la coherencia de las concepciones. Estos autores utilizan el trmino "management" en lugar del concepto de gestin, porque se cie ms especficamente a las tcnicas desarrolladas por la empresa.

Ms para poner orden en los hechos hay que poner orden en las palabras y, por lo tanto, dar cuenta del carcter contradictorio de la expresin" management

public", que asocia, incluso enfrenta, algo que normalmente est separado:
el sector pbl ico

y el sector privado. Estudiar la Direccin Pblica es plantearse

Guerrero, Omar. Teora Administrativa del Estado. Op. cit., p.155. Para profundizar ms en el usodel management como direccin pblica y gerencia pblica, sUBiero revisar el artculo citado de Omar Guerrero. "El 'Management' Pblico:unaTorre de Babel". Op. cito Ysu reciente obra: Del Estado Gerencial al Estado Civico. Mxico, Miguel ngel Porra, 1999. 31 Bonnindeda el gobiernosillnificaba "la autoridad creada paradar movimiento al Estado (cuerpo poltico) y una direccin comn a todos los md!vidu,?s para la ejecucin de las.Ieye~". tbid, p. 24. . 32 Waldo afirma que "(1) Admlnlstracln~s la or~antz~cll?n y direccin (m~nag,!!ment) d~ hombres y matenales para lograr los finesdel gobierno. (2) Adrnlnlstracln publica esel arte y la ciencia de la dlreccln (management) aplicacfa a los asuntos del Estado". lbtd, p. 25.
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Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Inveetlgeclones te6rtcas, y te6rtcO-prctIC88)

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Capitulo I Origen de la Gestin Pblica

al mismo tiempo el problema del sector pblico y el de la definicin


del"managemenf'.33

En ese sentido, la Direccin Pblica afecta tanto a los gestoresdel sector privado como a los del sector pblico, tanto a la comprensin de la gestin del sector pblico, tanto a la enseanza de la gestin como a las Ciencias Administrativas,

y tanto a los actuantes en la accin social como a los analistas de los fenmenos
sociales: a los socilogos de las organizaciones, de la comunicacin, tambin a los especialistas de las Ciencias Polticas. Por tanto, la Direccin Pblica se sita, en un cruce de lenguajes y tradiciones heterogneas: Direccin y Ciencias de la Organizacin, de un lado, Ciencias Administrativas y Ciencias Polticas, de otro."

Cabe sealar que el uso de la nocin direccin pblica es uno de los ms acotados dentro del campo del management, aunque existen autores que lo continan empleando.

En su segunda acepcin, la Gerencia Pblica como management tiene como objetivo primordial brindar un campo altamente innovativo de formacin profesional para el servidor pblico que ocupa los altos mandos. El gerente pblico se caracteriza por la capacidad de anlisis, la aptitud para introducir racionalidad

33 34

Laufer, Romain y Burlaud, Alain. Direccin Pblica: Gestin y Legitimidad. Madrid, INAP, MAP,

del sector privado y 'public lo hace del~ector Pblico. Esta contradiccin se observa en la actitud de empleados del Estado, que se manifiesta ampliamente ambivalentes al respecto".

1989, p. 17. Ibid, p. 20. "La expresin 'p,ublic management' es contradictoria en sustrminos, ya que' mana8emenf procede

todos los

Mencl6n Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones te6ricaa, Yte6rico-prctlou

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Jos Juan

Snchez GonzIez

en el proceso decisorio y la habilidad para establecer adecuadas relaciones

nterpersonales."

Por su parte, en su tercera acepcin, management como Gestin Pbl ica, contribuyeron autores como Alejandro Ollvn.> Michel Messenet." Octave Gel i ner,38 Heller," Les Metcalfe y Sue Richards.:" as como Pararns" que utilizaron la voz gestin pblica, por considerarla msadecuada para referirse al

management. Por ejemplo, para David Arellano (1995) la gestin pblica tiene
nuevas propuestas que pretenden serel renacimiento del pensamiento acadmico sistemtico y metodolgico de la arcaica "administracin pblica". Como lo haba sealado Wildavsky:

Sustituyendo una palabra, digamos 'administracin' por 'gestin', el viejo mundo de la administracin pblica va a ser revivido bajo la rbrica de la 'gestin

pblica'."

J5 En esta investigacin no habremos de profundizar en el uso del trmino gerencia pblica, debido a que existen diferentes autores que la han explorado. Sin embargo, ms adelante se analiza para diferenciarla de la gestin r.blica. 6 Omar Guerrero seala que Olivn expres en 1843 que la administracin era el cuidado de la cosa pblica, una "lIestin de responsabilidad". lbid, pp. 28-29. J Esteautor escribi la obra "La Nueva Gestin Pblica: por un Estado sin Burocracia". tbid. p. 29. J. Gelinier prolog el libro de Henri Fayol usando el trmino management public para referir una tcnica que refleja con nitidez tiempos emer~entes y, particularmente, "la innovacin y la anticipacin", as como la aptitud p,ara "gerenciar l.Rren el cambio '. Ibid. p. 30. Heller escribi la obra El Manager Desnudo, donde sostiene la superioridad del manager privado sobre el funcionario pblico, emana de la ascendencia del mundo empresarial. Ibidem. "" Estos autores sostienen que el management pblico como proceso extra-organizativo ha desplazado a la visin intra-organizativa, cuya hechura se le acredita a Max Weber. tbid, p. 31 . , Params sostiene que "la gestin es algo que apunta en exclusiva al funcionamiento y tiene en nuestro idioma un matiz de actividad secundaria y subordinada". Ibid, p. 29. '2 Arellano Gault, David. "Gestin Pblica en Estados Unidos: Crisis y Estadodel Arte". Gestin y Poltica Pblica. Mxico, CIDE, vol. IV, nm. 1, primer semestre de 1995. El autor Cita a Wildavsky y traduce el management en gestin. La ~estin pblica en los Estados Unidos es abordada por Arellano en tres mbitos: 1) la eleccin pblica (public choIce); 2) la "mejor prctica de investigacin" -reinvencin del gobierno y paradigma posburocrtlco- y 3) la desregulacin y revitalizacin del sector pblico.

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Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Inveetlgactones tericaa. Y terIco-pn\ctlcas)

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GESTIN PBLICAY GOVERNANCE


Capitulo I Origen de la Gestin Pblica

Utiliza el trmino gestin pblica para referirse al pub/ic management, aunque seala que se ha constatado que el esquema institucional tradicional sobre el que acta la administracin pblica conduce a la ineficiencia, sin importar que tan bien diseado est el sistema burocrtico." Identifica cinco dilemas que no han sido resueltos por la gestin pblica: 1) rendicin de cuentas o innovacin; 2) participacin o decisin tcnica; 3) equidad o mercado; 4) resolver problemas o administrar programas y 5) liderazgo o institucionalidad.

En suma, para realizar una diferencia ms contundente entre los trminos administracin pblica, gerencia pblica y gestin pblica; DwightWaldo (1964) ha dicho que la voz administracin pblica se refiere a dos aspectos bsicos: a la actividad organizada del Estado (objeto de estudio) y a la ciencia que estudia dicha actividad (estudio del objeto)." "La administracin pblica, adems de ser un fenmeno universal en la cultura occidental, es una palabra igualmente planetaria?"

En nuestra opinin, desde el punto de vista terico, la Gestin Pblica representa una "orientacin" o "campo de inters" que bajo un mismo objeto incluye una diversidad de investigaciones empricas. En el nivel prctico, la gestin pblica corresponde al conjunto de polticas pblicas para modernizar, reformar y

43

Arellano Gault, David. "De la administracin pblica a lagestin p?lica: cin~odilemas". Revista Conmemorativa del Colegio. 25 Anivetserio. El Estado del Artede laAdmmlstraclOn Publica. Mexlco. Colegio Nacional de Ciencias

Polticas y Administracin Pblica. A.C.. 1999 . ... Waldo. Dwight. Estudio de la Administracin Pblica. Madrid. Aguilar; 1964. 4S Guerrero. Ornar. Teora Administrativa del Estado Op. cit. p. 40.

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Jos Juan SnchezGonzAlez

transformar la administracin pblica en un organismo ms flexible, apto, gil y capaz para dar atencin a los requerimientos ciudadanos en un contexto de globalizacin, interdependencia mundial y rpido avance tecnolgico.

Por todo ello, la diferencia con la Gerencia Pblica, nos parece se refiere a que sta se encuentra relacionada con la direccin operativa de las dependencias gubernamentales. En su sentido original, la gerencia es el rgano especfico de la empresa, cuyo principio vital que determina su naturaleza es la realizacin

econmica." Su principal funcin es dirigir un negocio, para obtener una


realizacin econmica debe haber una empresa. La segunda funcin de la gerencia es, por lo tanto, convertir los recursos humanos y materiales en una empresa productiva. Es decir, sta es la funcin de dirigir a los gerentes. Aunque debe considerarse que los principios de la gerencia privada no son necesariamente aplicables en su totalidad y en cualquier momento a la gerencia pblica.

Significa, en primer lugar, que la habilidad, la competencia y la experiencia de la gerencia no pueden, como tales, transferirse y aplicarse a la organizacin yal gobierno de otras instituciones. En particular, el xito de un hombre en la gerencia no lleva en s misma la promesa -ni que hablar de la garanta- de que tendra xito en el gobierno. Una carrera en la gerencia no es de por s una preparacin para funciones polticas importantes o para dirigir las FuerzasArmadas, la Iglesia

Drucker, Peter. La Gerencia de Empresas. Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1978, p. 18. (Ttulo original: ThePractce of Management, 1954).

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GESTiN PBLICA Y GOVERNANCE Capitulo I Origen de la Gestin Pblica

o una universidad. (oo.) Lo que para el gerente es el punto principal, para el poltico es necesariamente un factor entre muchos."

Para Drucker (1954) la funcin final de la gerencia es dirigir a los trabajadores y al trabajo. La gerencia es la nica que puede satisfacer tales necesidades, por lo que la gerencia es el "rgano animador de la empresa". Por lo tanto, las tres tareas de la gerencia: la direccin del negocio, la direccin de los gerentes y la direccin del trabajador, se pueden analizar, estudiar y valorar separadamente, sin embargo, cualquier decisin de la gerencia afecta a sus tres tareas y deben tomarse en cuenta las tres funciones."

Como podr inferirse, el vocablo gerencia deriva de la voz latina genere, que significa dirigir, mandar, debido a que constituye la capacidad de ordenar." El concepto de Gerencia Pblica se sita en el nivel directivo, aunque en su etapa operativa y se encuentra en las atribuciones de liderazgo, capacidad y creatividad del que toma las decisiones en un contexto de ampl ia complej idad e incertidumbre.

La gerencia es una nocin que proviene del sector privado y que alude a su especfica manerade obtener resultados para el mercado. La Gerencia Pblica tiene que ver con la implementacin en el sector pblico de las tcnicas y mtodos

" Ibid, pp. 20-21. <8 Ibid p. 30. 9 Ibia. p. 25.

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Jos Juan Snchez GonzJez

del sector privado, con el fin de hacer ms eficientes y eficaces las organizaciones pblicas. El trmino Gerencia Pblica hace referencia al conjunto de actividades conducentes a obtener bienes o productos pblicos que engloban, tanto las desarrolladas por la direccin como por los distintos niveles administrativos."

Cabe sealar que el management se ha diversificado en multitud de corrientes de pensamiento que parten de premisas diferentes sobre el comportamiento humano y la naturaleza de las organizaciones y a menudo resultan en interpretaciones contradictorias de los valores centrales de racionalidad econmica que caracterizan su aproximacin cientfica.

Frente a las pretensiones de universalidad y generalidad de sus precursores, el

managementse presenta en nuestros das como una disciplina fragmentada que


ofrece una pluralidad de respuestas y criterios en funcin de los presupuestos y suposiciones que se acepten como vlidos y de la situacin concreta a la que se quieran aplicar."

Por su parte, el vocablo Gestin Pblica ha tenido un empleo intenso en Francia desde tiempo atrs, fundamentalmente para referirse a la puesta en prctica de los mtodos y tcnicas en el interior de la organizacin, as como para resolver los problemas que el exterior impone. Sin embargo, desde los dcada de 1970,

50

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Olas de Lima Gete, Blanca (coord.), La Nueva Gestin Pblica. Madrid, Prentice Hall, 2001, Echevarria, Koldo y Mendoza, Xavier. Op. cit., p. 17.

p. 3.

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Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (Modelldad: Investlgaclones te6ricas. Y te6rico-prClicas)

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GESTiN PBLICA Y GOVERNANCE


Capitulo I Origen de la Gestin Pblica

Gestin Pblica comenz a ser usada como antnimo de administracin, precediendo e inspirando a la corriente anglosajona del nuevo management

pblico." En Espaa, por ejemplo, existe una corriente muy amplia de


investigadores que se inclinan ms por este vocablo, que por el de Gerencia Pblica, debido a que se considera una palabra ms adecuada a la formacin iberoamericana.

1.3 Conceptualizacin de la gestin pblica

La gestin pblica proviene de la palabra latina gestio-onem, por lo que el gestor es un procesador, un hacedor de acciones. En espaol, el vocablo gestin ha sido usado generalmente como sinnimo de administracin." La voz gestin pblica se encuentra precedido de otros conceptos que le dan su origen: el pub/ic managementy la gerencia pblica. Incluso, para algunos estudiosos se puede usar indistintamente la palabra Gerencia Pblica y Gestin Pblica." Se ha llegado al extremo de quienes sostienen que es msdeseableel uso del trmino

gerencia, debido a que es ms flexible y gil que el de administracin.

55

Para distinguir entre "administracin pblica" y "gestin pblica", dada la confusin existente entre ambos conceptos, es indispensable clarificar las

52

Guerrero, Ornar. "El 'Management' Pblico: una Torre de Babel". Op. cit. p. 29.

53 Ibid, 54 Cabrero Mendoza, Enrique. "Estudio 55 Guerrero, Ornar. "El' Management'

p. 28.

. " . Introductorio. Op. Clt. p. 23. P~blico: una Torre de Babel". Op.cit. ~I autor seala que en un seminario en

Chile, un conferencista sugerTa el cambio de la voz gerencIa por el de adminIstraCIn.

Mencin Honorlflca dal Premio IAPEM 2001 (Modalidad: In~ terlcU. YteQrico-prctlc8S)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

distinciones entre prcticas concretas y formulaciones tericas. En el contexto acadmico de los Estados Unidos existe una clara distincin entre "public

administration" y "pub/c management", como vocablos que se asocian con


significados diferentes respecto de la accin administrativa."

Para Ospina (1993), la administracin pblica connota una orientacin tradicional centrada en la aplicacin de funciones administrativas genricas con cierto grado de pasividad y orientado hacia el statu quo. Esta concepcin de la administracin como disciplina aplicada y basada en la utilizacin mecanicista de conceptos administrativos tradicionales, es una de las percepciones ms comunes que se presentan para atacarla, aunque habra que decir que no se presentan los argumentos concretos para su detrimento.

Mientras la gestin pblica connota una orientacin ms agresiva, orientada a la accin y a la solucin creativa de los problemas de la administracin dentro de un contexto de innovacin y con la ayuda de instrumentos racionales. Segn Ospina (1993) sta es una concepcin ms integral, basada en la aplicacin de conocimientos y tcnicas modernas, apoyadas por ejercicios de reflexin sistemtica de la prctica profesional en el contexto del trabajo.

56

Ospina Bozzi, SoniaM. "Gestin, Poltica Pblica y Desarrollo Social: hacia la Profesionalizacin de la Gestin Pblica". Gestin y Poltica Pblica. Mxico, ClDE, vol ll, No. 1, enero-junio, 1993, p. 39.

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Mencl6n Honorlflca del Pramlo IAPEM 2001 (Modalidad: Investlgaclonas ta6r1cea, y te6rtco"prctlcas)

GESTlON PBUCA y GOVERNANCE capitulo I Origende la Gestin Pblica

Propongo utilizarel trmino gestin pblica para referirnos a la accin o prctica social desempeada por profesionales en posiciones de responsabilidad con relacin a la toma de decisiones en organizaciones pblicas."

Por su parte, Metcalfe (1999) sostiene que debe diferenciarse a la gestin y al control, ya que se utilizan como sinnimos. Una diferencia clave es que administrar no es controlar. Cuando se necesitan respuestas no rutinarias escuando el control resulta inoperante y entran en el juego las caractersticas de la gestin: ingenio, creatividad, riesgo y resolucin de conflictos."

La gestin es una categora intermedia. Supone la aceptacin de la responsabilidad de dirigir un sistema cuando no es posible el control, y cuando los procesos ecolgicos espontneos producen resultados poco satisfactorios. Es un proceso de adaptacin que avanza por experimentacin, aprendizaje e innovacin en un entorno cambiante. No es la promulgacin de un programa preconcebido ni la aplicacin de normas. La gestin es un concepto que puede aplicarse en el gobierno con mayor ampl itud que el control, precisamente porque las poi ticas requieren una cooperacin intensa y prolongada entre muchas organizaciones. Por eso mismo es difcil, ya que requiere una accin comn en presencia de intereses organizados diferentes y quiz opuestos.

57 Ibidem. "En contraste, al hablarde administracin pblica me reero al,cC?njunto de te?ras y conceptos que se derivan de la larga tradicin de reflexin lntelectual basada en.Ia~ dl;clphnas acadmicas y a la profesin de QUienes estn involucradosen problemas de gestin del sector publico . 51Metcalfe Les. "LaGestin Pblica: de la Imitacina la Innovacin". En Losada Marrodn, Carlos. DeBurcratas a Gerentes? Las Ciencias de la Gestin Aplicadas a la Administracin del Estado. Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 1999,p. 54.

Maneln Honorlflcl da' Pramle IAPEM 2001 (ModIIIdad: InWIllgIcIoIIM tartcU. ytarloO-rictlo)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

e..) Si la gestin en general consiste en saber hacer algo por intermedio de las
personas; la gestin pblica consiste en saber hacer algo por intermedio de otras organizaciones.

e..) La gestin pblica suele implicar el entendimiento de la

compleja y delicada tarea de aceptar la responsabilidad de dirigir una red interinstitucional. La coordinacin entre organizaciones que son formalmente autnomas pero funcionalmente interdependientes es una de las claves para conseguir la eficacia en la gestin pblica."

En esesentido, Bozeman (1993) sealaque en los ltimos aos, el trmino gestin

pblica seha presentadocomo antagnico, sustitutoo sinnimo de administracin pblica. Pero han surgido ciertos temas especficos, artculos, libros e
investigaciones que nos dicen qu es nuevo y diferente en la gestin pblica.

La investigacin de la gestin pblica entraa un enfoque en la estrategia (no en el proceso empresarial), en las relaciones interorganizacionales (no en las relaciones intraorganizacionales) y en la interseccin de las polticas y la gestin

pblicas."

La gestin pblica se ha intentado definir de muy diversas maneras. Uno de estos intentos recientes la concibe como un "conjunto de decisiones de coordinacin y motivacin de las personas para alcanzar los fines de la

59 tbid, p. 54. Sobresaltado mo. 'o Bozeman, Barry. La Gestin Pblica y su Situacin Actual. Op. cit. p. 7.

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Mencin Honorfllca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Invlllltigacioneste6rlcas. y terico-prcticas)

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GESTIN PBLICA Y GOVERNANCE


Capitulo I Origen de la Gestin Pblica

organizacin estatal (eficiencia y equidad) dentro de las restricciones del marco jurdico-poltico". Siendo considerada gestin debido a que involucra a un "conjunto de decisiones dirigidas a motivar y coordinar a las personas para alcanzar metas individuales y colectivas" y es pblica "por la naturaleza de sus fines y el marco jurdico-poltico en el que sedesenvuelve". 61 El entorno jurdicopoltico en el que se desenvuelve supone ciertas restricciones respecto del sector privado pero tambin un conjunto de recursos propios y singulares para crear valor pblico.

Por su parte, Uvalle (1998) sostiene que la gestin pblica no es en s una teora del gobierno, aunque realiza aportaciones a su funcionamiento y operacin cotidiano. Su ventaja reside en la creacin de capacidades que se orientan para que los gobiernos sean ms eficientes.f

En este caso, gestin pblica significa conducir, controlar, manipular, realizar. Pero como categora de anlisis referida a la complejidad del gobierno y la administracin pbl ica, significa saber conducir un pas, una sociedad, una comunidad. Por tanto, la gestin pblica se relaciona con los proyectos de vida que seformulan de manera poltica y pblica. Se vincula con lo que es la sociedad contempornea y hacia quienes quiere llegar. Se vincula con los cambios institucionales que las sociedades viven, como las reformas, las reinvenciones, las reconvenciones y las re-estructuraciones.
63

., Albi, E.,Gonzlez-Pramo, l.M. y Lpez Casanovas, G. Gestin Pblica. Fundamentos, Tcnicas y Casos. Barce., . .". . lona, Ariel, 1997, pp. 20-21. .2 Uvalle Berrones, Ricardo. "El carcter Multlfactlco de la Gestin Publica . RevIsta IAPEM, MXICO, IAPEM, No. 37, enero-marzo 1998, p. 19. 3 Ibid, p. 17.

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De este modo, la gestin pblica orientada al ncleo de las polticas de gobierno debe proporcionar las capacidades tecnolgicas, organizativas y funcionales para que las decisiones y las acciones de gobierno tengan no slo la lgica argumentativa, sino la consistencia en el momento de su irnplementacn." Otro autor seala que es necesario delimitar su contenido:

pero limitaramos el concepto de gestin pblica al universo de las organizaciones pblicas y excepcionalmente algunas privadas que por su naturaleza o situacin particular de vinculacin a la sociedad y a la opinin de sta (accountabi/ity), pudieran considerarse cercanas a la gestin pblica."

La categora gestin pblica tiene diferentes acepciones.v Se vincula en un primer momento a la nocin de gobierno. El gobierno es el sistema de direccin que conduce con base en la institucionalidad a la sociedad. En un segundo momento, la gestin pblica alude a un buen gobierno, el cual pretende lograr el inters pblico en la bsqueda de una vida de civilidad donde sobresalen el goce de las libertades civiles y polticas, as como un constante mejoramiento de la calidad de vida en favor de los individuos, grupos y regiones. En un tercer momento, la

lbid, p. 21. "No hay lugar pues, para minimizar la ~estin pblica con los valores del gerencialismo privado, dado que su contexto tiene horizontes p'ublicos de gran envergadura y de complejidad incuestionable. Un reto fundamental de la gestin publica es saber conjugar con acierto los valores de la democracia y la eficiencia". 65 Cabrero Mendoza, Enrique. Del Administrador al Gerente Pblico. Mxico, INAp, 1997, p. 129. 66 Uvalle Serrones. Ricardo. Las Transformaciones del Estado y la Administracin Pblica en la Sociedad Contempornea. Mxico, IAPEM, 1997, pp. 5152
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Mencin Honorffica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones tericas. y terico-prcticas)

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Capitulo I Origen de la Gestin Pblica

gestin pblica es punto nodal de la capacidad de gobierno. Permite cubrir necesidades econmicas, polticas y sociales, as como atender los procesos de cambio y la democratizacin del poder. Por ltimo, la gestin pblica tiene relevancia una vez que la reforma del Estado como tendencia mundial da lugar a una nueva configuracin del Estado.

La gestin pblica puede definirse como el conjunto de aptitudes que tienen por objeto conservar la organizacin del Estado, tomando en cuenta su diversidad territorial, demogrfica, econmica, poltica y social para proporcionar que sus facultades, sistema volitivo y vitalidad institucional se conjuguen para asegurar su pervivencia ptima."

La accin del gestor pblico siempre trasciende sus fronteras internaspara alcanzar otras organizaciones pblicas

y privadas en redesque pueden generar su servicio.

Si se ha definido al management como el arte de conseguir que las cosas se hagan a travs de otros, el management pblico implica conseguir las cosas mediante otras organizaciones pblicas.

La gestin pblica, el managementpblico en su caso, implica, entonces, tomar responsabilidad por la accin del sistema pblico en toda su complejidad, abarcando todo el proceso de polticas pblicas, trayectoria que va desde la declaracin hasta la ejecucin de las polticas pblicas. y esta accin implica

.7 Ibid, p. 52.

Mencin Honorfflce del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones te6rlcas, y terico-pr6ctlcas)

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Jos Juan Snchez GonzIez

siempre trabajar en redes sectoriales e intersectoriales, con otras organizaciones pblicas y privadas."

El concepto de gestin pblica hace referencia al Estado como un sistema construido por la sociedad para producir servicios bajo el criterio del inters pblico. Ensu construccin estn presentes valores sociales que superan al inters especfico de sectores o grupos aislados. En este marco, la gestin pblica no es slo el producto final, el servicio pblico o la prestacin. Con la gestin de los organismos pblicos se produce igualdad, justicia, equidad y solidaridad. Esta presencia de valores le dan el carcter pblico a la gestin de las instituciones

gubernamentales."

Cabe sealar que para la Organizacin de las Naciones Unidas la gestin pblica se poda mejorar mediante los servicios de la Organizacin y Mtodos (O y M). En un documento de 1980, seala que para una buena gestin pblica se requiere: 1) la sistematizacin de toda la estructura de los servicios pblicos; 2) el establecimiento de unas organizaciones viables y eficaces; 3) la asignacin de recursos financieros y humanos adecuados; 4) la formacin y la capacitacin del personal y 5) la coordinacin de las operaciones de la administracin pblica, que estn cada vez ms diferenciadas y fragmentadas."

.. Alvarez Madrid, Jos. "La Gestin de PolticasPblicas y la Naturaleza de la Gerencia Pblica: una Referenciaal Caso Chileno". Reforma y Democracia. Caracas, CLAD, No. 6, julio de 1996, p. 168. 69 Etkin, Jorge. Poltica, Gobierno y Gerencia de las Organizaciones. Buenos Aires, Prentice Hall, Nueva York, Departamento de Cooperacin Tcnica para el Desarrollo, 1980, p. 5.

~o~gf~ii;~ionesde las Naciones Unidas. Manual de Mejoramiento de la Gestin en la Administracin Pblica.

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Mencin HonorlflcB del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigacioneste6rtcaa,y te6rtco-prctlcaa)

GESTIN PBLICAY GOVERNANCE Capitulo I Origen de la Gestin Pblica

Por otra parte, otra definicin de gestin pbl ica seala que es una idea referida sobre todo a la organizacin. De ella se desprende una actividad interna de ndole econmica, tica y tcnica, antes de manifestarse como la respuesta gubernamental a demandas sociales o procesos administrativos internos. La gestin pblica, en tal sentido, es equiparable a la funcin pblica."

En suma, una vez revisado las diversas interpretaciones en torno a la definicin del objeto de estudio, sugiero dos acepciones: como campo de estudio en el nivel terico (Gestin Pblica); y como actividad en el terreno prctico (gestin pblica), en los trminos siguientes:

1.

La Gestin Pblica esel campo de estudio que representa una "orientacin"

de un mismo objeto de estudio: la Administracin Pblica. No es una ciencia debido a que no tiene objeto de estudio propio o que le sea exclusivo, por lo tanto, tiene un incipiente desarrollo en su campo de estudio. No obstante, es un conjunto de investigaciones basadas en estudios de casos y con predominancia emprica, aplicable e institucional. 2. La gestin pblica es la parte ms dinmica de la administracin pblica,

que se define como el conjunto de actividades, acciones, tareas y diligencias que se realizan para alcanzar los fines del inters pblico, tanto al interior de la operacin de una organizacin pblica, como en el exterior mediante la interrelacin con otras organizaciones gubernamentales.
71 Anaya Cadena, Vicente (coord.) Diccionario Poltica, Gobierno y Administracin Pblica Municipal. Mxico, Gobierno del Estado deTlaxcala, Colegio Nacional de Ciencias Polfticas y Administracin Pblica, A.c., 1997, p. 189.

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (ModalIdad: Investigactones te6rlcas. y te6rk:o-prc:tlcas)

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En estas propuestas de definicin mnimas se destaca la naturaleza dinmica y aplicativa de la gestin pblica; su marcada intencin de alcanzar el inters pblico como elemento central para recuperar el carcter "pblico" de la propia gestin; que forma parte del objeto de estudio de la Administracin Pblica. Por ello, no tiene objeto propio y por lo tanto, no es una ciencia, sino en realidad se trata de una orientacin del estudio del objeto.

1.4 Enfoques de

la gestin pblica

La investigacin de la gestin pblica, como trmino que sirve para describir el estudio y la prctica de hacer que funcione un gobierno, se ha convertido en refugio de toda clase de pcaros, nos dice Kettl (1993).72 Hay algunos que encuentran la gestin pblica mucho ms atractiva que el estudio tradicional de la administracin pblica. Hay analistas que ven en la investigacin de la gestin pblica un enfoque ms positivo que el producido por el estudio de las aplicaciones. Existen tericos de la organizacin que encuentran atractiva la bsqueda de soluciones prcticas al problema de la administracin pblica. Hay quienes han emigrado al estudio de los fenmenos del sector pblico, llegando de las escuelas de comercio; algunos otros buscan soluciones a problemas que el anlisis de las decisiones ha dejado sin respuesta, y muy pocos buscan teoras generalizables a partir de su experiencia prctica.

" Kettl, Donald F. "En Busca de Claves de la GestinPblica:Diferentes Modosde Cortaruna Cebolla". Bozeman, Barry (coordinador) La Gestin Pblica. Su Situacin Actual. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Universidad Autnomade Tlaxcala, F.e.E., 1993, p. 100.

Mencin Honorftlca del Premio lAPEM 2001 (MOdelldad: Inveetlgaclonee le6rIcaa. y terlco-prctlC8S)
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GESTiN PBLICA Y GOVERNANCE CapituloI Origen de la Gestin Pblica

Aunque existen diversas interpretaciones, para Bozeman (1998) la gestin pbl ica como campo de estudio y enseanza educativa parece haber surgido a finales de los aos de 1970 y comienzo de 1980 en dos instituciones muy distintas: las escuelas de polticas pblicas (el enfoque P) y las escuelas comerciales (el enfoque B). Mientras que el enfoque P, enfatiza el estudio del management como complementario del estudio de las polticas pblicas, al que se le traduce en espaol gestin pblica. Por su parte, el enfoque B, el cual recupera los conceptos bsicos de la administracin de empresas, no establece una distincin entre las esferas pblicas y privadas, este enfoque corresponde a la denominada

gerencia pblice." Ver cuadro.

Cuadro No. 1.1 Diferentes enfoques de la gestin pblica


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Enfoque P

Producto de las escuelas de Polticas Pblicas y de la Asociacin para el Anlisis y la Gestin de Polticas (literatura que se publica en el lournal of Policy Analysis and Management). Proviene de la administracin de empresas y del esfuerzo de la Sociedad Americana para la Administracin Pblica (literatura publicada en la Academy of Management Review, Public Administration, Research and Theory y Public Administration Review).

Gestin Pblica

Enfoque B

Gerencia Pblica

Fuente: Elaboracin propia con base en las ideas de Enrique Cabrero, Op. cito p. 24.

73

CabreroMendoza, Enrique. Del Administrador al Gerente Pblico. Op. cit. p.21.

Mencin Honorfflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Inveetlgaclones te6rtcas. y te6rlco-prctlcae)

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la idea principal esque hay dos gestionespbl icas rivales: la versin de la escuela de polticas pblicas y la versin de la escuela comercial. A fines de la dcada de los setenta surgieron casi al mismo tiempo dos enfoques considerablemente distintos de la gestin pblica; uno de ellos provena de la orientacin de la escuela de polticas pblicas (el enfoque P), mientras que el otro influido por las ideas de comercio y los avances ocurridos en la administracin pblica (enfoque B).74

Ambos enfoques tienen una misma raz (el management) pero por el tratamiento de sus herramientas de anlisis, los resultados y sus implicaciones tericas y prcticas tienen diversas repercusiones en la administracin pblica. Analicemos su contenido y alcances de cada uno de estos enfoques.

Con baseen este ideario de enseanza, seentiende porque el enfoque de negocios


(P) se considere como el lado "blando", en tanto que el enfoque de poliey (P)

implica el lado "duro". Bozeman opina que los temas fuertes del enfoque basado en paliey residen en el reconocimiento de la importancia del anlisis de estos aspectos del

management, el aprendizaje basado en la experiencia de los

practcentes, la preocupacin por destilar las lecciones y trasmitirlas de un modo


fcil de comprensin y la promocin del dilogo entre funcionarios y los estudiosos del

manage,!,ent. 7S

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,. Barry, 80zeman (coord.) La 0esti6n Plblica.Su Sltuacl6n kttIal..Op. cit.,pp. ~7-38. Cuerrero, Ornar. Teorfa Atbniniftratlvad61EMadtJ. Op.cit., pp.163- 164 .

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GESTIN PBUCA y GOVERNANCE

Capitulo I Origen de la Gestin Pblica

1.4.1 Enfoque de polticas pblicas "P"

Las escuelas de polticas pblicas se fundaron, en parte, como rechazo directo a la administracin pblica tradicional. No obstante, desarrollaron un conjunto de principios y supuestos tericos que gradualmente constituyeron las Ciencias de Polticas (poliey science). Las escuelas de polticas pblicas se orientaron ms al anlisis cuantitativo formal, aplicado sobre todo a la economa. Sin embargo, estas escuelas comenzaron a reconocer cada vez ms una grave limitacin: en el sector pblico haba poca demanda de anlisis cuantitativo formal, o de "gran diseo" de las polticas. En cambio, exista una gran demanda de gestin. Como una solucin se invent la gestin pblica." El profesorado de las escuelas de polticas pblicas empez a emplear el trmino gestin pblica y a reflexionar acerca de los programas escolares de gestin pblica.

Desde sus azarosos comienzos, la gestin pblica guiada por las escuelas de polticas pblicas empez a cristalizar y adquirir su propia identidad. El enfoque se ha centrado en la llamada gestin de las polticas de alto nivel. El inters no recae en la administracin cotidiana de las dependencias, ni siquiera en la gestin estratgica de las mismas, sino, antes bien, en la funcin del administrador (o ejecutivo poltiCO) en las polticas de alto nivel."

"6 Ibid, p. 38. "Resulta sigllfk:ativo que casi ninguna de laspersonas que salieron de la escuelade polfticas como

'.~... .a.lista.s e.n ges.t.n jb' lica .. '.tu.VIeSe a .. ntee <, ede.nteso siquiera una iden.tificacin con laadministracin pblica. . nos,.iniMtllUGionaf eran.econo.mi_.. dos .'iOtros ' '..eI'an mspracticantes que acadmicos. Otroseran politlogos de N .. " p.39. ". , "
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Jos Juan Snchez GonzIez

Bozeman seala que la bibliografa que ha originado el enfoque P es, en gran parte aterica, no cuantitativa y acumulativa de conocimiento, se orienta hacia reglas prescriptivas basadasen la prctica. El mtodo de investigacin preferido tambin es el mtodo de enseanza predilecto: el anlisis de estudios de casos. Por lo anterior, se reconoce que la gestin pblica guiada por la escuela de polticas fue ms la respuesta a un problema que una idea o una oportunidad. Destaca que este enfoque busca participar en el nivel macroadministrativo de las polticas de alto nivel, mientras que tradicionalmente la gestin pblica se refiere al mbito microadministrativo.

1.4.2 Enfoque de negocios "8"

El enfoque de negocios se encuentra ms identificado con la administracin pblica tradicional, por lo que asumen a la gestin pblica como guiada por las escuelas de comercio, de negocios o empresariales. Las personas identificadas con este enfoque, han enseado en las escuelas de negocios, fueron preparados en esas instituciones o en programas de gestin "genricos","

Este enfoque tiene varias caractersticas que lo hacen diferente del enfoque de polticas pblicas. En primer lugar, el enfoque B est dispuesto mucho ms favorablemente a los conceptos de las disciplinas comerciales, de negocios y empresariales. En segundo lugar, mientras que la mejor manera de resumir el
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GESTlON PBLICA Y C.OVERNANCE CapituloI Origen de la Gestin Pblica

enfoque P es mediante la frase de Wallace Sayre que se repite con frecuencia: "Las organizaciones pblicas y privadas son similares en todos los aspectos

no

importantes",

el enfoque B hace distinciones menos marcadas entre los sectores

pblico y privado, o bien reconstruye esas distinciones."

El enfoque B secaracteriza por los siguientes elementos: mayor orientacin hacia . la investigacin y la teora; aptitud para adaptar y difundir mtodos, tcnicas y teoras procedentes de diversas disciplinas; incorporacin de anlisis comparados ms elaborados, cuyas bases son tanto las experiencias de la gestin pblica y privada; orientacin hacia la gestin est~atgica; inters por cuestiones de proceso, y at~nci6n en el funcionario de carrera, ms que en la del ejecutivo polftico."

Este enfoque se preocupa mucho ms por desarrollar la teora emprica y gran parte de la investigacin se ha centrado en identificar y explicar las diferencias entre las organizaciones pblicas y privadas. Pese a su creciente inters por la gestin estratgica e interorganizacional, esteenfoque sigue ms orientado hacia la gestin de los procesos. As, los temas relacionados son diseo de organizaciones, personal, presupuesto, finanzas, entre otros, les interesan a los partidarios de este enfoque. Por el contrario, el proceso recibe poca atencin en el enfoque P, que en cambio subraya el proceso de la elaboracin, anlisis, diseo e implementacin

de las polticas pblicas y la poltica, A manera de


Ma . , . . . .~ . . .. ...... n.t ..~ ..th.ey. fun.dam.entall y " . Iike in all Unim~.nt Res.spectSl" .... ' ' :Cc>nf~/:$~ild CaesI)oston, Houghton Miff\in,1~, p. 28} .rt ~ op. en; p.167.

,PEM2001

Jos Juan SnchezGonZlez

anlisis comparativo se presenta en el siguiente cuadro, los puntos fuertes y los puntos comunes de ambos enfoques.

Cuadro No. 1.2 Cuadro de puntos fuertes y comunes de los enfoques


Puntos fut'rle' "1''' Reconocimiento de la importancia del anlisis de las polticas para la gestin pblica; Aprendizaje basado en la experiencia de los practicantes; Preocupacin por destilar lecciones y transmitirde una manera fcil de comprender, y Promocin del dilogo entre administradores experimentados o ejecutivos polticos y estudiosos de la gestin pblica. Puntos fuelle, "B" Mayor orientacin hacia la investigacin y la teora; Capacidad de adaptar y difundir mtodos, tcnicas y teoras de una variedad de disciplinas; Incorpora comparaciones cada vez mejor desarrolladas, basadas en la experiencia de la gestin pblica y la privada; Orientacin hacia la gestin estratgica; Preocupada por cuestiones de proceso, y Mayor concentracin en el administrador pblico de carrera que en el ejecutivo poltico. Puntos
(()Il11IlW'

La preocupacin por algo ms que la administracin interna de las dependencias (gestin externa); Respeto a la funcin de la poltica en la administracin pblica; Una orientacin prescriptiva e interspor mejorar la eficienciaadministrativa, y Aprecio del aprendizaje por experiencia, como se refleja en el empleo del estudio de casos al ensear la gestin pblica.

Fuente: Elaboracin propia con base en las ideas de Enrique Cabrero, Op. cit. p. 41.

La mayor parte de las ventajas de los respectivos enfoques no son, en principio, mutuamente excluyentes. Podra ser factible una sntesis que tomara/o mejor de cada enfoque, lo que permitira contar con un enfoque integral en la gestin pblica." Ms que defender alguno de/os dos enfoques, estos muestran la
61

Ibid( p. 40. Bozeman concluye: "El enfoque B tiene nexos ms poderosos con la administracin pblica, mientras que e enfoque P se aparta de ella".

ea

Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001


(ModaHdad: Investlgeclones te6ricas.

yterk:o-prctlcas)

GESTIN PBLICA Y GOVERNANCE


Capitulo I Origen de la Gestin Pblica

complejidad de la voz

management, en los asuntos de la administracin pblica

y diversos usos del concepto de gestin pblica en el mbito del sector pblico.

Cabe sealar, que en esta investigacin se destaca el uso de la gestin pblica como una alternativa a las necesidades de los pases iberoamericanos, que encuentran ms respuestas en los enfoques de las polticas pblicas que en los matices gerenciales privados. Sin embargo, el impulso inicial del enfoque B como gestin pblica en dichos pases, se convirti en un paradigma que rpidamente fue empleado para generar algunas reformas de sus gobiernos.

1.5 El mtodo de la gestin pblica: El anlisis de casos

El mtodo de investigacin ms comn en la gestin pblica es el anlisis de casos. No es el nico mtodo de estudio, pero es quizs el ms empleado. Behn (1993)
82

identifica diversos mtodos de investigacin en la gestin pblica,

entre los que destacan los siguientes:

1.

La investigacin experimental: es la ms autnticamente cientfica de estas

estrategias, pues es la que ms acerca a nuestro concepto de ciencia. Un ejemplo son los experimentos realizados en la

Western Eiectric de Hawthorne.

2 Behn, Robert D. "la Investigacin de Anlisis de Casos y la Eficiencia Administrativa: Cmo Guiar a las Organizaciones a la Cima de Dunas de Arena". Barry, Bozeman (coord.) La GestinPblica. Su SituacinActual. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Universidad Autnoma de Tlaxcala,

F.C.E., 1998, pp, 81-99.

Mencl6n Honorlfloa del Premio IAPEM 2001 (MOdtIldlld: tiweetlgaclonea te6rtoae.Yte6rtco-protlcU)

81

Jos Juan Snchez Gonzlez

2.

La investigacin por cuestionarios: en la gestin pbl ica ha evolucionado

una tradicin de investigaciones por cuestionarios, pues ofrece la oportunidad de hacer el mismo tipo de pruebas estadsticas que da su atractivo a la investigacin experimental. Sin embargo, se ha dicho que toda ciencia se divide en dos categoras: la de coleccionar mariposas y la fsica. Investigar por medio de cuestionarios se parece mucho a coleccionar mariposas 3. La investigacin del administrador-filsofo: muchos administradores no

slo han tratado de escribir acerca de sus experiencias para reflexionar sobre ellas en un esfuerzo de crear ideas que sean de valor prctico para otros administradores. El ya prolongado linaje de los administradores-filsofos incluye a Taylor (1914), Cooke (1918), Fayol (1916), Dennison (1931) Y desde luego, Barnard (1938). 4. La investigacin de "gedenke" (gran cerebro): toda investigacin tiene

algn tipo base emprica, pero quienes practican la investigacin de

"gedentce"

(gran cerebro) dependen de la lgica como de una labor emprica detallada y especfica. Max Weber, Herbert Simon y Charles Lindblom realizaron una labor emprica; pero tal vez se les recuerde ms por sus ideas tericas que desarrollaron y explicaron por medio de la razn y de la observacin. 5. La investigacin por observacin: esta investigacin parte de una pregunta

bsica: qu hacen en realidad los administradores pblicos? Aun para quienes no se dedican a esta profesin es relativamente directo obtener una respuesta a esta pregunta. Slo tenemos que observar a algunos administradores en accin. Por ejemplo Mintzberg, Kotter (1982) y Kaufman (1981).

62

Menci6n Honorfflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad:Investigaciones tericas. y terico-prcticas)

1.1.: _

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. GEST!ON PUBUCA y GOVERNANCE


Capitulo I Origen de la Gestl6n Pblica

6.

La investigacin ms utilizada por la gestin pblica son los

estudios de

casos. Existen estudios de caso que han servido de base para cambiar los supuestos
tericos de la administracin pblica

y privada. Han representado el punto de

partida de nuevas orientaciones en el campo disciplinario.

El mtodo de investigacin de la gestin pblica, para Behn (1998) sugiere tomar distancia respecto al hecho de considerar el estudio de casos como la panacea, dada su fragilidad como va de generacin del conocimiento sistemtico y

verificable."

Este mtodo produce informacin emprica "casual", no es del todo confiable, es una fuente de informacin poco slida demuestran ni prueban

y riesgosa; los anlisis de casos no

nada."

Con estos argumentos se desmitifica un mtodo de trabajo que, aun cuando est muy extendido en la investigacin en las Ciencias Sociales, no siempre es anal izado a partir de sus limitaciones. Entodo caso se trata de un mtodo "blando" de investigacin. Mientras que los mtodos "duros" como el experimental y otros similares no son fcilmente aplicables a una realidad en constante interaccin

movimiento como sucede con la Administracin Pblica, es necesario revalorar el mtodo de estudio de casos entre otros posibles de ser utilizados.

83 84

Cabrero Mendoza, Enrique. "Estudio introductorio", Op. cit. p. 27.

tbid, p. 99.

Mencin Honorfllcl de' Premio IAPEM 2001 (Modalidad: InveetIgIIcioneI ter\Clll. Y te6rtco-pr6otlcl)

83

Jos Juan Snchez Gonzlez

La investigacin de anlisis de casos pretende mostrar lo que puede funconar: ayuda a descubrir las combinaciones y permutaciones de tcticas, enfoques, estrategias, conceptos e ideas administrativas que pueden auxiliar a los administradores pblicos, en situaciones diversas para reproducir dichas experiencias y producir resultados tiles. Mediante el examen cuidadoso de administradores pblicos eficientes en accin, el mtodo de casos puede descubrir la manera en que diversos dirigentes logran hacer frente a problemas particulares del modo que mejor cumplan las funciones de la organizacin."

Enel mtodo de casos el especialista examina un slo ejemplo de administracin pblica con bastanteprofundidad. En ocasiones, el estudio seenfoca a un dirigente en particular. Otros estudios se centran en un grupo de gestin o bien a toda una organizacin. Ejemplos de mtodos de casos exitosos son el examen al Forest Servicede los Estados Unidos (1960), realizado por Kaufman y el estudio clsico del Tennessee Valley Authority (1949) elaborado por Selznick.

De acuerdo con Behn (1993) el mtodo de casos se fundamenta, sobre todo, en la suposicin de que si quiere crear una teora acerca de una prctica eficaz, se deben comprender muchas observaciones de dicha prctica. Si en realidad se desea saber cul es la mejor manera de llevar una organizacin a la cima, se tendr que

observar los esfuerzos de muchas organizaciones para ascender a

dicho lugar. Luego se tendr que unir todos los aspectos comunes de xito e

85

Behn, Robert D. Op. cit. p. 81.

84

Mencl6n Honorffica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones te6rlcas, y ta6r1co-prctlcas)

IhJ
condicionantes."

GESTIN PBLICA Y GOVERNANCE


Capitulo I Origen de la Gestin Pblica

intentar crear un marco terico para explicar estos xitos limitados y

ste es, pues, el valor de la investigacin del anlisis de casos: ensancha el repertorio profesional de los administradores pblicos y su comprensin de cundo y cmo podr ser til cada herramienta de su repertorio. Si los estudiosos pueden exponer no slo casosque ilustren nuevos instrumentos para el repertorio del administrador bien preparado, sino tambin anlisis que expliquen los principios subyacentes en cada instrumento, esos investigadores podrn prestar un servicio til. Ayudarn a los administradores pblicos a descubrir cmo lograr que sus organizaciones asciendan a lo ms alto de las dunas de arena."

En realidad, el enfoque de management se centr en la gerencia de polticas pblicas de alto nivel, debido a que su inters no recae en la administracin cotidiana de las oficinas gubernamentales, ni tampoco en el manejo estratgico de stas, sino en la funcin de quien maneja o del ejecutivo poltico que hace las policies de alto nivel. El sustentode la investigacin y docente de esteconcepto no es propiamente terico, sino que seorienta hacia reglas prescriptivas basadas en la prctica administrativas. Por consiguiente, el mtodo de investigacin preferente es tambin el mtodo de enseanza dilecto, es decir, el anlisis de estudios de casos."

es
7

.. Guerrero, Ornar. Teora Administrativa del Estado. Op cit., p.163.

Ibid, p. 94. lbid, p. 99.

Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (Modallded: Inveattgeclones te6ricaS. Y terico-prctlca)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

El mtodo de casos es una herramienta limitada a la que no se debe pedir ms de lo que ofrece. Entresusbeneficios seencuentra el hecho de que permite acumular fragmentos de informacin sobre la realidad, adems, que posibilita estudiarla con profundidad. A partir de ello, manteniendo cautela y rigor en el anlisis, es posible dar un salto en la generacin de conocimiento una vez que se han acumulado experiencias suficientes para inducir comportamientos. Aunque el mtodo de casos no brinda las mejores soluciones o alternativas a elegir en la prctica, s amplia el repertorio de opciones y sugiere itinerarios ya recorridos que pueden llevar a soluciones ya probadas. Aunque, para Cabrero (1998), el mtodo de casos puede seguir siendo til para la gestin pblica, an a pesar de sus limitaciones tericas.

1.6 Es la gestin pblica una ciencia?

La respuesta a esta pregunta es indispensable explorarla conforme al desarrollo conceptual de la gestin pblica. Tanto en el origen de la gestin pblica como paradigma terico, tambin existe al igual que con su definicin, la misma confusin. Bozeman (1993) lo refiere en los siguientes trminos:

Lo turbio de los orgenes de la gestin pblica contrasta con los de la administracin pblica y la teora burocrtica. Como campo de estudio autoconsciente, la administracin pblica se remonta a Woodrow Wilson y a susconceptos -fascinadoramente ambiguos- acerca de la dicotoma entre poltica

88

Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Inv88tlgaclones le6rlcaa. y terlco-prcllcaa)

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GESTiN PBLICA Y GOVERNANCE


Capitulo I Origen de la Gestin Pblica

y administracin. El estudio de la burocracia en toda forma parece empezar con Max Weber y su arquetipo.

Los orgenes de la gestin pbl ica quedan oscurecidos por el hecho de que esta disciplina es producto de la evolucin institucional ms que del desarrollo.

intelectual."

Por ello, los dos enfoques de la gestin pblica -como tal

y como gerencia

pblica- an no han logrado constituirse en un ncleo vital, para conformarse en una verdadera sntesis que permita aglutinar conocimiento acumulado, ordenado y sistematizado que pueda constituirse en teora. El resultado es una acumulacin de estudios vagamente relacionados para conformar una orientacin comn que impide afirmar que se trata de una cuerpo disciplinario de pleno derecho. Incluso en la actualidad queda en discusin la posibilidad siquiera de una teora de la gestin pblica en sentido estricto, debido a que no existe el conocimiento acumulado necesario para ordenarlo y sistematizarlo para que pueda constituirse en principios generales, relaciones causales consistentes y leyes de aplicacin general. Solo puede hablarse del estudio de la gestin pbl lea, no de una teora debidamente constituida.

La naturaleza del origen de la gestin pblica explica en parte las carencias tericas en su desarrollo; parecera que la disciplina se ha tenido que desarrollar

89

Bozeman, Barry (coord.) La Gestin Pblica. Su Situacin Actual. Op. en, p. 37. Subrayado nuestro.

Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (MocIIIlIdad: Investigaciones te6rlcae, y te6rlco-rictlcae)

87

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ms rpidamente en el seguimiento de la realidad, el anlisis de experiencias de gestin y el estudio de casos, que en la conceptualizacin y clarificacin de categoras para la interpretacin de dicha realidad. (...) se reconoce que este campo es ms intuitivo, emprico y descriptivo de lo que sera deseable desde la perspectiva de una ciencia social."

El enfoque de la gestin pblica parte del supuesto de que la burocracia es un


cuerpo compuesto de seres humanos, diferentes de organizacin a organizacin, actuando sobre contextos particulares y que tienen agendas organizacionales diferentes. La burocracia esun cuerpo pluriorganizacional que tiene una variedad de dimensiones sociales. Debe reconocerse que no se puede buscar generalizar el comportamiento burocrtico, pero en cambio se puede estudiar cmo acta de manera concreta, en contextos especficos y sobre ello se pueden proponer

mejoras."

Uno de los mayores problemas con el management es que es un movimiento que ha rechazado sistemticamente las reservas de la Administracin Pblica y la Ciencia Poltica sobre la creacin de una nueva teora en el orden administrativo. Ahora su reto es tratar de conservar su existencia y por lo mismo conformar su propia identidad." De no lograrlo, el management se convertir en una moda pasajera como muchas en el estudio de la Administracin Pblica.

90
91

Arreliano, David. Op. cit. p. 37-38. 92 Guerrero, Ornar. Teora Administrativa del Estado. Op. cit., p.163.

Ibid. p. 25.

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88

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigacionestericas, y terico-prcticas)

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GESTIN PBLICA Y GOVERNANCE


Captulo I Origen de la Gestin Pblica

Encuanto al pretendido carcter cientfico de la gestin pblica y la creacin de teora, sus propios representantes tienen serias dudas al respecto. Rainey (1993) prefiere no profundizar en torno a la supuesta teora de la gestin pblica, por lo que considera necesario pasar de la reflexin a la produccin de una teora de la gestin pblica." Laurence Lynn Ir, (1993) intenta conciliar prctica y teora, al afirmar que la utilidad de que los administradores pblicos recurran a la teora es esencial para la fijacin de adecuadas polticas pblicas, pero seala que los trabajos acumu lados por esta corriente han sido poco sistemticos y con investigacin terica casi nula." Por su parte, para James L. Perry (1993) la teora de la gestin pblica debe propiciar "generalizaciones tiles y prcticas" para que los administradores pblicos las pongan en prctica." Este autor reconoce que una de las debilidades de la gestin pblica es su marcada orientacin hacia los niveles directivos y que desconocen a los otros niveles de decisin y operacin." Concluye diciendo que la teora de la gestin pblica

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93

"Me abstengo de comerrtar lo que es la teora de la gestin pblica y lo que debera ser. Muchos eruditos han dedicado tiempo, energa y tinta al anlisis de lo que es y de lo que debera ser la administracin pblica, ya cuestiones similares, como, por ejemplo, si esta disciplina cuenta ya con un fondo adecuado de investigacin y teora". Rainey, Hal G. "Preguntas Importantes para la Investigacin". Bozeman, Barry (coord.) Op. cit. p. 45. 94 "El papel de la teora en el mbito profesional de la gestin pblica consiste en ayudar a los administradores y a susasesoresa hacer que una inteligencia crtica y analtica se involucren en el diseo y la eleccin de las disJ?<?siciones institucionales necesarias para alcanzar las metas de las polticas pblicas. (...) La teora en la gestin publica dar buen uso a la experiencia de las administradores pblicos (basndonos en el concepto de que los administradores pblicos harn un trabajo mejor si estudian las experiencias reales de sus colegas en circunstancias similares). Tambin se basar en las disciplinas acadmicas dedicadas a explicar la conducta y la eleccin (sobre la base de que la realidad administrativa suele ser demasiado compleja para poder verla adecuadamente a simple vista)." Lr Laurence E. "la Teora en la Gestin Pblica" Bozeman, Barry (coord.) Op. cit. p. 49. nn, 9 "qu debe tralar de aportar la teora de .Ia.gestin p~lica? En pocas palabras. darnos generaliplciones ttes preticas sobre como deben actuar los administradores pblicos en diversas stuacrones. La frase "tiles y prcticas pretende sugerir que la teora de la gestin pblica debe ser pertinente y orientada hacia problemas concretos." Perry,James. "La Teora de la Gestin Pblica: Qu es?Qu debera ser?" Bozeman, Barry (coord.) Op. cit. p. 53. 96 "La teora de la gestin pblica debe hablar a todos los administradores pblicos, no slo a los que se encuentran en la cspide estratgica de las organizaciones pblicas. (oo.) La teora de la gestin pblica debe estar tan atenta a crear un conocimiento til para la gran mayora de administradores intermedios, como a desarrollar una teora que sea pertinente para los administradores de nivel superior." lbid. p. 55.

Mencin Hon'orfflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Inveatigaciones teriCllS. y te6r1CO-pr(lctlcaa)

Jos Juan Snchez Gonzlez

debe hablar a todos los administradores pblicos, no slo a los que se encuentran en la cspide estratgica de las organizaciones pblicas.

Asimismo, Lee Frost-Kumpf y Barton Wechsler (1993) sostienen que las teoras de la gestin pblica no deberan separar la prctica y la teora, aunque reconocen que no han logrado crear categoras, clasificar pensamiento, observaciones y experiencias vitales bajo el rubro de la gestin pblca.? Para estos autores debe superarse la dicotoma teora y prctica en favor de un enfoque colectivo ms interactivo para teorizar acerca de la prctica de la gestin pblica; este enfoque permitira incluir el trabajo tanto de los acadmicos como el de los practicantes. Los esfuerzos por definir lo que es la teora de la gestin pblica deben tratar de investigar, aprender y actuar mediante la prctica de la gestin pblica, en una tarea compartida y colectiva.

Incluso, se afirma que la gestin pblica necesita de una teora de xito respecto al desempeo y la productividad. Para McGregor Ir, (1993) esta necesidad es de tipo acadmica y prctica. Del lado acadmico, debe preguntarse cunto tiempo y de qu modo una empresa de gestin pblica con pretensiones profesionales cada vez mayores puede mantenerse si su repertorio no incluye al menos un modelo de xito razonablemente slido. Del lado prctico est desarrollndose

97 " En contraste con la situacin de las disciplinas tradicionales, las teoras de la gestin pblica se forman, se ponen a prueba y se aplican en la prctica. La teora de la disciplina est, debe estar y no puede dejar de estar encarnada en la prctica de la disciplina. Por consiguiente, aun cuando se puedan mantener separadas las teoras de la gestin pblica de su prctica, considerando que representan distintas formas de una actividad social colectiva, no seIas puede separar en su contenido sustantivo ni en la influencia de su mutua interaccin." Frost-Kumpf, lee y Wechsler, Barton. "Una Metfora Arraigada en una Fbula". Bozeman, Barry (coord.) Op. cit. p. 58.

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Mencin Honorffica del Premio fAPEM 2001 (Modalidad:Investigaciones tericas, y te6rlco-prctlcas)

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GESTiN PBLICA Y GOVERNANCE


Capitulo I Origen de la Gestin Pblica

un drama que incluye intereses y resultados, los cuales reducen la importancia del juego acadmico hasta un tamao insignificante, pues la actual escala y ritmo de los hechos del mundo real han conspirado para suprimir los antiguos escenarios en que se presentaba la gestin pblica."

La utilidad de la gestin pblica tiene relevancia en momentos que la accin de gobierno es objeto de evaluaciones que enfatizan los resultados que realizan ms que sus propsitos y herramientas que emplea. Lo importante no es puntualizar lo que hacen los gobiernos, sino cmo lo hacen. Un atributo de la gestin pblica esque alude al comportamiento factual del gobierno y axiolgico. Bajo esta interpretacin no se trata de una metateora, sino ms bien de una categora positiva, la cual destaca que la metodologa de la gestin pblica son las aportaciones que nacen del conocimiento aplicado en sus facetas de observacin, experimentacin, ensayo Y error, as como comprobacin

empfrica.?"

Por su parte, Kettl (1993) afirma que el movimiento de la gestin pblica ha crecido bajo ciertas dudas, entre las que destacan tres cuestiones relevantes.loe Primera, aunque los estudiosos de diversas disciplinas hayan contribuido al crecimiento de la gestin pblica, existe muy poco cultivo frtil disciplinario.

98

McGregor Eugene B. Jr "Hacia una Teora del hito en la Gestin Pblica". Barry Bozeman (coordinador). La

Gestin Pblica. Su Situacin Actual. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica,
99

Universidad Autnoma de Tlaxcala, F.C.E., 1998, p. 239. Uvalle Berrones Ricardo. "El Carcter Multifactico de la Gestin Pblica Contempornea". Op.cit, p. 12-13. 100 Kettl, Donald F. '/En BuscadeClaves de la Gestin Pblica: Diferentes Modos de Cortar una Cebolla". Op. c. p. 100.

Menci6n Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones tericas,y terico-prcttcea)

71

Jos Juan Snchez GonzJez

Tienen que aportar conocimiento unos a otros; no obstante, se ha compartido muy poco conocimiento. Segunda, cada una de las ramas de la gestin pblica, se ha formado de manera fundamental, por lo que susespecialistas han decidido estudiar y analizar cada una de ellas. Contemplar diferentes unidades de anlisis a menudo produce visiones muy distintas. Tercera, aun cuando el primer impulso del estudio de la gestin pblica ha sido la bsqueda de tcticas comunes que pueden aplicarse a casi todos los problemas administrativos, la gestin pblica tiene con frecuencia variaciones sorprendentes, por tipo de programa y nivel de burocracia.

La obra clave de la investigacin de la gestin pblica que ha brotado de las escuelas de polticas pblicas tiene varias caractersticas distintivas.t?' como son las siguientes:

1.

Rechazo de la administracin pblica y su aplicacin. La investigacin

de la gestin pblica empieza por rechazar implcitamente la investigacin tradicional de la administracin pblica y su aplicacin. Resulta instructivo observar que pocos de los estudiosos principales de la gestin pblica sean politlogos o administradores pblicos. 2. Desarrollo de un campo de estudio alentador y prescriptivo. En marcado

contraste con el estudio de la aplicacin, que est centrado en la dificultad de alcanzar las metas de un programa, la investigacin de la gestin pblica se dedica a producir resultados.
101

Ibid, pp. 103-104.

72

Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (ModaHdad: Investigaciones terlcas, y terlco-prctlcas)

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GESTiN PBLICAY GOVERNANCE


Captulo I Origen de la Gestin Pblica

3.

Enfoque en la fijacin de estrategia por los altos administradores. La unidad

bsica de anlisis para los investigadores de la gestin pblica es la conducta de los administradores pblicos de rango superior en las burocracias pblicas. Mientras que la investigacin de la administracin pblica les ha parecido con frecuencia a sus crticos una bsqueda de principios que brinda pocos lineamientos claros a los administracin pblicos y la investigacin de la gestin pblica est dedicada a la mano firme que pueden adoptar los administradores pblicos para producir resultados. 4. Desarrollo del conocimiento por medio de casos. La investigacin de la

gestin pblica ha progresado mediante un mtodo deductivo que avanza a tropezones, buscando casos exitosos al estilo de las escuelas comerciales y las experiencias personales de admi nistradores pbl icos. Desde su perspectiva, no sabemos lo suficiente para hacer predicciones o crear modelos; en cambio, debemos limitarnos a observar lo que funciona, y de ese examen sacar algunas proposiciones que puedan ser tiles a los administradores pblicos. 5. La lucha por poner el estudio de la gestin pblica al mismo nivel que la

investigacin de las decisiones. El movimiento de la gestin pblica est singular y conscientemente dedicado a lograr la paridad con la economa y el anlisis de decisiones.

La gestin pblica ha seguido rumbos de investigacin en donde es probable que aporte ideas y conocimiento emprico. Pero en otras lneas de investigacin, la complejidad de la administracin pblica solamente puede producir "recetas"

Mencin Honorffica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Inveatigaclonee terIcaS. Yt8rico-prcticas)

73

Jos Juan SnchezGonzlez

o "proverbios". En ese sentido, son reveladoras las conclusiones a las que llega Kettl (1993) con relacin a la investigacin de la gestin pblica:

Primera, la gestin pblica abarca mucho ms que la conducta de los funcionarios de alto nivel de la dependencia; incluye un conjunto mucho ms vasto de problemas, y concentrarse exclusiva o siquiera principalmente en los funcionarios de rango superior es perder de vista cuestiones importantes que afectan de manera decisiva el desempeo de la dependencia. Segunda, la gestin pblica no presenta un conjunto uniforme de problemas; antes bien, stos difieren sistemticamente. Comprender las diferencias y hacerles frente bien puede hacernos llegar ms lejos y con mayor rapidez que buscar los elementos comunes a toda la gestin

pblica.l'"

El estudio de la gestin pblica an est en sus inicios, y quienes la ensean y la practican tiene una ocasin significativa de moldear esta rea de conocimiento. Tambin tienen oportunidad de mejorar la forma en que se administra el gobierno. Seala Kettl que la respuesta se encuentra en cortar la "cebolla" de la gestin pblica de diferentes maneras, pues sus capas revelan perspectivas importantes del problema para lograr que el gobierno funcione. Por lo que no existe una sola manera de cortarla, si bien, existen diferentes formas de hacerlo.

En la bsqueda del ncleo de la gestin pblica Bozeman (1993) identifica al menos cinco aspectos esenciales: 1) un inters por la prescripcin y, a menudo,
102

ibid, p. 113.

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Capitulo I Origen de la Gestin Pblica

por la teora prescriptiva; 2) un enfoque en el carcter distintivo de la gestin pblica y de las organizaciones pblicas y, en particular, por los efectos de la poltica; 3) un enfoque en problemas ms que un enfoque en proceso; 4) un claro hincapi en el conocimiento contextual y la experiencia (en comparacin con el conocimiento terico basado empricamente) y 5) un enfoque en estrategia y en problemas multiorganizacionales.''" Concluye diciendo " ...cuando las sumamos, obtenemos un resultado que es un poco distinto de la Sociologa, la Ciencia Poltica, la Economa y hasta la Administracin Pblica. Por tanto, lo que encontramos en el ncleo es un enfoque del conocimiento distinto, no un cuerpo de teora singular".'?'

El estudio de la gestin pblica muestra sus mejores facetas cuando se preocupa por una prescripcin informada tericamente y basada en la experiencia. Muestra sus peores aspectos cuando corre al rescate del administrador pblico armado tan slo con la reflexin sobre un caso presuntamente pertinente o, peor an. la experiencia idiosincrsica de un estudioso. Las principales fallas del estudio de la gestin pblica son su impaciencia por cuestiones causales ms profundas y su falta de inters por el tipo de estructura terica que pudiera soportar un anlisis ms profundo de las cuestiones causales que analiza.

103

Bozeman Barry "Conclusin: en Busca del Ncleo de la Gestin Pblica". Bozeman, Barry (coordinador) La

Gestin Pbica. Su Situacin Actual. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica.
Universidad Autnoma de Tlaxcala, F.C.E., 1993, p. 476.

lC'lbidem.

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Jos Juan Snchez Gonzl6t

De acuerdo a Bozeman (1993) la gestin pblica es un campo construido slo por la prctica y el conocimiento tcito por lo que est en peligro de perder la orientacin y rumbo, debido a que debe aspirar a ser un cuerpo terico coherente de conocimientos

y no slo un conjunto de experiencias de ndole prctica.

Para los estudios de la gestin pblica el riesgo es que slo sean un cmulo de investigaciones bajo un objeto de estudio comn, aunque no se haya construido una disciplina que los integre y sintetice.l'" La gestin pblica est lejos de constituir una disciplina cientfica, o una teora propiamente hablando.

1.7 Administracin pblica y gestin pblica

Existe una polmica, por una parte, entre los que sostienen a la Administracin Pblica como campo de estudio, disciplina de enseanza y mbito de ejercicio profesional, en la que se comparte aejas fuentes intelectuales, notorio vigor

futuro promisorio (Guerrero, 2000). Por otro lado, aquellos que quisieran actualmente referirse al public management como un paradigma que resuelve los problemas de los gobiernos

y que tiene un carcter ms dinmico y flexible,

por lo que se sostiene que es mejor referirse a la gestin pblica (Ospina. 1993). Frente al paradigma del rnanagernent en su versin de gestin pblica, se encuentran argumentos que ubican adecuadamente su relacin con la Administracin Pblica.
105 Ornar Guerro seala que el management (como gestin pblica) tampoco ofrece un elxir de vitalidad a la administracin pblica que stalo vea como su salvador y si bien escierto que la causa del atrasode la administracin pblica justifica la emergencia de la gestin pblica, su resultado no deja de ser muy pobre. De tal modo, que el remedio ha Sido ms malo que la enfermedad. Guerrero, amar. Teora Administrativa del Estado. Op. cit. p.165.

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Capitulo I Origen de la Gestin Pblica

Un primer asunto es que se cuestiona que la voz administracin pblica se considera inadecuada y ambigua. La ciencia de la administracin pblica ha sido reducida de ciencia social a un paradigma singular, que tiende a ser descalificado a favor de una denominacin que tradicionalmente era parte de su definicin y alcance de estudio: public management, en ingls.t'" Debe quedar claro, que el management es una orientacin de un objeto de estudio mayor y del cual comparte su origen: la Administracin Pblica. Otro problema lo constituye la irrupcin de ese paradigma autodenominado New Public Management (Nueva Gestin Pblica), que es una reminiscencia aeja que incorpora las tcnicas privadas a la administracin pblica, pero ahora se realiza mediante la va de la economa neoclsica.

Este desconcierto, por el cual la Ciencia de la Administracin Pblica es reducida a un mero paradigma, provoca serios problemas de traduccin al espaol con perjuicio para la construccin conceptual y la irrupcin acrtica de modelos de privatizacin impulsados por el neoliberalismo y que constituye un obstculo para el desarrollo de nuestra disciplina. Un principio de solucin es el redescubrimiento de la voz Administracin Pblica, reivindicando su utilidad conceptual, sin menosprecio alguno del uso fructuoso que puedan ofrecer nuevos o renovados paradgmas.'?'

106 Guerrero, Ornar. "Una Cruzada en pro de la Administracin Pblica: Perspectivas de la Ciencia de la Administracin Pblica desde lberoamrica". 1/1 Congreso del CLAD. wwwllclad.org.velformana3.html. l07lbid, p. 3.

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La Administracin Pblica, como cualquier disciplina cientfica vigorosa en desarrollo, sufre peridicas crisis cuya funcin es reforzar su estatuto de ciencia, renovar su objeto de estudio y abrir brecha a la innovacin trada por nuevos paradigmas. Sin embargo, la supuesta crisis de los aos de 1990 ms bien ha significado una campaa difamatoria a travs de muchos instrumentos, aunque algunos de los argumentos utilizados en su contra no cuentan con los sustentos tericos necesarios. Omar Guerrero (2000) afirma que el paradigma de Administracin Pbl ica contina predominando, en tanto que el propio al nuevo paradigma de la Nueva Gestin Pblica, inherente a la privatizacin, declina con ella. En realidad, los acadmicos y practicantes de la Nueva Gestin Pblica lo refieren como pblico, cuando por su naturaleza y propsitos ms bien se trata del manejo privado de lo pblico. Por lo tanto, queda claro que:

La ciencia de la administracin pblica se ha caracterizado por un proceso de construccin sumamente dinmico, cuya flexibilidad de su objeto de estudio en su periferia es patente. Por extensin, nunca ha tenido que resignarse a perder su centro disciplinario ni debe tampoco ceder su nombre a favor, por ejemplo, del management pblico. Este ltimo, en todo caso, esparte de su centro acadmico, y tal como lo hemos apreciado, no ha renunciado jams a l. lOB

Por su parte, Baena del Alcazar (2000) afirma que el estudio de la Administracin Pblica, titular formal del poder pblico y elemento del sistema poltico, es de por s un estudio poltico, como lo es tambin el estudio de su funcionamiento
10.

lbld, p. 15.

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capitulo I Origen de la Gestin Pblica

de la gestin pblica que realiza.l'" Lo que lo lleva a plantear los siguientes argumentos: 1) el carcter interdisciplinario de la Ciencia de la Administracin, al que no debe renunciar, pero que no puede llevar a prescindir de una construccin propia y ms avanzada; 2) aunque la pertenencia de nuestra materia a la Ciencia Poltica es indudable, hay que definir el terreno especfico propio de la Ciencia de la Administracin y 3) esta ciencia no puede ni debe quedar en el terreno de la mera especulacin sino que debe ofrecer soluciones prcticas a los administradores pblicos.

Por lo que es necesario elaborar una teora en el periodo que se encuentran en auge nuevas ideas, distintas de las tradicionales sobre la Administracin Pblica, como es el caso de la New Public Management (Nueva Gestin Pblica). Aunque existen aportaciones sobre el lmite entre la poltica y la administracin, ests no resuelven el problema central de la Ciencia Administrativa ya que no supone la construccin cientfica sobre la gestin administrativa que inclusive seencuentra ensamblada con las decisiones polticas y su estudio.

El auge y puesta en prctica de la Nueva Gestin Pblica por el cual, ante la crisis financiera del Estado de Bienestar, se intenta reducir a toda costa el gasto pblico y llevar a cabo una poltica de privatizaciones. De esta forma se tratara de conseguir una disminucin del volumen del sector pblico y del papel mismo de la sociedad, lo que produce al mismo tiempo que se intenta obtener eficiencia
109 Baena del Alcazar, Mariano. "la Ciencia de la Administracin Pblica en Espaa". 111 Congreso del CLAD. wwwllclad.org.velformana3.html.

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y eficacia en un contexto de una creciente falta de legitimidad de la administracin

pblica. "El movimiento del new public management ni supone un cuerpo de doctrina sobre este punto ni ofrece soluciones respecto a l"."?

Para Kettl (1993) la Administracin Pblica sigue siendo el foro de muchas investigaciones importantes, pero perdi indiscutiblemente su asiento central ante la mesa en su disciplina familiar: la Ciencia Poltica. Adems, cada vez es ms frecuente, que quienes investigaban y enseaban la Administracin Pblica se distanciaron de la Ciencia Poltica y a veces hasta encontraron hogares ms hospitalarios en otras disciplinas o simplemente intentaron crear una disciplina dentro de la misma.'!'

Para este autor, la investigacin de la gestin pblica tiene races distintas y ms recientes. Cuando empezaron a desarrollarse las escuelas de polticas pbl icas, siguieron tpicamente vas separadas para el anlisis de las polticas (enfoques basadosen la economa para identificar las mejores decisiones) y la investigacin de la gestin pbl ica (la mejor manera de llevar a la prctica esas decisiones). "Ciertas obras que marchan bajo la consigna de la gestin pbl ica no son ms que la antigua investigacin de la administracin pblica y su aplicacin, con un nuevo atractivo para un pbl ico diferente".'?

111

11/bid, p.9. Kettl, Donald F. "EnBuscade Claves de la Gestin Pblica: Diferentes Modos de Cortaruna Cebolla". Op. cit. p.102.
lbidem.

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Capitulo I Origen de la Gestin Pblica

Si son vl idas las evaluaciones recientes (Kraemer y Perry, 1989) de la investigacin y la teora de la gestin pblica, entonces esta "disciplina" an no est capacitada para ocupar un lugar junto a las Ciencias Sociales ms maduras y tericamente ricas en conocimiento. Como campo de estudio, la gestin pbl ica se ha descrito de modo diverso; se dice que est del lado "blando" (el anlisis de polticas est del lado "duro") y se le considera ms como un oficio que como una disciplina (Liebman, 1963). En realidad, la investigacin y la teora de la gestin pblica han recibido mejores calificaciones por su aspecto prctico y su utilidad (Graciano y Rehfuss, 1974); pero desde los aos de la poca de la administracin cientfica no sehan hecho afirmaciones muy convincentes acerca de su potencial cientfico. l 13

Para resolver el problema de la supuesta cientificidad de la gestin pblica, Bozeman (1993) seala, de manera irnica, una de las formas en que se puede avanzar en la teora de la gestin pblica y mantener una relacin saludable con la prctica y la aplicacin. Esta consiste en seguir empleando una definicin vaga del trmino teora, lo cual no resuelve el carcter emprico de la gestin pblica.

Hoy, no resulta productivo discutir sobre los requerimientos de la teora ni resucitar debates entre positivistas y antipositivas. Lo que se debe reconocer es que gran
113 Bozeman, Barry. "La Teora, la 'Sabidura' y el Carcter del Conocimiento en la Gestin Pblica: Opinin Crtica del Nexo entre Teora y Prctica". Bozeman, Barry (coordinador) La Gestin Pblica. Su SituacinActual. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Universidad Autnoma de T1axcala, EC.E., 1993,

p.65.

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parte de la bibliografa sobre la gestin pblica no esterica, no tiene pretensiones tericas y, sin embargo, es muy til. 114

Por su parte, para Gonzlez (1999), el surgimiento de la Nueva Gestin Pblica puede ser comprendido como una verdadera "ruptura epistemolgica" en tanto que supone un cambio profundo respecto de los paradigmas que han regido la construrr n de la disciplina.'!' Porejemplo, la "ruptura del paradigma formalista" sostiene que parte de la eficacia per se de la norma y el procedimiento para obtener los resultados esperados, predeterminando la accin de las organizaciones. De all que su legitimidad proviene de su apego a la legalidad. El nuevo paradigma pone el acento en las calidades gerenciales y el liderazgo, marca esta tendencia al privilegiar la capacidad de gestin por encima de la estructura y la frmula burocrtica. La eficacia como indicador de la accin administrativa y por ende del gasto pblico, se presenta como una instancia superadora de la eficiencia como medida del rendimiento de las organizaciones. 116

Hay que considerar que al lado de las mejoras a la gestin pblica se inscriben
las recomendaciones de acercar al Estado a la sociedad a travs de la participacin y la descentralizacin, mediante los mecanismos del control social, del fomento de organizaciones civiles, las organizaciones no gubernamentales, las
,., Ibid, p. 80. (El sobresaltado es mo). Gonzlez, Juan Antonio. "La Ciencia de la Adrnlnistricin Pblica y la Ciencia Poltica en Iberoamrica". 11I Congreso del CLAD, p. 6.. www//c1ad.org.ve/formana3.html. tt Para este autor existen otras "rupturas" como son: 1) del objeto; 2) del sujeto; 3) dialctica pblico-privado; 4) paradigma formalista y 5) del presupuesto de la neutralidad.

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cooperativas, las del orden privado y del voluntario como potenciales para desempear actividades estatales por delegacin o contratacin. Esta alternativa en fuerte alianza con la posburocracia se convierte en el pilar fundamental para evitar el desplome del Estado. 1l7

Cabe sealar que las primeras aproximaciones de los resultados de la aplicacin del modelo empresarial, ha mostrado que es altamente costosa y que al igual que con las organizaciones privadas, la aplicacin de las tcnicas se ha convertido en moda, con la particularidad que tiene para el sector pblico. A veces los enfoques pueden ser contradictorios: mientras la reingeniera, supone que los empleados son sacrificables, la calidad total afirma que son de valor inapreciable. La reingeniera esun proceso que destaca la misin organizacional y setransforma iniciando de cero, mientras que el enfoque de calidad pregona el mejoramiento continuo.
118

Algunos autores han presentado argumentos que buscan constituir el perfil de una Nueva Gestin Pblica con nfasis en los pases iberoamericanos. La primera, la capacidad del gobierno del Estado de utilizar los medios financieros y administrativos para poder intervenir eficazmente en aquellos casos en que el mercado acuse falta de coordinacin. La segunda, que se relaciona con la dinmica social mediante los pactos sociales o coaliciones polticas que permiten estabilidad poltica y legitimidad del gobierno, lo que en trminos de estructuras
117

118

Banco Mundial. Informe sobre el Desarrollo Mundial. 1997. Barrera Restrepo, Efrn. "Ciencia de la Administracin Pblica y Ciencias Sociales en Iberoamrica. (Entre la Utopa de la Eficiencia y la Realidad de la Corrupcin)". 111 Congreso del CLAD. www/lclad.org.velformana3.html.

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se traduce en la creacin de un ncleo estratgico del Estado y descentralizacin a travs de las agencias ejecutivas y organizaciones sociales, por medio de los contratos de gestin. 119

Otra posicin propone la conciliacin entre Poltica y Administracin bajo el buen gobierno. Para superar los modelos -ideal, ortodoxo, liberal y empresarialde la gestin pblica, se sugiere a la buena administracin pblica como una "posibilidad de implementacin organizacional del conjunto de tecnologa gerencial a las finalidades, valores y reglas operacionales de cada Estado, para que el Estado sea eficiente, fiscal, justo y seguro"."?

Existe la necesidad en la nueva administracin pblica de un proceso de modernizacin donde la importancia del liderazgo sea el motor de la visin del futuro de la gestin pblica, desde el cual se constituye una red eficaz de agentes de cambio presentes significativamente en las diversas organizaciones que integran la administracin pblica, en la que participen en su mejora los parlamentos y los partidos polfticos.!" En esta perspectiva, la gestin moderna se inicia con la modernizacin de la democracia en la participacin y descentralizacin, el ejercicio de la ciudadana, los partidos polticos, el parlamento y el aparato administrativo, para el caso iberoamericano sin la introduccin de conceptos como corporativismo, estatismo, patrimonialismo,
Bresser Pereira, Luis Carlos. "Una Reforma Gerencial de la Administracin Pblica en Brasil". Reforma y Democracia. www//clad.org.ve/formana3.html. 120 Falcao Martins, Humberto. I Congreso del CLAD. www//clad.org.velformana3.html. 12' Pratsi Catal, loan. "De la Reforma a la Modernizacin Administrativa". Consigna, No. 441, Bogot tercer trimestre, 1994. Citado por Efrn Barrera Restrepo. r
119

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Capitulo I Origen de la Gestin Pblica

centralizacin, burocratismo autoritario y caudillismo, no es posible entender la historia de nuestros pases.

Porltimo, se requiere "publificar" a la gestin pblica, esdecir, extraer la riqueza de lo pblico en las relaciones entre la sociedad y el Estado. Como propuesta es diferente a la crisis del Estado y del aparato burocrtico, frente a la globalizacin e internacionalizacin de la economa. La propuesta sostiene que la sociedad civil debe participar en la democracia para generar mayores alternativas de participacin ciudadana y de control social, para poner como objetivo de la reforma administrativa posburocrtica, la "publificacin" donde las relaciones sociales tienen por escenario la sociedad rnisrna.'"

Echevarray Mendoza (1999) sealan que debe tenersepresenteque el desarrollo de las ciencias del management ha estado vinculado a un mundo empresarial en el que las presiones competitivas han servido de motivo de renovacin y perfeccionamiento constante de los sistemas de gestin, lo que a su vez ha promovido la aparicin

y el avance de nuevas corrientes cientificas.":' Ajena a

las presiones del mercado, la Administracin Pblica no haba experimentado la misma urgencia por atender a los dictados de economa, eficiencia y eficacia. Sus principios de organizacin y funcionamiento se orientaban a satisfacer el imperativo burocrtico de la aplicacin universal

y uniforme de las normas, sin

122 123

Cunill Grau, Nuria. Repensando /0 Pblico a Travs de la Sociedad. Caracas, CLAD, 1997. Echevarra, Koldo y Mendoza, Xavier. "La Especificidad de la Gestin Pblica: el Concepto de Management

Pblico". Op. cit., p. 18.

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reparar demasiado en recursos ni resultados. Esta es una razn para entender la dificultad de trasladar el bagaje conceptual y prctico del management hacia la Administracin Pblica.

Desde los aos de i 960 a 1980, la introduccin del management hacia el sector pblico no dio los resultados esperados. El escepticismo fue la reaccin predominante ante un lenguaje que se consideraba extrao y hostil a la tradicin administrativa, dominada por profesionales pertenecientes a la tradicin jurdica

y poltica. En consecuencia, el trasplante de las tcnicas de gestin tuvo una


vigencia precaria y poco duradera, all donde lleg a realizarse.

El problema era su interpretacin perversa y restringida, se tendi a considerar el management como un conjunto de tcnicas universales, igualmente aplicables a todo tipo de organizaciones. Al tiempo que se le relacionaba casi exclusivamente con la racionalizacin de estructuras y procedimientos, la depuracin tcnica de los procesos de toma de decisiones y el incremento de la productividad de los empleados pblicos.'> As, para algunos se trata slo del management pblico, bien como una orientacin derivada de la gestin empresarial, o bien como un campo de estudio con caractersticas propias y diferenciadas que le confieren su propia singularidad. Est ltima sujeta a discusin en otro apartado.

124

lbid, P: 19. Estos autores citan a Gibert un administrador pblico francs que seala: "La realidaddel manage ment publico es muy controvertida: para algunos se trata de un concep.t0 estrella, mientras que para otroses el instrumento culpablede una voluntadde 'privatizacin' o de 'rentebtlirecon' de losservicios pblicos; es, igualmente un concepto vaco para los que piensan que no hay ms que un management, una ciencia ficcin para los que hacen un anlisis pesimista de lagestin de la administracin, un neologismointilpara los que ven en la ciencia administrativa el Instrumento de un enfoque concreto del funcionamiento de las organizaciones, etc".

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Capitulo I Origen de la Gestin Pblica

A partir de la aplicacin de los postulados de la Nueva Gestin Pblica se pueden constatar las limitaciones de los mecanismos de mercado y de redes, lo que conduce a una revalorizacin y reconceptualizacin del rol del Estado. Luego de casi dos dcadas de crticas incesantes al Estado y su burocracia, estamos asistiendo en este momento al replanteo del valor y de la importancia del ncleo estatal en el nuevo sistema de servicios pblicos. En primer lugar, porque dispone de una maquinaria administrativa con representacin a nivel nacional. En segundo lugar, porque dicha maquinaria responde a los representantes electos por el conjunto de la ciudadana. Esto lo distingue de la lgica particularista de mercado, ya que expresa la voz de la ciudadana y no de una parte de ella.':"

Al mismo tiempo, porque asume la representacin de sectores sociales carentes de poder de compra y que no interesan al mercado. Por ello, el aparato administrativo estatal constituye el canal de accountability ante los representantes polticos, ya travs de ellos ante la ciudadana en su conjunto, por la formulacin e implementacin de las polticas pblicas. Este rol del Estado en la elaboracin de las polticas pblicas, se basa en que an en el proceso ms negociado, ste no es un actor ms, sinoque esel nico actor que puede desarrollar la capacidad de tener una visin de conjunto y expresar el inters general.

En suma puede sealarse que: 1) la gestin pblica tiene dos implicaciones: a) es una actividad que para nuestros efectos debe emplearse en minscula
125

Narbondo, Pedro y Ramos, Conrado. tt "La Cuestin de la.Governance: Mercados, Redes y Capacidad Estatal de Conduccin". VI Congreso Internacionaldel CLAD, Argentina, 2001, www.c1ad.org.ve/anales6/html.

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(gestin pblica) y b) existen investigaciones que intentan explicar dicha actividad por lo que debe utilizarse en mayscula (Gestin Pblicaj.!" 2) su origen conceptual se encuentra en el pub/ic management y en su derivacin primaria de gerencia pblica; 3) cuenta con un inters de estudio que le permite conformar una orientacin en el objeto de estudio de la Administracin Pblica; 4) no existe una teora de la gestin pblica y probablemente, no puede aspirar a construirla; 5) es un enfoque de naturaleza emprica que pretende convertirse en una disciplina (situacin controversial y compleja) y 6) por todo lo anterior, puede afirmarse que no puede considerarse como una ciencia, sino como una orientacin dentro del objeto de estudio de la Administracin Pblica.

12. la administracin pblica tiene un objeto de estudio que es la actividadorganizada del Estado, por lo que la gestin pblica comparte este objeto, es decir, no cuenta con un objeto propio e independiente. lo mismo sucede con el estudio del ol:ijeto, por lo que puede afirmarse que la Gestin Pblica como estudio del objeto, es una de las orientaciones o interpretaciones de la Administracin Pblica.

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Captulo 11
De la Gestin pblica a la Nueva Gestin Pblica (New Public Management)

Una de las mayores transformaciones que viven los Estados en la actualidad, se centra en el cuestionamiento de su capacidad de gobierno. No se discute su existencia misma, ya que el Estado es una de las instituciones ms antiguas y probablemente, la nica capaz de resolver los grandes problemas que enfrenta la humanidad. Lacrtica hace nfasis en la eficiencia y eficacia de la administracin pblica para atender de manera adecuada, oportuna y con limitados recursos, las necesidades y requerimientos crecientes de una sociedad ms participativa y demandante. La administracin pblica como la parte ms visible del gobierno, tiene uno de susmayores retos: constituirse en un factor de desarrollo y no en un obstculo para consolidar el desarrollo econmico y social de las naciones.

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(ModaIldad: InvestlgaClonea tericaS,Yte6rlco-prCtleat)

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En este captulo, se describe el surgimiento de la gestin pblica y su transformacin a la Nueva Gestin Pblica (New Pub/ic Management). De manera histrica, <;e revisa la bibliografa ms representativa que muestra la transformacin de la gestin pblica a la Nueva Gestin Pblica, propuesta que realiza Barzelay (2001) Yque, con algunas fuentes adicionales, nos permite conocer el desarrollo histrico y terico, as' como la situacin actual de la gestin pbl ica contempornea.

La situacin actual de la Nueva Gestin Pblica puede ser abordada en dos dimensiones: la primera tiene que ver con la influencia de la gerencia privada en la gestin pblica, y en segundo lugar, el enfoque de calidad aplicado al servicio pblico En este captulo abordaremos las teoras gerenciales y sus argumentos ms representativos aplicados a la administracin pblica, que conforman la llamada Nueva Gestin Pblica. En el siguiente captulo sern analizados los estudios de calidad en el servicio pblico, para identificar los aspectos ms relevantes en la gestin pblica.

2.1 Origen y desarrollo de la nueva gestin pblica

La Nueva Gestin Pblica (New Publk: Management) es un campo de debate profesional y de polticas, de proyeccin internacional, acerca de temas concernientes a la gestin pblica, incluyendo polticas de gestin pblica, liderazgo ejecutivo, diseo de organizaciones programticas y operaciones

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Captulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica (New Public Management)

gubernamentales. 1 La Nueva Gestin Pblica (NGP) se presenta como poi ticamente neutra, aunque en realidad no lo sea. Su hegemona y su ampl ia difusin se debe a su capacidad para dar respuesta a algunos dilemas del mundo actual y, especficamente, a los generados por los altos costos de los servicios pblicos, as como la carencia de control de las burocracias.

Dentro de este contexto las fuentes tericas de la Nueva Gestin Pblica se encuentran en la escuela de la eleccin pblica (public choice) y en el gerencialismo clsico. En cuanto cuerpo terico, la crtica que efecta la eleccin pblica a las instituciones y al modelo burocrtico de administracin pblica es mucho ms demoledora que la del gerencialismo, ya que este ltimo apenas logra despegar de la casustica y de los intereses del mundo de los negocios. Las ideas de la eleccin pblica tienen una construccin mucho ms sistemtica y su crtica a la burocracia tiene intuiciones acertadas que si bien no constituyen, una explicacin completa del fenmeno y, por ello, lo distorsionan ponen de manifiesto aspectos que son difciles de ignorar.'

Al margen de la consistencia de los argumentos que presentan cada uno de estos enfoques, lo que ambas corrientes tienen en comn es su cuestionamiento de la burocracia, lo que tienen de contradictorio es la solucin del problema. La teora

Barzelay, Michael. "La Nueva Gerencia Pblica. Un Ensayo Bibliogrfico para Estudiosos Latinoamericanos tv otrost". Reforma y Democracia. Venezuela, CLAD, No. 19.2001. Cabe sealar que el traductor utiliza a la NGP como (nueva gerencia pblica), para los efectos de esta investigacin se traduce a la NGP como (nueva gestin pblica). Asimismo, debe sealarse que se cita la bibliografa sealada por Barzelay, alguna directamente del Ingls y otra que se encuentra en espaol, as como otra que se considera necesario incorporar a este desarrollo. 2 Olas de Lima Gete, Blanca. (coord.) La Nueva Gestin Pblica. Madrid, Prentice Hall, 2001, p. 10.

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de la eleccin pblica se "centra en la necesidad de restablecer la primaca del gobierno representativo sobre la burocracia (oo.) el gerencialismo es la necesidad de restablecer la primaca de los principios gerenciales sobre la burocracia".' La eleccin pblica pretende limitar la autonoma de la burocracia retomando su control en nombre del gobierno representativo; el gerencialismo busca alejar a los gerentes de la intromisin de los polticos.

Durante la dcada de 1970, el managementpbl ico sepresent como un conjunto de doctrinas de aplicacin general y universal caracterizada por rasgos de portabilidad y difusin, as como de neutralidad poltica. Esto signific, por una parte, que sus principios y tcnicas se presentaran como una respuesta vlida para los problemas de la gestin pblica en una multitud de pases (desde Dinamarca hasta Nueva Zelanda), en diversos niveles de administracin (de la central a la local) y en los ms variados sectores de actividad pblica (desde la educacin hasta la salud). Por otra parte, con la supuesta neutralidad poltica se quera sugerir que sus prescripciones servan para poner en prctica las voluntades de ideologas contrapuestas, ofrecindose como un marco bajo el cual se poda perseguir tanto el desmantelamiento como la defensa del Estado de Bienestar.'

Sin embargo, la naturaleza y especificidad de muchos de los problemas pblicos pondra de manifiesto la imposibilidad de encontrar soluciones previas en el
3 Aucoin, P. "Reforma Administrativa en la Gestin Pblica: Paradigmas, Principios, Paradojas y Pndulos". Brugu, Q. Subirats, J. Lecturas de Gestin Pblica. Madrid, MAP-INAP, 1996, p. 493. 4 chevarra Koldo y Mendoza, Xavier. "La Especificidad de la Gestion Pblica: el Concepto de Management Pblico". E~ Losada Marrodn, Carlos. De Burcratas fl Gerentes? Las Ciencias de la Gestin Aplicadas a la

Administracin del Estado. Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 1999, p. 16.

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Menci6n Honorfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones tericas, y terico-prcticas)

GESTiN PBLICA Y GOVERNANCE


Capitulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica (New Public Management)

sector pblico. Como consecuencia, las organizaciones pblicas deberan o bien adaptar sustancialmente las tcnicas privadas, o construir sus propios modelos. Ello dara lugar a un proceso de experimentacin y aprendizaje social en el que el managementpblico constituye un enfoque de gestin distintivo que seesfuerza por responder a la especificidad y complejidad de las administraciones pblicas y del entorno en que stas operan. Como afirma Metcalfe (1990), el desarrollo del management pbl ico puede contemplarse como un proceso que va progresivamente "de la imitacin a la innovacin".'

La Nueva Gestin Pblica se origina como un dispositivo conceptual inventado con el propsito de estructurar la discusin acadmica sobre los cambios contemporneos en la organizacin y el gerencialismo de la rama ejecutiva del gobierno. Barzelay (2001) realiza una revisin bibliogrfica de los trabajos ms representativosque propiciaron la transformacin de la gestin pblica a la Nueva Gestin Pblica." A continuacin se describen a cada uno de ellos, con sus, propuestas y limitaciones tericas, para finalizar con un debate en torno a este proceso de transformacin.

2.1.1 La argumentacin administrativa

La referencia original ms citada es Hood (1991), sin embargo, un trabajo de similar importancia que cubre los orgenes de la Nueva Gestin Pblica (NGP)
5

Metcalfe, les. "la Gestin Pblica: de la Imitacin a la Innovacin". En losada Marrodn, Carlos. De Burcratas a Gerentes? Las Ciencias de la Gestin Aplicadas a laAdministracin del Estado. Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 1999, p. 47. , Barzelay, Michae!. Op. cit., pp. 12-53.

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Jos Juan Snchez Gonzlez

es la obra Administrative Argument (La Argumentacin Administrativa) de Christopher Hood y Michel Jackson (1991 ).7 En este trabajo ambos autores reconocen a la NGP simultneamente como un argumento administrativo y como una filosofa administrativa aceptada, aunque no es considerada como teora. Aunque para ellos no existe un texto clsico que fije definitivamente las ideas de la nueva gestin pblica, quiz el documento oficial ms cercano es el tratado de la Tesorera de Nueva Zelanda, Government Management, elaborado en 1987 (NZ Treasury, 1987). Para Hood y lackson la Nueva Gestin Pblica (New Public Management) es una abreviatura conveniente, pero imprecisa, para denotar

una filosofa administrativa que vino a dominar la agenda de la administracin pblica en los aos de 1980 en el Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia. Aunque hay variantes en Estados Unidos y Canad que tienen cierta semejanza con dichos planteamientos, siguen caminos diferentes."

La Nueva Gestin Pblica tiene una base intelectual eclctica. Hasta cierto punto utiliz el "nuevo" institucionalismo econmico que haba florecido en los aos de 1940. An es discutible hasta qu punto tales ideas hayan ejercido una influencia directa sobre la prctica del gobierno, aunque sin duda formaban parte de un clima amplio de actitudes hacia el Estado y el sector pblico dentro del cual se desarrollaba la Nueva Gestin Pblica. As, sta obtuvo algo de su esplendor de las doctrinas de la "cultura corporativa" que estaba de moda en los

7 Hood, Christopher y Iackson, Michel. LaArgumentacin Administrativa. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Universidad Autnoma de Coahuila, F.C.E., 1997. ibid, p. 288.

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Menci6n Honoriflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigacionestericas, y terico-prcticas)

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Capitulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica (New Public Management)

aos de 1980 (Peters y Waterman, 1982)9. Sin embargo, para Hood y Iackson la Nueva Gestin Pblica es parte de un desarrollo del movimiento intelectual de la administracin cientfica, con su preocupacin por eliminar el desperdicio y medir los productos del trabajo como una condicin del control efectivo. Esta preocupacin, de antiguo data de las ideas de Taylor y an de Bentham acerca de la Administracin Pblica.

Hood y jackson encuentran una relacin entre el cameralismo y la nueva gestin pblica, al menos en siete aspectos esenciales: 1) el uso del trmino "administracin pblica" la

(Staatswirtschaft Haushaltungskunst); 2) el acento en

tecnologa administrativa como clave de una administracin pblica eficaz; ejecucin puede y debe separarse de las altas polticas;
4) la

3) la idea de que la nocin de

austeridad es la reina de las virtudes administrativas, y la importancia evitar la

central otorgada al sistema financiero del Estado; 5) la preferencia por

administracin estatal directa de transacciones o procesos complejos; 6) la


naturaleza esencialmente jerrquica y centralista de ambas escuelas en la prctica,

y7) la ausencia de cuestionamiento de los parmetros del orden social y poltico


dentro del cual opera la administracin pblica."

Para estos autores existen seis elementos que constituyen un factor de aceptacin de la nueva gestin pblica, los cuales se pueden resumir de la siguiente manera:

Peters, Thomas ). y Waterman, Rober! H. )r. En Busca de la Excelencia. Mxico, Lasser Press, 1984. (Ttulo original: In Search of Exccellence).
10

lbid, p. 293-294.

Mencin Honorltlca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad:Investigacionestericas, y ~coprcticas)

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1.

Simetra: la nueva gestin pbl ica corresponde al deseo de cambio en las

modas administrativas, del surgimiento de algo nuevo, como una "nueva apariencia" diferente a las ideas de la planeacin y la ingeniera social de los aos de 1960 y 1970. Un ejemplo muy claro es el surgimiento en Nueva Zelanda de la Nueva Gestin Pblica debido a la crisis de las divisas y el cambio del gobierno en el ao de 1984.

2.

Metfora: la metfora principal de la Nueva Gestin Pblica es la de dirigir

la organizacin estatal como una administracin corporativa privada. Es discutible considerar que la Nueva Gestin Pblica cambi la realidad del trabajo gubernamental en los ms mnimos detalles. Esta transformacin puede verse en el lenguaje poltico de los altos funcionarios, quienes dejaron de hablar como burcratas para adoptar el lenguaje de los gestores de corporaciones privadas.

3.

Ambigedad: como seala Pollitt (1985) la retrica del "desempeo" como

un leitmotiv de la Nueva Gestin Pblica es un concepto vago y polifactico que trasmite un gran conjunto de significados potenciales (eficiencia, economa, eficacia, calidad, disponibilidad o satisfaccin del consumidor). Por lo tanto el "mejoramiento del desempeo" puede interpretarse como un cdigo de la parsimonia financiera (mejora el desempeo financiero) y, al mismo tiempo, como un cdigo de la calidad del servicio. Lo mismo se aplica a la "responsabilidad" ya la "excelencia", tan invocada por Peters yWaterman (1982).

4.

El bien pblico y los intereses privados: la Nueva Gestin Pblica se

presenta como una frmula para el beneficio colectivo. Este resida en la promesa de servicios pblicos mejores y menos costosos para los contribuyentes

y los

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Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Inveetigaciones tericas, y terico-prcticas)

u, ~ :::.:

......

GESTIN PBUCA y GOVERNANCE


Capitulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica (New Public Management)

ciudadanos en general. Tales objetivos se obtendran como resultado de una administracin pblica profesional, aliada a otras doctrinas convencionales de la Nueva Gestin Pblica como la privatizacin, la corporativizacin, la evaluacin del desempeo y la paga por mritos. Cabe sealar que muchos de los supuestos beneficios pblicos de la Nueva Gestin Pblica son improbables

y cuestionables; resulta msfcil demostrar los beneficios privados y semiprivados


de esta corriente que,por cierto, no figuran en sus argumentos justificativos.

5.

La selectividad en la argumentacin: la Nueva Gestin Pblica recurra

tpicamente a la cita de ejemplos, autoridades y mximas. Su defensa abundaba en ancdotas acerca de las fallas o los despilfarros extravagantes en la "antigua" administracin pblica.

6.

La eliminacin de la duda: la Nueva Gestin Pblica era vulnerable a la

duda porque no haba demostrado sus afirmaciones: que el cambio a la corporativizacin

y la privatizacin beneficiaba principalmente a los

administradores pblicos y polticos; que la parcialidad descentralizada de la "libertad de escoger" era incompatible con la parcialidad centralista de la "libertad para administrar"; que sus defensores tendan a sugerir comparaciones inconsistentes con el sector privado; que el concepto de "responsabilidad" era empobrecido y apolftico."

11 lbid, p. 309. Los autores sealan que la idea de modelacin de la administracin pblica, segn la receta de la "excelencia" aconsejada por Peters y Waterman, era vulnerable a la duda porque todos los casos eran estadounidenses, de modo que las lecciones que pudieran extraerse de ellos fallaran. Que la "excelencia" POdra ser un fenmeno transitorio, debido a que ms de la mitad de las compaas identificadas como "excefentes" haban desaparecido menos de 1O aos despusde la publicacin de su libro.

Mencin Honorffica del Premio IAPEM 2001 ~ldad: Inveetlgactonee tericas. Yterico-prctlcas)

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Hood y lackson concluyen que muchas de las ideas acerca de la Administracin Pblica -incluida la Nueva Gestin Pblica- deben considerarse doctrinas, antes que teoras. Las doctrinas como punto intermedio entre las "polticas" y la "teora", que adems son numerosas y contradictorias, en las que su grado de aceptacin social, aumenta o disminuye por obra de algn proceso distinto de su demostracin a partir de "datos slidos". A pesar de la aseveracin de Herbert Simon (1988) de que el nico camino para la ciencia administrativa era el experimento con "datos slidos". La realidad demuestra que despus de 40 aos los resultados son limitados "por lo menos en esetiempo parece haber tenido un escaso efecto sobre la manera en que la argumentacin administrativa es llevada a la prctica".'? En suma, la Nueva Gestin Pblica slo es una puede ser considerada como

doctrina y no

teora. B

2.1.2 Aucoin

A pesar de que no utiliza el trmino Nueva Gestin Pblica, la obra de Aucoin (1990) es tambin considerada como un trabajo inicial de la literatura sobre esta

materia." Su discusin fue similar a la de Hood y lackson, al afirmar que los


cambios en las ideas aceptadas ayudaron a dar cuenta de los cambios

12 Simon, Herbert A. El Comp'0rtamiento Administrativo. Estudio de /05 Procesos Decisorios en la Organizacin Administrativa. Madrid, Agullar, 1988.
13
14

lbid, p. 315.

Aucoin, Peter. "Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Principies, Paradoxes, and Pendulurns". Governance, No. 3, 1990. Esteartculo se encuentra en espaol. Aucoin, Peter. "Reforma Administrativa en la Gestin Pblica: Paradojas y Pndulos". Bruge, Quim (cornp.). Lecturas de Gestin Pblica. Madrid, Ministerio de las Administraciones Publicas, 1996.

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Mencin Honorlflcl del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Inveetlgaclones te6rIcas. y te6rlco-prcilcas)

::

..... ::t

..

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Capitulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica (New Publlc Management)

administrativos en el Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda durante los aos de 1980. 15

Aucoin argumenta que la Nueva Gestin Pblica est basada en dos campos de discurso o paradigmas, conocidos como eleccin pblica y gerencialismo. La eleccin pblica

(public choice) como un campo contemporneo de discurso

sobre el gobierno, con preocupaciones ms amplias que la gerencia, mientras que el gerencialismo es un campo de discurso inicialmente destinado a ser aplicado en organizaciones del sector privado.

De acuerdo con Hood y lackson (1991) Aucoin cree que la Nueva Gestin Pblica se caracteriza, en trminos generales, por la defensa de: 1) un cambio en las

polticas a la administracin (en el sentido de incrementar el nfasis en direccin


al costo consciente del sector pblico y de hacer menos hincapi en el desarrollo de las polticas); 2) un cambio de la

agregacin a la desagregacin en la

organizacin del servicio pblico (de los sistemas monoplicos a los mercados internos y la competencia), 3) un cambio de planeacin y el bienestar que brinda

el servicio pblico al nfasis en la reduccin de costos y la disciplina laboral;

4)

un cambio de proceso a la produccin en los mecanismos de controles y responsabilidades; y 5) un divorcio de la provisin y la produccin (o la "entrega) en la poltica- pblica."

15 Barzelay, Michael. "la Nueva Gerencia pblica. Un Ensayo Bibliogrfico para Estudiosos latinoamericanos (y otros)". Op. Cit. p. 17. 16 Hood, Christopher y ]ackson, Miche!. Op. cit. p. 289.

Mencin Honorflica del Premio IAPEM 2001 (Modelldad: Investlgeclones te6ricas. Yterlco-prctlcas)

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Jos Juan Snchez Gonz4Iez

Asimismo, el autor utiliz en su terminologa los conceptos de centralizacin y

descentralizacin. Aucoin infiri que la filosofa administrativa predominante


incorpor argumentos a favor de la centralizacin, originarios en el paradigma de la eleccin pblica, junto con argumentos a favor de la descentralizacin, provenientes del gerencialismo. Seala Barzelay:

Tanto Aucoin (1990) como Hood (1991) fueron ampliamente percibidos como exponentes de los mismos grandes puntos sobre los cambios contemporneos en la organizacin y en la gestin de la rama ejecutiva del gobierno en pases como el Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda: en primer lugar, que un cambio en las doctrinas administrativas aceptadas tuvo lugar durante 105 aos 80; en segundo lugar, que dichos cambios fueron parte integral de las tendencias internacionales de la gestin pblica; y en tercer lugar, que 105 argumentos presentes tras estas ideas deberan ser analizados y evaluados."

La presentacin de Aucoin estuvo ms estrechamente vinculada a la moda de los discursos de la eleccin pblica (public choice) y el gerencialismo. Este autor tradujo estas ideasen un marco de referencia msconvencional relativo al diseo organizacional. Por lo que afirma:

Lo que esta ocurriendo en la mayora de los pases occidentales, dotados de un sistema administrativo altamente institucionalizado, es un cambio de nfasis en

17

tbid, p. 18.

100

Mencin Honorlflca dal Premio IAPEM 2001 (ModaIlcIad: IIlV8lItIgaclone tel1caa, Y te6rtco-prctlcas)

In 1.1

GEsnN PBUCA y GOVERNANCE capitulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica


(New Public Management)

los diseos organizativos para la gestin pblica. Esta internacionalizacin de la gestin pblica se desarrolla en paralelo de la internacionalizacin de las economas pblicas y privadas. Consecuentemente, no es del todo inesperado que los gobiernos hayan buscado aprender no slo de otros gobiernos, sino tambin de las experiencias en la gestin privada."

El trabajo de Aucoin busca proponer una agenda para el estudio comparativo (base esencial para el conocimiento administrativo Y poltico) que constituye una posibilidad realista, como lo demuestra el reciente inters de los gobiernos por la gestin pblica comparada (OCDE, 1989). Es necesario, encontrar marcos conceptuales que permitan determinar que factores en el diseo institucional y en la gestin pblica merecen ser analizados.

2.1.3 El caso de NuevaZelanda

En 1991, [onathan Bastan, john Martn, june Pallot y Pat Walsh, publicaron, de manera conjunta, la obra sobre el caso de Nueva Zelanda. En este volumen se incluy un captulo de Bastan sobre los "fundamentos tericos" de las reformas en Nueva Zelanda, que tuvo una gran influencia (Bastan 1991). Esta presentacin en particular fue parte de un argumento pensado para explicar las opciones de poltica, relativas a la gestin pblica, asumidas por el gobierno neozelands en

"Aucoin, Peter. Op. Cit. p.513.

Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001

(ModlIIldad: InvMtig8CIoneS tetlrlcas.Y~)

101

Jos Juan Snchez GonzJez

la dcada de 1980. 19 Las propuestas de poltica ofrecidas por el Departamento del Tesoro dieron forma a dichas opciones.

La descripcin del razonamiento seguido por el personal directivo (staff del Tesoro en relacin con la gestin pblica determin tres componentes clave en la Nueva Economa Institucional: la teora de la eleccin pblica (public choice), la economa de los costos de transaccin y la teora econmica de la agencia.

Para algunos estudiosos se asume que Boston ha dicho que la Nueva Economa Institucional (N El) es el fundamento de la Nueva Gestin Pblica. Sin embargo, para Barzelay (20001) lo que fue presentadocomo una explicacin de las opciones de poltica de Nueva Zelanda devino en una propuesta mucho ms amplia y ambigua." Amplia, en el sentido que la Nueva Gestin Pblica denota una tendencia internacional, mientras que Boston se refiri a la historia reciente de un pas. Ambigua, debido a que los fundamentos intelectuales sugieren, sin proponerlo plenamente, que la aplicacin de la Nueva Economa Institucional (NEI) es la nica manera seria de argumentar sobre la gestin pblica. Nuevamente las consideraciones de la NEI fueron extradas de la teora de la eleccin pblica

y de la teora agente-principal, como sucedi con Aucoin.

19

Bastan, lonathan, Martn, lohn, Pallot, lune

y Walsh, Pat. Reshapingthe State: New Zeland's Bureaucratic Revo-

lution. Auckland, New Zealand's, Oxford University Press, 1991.


lO Barzelay, Michael. "la Nueva Gerencia Pblica. Un Ensayo Bibliogrfico para Estudiosos latinoamericanos (y otros)". Op. Cit. p. 20.

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Mencin Honorlfica del Premlo'IAPEM 2001


(ModaIldad: Investigacionea tericas, y terk:o-prctlcas)

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iit.:

GESTIN PBLICA Y GOVERNANCE


Capitulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica (New Public Management)

2.1.4 Reinvencin del gobierno y gestin pblica

La propuesta de reinventar el gobierno de David Osborne y Ted Gaebler se ha convertido en un nuevo paradigma para la administracin pblica. Este trabajo represent un papel primordial en el proceso mediante el cual las doctrinas de la Nueva Gestin Pblica llegan a influir en el establecimiento de la agenda en el gobierno federal de los Estados Unidos durante la primera administracin de Clinton.

El antecedente ms remoto de esta propuesta fue presentada a William Clinton siendo gobernador de Arkansas por Ted Gaebler, despus como presidente de los Estados Unidos, Clinton continu esta propuesta para lo cual form una Comisin presidida por Al Gore. Reinventando el Gobierno fue publicado en febrero de 1992 por David Osborne y Ted Gaebler. Clinton decidi respaldar este esfuerzo para emplear gran parte de sus energas en la transformacin del aparato gubernamental." Sin embargo, desde la dcada de 1980 se haban iniciado ya procesos que impactaban en lasteoras, filosofa y sistemas de gestin pblica en los gobiernos de los Estados Unidos.

Hay que recordar que Osborne se convirti en el principal asesor del vicepresidente Al Gore en el diseo

y elaboracin del Informe para la Revisin

21

Osborne, David y Gaebler, Ted. Reinventing Government: How the entrepreneuria/ spirit is transform;ng the pub/ic sector. New York, Plume, Reading Ma, 1992. El gobierno de Arkansas seleccion seis reas de trabajo, en cada una de ellas fue creado un Consejode Calidad y seentren un equipo de faciIitadores durante 1990 a 1992 para extenderel programade calidad total.

Mencin Honorll/ca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Inveatlgaclones tericas.y terlco-prCt/cas)

103

Jos Juan Snchez Gonzlez

del Rendimiento Nacional (National Performance Review-NPR). Los cuatro


principios bsicos del NPR eran: a) reduccin del papeleo necesario (red tape); b) dar prioridad a las necesidades y exigencias de los clientes en la prestacin de los servicios pblicos; e) otorgarles mayor poder (empowerment) a los empleados en la toma de decisiones, y d) reducir a lo bsico, es decir, lograr un gobierno que produzca ms con menor costo."

El momento culminante del nuevo paradigma para reinventar el gobierno, ocurri el 7 de septiembre de 1994, cuando en una destacada ceremonia de la Casa Blanca -en la cual se presentaban como trasfondo dos montacargas repletos de reglamentos federales- Al Gore entreg al presidente estadounidense Bill Clinton la copia final del NPR. As, las ideas de Osborne y Gaebler se haban convertido oficialmente en el marco conceptual y filosfico que orientara la reforma gubernamental a todos los niveles del sector pblico. Ciertamente, no se haba logrado en los Estados Unidos un apoyo tan generalizado a un conjunto de ideas desde los tiempos de las dos Comisiones Hoover."

La euforia con el proyecto de reinventar el gobierno, es decir, la intencin de transformar las burocracias pblicas en gobiernos empresariales, productivos y eficientes, obedece al creciente escepticismo de los ciudadanos sobre la capacidad del Estado para administrar la sociedad y satisfacer las necesidades sociales

22 23

Santana Rabell, Leonardo y Negrn Porti110, Mario. "Reinventing Govemment: Nueva Retrica, Viejos Problemas".

Revista de Administracin Pblica, San Juan, vol. 27, No. 2, 1995, pp. 49-64. Executive Office of the President. National Performance Review: From Red Tape to Result: Creating a Government that Works Betterand Costs Less. Washington, D.C., US Government Prontmg Office, 1993.

104

Mencin Honorltlca del Premio IAPEM 2001 (MocIaIIdad: InveatigacIoneB te6rlcas. Yta6rico-prclicae)

::.~

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GESTIN PBUCA y GOVERNANCE

Capitulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica (New Public Management)

bsicas. La idea de rehacer el gobierno puede parecer inadecuada, a quienes consideran al gobierno como un ente fijo e invariable, pero en realidad los gobiernos se encuentran en constante cambio. Para ello, se presentan cuatro consideraciones especficas:

1.

Hay que creer en el gobierno. No debe contemplarse como un mal

necesario, el gobierno es el mecanismo adecuado para tomar decisiones comunes: dnde construir una carretera, qu hacer con las personas sin hogar, qu clase de educacin se dar a nuestros hijos y el tipo de salud es necesaria para quienes no tienen acceso a las instituciones de salud privada.

2.

Una sociedad civilizada no puede funcionar adecuadamente si no tiene

un gobierno eficiente. Los gobiernos en la era industrial, con su enormes


burocracias centralizadas y susservicios estandarizados, no son lo perfectamente adecuadas a los nuevos retos que les presentan las sociedades en la era de la informacin, rpido cambio y economas basadas en la ciencia.

3.

Laspersonas que trabajan en el gobierno no son el problema; el problema

consiste en los sistemas dentro de los cuales trabajan. Los sistemas burocrticos
pueden cambiarse, de suerte que liberen la enorme energa de creatividad e innovacin de los servidores pblicos y as, incrementar la capacidad de stos para servir a la poblacin.

4.

Ni el liberalismo ni el conservadurismo tradicionales resultan muy

pertinentes para las dificultades que nuestrosgobiernos afrontan en la actualidad.


No se resuelven los problemas mediante un mayor o menor gasto, ni con la creacin de nuevas burocracias pblicas, ni con las privatizaciones ya existentes.
Menoln Honorlflca de' Premio IAPEM 2001 (MOdalIdad: InveetlgaclOn8S te6ric8S.Yte6rlco-prCtlcas)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

Para volver hacer eficientes a nuestros gobiernos, debemos rehacerlos.

El problema de los gobiernos contemporneos -segn Osborne y Gaebler- no son las personas (servidores pblicos) que trabajan en sus agencias, el verdadero mal se encuentra en los sistemas, estructuras, reglas, procedimientos y leyes que los atrapan e inhiben su capacidad creativa. Estos sistemas (servicio civil, presupuestos, compras y suministros) deben cambiarse si se quiere aumentar la eficiencia. 24

La propuesta de un gobierno empresarial se fundamenta en diez principios, cuya aplicacin constituye la base para la reinvencin del gobierno. Los primeros seis principios fueron elaborados por Osborne y Gaebler directamente de sus investigaciones, mientras que los cuatro restantes son extrapolaciones del sentido comn expuestos por estos autores. Ver cuadro No. 2.1.

Cuadro No. 2.1 Principios de la reinvencin del gobierno


PIIIH lpll. 1)(',,( I'P(

ion

1.

Gobierno Catalizador

El principio implica transformar al gobierno tradicional como proveedor directo de servicios en un facilitador, promotor y coordinador, que armonice y active las iniciativas de los sectores privados, comunitarios y las organizaciones no gubernamentales para la bsqueda de soluciones a los problemas de la sociedad. Consisteen exigir criterios de competencia en la prestacin de servicios mediante la eliminacin de los monopolios gubernamentales y la liberacin de lasfuerzasdel mercado.Con estaestrategia seesperareducir los costosde los servicios y aumentar su calidad.

2.

Gobierno Competitivo

"Santana Rabell, Leonardo

y Negrn

Portillo, Mario. Op. cit. p.S3.

106

Mencin Honorffica del Premio IAPEM 2001 (ModaUdad: Inveatlgaclonee te6rlcaa. y te6rlco-prctlcaa)

GESTiN PBLICA Y GOVERNANCE Capitulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica (New Public Management)

Continuacin del cuadro No. 2.1


Prin< pio 3. Gobierno inspirado por misiones I)e . . t I ipt ion Las instituciones pblicas tradicionales estn dirigidas por las reglas y los procesos, no obstante, las organizaciones empresariales tienden a minimizar las reglas y ponen su enfoque en definir claramente su misin y objetivos. La misin es la justificacin social de cualquier organizacin. los La preocupacin de los gerentes pblicos debe cambiar de prioridad; de insumas y procesos a resultados. El desempeo se debe evaluar por la calidad de los resultados, no slo por el fiel cumplimiento de los procesos formales. El propsito del gobierno es servir a sus ciudadanos. A partir de la filosofa de calidad total, argumentan que la mejor forma para obtener calidad es logrando satisfacer las necesidades o deseos del cliente. La reinvencin consiste en dirigir la autoridad y responsabilidad del gobierno hacia ganar dinero en vez de gastarlo y motivar a los empleados con diversos incentivos para lograr este objetivo. Se propone establecer el mot.vo de ganancia como un aspecto importante en la provisin de los servicios pblicos. Consiste en otorgar mayor grado de autoridad para tomar decisiones a los funcionarios en los niveles ms bajos de la organizacin; significa delegar autoridad; conferir poder decisional a las unidades y empleados. Se trata de acercar las decisiones a los niveles ms prximos a los clientes; reducir las jerarquas burocrticas y fomentar la participacin y el trabajo de equipo. 5u objetivo es fortalecer las comunidades y la participacin de los ciudadanos en las decisiones gubernamentales. Separte del supuesto que la comunidad tiene mayor compromiso y que entiende mejor sus problemas que los burcratas profesionales. Tiene como funcin principal anticipar los problemas, consensar antes de actuar; prevenir para evitar remediar. Sebasa en la necesidad de la planeacin estratgica, lo cual significa visualizar el futuro de la organizacin a los fines de formular su misin, identificar los problemas ms urgentes o prioritarios y adoptar los objetivos, decisiones y acciones para alcanzarla. El gobierno debe explorar la idea de utilizar los mecanismos del mercado para ofrecer servicios pblicos. Se parte del supuesto que el mercado puede ser estructurado para conseguir metas pblicas y evitar que los programas gubernamentales respondan a decisiones pblicas,

4. Gobierno resultados

orientado

hacia

5.

Gobierno orientado hacia los clientes

6.

Gobierno empresarial

7.

Gobierno descentralizado

8.

Gobierno de la comunidad

9.

Gobierno previsor

10. Gobierno orientado al mercado

Fuente: Elaboracin propia con base en Santana Rabell, Leonardo y Negrn Portillo, Mario. Op, cit. p, 54-57,

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (ModliIIidad: Investigacioneste6rlcaa, y ta6t1co-pretJeas)

107

Jos Juan Snchez GonzIez

El objetivo de la reinvencin del gobierno no es cambiar los fines (el qu y para


qu) del gobierno; la tarea urgente es cuestionar y cambiar la forma tradicional y

burocrtica de cmo funciona el gobierno. El problema entonces es de carcter instrumental; es cuestin de afinar los medios, mejorar la operacin de las instituciones pblicas y erradicar la burocracia. En el fondo, ms que una teora de gobernabilidad, proponen una microgerencia pblica."

Como ya se mencion, el Presidente Clinton en 1993 promovi la creacin del programa National Performance Review, grupo especial izado del gobierno federal destinado a apoyar y promover la calidad como fundamento de servicio y excelencia en los Estados Unidos, con este proceso se inici el segundo impulso hacia la calidad en el gobierno estadounidense. La comisin fue encabezada por Al Gore el 19 de marzo de 1993; los resultados se publicaron el 20 de septiembre del mismo ao, donde sedestaca el propsito de ahorrar en su primera etapa 100 millones de dlares en los cinco aos siguientes. Asimismo, fue creado en 1988 el Qua lity Federallnstitutecomo herramienta para promover el programa de calidad total, y tambin en ese ao seempez a otorgar el denominado Premio
de la Presidencia a la CaJidad.26

El concepto de microgerencia pblica se refiere a la gerencia pblica ms influida por la administracin de negocios. Constituye el nivel micro-organizacional y los aspectos relacionados con la eficiencia y la eficacia interna. la microerencia pblicaen el sector pblicopermiteimitar, adoptary adaptarmtodos, tcnicasyestrat!!!lias de la administracln de negocios. Anivelmacro-gerenciallasituacines mscomplejadado lasvariables polticas aue determinanel contexto de la administracin pblica. 2 ElPremioPresidencial a la Calidadestablecesiete principiospara identificar a lasasencias gubernamentales que alcanzan laexcelencia:1)liderazgo; 2) informacin y anlisis; 3) plancacin estratglca de lacalidad;4)desarrollo y administracin de los recursoshumanos; S)administracin del proceso de calidad; 6) resultados en la calidad y las operaciones y 7)enfoque y satisfaccin del cliente.
2S

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Mencin Hc n e rt tf c a dal Premio IAPEM 2001 (ModalIdad: Inveattgaclonas ta6rIces. Yte6ric:o-plictlc)

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respecto son:

GESTIN PBUCA y GOVERNANCE capitulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica (New Public Management)

La propuesta de reinventar el gobierno, enrealidad trata de los viejos problemas de la Administracin Pblica que la nueva retrica gerencial elude o trata de manera superficial Y Para Santana y Negrn (1995) algunas limitaciones al

1.

Una de la tesis centrales del libro es que /a sociedad civilizada no puede

funcionar eficazmente sin un gobierno eficaz. Estees un aforismo cierto, aunque

debe considerarse que en una sociedad democrtica, la eficacia o eficiencia no constituyen los nicos valores que orientan las decisiones y acciones administrativas en el sector pblico. Existen valores como: justicia social, equidad, responsabilidad pblica, proteccin de las leyes, apego a la ley, representatividad, proteccin de los derechos civiles y honradez en la gestin pblica. Por otra parte, los conceptos de constitucin o gobierno constitucional, que deberan formar parte de los principios de cualquier reinvencin del gobierno, no son considerados seriamente. Ms que reinventar el gobierno, hace falta redescubrir/o. 2. Los reformadores del gobierno deben conocer los procesos legales, las

interpretaciones judiciales y los aspectos del derecho administrativo aplicables en su rea de intervencin. Por ejemplo, la misin de las agencias y otras dependencias gubernamentales est definida en la ley que las crea; es propiamente una directriz legislativa. Desde esta ptica, los gestores pblicos slo pueden reinventar las misiones organizacionales dentro de los requerimientos o exigencias establecidas por los mandatos legales. Los gestores pblicos tienen que ser
Ibid. p. 59-62.

27

Mencl6n Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (ModalIdad: investigaciones tericas. Yterl<:o-pr6ctI

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Jos Juan Snchez Gonzlez

eficientes, innovadores y creativos, pero susacciones empresariales siempre deben efectuarse dentro del marco de la discrecin administrativa permitido por la ley. 3. La metodologa que se utiliza en la obra plantea serias interrogantes sobre

la posibilidad de extrapolar generalizaciones conceptuales empricamente vlidas basadasen la descripcin de historias de eventos especficos que fueron exitosos. La seleccin de estos ejemplos permite probar que sus argumentos no significan que la estrategia de ofrecer servicios pbl icos no pueda fracasaren otros escenarios o condiciones organizacionales. 4. Otra limitacin metodolgica que radica en la obra, se debe a la carencia

en los procesos de implementacin (polticos, procesales, actitudes, cultura, comportamiento, etc.) de las estrategias empresariales. Adems, seobvian aspectos de la historia institucional, as como las caractersticas especficas del entorno poltico, social, cultural visin totalizadora

y econmico, que son tan importantes para tener una

y cientfica del objeto estudiado. De las buenas intenciones y

declaraciones oficiales, los reformadores gubernamentales tienen que basarse en un anlisis riguroso de una realidad socio-administrativa que es sumamente compleja y dinmica en cada pas. Coincidimos con lo dicho por Leonardo Santana y Mario Negrn en el sentido que establecen " ... Ia reinvencin del gobierno debe incluir otras variables relacionadas con la preservacin y legitimidad del sistema poltico-administrativo, particularmente las que se relacionan con la equidad

y la redistribucin de los

recursos. A pesar de sus pretensiones, la aportacin ms valiosa de Reinventing

Government reside en el mbito de la microgerencia pblica, pues integra y

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Mencin Honorrflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investlgaclonea tericas, y terlco-prctlcas)

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GESTiN PBLICA Y GOVERNANCE


Capftulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica (New Public Management)

aplica las ideas emergentes en el campo de la gerencia moderna para conseguir eficiencia interna en las organizaciones (calidad total, planeacin estratgica,

reingeneria, gerencia participativa, entre otras), pero en realidad no constituye


o reinventa una teora de gobierno".28

2.1.5 Paradigma posburocrtico y gestin pblica

Otro ejemplo representativo de la gestin pblica, es el libro de Michel Barzelay

(1992), que a partir de un estudio de caso sugiere consideraciones tericas." El


texto es un recuento crtico de la experiencia en el Estado de Minnesota para alcanzar una reforma exitosa de innovacin gerencial y organizacional. Entre las propuestas ms importantes seencuentran la desregulacin, el uso de mecanismos de mercado y la adopcin de conceptos y tcnicas surgidas en la iniciativa privada, como cliente, calidad total o el "enfoque al usuario". Para Barzelay el cliente es una herramienta cada vez ms usada por los funcionarios pblicos en la definicin y la solucin de problemas."

Al documentar la experiencia de xito del programa STEP (Striving Toward

Excelence in Performance) en el Estado de Minnesota en la dcada de los 1980,


Barzelay estudia la incorporacin de mecanismos de mercado y competencia

2a Ibid. J. 62-63. 2' Barzelay, Michael. Atravesando la Burocracia. Una Nueva Perspectiva de la Administracin Pblica. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica-EC.E., 1998, p. 46. La experiencia presentada se refiere a un departamento staff en el Estado de Minnesota. 30 Ibid. p. 47.

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: InvestigacionestericaS,Y terico-prcticas)

111

Jos Juan Snchez Gonzlez

para resolver problemas de desperdicio y lentitud en la actuacin de diversas agencias estatales, bsicamente derivados del errneo control y decisin en las estructuras del staff del gobierno."

El trabajo de Barzelay se diferenci de Hood y Iackson en tres aspectos

importantes." En primer lugar, el libro se bas en un estudio de "caso natural",


y no en el anlisis de "caso" abstracto, definido desde el punto de vista de la aceptacin de una filosofa administrativa. En segundo lugar, Barzelay no slo se ocup del establecimiento de la agenda, sino tambin de la reelaboracin de las rutinas y culturas organizacionales en la "fase de implementacin" del proceso de elaboracin de las polticas pblicas. En tercer lugar, la obra explicaba el cambio en Minnesota utilizando mtodos descriptivos vinculados con una teora implcita, en tanto que Hood y Iackson explicaron un marco de referencia explicativo de base terica, para escoger los hechos en su caso estilizado.

El paradigma burocrtico, segn Barzelay, es que la eficiencia de la accin se debe a la delegacin especfica de autoridad y a la ejecucin de procedimientos y reglas de una manera uniforme. El ejercicio del presupuesto est basado en la idea del gasto y del ahorro, no desde el punto de vista del objetivo y de la manera ms eficiente de alcanzarlo. De esta manera, Barzelay diagnstica un

Arellano Gault, David. "Gestin Pblica en Estados Unidos: Crisis y Estadodel Arte". Gestiny Poltica Pblica. Mxico, CIDE, vol. IV, nm. 1, primer semestre de 1995, p. 128. 32 Barzelay, Michael. "la Nueva Gerencia Pblica. Un Ensayo Bibliogrfico para Estudiosos latinoamericanos (y otros)". Op. Cit. p. 23.
31

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Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (ModalIdad:Investigacioneste6rlcas. Y te6tico-pr6ctlc)

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GESTIN PBUCA y GOVERNANCE


Capitulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica (New Public Management)

agotamiento de dicho paradigma ante la complejidad de los contextos de accin de cualquier gobierno moderno. El paradigma posburocrtico tiene las siguientes caractersticas:

1.

Una dependencia burocrtica se enfoca en sus propias necesidades y

perspectivas. Una dependencia impulsada por el cliente se enfoca en las necesidades y las perspectivas de ste. 2. Una dependencia burocrtica se enfoca en las funciones y las

responsabilidades de sus partes. Una dependencia impulsada por el cliente se enfoca en ayudar a que toda la organizacin funcione como equipo, 3. Una dependencia burocrtica se define tanto por la cantidad de recursos

que controla como por las tareas que desempea. Una dependencia impulsada por el cliente se define por los resultados que logra en beneficio de susclientes. 4. Una dependencia burocrtica controla los costos. Una dependencia

impulsada por el cliente crea un valor neto de costo. 5. Una dependencia burocrtica se aferra a la rutina. Una dependencia

impulsada por el cliente modifica sus operaciones como respuesta a lasdemandas cambiantes de sus servicios. 6. Una dependencia burocrtica lucha por ganar terreno. Una dependencia

impulsada por el cliente compite por obtener ms negocios. 7. Una dependencia burocrtica insiste en seguir los procedimientos

normales. Una dependencia impulsada por el cliente introduce la opcin en sus sistemas operativos, cuando al hacerlo cumple un propsito.

Mencin Honorifica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad:InvestigacionesteriCaS. Yte6rico-prcticas)

113

Jos Juan Snchez GonzIez

8.

Una dependencia burocrtica anuncia polticas y planes. Una dependencia

impulsada por el cliente emprende con sus clientes una comunicacin en ambos sentidos, con objeto de evaluar y revisar su estrategia operativa. 9. Una dependencia burocrtica separa el trabajo de pensar del trabajo de

hacer. Una dependencia impulsada por el cliente otorga la autoridad a los empleados operativos, de emitir juicios sobre el modo de mejorar tanto el servicio al cliente como su valor.

En estaperspectiva, los valores de las agencias pblicas deben dirigirse hacia las nuevas palabras: cliente, calidad, valor, servicio, incentivos, innovacin, flexibilidad e impulso a la discrecionalidad de sus empleados. Sin embargo, la mayor parte de los trabajos de Osborne y Gaebler, y del Barzelay, est sustentada en casosde aplicacin exitosos. Realizados segn la filosofa de la "mejor prctica de investigacin", estudian las polticas que han resultado ser las adecuadas y que resultaron exitosas, sin estudiar las que no lo fueron. No obstante, existen consideraciones que hay que tomar en cuenta." Primera: no se aprende de la experiencia donde el xito no pudo serevaluado a largo plazo, sino slo aquellos definidos por el investigador de acuerdo a sus fines. Innovaciones y logros de hoy se convierten, regularmente, en problemas del maana. Segunda: la transferencia de las experiencias es una ilusin. Cada caso se desarrolla en condiciones especficas, donde los diversos factoressecombinan en formas nicas e incluso irrepetibles. El peso de determinados elementos, desde suerte y azar
Arellano Gault, David. Op. cit. p. 134.

33

114

Mencl6n Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Inveatlgaclonee1e6rlcas.y le6rlco-prcllcae)

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GESTIN PBLICA Y GOVERNANCE


Capitulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica (New Public Management)

hasta liderazgo, convierte los sucesos en experiencias a considerar pero no en modelos para repetir. Ms an, este tipo de prcticas que obtienen conclusiones de sentido comn, no es una teora que se pueda probar.

En esta clase de estudios se violan claramente los principios de validacin cientfica. Respecto a la validacin interna, existen obvios problemas de maduracin, seleccin, interaccin y efectos de reaccin a las medidas prescritas, y se confunde continuamente seleccin con tratamiento. Ignorando la historia y dedicndose simplemente a la descripcin de prcticas exitosas, desarrollan casos donde la demostracin de la complejidad queda ausente, donde en vez de ver una realidad compleja de actores, slo se observan imgenes confusas hacia el camino de casos de xito.

La propuesta posburocrtica no es tal, debido a que Barzelay no logra proponer un nuevo paradigma con los argumentos Y principios tericos de la burocracia elaborados por Max Weber. Lo que la propuesta posburocrtica propone es elevar el grado de racionalidad unilateral. Pasar de la legalidad planteada por Weber hacia una racionalidad todava ms impersonal: la del mercado y su lgica. As, en vez de tener una posburocracia lo que se tiene en real idad, es una

ultraburocracia racional por la lgica impersonal de la competencia y la


agregacin de preferencias en el mercado libre.

En suma, parece que el paradigma posburocrtico de Barzelay es un regreso a la discusin iniciada por Herbert Simon, en el sentido de que los supuestos principios
M 8 n el 6 n H o n o r 1f I e 8 d 8 I P r 8 m i o I A P E M 2 OO 1 (Mod8Ildad: Investlgaclone8 te6rlcas. y te6rico-plctlcasl

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Jos Juan Snchez GonzIez

del paradigma se reducen a "proverbios" con una limitada certeza cientfica en el mbito de la administracin pblica.

2.1.6 El caso de Australia

En el ao de 1992 aparece el estudio de Colin Campbell y Iohn Halligan acerca del liderazgo ejecutivo y la elaboracin de polticas de la gestin pblica en Australia durante ocho aos de gobierno laborista en ese pas (1982-1990).34 Este trabajo Poltcal Leadershp n an Age of Constrant (1992), surge del campo de las Ciencias Polticas en el estudio de las polticas pblicas.

La importancia del libro de Campbell y Halligan en este debate es el hecho de que constituy un estudio descriptivo y explicativo del cambio de las polticas de gestin pblica en Australia. Las evidencias del caso examinado por estos autores, se relacionaban con los cambios ocurridos en dos dimensiones clave de las polticas de gestin pblica: las reglas institucionales y las rutinas organizacionales. El mtodo explicativo consisti en suministrar un informe narrativo. La teora utilizada para explicar los cambios en las reglas y rutinas institucionales provenan, por una parte, de la literatura sobre la elaboracin de polticas pblicas y, por otra parte, de la literatura sobre la conduccin de las intervenciones organizacionales desde posiciones de autoridad ejecutiva.

34

burgh, PA Unversity of Pittsburgh Press, 1992

Campbell, Colin y Halligan,John. Political Leadership in an Age of Constraint: The Australian Experience. Pitts-

Mencl6n Honorlflca del Premio IAPEM 2001

118

(Modalidad: Investigaciones tericas. y terlco-prcticas)

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GESTIN PBLICA Y GOVERNANCE

Capitulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica (New Public Management)

Siguen siendo recurrentes en la literatura de la Nueva Gestin Pblica, los estudios de caso "exitosos", que, por un conjunto de circunstancias particulares y especficas, no pueden reproducirse de manera automtica a pases en desarrollo como es el caso de Australia.

El problema central se refiere a que se trata de "imitar" los cambios en la gestin pblica, ms que "innovar" a partir de las referencias culturales, polticas y administrativas en los pases receptores. La falta de una argumentacin terica slida a este respecto, limita las posibilidades de acumular conocimiento til en el marco del estudio de la Gestin Pblica.

2.1.7 Estado del arte de la gestin pblica

Aunque Barzelay (2001) no incluya la obra de compilacin de Barry Bozeman (1993), sin lugar a dudas, ocupa un lugar destacado como punto de partida para entender el estado actual del

pub/ic management. Aparecida en el ao de 1993,

el trabajo permite conocer diferentes disertaciones sobre un mismo tema: la gestin pblica."

Bozeman seala que fue convocada una Conferencia Nacional de Investigacin sobre Gestin Pblica en septiembre de 1991, donde 73 investigadores y tericos

3S

Bozeman, Barry (comp.). Public Management. The State of the Art. California, jossey-Basslnc, Publishers, 1993. La G~tin Pblica. Su Situacin Actual. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Pohticas y Administracin pubhca, Universidad Autnoma de Tlaxcala, EC.E., 1999.

Versi~n e.n espa~ol: Bozema.n,. Barry (cor1JP.!.

Mencin Honorfflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigactones te6rical. Y ta6rico-prctlcas)

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Jos Juan SnchezGonzIez

dela gestin pblica, reunidos en la Universidad de Syracuse, expusieron ideas sobre el contenido, significado y las perspectivas de la gestin pblica. Los propsitos de la Conferencia fueron: 1) evaluar el estado actual de la investigacin sobre gestin pblica; 2) presentar los mejores y ms modernos estudios sobre la gestin pblica; 3) favorecer el avance de la investigacin sobre la gestin pblica identificando las lagunas que hubiese en la teora, la investigacin y la metodologa, y 4) facilitar la comunicacin entre los investigadores de la gestin

pblica."

La obra intenta explorar la posibilidad de una teora de la gestin pblica, sus problemas prcticos y metodolgicos, ms all de las simples experiencias

ancdotas que experimentan los gestores pblicos, para intentar construir un ncleo central de la gestin pblica. Representa una seria reflexin sobre una de las mayores debilidades de la gestin pblica: su pretendido carcter terico. A partir del reconocimiento de que la gestin pblica, representa ms que una orientacin acadmica, un esfuerzo institucional, se proponen lneas de investigacin para superar dicha limitacin conceptual.

En nuestra opinin, es una de las pocas obras que asumen la categora "gestin pblica" -en su traduccin de

pub/ic management- de manera seria y reflexiva,

debido a que reconoce sus alcances, aunque tambin asume sus limitaciones particulares. Resulta una consulta obligatoria para los estudiosos de la gestin

3. lbid, p. 8.

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Mencin Honorffica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: InvestigacIoneS te6rlcas.y te6rico-prctlcae)

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GESTIN PBUCAy GOVERNANCE
Capitulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica (New Public Management)

pblica que pretenden avanzar del empirismo limitante, al debate fundado y reflexivo de esta nueva orientacin de estudio.

2.1.8 De la administracin pblica progresiva a la nueva gestin pblica

En 1994 Christopher Hood public su libro Explaining Economic Policy

Reversa/s, que inclua uncaptulo sobre la Nueva Gestin Pblica. Su propsito


principal fue dar cuenta de una dramtica modificacin ocurrida en el estilo de organizacin de los servicios pblicos, desde la Administracin Pblica Progresiva (APP) hacia la Nueva Gestin Pblica
37

La Administracin Pblica Progresiva (APP) puede ser interpretada como parte del proceso hacia la "modernizacin" social. Max Weber fue el primero en 1911 en caracterizar la "democracia moderna" en trminos muy parecidos a los del modelo de la APP (incluyendo una carrera para toda la vida, pagas fijas y no fluctuantes en funcin de la actividad, y un nfasisen las reglas de procedimiento). Latradicin weberiana de entender el cambio administrativo como modernizacin permaneci fuertemente atrincherada y la APP fue observada como el smbolo de la modernidad en la administracin pblica.

37

Hood, Christopher. Exp/ainng iconomtc Policy Reversa/s. Buckingham: Open University Press, 1994. Hood, Chrstopher "Reforma Administrativa en la Gestin Pblica: Paradojas y Pndulos". Bruge, Quim (cornp.). Lecturas de Gestin Pblica. Madrid, Ministerio de las Administraciones Publicas, 1996.

Mencin Honoriflca del Premio IAPEM 2001 (ModalIdad: InveetIgacIoneS te6ricaB. YteriCO-prctiCaS)

119

Jos Juan Snchez Gonzlez

De acuerdo con Hood (1994) esa principios de los aos de 1980, que la alternativa ms potente a la interpretacin weberiana de la APP, como el ltimo paso en la modernizacin funcional fue la aproximacin de la "economa de la burocracia", propuesta por Wiliam Niskanen (1971) en su famoso libro: Bureaucryand Representative Government. (Burocracia y Gobierno Representativo).

En realidad, para este autor la Nueva Gestin Pblica es una "mata dinosaurios" de la APP. Las explicaciones sobre el desarrollo de la administracin pblica recibieron una sacudida cuando varios pasesde la OCDE empezaron a moverse hacia lo que se denominaba "Nueva Gestin Pblica". En realidad existe una analoga con los trminos "nueva poltica" o "nueva derecha" y "nuevo Estado industrial", que se inventaron por razones similares.

El modelo de la NGP golpea ostensiblemente en el ncleo de las dos doctrinas bsicasde laAPP (...) Una de susproposiciones es la disminucin de las diferencias organizativas entre el sector privado y el sector pblico, con el fin de reducir la evitable ineficiencia del sector pblico. La nueva doctrina establece que los mtodos de funcionamiento del sector pblico deben ser cambiados, sustrayendo el nfasis en las reglas generales y poniendo el acento en los resultados."

De acuerdo a Hood, existen seis dimensiones que resumen el cambio de la APP a la NGp, que son: 1) ms nfasis en la desagregacin de las organizaciones
lbid, p.431.

3.

120

Mencin Honorfflca del Premio IAPEM 2001


(Modalidad: Inveetlgaclones tericas. y terlco-prctlcas)

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GESTiN PBLICAY GOVERNANCE


Captulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica (New Public Management)

pblicas en unidades separadas y autnomas; 2) ms nfasis en la competencia formal, tanto en organizaciones del sector pblico a travs de la "prueba (test) del mercado" y las franquicias; 3) mayor nfasis en la adopcin de prcticas del sector privado en el sector pblico; 4) ms nfasis en la gestin directa (hands on
management) para tener mayor control y poder discrecional por parte de los

gestores pblicos; 5) mayor importancia en establecer estndares de funcionamiento explcitos y medibles para lasorganizaciones pblicas en trminos de alcance, nivel y contenido de los servicios a ser provistos, y 6) ms nfasis en el control de las organizaciones pblicas mediante un control de las salidas
(outputs).

Hood (1994) se diferenci de Hood y jackson (1991) en varios aspectos especficos. En primer lugar, la idea de que la Nueva Gestin Pblica es un "argumento administrativo" no fue mencionada. En segundo lugar, hizo referencia a la Nueva Gestin Pblica desde el punto de vista de un patrn de polticas y prcticas descrito como un "estilo de organizacin de los servicios pblicos" y no desde el punto de vista de una filosofa administrativa. En tercer lugar, el captulo del libro de 1994 introdujo el concepto de APP -tambin concebida como un estilo de organizacin de los servicios pblicos- para describir los cambios radicales de las polticas en la administracin pblica.

Una reflexin final que realiza Hood se refiere a que la Nueva Gestin Pblica simplemente representa un desarrollo de "contabilizacin" ms all de lo que

Menci6n Honorffica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones te6rlcas, y te6rico-prcticas)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

Weber pudo imaginar y la automatizacin de muchos procedimientos de encajar casos en categoras que en tiempos de Weber se hacan manualmente." A pesar de que la Nueva Gestin Pblica sea una sorpresa para el estndar propuesto por Niskanen, este modelo se puede desarrollar siguiendo su propia lgica para hacer que desarrollos como la corporatizacin

y la contratacin externa sean

predecibles.'? En realidad, el rompecabezas actual debera preguntarse por qu el modelo de la APP dur tanto tiempo cuestionarlo.

y no por qu se desarroll para

2.1.9 Anlisis comparativo de la nueva gestin pblica

En ese mismo ao, Herman Schwartz (1994) public "Smal/ States in Big Trouble" en World Polities". El objetivo principal fue dar cuenta de las similitudes

entre Australia, Nueva Zelanda, Suecia y Dinamarca en los aos de 1980. Su propsito fue poner los cambios ocurridos en la gestin pblica bajo el alcance de la investigacin comparada de las Ciencias Polticas sobre el cambio institucional y de polfticas."

Schwartz sostena que la Nueva Gestin Pblica haba tenido lugar en un caso si estaban presentes determinadas polticas acordes con grandes temas. Entre estos asuntos se incluan: "dejar que los gerentes gerencien" e "inyectar competencia".

39 40
41

tbid, p. 488. Niskanen, William. Bureaueraey and Representative Government. Chicago, Aldine-Atherton, 1971. Sehwartz, Herman. "Small Statesin Big Trouble". World Politics, No. 46, 1994.

122

Mencin Honorltlca del Premio IAPEM 2001 (ModalIdad: 1nvestigaci0ne8 terlcall, Y terlco-pr6ctIcae)

GESTIN PBLICA Y GOVERNANCE Capitulo 11 De la GestinPblica a la NuevaGestin Pblica (New Public Management)

El autor obtuvo evidencias de casos en reas tan dispares como la planificacin de gastos y la gerencia financiera, relaciones entre gobierno central y los gobiernos estatales, as como el diseo organizacional de la provisin de servicios pblicos. Lo que de acuerdo a este punto de vista se demostraba es que la Nueva Gestin Pblica no era un paradigma nico y universal, ya que cada pas impulsaba determinadas polticas en aspectos que consideraba prioritarios.

Sobre estas bases, Schwartz argument que Australia, Nueva Zelanda, Suecia y Dinamarca eran sumamente similares desde el punto de vista de los resultados definidos para los casos, aunque utilizaban diferentes herramientas administrativas. Posteriormente, procedi a explicar estas similitudes, utilizando ampliamente una buena proporcin del repertorio de ideas tericas del campo de polticas y de poltica comparada.
42

La Nueva Gestin Pblica estaba muy lejos de ser un paradigma universal que podra aplicarse manera nica, por el contrario algunos pasesutilizaban diversas herramientas para alcanzar los mismos resultados. Esta situacin demuestra que la Nueva Gestin Pblica tiene mayor apoyo en pases anglosajones, que en otros pases que comparten una mayor intervencin estatal.

., Barzelay, Michael. :La Nueva Gerencia pblica. Un Ensayo Bibliogrfico para Estudiosos Latinoamericanos (y otros)". Op. Cit. p. 28. .

Mencl6n Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (ModalIdad: InvestIgaclone8 te6rlcas. YterlCO-pr6ctlcas)

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Jos Juan Snchez GonzJez

2.1.10 Reino Unido y Australia

Otro trabajo que apareci en 1994 fue el estudio comparativo de Spencer Zifcak, entre la Iniciativa de Gerencia Financiera del Reino Unido y el Programa de Mejoramiento de la Gerencia Financiera de Australia."

Basado en una disertacin realizada en la London School of Economics, este libro examin los cambios ocurridos en las rutinas organizacionales en el rea de la planificacin de gastos y la gerencia financiera. Zifcak utiliz mtodos descriptivos e ideas tericas acerca de las intervenciones organizacionales para conducir las investigaciones sobre estas dos experiencias.

Como podr inferirse, el campo de las ideas prcticas de la Nueva Gestin Pblica se encuentra en muy pocos pases: Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda, Pases Bajos, Suecia y Dinamarca. En el caso latinoamericano, mientras que nuestros pases se encontraban en esetiempo aplicando la primera generacin de polticas, con todos los costos polticos y administrativos que afectaron las capacidades del Estado, los pases que impulsaban la Nueva Gestin Pblica tenan otra clase de prioridades

y requerimientos.

Actualmente, la segunda generacin de polticas impulsadas por el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) propone cambios
') Zifcak, Spencer. New Managerialism: Administrative Reform in Whitehall and Canberra. Buchkingham, Eng., Open University Press, 1994. .

124

Mencin Honorffica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones tericas. Y te6r1co-prcticas)

GESTiN PBUCAy GOVERNANCE


Capitulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica (New Public Management)

en la gestin pblica acordes a la naturaleza pblica de los pases. Sugiere slo de manera limitada algunas polticas de la Nueva Gestin Pblica, debido a que su implementacin en la administracin pblica latinoamericana crea efectos colaterales y regresivos, que msque ayudar en su modernizacin, puede provocar disfunciones en la capacidad de respuesta del Estado.

2.1.11 El caso de Canad

Nuevamente Aucoin public en 1995 un estudio comparativo sobre la Nueva Gestin Pblica en Canad. Este trabajo inclua varios planteamientos alrededor de un argumento administrativo. 44 Este planteamiento era complejo e inclua la formulacin de un argumento doctrinal sobre las polticas de gestin pblica; una evaluacin de las polticas de gestin pblica en el Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda, y un criterio a favor de la eleccin e implementacin de determinadas alternativas de poltica en Canad.

El argumento administrativo de Aucoin concerna a las precondiciones para el buen gobierno, definido como polticamente responsable y capaz de formular e implementar polticas pblicas sustantivamente valiosas." En primer lugar, hay un argumento a favor de contar con un servicio civil de carrera, a partir de tomar en cuenta la historia administrativa. En segundo lugar, Aucoin afirma que la cuestin relativa a la estructuracin y gestin de la relacin entre un servicio
44 45

Aucoin, Peter. The New Public Mana~me,nt:. Canada in Compar~tive ~rspective. M?ntreal, I~PP, 19~5. Barzelay, Michael. "La Nueva Gerencia Publica. Un Ensayo BibliogrfICo para Estudiosos Latinoamericanos (y

otros)". Op. Cit. p. 29.

Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (Mod8Ildad: Investtgaciones te6rIc8S. Y te6rIoo-prc:tI)

125

Jos Juan Snchez Gonzlez

civil de carrera y los ministerios debera ser enfrentado como si se resolviese un problema agente-principal. La solucin propuesta fue que los ministros escribieran contratos explcitos conteniendo metas especficas para los productos. Este argumento fue elaborado mediante la aplicacin de la teora agente-principal a las circunstancias del gobierno. El tercer planteamiento concierne a la gestin interna de las agencias de gobierno. A partir del concepto de organizaciones de

buen desempeo, el autor defiende la idea de poner nfasis en la gente, en el


liderazgo participativo, en los estilos de trabajo innovadores y en una fuerte orientacin al cliente. Este argumento fue elaborado mediante la aplicacin de las doctrinas gerenciales de moda, a las burocracias pblicas.

En suma, Aucoin puso en estrecho contacto tres universos de discurso vagamente asociados: 1) la teora normativa de la administracin pblica; 2) la Nueva Economa Institucional y 3) el pensamiento gerencial. De cualquier manera, el servicio civil de carrera no ha desaparecido de aquellos pases que lo impulsaron -Estados Unidos e Inglaterra- en realidad, slo se han realizado reformas para flexibilizarlo y ponerlo a tono con las nuevas condiciones prevalecientes en el contexto de la gestin pblica.

2.1.12 La gestin poltica de Moore

Otra ambiciosa investigacin fue publicada por Mark. H. Moare (1995).46 Este trabajo present un argumento administrativo, dirigido principalmente a los
Moore, Mark H. Cre<Jting Publc Value: Strategic Management in Govemment Cambridge, MA: Harvard University Press, 1995. Versin en espaol: Gestioo Estratgica y Cre<Jci6n deValor en el Sector Pblico. Barcelona, Paids, 1998.
Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Inveetlgaclonee tericae, y 1erico-Pr6Ct1caa)

128

iii.}

GESTIN PBUCAy GOVERNANCE


Capitulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica (New Public Management)

ejecutivos designados y de carrera en los Estados Unidos. A diferencia de Hood y jackson, el tema del argumento administrativo de Moore fue el liderazgo ejecutivo. Consecuentemente, en lugar de lidiar con los temas recurrentes del diseo organizacional, este libro adelanta un punto de vista acerca del rol de los gestores pblicos. El autor presenta su obra en los siguientes trminos:

En primer lugar, expone una filosofa de la gestin pblica, es decir, una idea de lo que los ciudadanos debemos esperar de los gestores pblicos, las responsabilidades ticas que asumen al tomar posesin de su cargo y lo que constituye una ejecucin virtuosa. En segundo lugar, presentadiferentes esquemas de diagnstico para guiar a los gestores en el anlisis del contexto en el que operan y calibrar el potencial para llevar a cabo una accin efectiva. En tercer lugar, identifica tipos de intervencin que los gestores pueden realizar para explotar el potencial del contexto poltico y organizativo con el fin de crear valor pblico."

Para Barzelay el argumento administrativo de Moore (1995) incorpora dos tipos de planteamientos. 4 8 El primero fue un argumento poltico con un sentido coincidente con el que se ha dado al trmino en ese momento. Segn este planteamiento los gestores pblicos deberan discernir los mandatos de sus agencias, involucrndose en la gestin poltica. La segunda exposicin

" tbid, >. 19. .. Barzelay, Michael.


otros)". Op.

"La Nueva Gerencia Pblica. Un Ensayo Bibliogrfico para Estudiosos Latinoamericanos (y

cito p. 31.

Mencin Honorlflca del Pramlo IAPEM 2001 (ModalIdad: Inveatlgeclones tarlcas, Yte6rico-pr6ctlca8)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

correspondi al anlisis de casos para describir cmo las situaciones administrativas han sido manejadas por los gestores pblicos.

Moore afirma que muchas de lastcnicas de la gestin empresarial son igualmente aplicables al sector pblico, dicho debate se plantea de manera errnea ya que el sector pbl ico crea valor de una manera diferente al sector privado. As, el sector pblico a pesar de poder crear valor en la provisin de determinados bienes y servicios que el sector privado no puede producir, fundamentalmente crea valor en la manera en que produce dichos bienes, es decir, mediante el dilogo comunitario, la participacin social y el respeto a los valores constitucionales y democrticos."

El argumento administrativo de Moore puede ser parcial e imperfectamente codificado. Este argumento incorpora tres subargumentos principales. El primero tiene que ver con el concepto de valor pblico." Para Barzelay este argumento no concierne a la gestin pblica; ms bien suministra razones para rondas posteriores de argumentacin acerca de las burocracias pblicas y del rol de los gestores pblicos. Sin embargo, estoy de acuerdo con Moore en el sentido de que las aspiraciones colectivas de un conglomerado poltico, ms que cualquier otra consideracin aislada, determina dnde radica el valor pblico. Las propuestas de cualquier actor u observador respecto a qu podra constituir un

Moore, Mark H. Op. cit., p. 17. El concepm de vafor pblico se relaciona con aquel de una filosofa pblica del gobierno, que se centra en el "gobierno en accin", ms que en apropiados arreglos institucionales.
4Y

50

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Mencin Honorlfica del PremIo IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones tericas, y terico-prcticas)

ll!d

......

GESTIN PBLICA Y GOVERNANCE


Capitulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica (New Public Management)

incremento o un decremento en el valor pblico deben sustentarse en una evaluacin apropiada de lasaspiraciones colectivas de un conglomerado poltico.

Una segunda argumentacin de Moare es la importancia de las circunstancias en las cuales operan las burocracias pblicas. Las circunstancias moldean las oportunidades para la creacin del valor pblico. El valor pblico es un punto de vista, a partir del cual, se evalan los cambios imaginados con respecto a lo que hacen las agencias del gobierno y a su entorno poltico.

Por ltimo, destaca en la argumentacin de Moare el papel de los gestores pblicos, que consiste en discernir oportunidades, formular una estrategia para alcanzar el xito organizacional, traducir esta estrategia en una intervencin arganizacional planificada y llevar a cabo esta intervencin con habilidad. Una primera apreciacin consiste en desarrollar el rol del gestor pblico como un

empresario y un estratega. Una segunda consideracin se refiere a identificar las


funciones organizacionales y los tipos de intervenciones que se supone tienen que desempear los gestores pblicos, tales como la gerencia .pblica y la reingeniera, respectivamente. Un tercer tipo de especificaciones consiste en identificar las acciones puntuales, que sesupone debe asumir un gestar pblico, tales como la formulacin del enunciado de la misin.

El gestar pblico, para Moare, es quien debe estimular y conducir el dilogo comunitario para la definicin y constante evaluacin de la gestin pblica. El

Mencin Honoriflca del Premio IAPEM 2001


(Modalidad: Investigaciones tericas, y te6rico-prctlcas)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

directivo tiene que potencial izar su capacidad poltica, expresada de manera efectiva a travs de su gestin poltica (political management). Fundamentalmente, el gestor pblico debe encargarse de obtener una misin o mandato explcito para su organizacin o programa, de cuya ejecucin posteriormente debe rendir cuentas ante los representantes democrticos de la sociedad. No se trata de que el gestor pblico imponga su propia concepcin del valor pblico, sino que tome la responsabilidad de obtener dicho mandato y obligarse a su cumplimiento. En realidad, de acuerdo a la opinin de este autor, toda gestin pblica es necesariamente una gestin poltica.

En este sentido coincide Metcalfe (1999) cuando seala que los gestores pblicos deben no slo administrar eficazmente la labor de sus organizaciones, deben tambin participar en un proceso ms estratgico y poltico de gestin en las transformaciones estructurales de gran escala ocurridas en las redes de organizaciones a travs de las cuales se elaboran y aplican las polticas pblicas. Las preferencias personales determinarn si esto se considera como una politizacin de la gestin o una gestin de la poltica. "La gestin pblica-y la poltica estn indisolublemente interrelacionadas en el proceso de gestin del cambio en el plano intennstitucional.'?'

El directivo pblico posee un conjunto de herramientas entre las que destaca la gestin estratgica como instrumento para definir el valor de la actividad
SI

Metcalfe,Les. "La GestinPblica:de la Imitacin a la Innovacin". En Losada Marrodn,Carlos. De Burcratas a Gerentes? Las Ciencias de la Gestin Aplicadas a laAdministracin del Estado. Washington, Bancofnteramericano

de Desarrollo, 1999, p. 48.

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Mencin Honorfflca del Premio IAPEM 2001 (ModalIdad: Investigac::lona te6rIcas, y te6rico-protIcaa)

GESTIN PBLICA Y GOVERNANCE


Capitulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica (New Public Management)

organizativa y la gestin poltica, como principios para interactuar con los actores del entorno en que se desenvuelve con el fin de obtener un mandato legtimo.

La gestin poltica como parte de las tareasde la gestin pblica introduce nuevas dimensiones, no solo tcnicas

y administrativas, sino que sita a la misin del

gestor pblico de manera comunitaria y consensuada. El valor pblico slo puede ser definido por los ciudadanos, no por los clientes. Esta obra rompe de manera efectiva la visin limitada de que la gestin pblica es sobretodo una gestin administrativa.

2.1.13 Lynn

La obra de Lawrence Lynn, publicada en 1996, aunque no discute la Nueva Gestin Pblica, se refiere a temas de teora y mtodo dela investigacin sobre la gestin

pblica." Lo que Lynn propuso como camino hacia delante es mate-

ria de anlisis. En lo general, recomend seriamente al campo de la gestin pblica que se tornase ms cientfico sin perder el sentido de propsito, la jurisdiccin y la legitimidad tomada de su orientacin profesional. Al reconocer que la gestin pblica se presentaba como un conjunto de experiencias de polticas implementadas por determinados pases, el tema ausente en su agenda era su fundamento terico.

52

ynn, lawrence. Pub/ic Management asArt, Science andPro(ess;on. Chatharn, N), Chatharn House. 1998.

Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (ModIildad: lnvesligacklne8 teri08S. y te6r1co-prctlces)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

Lynn considera que la gestin pblica requiere de mayor rigor cientfico en sus interpretaciones y mtodos de trabajo, para pasar de sus referentes empricos y prcticos, as como proponer una mayor aportacin con criterios de validez comprobatoria. La nica manera para que la gestin pblica no se convierta en una moda pasajera en la administracin pblica, slo es posible mediante la aceptacin seria y reflexiva de que carece de una andamiaje terico.

En este contexto, este autor propuso que los estudiosos de la gestin pblica reorienten sus esfuerzos de manera que se restableciera un "adecuado balance" entre su atencin hacia el diseo organizacional, por un lado, y hacia el liderazgo ejecutivo, por el otro.

En estas ideas coinciden tanto Bozeman como Lynn en el sentido de que la gestin pblica requiere de una mayor esfuerzo terico y conceptual, para pasar de las recomendaciones de "proverbios" a principios de validez cientfica con mayor rigor y sustento argumentativo. Dejar que el conocimiento factual contine predominando en la gestin pblica es condenarla como una simple moda emergida del pub/ic choice y el gerencialismo, que no genera conocimiento para la Administracin Pblica.

2.1.14 La nueva gestin pblica en el ao 1996

En el ao de 1996 se incluyen tres publicaciones significativas relacionadas con la Nueva Gestin Pblica. La primera fue la compilacin realizada por Ferlie, en
Mencin Honorffica del Premio IAPEM 2001 (ModalIdad: Investigaciones tericas. y terico-prcticas)

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GESTIN PBLICA Y GOVERNANCE


Captulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica (New Public Management)

el que se analiza el estudio del Servicio Nacional de Salud del Reino Unido." Parte del trabajo aborda las principales decisiones de poltica realizadas por los centros institucionales de poder, mientras que otras partes tratan sobre las intervenciones organizacionales desde varias posiciones de autoridad ejecutiva en el interior del sistema de salud. En realidad, el estudio hizo nfasis principalmente en el diseo de organizaciones programticas ms que en el liderazgo ejecutivo o en las polticas de gestin pblica.

Una segunda publicacin fue el libro editado por Iohan P. Olsen y B. Cuy Peters. Se trata de un esfuerzo colectivo, en el que destaca el captulo sobre el Reino Unido escrito por Christopher Hood. El tema central se centr en el "establecimiento de la agenda", si se toma este argumento para incluir la "especificacin de alternativas", el otro proceso analtico que opera en la fase previa a las decisiones del proceso de elaboracin de las polticas. Su mtodo consisti en suministrar un informe descriptivo de los eventos, histrica y analticamente significativos del caso del Reino Unido.

Otro estudio publicado en 1996 fue el libro de Allen Schick, que en conjunto con el Departamento de Tesoro y la State Servicies de la Comisin de Nueva Zelanda analizan el caso en este pas." La primera parte de esta investigacin consisti en un informe narrativo que examina cmo tuvo lugar la "revolucin

53

Ferlie, Ewan, Andrew Pettigrew y Louise Fitzgerald. The New Public Management in Action. Oxford, Oxford

. . University Press,1 9 9 6 . . " Schick, Allen. Ihe Spirit of Reform: Managmg the New Zealand State Sector m a Time of Change. welhngton. State Services Commission and the Treasury, 1996.

Mencin Honorifica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: investigaciones te6ricas.y te6rico-practicas)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

burocrtica" en Nueva Zelanda. El tema central fue la aplicacin de las polticas de gestin pblica, en los campos de la planificacin del gasto, la gestin financiera, el servicio civil y las relaciones laborales.

A diferencia de Boston (1991) Shick estaba presentando su propio argumento administrativo con el propsito de elevar el debate sobre la gestin pblica en Nueva Zelanda, ms que describir el argumento del Departamento del Tesoro con la finalidad de explicar las opciones de poltica.

La publicacin de estos libros en 1996 en torno a la Nueva Gestin Pblica mostraron nuevamente que se trataba de estudios de caso de Reino Unido y Nueva Zelanda.. En ese tiempo la NGP ya tena un mayor desarrollo de experiencias empricas, pero los trabajos tericos faltaban por escribirse.

2.1.15 La nueva gestin pblica de 1998 a 2000

Entre los libros del periodo comprendido de 1998 a 2000 seencuentra el estudio de Eugene Bardach que centra su inters en la operacin de organizaciones programticas, y en particular, en cmo identificar y aprovechar oportunidades para alcanzar metas de polticas a travs de la colaboracin entre agencias."

55

Bardach, Eugene. Getting Agencies lo WorkTogether: Ibe Practice andTeory of Managerial Craftsmanship. Washington, D.C., Brookings, 1998.

134

Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones terico, y terico-prctico)

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......

GESTiN PBUCA y GOVERNANCE


Capltulo!l De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica (New Public Management)

Tambin propuso el "anlisis de prcticas inteligentes" como una forma esencialmente terica de conducir un dilogo cientfico y profesionalmente relevante entre ideas y evidencias.

Un segundo libro en 1998 fue el de Christopher Hood, en el que retom el modelo de Hood y jackson relativo al establecimiento de la agenda. El volumen incluy varios captulos donde comenta a la Nueva Gestin Pblica, desde una perspectiva analtica y crtica. Al ao siguiente, la Institucin Brookings public el estudio de Donald Kett (1999) sobre la "revolucin global de la gestin

pblica"." Por ltimo, en el ao 2000 aparecieron diversas publicaciones


referidas a la Nueva Gestin Pblica."

2.1.16 Dos estudios de caso recientes: Mxico y Brasil

Un reciente artculo aparecido en la publicacin del CLAD, escrito por acadmicos del Centro de Investigacin Y Docencia Econmica (ClDE), ofrece una interesante discusin sobre las polticas de la gestin pblica en el rea de la planificacin de gastos y gestin financiera. 58 El planteamiento est dirigido especficamente a los participantes en los procesos de reforma de los sistemas presupuestarios en Mxico. Un segundo argumento consiste en cmo estudiar argumentar en torno a la Nueva Gestin Pblica.
56

57

Kettl, Donald F. The Global Public Management Revolution. Washington, D.C., Brookings Institution. Pollitt, Christopher y Geert Bouckaert. Public Management Reform. Oxford,. Oxford University Press, 2000. Lane, )an-Erick. New Publie Manageme~t. London, Routledge,. 200.0. Barzelay, ~lChael. The New Pub/ieManagement: Improving Research and PalieyDIalogue. Berkeley, Unlverslty of California Press, 2000. 58 Arellano Gault, David, JosRamn Gil, Jess ~~mrez Macas y Angeles Rojano. "Nueva Gerencia Pblica en Accin: Procesosde Modernizacin Presupuestal . Reforma y Oemocreae, Caracas, CLAD, JUniO 2000.

Mencl6n Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investlgeclones te6rlcaS. y te6r\co-prctlcea)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

El principal argumento dirigido a los participantes en el proceso de reforma presupuestaria en Mxico se presenta de la siguiente manera. Si se acepta la idea general de utilizar el sistema presupuestario como un instrumento para lograr la aspiracin de una gestin de gobierno orientada a los resultados, el debate debera abordar varios temas relacionados. El primer tema es cul debera ser el rol de y las relaciones entre el departamento responsable del presupuesto, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y los departamentos que efectan el gasto. En la medida en que esterol y estas relaciones estn moldeadas por reglas institucionales (un concepto que se relaciona con el marco normativo y legab y por rutinas organizacionales, una interrogante pertinente se refiere a cmo deberan
evolucionar estas reglas y normas."

Estos autores sostienen que la reforma presupuestaria es un proceso de aprendizaje. La interrogante de qu pueden aprender los mexicanos, acerca de la reforma presupuestaria en el Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda, la responden de dos maneras. Primero, es que las aspiraciones y argumentos que orientan la reforma presupuestaria en Mxico es similar a la orientacin hacia los responsables de la elaboracin de las polticas de gestin pblica en los casosya citados. Segunda, esque el proceso de reforma presupuestaria en Mxico ha sido, y necesariamente seguir siendo similar en aspectos clave, al de los casos de Nueva Gestin Pblica ya mencionados, como es el hecho de que la reforma presupuestaria requiere de cambios en las rutinas y la opinin favorable
ss Barzelay, Michael. "la Nueva Gerencia Pblica. Un Ensayo Bibliogrfico para Estudiosos latinoamericanos (y otros)". Op. Cit. p. 42.

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Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones terlCllll. y terico-prcticas)

GESTiN PBLICA Y GOVERNANCE


Captulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica (New Public Management)

de todos los participantes en el sistema: agencias centrales, departamentos que ejecutan los gastos y los polticos. Aunque en el caso de ;V1xico es muy discutible todava que sea considerado como un caso exitoso de NGP.

En segundo lugar, existe el artculo de Tendler y Freedheim (1994) en el que analiza el Programa de Agentes de Salud (PAS) en el estado brasileo de Cear durante el periodo de 1987 a 1993. hO El argumento central que ubica el artculo en la Nueva Gestin Pblica, se refiere a que el xito del PAS se debe, en parte, a la decisin del gobierno estatal de remar junto a los gobiernos municipales (por ejemplo, seleccionando los agentes de salud a nivel de la lnea del frente), en lugar de limitar sus actividades a timonear (por ejemplo, diseando lineamientos de programas y financiando posiciones a nivel municipal). Este diseo programtico, argumentan estos autores, hizo posible que el programa evitase adoptar una modalidad de trabajo habitualmente destinada al fracaso, que incorpora las prcticas "patrimonialistas" de los alcaldes.

Como podr inferirse, este desarrollo acadmico hacia la Nueva Gestin Pblica deja muchas enseanzas tericas y prcticas en la administracin pblica. Hood (1994) afirma que todava se carece de criterios para medir y comparar ambos estilos de gestin pblica -APP y NGP- adems de que la distincin entre cambio superficial y cambio profundo siempre ha sido difcil en las organizaciones

pblicas." Incluso. el modelo de gestin pblica de la APP no ha desaparecido


60
61

Tendler, judith y Sara Freedheim. "Trust in a Rent-Seeking World: Health and Government Transformed in Northeast Brazil", World Development, No, 22,1994, Hood, Christopher "Reforma Administrativa en la Gestin Pblica: Paradojas y Pndulos". Op. cit., p. 487.

Mencin Honorifica del Premio IAPEM 2001 (Modalidacl: InvestigacionesteriCaS. y terico-prcticas)

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en la misma medida en todas partes, debido a que el proceso todava est en curso. Algunos investigadores consideran estos cambios como una rpida sucesin de modas efmeras que tienen breves momentos de gloria antes de caer en el olvido y no como una tendencia de fondo en la gestin pblica. La Nueva Gestin Pblica puede ser considera como una rueda de modas administrativas, donde cada moda, por extraa que parezca, volver algn da.

Pero s la interpretacin ofrecida anteriormente es incorrecta -seala Hood- no todo en la Nueva Gestin Pblica son simples modas propagandsticas. Es difcil concluir que la extincin de la APP fuera debido a un poder meterico de nuevas ideas o de evidencias. Muchas de las ideas han sido versiones recicladas de viejas doctrinas. Antes del libro de Osborne y Gaebler (1992) la literatura sobre el gerencialismo en los servicios pblicos consisti en listas de comentarios de acadmicos escpticos. "Como conjunto de ideas,hay elementos para argumentar que la NGP parece ms un conjunto de reflexiones derivadas de la prctica, especialmente en los pases anglosajones, que el producto irrefutablemente lgico de un experimento baconiano"."

2.2 Polticas de la nueva gestin pblica


Las propuestas de la Nueva Gestin Pblica son tan amplias y variadas como su utilizacin. En estas se encuentran desde instrumentos, tcnicas o tecnologas, que por su propia naturaleza tienen un xito circunstancial
62

y cambian con

Ibid, p. 488.

138

Mencin Honorlflce del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones te6rk:as, y te6rico-prctlcas)

..... .. . ... . :::.l

GESTiN PBLICA Y GOVERNANCE


Capitulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica (New Public Management)

extraordinaria rapidez, ascomo propuestas acercade la mejor manerade vincular las relaciones entre las organizaciones pblicas y los ciudadanos con relacin a la provisin de bienes pblicos."

Estos planteamientos se encuentran entre las ideas de la Nueva Gestin Pblica (NGP) que, en su conjunto, tienen la pretensin de construir alternativas a los modelos tradicionales de gestin pblica. Sujetas a una amplia discusin se presentan de manera sucinta.

1.

Reduccin del tamao del sector' pblico: el principal postulado de la

Nueva Gestin Pblica es la reduccin del sector pblico en tamao, recursos, mbito e influencia. La privatizacin es la herramienta ms recurrente para justificar la ineficiencia del sector pblico y la supuesta superioridad del mercado para asignar recursos. El planteamiento de los promotores de la Nueva Gestin Pblica es que existe un excesivo intervencionismo estatal que busca propiciar un mayor control de la burocracia, el cual tiene un efecto pernicioso que desactiva la libre competencia en el mercado.

2.

Descentralizar lasorganizaciones: una de las aspiraciones ms inmediatas

de los reformadores ha sido terminar con el supuesto gigantismo de las organizaciones pblicas. La descentralizacin tiene como propsito central acercar las organizaciones a los ciudadanos y aproximarse a sus necesidades y
63 Olas de lima Gete, Blanca. Op. cit. pp.13-28. Seala que: "Ms di~cil es intentar sistematizar el contenido y las orientaciones predominantes de la NGP. Como seha puesto de manifiesto en numerosas ocasiones, con la Ideade gerenciap~lic~ estamos invocando un conj,;,nto difusode ~puestos, conc;e;>tos, tecnologas y prctic;as de indud.able pUjanza y difusin, pero de ms que discutible coherencia, que en los ltimos aos se ha convertido en el aliado Imprescindible de la nueva administracin pblica".

Mencin Honorffca del Premio IAPEM 2001 (ModaI1dac:l: InvestlgaclOn88 ler1caa, y ler1CO-prcllcaI)

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Jos Juan SncheZ Gonzlez

aspiraciones. La proximidad a los ciudadanos significa tambin llevar los centros de decisiones a los lugares donde los problemas se plantean.

3.

Jerarquas aplanadas: descentralizar las organizaciones pblicas es una

parte del proceso de cambio en la Nueva Gestin Pblica; eliminar la abundancia de escalones jerrquicos y de jefaturas intermedias es el siguiente paso. La idea central es que aplanar las organizaciones (disminuir los niveles jerrquicos) tiene tambin otros efectos en la mejora interna de la gestin: los trmites se acortan y el tiempo necesario para completar los procesos se reducen sensiblemente.

4.

Ruptura del monolitismo y especializacin: implcita en las propuestas

anteriores est la idea de poner fin a las grandes organizaciones administrativas creando en su lugar organizaciones ms pequeas y mejor adaptadas al entorno. El instrumento idneo es la idea de la agencia. El sistema de agencia implica la creacin de unidades gestoras independientes de las estructuras centrales. La caracterstica de esta forma de gestin es la autonoma y el establecimiento de objetivos claros, los cuales se comprometen por medio de vnculos contractuales bajo criterios de racionalidad econmica.

5.

Desburocratizacin y competencia: el nuevo modelo es tambin una

ruptura con los mtodos burocrticos de gestin de los asuntos pblicos y de la produccin de bienes y servicios. El ncleo de esta propuesta es liberar a las nuevas organizaciones del pesado lastre de los procedimientos, el formalismo y la irresponsabilidad, caractersticos de la burocracia, que en su momento aseguraron la regularidad, estabilidad y legalidad en la prestacin de los servicios pblicos, que en la actualidad constituyen un obstculo en un entorno cambiante

140

Mencin Honorffice del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones lertcaa. y te6rIco-prcllcaa)

GESTIN PBLICA Y GOVERNANCE


Capitulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica (New Public Management)

y dinmico. La quiebra del monolitismo es tambin la quiebra del monopolio y


de la coherencia burocrtica. En contrario, la Nueva Gestin Pblica propone la fragmentacin, que distintas organizaciones compitan por recursos, por servicios

y por clientes.
6.

Desmantelar la estructura estatutaria: uno de los obstculos tradicionales

y reiterados para una gestin basada en los resultados es la estructura estatutaria


de los empleados pblicos. La gestin de personal, una de las variables sobre las que msnfasis estnponiendo las nuevas tecnologas, requieren de instrumentos claramente incompatibles con la funcin pblica. Las propuestas de la Nueva Gestin Pblica afectan dos aspectos: la estabilidad en el empleo y las retribuciones. Los principios de que puesto y retribucin deben ir unidos ignora la relacin existente entre desempeo y motivacin.

7.

Clientalizacin: la Nueva Gestin Pblica ha trado una nueva visin del

usuario de los servicios pblicos. La nocin de cliente promovida por los reformadores implica un cambio radical en la orientacin de los servicios pblicos. la introduccin del concepto de cliente, como innovador y renovador del servicio, se ha hecho dentro de la polmica acerca de las connotaciones instrumentales y mercantiles que su uso encierra. "lo que la idea del cliente permite superar es la percepcin imperfecta que el mercado pblico tiene de las preferencias de los ciudadanos. Convertir a los ciudadanos en clientes significa tambin dotarlos de relevancia y de poderes sobre los servicios que recibe (empowerment)".64

8.

Evaluacin por resultados: una de las caractersticas de la Nueva Gestin

Pblica es el desplazamiento de los sistemas de control tradicionales -control


"Ibdem.
Mencin Honorfflca del Premio IAPEM 2001 (ModalIdad: tnvesllQ8Oion88 te6r\C88. Yte6rico-prcttcaS)

141

Jos Juan Snchez Gonzlez

de legalidad y financiero contable- y su reemplazo por la evaluacin de resultados. La evaluacin por resultados pone el acento en los resultados de la gestin y buscan medir o ponderar la adecuacin entre stos y los objetivos perseguidos.

9.

Gerentes pblicos o managers: la idea central del gerencialismo se resume

en la frase "dejar que los gerentes pblicos gestionen". Esta afirmacin supone un cambio en la relacin entre polticos y gestores, la cual tiene como propsito separar la poltica de la administracin. Sesupone que liberados de las distorsiones intervencionistas de los poi ticos, los gestores pblicos pueden concentrar su atencin en "lograr que las cosas se hagan".

10.

Responsabilidad: el tema de la responsabilidad es uno de los elementos

centrales de la Nueva Gestin Pblica. En este panorama el gestor pblico no tiene incentivos distintos a los del mercado, por lo que se gua por el propio inters y tiende a buscar las oportunidades, para el servicio y su propia promocin. La capacidad para decidir qu debe hacerse y cmo debe hacerse implica rendicin de cuentas y responsabilidad por la gestin. El gestor pblico responde ante las autoridades que le nombraron que son las que legtimamente ostentan el poder y la responsabilidad."

11.

Potenciacin de gestores y clientes: enlazada con el fortalecimiento de la

idea del lder innovador, capaz de identificar oportunidades internas y externas,

y gestionarlas, los promotores de la Nueva Gestin Pblica han acuado un

.. Ibdem. Estaautora seala que: "Coherentemente con sus postulados la NGP desplaza la rendicin de cuentas del mbito poltico al del consumo y traslada las obligaciones de la administracin a la esfera del mercado. Son los clientes de los servicios pblicos los que deben evaluar los servicios que se prestan y, por tanto, el xito o el fracaso
de la gestin. El rbitro del inters publico no es poltico, ni el gestor, es el ciudadano en su versin de cliente o consumidor de los servicios pblicos. En ltima instancia, tanto la legitimidad del gobierno como la de la Administracin tienen la misma fuente, el consentimiento de los ciudadanos".

142

Mencin HonorfflcB del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones te6rlcas. Y terloo-protlcae)

GESTIN PBLICA Y GOVERNANCE Capitulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica


(New Public Management)

nuevo concepto: la potenciacin o capacitacin (emporwerment). Potenciar o capacitar a los gerenteso a los ciudadanos es reconocer capacidades para tomar decisiones relativamente autnomas y asumir un papel activo en la definicin del inters pblico.

En suma, la Nueva Gestin Pblica acta ms como un depsito de orientaciones, mtodos y tcnicas diversas que como un conjunto sistemtico y ordenado de propuestas a los que acudir en funcin de los problemas propios, los objetivos a alcanzar y las fuerzas de apoyo y resistencia al cambio. Ms que un modelo, se trata de un contra modelo, en el sentido de que es un conjunto diverso de instrumentos y orientaciones cuya finalidad es acabar con un modelo especfico: el burocrtico." La Nueva Gestin Pblica responde como una ideologa; propiciando una sola respuesta -contenida en la gerencia pblica- frente a la diversidad de los problemas y las situaciones.

Por su parte Rami (2001) afirma que existen dos enfoques en la Nueva Gestin Pblica: una mayoritaria, la corriente neoempresarial, y otra minoritaria, la corriente neopblica. La visin neompresarial se ha impuesto de forma unilateral entre los polticos y los gestores profesionales de los pases de Amrica Latina y del Caribe, mientras que la visin neopblica comienza a ganar terreno como contrapuesta a esta visin de corte gerencial."

"Ibid, p. 21.
67

Rami Matas, Caries. "Los Problemas de la Implementacin dela Nueva Gestin Pblica en las Administraciones Pblicas Latinas: Modelo de Estado y Cultura Institucional". Reforma y Democracia. Caracas, CLAD, No. 21, octubre de 2001, p. 77.

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad:Investigaciones tericas, y le6rlco-prctlcas)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

La Nueva Gestin Pblica agrupa muchas corrientes y modelos de gestin diferentes; unos analticos, la mayora de carcter normativo; unos genricos y otros ms concretos. En este contexto, el enfoque neoempresarial pone nfasis en la economa, la eficacia y la eficiencia de los aparatospbl icos, y que proponen una c1ientelizacin de los ciudadanos; por el otro lado, existe el enfoque neopblico que pone especial atencin en la repolitizacin, la racionalizacin y el control de la externalizacin de los servicios pblicos, la participacin ciudadana y la tica en la gestin pblica."

El peso real de estos dos grupos de corrientes es muy desigual: el enfoque neoempresarial representa la mayora de la literatura y resulta ser la fuente de inspiracin directa de un significativo nmero de equipos de gobierno de nuestras administraciones. El enfoque neopblico en cambio, es claramente minoritario tanto en el mundo acadmico como en lasbases conceptuales de las innovaciones en la gestin pblica de nuestras administraciones.

Por ello, la asimetra se agudiza a un nivel de impacto real de ambas corrientes, ya que las aportaciones neopblicas son mucho menos atractivas para los gestores polticos y los gestoresprofesionales que las aportaciones neoempresariales. Los valores asociados a la visin neopblica (tica pblica) son "slo" valores que pueden aparecer en el plano normativo (cdigos deontolgicos, declaraciones de principios) y que, pueden incorporarse en un nivel formal del discurso. Estos
p. 80.

se tbid,

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Mencin Honorffica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: InvestigacIones te6ricas. y te6rico-prcticas)

iliJ
implementacin.

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Capitulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica (New Public Management)

valores estn en franca desventaja con valores neoempresariales de carcter instrumental que van acompaados de herramientas que favorecen su inmediata

En una perspectiva similar, Langa y Echevarra (2001) sealan que deben establecerse claramente los cambios producidos por la Nueva Gestin Pblica (NGP).69 En primer lugar, la NGP no tiene por objeto las transformaciones en las instituciones polticas dentro o fuera del poder ejecutivo; es decir, no incluira cambios en las instituciones que afectan el origen, distribucin y formas de legitimacin del poder poltico, la naturaleza del rgimen poltico, las relaciones entre los poderes del Estado, la estructuracin territorial del poder y los cambios en los sistemasde representacin. En segundo lugar, tampoco abarcara cambios en el papel del Estadoa travs de una modificacin extensiva o restrictiva de sus . responsabilidades ante la sociedad. Esto sera el cambio de reformas sustanciales, a partir de polticas pblicas, empezando por la econmica y siguiendo con otras de carcter sectorial (educacin, trabajo, sanidad, vivienda y agricultura, entre otras).

El nfasis de los reformadores bajo la visin de la Nueva Gestin Pblica, al margen de los cambios en la poltica econmica, ha sido incrementar la eficiencia

y la eficacia del sector pblico mediante nuevas disposiciones institucionales


que orienten el comportamiento de sus actores internos y externos a una mayor
.9 longo Francisco y Echevarra Koldo. "la Nueva Gestin Pblica en la Reforma del Ncleo Estratgico del Gobiern~: Experiencias latinoa~ericanas". Peter Spink et al. Nueva Gestin Pblica y Regulacin en Amrica
Latina. Balances

y Desafos. Caracas, CLAD, 2001, p. 101.

Mencin Honorfflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: lnve8llgaCIon88 tericas. Yte6rico-prctica8)

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racionalidad econmica. Sin embargo, ni las instituciones polticas, ni las responsabilidades centrales del Estado de Bienestar han sufrido una alteracin sustancial, a pesar de la retrica del discurso poltico en algunos pases."

2.3 La nueva gestin pblica:

Limitaciones y alcances

La Nueva Gestin Pblica iNew Pub/ic Management) ha tenido un desarrollo sostenido a partir de las dos ltimas dcadas del siglo XX. Tanto sus alcances como sus limitaciones estructurales deben ser revisadas dentro del mbito de la administracin pblica para ubicar la verdadera naturaleza de este paradigma.

Para Barzelay (2001) la Nueva Gestin Pblica refleja la idiosincrasia de las disciplinas particulares que la nutren y, por tanto, de sus materias de especializacin. Las disciplinas que la estudian son la administracin pblica, la ciencia poltica, el manejo (management), la economa institucional y pblica, el derecho administrativo y la sociologa organizacional. Las lneas de investigacin son, entre otras, la salud, la defensa, la educacin, el transporte, los servicios sociales, as como el funcionamiento de las agencias centrales. Para este autor la Nueva Gestin Pblica es primariamente el manejo administrativo de las polticas pblicas y cada rea de planeacin y manejo financiero; el servicio civil y las relaciones laborales, la organizacin y mtodos, las auditoras y la evaluacin."
70
71

Barzelay, Miehael. "The New Public Management. Imgroving Researehand Policy Dialogue". London School of Eeonomies and Political Scienee. wwwtce se iOltbr/bli lioteca/ actigoslnewpublicmanagement.html.

(bid, p. 102.

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Mencin Honorlfice del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Inveetlgaciones tericas. y te6rlco-pr6ctIcas)

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......

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Capitulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica (New Public Management)

La Nueva Gestin Pblica tiene implcitas seisestrategias: 1) el modelo de manejo

pblico puede reemplazar exitosamente al paradigma de administracin pblica;


2) el Estado manejador sustituye al Estado administrador; 3) el manejo pblico existe si hay un gran sector paraestatal; 4) los elementos estructurales de la administracin pblica y el manejo pblico son dicotmicos; 5) los manejadores forman una corporacin especial de hacedores de paliey y 6) hay en curso una segunda "revolucin manejaral" (Guerrero, 1999).72

La Nueva Gestin Pblica se empea en suprimir a la poltica como fuente del Estado y de tal manera situarlo alrededor del concepto tcnico de manejo. Manejo, no paliey, sugieren sus promotores. En realidad, esta es una de sus mayores debilidades debido a que la Nueva Gestin Pblica se encuentra basada en la poltica, pues corno pblico todo manejo que concierne al Estado est involucrado de manera inevitable con la poltica. Otras debilidades de la NGP se extienden a una variedad de mbitos." como son los siguientes:

1.

Involucra grandescomplejidades y contradicciones, tales como las amplias

variaciones de enfoque y la ausencia de un sentido genuino y original de sus propuestas. El concepto de manejo es antiguo y sus tpicos centrales en la actualidad son ya clsicos en la teora de la administracin pblica en los Estados Unidos.

12
73

Guerrero, Ornar. Del Estado Gerencial al Estado Cvico. Mxico, Miguel ngel Porra, 1999, p. 144.

lbid, pp. 153158.

Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investlgaclonee terlcaa. Yte6rico-pn\ctIcaS)

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2.

Establece una sutil divisin entre los "usuarios de los servicios" y los

"consumidores de los servicios". Estos ltimos no son considerados como recipientes pasivosde servicios, sino como clientes activos. Resulta irnico pensar que los resu liados electorales estaran determinados ms por la satisfaccin o insatisfaccin con los servicios pblicos, que por la poltizacin, las campaas polticas y una opinin pblica consciente. 3. La Nueva Gestin Pblica es defectuosa porque las tcnicas del manejo

privado raramente se han aplicado a las operaciones del gobierno, y cuando as ha ocurrido, su proceso de metamorfosis ha sido tal, que durante su implementacin se van transformando en tcnicas de gestin pblica. 4. Dentro del mercado, los clientes son soberanos que pueden defender sus

interesesy son libres de cambiar de proveedor. En cambio, los ciudadanos viven dentro de instituciones polticas y demandan la responsabilidad pblica de los polticos y los gobernantes. En el interior del mercado, el consumidor defiende su bienestar y se esfuerza por mejorar su posicin. Por su parte, el ciudadano usa su voz como insatisfaccin, incluso como protesta violenta, pues cuando demanda, su voz refleja la opinin pblica, no la expresin annima del mercado. Esta situacin es desdeada por la Nueva Gestin Pblica. 5. Un defecto ms, es que suspromotores afirman que los servidores pblicos

no tienen vocaciones personales y valores pblicos, porque las tcnicas del manejo privado pueden ser transferidas hacia la administracin pblica. Dicha superioridad de la gestin privada sobre la gestin pblica, no est comprobada y la realidad muestra que los fines y los medios no son comparables en la mayora de los casos.
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Capitulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica (New Public Management)

Para otro autor, la Nueva Gestin Pblica ha tenido una influencia en la agenda. de los pases en desarrollo, pero tiene un alto grado de retrica en la prctica. La NGP es slo uno de los tipos de reformas que se pueden implementar en dichos

pases." Esto se debe a que la Nueva Gestin Pblica es inapropiada para los
pases en desarrollo debido a que sus problemas de corrupcin y su incapacidad administrativa de apego a la ley. Algunos casosen realidad son historias de fracaso donde sus polticas no pudieron llevarse a cabo. Las iniciativas de la Nueva Gestin Pblica en dichos pases, requieren tomar en cuenta los factores de contingencia, y en general, las caractersticas nacionales de cada pas.

Las reformas de la administracin pblica necesitan determinar sus propias prioridades y guiarse por las necesidades de cada situacin especfica. Las reformas bajo la Nueva Gestin Pblica -segn Polidano (1999)- son mucho ms que las tres "E" (economa, eficiencia

y eficacia), por lo que sugiere incluir dos ms:

experimentacin y eclecticismo. La bsqueda de soluciones a los problemas de gobierno en los pases en desarrollo requieren de una visin ms amplia que permita apegarse pases.

y adecuarse a las necesidades especficas y particulares de los

En esta perspectiva, coinciden Hughes y 'Neil en el sentido de que se presenta a la Nueva Gestin Pblica como un fenmeno internacional, por lo que sus principales polticas pueden aplicarse a cualquier pas sin importar su grado de
74

Polidano, Charles. The New Pub/ic Management in Deve/oping Countries. Institute for Development Policy and Management. University of Manchester, November 1999. http://ldpm.man.ac.uk.

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desarrollo. Sin embargo, en los hechos los pases implementan diferentes reformas a la administracin pblica en distintos momentos y por diferentes razones."

Ormond y l.ffler (1999) llegan a conclusiones significativas con relacin a la aplicacin del New Public Management (Nueva Gestin Pblica) en los pases de la OCDE.76 Primero, no existen modelos pre-establecidos. El cambio debe enraizarse en la configuracin especfica de la historia, lastradiciones y estructuras constitucionales y legales, las fuerzas poltico-administrativas, las perspectivas econmicas y sociales, as como fa posicin internacional de cada pas. No existe una solucin nica para el sector pblico como un todo.

Segundo, la mayora de los elementos de la Nueva Gestin Pblica no son realmente nuevos en el sentido de que numerosos pases han implementando en el pasado algunos de estos, o con otras denominaciones. Lo que es nuevo en relacin la NGP es que el concepto global ha evolucionado a partir de un movimiento orientado a la prctica, que se inici en forma independiente y aislada en varios pases.

Tercero, los pases que han adoptado este enfoque de manera gradual, ahora confrontan un problema de estructurasduales en el sector pblico: islasde reforma

Hoghes, Owen y O'Neil, Deirdre. The Limits of New Public Management: Ref/ections on the Kennett 'Revo/ution' In Victoria. Monash University. http: www.willameue0rWipmnlresearch/paperslsr.dneylhughesoneill.html. Ormond, Derry y l.offler, Elke. "Nueva Gerencia Pblica: qu Tomar y qu Dejar'. Reforma y Democracia, Caracas, CLAD, No. 13, febrero 1999, p. 3. Cabe sealar que en la traduccin de este artculo el New Pub/ic Manapement se emplea como Nueva Gerencia Pblica, aunque para esta investigacin se utiliza como Nueva Gestin Pblica.
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Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones tericas, y te6rico-prctlcas)

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Capitulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica (New Public Management)

con orientacin hacia la Nueva Gestin Pblica que coexisten con organizaciones pblicas gerenciales en forma tradicional. Esta situacin genera tensiones en el proceso de reformas, como resultado de estructuras de incentivos en conflicto, y en algunos casos inclusive llega a poner en tela de juicio lo que ha sido logrado hasta el momento.

Cuarto, existen tambin importantes desafos concernientes a la gestin de gobierno, que no necesariamente estn incluidos en el debate sobre la Nueva Gestin Pblica. Algunos de los cuales pueden haber sido exacerbados por dicha reforma como son: el mantenimiento de toma de decisiones efectivas del gobierno central en un contexto de devolucin y globalizacin; gerencia de la tica en el gobierno; educacin y responsabilidad cvica en la sociedad; nuevas relaciones entre el ejecutivo y el sector privado; y las nuevas relaciones cambiantes entre ejecutivo y legislativo.

Asimismo, entre los problemas asociados a la corriente neoempresarial de la Nueva Gestin Pblica existen algunos que no deben de olvidarse." Primero, existe problema al vincular el EstadoNeoliberal (Estado Relacional) con el Estado de Bienestar, en el sentido de que algunos servicios pblicos prestados por organizaciones privadas producen efectos asimtricos sobre los ciudadanos. . Segundo, en el modelo de administracin neoliberal hay que tener presente que

77 Rami Matas, Carlos. Op. cit., p. 82-83. Como conclusin este autor seala que hay que pasar del "que piensen e inventen ellos" (los anglosajones) a explorar nuestros propios modelos y estrategias de modernizacion de la administracin pblica. Lo afirmado por Metclafe, pasar de la imitacin a la innovacin en la gestin pblica.

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalldad: lnvestlgaclones te6rI<:as. YteOrIcO-prctlcaS)

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una administracin pblica que no "rema" puede olvidar los rudimentos bsicos de la navegacin y perder el control de la nave. Tercero, se tiende a formular objetivos de actuaciones pblicas sin compromisos concretos, que son de difcil verificacin por parte de los ciudadanos. Cuarto, inspirarse en la gestin privada es un error conceptual grave por dos razones: por un lado, la gestin pblica acredita muchos aspectos diferenciales en relacin con la gestin privada y, por otro lado, la teora de la gestin privada es una ciencia inmadura, sus prescripciones son totalmente coyunturales y suelen tener un margen de error muy elevado.

Quinto, reducir la condicin de ciudadanos a clientes es un paso atrs y no al revs. Los ciudadanos son mucho ms que clientes, los ciudadanos son los accionistas polticos y econmicos de las administraciones pblicas y tienen muchos ms derechos de los que estn asociados al rol del cliente. Entre la administracin pblica y la ciudadana no hay un contrato comercial sino un

contrato social y poltico. Sexto, se impulsan organismos que tienen formas


jurdicas alejadas en mayor o menor grado del Derecho Pblico. Por ltimo, la fragmentacin y las formas empresariales del sector pblico pueden provocar corrupcin derivada de la defensa de intereses particulares y disminucin de las responsabilidades pblicas.

Endefinitiva, debe mantenerse un conjunto equilibrado de valores de la gestin pblica. La Nueva Gestin Pblica no debera referirse slo a la promocin de

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Mencl6n Honorfflca delPremio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigacionw te6rlcas, Y te6rico-prclicaS)

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Captulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica (New Public Management)

valores econmicos. La tarea que tenemos por delante es la de hacer mayor nfasis en los productos y en resultados efectivos, acorde con los principios legales y polticos de la administracin pblica.

Para Langa y Echevarra (2001) la Nueva Gestin Pblica puede considerarse en Amrica Latina, al mismo tiempo una realidad y una ficcin. Es una realidad que acredita la asuncin generalizada de su mensaje sobre la necesidad de integrar la racionalidad econmica en el funcionamiento del sector pblico y la oferta de conceptos y tcnicas de gestin. Sin embargo, la idea de que la Nueva Gestin Pblica es una lista de proposiciones ideales y universales sobre lo que hay que hacer con el aparato estatal para que ste se vuelva eficaz y eficiente, slo puede considerarse una mera ficcin.

Los autores plantean cuatro conclusiones de la aplicacin de la Nueva Gestin Pblica para Amrica Latina." La primera afecta al reconocimiento del llamado componente institucional del management, por encima del puramente tcnico o instrumental. La aceptacin e implementacin del managementconlleva la puesta en cuestin de culturas, intereses y sistemas de poder de los actores afectados dentro y fuera del sector pblico; esto significa aceptar la naturaleza institucional de la transformacin que conlleva, y obra en consecuencia. Ha sido peor el remedio que la enfermedad. 79

7. Langa, Francisco y Echevarra, Koldo. Op. cit., pp. 147-149.

79 Los autores hacen referencia a Metclafe y Richards (1987) quienes hacen la distincin entre management como orden instrumental y el management como orden semntico. Lo sustantivo sera su significado instrumental del management como orden semntico, mientras que lo adjetivo seran las tcnicas de gestin pblica, sujetas a la variabilidad y contingencia de la "adhocracia fragmentada" que representa el management.

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones tericas, y terico-prCticas)

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La segunda conclusin sebasaen adoptar una visin de la gestin pblica acorde con su verdadera naturaleza plural y fragmentada, sensible a los factores de contingencia en los que se desenvuelven las organizaciones pblicas y privadas. No hay un solo management, sino muchos, parcialmente complementarios, pero tambin contradictorios, fruto de un conocimiento que surge de la experiencia y que, por lo tanto, es consustancial mente emprico y adaptativo.

La tercera conclusin es, si queremos ser coherentes con la naturaleza del conocimiento gerencial, debe reconocerse un valor limitado. Hay cosas que el

management que conocemos puede resolver, y basta buscar los conceptos y


tcnicas apropiadas. Sin embargo, el management podra contribuir a resolver, pero slo si se basa en la innovacin y descubrimiento de conceptos y tcnicas adaptadas a los problemas que enfrenta; no basta con copiar ni descubrir mejores prcticas; existe la necesidad de una aproximacin innovadora en la gestin pblica. Finalmente, el xito en la aplicacin del managementconsiste en aceptar que muchos de los problemas que enfrenta la transformacin del Estado no se pueden resolver vlidamente mediante el recurso de la gerencia, sino por otras, aproximaciones diferentes.

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e a p tul o

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Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Crticas Ms Comunes

La voz gestin pblica tiene una diversidad de usos y de sign ificados. No podra afirmarse que existe una denominacin nica y de aceptacin generalizada que permita integrar la totalidad de acepciones. En la actualidad, pareciera que la gestin pblica representa diferentes orientaciones con contenidos distintos, no slo de tipo conceptual sino incluso de naturaleza ideolgica. Al respecto, a nivel terico identifico los siguientes usos de la gestin pblica: 1) como gestin; 2) como gestin privada; 3) como gestin empresarial; 4) como gestin de calidad; 5) como endoprivatizacin Y 6) como gestin pblica. Por lo que corresponde, a nivel prctico, existe una variedad de adjetivos a la voz "gestin", que muestran el uso generalizado del trmino.
M-ancl6n Honorlfica dal Premio IAPEM 2001 (Modalidad:Investigacioneste6rlcas. Yte6rico-prctlcas)

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El objetivo esencial entonces, es revisar cada uno de los diferentes usos en la gestin pblica contempornea para identificar sus principales postulados, as como a sus representantes ms destacados. Asimismo, introducir las principales crticas a la gestin pblica, que sirvan como marco de referencia para conocer las limitaciones y obstculos que tiene su implementacin en los pases iberoamericanos. Para posteriormente, argumentar la recuperacin de la naturaleza de lo "poltico" en la gestin pblica

3.1 Los

usos de la nueva gestin pblica a nivel terico

Es posible encontrar todo un abanico de posiciones en torno al problema de la sustantividad de la gestin en la administracin pblica: desde afirmar que la administracin pblica es nica

y completamente diferente a la que se aplica en

el mbito privado, hasta quienes sostienen que no es ms que una modalidad menos eficiente de gestin empresarial.' Entre ambas posturas se sita un buen nmero de puntos de vista intermedios que se exponen a continuacin, segn la explicacin de Gunn (1987):2

La administracin pblica es diferente. Su realidad es totalmente ajena a

la del sector privado, existiendo elementos diferenciales como la delimitacin

Echevarra, Koldo y Mendoza, Xavier. "la Especificidad de la Gestin Pblica: el Concepto de Management Pblico". En losada Marrodn, Carlos. De Burcratas a Gerentes? Las Ciencias de la Gestin Aplicadas a la Administracin del Estado. Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 1999, p. 19-20. 2 Gunn, lo "Perspectives on Public Management". En . Kooiman y K. Eliassen, editores. Managing Public Organizations.londres, Sage Publications, 1987. Citado por Echevarra y Mendoza. Op. cit.
1

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(Modalidad: Inveetigaciones te6rlcas, y te6rk:o-pr6cticas)

el

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GESTIN PBUCA y GOVERNANCE


Capitulo 11I Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Crticas Ms Comunes

legal de los campos de actividad, el monopolio de ciertas sanciones y poderes coercitivos 'o un entorno mucho ms complejo

y variado.

La gestin pblica y privada se parecen en todo lo que no es importante.

Exceptuando las aparentes coincidencias funcionales, el trabajo de un directivo pblico

y uno privado se parecen poco. Las tcnicas de gestin privada son

tiles en el sector pblico slo de manera marginal.

El management pblico es el paradigma integrador. Se destaca la necesidad

de desarrollar un concepto sustantivo de gestin pblica que, por una parte, aproveche las enseanzas de la gestin empresarial,

y por otra, desarrolle sus

propios conceptos y categoras all donde los problemas pblicos seanespecficos.

Convergencia entre la gestin pblica y privada. Las fronteras entre los

sectores pblicos y privados son borrosas. Ms que organizaciones puramente pblicas o privadas, se trata de diferentes configuraciones organizatlvas en las que se mezclan los aspectos pblicos

y privados.

La gestin empresarial es una forma menos eficiente de gestin privada.

Es parella que los mtodos, instrumentos y prcticas de la gestin privada deberan trasladarse de la forma ms amplia posible al sector pblico.

Asimismo, Metcalfe (1999) afirma que en la actualidad se observa en todo el mundo una tendencia a mejorar la administracin pblica utilizando conceptos, herramientas y tcnicas de gestin surgidas en muchos casos para resolver problemas del sector privado. Para que la gestin pblica prospere como sector en crecimiento no se puede limitar simplemente a extrapolar el planteamiento

MenciOn Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: InvestlgacloMs teOr\caS. Yt8Orico-prctlcas)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

que sirvi de basea susxitos iniciales, pues estn apareciendo problemas nuevos

y diferentes para los cuales no setienen respuestas prefabricadas.' Seala que es


imprescindible y urgente poner en marcha un proceso de revisin, si no queremos que la reforma se reduzca a un proceso autolimitador de utilizacin de soluciones convencionales de gestin de empresas.

Estos argumentos pueden servir como punto de partida para identificar las diferentes interpretaciones de la gestin pblica. Desde una perspectiva terica, existen al menos cinco usos de la gestin pblica, dentro de la literatura especializada y que son los siguientes: 1) como gestin; 2) como gestin privada; 3) como gestin empresarial; 4) cama gestin de calidad; 5) como

endoprivatizacin; y 6) como gestin pblica. Analicemos sus aspectos ms relevantes.

3.1.1 La gestin pblica como gestin

El primer uso de la voz gestin pblica es como gestin. En esta corriente, no existe una diferencia especfica entre gestin pblica o gestin privada: slo es posible la gestin. Para Roberts (1993) tanto la gestin pblica como la privada tienen elementos procesales comunes que nos permiten considerar a la gestin como un proceso universal (Baldwin, 1987; Weinberg, 1983). Adems, los

'Metcalfe, les. "la Gestin Pblica: de la Imitacin a la Innovacin". En losada Marrodn, Carlos. f"Oe Burcratas a Gerentes? Las Ciencias de laGestin Aplicadas a laAdministracin del Estado. Washington, Banco nteramerlcano de Desarrollo, 1999, p. 47.

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Mencl'n Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (ModaIldad: InveatlgaClonee le6rlcaa. y le6rlco-prctlcaa)

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Caprtulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Crticas Ms Comunes

analistas han sealado una convergencia de sectores: las semejanzas en sus funciones, enfoques administrativos y notabilidad pblica (Bozeman, 1987; Musolf y Seidman, 1980).4 De hecho, anlisis recientes sugieren que todas las organizaciones se pueden considerar como pblicas en la medida en que la autoridad poltica afecta su conducta y sus procesos (Bozeman, 1987). Por consiguiente, estas investigaciones parecen indicar que es apropiado y posible transferir la gestin privada a las dependencias pblicas. Por lo que ms que una: gestin pblica o privada, existe slo la gestin.

La voz gestin implica referirnos tanto a las organizaciones privadas como pbl icas, as como a las llamadas de tercer nivel. Incluso entre diferentes sistemas econmicos -capitalismo y socialismo-la gestin tiene caractersticasparticulares, pero a partir de estas pueden producirse generalizaciones de conocimiento.

El crecimiento interesante del papel de la gestin es la tendencia rectora del proceso de desarrollo y de reforzamiento del carcter social de la produccin. Este proceso adquiere formas cualitativamente distintas en la sociedad capitalista, por una parte, y en la sociedad, por otra. Bajo el capitalismo, la tendencia objetiva del crecimiento del papel de la gestin agrava las contradicciones propias de este rgimen, ya que la organizacin de la.produccin dentro del marco de una u otra empresa y sus agrupaciones se halla en constante contradiccin con la

Roberts Nancy C. "Limitaciones de la Accin Estratgica en las Dependencias". Barry Bozeman (coordinador).

La Gestin Pblica. Su Situacin Actual. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica,
Universidad Autnoma de Tlaxcala, EC.E., 1998, p. 216.

Mencin Honorltlce del Premio IAPEM 2001 (Modalldad: InvestlgIcIone8 teriCa&, YteIICO-tJt'ctCll8)

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anarqua de la produccin capitalista considerada en conjunto. En la economa socialista, la tendencia ascendente del papel de la gestin coincide enteramente con el carcter planificado de dicha economa, con la ley objetiva de susdesarrollo

proporcional.'

Para Gvishiani (1980) el estudio de la gestin tiene un enfoque interdisciplinario, es decir, de "anlisis mltiple". El economista estudia los procesos econmicos; el ingeniero, los tcnicos y tecnolgicos; el abogado, los jurdicos; el psiclogo, los psicolgicos, y as sucesivamente. Sostiene que la gestin se ha convertido en una ciencia propia, cuya teora nace de la necesidad de asegurar la mxima eficacia de los sistemas que funcionan juntos." Sin embargo, afirma que la ciencia de la gestin no puede ser considerada como una simple suma de partes de las distintas ciencias dedicadas a la labor administrativa. La ciencia de administrar debe ser un conocimiento sistematizado, una investigacin de las leyes objetivas a que obedece la gestin de la produccin social.

Los mtodos cientficos de gestin significan, en primer trmino, que la direccin de la produccin debe basarse en el conocimiento de las leyes econmicas objetivas yen el estudio de las formas concretas de manifestacin de las mismas, es decir, no puede basarse slo en la experiencia personal y la intuicin de uno. Losmtodos cientficos de gestin requieren una investigacin compleja de todos
s Gvishiani, D. Organizacin y Gestin. Mxico, Ediciones de Cultura Popular, 1977, p.13. Ibid. p. 16. Segn el autor, la teora de la gestin recibe apoyos de disciplinas como la ciberntica, la teora de la informacin, la teora de los juegos, la teora de las decisiones, entre otras. Por lo que la teora de la gestin va adquiriendo cada vez ms el carcter de ciencia exacta.

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Mencin Honorffica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigacioneste6rlcas, y terico-prcticas)

ni.1

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Capitulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Criticas Ms Comunes

los aspectos del funcionamiento de la empresa, considerada como un complejo organismo econmico y social. La problemtica de la gestin no puede reducirse slo a problemas econmicos y tcnicos; es preciso tomar en consideracin igualmente los aspectos sociolgicos y psicolgicos. En la creacin de la teora cientfica de la organizacin y la gestin debe ocupar un lugar especial el problema del hombre en la orgenizecion.'

Como parte de su planteamiento clasifica en cinco escuelas administrativas a la teora de la gestin. En primer lugar, la escuela de la "administracin cientfica" que se remonta a principios del siglo XX.8 Formula los principios generales de la gestin sobre la base de la investigacin de todos los aspectosde la experiencia, de los negocios (business) y de la produccin. La segunda corriente es la doctrina de las "relaciones humanas". Anal iza aquellas orientaciones que la escuela de la administracin cientfica haba descuidado: los motivos psicoigicos de la conducta humana en el proceso de produccin, las relaciones de grupo, las normas del grupo, las barreras de comunicacin y la organizacin informal, para determinar las formas que influyen en la gestin. La tercer escuela, es la llamada "emprica". Incluye investigadores que definen a la administracin pblica como estudio de la experiencia y la prctica de la gestin, algunas veces para sintetizarla, pero en su mayora para transmitirla a los prcticos y los estudiantes. Lacuarta corriente es la escuelade los "sistemas sociales". Lostericos de estaescuela investigan la organizacin considerada en su conjunto, simulando
7

lbid, pp. 490-491. lbid, pp. 35-41.

Menci6n Honorffica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: InvestIgaCioneS tericas. Y terlco-prcticas)

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tambin ciertos procesos de organizacin, combinando los unos con los otros y aclarando cules de dichas combinaciones resultan ms propicias para lograr el objetivo de la organizacin. La quinta escuela es la llamada "escuela nueva de la ciencia de administrar". La misin principal es investigar los procesos de toma de decisiones con empleo'de los nuevos medios y mtodos matemticos para conocer los procesos por los que se lleva a cabo la gestin.

Lasdiferencias en las tendencias de aproximacin entre las escuelas de la gestin, son divergencias que reflejan las diversas etapas y formas del desarrollo de la gestin prctica de la produccin en los Estados Unidos y de otros pases capitalistas desarrollados. Asimismo son producto de las contradicciones entre las distintas capas capitalistas que surgen en el proceso de la centralizacin creciente del capital.

La tesis central de esta corriente, sostiene que no existe diferencia entre la gestin pblica y la gestin privada. La gestin pblica es entendida como una parte ms amplia: el estudio de la gestin. Eneste enfoque se equipara a la produccin de la empresa privada con el funcionamiento de la burocracia en el gobierno. El elemento que los enlaza es la tendencia a conjuntar el estudio de las organizaciones -empresa y burocracia- como un mismo objeto dentro de la gestin. Esta contradiccin provoca que no sea posible diferenciar la naturaleza "pblica" de la gestin, y evita profundizar en las implicaciones "polticas" en el proceso de la gestin pblica. Tal situacin representa su mayor debilidad como

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Mencl6n Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (ModaUdad: Inveetlgaciones te6rtca8. y te6rico-prctlca8)

IbJ

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GESTiN PBLICA Y GOVERNANCE


Capitulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Crticas Ms Comunes

propuesta de estudio. Sin demeritar su contenido y alcance, es un primer punto de partida para encontrar los diversos usos de la gestin pblica.

3.1.2 La gestin pblica como gestin privada

El segundo uso de la gestin pblica se encuentra relacionado con la gestin privada. Aquellos que sostienen esta posicin afirman que la modernizacin de las organizaciones pblicas se presenta frecuentemente como la sustitucin de las prcticas anticuadas de la administracin pblica por los mtodos actualizados de gestin de empresas privadas." Literalmente, sealan que la forma de hacer a la administracin pblica ms empresarial supone convertirla en una empresa privada.

A partir de esta consideracin, se afirma que los mtodos y tcnicas de gestin privada que han resistido la prueba del mercado pueden y deben ser aplicados en la administracin pblica. Tambin supone creer que someter al sector pblico a las presiones del mercado o utilizar el mercado para fines pblicos, puede ser positivo desde el punto de vista de la eficiencia y la eficacia del gobierno.

Metcalfe y Sue (1989) afirman que la experiencia extrada de la gestin privada tiene indudablemente mucho que ofrecer al sector pblico." Este enfoque supone

Metcalfe, Les y Richards, Sue. La Modernizacin de la Gestin Pblica. Madrid, INAP, Ministerio para las Administraciones Pblicas, 1989, p. 227. 10 Ibid, pp. 227229.

Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (MOdalidad: InveetIgaclonell tericas, '1 terlCO-rictlcas)

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que all donde el sector privado haya desarrollado con xito soluciones para problemas especficos de gestin, no tiene sentido que la administracin pblica reinvente nuevas formas de modernizacin. La gestin pblica puede aprender de la gestin privada, Incluso aunque existan diferencias de naturaleza y contextuales que impidan que la prctica privada proporcione soluciones disponibles y directamente aplicables.

En realidad, el sector pblico se ha retrasado en comprender que el managementest ms avanzado y desarrollado en el sector privado. En la gestin pblica se le considera con enorme escepticismo, exagerandolasdificultades de introducir cambios y mtodos exitosos del sector privado. En la gestin privada es al contrario, los gestores privados se sienten favorecidos con la idea de que forman parte de un proceso de gestin ms amplio y que su perspectiva y responsabilidades se amplan al ascender de niveles inferiores a superiores. Por lo tanto, como punto de partida puede establecerse que la gestin privada es relevante para la gestin pblica.

Aunque debe destacarse que lasorientaciones del mercado para la gestin pblica estn fuertemente asociadas a los valores individuales y se apoyan en las teoras de la pub/ic choice (eleccin pblica) del pensamiento econmico. Existe una falla central en esta perspectiva, debido a que se presenta la eleccin pblica y la eleccin privada como interdependientes en todo el proceso, no como elementos alternativos, lo que tiene implicaciones para la gestin pblica en

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Menci6n Honorffica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad:Investigaciones te6ricas. Yte6rico-prctk:aS)

GESTIN PBUCA y GOVERNANCE


Capitulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Crticas Ms Comunes

general. La dependencia en la motivacin individual y los mtodos de mercado no elimina las responsabilidades de la gestin pblica.

Los temas que frecuentemente se enfatizan con esa orientacin de la gestin pblica como gestin privada son: 1) Mejora de la contabilidad pblica; 2) cobrar la provisin de servicios comunes dentro de la administracin pblica; 3) cobrar por los servicios prestados a clientes externos; 4) contratar al exterior la provisin de servicios (privatizacin) y 5) contratar servicios de gestin. A este respecto puede i nferirse que:

Tanto en el supuesto de provisin exterior de los servicios, como en el de la contratacin de directivos privados, la Administracin sigue siendo responsable de decisiones estratgicas sobre el volumen, las condiciones y la financiacin de los servicios. Se produce una interaccin entre lo pblico y lo privado. La

gestin pblica establece el marco en el que opera la gestin privede."

Incluso en el caso de la privatizacin, que se ofrece como una opcin de sustitucin de la gestin pblica; la gestin pblica y la gestin privada son normalmente complementarias. Aunque la administracin pblica se desprende de la provisin de servicios, retiene altas funciones de gestin privada para definir en qu marco los servicios son prestados.

11

lbid, p. 247. El sobresaltado es mo.

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Para reforzar estas ideas, Bozeman (1998) seala que es fundamental diferenciar a la gestin pblica y la privada. El "acertijo sobre lo pblico" esto es, cmo los aspectos pblicos de las organizaciones afectan su gestin, "es el problema central de la teora de la gestin pblica. Sin cierta comprensin de las diferencias entre la gestin pblica y la privada, la primera no tiene una razn de ser intelectual (...) sin teoras de la gestin pblica, lo pblico de la gestin podra verse fcilmente como un problema menor de medicin"."

A diferencia del primer usode la gestin pblica (gestin), estasegunda aplicacin como gestin privada restringe todava ms entender, de manera precisa, la naturaleza dinmica de la gestin pblica. Lo que puede afirmarse es que la gestin pblica naci primero como forma de mejorar la administracin pblica; despus la gestin privada tuvo un mayor desarrollo dentro del mbito de la empresa comercial y de ah se extrapolan tcnicas y mtodos al sector privado.

Guerrero (2000) describe diferencias entre la gestinpbl ica y la gestin privada." En primer lugar, en los gobiernos los gestores pblicos tienen una perspectiva laboral estrecha, pues permanecen en el cargo breve tiempo en atencin a las necesidades y el calendario poi tico, en tanto que los gestores privados permanecen un tiempo ms prolongado debido a los imperativos del mercado,
Bozeman, Barry. (coord.) La Gestin Pblica. Su Situacin Actual. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas r Administracin Pblica, Universidad de Tlaxcala, F.C.E.199B, p. 66. Guerrero, amar. Teora Administrativa del Estado. Mxico, Oxford University Press,2000, pp.168-169. El autor
12
3

cita a dos autores: Graham Allison. "Public and Private Management: are they Fundamentally Alike in all Unimportant Respects?". En Richard Stillman (ed.) PublicAdministration: Concepts and Cases, Boston, Houghton Mifflin, 1988. loseph Bower. "Effective Publ ic Management". Frederick Lane (ed.) Current /ssues in Pub/ic AiJministration, Nueva York, SI. Martin's Press, 1978.

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Mencin Honorlfica dal Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones te6rlcas. y te6rtco-prctlcas)

GESTION PBLICA Y GOVERNANCE


Capitulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Crticas Ms Comunes

la innovacin tecnolgica y el diseo organizativo establecido. Ensegundo lugar, otra diferencia sustancial esque el gestor pblico sesita en una atmsfera laboral donde las tareas se han repartido con equidad, en tanto que el gestor privado se ubica en un ambiente de alta tensin donde predominan los imperativos de la eficiencia y la competencia.

En tercer lugar, la gestin gubernamental est sujeta a un escrutinio pblico abierto, y la gestin privada obedece a evaluaciones internas, slo interesantes para la empresa. Del mismo modo, el gobierno enfrenta todos los das la opinin de los medios de comunicacin, siempre atentos a su trabajo; la empresa privada est sometida a una vigilancia menos asidua. El gobierno no slo obedece a los dictados de la opinin pblica, sino al esquema constitucional de los poderes que lo someten a la vigilancia: el Legislativo y el Judicial.

Por ltimo, en ambos tipos de gestin seencuentran diferencias constitucionales de rango superior, debido a que en los negocios hay un sol jefe que centraliza todo, en tanto que en un Estado nacional la gestin pblica se confa sobre todo al Ejecutivo, pero tambin de manera parcial a los otros dos poderes. Por tanto, es una falacia pensar que la transferencia de las prcticas y tcnicas de la gestin privada en el gobierno redundan automticamente en el mejoramiento de su desempeo.

En suma, la administracin pblica debe desarrollar su propio enfoque y emplear las aportaciones de la gestin privada de forma selectiva, orientada por un
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Jos Juan Snchez Gonzlez

concepto de gestin pblica propia ms amplio e integral que el que proviene del sector privado.

3.1.3 La gestin pblica como gestin empresarial

Un tercer uso de la gestin pblica es la pretensin de que sta se convierta en una gestin empresarial. Sin duda, se trata de la mayor aplicacin de la gestin pblica en la actualidad. Aunque existe un ataque frontal al funcionamiento del gobierno, no se cuestiona su existencia. Lo que se pretende es que el gobierno y, por tanto, su gestin pblica sea ms eficiente. Dos son sus representantes ms asiduos con sus respectivas obras: David Osborne yTed Gaebler (1992) y Michael Barzelay (1994).

Para Osborne y Gaebler (1992) el gobierno no es un mal necesario debido a que todos los pases tienen un gobierno. El problema reside en que la gestin pblica que realiza se encuentra cuestionada en su funcionamiento y en particular en sus resultados. Para estos autores, la gestin pblica debe convertir al gobierno con fines y medios del ente empresarial.

Cuando hablamos del modelo empresarial, nos referimos a las instituciones del sector pblico que actan habitualmente de esta forma: siempre utilizan sus recursos de manera novedosa con el fin de aumentar tanto su eficiencia como su eficacia. 14
" Osborne, David y Gaebler, Ted. Un Nuevo Modelo de Gobierno. Como Transforma el Espritu Empreseris! al Sector Pblico. Mxico, Gernika, 1994, p.19.

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GESTIN PBLICAY GOVERNANCE


Cap{tulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Criticas Ms Comunes

La tesis que sostienen es simple: las formas de gobierno que se desarrollaron durante la era industrial, con sus burocracias lentas, centralizadas, su preocupacin por las normas y los reglamentos y sus cadenas jerrquicas de mando, ya no funcionan bien. Lograron grandes avances en su poca, en particular en la etapa del avance del Estado de Bienestar, lo que Hood ha llamado la Administracin Pblica Progresiva (APP), pero se apartaron de los ciudadanos. El modelo burocrtico funcion, no porque fuera eficiente, sino porque resolva los problemas bsicos que la poblacin deseaba resolver.

Las lneas generales en la gestin pblica considerada como empresarial parten de los siguientes argumentos'": 1) la mayora de los gobiernos empresariales promueven la competencia entre los proveedores de servicios; 2) delegan el

poder en los ciudadanos al despojar a la burocracia del control y drselo a la


comunidad; 3) evalan el desempeo de sus agencias, centrndose, no en los insumas, sino en los resultados; 4) los impulsan sus objetivos, sus misiones y no las normas y los reglamentos; 5) redefinen a sus beneficiarios como clientes y les ofrecen opciones; 6) previenen los problemas antes de que surjan, en lugar de limitarse a ofrecer sus servicios despus de los hechos; 7) se empean en ganar dinero, no slo en gastarlo; 8) descentralizan la autoridad, adaptando la administracin participativa; 9) prefieren los mecanismos de mercado a los burocrticos y 10) se ocupan no slo de prestar servicios pblicos, sino de

involucrar a todos los sectores -pblico, privado y voluntario- en acciones que


resuelven los problemas de su comunidad.

15

Ibid, p. 47.

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A partir del reconocimiento de que el gobierno no es una empresa y que no puede administrarse como tal, ello no imposibilita que el gobierno no pueda tener un gobierno con mayor espritu empresarial." En esta perspectiva, la gestin pblica tradicional tiene que transformarse en una gestin empresarial que contribuya a objetivos ms cuantitativos y especficos, como son la eficacia y la eficiencia, aunque intentan olvidar valores como el inters pblico, el bienestar general y los fundamentos legales basados en la Carta Magna.

Por su parte, para Barzelay (1994) la gestin pblica burocrtica debe transformarse en una gestin pblica posburocrtica que secaracteriza por guiarse por el usuario y orientarse hacia el servicio. El uso ms comn de trminos como clientes, calidad, servicio, valor, incentivos, innovacin, autorizacin y flexibilidad, competencia y mercado, segn esteautor, muestran la transformacin de la gestin pblica tradicional.'? Este nuevo modelo de administracin pblica se fundamenta en la prestacin competitiva de bienes y servicios, el ejercicio del control de la administracin por el usuario, la introduccin de sistemas de retribucin que incentivan el esfuerzo individual y la dotacin de mayor autonoma a gerentesy unidades de lnea. Subraya la necesidad de construir una cultura profesional que integre, junto con la lgica jurdico-formal, tcnicas de

16 lbid, p. 49. "EI gobierno es democrtico y abierto, por lo que se mueve con ms lentitud que las empresas, cuyos gerentes pueden tomar decisiones rpidas a puertas cerradas. La misin fundamental del gobierno consiste en 'hacer el bien', no en amasar fortuna; de aqu que los clculos sobre costos y beneficios en las empresas se conviertan en absolutos morales en el sector pbfico. Con frecuencia, el gobierno debe servir a todos por igual, independientemente de su capacidad de pago o de su demanda de servicio, y por ello no puede lograr la misma eficiencia mercantil que una empresa". 17 Barzelay, Michael. Atravesando la Burocracia. Una Nueva Perspectiva de la Administracin Pblica. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, F.C.E., 1998, p. 176.

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GESTiN PBLICA Y GOVERNANCE Capitulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica


y Sus Crticas Ms Comunes

evaluacin analtica, as como una concepcin de direccin estratgica, fundada en ideas de negociacin, cooperacin y liderazgo a desarrollar por gestores pblicos."

A pesar de que varios investigadores asumen que el modelo burocrtico sigue siendo vigente mediante diversas formas de gobierno, el pretendido modelo posburocrtico sigue siendo ms una aspiracin que una realidad. El cuadro siguiente muestra lascaractersticas del enfoque empresarial de la gestin pblica:
Cuadro No. 3.1 Comparacin de paradigmas

Inters pblico Eficiencia Administracin Control Especificar funciones, autoridad y estructura Justificar costos Implantar responsabilidad

Resultados que valoran los ciudadanos Calidad y valor Produccin Lograr el apego a las normas Identificar misin, servicios, clientes Entregar valor y resultados Construir la rendicin de cuentas Fortalecer las relaciones de trabajo Entender y aplicar normas Identificar y resolver problemas Mejorar continuamente los procesos Lograr apoyo a las normas Ampliar las opciones al cliente Alentar la accin colectiva Ofrecer incentivos Evaluar y analizar resultados Enriquecer la retroalimentacin

Seguir reglas y procedimientos

Operar sistemas administrativos

Fuente: Barzelay, Atravesando la Burocracia Op. cit., p. 177.


18

Boix, Charles. "Haca una Administracin Pblica Eficaz: Modelo Institucional y Cultura Profesional". Gesti6n y

Anlisisde Polticas Pblicas. Madrid, INAP, No. 1, septiembre-diciembre 1994, p. 21.

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Para seguir abundando en su propuesta Barzelay (1994) sostiene que la metfora de Woodrow Wilson de que el gobierno es un negocio (government is a business), propici una amplia r~lacin entre aspectosque relacionan a la empresa y

al goberno." Esta metfora fue bien recibida por aquellos que aborrecan el sistema de despojo (spoil system), o que no podan soportar hechosde funcionarios incompetentes, favoritismo en las contrataciones, flexibilidad en los controles financieros o mecanismos muy dbiles de control de l-os organismos administrativos.

La metfora Covernment is a Business animaba a los ciudadanos a pensar en una administracin pblica como un instrumento tcnico ms, que bien organizado y gestionado podra convertir al Gobierno en un organismo capaz y eficiente para desarrollar las funciones pblicas imprescindibles."

Abundando en estas ideas de una gestin pblica de carcter empresarial, en esta comparacin de la empresa y el gobierno, Barzelay (1994) propone en el cuadro lo siguiente:

Cuadro No. 3.2 Comparacin entre la empresa y el gobierno


Imp/l... "

(,ohl(

1110

Empresa Consejero Delegado Pr ucci n Funciones productivas Ejecucin especializada Servicios Empresade servicios

Fuente: Elaboracin propia a partir de las ideas de Barzelay, "Metforas en la Gestin de los Servicios Pblicos". Op. Cit.
19 Barzelay, Michael. "Metforas en la Gestin de los Servicios Pblicos". Gestin y Anlisisde Polticas Pblicas. Madrid, INAp, No. 1, septiembre-diciembre 1994, p. 17.

20

Ibdem.

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Capitulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Crticas Ms Comunes

Para este autor, el traslado de Consejero Delegado a Presidente implica que el papel del Congreso es de control del Ejecutivo, pero no de direccin del mismo. La traslacin de bsqueda de beneficio a servir los intereses pblicos implica que el servicio pblico en s mismo es la nica recompensa para el Gobierno. De forma similar, el traslado de produccin por procedimientos y actividades

administrativas expresa que el Gobierno opera de forma eficiente si divide sus


funciones en tareas especializadas, asignando esos deberes a funcionarios bien preparados, los cuales debern responder de su trabajo ante sussuperiores. Segn este planteamiento, lo que era cierto y aconsejable para las corporaciones industriales tena que serlo tambin para las actividades gubernamentales.
21

Estas prcticas y principios han conducido a las organizaciones pblicas (as como a las privadas) a mayores niveles de rendimiento que permiten mejoras potenciales significativas, a partir de recursos no explotados. Las ideas de conceptos de "calidad total" o "reinvencin del gobierno" deben ser relacionadas con las concepciones que sobre estos temas mantienen los gestorespblicos. En esta perspectiva, resulta muy probable que los proyectos de mejora de la gestin gubernamental reflejen los ideales de la prctica empresarial del siglo

xx.

Para Echevarra y Mendoza (1999) existen al menos cuatro premisas en que se basa la gestin pblica vista como gestin empresarial." Entre ellas destacan las siguientes:
21 22

Echevarra, Koldo y Mendoza, Xavier. "La Especificidad de la Gestin Pblica: el Concepto de Management Pblico". Op. cit., p. 27-28.

lbid. p. 17-18.

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1.

Primaca de la lgica de adaptacin al entorno. Dado que la empresa

difcilmente podr modificar con su actuacin individual el entorno en que opera, las tcnicas empresariales seorientan a favorecer la capacidad de adaptacin de la organizacin a las condiciones ambientales actuales y futuras.

2.

Un modelo de decisin racional. La gran mayora de las tcnicas de gestin

empresarial presuponen la existencia de un responsablepara la toma de decisiones unitario, capaz de ordenar suspreferencias, formular objetivos no contradictorios, valorar las distintas alternativas y evaluar la actuacin presente de la organizacin con base en dichos objetivos. El beneficio aparece como un criterio unificador que facilita el clculo y la evaluacin de alternativas.

3.

Sesgo marcado hacia la cuantificacin. El mercado ofrece retroalimentacin

permanente sobre el desempeo de la empresa y abundante informacin tanto sobre la competencia como sobre la disponibilidad y costo de los distintos recursos empleados. Se presupone que las transacciones individuales que se dan en el mercado son capaces de capturar la totalidad o la mayor parte del valor creado, y de reflejar los costos en que se ha incurrido para su creacin.

4.

Marcado carcter tntrsorgeotzecionel. Los resultados que obtiene la

empresa se dan en funcin de sus propios recursos, de sus habilidades y del esfuerzo realizado en comparacin con el de sus competidores. "La definicin convencional de management como 'la obtencin de resultados a travs de las personas' (de la propia organizacin) (...) es quiz la formulacin ms clara del carcter intraorganizativo de los procesos de gestin empresarial"."

23

Ibid,

p. 28.

17..

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CapItulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Crticas Ms Comunes

En suma, las tcnicas de gestin empresarial se pueden clasificar en dos grandes grupos: por un lado las tcnicas de direccin general de la organizacin que son las ms especficamente gerenciales, y por otro, las tcnicas correspondientes a una funcin o rea especializada de la empresa. Por su relevancia prctica, a estas sedebe aadir un tercer grupo: el de las tcnicas de desarrollo de habilidades di rectivas."

Muchos de los conceptos, principios y prcticas del mundo empresarial fueron trasladados de manera casi mecnica a las operaciones administrativas pblicas. La representacin metafrica de la empresa al Gobierno resulta incompleta en este aspecto, debido a que reformadores y burcratas se acostumbraron a inferir que los organismos gubernamentales funcionaban correctamente si realizaban las tareas asignadas de forma coherente a las reglas. Fijadas por cada una de las distintas comunidades profesionales implicadas en dirigir y controlar los diferentes aspectos de las actividades de esos organismos. Concluye el autor que la comprensin de la gestin estratgica de servicios puede ayudar a formular una lista sistemtica y detallada de cuestiones prcticas sobre cmo gestionar los programas gubernamentales.

Esta perspectiva parte de una premisa falsa: que el gobierno funciona igualo semejante a la empresa comercial. De antiguo, existen tratadistas connotados de
24 Dentro de las tcnicas de direccin general seencuentran: planeacin estratgica; gestin de procesos de cambio organizativo; direccin por objetivos y direccin de proyectos. Por lo que corresponde a tcnicas relativas a una determinada funcin estn: marketing; direccin de operaciones; diseo organizativo; direccin de recursoshumanos; gestin de servicios; gestin flnanclera: gestin de sistemas de informacin y control de gestin. Por ltimo, las tcnicas de desarrollo de habilidades directivas se centran en desarrollar, habilidades de toma de decisiones, negociacin y gestin del conflicto, liderazgo, trabajo en equipo, creatividad e innovacin, y capacidad de asumir la complejidad; la ambigedad y la incertidumbre.

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la Administracin Pblica que han demostrado que el gobierno es diferente a la empresa. El gobierno no pude concebirse, medirse o evaluarse con las mismas herramientas que el sector privado. No obstante, que existan reas comunes en las que se interrelacionan el gobierno y la empresa, est claro que el gobierno no tiene fines empresariales, que no puede utilizar siempre medios provenientes de las empresas y que la gestin pblica tambin es una gestin poltica en la medida que debe lograr los consensos y acuerdos necesarios para alcanzar el inters pblico.

3.1.4 La gestin pblica como calidad

El cuarto uso de la gestin pblica se encuentra vinculado al paradigma de la calidad. El enfoque hacia la calidad en el servicio es parte fundamental de la orientacin general de las reformas en la administracin del sector pblico que los pases miembros de la OCDE estn implementando, para mejorar la capacidad de respuesta y sensibilizar a sus instituciones gubernamentales. 25

Para Ingraham (1999) la Nueva Gestin Pblica tuvo dos tipos de reformas." El primer grupo de reformas, conocido como "gerencialistas" se caracteriza por su nfasis en mayor eficacia, una mejor respuesta por parte de los funcionarios elegidos, y por la adopcin de varias formas de descentralizacin y/o
David y Arnberg, Morten. "Exposicin de Antecedentes". Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE). Un GobiernoAlerta. Iniciativas de Servicios de Calidaden la Administracin. Mxico, DDF, 1997, p. 18. ze Ingraham, Patricia W. "Administracin de Calidad Total en las Organizaciones Pblicas: Perspectivas y Dilemas". En losada Marrodn, Carlos. De Burcratas a Gerentes? Las Ciencias de la GestinAplicadas a laAdministracin del Estado. Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 1999, p.p. 343-344.
>5 Shand,

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(Modalidad: Investigaciones te6rlcas. Y te6rico-prclicas)

::.

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Capitulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Criticas Ms Comunes

privatizacin. Entre sus polticas destacan el pago de desempeo, una mejor gestin financiera, la subcontratacin de tareas y servicios por fuera de la organizacin, y el traslado de corporaciones y actividades pbl icas al sector privado (Pollitt, 1990; Hood, 1995).

Al mismo tiempo se consolid un segundo tipo de reformas orientadas hacia la gestin de la calidad, las cuales rechazan de manera implcita los supuestos fundamentales que respaldan los de corte gerencialista. Los esfuerzos a favor de la calidad se concentran en mejorar la calidad y prestacin del servicio y en la mayor satisfaccin del cliente. Asimismo, hacen hincapi en la participacin de los empleados en la toma de decisiones y en la comunicacin dentro de la organizacin."

En la gestin de calidad se observan polticas como la potenciacin del personal, las organizaciones ms "planas", una mejor comunicacin y una mayor atencin al servicio del cliente, que se han convertido en principios comunes para los gobiernos en el nivel federal y local. Sin embargo, en el sector pblico las reformas y actividades de la gestin de la calidad han recibido poca atencin en comparacin con lasde carcter gerencialista. Aqu sehace una breve revisin de este enfoque, a partir de las consideraciones de la gestin pblica.

27

ibid, p. 344. Paraesta autora, el acento en 105 recursos organizativos es muy distinto al de los esfuerzos gerenciales. El desempeo superior depende de un mejor uso de los recursos existentes y de los conocimientos y destrezas del personal; los empleados en toda la organizacin participan en el logro de la calidad; el papel del directivo disminuye significativamente, excepto con lo relativo al cliente y su satisfaccin.

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Gestionar la calidad de una institucin implica realizar todas las tareas inherentes a la consolidacin de una organizacin que se prepara para garantizar calidad en sus productos o procesos. Es calidad en funcin de un compromiso, de una especificacin de productos o servicios, del tiempo de entrega, de un ambiente organizacional predispuesto a la mejora continua, de un conjunto de procedimientos hechos para identificar por dnde las cosas se estn haciendo en funcin de un parmetro externo o norma adoptados voluntariamente."

Los orgenes de las iniciativas de calidad en la gestin pblica tienen diversas causas. En algunos pases surgieron por presiones presupuestales. En otros fue la insatisfaccin general con los servicios del sector pblico, aunque algunos pases tuvieron una combinacin de ambos. En el Reino Unido la iniciativa fue desarrollada y promovida por lderes polticos. En Canad fue iniciada y promovida por los servidores civiles. En otros pases (Australia, Nueva Zelandia, Suecia) la administracin y el personal de las organizaciones gubernamentales han iniciado mejoras en la calidad del servicio como parte de la transformacin en la gestin pblica.

Para susdefensoresexiste un creciente inters en la gestin de la calidad orientada al cliente, la cual est cambiando la administracin del sector pblico y la prestacin de servicios en la mayora de los pasesmiembros de la Organizacin

28

Malvicino. Guillermo. "la Gestin de la Calidad en el mbito de la Administracin Pblica: Potencialidades para un Cambio Gerencial". VI Congreso Internacional del CLAD. Argentina, www.c1ad.org.ve/anales6/htlm.

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para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE).29 La publicacin de la obra en 1987 de la Administracin como Servicio: el Pblico como Cliente, refleja la importancia para determinar el valor de los servicios pblicos al ciudadano." Se trata del primer documento donde se promueve, de manera institucional, a la calidad como una estrategia de mejoramiento de la gestin pblica.

La OCDE considera que existen evidencias de que las iniciativas de gestin de calidad estn cambiando la percepcin del pblico acerca de los servicios destinados a la poblacin, as como la forma de interaccin entre los servidores pblicos y el pblico, as como la forma en que est organizado el servicio a ellos destinado. Tambin estn cambiando los tipos de servicios suministrados y la manera en la cual se presentan dichos servicios pblicos. Ms an, es probable que estn alterando las relaciones entre los poi ticos y los gestores pblicos."

Desde el punto de vista terico, la calidad es ahora un elemento fundamental en el nuevo estilo de gestin de las organizaciones. Mediante la gestin de la calidad, la gerencia participa en la definicin, anlisis y garanta de los bienes y servicios que produce para la sociedad.

"Garda Solana, Ma. Jos. "La Posicin del Ciudadano: la Nocin del Cliente". En Olas de Lima, Blanca. Nueva Gestin Pblica. Madrid, Prentice Hall, 2001. Para profundizar en torno al significado de ciudadano y cliente, Pcuede revisarseeste artculo. o Or~anizacin para la Cooperacin yel Desarrollo Econmicos (OCDE). LaAdministracin al Servicio del Pblico. Madrid, Ministerio de la Presidencia, 1991 ]1 Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). Un Gobierno Alerta. Iniciativas de Calidd en la Administracin. Mxico, DDF, PUMA, 1997, p. 13.

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Debe entenderse por gestin de calidad al conjunto de caminos mediante los cuales se consigue la calidad; incorporndolo por tanto al proceso de gestin, que es como traducimos el trmino ingls "menegement", que alude a direccin, gobierno y coordinacin de actividades."

Dentro de las ventajas que se supone produce aplicar la gestin de calidad se sealan las siguientes: a) su fundamento es hacer las cosas bien a la primera; b) consiste en dar al cliente lo que desea; c) est basada en el sentido comn; d) no supone hacer ms que lo necesario; e) todos los niveles de la organizacin estn involucrados; f) asegura el espritu de equipo, y g) su apl icacin es altamente motivante.:" Por ello, el concepto de calidad alude a tres acepciones bsicas:

1)

calidad realizada: es aquella que es capaz de obtener la persona que

realiza el trabajo. Un ejemplo es el artesano que trabaja sin especificaciones, pero se refiere tambin al grado de cumplimiento de las especificaciones que el responsable de un trabajo es capaz de conseguir;

2)

calidad programada: es la calidad que se pretende obtener. Esta calidad

es la que aparece descrita en un documento de diseo, en una especificacin o en un plan concreto; y

3)

calidad necesaria: es la calidad que el cliente exige con mayor o menor

grado de concrecin, o por lo menos, la que a l le gustara recibir.

32 33

Udaondo Durn, Miguel. Gestin de Calidad. Madrid, Daz de Santos, 1991, p. 5. Ibid, p. 11.

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Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (ModaHdad: Investlgaclonee tericas. y ta6llco-prCtlcas)

...... ~

.. .

GESTiN PBLICA Y GOVERNANCE


Capitulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Crticas Ms Comunes

La gestin de calidad pretende conseguir que estas tres acepciones sean concntricas y que coincidan entre s. En la medida que se asegure pasar de una calidad realizada a una programada y despus a una necesaria, los efectos podrn ser percibidos por los clientes. Un enfoque que deje de lado alguno de estos componentes impedir alcanzar una calidad permanente y duradera.

La gestin de la calidad en una organizacin implica: identificar los procesos que deben ser reformulados o reposicionados en funcin de una demanda fluctuante; determinar las causas y efectos de los requerimientos voltiles de los nuevos nichos de mercado; identificar vetas de diferenciacin de procesos; organizar el sistema de aseguramiento de calidad y definir procesos tecnolgicos que impliquen precisar mtodos de dferenciacin."

La gestin de calidad es entendida a partir de tres enfoques perfectamente diferenciados: el enfoque tradicional; el enfoque normativo y el enfoque de calidad total." El enfoque tradicional responde al argumento de que s las cosas estn bien, no es necesario cambiarlas. Por su parte, el enfoque normativo reconoce quees conveniente adoptar normas voluntarias para mejorar la gestin de la organizacin y asegurarse que los clientes sern satisfechos en sus expectativas. Por ltimo, el enfoque de calidad total supone que es imprescindible imponer una nueva cultura en la organizacin para que todos sus integrantes se involucren en la mejora continua de las prcticas y procedimientos para satisfacer mejor al cliente.
34

Malvicno, Guillermo. Op. cito

p. 7.

"Ibdem.
Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones tericaS, Yte6rlco-prii::tlcasj

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Sin embargo, existen opiniones en sentido contrario que polemizan en considerar a la gestin pblica como cal idad, en particular en lo relativo al nfasis que hacen del cliente como valor supremo de la gestin. Schachter (1995) realiza un interesante ensayo en el que contrasta el modelo de ciudadanos como clientes desarrollado por Osborne y Gaebler (1992) y el modelo de ciudadanos como dueos propuesto por Frederickson (1994),36

Osborne y Gaebler (1992) afirman que los ciudadanos son clientes del gobierno y que, por lo tanto, los servidores pblicos deben hacer los cambios necesarios para atender sus propsitos en la misma forma que la empresa privada atiende a sus el lentes." Los cl ientes deben estar satisfechos de los bienes y servicios provedos por el gobierno, deben ser consideradas sus necesidades y, por lo tanto, se afirma que el gobierno habr cumplido su labor. Eficiencia, eficacia, calidad y orientacin al cliente son valores supremos de la gestin de la calidad.

Por su parte, Frederickson (1994) argumenta que los ciudadanos no son clientes del gobierno, sino dueos que eligen a sus lderes para que representen sus intereses. El modelo centrado en clientes pone a los ciudadanos en un papel reactivo limitado al gusto o disgusto de los servicios, esperando que los funcionarios hagan cambios si el objeto de los clientes es suficiente. En cambio

J6 Schachter, Hindy Lauer. "Reinventlng Government or Reinverting Ourselves: Two Models for Improving Govemment Performance". New Jersey Institute ofTechnology. Novernber-Decernber 1995, vol. 55, No. 6. J7 Osborne y Gaebler. Un Nuevo Modelo de Gobierno. Como Transforma el Espfritu Empresarial al Sector Pblico. Mxico, Gernika, 1994.

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Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones te6rlcas. y te6rlco-prctlca8)

GESnN PBUCAy GOVERNANCE


Capitulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Crticas Ms Comunes

en el modelo de ciudadanos como dueos, estosrepresentan un papel proactivo

y deciden lo que ser la agenda gubernamental."

Este concepto de la ciudadana eficiente se basa en que 105 ciudadanos 'son dueos de su gobierno, y como tal tienen el deber de involucrarse en los asuntos pblicos e instruir polticas que demanden 105 "accionistas". Losciudadanos, no
105

clientes, cuentan con todas las prerrogativas constitucionales y legales que

les da su condicin plena de miembros de un Estado. La gestin de calidad reduce a los ciudadanos en simples receptores de servicios mediante el pago de sus impuestos. Los ciudadanos tienen derechos, 105 clientes tienen expectativas.

A~imismo, debe destacarse que una de las caractersticasde 105 cambios polticos
recientes ha sido el descubrimiento (o redescubrimiento) del concepto de "usuario" (cliente). Ello seha relacionado tanto en las doctrinas de derecha que enfatizan el mercado y la soberana del usuario, como las de la izquierda que buscan la participacin y el compromiso poltico por abajo, a nivel de usuarios de los servicios pblicos." No importa el modelo de donde provengan, se debe defender la implicacin de los usuarios en la evaluacin de las polticas pblicas sobre la base de una eficiencia poltica, as como de una eficiencia gestora. Aunque se acepte esta idea, su puesta en prctica no ser fcil, debido a las caractersticas, necesidades y tipos de usuarios que varan en funcin de las distintas polticas sectoriales.
Frederckson, George. "The seven principies of Total Quality Polities". Public Administration Times, vol. 17,

38 J9

1994,

[enkins, Bill y Gray, Andrew. "Evaluacin y el Usuario: la Experiencia del Reino Unido". Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, Madrid, INAp, No. 1, septiembre-dlCiembre 1994, p. 47.

p. 9.

Mencin Honorffica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigacioneste6rlcaa, y te6r1co-pn\cticas)

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En suma, crear calidad en el servicio pblico escrear la capacidad, el compromiso y la voluntad de realizar el trabajo necesario. Pero tambin se trata de crear el espacio poltico que permita la implantacin de cambios polticos. La gestin de calidad y las organizaciones redefinidas que sta respalda pueden hacer una contribucin importante a la gestin pblica, pero slo una contribucin." Por s sola, la gestin de calidad no solucionar los problemasque enfrentan los organismos pblicos en prcticamente cada una de las naciones modernas. La creacin de servicios civiles con la capacidad de sercreativos, negociar acuerdos, educar, iniciar, innovar, promover valores ticos pblicos y manejar el cambio, es una opcin mayor para mejorar la gestin pblica contempornea.

3.1.5 La gestin pblica como endoprivatizacin

Un quinto uso de la gestin pblica lo constituye lo que Omar Guerrero (1999) ha denominado la endoprivatizacin. Incluso se le puede denominar a la endoprivatizacin como la privatizacin de la gestin pbl ica. Antao seprivatiz lo qu se haca (exoprivatizacin), ahora el cmo se hace (endoprivatizacin)."

Para Guerrero (1999) cada administracin pblica individual ha quedado uniformada bajo un patrn universal, formado por cinco rasgos prominentes: 1) el mimetismo organizativo de la empresa privada; 2) la incorporacin del

40
41

Ingraham, Patricia W. Op. cit. p. 358. Guerrero, Omar. Del Estado Gerencialal Estado Cvico. Mxico, Universidad Autnoma del Estado de MxicoMiguel Angel Porra, 1999, p. 105. "Hoy en da, al fracaso de la exoprivatizacin -enajenacin del patrimonio pblico- ha seguido la rutina de la endoprivatizacin -alineacin de la gestin pblica-".

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Mencin Honorifica del Premio IAPEM 2001 (Modalided: Investigaciones te6rlcas. Y terico-prcticas)

GESTiN PBLICA Y GOYERNANCE Captulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Crticas Ms Comunes

mercado como proceso de confeccin de los asuntos pblicos; 3) el fomento de la competitividad mercantil; 4) el reemplazo del ciudadano por el consumidor y 5) la reivindicacin entre la poltica yelmanagement.
42

Este modelo es el resultado de un proceso constituido por dos etapas de privatizacin de los espacios pblicos. La primera entraa la exoprivatizacin del Estado, consiste en el procedimiento por el cual la administracin pblica transfiere la produccin de bienes y servicios a la administracin privada. La exoprivatizacin fue la etapa estratgicaprimigenia del neoliberalismo meditada como ventajosa, en atencin a la eficiencia del mercado que podra ofrecer a la economa capitalista en su conjunto. La idea de exoprivatizacin es ms ntida si se considera el papel de los enajenadores del patrimonio pblico a travs de un uso diverso de la categora de manejo pblico (public management), pues hacia el principio de la dcada de los noventa se juzgaba que dicho manejo poda redisearse para implementar el proceso de privatizacin.

La segunda etapa de la estrategia neoliberal consiste en la endoprivatizacin del Estado, es decir, la sustitucin de la gestin de los asuntospblicos por la idea, la metodologa y la tcnica del manejo privado. En contrastecon la exoprivatizacin, en la cual el manejo pblico fungi como el sujeto de la transaccin de cosas hacia el mercado, en la endoprivatizacin ese manejo se convierte en el objeto de una transaccin mercantil. Su nombre es el "nuevo" manejo pblico (New
42

Guerreo,Ornar. "Una Cruzada en pro de la Administracin Pblica:Perspectivas de laCienciade la Administracin Pblica desde lberoamrica 11/ Congreso del CLAD. www.c1ad..org.ve.
N.

Mencin Honorifica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: InvestigacioneS tericas, y te6rico-prcticlls)

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Public Management). :'En tanto la exoprivatizacin afecta al qu de la administracin pblica, la endoprivatizacin lo hace con el cmo"."

En esta posicin, no se propone que la administracin pblica sea similar a la administracin privada, sino que la gestin del gobierno ha sido invadida y conquistada por el espritu empresarial privado. Laprimera fase fue la privatizacin de la administracin pblica (exoprivatizacin); la segundafase es la privatizacin de la gestin pblica (endoprivatizacin), tal como lo muestra el siguiente cuadro: Cuadro No. 3.3 La era de la privatizacin
I \opri\ a li/a< ion Fndn )rivali/,H in

El manejo pblico fungi como sujeto de la transaccin de cosas hacia el mercado. El qu hace la Administracin Pblica Se privatizan las actividades estatales

El manejo pblico se convierte en el objeto de una transaccin mercantil. El cmo lo hace la Administracin Pblica Se privatiza la gestin interna

Fuente: Navarro, Ernesto. Resea del libro: Omar Guerrero, Del Estado Gerencial al Estado Cvico. Mxico, Miguel ngel Porra-UAEM, p. 188.

El manejo pblico contemporneo tiene escasa relacin con el manejo pblico que se ha cultivado en el pasado en aquellos pases. Este ltimo constituye un enfoque diferente del manejo pblico referido, que sedenomina "nuevo manejo

pblico"." El neo-manejo pblico no tiene ninguna relacin con la administracin


{bid, p. 2. Guerrero, Ornar. Del Estado Gerencial al Estado Cvico Op. cito p. 89. En este libro Guerrero utiliza la traduccin nuevo manejo pblico derivado de la New Public Management. Aquf se cita conforme a esta interpretacin. En esta investigacin New Public Managementse lraduce como Nueva Gestin Pblica.
43
44

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Mencl6n Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investlgae/ones tericas.y te6rico-prctlca8)

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CapItulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Crticas Ms Comunes

pbl ica tal como haba sido estudiada en el pasado y en el presente, porque deriv en la privatizacin en general y en el neoliberalismo, inspirado por la opcin pblica. Ms bien se trata del manejo privado de lo pblico y lo que se denomina la endoprivatizacin.

Los promotores del nuevo paradigma de gestin pblica, para diferenciarlo del manejo pblico, lo llamaron "nuevo" manejo pblico (New Public Management). Este busca encaminar no hacia la enajenacin de la exterioridad del Estado, sino de su interior, por lo que ahora prosigue con la endoprivatizacin de su gestin interna. Los padres fundadores del nuevo manejo pblico son Milton Friedman, Ludwing van Mises y Friedrich van Hayek. As como James Buchanan y Gordon Tullock, junto con Vincent Ostrom, Marcur Olsen y William Niskanen, as como ms recientemente Osborne y Gaebler y Barzelay.

El neomanejo pblico tiene tres elementos sustanciales: el primero consiste en la estrategia derivada de los programas de exoprivatizacin de la poca de Tatcher y Reagan, hoy vinculados a la "reinvencin" del gobierno de Clinton. El segundo lo constituye el entramado doctrinario cuyo eje central es la economa neoclsica. El tercero, fielmente asociado al anterior, est integrado por la opcin pblica (public choice) y a un cierto romanticismo antiadministrativo.

El nuevo manejo pblico constituye un paradigma administrativo que ofrece una promesa de implementacin para los negocios gubernamentales. Est

Mencin HonorlficB del Premio IAPEM 2001 (ModaIided: Investigaciones te6rlcas, Yterico-prcticas)

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integrado por la dualidad manejo burocrtico-manejo lucrativo de von Mises, el mapeo de simplificacin organizativa de Ostrom, el concepto de oficina como organismo no-lucrativo que oferta bienes y servicios propuesto por Niskanen, el declogo de principios para "reinventar el gobierno" de Osborne y Gaebler, as como la propuesta del paradigma posburocrtico de Barzelay.

El nuevo manejo pblico, referido a la endoprivatizacin, est caracterizado por cuatro elementos esenciales: 1) el esfuerzo por disminuir o revertir el crecimiento del gobierno; 2) el cambio hacia la privatizacin o cuasiprivatizacin, con un renovado nfasis en la subsidiaridad de la provisin de servicios; 3) el desarrollo en la produccin y distribucin de servicios, con nfasis en la tecnologa informtica y 4) el mayor desarrollo de una agenda internacional crecientemente enfocada en los temas generales del manejo pblico, el diseo de poliey, los estilos de decisin y la cooperacin internacional."

Por tanto, segn Guerrero (1999) la endoprivatizacin de la gestin pblica est basada en la idea de que el sector pblico debe estar en manos de gerentes profesionales, dotados con un control activo, visible y discrecional sobre las organizaciones. Se requieren estndares explcitos y medidas de rendimiento, as como definicin de metas, objetivos e indicadores de xito, preferentemente expresados en trminos cuantitativos. Pone nfasis en los controles de resultados, la asignacin de recursos est ligada a la medida de rendimiento y se anteponen

4S

Ibid, pp. 138.

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Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Mod&lIded: lnYeeIIgecionll tet'lcea. y te6rlco-prctIc8a)

......

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ii: :

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Capitulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Crticas Ms Comunes

los resultados a los procedimientos. La burocracia antao centralizada, ahora est desarticulada en unidades menores. Existe una desagregacin de la organizacin del sector pblico, desmembrando las unidades monolticas y estableciendo un sistema de manejo uniforme dentro de unidades corpreas integradas alrededor de productos. Busca que el sector pblico se mueva hacia el aumento de la competencia con un enfoque de mercado.

Ensuma, la endoprivatizacin esel proceso mediante el cual el gobierno incorpora en su interior, prcticas administrativas, empresariales, gerenciales y privadas, convirtiendo a la gestin pblica en una gestin orientada al mercado. Suobjetivo primordial es satisfacer las necesidades del cliente, que slo puede ser medida y evaluada, mediante indicadores de desempeo de tipo cuantitativo en un ambiente competitivo de mercado. En el supuesto de que slo lo que se mide pueda ser controlado, lo que queda fuera no es relevante ni indispensable.

3.1.6 La gestin pblica como gestin pblica

El ltimo uso de la gestin pblica es precisamente como gestin pblica. Aqu convergen diferentes opiniones y corrientes que expresan puntos de vista distintos a los que se han expuesto en torno a la gestin pblica. Cabe sealar que dentro de los ms comunes usos de la gestin pblica existen otras voces que intentan recuperar a la gestin pblica, precisamente como una gestin gubernamental.

Mencin Honorffica del Premio IAPEM 2001''' (ModaIldIId:Investigacioneate6ricas. Yte6r1co-prctlcas)

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Una primera propuesta es la que estudia Bozeman (1987) que proviene del campo de las organizaciones, en las que afirma que "todas las organizaciones son pblicas", por lo que la gestin slo puede ser una gestin pblica.

"Algunas organizaciones son gubernamentales, pero todas las organizaciones son pblicas". Si hubiera que condensar las siguientes pginas a su mnima expresin, yo escogera esa frase. La premisa cardinal de este libro es que lo pblico es una clave para entender el comportamiento y manejo de una organizacin, no slo en dependencias de gobierno, sino virtualmente en todas las organizaciones."

No obstante, que reconoce que en 1945 Paul Appleby, un brillante estudiante y gerente en el campo de la administracin pblica, observaba que la "gestin gubernamental difiere -de manera apenas perceptible desde el exterior, en virtud de su naturaleza pblica- y por el modo en que est sujeta al escrutinio y clamor

pblicos"." Bozeman sostiene que a pesar de que existen algunas diferencias,


tanto en las comparaciones de empleados y sistemas de personal, en las tareas y el contexto de trabajo, as como en las organizaciones

y en su estructura, en

ltima instancia, tanto las corporaciones como el gobierno son pblicas.

La tesis central es que todas las organizaciones son pblicas porque la autoridad poltica afecta parte del comportamiento y los procesos de todas lasorganizaciones
.. Bozeman, Barry. Todas las Organizaciones son Pblicas. Tendiendo un Puente entre las Teorfas Corporativas Privadas y Pblicas. Mxico, ColegioNacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblicay F.c.e., 1998, p.31. 47 Ibid, p. 54.

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Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001 <ModaUded: lnveetIgaciones tericas. y terlco-prctJcae)

GESTiN PBLICA Y GOVERNANCE


Capitulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Crticas Ms Comunes

(pblicas y privadas) mediante mecanismos de regulacin. Ello implica: 1) lo pblico concierne a los efectos de la autoridad poltica; 2) lasorganizaciones pueden ser ms pblicas en relacin con ciertas actividades y menos pblicas con respecto a otras; 3) todas las organizaciones son pblicas, pero algunas lo son ms que otras." A partir de esta argumentacin, luego entonces slo existe una gestin pblica.

Para Bozeman a los gestorespblicos se les puede encontrar casi en todo tipo de organizaciones pblicas o privadas, debido a que son personas que manejan io pblico. Esta visin permite mostrar que la prctica de la gestin pblica ha estado dominada por dos perspectivas. Algunos gestores pblicos piensan que hay ciertos principios bsicos de buena administracin que conducen a buenos resultados casi en cualquier contexto. Otros creen que la gestin-pblica requiere habilidades muy distintas a lasque se necesitan en la administracin de empresas. Pero se ha prestado poca atencin al manejo de lo pblico fuera de las organizaciones gubernamentales.

Varias caractersticas de la gestin pblica parecen distintivas, incluyendo la importancia de los ciclos electorales, la visibilidad de los directores pblicos de alto nivel y los intereses en juego. Sin embargo, muchas de estas caractersticas tambin afectan a los gerentesde empresas que seocupan en manejar lo pblico."

p. 130. 4, Ibid tbid, p. 201.


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Enfocarseen el manejo de lo pblico implica que virtualmente todas las grandes organizaciones tienen las mismas motivaciones y presunciones en sus procesos de obtencin de recursos. Las organizaciones -incluyendo no slo las empresariales, sino tambin las del gobierno, de servicio pblico y no lucrativasbuscan un crecimiento estable, autonoma en la toma de decisiones y control.

En estemismo planteamiento coincide Laufer (1980), cuando afirma que la gestin pblica es una nueva fase de la administracin pblica y a la vez diferenciada de est." Para este autor, la gestin pblica es una visin derivada del manage-

ment que se orienta a la atencin de los problemas organizacionales en funcin


de sus efectos sobre el entorno.

Segn Laufer las organizaciones privadas, histricamente preocupadas slo por su propia sobrevivencia, introducen como un prerrequisito de su quehacer ante la sociedad, nuevas responsabilidades de tipo ecolgico, laboral, de consumo, entre otras. En estaevolucin, las organizaciones requieren la visin de la gestin pblica como una forma de accin y de conducta en bsqueda del logro de sus propios objetivos, pero no a costa de su legitimidad ante la sociedad, sino haciendo una funcin mixta de ambos."

Si bien la transposicin directa de tcnicas de gestin pblica de lo privado a lo pblico, tiene una serie de aspectos y restricciones a cuestionar, y habra que ser
50 Laufer, R-Burlaud, A. Management Public. Gestin et Legitimit. Francia, Dalloz, 1980. Citado por Cabrero Mendoza, Enrique. Del Administrador al Gerente Pblico. Mxico, INAp, 1997, p. 127. SI Cabrero Mendoza, Enrique. Op.cit., p. 128.

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(Modalidad: Investigaciones tericas, y te6rico-prctlcas)

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cauteloso en estetipo de procesos; no deja de ser altamente sugerente la idea de Laufer sobre la nueva era de una gestin pblica como pauta de conduccin para todo tipo de organizaciones ante un esc~nario tan complejo, diverso y cambiante como el actual.

Una segunda corriente que enfatiza lo "pblico" de la gestin pblica lo representa el movimiento de la desregulacin y revitalizacin del sector pblico. Ante el ataque emprendido por los mecanismos de mercado aplicados al sector pblico, surge una voz crtica que pretende ver la complejidad del fenmeno y del objeto de la gestin. pblica. La desregulacin del sector pblico significa la transformacin del personal y de los procedimientos para procurar de manera tal que se incremente la capacidad discrecional de los empleados pblicos."

Para Arellano (1993) la idea central es que reinventar el gobierno o el cambiar procedimientos para que sean dirigidos por la lgica de la competencia del mercado, es una frgil solucin a un gran problema: la complejizacin de las fronteras con que la accin gubernamental seestenfrentando. Las prescripciones de la posburocracia, de reinventar el gobierno y mucho menos las de la eleccin pblica no parecen comprender que lo que se vive es la complejizacin de las relaciones privadas y gubernamentales, pblicas y sociales, Debido a que una accin gubernamental tiene que aceptar y reconocer que el atacar un problema, involucra numerosasagencias y variados niveles de gobierno, ascomo intrincadas redes de relaciones. pblico-privadas.
52

Arellano Gault, David. "Gestin Pblica en Estados Unidos: Crisis y Estado del Arte". Gestin y Poltica Pblica. Mxico, CIDE, vol. IV, nm. 1, primer semestre de 1995. p. 136-137.
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Por tanto, es necesario generar una dinmica distinta en el sector pblico donde sea posible realizar integracionesverticales y horizontales de problemas complejos y singulares. El redescubrimiento de las instituciones es fundamental en este sentido, donde el gobierno no es un participante ms entre otros en un mercado, sino que es quien tiene la responsabilidad de perseguir el inters pblico. y para ello est constituido por organizaciones que interactan y se interrelacionan de mltiples maneras.

La idea central de este planteamiento se encuentra en la idea de liberar a los actores de excesivas restricciones (desregulacin), ya que una mayorflexibilidad permitir que losflujos organizacionales mejoren su calidad y generen alternativas. Algunas de sus propuestas especficas abarcan soluciones parciales pero que pueden mejorarse:

1.

El gobierno federal debe mejorar su capacidad de informacin y anlisis,

estableciendo slidos sistemas de informacin de la administracin financiera que posicionen a los empleados federales en una base tecnolgicamente slida para vincular gasto con resultado; 2. Mejorar el sistema de administracin financiera para conocer en qu se

est gastando el dinero, para qu proyectos y con qu resultados; 3. 4. 5. Mejorar e intensificar el uso de la tecnologa del gobierno; Vincular claramente presupuesto con resultados; Implementar el servicio a clientes y la administracin de calidad total en

aquellos espacios donde sea posible, factible y lgico;


Mencl6n Honorfflca del Premio IAPEM 2001 (ModaUdad: InveetIgaclones terlcaa. Yta6rico-pr6cllcaa)

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Capitulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Crticas Ms Comunes

6. 7.

Tener observadores de los resultados; Recuperar la esencia de la accin pblica que dice que los ciudadanos

son los que pagan los impuestos. La primera responsabilidad de las agencias de gobierno no es con los clientes, sino con los ciudadanos en general.

Una tercera propuesta es la de Goodsell (1992) quin critica a la reinvencin del gobierno con un argumento en tres niveles." Primero, indica que muchas de las propuestas retoman la ya tradicional polmica entre lo pblico y lo privado sin aadir nada novedoso. Segundo, dice que el argumento est basado en un conjunto de experiencias que no son necesariamente generalizables y aplicables para todos los casos. Tercero, asegura que el argumento ignora elementos crticos del marco terico de la administracin pblica tradicional, los cuales son fundamentales para elaborar una propuesta terica coherente.

Goodsell (1992) sugiereque esposible contraponer los diez principios propuestos por la reinvencin del gobierno de Osborne y Gaebler, con otros que nos recuerdan las bases democrticas que enmarcan la gestin pblica y que determinan los pilares de la administracin pblica como disciplina con objeto propio y como actividad organizada del Estado.

1.

A travsde sus representantes elegidos, los ciudadanos, no los empresarios,

deben estar a cargo del gobierno.


5)

pp. 85-87.

Goodsell, Charles. "ReinventGovernment or Rediscover it?", PublicAdministration Review, vol. 53, no. 1. 1993,

Mencin Honorffica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones te6rlcas, y te6rioo-prctlcas)

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2.

La funcin del gobierno es servir al inters pblico, no crear reservas

econmicas o alimentar"egos" empresariales. 3. El gobierno tiene que operar bajo las reglas de la Constitucin y la ley, no

bajo misiones enunciadas por particulares.


4,

El gobierno puede entrar en asociaciones con entidades privadas, siempre

y cuando sea el socio principal. 5. El gobierno debe ser flexible e innovador, pero tambin debe ser suscep-

tible de rendir cuentas al pblico. 6. El gobierno debe buscar resultados, pero sin atropellar a quienes van a

desempear esta tarea, o sea los empleados pblicos.

7.

En el gobierno la conducta privada de los gerentes debe someterse a los

ideales pblicos de la igualdad de oportunidades y del escrutinio pblico. 8. Esta bien simplificar reglas, pero no a costa del tratamiento equitativo y de

la integridad de los procesos legales. 9. La reduccin de limitaciones fiscales es aceptable, pero no lo es la

reduccin de requerimientos para proteger los recursos pblicos. 1O. Los problemas pblicos deben ser solucionados con creatividad, pero sin

darle ventajas a quienes se pueden beneficiar de stos.

Por su parte, Ospina (1993) concluye que existen dos conjuntos de principios de la administracin pblica claramente diferentes: por un lado estnquienes afirman que no existen diferencias reales entre gestin pblica y privada. Generalmente este argumento va acompaado por otro que propone la utilizacin de prcticas

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desarrolladas en el sector privado para mejorar la gestin en las burocracias gubernamentales. Del otro lado estn quienes afirman que el carcterdemocrtico del sistema poltico determina la naturaleza de la gestin pblica, la cual es un rasgo distintivo y especfico que hace una marcada diferencia con la gestin

privada."

Hay quienes defienden la posicin de que una distincin muy tajante entre lo pblico y lo privado es artificial, y que las diferencias entre los dos tipos de prcticas son ms de grado que de naturaleza. En contrario, especialistas en administracin pblica sugieren que la distincin esprerrequisito para el avance en las investigaciones de esta disciplina como un campo de estudio con objeto propio. Ms an, la distincin sugiere una visin de la gestin pblica como actividad profesional con prestigio y reconocimiento social propios.

Un cuarto argumento, es el que proponen Echevarra y Mendoza (1999) en el que sealan que existe una marcada particularidad al contexto en que tienen lugar los procesos de gestin pblica, como son: la pretendida sustitucin del mercado por el proceso poltico como mecanismo de asignacin de recursos; el hecho de que lasadministraciones pblicas tiene el carcter de poderespblicos; la naturaleza distinta de los procesos de creacin de valor por parte del sector pblico, y la dificultad de medir el valor creado."

54

55

Ospina Bozzi, Sonia M. "Gestin, Poltica Pblica y Desarrollo Social:ha<;=a la Profesionalizacin de la Gestin Pblica". Gestin y Poltica Pblica. Mxico, ClDE, vol 11. No. 1, enero-Junio, 1993, p. 40. Echevarra, Koldo y Mendoza, Xavier, Op. cit., p. 20-24.

Menci6n Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones te6rIcas, Yle6rico-prctlcas)

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El proceso poi tico como mecanismo de asignacin de recursos ofrece un marcado contraste con el mercado. As, mientras ste ltimo secaracteriza por la exclusin de la demanda no solvente, la realizacin de transacciones individuales entre ofertantes y demandantes, la existencia de precios y el automatismo en la asignacin de recursos. Por su parte, el proceso poltico se caracteriza por su preocupacin en los aspectos redistributivos y de equidad, la realizacin de transacciones administrativas-individuos y administracin-sociedad, la ausencia de precios y la falta de correspondencia entre el financiamiento que recibe determinada organizacin pblica y su desempeo o capacidad de gestin.

La administracin pblica tiene un carcter de poder pblico. La sociedad otorga al Estado la potestad de ejercer un poder coercitivo sobre sus miembros cuando se trata de conseguir determinados fines. Las administraciones pblicas constituyen poderes pblicos cuya esencia es el ejercicio de la autoridad que les ha sido conferida por la sociedad. En el sector privado esto no ocurre.

Asimismo, las administraciones pblicas crean valor a travs de transacciones individuales con los ciudadanos (garantizando sus derechos, prestndoles

servicios o a travs de transferencias monetarias), pero tambin lo hacen de otras


formas. De acuerdo con Moore (1984) el valor creado por los programas pblicos consiste en dotarlos de una capacidad de respuesta para afrontar amenazas, ya que dichos programas expresan los valores y preferencias sobre el tipo de sociedad en que sus miembros desean vivir. Aspectos como la transparencia, equidad, no

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Mencin Honorffica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones tericas. y te6rico-prctlcas)

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GESTIN PBUCAy GOVERNANCE


Capitulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Crticas Ms Comunes

discriminacin, legalidad

y receptividad forman parte integral de creacin de

valor del sector pbl ico. Por ltimo, resulta complejo tratar de medir este valor en el mbito pblico, debido a que se trata de objetivos y valores que difcilmente pueden tener un indicador de medicin cuantitativo.

3.2 Usos de la gestin pblica en la prctica administrativa

Una aproximacin adecuada para conocer la diversidad de los usos de la gestin pbl ica a nivel prctico es la que presenta Martnez (2000). Seala que las estrategias adoptadas para modificar los modelos tradicionales de implementacin de las polticas pblicas, muestran que las reformas de la Nueva Gestin Pblica no ha logrado superar las debilidades de la gestin pblica. Debido a su carcter disperso

y parcial, as como por la insuficiente consideracin de las problemticas

institucionales y la ausencia de esfuerzos para superar dichas lirnitaciones."

A partir de cuatro ejes centrales que representan problemticas en las reformas en Amrica Latina -burocratizacin, fractura organizacional, falta de apertura

excesivo centralismo- este autor propone diversos usos de la gestin pblica, como lo muestra el siguiente cuadro:

56

Martnez Nogueira, Roberto. "la Gestin Pblica: del Dilogo Crtico a la Evaluacin de la Diversidad", Poltica

y Gestin. Argentina, Horno Sapiens, Revista No. 1, noviembre 2000, p. 11.

Mencin Honorfica del Premio IAPEM 2001 (ModaHdad: InvestigacionestericaS. y te6rico-prctlcaa)

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Jos Juan Snchez GonzIez

Cuadro No. 3.4 Interpretaciones de la Gestin Pblica


Eje,
1) Burocratizacin

Tipos de Gestiln
a)Gestinpor resultados

Car, teristic a,
Esta estrategia constituye el eje bsico del "gerencialismo" y de la Nueva Gestin Pblica. Atribuve las ineficiencias del gobierno aI exceso de regu lac iones asociadas a un marco normativo caracterizado por una elevada concentracin decisional de jerarquas. Consiste en la modificacin de la naturaleza jurdica de las organizaciones estatales de manera de someter la gestin al derecho privado. Consiste en la creacin de mbitos especficos en el interior de las organizaciones estatales, a travs de proyectos. Provisin privada de los bienes y servicios a travs de la gestin privada (terceros), introduciendo la lgica del mercado.

b) Gestinpor Derecho Privado

e)Gestinpor Proyectos

d) Gestin por Terceros

2) Fractura Organizacional

a) GestinInterinstitucional

Para superar el problema de la coordinacin se integran gabinetes especializados o comisiones de alto nivel con participacin de distintos mbitos ministeriales. Parareducir la necesidad de coordinacin sepropone disminuir la diferenciacin del aparato estatala travsde la consolidacin de funciones dispersas en diversas organizaciones pblicas, mediante la fusin o la incorporacin de entidades descentralizadas a las administraciones centrales. Se crean instancias superiores que pretenden superar los problemas de coordinacin por va de la autoridad, resolviendo lascuestionesde competencia y de coherencia a travs de la jerarqua. Se crean mecanismos especiales de integraciny de coordinacin a nivel local.

b) Gestin Consolidada

e)Gestin Unificada

d) Gestin Integrada Territorialmente

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Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalided: Investigaciones tericas. y telico-prclIcas)

GESnN PBUCA y GOVERNANCE


Capitulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Crticas Ms Comunes

Eje,
3) Falta de Apertura

Tipo, de Ge,lin
a) Gestin Concertada

Carac tcristicas
Se incorporan organizaciones representativas de intereses o perspectivas a instancias de formulacin de polticas, ya sea integrando rganos directivos, consejos de asesores,comisiones ad boc, o participacin de instancias de consulta. Las organizaciones de la sociedad civil asumen de manera ms activa la prestacin de servicios a la comunidad. Mediante fondos concursables este mecan isrno de uso cada vez ms frecuente.

b) Gestin Operacional Participada

e) Gestin por la Demanda

d) Gestin Controlada Socialmente

Sepromueve lapromocin de laparticipacin mediante la introduccin de distintas formas de controlo auditoria social.

4) Centralizacin Excesiva

a) Gestin Desconcentrada

Consiste en la atribucin de capacidades decisorias a los niwles subordinados de las organizaciones del sector pblico. Busca una mayorflexibilidad en la gestin pblica. Involucra ia transferencia de funciones a los mbitos de gobiernos regionales, provinciales o locales, junto a una redefinicin del papel normativo y orientador de los gobiernos centrales.

b) Gestin Transferida y Conjunta

c) Gestin por Devolucin

Se realizan experiencias en las que ciertas funciones estatales han sido atribuidas a las organizaciones de la sociedad civil (ONG).
Las redes permiten la integracin de aportes diferenciados en el marco de la cooperacin y no de la competencia. Son recursos para la coordinacin de transacciones entre organizaciones y dentro de stas.

d) Gestin en Red

Fuente: Elaboracin propia con las ideas de Martnez Nogueira, Roberto. Op. eit. pp. 16-35

Como podr inferirse, las diversas interpretaciones de la gestin pblica son variadas y su uso corresponde al eje central que desee resolverse. Por ello, es necesario ampliar el alcance del anlisis de las innovaciones en los modelos de

Menci6n Honorffica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones tericas, y telico-prcticas)

201

Jos Juan Snchez GonzJez

gestin pblica, introduciendo una perspectiva ms amplia que la utilizada en los abordajes convencionales de la administracin pblica.

Al respecto es indispensable tomar en cuenta tres consideraciones. 57 En primer lugar, es errneo avanzar en la modificacin de los modelos de gestin pblica establecidos sin atender a la vez a los requerimientos de la construccin institucional, de las polticas sustantivasy de los procesos de movilizacin de los actores, tanto en las etapas de formulacin como de ejecucin. Las polticas no consisten simplemente en la enunciacin de propsitos, definicin de estrategias y sancin de los cuerpos legales, constituyen un ciclo en el que la implementacin determina el impacto sobre la realidad. Por tanto, el debate de la gestin pblica no puede desatender estos temas sustantivos.

En segundo lugar, es preciso construir visiones ms maduras acerca de las capacidades del Estado para alimentar las acciones de reforma de la gestin pblica. En el pasado fue usual la construccin de capacidades administrativas mediante la adquisicin de insumas y equipamiento, de la construccin de infraestructura, de la capacitacin del personal y de la aplicacin de nuevos sistemas normativos. Aunque fueron tiles, los nuevos enfoques no deben confundir la superacin de la carencia de medios con el incremento en las capacidades de

governance, para la gestin pblica y para la produccin de

impactos significativos.

57

Ibid, p. 36.

202

Mencin Honorffica del Premio IAPEM 2001 (MOdalidad: Investigaciones te6rlcaa. y terico-prcticas)

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GESTiN PBLICA Y GOVERNANCE Capitulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Crticas Ms Comunes

Por ltimo, las intervenciones dirigidas a las reformas de la gestin pblica deben ser complejas y adecuadas a la naturaleza de las problemticas que enfrentan y a lasconcepciones que gobiernan el diseo de las polticas. Loscambios puntuales

y la introduccin de nuevas modalidades de innovacin en las tecnologas de


gestin pblica, slo son sustentables si responden a estrategias de cambio institucional y de entorno organizacional.

3.3 Polmica en torno a la nueva gestin pblica


El empleo de diferentes usos de la voz gestin pblica implica que esta propicie diversos significados y contenidos que han provocado discusiones sobre sus alcances y limitaciones. Aqu se abordan algunos cuestionamientos y en los siguientes captulos existen otros aspectos que son enfatizados.

Para empezar hay que sealar que a partir de los objetivos de la administracin pblica actual y el entorno en el que se desarrolla su actividad, la gestin pblica debe entenderse, ante todo, como una organizacin dirigida a la prestacin de servicios; en la que el usuario o sujeto receptor de estos servicios, generalmente el ciudadano, ha de serdefinido como cliente." El reconocimiento de esta nueva misin central de la administracin pblica, de prestacin de servicios, conduce a una nueva concepcin de la gestin pblica que, a su

vez, supone cambios

sustanciales tanto en la estructura organizativa como en su cultura interna, en la


S' Boix, Caries. "Hacia una Administracin Pblica Eficaz: Modelo Institucional y Cultura Profesional en la Prestacin de Servicios Pblicos". Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas. Madrid, INAp, No. 1, septiembre-diciembre 1994, p. 23.

Mencin Honorifica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Inveetlgeciones teriCas, y te6rlco-prctlcae)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

medida que establece relaciones diferentes entre los polticos, los empleados y los ciudadanos.

En una perspectiva ms crtica del enfoque de la calidad en la gestin pblica, se afirma que existe una clientelizacin de las relaciones entre la administracin pblica y sus administrados. Desde espacios ideolgicos distintos se apoya a aquellas organizaciones que se han mostrado ms cercanas a sus consumidores, que satisfacen mejor las demandas de sus clientes, o que son capaces de identificar con ms precisin las necesidades de su pblico." Quiz lo que haga falta es pasar de la clientelzacin a la ciudadanizacin de la gestin pblica, como parte importante para recuperar su dimensin democrtica

y poltica..

Eneste contexto, para Brugu, Amors y Goma (1994) existen algunas dificultades que este enfoque no ha podido superar. En primer lugar, se ha trasladado a un segundo plano la tarea de conceptual izar tericamente el propio enfoque, dejando sus trminos sin definir y sus argumentos sumidos en una profunda ambigedad conceptual. En segundo lugar, se trata de un debate que ha nacido en el seno de las corporaciones y que se ha magnificado en todo momento de su carcter apoltico. la administracin pblica no slo produce determinados bienes y servicios, sino que lo hace en defensa de determinados valores colectivos y de planteamientos polticos-ideolgicos especficos basados en el inters pblico.

59

ldeol parte

Bru~' Q.,

Amors, M. y Gom, R. "Administracin Pblica y sus Clientes; Moda Organizativa u Opcin ica? Gestin y Anlisis de Polfticas Pblicas. Madrid, INAP, No. 1, septiembre-diciemore 1994, p. 33. Una este apartado esta tomado de este importante artculo.

204

Mencin Honorffica del Premio fAPEM 2001 (Modalidad: Inveetigaclonestericas.Y terico-prctlcas)

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GESTIN PBUCAy GOVERNANCE


Capitulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Crticas Ms Comunes

Marginar estos elementos genera importantes vacos conceptuales, que slo recientemente estn empezando a ser abordados con la seriedad necesaria.

En tercer lugar, el eje de la crtica al enfoque de calidad se desarrolla en su carcter m imetizador de las iniciativas de la gestin privada a la gestin pblica. Este proceso de mimetismo tiende a eliminar las diferencias entre gestin pblica

y gestin privada. En este caso, las importaciones organizativas y gestoras del


mundo de los negocios generan dificultades de adaptacin a las peculiaridades del sector pblico, las cuales sugieren dos direcciones. Por una parte, los clientes del sector privado disfrutan de un poder de eleccin que no tiene equivalente en el mbito pblico. Las instituciones pblicas descansan en fundamentos polticos que condicionan sus relaciones con los administrados: sus servicios no han de satisfacer nicamente demandas individuales sino, sobre todo, satisfacen intereses colectivos. Por otra parte, las opciones estrictamente empresariales tratan a sus clientes como personas aisladas con las que se establecen relaciones mercantiles puntuales, mientras que el sector pblico ha de tratarlas como grupos de necesidades colectivas. Los modelos de relacin son ms complejos y requieren de instrumentos que no ofrece el marketing privado.

Una alternativa para sup~rar estos dilemas es lo que algunos autores sostienen quees necesario sustituir la imitacin por la innovacin, o la necesidad de integrar la dimensin colectiva en las relaciones que se establecen entre la administracin pblica
60

y sus administrados." As, la voluntad de construir una gestin pblica


Gestin y Estrategia. Mxico,

valos AguiJar, Roberto. "lnnovactnde la Gestin Pblica: Anlisis y Perspectiva". UAM, No. 8, julio-diciembre 1995, pp. 6-17.

Mencin Honorrfica de' Pramlo IAPEM 2001 (Modalidad: InvestlgaclOnee terlClIa. Y ~)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

independiente de lasexperiencias privadas, reafirma la necesidadde una direccin poltica que no sirva nicamente para optimizar el funcionamiento de instituciones pblicas, sino tambin para orientarlas en el entramado de las organizaciones que conforman el complejo mundo en el que la gestin pblica actual se encuentra inmersa.

La administracin pblica moderna, en palabras de Osborne y Gaebler (1992) no puede limitarse a "remar", es decir, a implementar correcta pero aspticamente un conjunto de polticas pblicas, sino que tambin debe "llevar el timn", conducir la nave hacia la consecucin de los grandes objetivos nacionales que slo pueden ser definidos polticamente. En otras palabras, un nivel de micro gestin pblica donde lo prioritario es mejorar la mecnica del funcionamiento de cada organizacin, y un segundo nivel de macro gestin pblica donde la preocupacin no se centra en los medios sino en los objetivos.

Durante los ochenta, la micro gestin pblica ha aprendido del sector privado, pero esto ya no parece suficiente para los noventa. En un entorno que tiende a la dispersin y al cambio, es necesario desarrollar habilidades estratgicas que nos permitan dirigir y controlar la incertidumbre. Estas habilidades pueden tomar formas diferentes pero con un denominador comn: la repolitizacin de la gestin pblica, es decir, la introduccin de unos valores

y de un diseo estratgico de

las actuaciones que faciliten timonear la nave en una direccin predefinida."


6' lbid, p. 39.

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Mencin Honorfflca del Premio iAp,EM 2001 (Modalidad: Inveetlgactonee te6rlcas, y te6rlco-prcllcee)

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GESTIN PBLICA Y GOVERNANCE


Capitulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Crticas Ms Comunes

Por lo tanto, s nicamente nos ocupamos de la micro gestin pblica -de esforzarnos por "remar" mejor- es muy probable que una relacin mercantil como la que establece una empresa con susclientes sea el camino ms adecuado para su mejora. Sin embargo, la gestin pblica est obligada a operar en un nivel macro, a "llevar el timn" hacia el logro de unos objetivos polticos en el gobierno que, una sociedad democrtica, ha de definir a partir de la participacin de los ciudadanos.

En este sentido, Metcalfe (1999) afirma que la mejor manera de establecer una clara distincin analtica entre macrogestin y microgestin, es referirse a sectores pblicos y privados. Ental caso, la gestin pbl ica en el plano de la macrogestin seocupa del comportamiento de todo el sistema, y la gestin privada en el plano de la microgestin se centrara en el comportamiento de las partes. La gestin pblica en cuanto macroprocesos se ocupa, ante todo, del cambio y en particular del cambio estructural. Es precisamente en las fases de reorganizacin radical cuando resulta ms precario el equilibrio entre los intereses pblicos y privados, por lo que se necesita un proceso de macrogestin para encauzar la transicin hacia un nuevo marco institucional."

Para mayor claridad, conviene asociar la macrogestin con la direccin de las redes interinstitucionales y la microgestin con la de cada una de esas

.2 Metcalfe, Les. "La Gestin Pblica: de la Imitacin a la Innovacin". En Losada Marrodn, Carlos. DeBurcratas a Gerentes? Las Ciencias de laGestinAplicadas a laAdministracin del Estado. Washington, Banco Interamericano
de Desarrollo, 1999, p. 56-57.

Mencin Honorfflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones tericas, y te6rico-ptictlcaa)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

organizaciones. Cuanto ms interdependientes sean las funciones de las organizaciones, mayor ser la probabilidad de que se planteen problemas de accin colectiva irresolubles para la microgestin. Cuando eso ocurre, se necesita un proceso de macrogestin para garantizar la coordinacin. Ello no significa que la macrogestin deba suplantar a la microgestin. (...) El focus distintivo de la gestin pblica es conseguir la cooperacin entre organizaciones en aquellos casos en que se ponen en tela de juicio el marco bsico de la poltica pblica y la cooperacin interinstitucional."

Por lo anterior, es indispensable recuperar la dimensin democrtica de la nueva gestin pblica. Recuperar la dimensin democrtica de la administracin pblica supone tambin aceptar que los conflictos, las luchas, los valores o los intereses que se entrecruzan en su interior no deben resolverse slo a travs de los mecanismos mercantiles, sino mediante los instrumentos polticos basadosen la negociacin y el consenso.v La gestin de la administracin pblica debe orientarse a la configuracin de un determinado modelo de sociedad, donde sus actuaciones sirvan para darle una forma determinada y, por lo tanto, incorporar una eleccin que no est exenta de conflictos. Laadministracin pblica configura un espacio donde surgen y se resuelven conflictos, donde interactan intereses contrapuestos, donde se prioriza entre valores en competencia y donde, en definitiva, se dan cita todos los elementos de un debate poltico.

&3 64

Ibid, p. 57.

Brugu,Quim. "la Dimensin Democrtica de la Nueva Gestin Pblica". Gestin y Anlisisde Polticas Pblicas. Madrid, INAp, No. 5-6, enero-agosto 1996, p. 45.

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Mencin Honorffica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad:Invesllgac:lonft tericas, y terlco-pnlcticas)

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GESTIN PBUCA y GOVERNANCE


Capitulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Crticas Ms Comunes

En esesentido, la gestin pblica tiene que ser concebida entonces en su amplio sentido social, poltico y econmico, adems de ser entendida en los parmetros de la vida organizacional de las instituciones pblicas. Lo que la administracin pblica hace o deja de hacer no slo es producto de disposiciones jurdicas, sino tambin de un conjunto de adaptaciones constantes de las instituciones pblicas a las condicionantes del entorno social, econmico y polftico." Por ello, a pesar de su relevancia, el anlisis jurdico posee sus lmites para entender lo que realmente suceder en la gestin pblica.

En este contexto es necesario distinguir las dimensiones inseparables del managementpblico. En primer lugar, el managementcomo conjunto de tcnicas o instrumentos de gestin, o lo que se denomina el "significado del management"
(themeaningofmanagment). En segundo lugar, el managementcomo una funcin

ideolgica que sirve para crear y mantener en las organizaciones las prerrogativas de gestin (el llamado "derecho a gestionar" - the right to manage), con base en el reconocimiento de valores de racionalidad econmica, a esta segunda faceta se le denomina en un juego de palabras, "la gestin del significado" (the management of meaning).66

Para Echevarra y Mendoza (1999) la dimensin ideolgica del management se compone de dos elementos fundamentales: en primer lugar, la existencia de una
.5 Motta, Paulo Roberto. Inno~acin y Democratizacin de la GestinPblica. Caracas, CLAD, 1990, Serie Temas
de Coyuntura en Gestin Pblica, No. 19, p. 11 . .. Echevarra, Koldo y Mendoza, Xavier. Op. cit., p. 32. Los autores citan a Gowlen, D. y Legge, K. (1983). "The Meaning of Management and the Management of Meaning: A View From Social Antropology".- En M.J. Earl, editor. Petspectives on Management. Oxford, Oxford University Press,

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: InveetigaclonestericaS, y terico-prctlcas)

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Jos Juan Snchez Gonzjez

cultura de valores reconocidos y aceptados comnmente sobre lo que se entiende por buena gestin pblica (la triloga economa, eficiencia y eficacia) y, en segundo lugar, unas instituciones de responsabilidad (o rendicin de cuentas) que le pongan lmites a la creacin, mantenimiento y manipulacin del poder y prevean sanciones por el incumplimiento de los valores de referencia. Sobre estos fundamentos ideolgicos y culturales se formula todo un entramado de tcnicas, modelos y prcticas de comportamiento que constituyen el contenido del man-

agementy con los que se pretende lograr la satisfaccin de sus valores dominantes.

La interrelacin entre ambas dimensiones permite subrayar la poca viabilidad de impulsar la introduccin de tcnicas de gestin sin aceptar al mismo tiempo la legitimidad de los valores y de las funciones gerenciales. En otras palabras, el

management es ante todo un orden semntico completo del que no se puede


extraer una parte y esperar que cobre sentido por s sola cuando sus presupuestos institucionales y ticos no estn reconocidos en el proceso poltico. El gran reto de la modernizacin administrativa radica precisamente en construir un nuevo marco de responsabilidades que reordene la interrelacin entre funciones polticas y administrativas, dada la complejidad de la administracin moderna Y

La modernizacin administrativa se aproxima al managementdesde su dimensin cultural e ideolgica, buscando un nuevo sistema de legitimacin de conductas
67 Ibid, p. 33. "La limitacin fundamental del paradigma institucional del management, tal y como se ha constituido en el sectorprivadoe importado al sectorpblico, es supertenencia a una l~' icade racionalidad econmicaindividual y ~sta, concebida para ordenar el comportamiento de una organizacin in ndiente. Trasladar esta lgica al sector publico presenta claras insuficiencias, ante la necesidad de observar valores co ectivos y atendera la exigencia de colabOracin Interinstitucional, imprescindible en la gestin de numerosas polticas pblicas".

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Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: InvestlgaclOOM terlcaa. yterlco-prctlcas)

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GESTiN PBLICA Y GOVERNANCE


Capitulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Crticas Ms Comunes

ligado a valores de racionalidad econmica en la gestin. En esta ltima dcada, la interpretacin del contenido del

management como un conjunto de tcnicas y

modelos de comportamiento, se hace indispensable en la reordenacin de las responsabilidades polticas y administrativas en el senode la administracin pblica.

Una reflexin final es que en el contexto latinoamericano se impone a la gestin pblica una clara responsabilidad y compromiso con la agenda ms amplia para impulsar las tareas necesarias de promocin del desarrollo social y econmico. Esta conexin entre el mbito micro (la accin administrativa) y el mbito macro (el desarrollo nacional) del universo de la gestin pblica, supone a su vez una serie de acciones que garanticen la continuidad del carcter democrtico del sistema poltico en la esfera de la organizacin." Contrario a lo que se ha planteado, la gestin pblica debe responder al inters pblico, el inters de todos, no a satisfacer las necesidades del cliente, que en su individualidad no puede interpretarse como una colectividad concebida por el ciudadano. Inters pblico y ciudadana son dos pilares de la gestin pblica contempornea.

3.4 Crticas a la nueva gestin

pblica

A partir de los diversos usos de la gestin pblica, existen opiniones en contrario que pueden incluirse como crticas. No obstante, que a lo largo de esta investigacin se presentan en diferentes momentos, parece adecuado detenernos

.. Ospina Bozzi, Sonia M. Op .cit; p.54.

Mencin Honorfica dal Premio IAPEM 2001 (ModelkIad: InveatlgacloMa tericaS. Y terlco-prclicas)

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Jos Juan Snchez GonzIeZ

en una crtica expuestas por Dunleavy y Hood (1995). Representan un punto de partida para determinar que fa gestin pblica es una categora multifactica n el universo de la administracin pblica.

la primera posicin la sustentan Dunleavy y Hood (1995) para quienes la Nueva Gestin Pblica despierta una mezcla de odios y pasiones. Debido a que los elogios son suficientemente conocidos, este apartado se centra en las critlcas."

stas crticas se pueden clasificar en cuatro grupos: 1) las fatalistas; 2) las individualistas; 3) las jerrquicas, y 4) las igualitarias. Como se muestra en el siguiente cuadro: Cuadro No.J.S Crticas a la Nueva Gestin Pblica
li 10 d, "11".1
\II"II1,lll\,\.

Fatalista
la Nueva Gestin Pblica no puede hacer frente a los dilemas bsicos de la Administracin Pblica. Ninguna, sobrevalora los sistema de gestin, los hace vulnerables a los ataques fatalistas.

Individualista
la Nueva Gestin Pblica corre el riesgo de convertirse en un sustituto mediocre de los derechos contractuales individuales. Jerrquica l.a Nueva Gestin Pblica puede erosionar la cohesin del sistema y situar al sector pblico fuera del control. Ms contratos reales y menos cuasicontratos, ms privatizacin y menos corporatizacin.

Fortalecer la capacidad de control central e incrementar las obligaciones de consulta.

Igualitaria
la Nueva Gestin Pblica puede fomentar la corrupcin, acomodarse a los intereses personales de los altos funcionarios y debilitar las responsabilidades. Ms cesin de poder a los ciudadanos, ms mecanismos anticorrupcin, extender el modelo del rol empresarial, imponer un control estricto sobre los posibles fraudes en los contratos.

Fuente: Adaptacin de Dunleavy, Patrick y Hood, Op. Cit. p. 107.


69

Dunleavy, Patrick y Hood, Christopher. "De la Administracin Pblica Tradicional a la Nueva Gestin Pblica. Ensayo sobre la Experiencia Modernizadora de Diversos Pases Desarrollados". Gestin y Anlisis de Polticas Pbficas, Madrid, INAP, No. 3, mayo-agosto de 1995.

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Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: InveatlgacioMs te6ricaa. Yterico-prcllc)

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GESTIN PBUCA y GOVERNANCE


CapItulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Crticas Ms Comunes

Aunque se reconoce que las cuatro grandes crticas a la Nueva Gestin Pblica son contradictorias entre s, se puede aprender algo de cada una de ellas. Por lo que se presentan de manera separada, para conocer sus contenidos, alcances y limitaciones.

3.4.1 Crtica fatalista

En el terreno de la reforma administrativa, la posicin fatalista sostiene que jos problemas bsicos de la gestin en el sector pblico -los errores humanos, las fallas del sistema, los programas mal planeados, el fraude y la corrupcin- son omnipresentes." Ningn sistema de gestin pblica, ya sea la Nueva Gestin Pblica, la administracin pblica tradicional o cualquier otro sistema administrativo, puede eliminar estos problemas.

Los fatalistas son particularmente conscientes frente a la evidencia de que muy poco est cambiando bajo el manto de una nueva sigla -Nueva Gestin Pblicay del renovado esquema de control promovido, por lo que proclaman el colapso y el fracaso de un sistema bajo ese paradigma.

La crtica fatalista es indudablemente negativa, ya que pretende destruir las ambiciones de la Nueva Gestin Pblica sin presentar un programa alternativo mnimamente definido. Los defensores de la Nueva Gestin Pblica son ms vulnerables a la crtica fatalista si exageran los beneficios previstos por la
10

Ibid, p. 107.

Mencin Honorlflca dal Premio IAPEM 2001 (ModalIdad: lnvestIgaclonaa taricaa.y~)

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Jos Juan SnchezGonzlez

introduccin del nuevo sistema de gestin pblica. Pero incluso los fatalistas no ofrecen nada que sirva para sustituir a la Nueva Gestin Pblica ms all de desacreditar escpticamente cualquier propaganda reformista.

3.4.2 Crtica individualista

La crtica individualista cree en la primaca de la actividad emprendedora que responde a las seales del mercado, a la que consideran el mejor mtodo para regular el desarrollo social. Los individualistas sostienen que la Nueva Gestin Pblica es una mezcla insatisfactoria entre las estructuras tradicionales de la administracin pblica y un sistema basado en la fuerza de los contratos y de Jos derechos legales de los individuos.

Los individualistas son radicalmente crticos con los aspectos gerenciales de los mercados de la Nueva Gestin Pblica, as como con los acuerdos cuasicontractuales que son plenamente vinculados en trminos legales. Los individualistas rechazan lasmedidas de "corporativizacin" que sedetienen antes de la completa "privatizacin", as como aquellos aspectos del sistema administrativo que reproducen el tradicional modelo "high-group/high-grid" (el carcter vitalicio de los empleados pblicos, por ejemplo)."

Para los individualistas, la solucin se halla en sustituir los cuasi-contratos por contratos jurdicos que permitan a los usuarios finales de cada servicio la
" tbid, p. 108.

214

Mencin Honor/flca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Inveetigaclonea te6rtcas, y terico-pr6ctlcae)

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GESTIN PBLICA Y GOVERNANCE Capitulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Crticas Ms Comunes

capacidad suficiente para litigar en contra del contrato entre el comprador y el proveedor. En privatizar en lugar de corporatizar, en relacionar los salarios con los rendimientos, o en abandonar parte del modelo de servicio civil de carrera. En ese sentido, la crtica individualista, a diferencia de la fatalista, es capaz de generar una agenda de reforma; una agenda construida alrededor de los mercados

y de los contratos.

3.4.3 Crtica jerrquica

Laetiqueta jerrquica incorpora una amplia variedad de puntos de vista vinculados a la gestin centralizada, a la planificacin, al profesionalismo o a la tecnocracia. La perspectiva jerrquica confa en la capacidad humana para gestionar la naturaleza, siempre y cuando esta gestin permanezca estrechamente definida,

y los sistemas humanos y naturales no desborden radicalmente determinados


lmites.

Los jerrquicos sostienen que los reformadores de la Nueva Gestin Pblica deben tener mucho cuidado de no dejar los procesos de cambio sin control, lo cual daara irreversiblemente la direccin global de los servicios pblicos. Para esta posicin, la desestabilizacin es la mayor amenaza. Subrayan la necesidad de guiar las reformas con mucho cuidado y tiento para prevenir el desorden y la anarqua, por ejemplo, en el sistema de pago de los servicios pblicos o en las normas que regulan las formas de operar la administracin pblica.

Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones te6rlces. y te6rIoo-prcllc)

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A la perspectiva jerrquica le preocupa la forma en que la Nueva Gestin Pblica desarrolla lashabilidades de gestin y reduce el nfasis en los diseos estratgicos o en las capacidades sinpticas. La Nueva Gestin Pblica -segn los jerrquicospodra acaparar la atencin que los altos responsables pblicos deberan prestar a otras herramientas de mayor significado.

All donde la Nueva Gestin Pblica pone ms precisin para satisfacer un conjunto limitado de objetivos, los jerrquicos se preocupan por reducir los posibles efectos perversos y por animar a los gestores pblicos a reducir los desastres previstos a travs de transformaciones en la relacin costo-beneficio, o a travs de negociaciones y de asesoras alternativas (Hood y lackson, 1991). Ellos temen, que las polticas puedan derivar en fracasos parecidos a los que provoc la computarizacin del servicio de ambulancias de Londres en 1992.

A los jerrquicos les preocupa el riesgo de una erosin en la tica tradicional del servicio pblico provocada por los cambios que introduce la Nueva Gestin Pblica. Desmantelando el concepto de servicio civil de carrera dentro del mbito pblico o rediseando las organizaciones del sector en lnea de las relaciones entre el contratista o el tomador de decisiones principal y los agentes. Con la introduccin del concepto de tica de los servidores pblicos, quiz se quiere dar a entender que se requiere tener un alto nivel de confianza en todo el sector pblico.

216

Mencin HonorJflca del Premio IAPEM 2001 (ModaUdad: Investlgacio". te6ricas. y te6rk:o-ptctlcaa)

GESTIN PBUCA y GOVERNANCE


Capitulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Crticas Ms Comunes

Las soluciones jerrquicas para tales debilidades subrayan la necesidad de mantener o de impulsar una mayor capacidad de control central sobre los servicios pblicos. Aqu los argumentos de mayor poder de decisin a los gerentes pblicos debe tomarse con cuidado y con los elementos necesarios de control administrativo y poltico.

3.4.4 Crtica igualitaria

Con relacin a la Nueva Gestin Pblica, la crtica igualitaria sostiene que unas reformas de amplio alcance mercantilizador incrementan el riesgo de corrupcin en el sector pblico. En ausencia de presiones contrarias, la Nueva Gestin Pblica puede reflejar los intereses personales de los altos cargos en detrimento de los usuarios de los servicios y del inters pblico. El riesgo de la Nueva Gestin Pblica es convertir al gobierno en algo menos comprensible, menos responsable y menos accesible para los ciudadanos; aunque proclame intenciones y objetivos radicalmente contrarios."

El riesgo de aumentar la corrupcin, la malversacin y la parcialidad es constante en las crticas igualitarias a la Nueva Gestin Pblica. Los igualitarios consideran que estosabusos son ms fciles de llevar a cabo en un modelo de responsabilidad descentralizada como el propuesto por la Nueva Gestin Pblica, as como en la extensin de reas cubiertas por doctrinas de la confidencialidad comercial o de la privacidad de los contratos. El temor es que la creciente interrelacin entre
71

tbid, p. 109.

Mencin Honorffica del Premio IAPEM 2001 (ModeIidad: InvestlgllCiot1M tericaa. Yterico-prcticas)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

los sectores pblico y privado pueda incrementar los motivos y las oportunidades para la corrupcin.

A los igualitarios tambin les preocupa que los altos cargos caracterizados por su vocacin de dar forma a las organizaciones, consideren que les puede interesar presionar excesivamente en la direccin de estrictos cortes presupuestarios, subcontrataciones o procesos corporativizadores (Dunieavy, 1990). Consecuentemente, los igualitarios sealan el riesgo de una venta o una privatizacin inadecuada (reductora del bienestar) del sector pblico, simplemente porque los posibles cambios crean oportunidades para redisear las organizaciones pblicas hacia formatos que se adaptan a los intereses personales de los altos cargos en la administracin pblica.

Tambin a los igual itarios les preocupa el efecto que la fragmentacin del gobierno en los niveles central y local pueda tener sobre las polticas pblicas, sustituyendo lasautoridades con objetivos mltiples y con capacidades para afrontar problemas complejos, desde los propios recursos internos o desde alternativas estratgicas, por pequeos rganos dedicados a un nico asunto. La fragmentacin crea unidades con objetivos estrechamente delimitados o, a menudo, dedicados a la oferta de un nico producto; situacin contraria en el sector pblico.

Esta situacin multiplica las relaciones inter-organizativas y puede generar problemas adicionales, como la prdida de responsabilidad que provoca el paso

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Mencin Honorlflce del Premio IAPEM 2001 (Mooellded:lnvestlgeclonesle6ricall. y terlco-prclloaa)

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GESTIN PBLICA Y GOVERNANCE Capitulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Crticas Ms Comunes

de losservicios controlados pblicamente a las relaciones contractuales;el dficit de coordinacin que acusan los servicios pblicos al pasar de ser coordinados polticamente a convertirse en una administracin pblica "sin direccin", controlada por gestores pblicoso usuarios; la insuficiente capacidad de respuesta poltica que conduce a la sustitucin de la burocracia, que puede ser utilizada como herramienta de cambio social por los imperativos de la competencia; yel riesgo creciente de que losservicios pblicos fracasen como resultado del trnsito desde unas organizaciones grandes, con disponibilidad de recursosestratgicos y con capacidad para afrontar los problemas de personal a otras organizaciones relativamentems simples, con recursosescasos y fuertemente vulnerables frente a posibles debilidades de liderazgo.

Dunleavy y Hood concluyen, que es poco probable que no se pueda establecer un consenso acerca de cul de lascrticas referidas tiene mayorrelevancia. Quiz lo que se puede decir es que estas son las principales crticas y ataques a la Nueva Gestin Pblica. Aunque estas opiniones debern ser superadas por este paradigma para reorientar sus cambios dentro de la gestin pblica y modificar sus lneas de investigacin, si desean considerarse una orientacin con rumbo y futuro dentro del objeto de estudio de la administracin pblica.

Porsu parte, Pollitt (1993) seala cuatro crticas a lo que considera un desarrollo excesivamente neotayloristade la NuevaGestin Pblica: crticas a su coherencia, a su realismo y a sus valores."
7l

Pollitt, C. Managerialism and the PublicServices. Londres, Blackwell Publishers, 1993. Citadopor Quim Brugu.

Mencin Honorfflca del Premio IAPEM 2001 (ModalIdad: InveatJgaclonaa tat1caa, y ta6rlco-pr6ctic

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En primer lugar, detecta tensiones y contradicciones que dificultan la coherencia interna del modelo, tales como la motivacin de los empleados pblicos, la participacin democrtica, o los.procesos simultneos de delegacin-control."

En segundo lugar, Poliitt califica los postulados neotayloristas como poco realistas, pues considera que asumen la posibilidad de trasladar la gestin privada al mbito pblico sin darse cuenta de las especificidades de ste ltimo. En tercer lugar, nos recuerda que el programa neotaylorista no es un mero ejercicio de ingeniera tcnica, sino que articula un elenco de intereses determinados. La lista de beneficiarios de la Nueva Gestin Pblica es muy ilustrativa: empresas auditoras, escuelas de negocios, empresas interesadas en la subcontratacin de servicios pblicos, polticos neoliberales, entre otros. Finalmente, esteautor tambin seala la dimensin valorativa del neotaylorsimo. Su compromiso con la economa y la eficiencia (siendo la eficacia una especie de hermano pobre) deja de lado otros valores como la igualdad, la justicia, la representacin, la legitimidad o la participacin. Se trata de una firme apuesta por el individualismo.

Desde otro punto de vista, larqun y Losada (1999) afirman que existe un riesgo alto en el uso de las tcnicas de management de manera aislada, sin considerar su componente metatcnico, es decir, sin que se creen simultneamente los mecanismos que favorezcan una nueva cultura de responsabilidad, o sin contemplar el componente poltico en la reforma de la gestin pblica. El mejoramiento de la capacidad de gestin de un organismo pblico debe ir
14

Brugu, Quim. Op. cit., p. 54.

220

Menci6n Honorffica del Premio IAPEM 2001 (Mod8IIdad: lnveIItigIIClOn te6rtcaS. Yterico-prclIc)

iii.1

......
GESTIN PBUCA y GOVERNANCE
Capitulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Crticas Ms Comunes

acompaado con la creacin y/o fortalecimiento de los contrapesos de poder y de un sistema de garantas que permita asegurar que la institucin trabaja dentro de un marco socialmente deseable. A su vez, ser necesario redistribuir el poder en la organizacin y en torno a ella, de manera que la coalicin de poder resultante no slo facilite los cambios sino que permita su afianzamiento."

En este contexto es necesario ser conscientes de que la mayora de las tcnicas de gestin favorecen la ampliacin de la discrecionalidad de los directivos y altos funcionarios, lo que a su vez permite ganar en flexibilidad y eficiencia. Sin embargo, esto tambin puede conducir a que se traspase la tenue barrera que separa la discrecionalidad de la arbitrariedad, el abuso de poder y la corrupcin.

Por tanto, es conveniente concebir a las tcnicas de gestin pblica como una oportunidad y como un riesgo." La oportunidad consiste en dotar de contenido real a compromisos que hasta el momento poco han trascendido su carcter retrico, ya que dichas tcnicas apuntan a garantizar su materializacin, al tiempo que favorecen la formalidad de la accin pblica. El riesgo puede estar en valerse de las contribuciones del management para crear mbitos de discrecionalidad que no cuenten con su respectivo sistema de rendicin de cuentas nuevo y ms exigente, como son los sistemas de contrapeso y salvaguarda que aseguran que las instituciones actan dentro del marco de accin y de los objetivos que la sociedad les ha fijado y sin modificar los incentivos sociales y organizativos.
7S Jarqun, Edmundo y losada, Carlos. "Aportes de las Ciencias de Gestin (Mana~ent) a la Reforma del Estado". En losada Marrodn, Carlos. Oe Bur6cratas a Gerentes? Las Ciencias de la GestinAplicadas a laAdministraci6n del Estado. Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 1999, p. 3.

,. lbid, p. 4.

Mencin Honorlflce del Premio IAPEM 2001 (ModalIdad: InvestIgecIonee tericae. Y terico-pn\ctic)

221

Jos Juan Snchez Gonzlez

3.5

Crticas a la nueva gestin pblica desde el punto de vista de los valores

La llamada Nueva Gestin Pblica es algo ms que un conjunto de tcnicas de gestin ms o menos importadas de la empresa privada y mejor o peor aplicadas a la administracin pblica. Lo anterior, se pone de manifiesto en el hecho de que muchas de sus crticas se han centrado, precisamente, en los valores que supuestamente la sustentan y que, tambin suponen podra atentar contra los viejos y buenos valores del paradigma burocrtico."

En primer lugar, la idea de que es necesario un cambio cultural para consolidar un nuevo estilo en la gestin pblica, ha alarmado a los defensores del modelo clsico de la administracin pblica por considerar que los ideales a los que prestaba sus servicios pueden verse sustituidos por principios ms cercanos al libre mercado y la competencia. Los cuales son identificables con prcticas poco ticas y, desde luego, ajenas a las ideas de justicia social o igualdad de oportunidades.

En segundo lugar, existen autores que rechazan lo que denominan la tica de

situacin, es decir, aquella tica que busca patrones morales de comportamiento


en armona con las medidas impuesta por la Nueva Gestin Pblica, sin poner en discusin dichas medidas de reforma que se consideran como un hecho no
77

Gestin Pblica. Madrid, Prentice Hall, 2001, p.p. 230-232.

RomnMasedo, Laura. "LaCulturaOrganizativay la tica Pblica". En Olas de lima, Blanca(coord.) La Nueva

222

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Inveetlgaclonestericas, y terico-prcllcea)

GESTiN PBLICA Y GOVERNANCE


Caprtulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Crticas Ms Comunes

discutible. Frederickson (1999) niega la compatibilidad entre la tica y algunas de estas medidas y entiende que los principios que regulan la conducta de las burocracias pblicas son, por definicin, ms ticos que los de las empresas y los individuos que actan atenindose a las reglas del mercado."

En tercer lugar, incluso aquellos que defienden a la Nueva Gestin Pblica como una verdadera y necesaria redefinicin de las relaciones entre el sector pblico y la sociedad, se preguntan si lo mejor del viejo modelo -profesionalismo, imparcialidad, altos niveles ticos y ausencia de corrupcin- puede mantenerse en el nuevo modelo de

management pblico.

Por ltimo, en una postura msconciliadora seha puesto el nfasis en la necesidad de combinar lo mejor del paradigma burocrtico con las ventajas de la Nueva Gestin Pblica. Insistiendo en que no se trata de desmontar la administracin pblica, sino de acomodar algunos de susvalores a un modelo de gestin pblica ms eficaz presidido por una cultura de servicio, ms que por una cultura de procedimiento. Algunos autores han refutado estosargumentos concluyendo que no se ha logrado demostrar en qu trminos la Nueva Gestin Pblica cuestiona los valores del paradigma burocrtico que todava continan vigentes y pueden servirnos para guiar la actuacin administrativa."

Ibid, p. 231. Citado por Laura Romn Masedo. Ibid, p. 232. Esta autora seala que debe partirse de dos piedras angulares de la NGP: 1) una administracin pblica orientada a la consecucin de objetivos y 2) una redefinicin del tipo de responsabilidad del funcionario pblico y de su papel como garante del inters pblico. A partir de estos principios se ha puesto de manifiesto los principios del modelo tradicional de la administracin burocrtica.
78 79

Mencin Honor/fica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad:Investigaciones tericas, y terico-pnlcticas)

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En suma, la "nueva tica pblica" no puede ser, muy distinta de la "vieja tica pblica". Lo que s debe incorporarse a esta ltima es una serie de valores que, precisamente, no pueden tener entre susobjetivos bsicos el garantizar el inters pblico y mejorar la calidad de los servicios que presta la administracin pblica.

3.6

Patologas de la nueva gestin pblica

La reforma del Estado y la modernizacin de la gestin pblica son temas indispensables en la agenda de la transformacin mundial. En este proceso la operacin de las polticas pblicas se hace efectiva mediante la gestin de los recursos materiales e inmateriales del sector pblico en la direccin determinada por las polticas pblicas."

Si se analiza la participacin del sector pblico en la estrategia de desarrollo desde el punto de vista de sus resultados la gestin es, por lo tanto, el eslabn principal de la cadena. Dicha gestin es la que concreta los cursos de accin
elegidos y los resultados dependern de su eficiencia y de su eficacia."

La gestin pblica incluye el conjunto de procedimientos y acciones de los que depende crticamente la aplicacin exitosa de las ms variadas polticas pblicas. Sin embargo, resulta paradjico que el tema de la gestin pblica en Amrica

80
81

Lahera, Eugenio (editor). Cmo Mejorar la Gestin Pblica. Chile, CIEPLAN, FLACSO, Foro 90, 1993, p. 10. Ibdem.

224

Mencin Honorffica del Premio IAPEM 2001 (ModeIIdad: Inveetlgaciones te6rlcas, y te6rico-prctlcas)

GESTINPBLICA Y GOVERNANCE
Capitulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Crticas Ms Comunes

Latina no tenga la atencin necesaria que requiere dentro del debate pblico, como si la gestin pblica fueseun supuestodado, que no fuera necesario discutir.

Existen ciertas patologas en torno a la gestin pblica que pueden tener efectos negativos en la sociedad. En primer lugar, una patologa se debe a que puede haber polticas pblicas que no se realicen o que se cumplan parcialmente por debilidades de la gestin pblica. Tambin puede haber capacidad ociosa de gestin, e incluso redundante y no justificada.

Una segunda patologa, es concentrarse exclusivamente en el tema de los recursos (materiales, tcnicos, informticos, humanos y financieros) destinados a llevar a la prctica las polticas pblicas, dejando a un lado la gestin pblica. Si la gestin es inadecuada, por su calidad o por su orientacin, aunque se cuente con" los recursos necesarios e indispensables, los resultados sern igualmente limitados.

Una tercera forma inapropiada de considerar el tema de la gestin pblica, es pensar que a cada conjunto de polticas -o incluso a cada poltica- corresponde un tipo de gestin especial, ad hoc. Lejos de que as suceda, la gestin es un tema transversal, cuya eficiencia y eficacia dependen de su consistencia. Sin duda, existen especificaciones por sector, pero incluso stas deben gestionarse conforme a principios generales. No existe una gestin pblica para cada poltica, ms bien se trata de una gestin pblica general aplicable para cada caso.

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad:Investigaciones terIcaS, y t86rico-prcticas)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

Para Alvarez (1996), existen por lo menos tres "patologas" de la gestin pblica en el mbito latinoamericano: 1) descoordinacin dentro de los procesos de elaboracin, entre forrnuladores y eventuales ejecutores de la poltica pblica; 2) descoordinacin entre el proceso de formulacin y el proceso de implementacin, entendido este ltimo como la programacin de la ejecucin y 3) la acumulacin de disposiciones y prcticas administrativas que no responden a polticas pblicas que se hayan formulado o, incluso son resabios de polticas ya desechadas, pero que subsisten como prcticas burocrticas dentro de la administracin pblca."

En suma, para Lahera (1993) la calidad de la gestin pblica depende de su transparencia, flexibil idad, descentralizacin, especializacin y separacin entre instancias decisorias ejecutoras o evaluadoras, entre otros criterios. Tambin son importantes, la claridad de los objetivos y procedimientos, el nivel de capacitacin de los funcionarios, la calidad de liderazgo organizacional con el que se cuente, el recuperar la tica pblica y la ya mencionada consistencia en los principios de gestin."

3.7 Mitos de la nueva gestin pblica


La necesidad de reformar al Estado y modernizar la gestin pblica son temas recurrentes en el mundo. Pero de estagran corriente modernizadora parece estar
., Alvarez Madrid, Jos. "LaGestin de Polfticas Pblicas y la Naturaleza de la Gerencia Pblica: una Referencia al Caso Chileno". Reforma y Democracia. Caracas, CLAD, No. 6, julio de 1996, pp. 168-170.

'/bid,p.11.

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GESTIN PBLICA Y GOVERNANCE


Capitulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Crticas Ms Comunes

ausente, hasta ahora, el aparato estatal. Las crticas a la gestin pbl ica representan mucho ms que el remanente de una poltica neoliberal que estigmatiz al Estado y propugn la desaparicin de diversas reas econmicas en las que se reflejaba la intervencin estatal. Aunque gran parte de estos ataques representan mitos ampliamente cuestionables.

Para Marcel (1993) la gestin pblica se desenvuelve dentro de una red de normas institucionales y administrativas ms estrictas que las que rigen a otros sectores y al propio mercado. El propsito fundamental de estas normas es resguardar principios esenciales de la gestin del Estado, como la transparencia de las acciones pblicas, la responsabilidad poltica, la legitimidad, los valores ticos, el uso apropiado de los recursos pblicos

y el mantenimiento de la disciplina

fiscal." Algunos de los mitos de la gestin pblica ms comunes son los siguientes:

1.

El gigantismo estatal: un argumento que ha afectado a la gestin pblica

es el pretendido "excesivo tamao del gobierno", por lo que se sugiere que se reduzca, privatice

y elimine cualquier aspecto de gigantismo en el aparato

gubernamental. Cabe sealar que los estudios en esta materia, muestran que no existe un "tamao ideal" del gobierno, que ste depende de las atribuciones que le son conferidas por la Constitucin

y que ms que el tamao el problema debe

ser planteado con relacin a la capacidad de gestin pblica que genere los resultados que la sociedad demanda.
.. Marce!, Mario. "Mitos y Recetasen la Reforma de la Gestin Pblica", Lahera, Eugenio (editor), Cmo Mejorar la Gestin Pblica. Chile, C1EPLAN, FLACSO, Foro 90, 1993, p. 91.

Mencin Honorrfica del Premio IAPEM 2001 (ModaIidlld: Investtgeclonea tericas. y te6rlco-prctlcas)

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Jos Juan Snchez GonzIez

2.

Elgobierno como negocio: otro mito muy comn en la gestin pblica es

considerar al gobierno como un negocio, por lo que las prcticas y tcnicas de la gestin privada pueden aplicarse de manera mecnica y automtica al sector pblico. Tanto la teora corno la realidad, muestranque la naturaleza del gobierno esdiferente a un negocio o empresa privada, no obstante, es factible que algunas tcnicas sean comunes y puedan ser aplicables indistintamente a los dos mbitos, pero a partir de asumir que cada una tiene sus propias diferencias e identidades.

3.

La privatizacin como medio para incrementar la gestin pblica: otro

mito promovido por las tendencias actuales, es que la privatizacin es un medio idneo para la gestin pblica, debido al argumento de que existen bienes y servicios que pueden ser prestados por los particulares -situacin sujeta a discusin- por lo que la gestin pblica puede concentrar sus esfuerzos a otras actividades. No obstante, que estarecomendacin podra ser aceptada de manera parcial, est demostrado por diversas experiencias en otros pases, que la privatizacin no es la solucin a los problemas del sector pblico. Existen privatizaciones que fracasan, que trasladan un monopolio pblico a un privado

y, adems, aunado al proceso de privatizacin tiene que garantizarse una


regulacin adecuada y oportuna para vigilar y supervisar el proceso. La privatizacin no puede ser una solucin a los problemas de la gestin pblica, por el contrario, el mejorar los resultados del gobierno y su propia gestin, implica que no se necesita recurrir a la privatizacin.

4.

La gestin privada es ms eficiente que la gestin pblica: este es un mito

que se ha generalizado desde las teoras gerenciales y la gestin privada, sin que

228

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GESTIN PBUCAy GOVERNANCE


Capitulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica y Sus Crticas Ms Comunes

se pueda demostrar de manera definitiva. Debido a que los fines, los medios y la naturaleza de ambas gestiones -privada y pblica- corresponden a diferentes mbitos de accin. La gestin privada debe ser ms eficiente en las empresas comerciales, mientras que en el sector pblico es la gestin pblica la que debe combinar eficiencia con equidad social, trato igualitario en la prestacin de los bienes y servicios, buscando promover y propiciar el inters pblico.

5.

La calidad como enfoque para mejorar la gestin pblica: este es un mito

que en la actualidad tiene mayor significado para sus defensores. La calidad en el servicio pblico es una ms de las alternativas para mejorar la gestin pblica, por lo que no es la nica estrategia para transformarla. El enfoque de calidad no es la panacea para resolver la complejidad de los asuntos pblicos. Tanto la planeacin estratgica y, en menor medida, la reingeniera de procesos, son dos herramientas prcticas que pueden implementarse para cambiar la gestin pblica. En el plano terico, las polticas pblicas con su amplio bagaje terico, conceptual y metodolgico es propicio como punto de partida para disear, planear y evaluar los mtodos para mejorar la gestin pblica.

Losmitos sobre la gestin pbl ica persisten, debido a que ninguna de las iniciativas o reformas ms comnmente propuestas parecen ser suficientes por s solas para impulsar un proceso efectivo de modernizaciones en este campo en los prximos aos. Esto se debe, en primer lugar, a la parcialidad de las propuestas. Siendo la principal los actuales resultados de una tradicin administrativa e institucional fuertemente arraigada en el sector pblico, y expresada en una multiplicidad de

Mencin Honor/flca del Premio IAPEM 2001 (ModaIldad: lnve8tIgaclone8 tericas, Yte6rlco-pn\cticas)

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normas, instituciones y prcticas. En realidad, no existe una iniciativa que, aisladamente, seacapaz de producir una reorientacin sustancial de esa tradicin. La modernizacin efectiva de la gestin pblica requiere de un programa consistente y coordinado de reformas en diversas reas, en torno a un conjunto relativamente reducido de objetivos e ideas-fuerza.

La segunda razn por lo que las propuestas no han sido suficientes para impulsar un proceso efectivo de modernizacin, es que ninguna de las polticas apunta al problema central de la gestin pblica, el cual consiste en la carencia de un paradigma organizacional consistente con las necesidadesde un Estado moderno

y una economa en rpido desarrollo."

Como podr inferirse, no existen soluciones simplistas que se puedan adoptar de manera aislada para mejorar la gestin pblica, pero quiz un paso necesario para ofrecer alternativas de cambio, es desmitificar las creencias populares a este respecto, para luego fundamentar propuestas de mayor alcance e impacto en la administracin pblica.

85

tbid, p. 104.

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Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones tericas, y te6rlco-pretlcas)

e a p tul o

IV

La Nueva Gestin Pblica en Accin

En este captulo, se describe de manera ms especifica a la Nueva Gestin Pblica como actividad (objeto de estudio), a partir de las recomendaciones e impulso de la OCDE, as como de la propuesta poco difundida del CLAD que para los pases latinoamericanos nos parece es la ms adecuada, factible

y viable. La Nueva Gestin Pblica es tratada aqu

a partir de su dimensin en el enfoque de calidad, que es otra de sus vertientes (la gerencial es la ms importante).

Menci6n Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: InveetigacIonestericas, y terico-prilclicas)

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La gestin pblica ha sufrido un cambio sustancial del paradigma clsico de la administracin pblica -pasando por el paradigma de la eficiencia- al paradigma de la gestin pblica enfocada al cliente. Existe un cambio del "Consenso de Washington" de corte neoliberal que impuls polticas de primera generacin, hacia el "Consenso OCDE", como fueron la privatizacin, la desregulacin econmica y el pretendido "gobierno mnimo", que asume y reelabora las tesis

y mtodos administrativos de la Nueva Gestin Pblica (New Public Managementi.'

La OCDE como su principal impulsor ha promovido la transformacin de los alcances, objetivos y medios de la gestin pblica. Lospases ms representativos -aqu analizados- permiten mostrar la diversidad de polticas implementadas para generar el cambio en la percepcin de los ciudadanos, mayor capacidad de respuesta e incrementar la legitimidad necesaria de sus gobiernos.

El cambio en el paradigma de la gestin pblica en los pases desarrollados que han impulsado dichas transformaciones, no ha sido uniforme, integral y homogneo, por el contrario es diverso. En algunos casos son radicales -Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda- en otros casos limitados y conservadores _ Francia y Portugal- lo que permite sostenerque el proceso de transformacin de un paradigma a otro, es simblico y no necesariamente estructural.

, AguilarVillanueva, luis. Enlace. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C., No. 51, enero-marzo del 2001 r p. 13.

232

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: InVestigaciones tericas, Y te6rlco-prctlcas)

GESTIN PBUCA y GOVERNANCE


Capitulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin

Por lo que respecta a los pases en desarrollo, en su gran mayora se encuentran con reformas de la primera generacin-paradigma eficiencista- de corte neoliberal y de ajuste fiscal, por lo que muy pocos han logrado avanzar en las reformas de segunda generacin, que sera deseable que se implementaran. Por lo ante-

rior, se realiza una crtica fundada en las orientaciones de la Nueva Gestin Pblica actual, en la que se propone la necesidad de una gestin pblica comparada a partir de superar las limitaciones y obstculos de la gestin gubernamental. Nos parece que sta es la forma ms adecuada para abordar la naturaleza de la gestin pblica como actividad.

4.1 Los paradigmas de la gestin pblica

A partir de las preguntas que se hace Sue Richards (1994), quin define lo que es el inters comn? quin ha de recibir qu, cundo, dnde y cmo? quin toma las decisiones clave que convierten el infinito nmero de demandas en un nmero manejable de legtimas necesidades a cubrir? Una respuesta es que stas son cuestiones clave para los gestores pblicos, en un momento en que todo parece indicar que los cambios apuntan a una transformacin de la gestin de los servicios pblicos.'

Una manera de interpretar y explicar estos cambios en la gestin pblica es mediante tres paradigmas: 1) el paradigma clsico de la administracin pblica;
2

Richards, Sue. "El Paradigma del Cliente en la Gestin Pblica". Gestin y Anlisisde Polticas Pblicas. Madrid, No. 1, septiembre-diciembre de 1994, p. 5.

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigacioneste6ricas. y te6rloo-prctlca)

233

Jos

Juan Snchez Gonzlez

2) el paradigma de la eficiencia y 3) el nuevo paradigma del cliente. En este mismo planteamiento coinciden Haywood y Rodrguez (1994), al retomar estos conceptos en el caso de la Gran Bretaa.

4.1.1 El paradigma tradicional de la gestin pblica

El paradigma tradicional de la gestin pblica se ha desarrollado durante el periodo de crecimiento sostenido y de cambio incremental en los servicios pblicos. Despus de la fasede expansin del Estado de Bienestaren la posguerra, se mantuvo de forma sostenida un crecimiento del gasto pblico amparado en un amplio consenso sobre la forma en que deban utilizarse los recursos pblicos en metas de desarrollo social. Tanto las reglas formales de participacin en el gobierno de esos servicios pblicos como las prcticas que se desarrollaron, condujeron a una visin bsicamente incremental del cambio.'

Diagrama 1 Paradigma tradicional de la Gestin Pblica

Mandato electoral--+

Fuente: Richards, Sue. "El Paradigma del Cliente en la Gestin Pblica". Op. cit. p. 6.

Haywood, Stuart y Rodrguez, Jeff. "Un Nuevo Paradigma para la Gestin Pblica". Kliksberg, Bernardo (comp.) ElRediseo del Estado. Una Perspectiva Internacional. Mxico, INAp, F.C.E., 1994.

234

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalldad: Invastlgac~ tericas, Y ta6rico-prcticas)

GESTIN PBLICA Y GOVERNANCE Capitulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin

El diagrama 1 nos acerca a los mbitos de poder clave en el paradigma de la gestin pblica y las bases de legitimacin en que basan su fuerza. Los polticos y tcnicos que trabajan cerca de ellos se basan en el mandato electoral recibido de los ciudadanos. A pesar de las imperfecciones del proceso democrtico, las elecciones proporcionaban el derecho a tomar decisiones en nombre de la comunidad, para legitimar las acciones que eran asumidas.

Durante esta primera fase, hay tres actores principales: 1) los polticos, quienes clsicamente toman las decisiones de poltica; 2) los profesionales que producen los servicios requeridos a partir de las decisiones tomadas, y 3) los administradores que mantienen el equilibrio entre ellos. La legitimidad en el reaprofesional resultaba del conocimiento especializado aplicado a las polticas implementadas. La pertenencia al grupo profesional es autorreguladora. Los valores profesionales dominan el proceso de produccin de servicios.'

Richards (1993) seala que en este paradigma no existe distincin alguna entre cliente, elector y ciudadano. La rendicin de cuentas parte de los productores del servicio pblico hacia los lderes polticos y desde ellos hacia los electores. No hay un control directo de un servicio pblico en particular, sino que ste se enmarca en el ms amplio proceso de responsabilidad poltica y de forma casi inevitable se disuelve.' En el paradigma clsico de la gestin pblica son los polticos quienes han de fijar los grandes parmetros de los servicios pblicos.
4

Ibid,

s Richards, Op. cit. p. 6.

p. 190.

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Jos Juan Snchez GonzJez

El segundo mbito clave es el de productor de servicios. La legitimidad en este campo proviene de la posesin de la experiencia necesaria para poder llevar a cabo el proceso de produccin del servicio. En la medida en que los polticos no definen especficamente los detalles de una poltica de servicio, los profesionales . llenan ese vaco, considerndole como terreno propio.

Muchos de los productores de los servicios pblicos son, de hecho, profesionales que autorregulan su labor con el acuerdo implcito de la sociedad, y con un derecho a controlar el acceso y a definir las normas de conducta. Dentro del paradigma clsico de la gestin pblica, esta situacin les concede una gran capacidad de influencia en la poltica de los servicios pblicos.

Entre los productores y los polticos, el administrador pblico asume el papel integrador, como de hecho lo postula el paradigma clsico de la gestin pblica. El administrador negocia lo que pueda considerarse comn en esa arena de negociacin en disputa. Losadministradores mantienen la lnea a seguir, resuelven disputas y definen problemas."

4.1.2 El paradigma eficientista de la gestin pblica

El paradigma clsico de la gestin pblica comenz a transformarse a partir de la polmica para detener el continuo incremento del gasto pblico. Los gobiernos
Ibdem. "El papel del administrador se justifica por el hecho de conseguir el compromiso que mejor funcione

entre estos dos Poderosos mbitos, presentndose l mismo como el servidor de esos dos campos".

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Capitulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin

realizaron una serie de polticas neoliberales no slo para reducir el gasto pblico, sino tambin para obtener una mayor eficiencia del mismo mediante la privatizacin y la desregulacin econmica. Con estas acciones se haba iniciado el paradigma de la eficiencia de la gestin pblica.

Un asunto clave fue la idea de que las organizaciones del sector pblico tienden a ser ineficientes debido a la falta de competencia, lo que provoca que acaben atendiendo slo a los interesesde los productores. Eneste paradigma, la solucin sera, all donde fuera posible, aplicar mecanismos de mercado que favorecieran una presin de competencia. Lo que sepretende estransformar un modelo cerrado de administracin por un modelo abierto y de competencia.

El papel del administrador, basado en su capacidad de negociacin entre los dos poderosos sectoresen juego, setransform en un nuevo rol managerial (gerencial) capaz de ejercer presin sobre el mbito de los productores para conseguir as una mayor eficiencia.

Diagrama 2 Paradigma de la eficiencia de la Gestin Pblica

Fuente: Richards, Sue. "El Paradigma del Cliente en la Gestin Pblica". Op. cit. p. 7.

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El diagrama 2 muestra la naturaleza del paradigma de la eficiencia. El paradigma se centra en la creacin y el desarrollo de un rol integrador entendido ms como gestor pblico que como administrador, un papel que las personas del mbito poltico usaran para conseguir y desarrollar una mayor eficiencia. De acuerdo a esta posicin, lo que se necesitaba en las nuevas circunstancias era un integrador que crease un nuevo orden alternando el equilibrio de poder entre los polticos y los productores del servicio pblico, entre los profesionales y el resto de los miembros del personal.

El papel del administrador ha sido reemplazado por el de gestor pblico. La nomenclatura es deficiente tanto simblica como retricamente. El gestor pblico es un agente activo del poltico. Los polticos tienen ahora una poderosa agenda para el cambio y desean impulsarlo a travs del gestor pblico/

La historia de cambiantes circunstancias econmicas que condujeron a la creacin de un nuevo paradigma de la eficiencia en los servicios pblicos es el origen de esta nueva etapa de la gestin pblica. Esto explica los grandes cambios que se observaron en el campo pblico de la dcada de 1980. Sin embargo, ahora se est presenciando la emergencia de un nuevo paradigma: el de la calidad.

4.1.3 El paradigma de la calidad en la gestin pblica


Tanto los gestores de los servicios pblicos, como los estudiosos de la administracin pblica no pueden evitar quedar impresionados por el poder
r

Haywood, Stuart y Rodrguez, Jeff. Op.

en. p. 191.

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Capitulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin

retrico y mgico del concepto de "cliente". Signific un cambio positivo en la cultura administrativa y proporcion una justificacin a los gestores pblicos y productores a fin de trabajar bajo un objetivo comn de conseguir mayor calidad del servicio." La preocupacin por el cliente recordaba los valores ms antiguos del servicio pblico, los cuales eran herencia del paradigma clsico de la gestin pblica. No obstante, existe un amplio debate para utilizar el concepto de cliente por el de ciudadano.

Richards (1993) sostiene que la orientacin hacia el cliente era consecuente con la idea de aprendizaje del sector privado: las compaas ms directamente sometidas al mercado estaban actuando ms adecuadamente que aquellas industrias anticuadas y costosas que estaban perdiendo fuerza ante las competencias internacionales. Se asume que no existe una diferencia de naturaleza entre la gestin pblica y la privada, por lo que aplicando las tcnicas de la gestin empresarial los resultados del sector pblico mejoraran.

Para Haywood y Rodrguez (1994) durante los aos de 1990, existe una tercera fase: permanecen los actores originales, pero parece estar surgiendo un cuarto actor: el consumidor o cliente. Asimismo existen ahora dos fuentes potenciales de legitimidad: la tradicional, a travsdel proceso democrtico, y la ms novedosa, a travs del consumidor o cliente. La posicin del gestor pblico empieza a cambiar debido a que ocupa ahora un territorio entre los tres mbitos de polticos, profesionales o productores y consumidores, articulando y equilibrando los
Rlchards, Op. cit., p. 9.

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intereses de cada uno. El manejo de este tringulo y sus tensiones inherentes es una de las tareas clave del gestor pblico en el paradigma de la calidad."

Enel caso del Reino Unido, la Carta del Ciudadano tiene en esta perspectiva un significado simblico del concepto de cliente. El gobierno britnico escogi una posicin de defensor de los clientes frente a las unidades de productores, en los servicios pblicos de tipo monopolista. Ya que el cliente no era capaz de defender sus intereses en cualquier circunstancia, la Carta le proporcionaba el marco general a partir del que poda hacer or su voz, creando mnimos de rendimiento de cada servicio.

Diagrama 3 Paradigma de la calidad de la Gestin Pblica

Fuente: Richards, Sue. "El Paradigma del Cliente en la Gestin Pblica". Op. cit. p. 9.

La presencia del cliente en el paradigma legitimador como nuevo actor en este paradigma emergente, se puede explicar a partir de cuatro consideraciones:

Haywood, Stuart y Rodrguez, Jeff. Op. cit., pp. 191192.

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;.;

GESnN PBUCA y GOVERNANCE Capitulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin

1.

Oe la eficiencia gestora pblica a la privada. La idea era que los gestores

pbl icos tenan que actuar como "lo hacan los del sector privado". Seha escrito mucho acerca de lo diferente que es el campo pblico del sector privado. No obstante, lo que se ha olvidado esel impacto real que sobre los gestorespblicos tienen los contactos con sus equivalentes en el sector privado. Las consecuencias no deseadas de ese mayor contacto pueden haber sido el "importar" la legitimacin de mercado del sector privado al terreno pblico, a pesar de lo diferente que es la base econmica de uno y otro sector.

2.

Gestionar a travsdel mercado. En el paradigma de la eficiencia, la "presin

directa" a travs de la jerarqua organizativa y la "gestin a travs del mercado", eran enfoques igualmente vlidos para lograr una mayor eficiencia. Se supone que el inters del cliente puede ser expresado ya sea colectivamente a travs de una autoridad que dispone del poder financiero, ya sea de forma individual, pero sus elecciones tienen un impacto sobre la asignacin de los recursos entre los proveedores.

3.

Liderazgo y cambio cultural en la gestin pblica. En la dcada de 1980,

los gestores tanto pbl icos como privados redescubrieron ell iderazgo. La 1iteratura sobre la "excelencia" evocaba la necesidad de trascender los modelos mecnicos de gestin que antes ya haban prevalecido. Se pretende que para ser realmente efectivos y mejorar en la productividad, los gestores pblicos que trabajan en el paradigma de la calidad, necesitan liderear un cambio cultural y, para ello, se requiere el orientar a la organizacin a satisfaccin del cliente.

4.

La orientacin al cliente. Los clientes en el mercado ejercen el poder que

les da la disponibilidad de su dinero y el cliente de 105 servicios pblicos goza


Menci6n Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigllciones tericas,y te6rlco-prcticas

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de un nuevo poder, en buena medida a causa de esa misma disponibilidad financiera. En parte, el concepto de "usuario" en el paradigma de la eficiencia da la apariencia de respetabilidad poltica a los valores del cliente que tienen una serie de connotaciones polticas diferentes. La existencia de esta antigua tradicin a la que se ha sealado, ayuda a explicar la prontitud con la cual se ha adoptado el concepto de cIlente.'? Los gestores pbl icos que se sienten cercanos a los viejos valores de los usuarios, buscan incorporarlos a las formas de pensamiento actual. Por ello existe un trnsito de la voz "usuario" por la de "cliente".

La palabra "cliente" es un trmino comn en el lenguaje administrativo. Laforma en que lo definen en la prctica probablemente difiere. Los cIientesde los servicios pblicos pueden ser definidos simplemente como los receptores inmediatos del servicio, en vez de, como ocurre en el sector privado, ser definidos como compradores.

El paradigma clsico de la Administracin Pblica fue puesto en cuestin por circunstancias polticas y econmicas, que condujeron a la emergencia del paradigma de la eficiencia con su nfasis en el conseguir ms por menos. Ahora es el paradigma de la eficiencia el que es puesto en cuestin por un movimiento para incorporar la perspectiva del cliente. Lanueva prctica de lagestin pblica

sugiere que la orientacin hacia el cliente cobra fuerza y est cambiando el equilibrio de poderes que previamente prevelecie,"
10 Ibid, p. 11.Sobresaltados mos. "Los gestores que buscaneldesarrollo de una mejorcalidaddelservicio puedenutilizar el concepto (tanto realcomo ideal) de cliente comomedioparafortalecerse en sulaborde reto al papel tradicional predominante del productor". 11 Ibid, p. 1S. Sobresaltado mo.

Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001

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(Modalidad: Investlgeclonee tericas, y te6rtco-prctlcas)

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CapItulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin

Para Richards, es importante sealar que a la luz de la prctica cambiante en la gestin pblica, una cuestin central es establecer qu nuevos cdigos prcticos deberan desarrollarse como gestores pblicos, que permitan gobernar mejor las acciones en el nuevo mundo del paradigma del cliente. En torno a esteparadigma la polmica es muy amplia y variada por lo que en los siguientes captulos se realizar una revisin ms detallada. Hasta aqu diremos que la discusin se centra en que la categora cliente, pierde sentido cvico y de derechos fundamentales que slo la voz ciudadano permite recuperar.

En principio el ciudadano-cliente o el cliente de la administracin pblica supone un intento de relacin de la gestin pblica y la gestin privada cuyas fronteras no se encuentran estrictamente delimitadas, adems que supone valores de tipo econmico claramente alejados de la naturaleza pblica del gobierno lo que provoca una expresin contradictoria en sus trminos."

Utilizar el concepto de cliente como panacea cuya aplicacin cabra para todo actor social, individual y colectivo, puede llevar a cometer un grave error, pues las implicaciones que desarrolla se hacen meramente en funcin de la eficiencia. A ello se une que el reconocimiento no tanto de derechos y obligaciones sino de privilegios, rompe el principio bsico de la ciudadana que es el reconocimiento de derechos y deberes erga hommes,"
Garda Solana, Ma.Jos. "la Posicin delCiudadano: la Nocin delCliente". EnOlasde lima, Blanca. La NuevaGestin Pblica. Madrid, Prentice Hall, 2001, p. 306. lJ/bid, p. 307. Este autorsealaque: "No podemos hablarde un clienteuniversal en la administracin pblicapuestoque el eliente, aparte de asentarse en intereses particulares y fragmentados involucrados slo medianteel consumo, rechaza cualquieridentificacin con valores colectivos de lacomunidadpoltica loque provoca laausenciade valoraciones acerca de su posicin respecto a losderechosy valores polticos".
12

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4.2 La gestin pblica para.la Organizacin para la Cooperacin y


Desarrollo Econmicos (OCDE)

El primer trabajo donde se muestran los primeros rasgos en el cambio de la Nueva Gestin Pblica entre los miembros de la Organizacin de Cooperacin

y Desarrollo Econmicos (OCDE) esel documento "La Administracin al Servicio


del Pblico". Editado en 1987, como resultado de la primera fase de los trabajos llevados a cabo por el Comit de Cooperacin Tcnica (TECO), rgano especializado en el estudio de los temas relacionados con la gestin pblica."

El documento afirma que la administracin pblica es un servicio y el pblico, su clientela. Esta nueva visin supone el concepto de "receptividad" en la cultura administrativa como un nuevo valor, que escompatible con otros valores y pautas como son la eficiencia, la eficacia o el respeto a la legalidad. Una administracin receptiva -segn la OCDE- es aqulla que tiene en cuenta la capacidad de cada persona para hacer frente al proceso administrativo, facilitando su acceso a las prestaciones que tiene derecho a esperar de la administracin pblica."

La receptividad es entendida en cuatro mbitos: 1) el ciudadano tiene derecho a que la administracin pblica sea comprensible, es decir, que su organizacin se entienda y su funcionamiento sea claro; 2) que sea accesible en el plazo espacial, temporal y material; 3) que responda a lo que se espera de ella, que d
" Or!anizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). Madrid, Ministerio de la Presidencia, 1991, p. 9.
IS

LaAdministracin al Serviciodel Pblico.

{bid, p. 10.

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Capitulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin

soluciones y no retrase la solucin de demandas y peticiones de los ciudadanos y 4) que permita la participacin de stos en la adopcin de las decisiones administrativas que les afecten.

La principal preocupacin de casi todos los gobiernos de la OCDE es mejorar las relaciones entre las administraciones y el pblico; la interdependencia de los sectores pblico y privado es tal que la Administracin debe actuar con ms flexibilidad y satisfacer mejor las necesidades de los miembros de la sociedad. En un intento de mejorar la calidad de los servicios prestados, los gobiernos reforman la gestin de la Administracin Pblica. Esta reforma puede resumirse as: abandonar la nocin de relacin entre administrador y administrado para considerar que la Administracin es un servicio cuyo cliente es el pblico."

Para la OCDE, la administracin-servicio, o la receptividad de la administracin pblica (el trmino ingls "responsiveness" es ms activo que "receptividad", y significa "capacidad de respuesta") es una consecuencia del funcionamiento de la administracin y, en primer lugar, una disposicin de nimo. Por ello, esa actitud es la que hay que cambiar en el servicio pblico. En suma, la orientacin del informe es prctica: se centra en los medios de que dispone la administracin pblica para aumentar su receptividad hacia los clientes.

Un segundo documento, publicado en espaol en 1997, permite mostrar las transformaciones alcanzadas por los pasesmiembros de la OCDE en materia de
,. lbid, p. 19.

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la Nueva Gestin Pblica." En el plano de la actividad, existe una transicin de la gestin pblica tradicional hacia un modelo posburocrtico, orientado y caracterizado en la legitimacin de la accin pblica en los resultados." Este proceso de transformacin es ms notorio en los gobiernos de la OCDE que estn realizando polticas que conducen a mayores niveles de crecimiento sostenido y de empleo que contribuyan al bienestar social. En estas economas destaca la importancia del sector pblico, la cual se ha incrementado notablemente, por lo que su eficacia influye directamente en la economa general. Supone que existe un dilema: el sector pblico puede ser un factor de xito o un obstculo en la modernizacin de cualquier pas, dependiendo ms que de su tamao de su capacidad de atencin y resultados. El peso absoluto del sector pblico en la economa ha crecido de manera significativa y se reconoce que ste ha tenido un impacto fundamental en el desarrollo econmico total. Existe consenso en que el desarrollo del sector pblico necesita ser mejorado.

La reforma en la gestin del sector pblico no es un asunto nuevo. En los ltimos 30 aos muchos pases han perseguido "micro reformas" descritas de diversas formas como presupuesto por programas, gerencia por objetivos, y gerencia
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). La transformacin de la gestin pblica. Las reformas en los pases de la OCDE. Madrid, Ministerio de la Presidencia, Boletn Oficial del Estado, 1997. 18 Berrones Uvalle, Ricardo, "El carcter Multifactico de la Gestin Pblica". Revista IAPEM, Mxico, IAPEM, No. 37, enero-marzo 1998, p. 16. "En cuanto categora aplicada, la gestin pblica puntualiza en las organizaciones pblicas lo siguiente: 1) el comportamiento de los sistemas de cooperacin; 2) la eficacia de las capacidades de realizacin; 3) las formas y modos de comunicacin institucional; 4) la eficacia y congruencia de las fases de diseo, aplicacin, implementacin y evaluacin de las acciones; 5) la consistencia para el cumplimiento de objetivos; 6) la aptitud para generar resultados positivos considerando resistencias y contratiempos; 7) la congruencia entre recursos aplicados y logros conseguidos; 8) la aptitud para inducir procesos de cambio gradual, estructural o coyuntural; 9) la aptitud para asociar valores cuantitativos y valores cualitativos; 10) la corroboracin de que lo organizativo y lo funcional tienen efecto multiplicador para llevar a cabo la transformacin de las instituciones gubernamentales y administrativas; 11) la correlacin entre el sentido de oportunidad y las contingencias que alteran los planes Iniciales".
17

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Capitulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin

contable entre otras y muchas organizaciones individuales, en los niveles de gobierno federal y local han desarrollado sus propias iniciativas dirigidas a la eficiencia, eficacia y servicios al cliente. Pero lo que parece diferente acerca de las reformas actuales es su gran alcance, implicando cambios significativos en los lmites y estructura del sector pblico. En ese sentido, para la OCDE la Nueva Gestin Pblica no es considerada como una moda pasajera."

La Nueva Gestin Pblica actual supone que para maximizar los resultados econmicos, asegurarla cohesin social y recuperar la legitimidad de la sociedad, la administracin pblica debe adaptarsea lascircunstancias cambiantes, explorar nuevas posibilidades y utilizar adecuadamente los recursos disponibles. Por lo que organizaciones fuertemente centralizadas, reguladoras y rgidas, que valoran ms los procedimientos que los resultados, constituyen un obstculo para la obtencin de los resultados esperados por los ciudadanos.

Dentro de las razones ms sealadas para realizar la transformacin en la gestin pblica tradicional se encuentran: 1) el fuerte endeudamiento del Estado y los desequilibrios presupuestarios agravados por las crisis, requieren una mejor asignacin y gestin de los recursos pblicos; 2) el peso de las reglamentaciones gubernamentales afecta el costo de las estructuras y la productividad del sector privado, que son contrarios en un mercado internacional ms competitivo y 3) los cambios demogrficos, la evolucin econmica y social conduce al incremento de servicios que la sociedad espera del Estado.
19

Shand, David. "La Nueva Gestin Pblica: Retos y temas de discusin en una perspectiva internacional". Revista de Administracin Pblica (RAP. Mxico, INAp, 1996, No. 91, p. 77.
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En el terreno de la gestin pblica ha aparecido un nuevo modelo, dirigido a fomentar una cultura centrada en la mejora de los resultados en un sector pblico cada vez menos centralizado, donde los indicadores son una herramienta fundamental para la medicin del desempeo. Este modelo de Nueva Gestin Pblica tiene los siguientes rasgos especficos: a) una orientacin marcada hacia los resultados, en funcin de eficiencia, eficacia y calidad del servicio pblico; b) existe la pretensin de sustituir formas de organizacin jerarquizadas y fuertemente centralizadas, en un contexto cada vez mayor de gestin descentralizada; c) se exploran nuevas soluciones diferentes en la prestacin directa de los servicios y de una reglamentacin directa por el Estado (privatizacin, desregulacin, subcontratacin, etc.); d) la bsqueda de la eficiencia en los servicios pbl icos prestados directamente por el sector pblico y, e) se refuerzan las capacidades estratgicas del centro del gobierno, de manera que conduzca a la evolucin del Estado.

A partir de estas ideas, autores como Shand (1996) afirman que la gestin pblica se encuentra dirigida hacia cambios macro y micro," Entre los cambios macro estn la privatizacin y las concesiones que reducen el tamao del sector pblico (Reino Unido), as como el establecimiento de agencias de servicio autnomo separadasde los departamentos de los ministros (Reino Unido y Nueva Zelanda). Mientras que entre los cambios micro, pueden mencionarse: a) enfocarse ms de cerca a los resultados en trminos de eficiencia, eficacia y calidad del servicio;
totd, p. 80-84.

20

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Capitulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin

b) el remplazar las estructuras organizacionales altamente centralizadas a un medio que descentralice la gestin pblica; c) flexibilidad para explorar alternativas en la provisin directa al pblico; d) nuevas polticas de manejo de personal que den mayor flexibilidad al desarrollo del staff, e) el uso de mecanismos para mejorar cuestiones como el desempeo en la concesin y la creacin de medios competitivos y de mercado; f) incentivos para mejorar el desempeo que permita a lasorganizaciones conservarun porcentaje de ahorrosde sudesempeo; g) el fortalecimiento de capacidades estratgicas al centro para "conducir" al gobierno y h) mayor responsabilidad y transparenciaen los requisitos para reportar resultados.

Para fomentar una cultura orientada hacia los resultados es indispensable incrementar la autonoma y la flexibilidad en el uso de los recursos. En algunos pases desarrollados, se delegan las decisiones sobre asignacin de recursos en los Ministerios y Agencias ejecutivas. El objetivo consiste en estimular a los gerentes para que se dediquen ms a los resultados, concedindoles ms flexibilidad y autonoma en el uso de los recursos, tanto financieros como humanos. Otra medida central es la desconcentracin, basada en una mayor exigencia de resultados yen una mayor responsabilidad, ha resultado ser una opcin adecuada en pases miembros de la OCDE. Permite incrementar las facultades y la responsabilidad de los gerentes y contribuye a concentrar ms la atencin en los resultados, al tiempo que incentiva un mejor uso de los recursos.

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Para la Nueva Gestin Pblica resulta indispensable que la administracin pblica se oriente ms hacia el usuario (cliente), si se pretende que se fundamente ms en los resultados. Se han alcanzado progresos significativos en la mejora del acceso de los clientes a los servicios, el incremento de la transparencia de los procesos de decisin y en la reparacin de las injusticias cometidas, as como en aligerar las formal idades intiles. Se pretende inculcar ms la preocupacin por el cliente en el conjunto del sector pblico y en todos los niveles de la administracin pblica, por lo que debe buscarse la calidad. Algunos pases establecen normas de servicio que especifican la calidad que puede esperar el usuario. Los indicadores son tiles para conocer la efectividad y el grado de satisfaccin del cliente.
21

Uno de los ejemplos ms representativos es la Carta

del Ciudadano en el Reino Unido, que se caracteriza por asegurar que todo servicio pblico desarrolle, monitore y publique normas para la prestacin de servicios.

Para esta clase de Nueva Gestin Pblica el sector pblico resulta ms eficaz en susactividades cuando los mercados de sus productos son competitivos. Cuando esta situacin prevalece, el sector pblico fomenta la mejora de la calidad y la eficiencia (formas mercantiles y privatizacin). Una Nueva Gestin Pblica ms racional de la normativa debera incluir un objetivo cada vez ms importante de la accin gubernamental. La regulacin, en sus diferentes formas, resulta un instrumento importante y su buena calidad resulta esencial en la eficiencia del gobierno.
21

Haywood, Stuart y Rodrigues. elf. Op. cit., p. 195.

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Capitulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin

Para llevar a cabo una gestin de resultados, es necesario elaborar estrategias dinmicas y flexibles que los individuos y las instituciones puedan adoptar a sus necesidades. Una estrategia radical selectiva de aplicacin de las reformas puede ser una solucin ptima. Una estrategia ptima de reforma podra consistir en seleccionar un nmero limitado de cambios extremadamente visibles, con alcances suficientemente limitados para ser realizables, pero a la vez suficientemente radicales para producir un impacto significativo en los comportamientos y en los procesos administrativos. La reforma es un medio, no un fin en si mismo."

Los esfuerzos actuales de la gestin pblica deben salvaguardar la capacidad central de gobernar, con un equilibrio entre la direccin centralizada y la accin dejada a la voluntad de los gerentes locales, donde se protejan las formas democrticas de responsabilidad y donde los valores tradicionales de integridad

y de equidad se combinen con nuevos valores como la eficiencia y la calidad de


los servcos?"

22 Una reforma radical supone realizar negociaciones con cuestiones novedosas: 1) el centro del gobierno debe aplicar y desarrollar una capacidad estratgica de direccin de las reformas, actuando para que se diseen y apliquen en forma que se refuercen mutuamente; 2) los rganos centrales de gestin deben cesar de prescribir detafladamente cmo deben actuar los agentes ejecutivos y dedicarse ms a fijar el marco general de su actividad y 3) las reformas deben apoyarse en los niveles ms altos, pero este apoyo corre el riesgo de debilitarse si 110 se ~rcibe claramente una mejora de los resultados. '/bid. p. 44. El futuro previsto por la OCDE para la gestin pblica es que los gobiernos deben buscar: 1) Restringir su participacin en la prestacin directa de los servicios; 2) Dedicar ms tiempo a aplicar un modelo flexible para desarrollar la actividad econmica; 3) Regular mejor, disponiendo de informacin ms completa sobre los efectos probables; 4) Evaluar permanentemente la eficacia de las polfticas seguidas; 5) Reforzar su capacidad de gestin previsora Yo de direccin para una mejor adaptacin a los desaffos econmicos y sociales futuros y 6) Dirigir los asuntos publicas de una manera ms participativa.

Mencin Honorlflca dal Pramio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaclonaa te6rIcas, Yle6rico-prcllcas)

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Un tercer documento lo constituye la publicacin en 1994 del Simposio sobre iniciativas de calidad en el servicio pblico celebrado en Pars, organizado por el Servicio de Administracin Pblica (PUMA-Public Management Servicies." En este evento se presentaron experiencias de diversos pases miembros de la OCDE.

Pases como Blgica, Francia, Portugal y el Reino Unido eligieron implementar iniciativas de calidad centralizadas a travs de proyectos de ley impulsados en muchos casos por polticos, y en algunos casos, como en los Estados Unidos, a travs de declaraciones de normas de servicio por mandato instrumentadas por organizaciones individuales del sector pblico. Por su parte, Australia y Suecia se encuentran entre los pases que consideraban la posibilidad de que una iniciativa central podra complementar el trabajo existente realizado por las organizaciones individuales. La Unin Europea estconsiderando una iniciativa de "carta de servicios" al igual que el Consejo de Europa en relacin con el gobierno local. Una cuestin recurrente son las relativas ventajas de las iniciativas centradas con relacin a los servicios de calidad.

Existen evidencias de que las iniciativas de servicios de calidad estn cambiando la percepcin del pblico acerca de los servicios destinados a la poblacin, as como la forma de interaccin entre los servidores pblicos y el pblico y la forma en que est organizado el servicio a ellos destinado. Tambin estn
,. Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). Un Gobierno Alerta. Iniciativas de Calidd en la Administracin. Mxico. DDF, PUMA, 1996.

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Mencin Honorifica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: investigaciones tericas. Y terico-prctlcas)

ni.:
servidores pbl icos.25

....:

GESTIN PBUCA y GOVERNANCE Capitulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin

cambiando los tipos de servicios suministrados y la manera en la cual sepresentan dichos servicios. Ms an, estn alterando las relaciones entre polticos y

Aunque el enfoque de calidad en el servicio pblico presenta considerables ventajas, tambin existen desventajas." Seafirma que se debe tener cuidado en no dar a los deseos la categora de necesidades, simplemente porque los clientes quieren algo. Algunos consideran que los puntos de vista de los clientes son a menudo voltiles y poco confiables, y critican a las encuestas de opinin de usuarios sobre la base de que puede darse poca importancia a las respuestas de preguntas hipotticas. Sin embargo, lo que generalmente se concede al cliente en todos los pases miembros de la OCDE es el derecho de consulta, ms que el

derechode tomardecisiones. En realidad, la opinin del pblico y las demandas


de los clientes realizan un papel importante, pero la decisin ser tomada principalmente por el gobierno o dependencias de servicio.

Un cuarto documento de la OCDE que orienta el cambio hacia la Nueva Gestin Pblica en el plano de la tica fue publ icado en 1997. En el informe se establece que un aspecto fundamental en la gestin pblica global es su vinculacin con la gestin tica." En las administraciones pblicas los objetivos de las tres "E", economa, eficiencia y eficacia, continan siendo importantes. Pero los pases
25

fbid, p. 13.

ze Shand, David y Arnber, Morten. "Exposicin de Antecedentes", (OCDE). Un Gobierno Aferta. Iniciativas de

Calidad en fa AdministraCIn. Mxico, DDF, PUMA, 1996, pp. 3437. 27 Una infraestructura tica comprende: compromiso poltico; marco legal eficaz; mecanismos eficaces de rendicin de cuentas; cdigos de conducta efectivos; actitud de apoyo al servicio pblico y una sociedad civil activa que desempee el papel de vigilante de los funcionarios. fbid, p. 7.

Mencin Honorfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones tericaa. Yte6rico-pl"cticas)

253

Jos Juan Snchez Gonzlez

estn dando mayor prioridad a una cuarta "E": la tica. El comportamiento correcto y honesto ha sido siempre una condicin sine qua non para una buena administracin pblica." Se sostiene que las reformas de la gestin pbl ica y la confianza general en la administracin pblica dependern de ello, lo que hace necesario el establecimiento de una infraestructura tica slida y eficaz.

El desafode la gestin pblica en el siglo XXI es la renovacin de las instituciones, en un contexto de mayores resultados, mejor satisfaccin de los usuarios y un manejo adecuado de los recursos. Algunos pases han reconocido la imperiosa necesidad de una reforma en conjunto de la gestin pblica en sus sectores pblicos. Mientras que otros gobiernos han decidido reducir el tamao del sector pblico. Algunos han destacado el papel esencial del sector pblico en su desarrollo y slo lo han modernizado.

El paradigma emergente para la gestin pblica del sector pblico tiene mayor riqueza que los que le han precedido. Para Haywood y Rodrguez (1994), la Nueva Gestin Pblica reconoce los diversos objetivos de las organizaciones del sector pblico y confiere a la efectividad el mismo peso que a las consideraciones de eficiencia. Admite los intereses del pblico y del proveedor, por lo que no son sinnimos y que deben tener mayor preeminencia los de la ciudadana. Implcitamente manifiesta nociones de legalidad, que reconoce la complejidad de la gestin pblica."

ro Prcticas Actuales. Madrid, Ministerio de Administraciones Pblicas, 1997, p. 25.


Haywood, Stuart y Rodrigues, Jeff. Op. cit. p. 206.

'Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). La tica en el Servicio Pblico.

Cuestiones

254

Menci6n Honorllica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad:Investigaciones te6ricas, y terico-prcticas)

GESTIN PBLICA Y GOVERNANCE


Caprtulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin

Estos cambios contribuyen a garantizar la naturaleza de la direccin de los asuntos pblicos, y el papel del Estado continuar transformndose. Generalmente se admite que est emergiendo una cultura en la que predomina la preocupacin de los resultados y que estos estn mejorando en el sector pblico. Las reformas de la gestin pblica conceden una gran importancia a la medicin de los resultados. Losindicadores permiten mostrar el grado de avance de estoscambios al interior del sector pblico. Una de las herramientas ms utilizadas son los indicadores. Los indicadores son instrumentos cuantitativos que permiten identificar los diversos aspectos del funcionamiento, operacin y metas alcanzadas. De manera general puede definirse a los indicadores como parmetros utilizados para medir el nivel de cumplimiento de los objetivos estratgicos de los proyectos, de la gestin y de los servicios, a travs de los cuales cumple su misin la institucin."

JOSHCP-SECODAM. Programa de Modernizacin de la Administracin Pbl ica 1995-2000 y Reforma Presupuestaria. Metodologa para la Planeacin Estratgica.Mxico, febrero 1999. Los indicadores deben reunir cuatro caractersticas bsicas: 1) ser confiables (aportar la misma conclusin sin importar quin realice la evaluacin); 2) representativos (describir las caractersticas de lo que se mide); 3) sencillos (que permitan obtener la informacin necesaria) y, 4) replicables (que sean tiles para realizar anlisis comparativos). La gestin pblica en los indicadores: 1) establecen sistemas de monitoreo y evaluacin; 2) generan informacin necesaria para la toma de decisiones; 3) sustentan acciones de mejora; 4) permiten ubicar los niveles de eficiencia, eficacia y calidad de los servicios prestados y, 5) son insumo para la evaluacin integral de la modernizacin administrativa. Enese sentido, los indicadores evalan: 1) impacto (el beneficio social); 2) cobertura (evalan e.1 volumende ate~cin de la poblaci~ obletivo); 3) eficiencia (evaluan el aprovechamiento de los recursos); 4) calidad o satisfaccin del cliente (evaluan a percepcion o las condiciones en que recibe el usuario el producto o servicio) y. 5) alineacin de recursos (mide la congruencia entre recursos requeridos y aprobados y suministrados). Por su tipo, los indicadores son: 1) Estrat~icos (cumplimiento de objetivos estratgicos); 2) Gestin (resultados y operacin de los procesos clave); 3) Servicio (medicin de la calidad en la prestacin de un servicio/ satisfaccion percibida por el usuario) y. 4) de Proyecto (miden el logro de los objetivos de los proyectos).

Mencin Honorllica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Inveatlgeciones tericas, y te6rlco-prcticas)

256

Jos Juan Snchez Gonzlez

4.3 La gestin

pblica para el Centro Latinoamericano de

Administracin para el Desarrollo (CLAD)

El Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) aprob en su sesin del14 de octubre de 1998, un documento preparado por su Consejo Cientfico titulado: "Una Nueva Gestin Pblica para Amrica Latina"."

El informe sostiene que se requiere de la construccin de un nuevo tipo de Estado en Amrica Latina. En primer lugar, en lo relativo a la crisis del Estado, cuya gravedad era mucho mayor que la que exista en el mundo desarrollado. No slo estos pases entraron en una seria crisis fiscal, sino que se enfrentaron al agotamiento del modelo anterior de desarrollo econmico (modelo de sustitucin de importaciones). Por otra parte, el problema de la deuda externa se hizo crnico en casi todo el continente. El no haber resuelto esta clase de problemas estructurales determin que la dcada de 1980 estuviese marcada por el estancamiento y por altas tasas de inflacin.

Ante este escenario econmico, la primera generacin de reformas dio prioridad a la dimensin financiera de la crisis fiscal del Estado. Estas reformas orientadas al mercado, a la apertura comercial y al ajuste fiscal, fueron las principales medidas tomadas en la dcada de los ochenta. En la bsqueda de la estabilizacin de la economa ante el peligro hiperinflacionario estuvo, en la mayora de los casos, el xito parcial de esta primera ronda de reformas."
~efo~ma y Democracia. Caracas, ClAD, No. 13, febrero de 1999,32 Ibid, p.p. 249-250. tbid, p.p, 249-250.
Jl

Centro latinoamericano de Administracin para el Desarrollo. "Una Nueva Gestin Pblica para Amrica latina"

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Mencin Honorfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigac~ tericas, y. te6rlco-prcticas)

GESTIN PBUCAy GOVERNANCE


Capitulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin

El balance de estas primeras reformas muestra que el ajuste estructural, cuyo objetivo ltimo era disminuir el tamao del Estado, no resolvi una serie de problemas bsicos de los pases latinoamericanos. Por ello, el CLAD propone una segunda generacin de reformas con la finalidad de reconstruir el aparato estatal.

El diagnstico actual afirma que el Estado contina siendo un instrumento fundamental para el desarrollo econmico, poltico y social de cualquier pas, an cuando hoy deba funcionar en una forma diferente a la contemplada en el patrn nacional-desarrollista adoptado en buena parte de Amrica Latina y al modelo social-burocrtico que prevaleci en el mundo desarrollado de la post-guerra.v

Para la reformulacin estatal sesugiere tomar en consideracin cuatro elementos especficos de la regin: 1) la consolidacin de la democracia; 2) la necesidad de retomar el crecimiento econmico; 3) la reduccin de la desigualdad social y
4) promover la reforma gerencial del Estado latinoamericano. La reconstruccin

de la capacidad estatal es una condicin esencial para que los pases latinoamericanos enfrenten de manera exitosa los problemas de democratizacin, de desarrollo econmico y distribucin de la riqueza, as como el mejoramiento de su gestin pblica.

Para el CLAD la puesta en marcha de la reforma gerencial es un aspecto fundamental para mejorar la capacidad de gestin del Estado, as como para aumentar
JJ

tbid, p. 250.

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones tericas. Y te6rico-prcticas)

257

Jos Juan Snchez Gonzlez

la gobernabilidad democrtica del sistema poltico. Las caractersticas ms relevantesdel modelo de reforma gerencial pueden verse resumidas en el siguiente cuadro:
Cuadro No. 4.1 Modelo de Reforma Gerencial para Amrica latina
A( (orll'S
1.Laprofesionalizacin de la alta burocracia es el punto de partida de la Reforma Gerencial.

I)('S( ripr i<'ln


Debe constituirse un ncleo estatal estratgico para la formulacin, supervisin y regulacin de las polticas, formado por una lite burocrtica tcnicamente preparada y motivada. Es preciso actuar directamente en la relacin entre poltica y administracin, disminuyendo la politizacin de la maquinaria gubernamental, haciendo ms transparentes las decisiones pblicas e invirtiendo en el fortalecimiento de los patrones salariales y ticos del funcionario. Lasfunciones que puedan ser real izadas por 105 gobiernos estatales y locales, que antes estaban centralizadas, deben ser descentral izadas.

2. La administracin pblica debe ser transparente y sus administradores deben ser responsabilizados democrticamente ante la sociedad.

3.Descentralizar 105 servicios pblicos es una tarea esencial en el camino de la modernizacin gerencial del Estado latinoamericano. 4.La administracin pblica gerencial se orienta, bsicamente, por el control de resultados, contrariamente al control paso a paso de las normas y procedimientos, de tipo weberiano.

La evaluacin del desempeo burocrtico no sirve slo para establecer si las metas fueron o no alcanzadas. La administracin pblica gerencial hace uso del control a posteriori de 105 resultados como un instrumento tcnico capaz de hacer que las organizaciones aprendan de suserrores y a partir de esto, elaboren sus estrategias futuras. Con la Reforma Gerencial del Estado, el control debe realizarse en cuatro mbitos: 1) control de resultados, 2) control contable de costos; 3) control de competencia administrativa y 4) control social. Las primeras son agencias que realizan actividades exclusivas del Estado y son por definicin monopolios. La descentralizacin contribuye a aumentar la flexibilidad administrativa. Lassegundas son agencias descentralizadas que actan en 105 servicios sociales y cientficos, que pueden ser transferidas para que el suministro de estos servicios pbl icos recaiga en un sector pblico no-estatal. Los ciudadanos deben participar tanto en la evaluacin como en la gestin de las polticas pblicas, especialmente en el rea social. Aumentar la responsabilidad del servidor pblico en tres aspectos: 1) ante la sociedad, tornando a la administracin pblica ms transparente y con rendicin de cuentas; 2) ante 105 polticos electos en funcin de la democracia representativa y 3) ante 105 representantes formales e informales de la sociedad.

S.La mayor autonoma gerencial de las agencias y de sus gestores debe ser complementada con nuevas formas de control. 6.En el modelo gerencial de administracin pblica es preciso distinguir dos formas de unidades administrativas.

7.0tra caracterstica de la reforma gerencial es la orientacin del suministro de servicios hacia el ciudadano-usuario. a.Resulta fundamental modificar el papel de la burocracia en relacin con la democratizacin del Poder Pblico.

Fuente: Elaboracin propia con base en el documento del (LAD, Op. Ct. pp, 257-268.

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Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Invll$llgacionestericas, y te6rico-prcticas)

GESnN PBLICA Y GOVERNANCE


Capitulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin

La Reforma Gerencial del Estado necesita delinear una estrategia diferente de la asumida por las reformas de primera generacin hasta el momento actual. Esta reforma es distinta de las primeras reformas implementadas en Amrica Latina. La primera ronda de reformas, de cuo neoliberal, puso a la defensiva a la burocracia pblica ya la izquierda tradicional, ya que estos grupos cerraban los ojos ante la crisis del Estado latinoamericano. Aunque hoy se sabe que los medios utilizados no condujeron a la resolucin de los problemas. En administracin pblica impulsaron la dimisin de funcionarios, la eficiencia a cualquier costo y la identificacin pura y simple de la administracin pblica con la administracin

privada.>

Para el CLAD la reforma gerencial no opta por los principios del mercado como el ordenador por excelencia de los nuevos rumbos del sectorpbl ico. La propuesta es que la va para modernizar la administracin pblica pasa por la redefinicin de las relaciones entre la sociedad y el Estado, con la construccin de una esfera pblica que involucre a la sociedad y a los ciudadanos en la gestin de las polticas pblicas."

La realidad de la gestin pblica latinoamericana muestra que se debe impulsar el paso del Consenso de Washington al Consenso de la OCDE, para despus transitar al Consensodel CLAD. Las condiciones polticas, sociales, administrativas
tbid, p. 268. la reforma del ClAD estableceuna clara distincin entre administracin pblica y administracin de empresas; propone u_n~ nueva burocracia y no el fin de la burocracia; tampoco esconservadora, sino que intenta serprogresista
34 35

y democratca,

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones te6rlces. y te6rlco-prctJces)

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Jos Juan SnchezGonzIez

y culturales muestran que en Amrica Latina la gestin pblica se vincula ms a los planteamientos expuestos por el CLAD, que aquellos que estn llevando a cabo los pases miembros de la OCDE.

Este requerimiento bsico parte del supuesto de que es necesario darle una direccin adecuada que permita fortalecer las capacidades y la respuesta del Estado latinoamericano, frente a los reclamos de la sociedad para que se inserte de manera ms clara y transparente con los grandespropsitos del inters pblico, como son: el crecimiento econmico sostenido y distributivo de la riqueza nacional; el combate a la pobreza y al mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin ms vulnerable y, por supuesto, el combate a la corrupcin y a la impunidad de servidores pblicos deshonestos.

4.4 La nueva gestin pblica: Cuatro modelos

La mayora de los pasesoccidentales impulsan a partir de 1980 programas ms o menos ambiciosos de reforma administrativa conocidos generalmente bajo la denominacin de modernizacin o de Nueva Gestin Pblica. A pesar de la existencia de especificidades nacionales y de diferentes ritmos de aplicacin, hay principios que se repiten: consideracin del usuario como cliente, afirmacin de que los servicios pbl icos deben obedecer a reglas de la competencia para ser ms eficaces y eficientes, inters por la evaluacin como forma de control

Mencin Honor/tica dal Premio IAPEM 2001 (ModaIldad: InvestIgaclonea te6ricas. y tet1co-pl'6ctk:)

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:u.:

GESllN PBUCA y GOVERNANCE Capitulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin

democrtico y de aseguramiento de la calidad, as como el uso de tcnicas contractuales como alternativa a la accin unilateral del Estado."

El cambio en la gestin pblica implica una doble aplicacin de propuestas que no son excluyentes, sino que se complementan. En primer lugar, las que parten del modelo inspirado en la teora de la eleccin pblica y que pretende asegurar un control poltico de la accin burocrtica. En segundo lugar, las que ponen el acento en la desburocratizacin a travs de diferentes frmulas de privatizacin, algunas radicales, otras graduales. De este modo, la importacin de instrumentos de actuacin de la gestin privada es uno de los rasgos definitorios de la denominada Nueva Gestin Pblica.

En la actualidad, para algunos existe una transicin de la gestin pblica tradicional hacia un modelo postburocrtico, orientado

y caracterizado en la

legitimacin de la accin pblica en los resultados." Esta transformacin es ms evidente en los gobiernos de la OCDE que estn realizando polticas pblicas

36 Conde Martnez, Carlos. "los Procesos de Innovacin y Cambio en la Gestin Pblica de los Pases de la OCDE". En Olas de lima, Blanca (coord.) La Nueva Gestin Pblica. Madrid, Prentice Hall, 2001, p. 373. las reformas seorientan a: mbitopresupuestario y financiero: modificacin de los mecanismos de control y evaluacin, presupuestacin ligada a objetivos y resultados; mbitoorganizativo: reorganizacin de los aparatosadministrativos a travs de la desconcentracin, la descentralizacin y la reduccin del tamao de las organizaciones; mbito directivo: mayor capacidad de los directivos en el desarrollo de la gestin; mbito de los recursos humanos: f1exibilizacin de las frmulas de gestin. 37 5HCP-SECODAM, Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica 1995-2000. Op. cit. p. 16. "En cuanto categora aplicada, la gestin pblica puntualiza en las organizaciones pblicas lo siguiente: 1) el comportamiento de los sistemas de cooperacin; 2) la eficacia de las capacidades de realizacin; 3) las formas y modos de comunicacin institucional; 4) la eficacia y congruencia de lasfasesde diseo, aplicacin, implementacin y evaluacin de las acciones; 5) la consistencia para el cumplimiento de objetivos; 6) la aptitud para generar resultados positivos considerando resistencias y contratiempos; 7) la congruencia entre recursos aplicados y logros conseguidos; 8) la aptitud para inducir procesos de cambio gradual, estructural o coyuntural; 9) la aptitud para asociar valores cuantitativos y valores cualitativos; 10) la corroboracin de que lo organizativo y lo funcional tienen efecto multiplicador para llevar a cabo la transfomnacinde las instituciones gubernamentalesy administrativas; 11) la correlacin entre el sentido de oportunidad y las contingencias que alteran los planes lniclales".

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaclones ta6rlcaa. y te6rlco-prctica)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

para mejorar la calidad en la prestacin de los servicios pblicos." Entre sus conclusiones ms representativas se encuentran las siguientes:

1.

Para maximizar los resultados econmicos y asegurar la cohesin social,

los gobiernos deben adaptarse rpidamente a circunstancias cambiantes, crear y explorar posibilidades nuevas, usando y reutilizando los recursosde una manera ms rpida y flexible. 2. Las organizaciones fuertemente centralizadas, reguladas y rgidas, que

valoran los procedimientos ms que los resultados, constituyen un obstculo para la obtencin de resultados. 3. El fuerte endeudamiento del Estado y los desequilibrios presupuestarios

agravados por la recesin, obligan a los gobiernos a buscar una mejor relacin
costo-eficacia en la asignacin yen la gestin de los recursos pblicos. 4. Laamplitud y el pesode las reglamentaciones gubernamentalesque afectan

a las estructuras de los costos y, a la vez, a la productividad del sector privado, son contrarios a la flexibilidad indispensable para tener xito en un mercado internacional cada vez ms competitivo. 5. Los cambios demogrficos y la evolucin econmica y social conducen a

la ampliacin de la gama de servicios que la sociedad esperadel Estado, mientras que, paralelamente, el ciudadano exige tener mayor peso en el campo de las decisiones y en las acciones gubernamentales.

38

Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). La transformacinde la gestinpblica. Las reformas en los pases de la OCOE. Madrid, Ministerio de la Presidencia, Boletfn Oficial del Estado, 1997.

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GESTiN PBLICA Y GOVERNANCE
Capitulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin

En este contexto, el desafo de la gestin pblica contempornea es afrontar el siglo XXI con la renovacin de sus instituciones. Para el Comit de Gestin Pblica de la OCDE, s el sector pblico pretende seguir siendo receptivo a las necesidades de aquellos a quienes sirve, los gobiernos deben dedicarse a hacer mejor las cosas usando menos recursos, obteniendo mayores resultados y actuando de manera distinta, que como lo hacan en la gestin pblica tradicional."

Parala Nueva Gestin Pblica resulta indispensable que la administracin pblica se oriente ms hacia el cliente. Algunos pases han alcanzado progresos significativos en la mejora del acceso de los clientes a los servicios, el incremento en la transparencia de los procesos de decisin yen la reparacin de las injusticias cometidas, as como en aligerar las formalidades intiles. El propsito es inculcar ms la preocupacin por el cliente en el conjunto del sector pblico yen todos los niveles de la administracin pblica, por lo que debe buscarse la calidad. Como ya seha mencionado, algunos pases establecen normas de servicio que especifican la calidad que puede esperar el usuario." Algunos ejemplos son la Carta para Usuarios de Servicios Pblicos en Blgica (1992), Iniciativa de Normas de Servicio en Canad (1992), Carta de Servicios Pblicos en Francia (1992), Carta de Calidad en los Servicios Pblicos en Portugal (1993), Observatorio de la Calidad en Espaa (1992) y Carta del Ciudadano en el Reino Unido (1991).
39 lbid., p. 35-36. Aunque sereconoce que no existe un modelo de reforma ideal, as como una solucin adecuada para cada pas, la gestin pblica persigue los siguientes objetivos: 1) prestar una mayor atencin a los resultados; 2) obtener una mejor relacin calidad/precio; 3) transferir competencias y lograr una mayor flexibilidad; 4) una responsabilidad)' un control fortalecidos; 5) una orientacin hacia el cliente y el servicio; 6) una mayor capacidad de definicin de las estrategias y de las polticas; 7) introducir la competencia y otros elementos de mercado, y 8) modificar las relaciones con los otros niveles administrativos. 40 Haywood, Stuart y Rodrigues, )eff. Op. cit., p. 195.

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigacionestericas. y terico-prcticas)

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Estas cartas se caracterizan por asegurar que todo servicio pblico desarrolle, verifique y publique normas para la prestacin de servicios. La Nueva Gestin Pblica est dirigida a fomentar una cultura centrada en la mejora de los resultados, en un sector pblico cada vez menos centralizado.

La creacin de un sector pblico orientado hacia el cliente y el servicio, es decir, con mayor nfasis hacia el exterior que hacia el interior, constituye otro de los ejes de esta transformacin de la Nueva Gestin- Pblica." Se busca lograr una mejor adaptacin de los servicios a la demanda y mejorar la calidad. Asimismo, con suItar a los elientes sobre sus necesidades, informarse de sus reacciones frente a los servicios prestados y otras formas de participacin de los usuarios constituye otro eje del cambio.

A continuacin se enmarcan los cambios y reformas en la gestin pblica en los pases de la OCDE, en cuatro modelos que comparten algunas propuestas comunes de modernizacin administrativa.

4.4.1 El modelo anglosajn

En lneas generales, los pases de habla inglesa comparten una estrategia radical de reforma de la gestin pblica basada en la doctrina del New Pub/ic Manage-

" Organizacin para la Cooperacin

Op. 01. pp. 66-67.

y el

Desarrollo Econmicos (OCDE). La transformacinde la gestinpblica.

Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: InveatlgacIones tericas, y te6rIco-prctlces)

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GESTIN PBLICAY GOVERNANCE


Capitulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin

ment (Nueva Gestin Pblica)." Desde el punto de vista terico, se asumen los
esquemas de la teora de la eleccin pblica que propugna la desburocratizacin de los aparatos pblicos y la recuperacin del control de las organizaciones por los responsables polticos. Por lo que se refiere a la prctica administrativa, se parte de los postulados de los estudios de management en su versin norteamericana, que sostienen la superioridad de la gestin privada sobre la pblica. Situacin controversial que es discutida en los siguientes captulos.

Las grandes lneas que inspiran el programa de reforma del servicio pblico australiano lanzado en 1996, estableca que: la gestin de los servicios pblicos debe basarse, en la medida de lo posible, en los mismos principios que el sector privado; la gestin de recursos humanos en las administraciones pblicas debe adquirir una mayor flexibilidad; las distintas organizaciones pblicas (agencias) deben ser responsablesde su funcionamiento y tener la mayor autonoma posible sobre la gestin financiera y de recursos humanos; los procedimientos administrativos que derivan de lasobligaciones legalese imponen elevados costos a la administracin pblica deben ser suprimidos; la tica y los valores que distinguen a la administracin pblica deben ser mantenidos.

El primer caso es el de Australia, por lo que debe hacerse una distincin entre el gobierno federal (el Estado de la Comunidad Britnica de Naciones) y los estados individuales. Slo dos estados cuentan con Cartas de Ciudadano, Australia del
42

Conde Martnez, Carlos. Op. cit. Nueva Gestin Pblica.

p. 37S.

Parte de este artculo es tomado como base de estos cuatro modelos de

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad:Investigacionestericas. y te6rico-j;lfcticas)

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Sur tiene su Carta del Ciudadano y Nueva Gales del Sur tiene una "Garanta de Servicio" con principios similares a la Carta Britnica.")

El movimiento de calidad en Australia es sorprendente, dado que no ha existido una directiva del gobierno central en esa materia. Los ministerios individuales (el Departamento de Seguridad Social, el Departamento de Empleo, Educacin

y Capacitacin, el Departamento de Servicios Humanos y Salud y el Departamento


de Defensa) han adoptado el enfoque de calidad en el servicio pblico. Algunos programas federales estn tambin comprometidos con la calidad como el Programa de Normas de Acreditacin para Servicios a la Comunidad y Servicios de Salud, que acredita si estos servicios de salud cumplen con las normas establecidas. A diferencia de otros pasesen donde la calidad apareci por primera vez en las empresas pblicas que operaban en situaciones de mercado, en Australia la calidad ech races en actividades de ndole social.

La calidad en Australia parece ser una obra hecha como un rompecabezas. Al igual que en Francia, no existe un solo modelo: ciertos departamentos operan sobre la base del modelo britnico, que cuenta con normas acerca de la prestacin del servicio y miden su xito a travs de encuestas de satisfaccin; otros departamentos tienen normas enfocadas a los resultados, que se derivan directamente de los objetivos de la organizacin y se refieren a la calidad intrnseca

"Trosa, Sylvie. "Estrategiasde Calidad en Tres Pases: Francia, el Reino Unido y Australia". Organizacin para la Cooperacin yel Desarrollo Econmicos (OCDE). Un Gobierno Alerta. Iniciativas de Servicios de Calidad en la Administraci6n. Mxico, DDF, 1997, p. 321.

Mencin Honorlflca del premio IAPEM 2001 (Modaflded: Inv88tJgaclones tericas, y te6rico-prctlcas)

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GESTiN PBLICAY GOVERNANCE


Capitulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin

o eficiencia de las actividades; y una tercera categora de organizacin combina los anteriores dos enfoques, teniendo tanto normas de prestacin del servicio como normas de efectividad.

En segundo lugar, en el Reino Unido, durante los aos de 1980 se implementaron programas de reforma del sector pbl ico con el objetivo de proporcionar mejores resultados contra el dinero gastado." La Iniciativa de Administracin Financiera a principios de los aos ochenta introdujo nuevos sistemas de administracin financiera y presupuestarios con una importante delegacin de presupuestos a gerentes locales. Asimismo, el programa de escrutinios de eficiencia "Rayner" (nombrado por Sir Derek Rayner, asesordel Primer Ministro) abord los aspectos de la eficiencia y efectividad de las diferentes reas de operacin de los departamentos. Posteriormente, en 1988 se puso en marcha la siguiente etapa del Programa de Reformas que condujo a la creacin de las 100 dependencias distintas para realizar, en un ambiente ms autnomo, las operaciones ejecutivas que previamente eran slo parte del trabajo general de los departamentos.

Adems de buscar mayor eficiencia y eficacia en el sector pbl leo, el gobierno tambin trat de reducir el papel del Estado. El programa de privatizacin traslad algunos servicios como el gas, agua y electricidad, totalmente al sector privado. Algunos servicios que quedaron bajo la responsabilidad del gobierno tambin

"Turton, Genie. "Tendencias Actuales y Futuras de las Iniciativas de Calidad en el Servicio. Programa de Calidad en el Servicio: Reino Unido". Organizacin para la Cooperacin yel Desarrollo Econmicos (OCDE). Un Gobierno Alerta. Iniciativas de Servicios de Calidaden laAdministracin. Mxico, DDF, 1997, p. 67.

Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: InvestigaciotleS tericas,y terico-prcticasl

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fueron contratados con proveedores privados cuando stos ofrecieron un mejor valor por el dinero bajo el Programa de Oferta Competitiva Obligatoria.

Posteriormente fue impulsada la Carta del Ciudadano que inici su operacin en julio de 1991, que tiene entre sus objetivos, hacer que los servicios pblicos respondan mejor a las necesidades de la gente comn. El Primer Ministro seal "la Carta del Ciudadano pretende dar mayor poder al ciudadano. Esto no es una receta para que haya ms accin del Estado, sino una afirmacin de la creencia del gobierno en el derecho de los ciudadanos de ser informados y de escoger por ellos mismos"."

A pesar de que se han logrado una gran cantidad de mejoras en la mayora de las reasdel servicio pblico britnico, existe escepticismo en relacin con la Carta del Ciudadano, tentre algunos funcionarios, el pblico y los medios de comunicacin. Esto sedebe a que algunos de los medios utilizados para mejorar la prestacin de los servicios pblicos, como la privatizacin y la prueba del mercado son instrumentos controvertidos en s mismos. Tambin las normas iniciales establecidas en las cartas constitucionales, aunque realistas en funcin de lo que se podra haber logrado, no renen las expectativas de los clientes.

El tercer caso es el de Nueva Zelanda que ha sido objeto de atencin por la radicalidad de las reformas introducidas bajo la inspiracin de los principios propios de la Nueva Gestin Pblica. El programa de reformas comienza a
" Ibd, p. 68.

288

Mencin Honorltlca dal Pramio IAPEM 2001 (ModalIdad: lnveel/gIIcIoMs tertca. Ytertco-prctIc)

GESllON PBUCA y GOVERNANCE C8pltulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin

principios de los aos de 1980 con el propsito de combinar enfoques eminentemente liberales en poltica econmica con un inters destacado por el mantenimiento de laspolticas sociales, lo cual diferencia estecasodel britnico."

Los principios del programa de reforma aplicados por el gobierno de Nueva Zelanda a partir de 1984, sebasan en la separacin de lasfunciones comerciales

y no comerciales, as como la diferenciacin de las funciones asesoras y


administrativas. En el mbito organizativo, se propugna la descentralizacin funcional y la autonoma de los gestores pblicos, as como la mejora de los mecanismos de control y responsabilidad.

La reforma se llev a cabo de una manera integrada y sincronizada a travs de tres normas bsicas: una referida a la reforma de las estructuras (State-owned
Enterprise Act) otra a la funcin pblica (State Sector Act) y otra de la gestin

financiera (Pub/ic Finance Act). Las reformas en Nueva Zelanda han mantenido una lnea de continuidad a lo largo de los aos. Fueron comenzadas por un gobierno laborista a partir de 1984 y continuadas por el Partido Nacional a partir de 1990. Esta continuidad explica, al igual que el caso britnico, los logros obtenidos.

Como ltimo caso dentro del mbito anglosajn debe destacarse el caso de Irlanda. Constituye una excepcin dentro de este modelo, en la medida que el

Conde Martnez, Carlos. Op. cit. p. 377.

Mencl6n Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (ModaIldild: InveetiglIclones tericas, Y tericO-prlk:tI)

Jos Juan Snchez Gonzlez

movimiento de reforma no ha sido llevado a cabo con la radicalidad que es comn en este grupo de pases. Entre las causas de este de esta disparidad, se encuentra el carcter protector de la administracin y su uso como instrumento de empleo en un pas con una pobre economa que dio lugar en la poca del Estado de Bienestar, a un aumento considerable del nmero de empleos pblicos.

En el ao de 1994 se lanza una nueva estrategia de reforma integral (Iniciativa de Gestin Estratgica). Se adopta una tctica de bottom-up, en el sentido de que cada departamento debe identificar sus fortalezas y debilidads para poner en marcha un sistema de gestin estratgica. La iniciativa es seguida dos aos ms tarde por un programa integral denominado Delivering Better Covernment, cuyos ambiciosos objetivos se dirigen tanto a la provisin de servicios pblicos de calidad, abiertos y transparentes, como al incremento de la eficiencia administrativa y la introduccin de nuevos principios de gestin de recursos humanos. En el caso irlands, el peso de una cultura poltica tradicional en la que la administracin pblica ejerce un destacado papel de patronazgo ha limitado el potencial reformador en este pas.

4.4.2 El modelo europeo continental

Conde (2001) seala que el caso de la mayor parte de los pases de Europa continental puede serdefinido como de reforma incremental." El modelo clsico de administracin pblica seve modificado por determinados cambios graduales
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lbid, p. 380.

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Mencin Honorfflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones tericas.y te6rico-jlrctIcas)

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Capftulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin

y parciales que no afectan a los elementos constitutivos del mismo. En los pases
de tradicin napolenica, ciertos rasgos estructurales continan vigentes: gestin administrativa, seguridad en el empleo y servicio civil de carrera. Dentro de este contexto, la gestin pblica y la gestin privada se consideran fundamentalmente diferentes. Existe una diferencia en la percepcin del papel del Estado. Mientras que la perspectiva liberal que inspira el New Pub/ic Management del mundo anglosajn da lugar a una reduccin del papel del Estado en la economa y una retirada del mbito econmico y social. Las reformas del continente europeo van dirigidas a reforzarla legitimidad de la intervencin del Estado a travs de formas de accin renovadas.

Grecia e Italia dirigen sus acciones a reforzar las estructuras estatales dentro de su lucha contra la corrupcin y por el saneamiento de la vida pblica. Hasta cierto punto, en su caso se trata de reforzar la administracin weberiana y el control de legalidad de las administraciones. Por el contrario, en el caso de otros pases como Francia, Alemania, Espaa o Portugal, el reto es ms bien desburocratizar y agilizar unas administraciones cuya orientacin no se dirige con suficiente intensidad al logro de objetivos y a la obtencin de un rendimiento satisfactorio.

A partir de 1978, los esfuerzos por modernizar el gobierno en Francia se centraron en las reformas que favorecan a los usuarios de los servicios pbl icos. A mediados de 1980, en ese pas inici un movimiento para mejorar la calidad en el

Mencin Hc n o r r t t c a del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones tericas, y terico-prcticaa)

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gobierno." Sefoment la creacin de crculos de calidad diseados para permitir a todas las categoras de funcionarios pbl leos proponer y participar en esfuerzos concretos para mejorar su trabajo, al tiempo que se emprendi una estrategia ms amplia para cumplir con las expectativas de los usuarios, quienes tienen el derecho y la obligacin de exigir un servicio adecuado. Los crculos de calidad pueden considerarse como el primer paso en las iniciativas de calidad en el servicio implementado en Francia.

Las medidas de calidad llevadas a cabo por el gobierno francs fueron: 1) proyectos por dependencia; 2) los Centros de Responsabilidad; 3) motivacin a los funcionarios pblicos; 4) cartas de servicio pblico; 5) transparencia; 6) simplificacin y 7) delegacin de facultades. Los proyectos por dependencia contribuyen a reafirmar los valores fundamentales de las dependencias gubernamentales y dejar clara la naturaleza de su. misin. Al enfatizar los resultados, esteenfoque ha introducido la eficiencia al interior de la dependencia a la vez que incrementa su disposicin al cambio, favorecido por una globalizacin del presupuesto y por la delegacin de facultades. Con esteesfuerzo, alcanzaron los 700 proyectos por dependencia.

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Pochard, Marcel. "Tendencias Actuales

Francia". Organizacin para la Cooperacion yel Desarrollo Econmicos (OCDE). Un Gobierno Alerta. Iniciativas de Servicios "de Calidad en la Administracin. Mxico, DDF, 1997, p. 57. El primer esfuerzo pblico por fomentar la creacin de crculos de calidad en el gobierno francs data de marzo de 1985. La Agencia de Servicios Pblicos Departamentales de Orne, el Fondo de Seguros de Atencin Mdica de Val de Mame, la Farmacia del Hospital Central en Pars y la Divisin de Ielecomunlcaciones Operativas en Angers emprendieron iniciativas de calidad de carcter local.

y Futuras de

las Iniciativas de Calidad en el Servicio: la Situacin en

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Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones tericas, y te6rico-prcticas)

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Por otra parte, al inicio de 1994, haba 207 Centros de Responsabilidad dando empleo a 100;000 servidores pblicos. El principio rector de los centros de responsabilidad es usar contratos para introducir una mayor flexibilidad a las reglas que gobiernan el manejo de presupuesto, acompaado de una mayor flexibilidad administrativa. Estos centros han sido utilizados tambin para redisear funcionalmente algunas dependencias del gobierno central incrementado a la vez la autonoma administrativa. Los Centros de Responsabilidad disponen el otorgamiento de recompensas compartidas, en la forma de beneficios colectivos tales como el establecimiento de cafeteras, el mejoramiento de las condiciones de trabajo y viajes de investigacin. Existe tambin la llamada nueva bonificacin indexada (la Nouvelle Bonification Indiciarie- NBI) para los funcionarios pblicos que ocupan puestos con responsabilidades especiales o que requieren de aptitudes tcnicas especiales.

Por su parte, las Cartasde Servicio Pblico, adoptadas por el Consejo de Ministros en 1992, fueron diseadas para hacer del usuario la parte central de cada dependencia pblica y mejorar la calidad en el servicio. Para garantizar la transparencia y apertura fueron establecidos los tiempos lmite y los procedimientos para apelar lasdecisiones (Decreto del 28 de noviembre de 1983), adems de las acciones del Comit de Acceso a los Archivos Administrativos y por el Comit de Registros de Cmputo y de Libertad de Acceso."
"En materia de simplificacin el Comit para la Simplificacin de los Procedimientos Administrativos (casI FORM) yel Comit Regulador de la Codificacin permitieron avances en este rubro. Por ltimo, en lo relativo a la delegacin de facultades tanto la Ley del 6 de febrero de 1972 Relativa a la Estructura Territorial de la Repblica yel Decreto del 10 de /'uliO de 1992, constituyen una carta constitucional para la delegacin de facultades, han hecho de este principio ey comn para regir la intervencin del Estado. Cabe sealar que tambin en la experiencia francesa de calidad se ha puesto nfasis en un mejor recibimiento al cliente, asf como en la medicin y evaluacin mediante el Consejo Cientfico de Evaluacin, que estableci una metodologa basada en indicadores de calidad e indicadores para medir la satisfaccin del usuario.

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones telicas, y te6rico-prcticas)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

El caso de Alemania puede ser descrito al igual que el francs, por una bsqueda de ajustes parciales que no ponen en cuestin la estructura administrativa

tradicional." Pueden distinguirse dos periodos en la historia de modernizacin


alemana marcados por el hecho crucial de la unificacin. En realidad su principal objetivo ha sido concentrarse en el esfuerzo organizativo de la administracin federal a la nueva situacin territorial. Esta situacin implica que apenas se hayan introducido algunas transformaciones en la gestin en el mbito federal. En donde se han realizado cambios sustanciales ligadas a la Nueva Gestin Pblica es en el mbito local. En ese sentido, hay que sealar el "nuevo modelo de direccin" de las administraciones locales caracterizado por una estructura similar a la de un grupo privado: separacin funcional entre poltica y administracin, gestin descentralizada de recursos, gestin en funcin de resultados, formulas contractuales e innovaciones en la gestin presupuestaria y de personal.

En la dcada de 1990 se asistea un nuevo intento de reforma de la administracin federal cuyos objetivos se asemejan a los de la OCDE: reduccin de las funciones del Estado a lo sustancial y fomento de una mayor participacin ciudadana. Se trata del proyecto del ltimo gobierno del canciller Kohl dirigido a la reordenacin del Estado Federal en el sentido de una reduccin de su tamao y tareas." Reformas que no lograron consolidarse por su salida en el gobierno.

Conde Martnez, Carlos. Op. cit. p. 383. En este proyecto se pretenda la Introduccin de nuevos modelos de control de gestin, as como una mayor flexibilidad presupuestaria y una simplificacin de procedimientos administrativos. Asimismo, se incluan dentro del proyecto las polticas de privatizacin y desregulacin. Esteprograma fue desechado por '.!I nuevo gobierno socialdemcrata que sucedi al que haba inspirado el programa, al considerar inadecuada la reduccin del Estado y sus funciones al contexto alemn.
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Mencin Honorlflca del Pramlo IAPEM 2001 (Modalidad: Investlgaclonaa te6rlcae, y tBriCO-prctlcae)

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Capftulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin

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parte, desde finales de 1985 Portugal ha gozado de un perodo de

estabilidad poltica y de considerable desarrollo econmico. La integracin con Europa ha creado retos para los agentes econmicos, la sociedad y el gobierno. Para una pequea economa abierta como la portuguesa, los aspectos de calidad han adquirido una nueva relevancia." Se trata no slo de producir ms sino tambin producir cosas mejores para alcanzar una adecuada calidad en todos los sectores del pas.

Lacalidad se mide por la ausencia de errores, omisiones, defectos, quejas, demoras


y malos entendidos, al mismo tiempo que hace un llamado al impulso

emprendedor y a la creatividad de hombres y mujeres que trabajan en la administracin pblica y coloca a los ciudadanos y consumidores de servicios pblicos como el punto focal de sus sctlvidedes.i"

En Portugal,desde 1986 el proceso de modernizacin de la administracin pblica incluy iniciativas orientadas a crear una sensibilidad a las demandas ciudadanas y enfocarse en el papel que juega el ciudadano. En 1991 el gobierno prest particular atencin a las polticas de calidad en la administracin pblica y reconoci que el mejoramiento de la cal idad tambin era un asunto gubernamental. Despus, en 1993 un nmero de iniciativas y procedimientos ya establecidos fueron consolidados mediante la aprobacin de la Carta de Calidad en el Servicio Pblico.
Corte-Real, Isabel. "Tendencias Actuales y Futuras de las Iniciativas de Calidad en la Administracin Pblica Portuguesa". Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). Un GobiernoAlerta./niciativas de Servicios de Calidaden laAdministracin. Mxico, DDF, 1997, p. 47. 53 Citado por Isabel Corte-Real. /bd. p. 48.
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Mencin Honorfflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaclonea te6rlcea. y te6rlco-prctlcea)

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Adicionalmente fueron publicadas la Carta de Calidad por Sectorese Indicadores de Calidad; en 1992 se realiz un Concurso Nacional sobre Ideas sobre Calidad recibindose msde 300 trabajos; un Concurso de Calidad en el Servicio Pblico; una capacitacin a un grupo de veinte directores generales de todas las secretaras que asistieron a un curso avanzado de capacitacin en el manejo de calidad llevado a cabo en Portugal y Canad."

4.4.3 El modelo europeo septentrional

En este grupo se encuentran los pases escandinavos y los Pases Bajos. Estos pases optan por un modelo aproximado a la Nueva Gestin Pblica, pero alterno dotndolo de un perfil pragmtico que la separa de la concepcin radical del mbito anglosajn ..55 Este conjunto de pases no rechaza de modo categrico el modelo de gestin pblica tradicional, sino que cuestiona su utilidad en algunos mbitos de la accin administrativa, sustituyndolo por otras frmulas basadas en la eficiencia.

En el caso de los Pases Bajos existe una voluntad de reforma que se mantiene a lo largo de las dcadas de 1980 y 1990. El objetivo global es la reduccin del tamao y alcance del gobierno a travs de polticas de privatizacin, la creacin de agencias y el anlisis de las diferentes formas de intervencin y gasto.
" Sin embargo, a pesar de los avances alcanzados existen limitaciones, entre las que se puede mencionar: 1) hay sectores y reas en los que el xito de calidad no es visible de inmediato; 2) la actividad descentralizada tiene un precio: se requiere de un equilibrio entre el rea central y la ejecutora para implementar la calidad y 3) la burocracia cuenta con aliados: grupos intermediarios entre los sectores pblico y privado. ssConde Martnez, Carlos. Op. cit. p. 384.

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Mencin Honorrflca del Premio IAPEM 2001 (ModaIIded: InveetIgaclonea te6rk:aa. Yte6rtco-prctices)

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Capitulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin

En 1982 es lanzada la iniciativa Grandes Operaciones dirigida al logro de seis objetivos: 1) reconsideracin del gasto pblico; 2) reorganizacin de los servicios administrativos centrales; 3) desregulacin de la intervencin gubernamental; 4) descentralizacin; 5) desburocratizacin de las organizaciones estatales; y 6) inicio de un proceso de privatizaciones.

Al inicio de 1990, se desarrolla en estos pases un nuevo proyecto denominado

Gran Operacin por la Eficiencia, cuya finalidad es reducir la tareas


gubernamentales y mejorar las estructuras organizativas. El programa acenta la preocupacin por las consecuencias econmicas de la gestin pblica y sita como objetivo central la reduccin del gasto pblico. A partir de este momento, las transformaciones en Holanda se centran en objetivos especficos como es el caso de la creacin de agencias responsables de la implementacin de polticas, diversas medidas orientadas al cliente, intentos por aumentar la productividad de la funcin pblica o la privatizacin del sistema de gestin de la seguridad social.

Las innovaciones de la gestin pblica en los pases escandinavos se inscriben en un modelo similar al holands. Sin embargo, se introducen reformas sustanciales en determinados mbitos parciales inspiradas por la New Pub/ic

Management (Nueva Gestin Pblica)." El caso de Suecia es ilustrativo de las


tendencias de la gestin pblica de estegrupo de pases. Elmovimiento de reforma
56

y plantea su propia estratega alternativa de cambio.

Aunqueeste modelose aleja de los mecanismos de mercadocomo respuesta generala losproblemas pblicos,

Mencin Honorfflca del Premio IAPEM 2001 (Modalktad: InveatIgacIonee tericas, Y te6rk:o-rictIc)

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se inicia como parte de los retos de internacionalizacin y de su ingreso en la Unin Europea en la dcada de 1990. Las estrategias suecas fueron: reforma en los procesos presupuestarios; introduccin de mecanismos de gestin por resultados; y delegacin de la toma de decisiones del gobierno a las agencias con respecto a los recursos necesarios para obtener resultados (organizacin, personal y finanzas).

Por su parte, Dinamarca ha llevado a cabo una serie de reformas que pretenden combinar el imperativo de la eficiencia atendiendo los postulados de la Nueva Gestin Pblica y la defensa de la economa social de mercado a travs del protagonismo estatal. La reforma fue definida en tres documentos que se refieren a diferentes aspectos de la gestin pblica (Nuevas Perspectivas sobre el Sector
Pblico 1993, Bienestar para los Ciudadanos 1995 y Reforma Administrativa. Estado de la Cuestin 1997).

A partir de 1993 sepone en marcha un programa de reformas parecidas al modelo

anglosajn. En primer lugar, se defiende una orientacin al cliente ampliando su participacin en el diseo de los servicios pblicos. En segundo lugar, se introducen reformas presupuestarias, centradas en la descentralizacin de las decisiones y la medicin de resultados. En tercer lugar, se intensifica el uso de frmulas de sociedades limitadas en las actividades del sector pblico, lo que sera la traduccin danesa de la frmula de agencia."
57 tbid, p. 385. Conde seala que la particularidad danesa reside en el hecho de que el sistema de agencia haba sido profusamente utilizada en los anos de 1970, con anterioridad a la generalidad de esta frmula. Incluso en los aos de 1980 y 1990 se reestructura el sistema introduciendo una cierta dosis de centralizacin y de control gubernamental ms estricto del sistema de agencia. la causa de esta reforma es que los daneses llegaron a la conclusin de que las agencias ejercan un protagonismo poltico que no les corresponde.

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Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigacionestericas, y te6r1co-prctlcas)

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CapItulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin

4.4.4 El modelo de los pases en transicin

Existe un ltimo grupo de pases con diversos niveles de desarrollo que estn realizando transformaciones institucionales, tanto en el campo poi tico como en el econmico." Por una parte se encuentran Mxico y Turqua, pases que con ciertas salvedades, muestran significativas similitudes. En primer lugar, el menor nivel de desarrollo en trminos comparativos los enfrenta al reto econmico, el cual en ambos casos estfuertemente determinado por su integracin en espacios econmicos y comerciales abiertos como es el europeo y el estadounidense. En segundo lugar, ambos pases asumen principios democrticos cuyo traslado a la prctica cotidiana resulta an insuficiente en diversos mbitos, por lo que la profundizacin democrtica forma parte de su agenda poltica.

Por otra parte, hay que referirse a los pases ex-comunistas europeos: Polonia, Hungra y Repblica Checa. La transicin de estos pases, profunda en trminos polticos y econmicos, afecta cada vez ms directamente a los aparatos administrativos del gobierno. Primero, porque seentiende que una administracin pblica eficiente es una condicin indispensable para obtener un desarrollo econmico adecuado. Segundo, porque la reforma de las estructuras y la gestin administrativa es una condicin impuesta para el ingreso a la Unin Europea.

Por ltimo, hay que mencionar el caso de Corea. Setrata de un pas en transicin en el que un rpido crecimiento econmico protagonizado por un Estado
5' lbid, p.p. 386.387.

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Inveatlgaclones tericas, y terico-prctlcas)

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intervencionista ha generado mltiples tensiones polticas y sociales ligadas a las escasas virtudes democrticas del rgimen poltico y a la importancia del problema de la corrupcin. La grave crisis econmica que sacudi en los ltimos aos a las economas asiticas ha sido la causa de diversos programas de reforma durante los aos de 1990.

Para Conde (2001) existen rasgos comunes relacionados con el mbito de la gestin pblica. El dilema ms importante se refiere a su modelo de gestin pblica. Por una parte, el conjunto de ellos debe hacer frente al reto de afianzar un Estadode Derecho en ocasiones frgil, lo cual da lugar a medidas tales como la aprobacin de leyes de procedimiento (Corea), la creacin de la figura del

Ombusdman (Mxico y Turqua), el reforzamiento del control externo (Hungra)


y presupuestario (Repblica Checa). Del mismo modo, son generales las reformas de la funcin pblica dirigidas a reforzar su profesionalidad y neutralidad."

Por lo que se refiere a los pases latinoamericanos, las reformas de segunda generacin de la gestin pblica an no tienen los alcances y pretensiones de los pases desarrollados y por supuesto de los realizados en la OCDE. Tal como lo plantea el CLAD, los pases en desarrollo -particularmente los latinoamericanosslo pusieron en marcha en la dcada de 1980 reformas de primera generacin dirigidas principalmente a la reduccin del gasto pblico, redimensionamiento

59 Enese sentido, resulta conveniente el regreso al modelo clsico de administracin pblica para aportar soluciones a determinados problemas estructurales, por ejemplo, la separacin entre poltica y administracin que obstaculiza el tradicional sistema de botn o la seguridad laboral y la promocin garantizada que hagan del servicio pblico un destino profesional atractivo y permanente.

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Capitulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin

del aparato gubernamental, privatizacin de empresaspblicas y desregulacin, para intentar alcanzar una disminucin en el dficit pblico. La crisis fiscal del Estado habra llevado a realizar este tipo de reformas, que lograron disminuir los gastos del gobierno pero que tuvieron una repercusin en la capacidad gubernamental, en la oportunidad y calidad de los servicios pblicos.

Aunque Cabrero (1997) describe algunas experiencias de modernizacin de la gestin pblica en pases de frica, el Caribe, Amrica Latina y Mxico, en su gran mayora corresponden a las reformas de primera generacn. De hecho, los Seminarios Internacionales de Redimensionamiento y Modernizacin de la Administracin Pblica en Amrica Latina, celebrados en la sede dellNAP entre 1989 y 1990, son muestra fiel de este tipo de reformas de primer nivel.v'

Por su parte, Shepherd (1999) seala que en los pases de Amrica Latina y del Caribe, el modelo jerrquico no ha funcionado bien. De hecho, el diagnstico es que las administraciones pblicas de la regin ejercen un control excesivo. As, no es de asombrarse que las tcnicas de la Nueva Gestin Pblica hayan llamado la atencin. Muchos gobiernos de la regin son conocidos por la mala calidad de susservicios pblicos y su excesiva regulacin. Aunque han alcanzado logros sustanciales en cuanto a estabilizacin econmica.v Con algunas
6Cabrero Mendoza, Enrique. DelAdministrador al GerentePblico. Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1997. 61 Instituto Nacional de Administracin Pblica. Memoria del Seminario Internacional. Redimensionamiento y Modernizacin de laAdministracin Pblica. Mxico, INAp, 1989. Instituto Nacional de Administracin Pblica. . Memoria 11 Seminario Internacional. Redimensionamiento y Modernizacin de laAdministracin Pblica. Mxico, INAp, 1991. 62 Shepherd, Geoffrey. "Administracin Pblica en Amrica Latina y el Carlbe: en Busca de un Paradigma de Reforma". En Losada Marrodn, Carlos. De Burcratas a Gerentes? Las Ciencias de la GestinAplicadas a la Administracin del Estado. Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 1999, p.p. 81-82.

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excepciones-Chile, Brasil, Ecuador, Jamaica, Costa Rica y Mxico-los resultados limitados y parciales de las reformas al sector pblico, no han logrado implementar las polticas de la Nueva Gestin Pblica.

Debido a ello, ser necesario poner en marcha reformas de segunda generacin que, atendiendo a las necesidades e idiosincrasias culturales, permitan aplicar transformaciones profundas en los modelos de gestin pblica. Al efecto, debe buscarse, como ya ha sido comentado, pasar del Consenso OCDE al Consenso
CLAD, ya que setrata de requerimientos, necesidades y argumentos ms cercanos

a los pases latinoamericanos.

4.5 La necesidad de una gestin pblica comparada


La descripcin de las diversas experiencias en materia de gestin pblica, permite comprobar los alcances de dicha transformacin. En opinin de Wright (1997) las diferencias deben ser explicadas a partir de cuatro elementos: 1) presiones; 2) potencial; 3) ambiciones y 4) estructura de oportunidades polticas percibidas. En primer lugar, las presiones derivan de circunstancias comunes como particulares. Dentro de los aspectos comunes existe la necesidad del saneamiento de las finanzas pblicas por diversas razones de cada pas. Las circunstancias particulares tienen una gran variedad: en algunos pases la desburocratizacin se plantea como una necesidad apremiante (Gran Bretaa, Francia, Grecia); en otras la adaptacin a la Unin Europea es una fuerte causa explicativa (Espaa, Grecia, Portugal); o el ingreso a la OCDE (Mxico).

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Capitulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin

Ensegundo lugar, el potencial de reforma difiere en los distintos pases. Mientras, la privatizacin slo obtiene protagonismo en los pases con un amplio sector pblico empresarial, por su parte, la descentralizacin es un motor en los pases fuertemente centralizados. Del mismo modo, el sistemade agenciasesuna medida potencialmente innovadora en pases que carecan de este sistema, pero que no es sustancial en quienes ya lo mantenan.

El tercer elemento sealado por Wright, -la ambicin reformadora- no responde tanto a causas estructurales como a una voluntad poltica de cambio que deber ser puesta en relacin con circunstancias polticas internas. Finalmente, un gran nmero de circunstancias explica las diferentes estructuras de oportunidades: liderazgo ejecutivo, contexto consensual o conflictivo, capacidad de obstaculizacin o impulso de las estructuras burocrticas, papel de la oposicin poltica, capacidad tcnica de las estructuras responsables de los cambios en la Nueva Gestin Pblica.

El anlisis de las diferencias no debe ocultar ciertos rasgos comunes: en primer lugar, el protagonismo gubernamental en los procesos de innovacin, en segundo lugar, su permanencia a lo largo del tiempo y, en tercer lugar, el hecho de que las reformas pueden ser definidas como un proceso de aprendizaje y adaptacin."

La comparacin de la gestin pblica por modelos muestra resultados significativos. En el modelo anglosajn, mientras que los reformadores
63

Conde Martnez, Carlos. Op. cit.

p. 388.

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neozelandeses establecen referencias explcitas a las teoras de la agencia desarrollando mecanismos de control poltico sobre los gestores pblicos, la tendencia norteamericana es contraria, ya que pretende reforzar la capacidad de los gestores para orientar estratgicamente sus agencias. As, los procesos de innovacin en la gestin pblica estn fuertemente determinados no slo por las circunstancias estructurales propias de cada pas, sino tambin por las distintas consideraciones tericas que cabe mantener sobre la gestin pblica.

Por su parte, en el modelo europeo continental los casos de Francia y Alemania son significativos. En ambos casos se observa la fortaleza de los principios tradicionales de gestin administrativa frente a los intentos deliberados de reforma que peridicamente inician sus gobiernos. Los mltiples obstculos a la introduccin de reformas estructurales de gran alcance no significan, sin embargo, la parlisis de sus administraciones pblicas, sino la introduccin de mejoras de tipo incremental dentro de una concepcin tradicional de la gestin pblica.

En el modelo europeo septentrional, los casosholands y escandinavo muestran nuevamente la importancia de los estilos nacionales de gestin pblica y la modificacin de los principios de la Nueva Gestin Pblica, al pasar por sus instituciones nacionales. Las frmulas corporativistas que tradicionalmente se han desarrollado en estecontexto imponen una diferencia de gran alcance en la articulacin de las innovaciones de la gestin pblica. En este modelo, una gran

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Capitulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin

parte de los servicios pbl icos son proporcionados en colaboracin con diversas instituciones sociales de naturaleza privada o semipblica y, en el caso escandinavo, con un gran protagonismo de los gobiernos locales en la ejecucin de los servicios y las polticas pblicas."

Por ltimo, los pases en transicin han impulsado un conjunto de reformas inscritas en un modelo tradicional de administracin pblica que se considera necesario para evitar la arbitrariedad del poder y la lucha contra la corrupcin. Al lado de estas medidas, existen otras directamente ligadas al afianzamiento de una economa eficiente sostenida por un Estado adaptado al contexto global. En este sentido, se desarrollan programas ambiciosos de reduccin del tamao del Estado, supresin de monopolios y desregulacin. El equilibrio alcanzado en estos casos entre determinados principios de administracin pblica tradicional

y ciertas frmulas gerenciales moderadas, resulta esclarecedor en cuanto a la


conveniencia de aportar soluciones no dogmticas a los problemas que se presentan.

En estecontexto, las experiencias de gestin pblica orientadas hacia la calidad en el mbito internacional muestran que no existe una sola "mejor manera" de hacer las cosas en asuntos de calidad en el servicio pblico. A la pregunta de cmo poder conciliar el enfoque de calidad y la tradicin especifica del servicio pblico francs? Trosa (1997) responde que es necesario definir a la calidad no
.. Lasreformas introducidas en estos pasesson el resultado de una reflexin pragmtica por parte de los responsables. Las innovaciones se introducen de manera gradual y negociada. Al contrario que en el mbito anglosajn no forman parte de un programa poltico de transformacin de contenido radical.

Mencin Honorlflca del Pramio IAPEM 2001 (Modalidad: Inves\igac:ioMsterlcas, y tarico-prctlcas)

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tanto como voz del cliente "en contra" del servidor pblico, sino como posibilidad de crear relaciones ms cercanas y duraderas entre los servidores pblicos y los

usuarios."

Como puede inferirse, existe una transformacin de la gestin pblica tradicional por una Nueva Gestin Pblica de

resultados con una orientacin al cliente,

calidad en el servicio, medicin de resultados y de desempeo, as como rendicin de cuentas. La Nueva Gestin Pblica seencuentra en proceso de transformacin a partir de la implementacin de nuevas tendencias como el enfoque de calidad.

Sin embargo, no existe un nico modelo de calidad en los pasesde la OCDE. La calidad no slo es percibida como la satisfaccin del cliente (usuario) sino como una nueva relacin entre el sector pblico y sus usuarios. Esta percepcin ms global de la calidad puede aportar mayores resultados y beneficios para los ciudadanos. Otro aspecto que nos parece esencial resaltar, es el relativo a que el cliente no se presenta de manera individual. El cliente se aglutina en grupos de presin u organizaciones que los representan para defender sus intereses, por lo que la satisfaccin del cliente, puede ser, en algunos casos, contraria al inters pblico general. La calidad en la gestin pblica actual no genera eficiencia y eficacia por s misma. Esta clase de gestin pblica debe ir acompaada de una decidida poltica de descentralizacin, mayor autonoma a los gerentes pblicos locales, un adecuado sistema de rendicin de cuentas y mejoramiento en su sistema de incentivos personales.
65

Trosa, Sylvie. Op. cit. p. 307.

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Capitulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin

En el mbito de las innovaciones de la gestin pblica, resulta prcticamente imposible encontrar una estrategia de reforma que no aludiera explcitamente a las obligaciones impuestaspor la globalizacin como justificacin de las medidas emprendidas. En ese sentido, la accin de organizaciones como la OCDE, el FMI, el Banco Mundial o la Unin Europea, son un factor que ayuda a comprender la generalizacin de determinadas respuestas polticas a escala mundial. La descripcin de las experiencias de reforma en la gestin pblica permite mostrar el diferente alcance de dichas innovaciones administrativas." La explicacin de las diferencias debe abordarse a partir del conocimiento de los sistemas polticos nacionales, que determinan no slo la capacidad de la reforma, sino tambin la voluntad de llevarla a cabo.

4.6 La transformacin de la gestin pblica

Puede inferirse, que tanto en el mbito terico como prctico, la Nueva Gestin Pblica presenta aspectos que no han sido analizados de manera profunda. La polmica se encuentra situada en la discusin de s la gestin pblica representa un nuevo paradigma posburocrtico dentro del contexto de la administracin pblica y en qu medida pueden aplicarse exitosamente las tcnicas de la administracin privada y los negocios a los asuntos pblicos.

Cabrero afirma que existen textos que han contribuido al campode la gestin pblica no slo por su capacidad descriptiva, sino por su solidez conceptual:
"Conde Martnez, Carlos. Op. cit. p.p. 392-393.

Mencin Honorffica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad:Investigaciones te6rIcas. y te6rico-prctices)

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Jos Juan Snchez GonZlez

Heclo (1978), Almond (1988), Hood y lackson (1991), Ingraham y Kettel (1992), Lynn (1996) y Bozeman (1987 y 1993). Sin embargo, estos trabajos no constituyen un todo coherente, ya que "la gestin pblica es un campo en construccin, el cual busca un equilibrio entre la teora y fa prcticav.v' Desde el punto de vista terico, estos trabajos carecen de los principios de validacin cientfica. A este respecto existen problemas de maduracin, seleccin, interaccin y efectos de reaccin a las medidas descritas, confundindose continuamente seleccin con tratamiento.

Una debilidad fundamental es que la mayora de los textos relacionados con la gestin pblica han surgido de la experiencia norteamericana. Supone que la construccin de la gestin pblica depender de su capacidad para llevarla a cabo, cuando no existen trabajos que se refieren a la gestin en otros contextos econmicos, polticos o culturales. La administracin pblica comparada entre realidades nacionales ni siquiera es mencionada. La gestin pblica nace en un pas con una economa de bienestar, que no es comparable con la mayora de los pases latinoamericanos. Esta es una de las mayores limitaciones en el campo de la gestin pbl ica.

Recurrir a la poltica y a la administracin pblica comparada permite mostrar cules han sido las diversas soluciones que en el mundo se han dado a los retos administrativos, y las formas en que se pueden evitar los errores cometidos en ese proceso, adaptar los aciertos y tomar en consideracin la especificidad de
67

Cabrero Mendoza, Enrique. Op. cit., p. 22.

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Mencin Honorllica del Premio IAPEM 2001 (ModalIdad: lnvestigal:lonM tericas. y te6rico-prctjca)

GESTIN PBUCA y GOVERNANCE Capitulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin

los contextos dados." En primer lugar, la tarea de gobernar es una tarea crecientemente compleja y difcil en todo el mundo, por lo que la administracin pblica comparada ensea mucho de los aciertos y errores de otros pases ::,en particular, en las naciones latinoamericanas. En segundo lugar, en Amrica Latina se ha revalorado la importancia de la reforma administrativa como soporte de otras reformas como el servicio civil de carrera; en tercer lugar, las reformas administrativas son una tarea complicada debido a los actores involucrados, la crisis de los paradigmas y los diversos dilemas existentes en el campo." Guy Peters (1999) afirma que el estudio comparado de la administracin pblica es fundamental, no slo para el entendimiento de las cuestiones administrativas, sino tambin para comprender el contexto en que se realizan las reformas administrativas.

La administracin pblica comparada es una rama especializada en el estudio de la administracin pblica. El desarrollo de las teoras de la organizacin y de la gerencia en un nivel general pueden ayudarnos a entenderla pero no debemos esperar que todas las respuestas provengan de ese terreno, por frtil que sea. La naturaleza pblica de la administracin pblica y la necesidad de entender el contexto social, cultural y poltico de las organizaciones hacen de la administracin pblica algo especial. Por lo tanto, la adaptacin de enfoques

.. Mndez. Jos Luis. "Estudio Introductorio" B. Cuy Peters. La Poltica de la Burocracia. Mxico. Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica. F.e.E., 1999. p. 9. "La pregunta central que la poltica comparada nos debera ayudar a responder sera: Esposible descentralizar el poder y al mismo tiempo a) combatir en lugar de favorecer las tendencias a la corrupcin en la regin, y b) fortalecer en lugar de debilitar la capacidad de los Estados latinoamericanos para guiar de manera adecuada el desarrollo nacional." bid. p. 58.

Mencin Honorrflca del Premio IAPEM 2001 (ModalIdad: InvestIgaClones terIcaa. Y terlco-pr6ctIc)

289

Jos Juan Snchez Gonzlez

administrativos ms generales -algo que consideraramos fructfero para su desarrollo- deber hacerse con mucho cuidado y con la debida consideracin de factores contextuales y situacionales."

Por lo que respecta al paradigma burocrtico de Barzelay (1994) presenta al menos dos restricciones. Primero, no aprende de todas las experiencias debido a que no considera los casos particulares donde el xito no puede ser evaluado a largo plazo, sino slo aquellos definidos por el investigador de acuerdo a sus propsitos. Segundo, la transferencia de las experiencias es una ilusin. Cada caso se desarrolla en condiciones especificas, donde los diversos factores se combinan de formas nicas. Este tipo de prcticas que obtienen conclusiones de sentido comn, no es una teora que se pueda probar."

Asimismo, es claro que la modernizacin de las agencias gubernamentales en los pases desarrollados esen muchos casos un problema estrictamente de mayor eficiencia administrativa. Enel continente latinoamericano la modernizacin es un problema ms amplio, interrelacionado y complejo de lo que a simple vista parece. Es un problema de cambio poltico, social, econmico y administrativo.

En muchos pasesde Amrica Latina, hoy en da los problemas de gestin pblica no slo tienen que ver con un mejor desempeo de las agencias, tambin tienen
Peters, B. Guy. La Poltica de la Burocracia. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, F.C.E., 1999, p. 80. 71 Arellano, Gault, David. "Gestin Pbl ica en Estados Unidos: Crisis y Estado del Arte". Gestin y Poltica Pblica. Mxico, C1DE, vol.Iv, nm. 1, primer semestre de 1995, p. 134. Elautor cita a Overman y Boyd: "Estas investigaciones obtienen sus principios posburocrticos de partida, saben qu hacer aun antes de llegar ahl, y entonces velozmente descubren la validez de sus ideas."
70

290

Mencin Honorffica del Premio IAPEM 2001


(Modalidad: Investigaciones te6rk;as, y terico-prcticas)

GESTiN PBLICA Y GOVERNANCE Capitulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin

mucho que ver con la gobernabilidad de los pases. (... )fsto hace que la gestin

pblica en nuestros pases se enfrente a dilemas todava ms complejos que en los pases desarrollados en
105

que surgi este enfoque. Se trata de una gestin

pblica capaz de generar eficiencia, eficacia y legitimidad simultneamente. 72

La gestin pblica en nuestros pases latinoamericanos no puede ser considerada como la simple traduccin de ideas, tcnicas y propuestas que han surgido en los Estados Unidos, para aplicarse de manera directa sin considerar el contexto de las administraciones pblicas y su grado de modernizacin administrativa." Para nuestras realidades el concepto de gestin pblica es ms amplio y a la vez ms complejo, integra ms variables y ms preocupaciones por el diagnstico del problema que por. las soluciones tcnicas.

Asimismo, existe una serie de contradicciones, lmites y dilemas que no ha resuelto la gestin pblica. El afn de vincular la administracin pblica a los criterios de mercado y de eficiencia, no elimina el problema sustantivo: se est tratando con sociedades plurales, con mltiples valores y diferenciados objetivos, donde no existe un criterio racional para ordenar los valores y donde lasesferas de influencia

y poder estn desequilibradamente distribuidas." por lo que los esquemas


establecidos en la gestin pblica limitan la posibilidad de realizar las reformas de la administracin pblica en los trminos establecidos por la OCDE.
Ibid. p. 23. Sobresaltado mo. Para Cabrero la gestin pblicaesel nicocaminoparareformar laadministracin pblica:"Finalmente, cabesealar que lareflexinsobregerencia pblicasibien sepercibeen algunos mediosdenuestros pases como unatentado a la tradicional visinde laadministracin pblica,paradjicamente pareciera serla nicavapararecobrar lagobemabilidad antesociedades que cambian, presionan al aparato gubernamental, y exigenuna mayor transparencia y agildaden suaccin". Ibid. p. 24. Aunque no compartimos plenamente esta posicin, en nuestra opinin, lasexperiencias de reforma administrativa en la dcada de 1970 llevadas a cabopor lospases latinoamericanos, puedenserexperiencias que Ruede aportarconocimiento paralasfuturas reformas. Lareforma administrativa deberealizarse dentrodel contextode fareforma del Estado. Lagestin p'blica esuna Pilrte esencial paramodernizarla administracin pblica. 4 Arellano, Gault, David. Op. cit. p. 45.
72
l)

Mencin Honorfica del Premo IAPEM 2001 (Modalidad: Investigacionestericas, y terico-prcticas)

291

Captulo V
Gestin Pblica y Governance

La dicotoma poltica-administracin planteada por Wilson (1887) surgi como una posibilidad para conformar un cuerpo de conocimientos que pudiera constituirse en una disciplina separada de su progenitora: la Ciencia Poltica. Esta situacin no fue posible, debido en parte, a que la Administracin Pblica no se encuentra aislada de su entorno y que se administra -a los seres como a las cosasen un mbito politizado. El tiempo demostr que cuando se toman decisiones administrativas para fortalecer la capacidad gubernativa, al mismo tiempo, dichas decisiones tienen implicaciones en lo poltico.

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (ModalIdad: Investigaciones tericas. y te6rico-prctlcas)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

En este capitulo partimos de la tesis' de que la gestin pblica contribuye a fortalecer la capacidad administrativa del Estado, mientras que la governanceen la traduccin que se desee- contribuye a fortalecer las capacidades polticas y legitimidad del propio Estado, Por el contrario, una de las mayores debilidades de la Nueva Gestin Pblica (New Public Management)) es que slo sepreocupa por las implicaciones tcnicas y resultados administrativos, en detrimento de las capacidades polticas de la governance.

Asimismo, se vincula a la governance con la gestin pblica, para identificar su origen, definicin, traduccin, propsitos y significados, para destacarlos atributos requeridos que permitan lograr una autntica gestin pblica democrtica, plural y con vocacin participativa. A nuestro parecer, la governance es una herramienta til que permite comprender la naturaleza poltica de la gestin pblica.

5.1 Tendencias actuales de la administracin pblica: gestin pblica


y governance

Luis Aguilar Villanueva (2001) afirma que existen dos tendencias que animan y reorientan a la Administracin Pblica, entendida stacomo estructura y proceso de gobierno, como ejercicio profesional y disciplina. La primera tendencia recupera, reactiva y reconstruye la capacidad administrativa de la administracin pblica, mientras que la segunda recupera, reactiva y reconstruye la naturaleza

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Mencin Honorffica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigacionesterlcas, y terico-prcticas)

l..

:i: 1..

GESTiN PBLICA Y GOVERNANCE


Capitulo V Gestin Pblica y Governance

pblica y poltica de la administracin pblica. Lasdos tendencias tienen puntos


de convergencia y complementariedad, pero orientaciones, preferencias, temas y acentos distintos.'

La primera tendencia, acenta la reconstruccin de la capacidad administrativa -gestin pblica- de la administracin pblica, guarda indudablemente relacin directa con las medidas de ajuste y equilibrio de las finanzas pblicas que fueron indispensables para salvar al Estado Benefactor de su bancarrota fiscal y para mantener la salud de las finanzas pblicas; pero obedece tambin a la necesidad de asegurar la capacidad de respuesta de las democracias a la demanda social por bienes, servicios y oportunidades que emergen de una sociedad con sectores cada vez ms diferenciados

y autnomos y, a la vez, con grandes ncleos de

poblacin arruinados por la pobreza de sus condiciones de vida.

En esta perspectiva, se acenta la incorporacin de formas organizacionales y mtodos gerenciales en las estructuras gubernamentales a fin de otorgar sentido de direccin a los gobiernos y potenciar el manejo de los entornos, para lo cual se introducen en la administracin pblica formatos de organizacin postburocrtica

y mtodos de direccin estratgica, administracin de calidad,

reingeniera de procesos y gestin de conocimiento, entre otros.

La segunda tendencia de reactivacin de lo pblico -governance- de la administracin pblica es una consecuencia directa de la lucha por democratizar
1 AguilarVillanueva, Luis. "Los Perfiles de la Gobernacin y Gestin Pblica al Comienzodel Siglo XXI". Enlace. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, No. 51, 2001.

Mencin Honorifica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones te6rtcas, y tericoprctlcas)

295

Jos Juan Snchez GonzIez

al rgimen poltico y es resultado del despertar de la ciudadana y la sociedad civil que ahora toma partido sobre la actuacin de los poderes pblicos y se pronuncia en los asuntos pblicos que son de inters para sus comunidades. Existe un mayor nfasis en la disciplina y prctica administrativa, en la legalidad de la actuacin gubernamental, en la transparencia de los gobiernos, en el ejercicio de los recursos pblicos y en la rendicin de cuentas al pblico ciudadano sobre las razones de sus decisiones y los resultados de su accin.

Gobernanza (governance) es una palabra y un concepto que se ha vuelto ltimamente muy popular. Durante mucho tiempo, la palabra governance signific simplemente "gobierno", y esto referido al aspecto del proceso de gobierno. Sin embargo, en la actualidad el trmino se utiliza para indicar un nuevo modo de gobernar: la "gobernanza moderna". "Gobernanza moderna significa una forma de gobernar ms cooperativa, diferente del antiguo modelo jerrquico, en el que las autoridades estatales ejercan un poder soberano sobre los grupos y ciudadanos que constituan la sociedad civl"," En la gobernanza moderna, las instituciones estatales y no estatales, los actores polticos y privados, participan, ya menudo cooperan, en la formulacin y la aplicacin de polticas pblicas. La estructura de la gobernanza moderna no se caracteriza por la jerarqua, sino por actores corporativos autnomos y por redes entre organizaciones.
1 Maynetz, Renate. "El Estado YlaSociedad Civil en laGobemanza Moderna". Reforma y Democracia, Caracas, CLAD, No. 21,octubre de2001,p.9.Seala que paraquepueda darselagobemanza moderna debecumplirse unaseriede condiciones estructuralese institucionales previas. El poder debeestardisperso en lasociedad, perode manerafra~tada e ineficiente. Para ello, lasautondades deben poder seraceptadas como guardianes del bienestar pblico. Asimismo, debe existir una SOCiedad Civil. fuerte, funcionalmente diferencia~ y bienorganizada. Adems de que losactores corporat~ tienen~ ser cadaunoeficiente en supropiaesfera, smqueninguno donimea losdems, y debencooperaren lafonmulaClt1 de polncas pblicas, en vez de limitarse a pelearentreellos.

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Mencin Honorifica del Premio IAPEM 2001


(Modelidad: Investlgaciona tericas, y te6rlco-prclicas)

GESnN PBUCA y GOVERNANCE


Capitulo V Gestin Pblica y Governance

Para Luis Aguilar (2001) las dos tendencias renovadoras -gestin pblica y

governance- tienen mucho que ver con la definicin y consolidacin del papel
del Estado y, particularmente, el gobierno habr de cumplir para provecho de la comunidad en condiciones de globalizacin econmica, revolucin tecnolgica, nueva economa, regionalizacin, resurgimiento de nuevas identidades locales, agudizacin de las desigualdades sociales y riesgos ambientales.'

Al mismo tiempo, las dos tendencias coinciden en la centralidad en el ciudadano, que ambas recuperan y revaloran por diversos caminos y razones. Por la vertiente pblica ocurre la recuperacin del ciudadano que valora al ciudadano como nacional, elector y contribuyente; mientras que por la vertiente gerencial se le entiende como usuario, cliente y consumidor del servicio pblico cuyos requerimientos y expectativas deben ser satisfechos.

En ese sentido, seala Prats (2001) que la gobernabilidad no la puede garantizar slo el gobierno. Poreso no sehabla de gobernacin que es la accin del gobierno, sino que la gobernabilidad segarantiza hoy pasando del gobierno y de la gestin pblica a la governance. As, es lgico que se necesita pasar, de acuerdo a la frase de Metcalfe, de la administracin pblica al management y de ste a la

govemence,'

:/ pbid,p,12'lo o' en A o' L' , ort~s I Car? a, loan, "La Importancia del,a Gabernabilidad ilida Democrat!ca ,menca atina y en Mx'" o ICO 'o P, rospectIVa, MXICO, f'ohtica Nueva, A.c., No. 19, noviembre de 2001, p. 4, (Entrevistarealizada por Rafael Martnez' Puon).

Mencin Honorifica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: InvestigacioFlll$ tll6riC8$, y tll6rico-prcticas)

297

Jos Juan Snchez Gonzlez

5.2 La gestin

pblica como fortalecimiento de la capacidad

administrativa del Estado

La gestin pblica, de manera general, pretende fortalecer la capacidad administrativa y de respuesta del Estado. Frente a la preocupacin por los problemas administrativos de los gobiernos, la gestin pblica es una herramienta til para mejorar sus resultados, as como su mayor nivel de aceptacin (legitimidad) por parte de los ciudadanos.

Motta (1991) sostiene que la ineficiencia y la debilidad institucional de las organizaciones pblicas pueden tener su origen en la falta de actualizacin administrativa o la carencia de habilidades gerenciales. Tanto los anlisis ms simples de la gestin pblica como los diagnsticos para reformas administrativas revelan que ambos aspectos son determinantes para ofrecer los resultados que espera la sociedad."

La problemtica administrativa y su relacin con la infraestructura poltica puede ser mejor entendida cuando seanalizan lasfunciones desempeadas por el Estado en la sociedad. Los gobiernos mediante leyes procuran determinar funciones, papeles y fuentes de legitimidad para la administracin pblica. A pesar de las concepciones legalesy constitucionales, el xito de la administracin democrtica depende, tanto de la prctica poltica de esos valores como de las formas gerenciales que se utilizan en la administracin de los asuntos pblicos.
sMJtta, Paulo Roberto. Innovacin y DemocratiZiJCin delaGestin Pblica. Caracas, CIAD, 1991,SerieTemas de Coyuntura en Gestin Pblica, p. 9.

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Mencin Ho n e r tf l e a del Premio IAPEM 2001 (ModaIidlld: Investigaciones tericas, Y terlco-prellcas)

GESTIN PBUCA y GOVERNANCE


Capitulo V Gestin Pblica y Governance

La ausencia de una prctica de administracin democrtica produce en la poblacin incredulidad y desconfianza respecto a la capacidad gubernamental. Por eso, paralelamente a las propuestas legales y a las reformas administrativas, es necesario recuperar constantemente la credibilidad de la poblacin en la capacidad administrativa de los gobiernos para responder al inters pbl ico, adems de reforzar las bases ticas y morales de la accin gubernamental mediante mayores mecanismos de legitimidad."

Por tanto, para Motta (1991) es indispensable mejorar las capacidades administrativas del Estado mediante una gestin pblica democrtica, en la que destacan los siguientes asuntos:

1. 2.

Demandaspor formas msdemocrticas y participativas de gestin pbl ica; Nuevas expectativas sobre un desempeo ms eficiente y eficaz de la

administracin pblica; 3. 4. Demandas por ms y mejores servicios pblicos por parte del gobierno; Aceptacin de un nuevo papel del Estado, con redimensionamiento de

sus funciones y aparatos administrativos; 5. Presiones para desconcentrar la maquinaria administrativa del Estado,

unidas a presiones para la descentralizacin y la gestin pblica comunitaria; 6. Mayor politizacin de funcionarios que, como clase o como grupos

profesionales diversos, articulan interesescolectivos para interferir en la poltica pblica;


, bid, p. 10.

Mencl6n Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Inveatlgaclones te6rk:as, y terlco-ptctlcae)

Jos Juan Snchez Gonzlez

7.

Presiones para la reconstruccin de la tica en la gestin de los asuntos

pblicos; 8. Demandas de mayor transparencia y responsabilidad pblica en los actos

de autoridades gubernamentales.

La perspectiva de la gestin pblica democrtica sugiere una nueva base de accin y legitimidad, que depende ahora menos de la racionalidad legaladministrativa de origen tecnocrtico y mucho ms de nuevas relaciones de gobierno con la sociedad y de compromisos con el desarrollo social, econmico

y polftico.'

Lagestin pblica tiene que serentendida en su amplio sentido social, poltico y econmico, adems de ser comprendida en los parmetros de la vida organizacional de las instituciones pblicas. Lo que el gobierno hace o deja de hacer no slo esproducto de disposiciones jurdicas, sino tambin de un conjunto de adaptaciones constantes de las instituciones pblicas a las condiciones del entorno social, econmico y poltico. Por eso, a pesar de su relevancia, el anlisis jurdico posee sus lmites para entender lo que realmente pasar en la Nueva Gestin Pblica actual.

/bid, p. 12.

300

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 lModalidad: investigaciones tericas.Y terlco-prclIc)

GESTIN PBUCA y GOVERNANCE


Capitulo V Gestin Pblica y Governance

5.3 La governance como fortalecimiento de la capacidad poltica


del Estado

Aguilar Villanueva (2001) sostiene que la crisis se volvi la categora central y popular de la descripcin e interpretacin de la realidad poltica, econmica y publiadministrativa del pas." Entonces, la democratizacin del rgimen (transicin democrtica), liberalizacin de la economa (cambio estructural de la economa) y la reforma del Estado, fueron las estrategias que se consideraron idneas en los pases para superar la crisis poltica y econmica.

La governance como paradigma terico conceptual, tiene como propsito esencial demostrar que fortalecer la capacidad poltica del Estado resulta fundamental para acompaar las reformas implementadas en la gestin publica, ya que en estas se fortalece la capacidad administrativa. Este dilema es central para la administracin pblica, debido a que pueden mejorarse las capacidades administrativas del Estado mediante las polticas de la Nueva Gestin Pblica. Sin embargo, la governance destaca como un contrapeso idneo para adecuar las condiciones polticas al proceso de cambio administrativo.

La cuestin de la governence -traducida como gobernabilidad, gobernacin, capacidad de gobierno, gobernanza, gobernancia o buen gobierno- cuando se libera de su ambiente de crisis, consiste en plantearse de manera positiva y con
'/bid, p. 14.

MenCl6n Honorrfica del Premio IAPEM 2001 (ModaHdad: Investlgeclones te6rIcas, Yteri<:o-prictI)

301

Jos Juan Snchez Gonzlez

visin de largo plazo la cuestin sustantiva de qu tipo de gobierno se requiere para que sea factor de coordinacin, fortalecimiento y xito de la sociedad, en lugar de desorden, atraso, costo y dao.

La governance vuelve a poner en el centro del anlisis al gobierno. Ello a partir del hecho de que el gobierno sigue ocupando todava el lugar central e irremplazable de direccin y coordinacin de la sociedad, dado que buena parte de las organizaciones sociales y locales no muestran una aceptable capacidad o suficiencia para resolver sus problemas y autoregularse o bien tienden a ser dependientes del gobierno en el desahogo de sus problemas.

Para disponer de un gobierno democrtico funcional, capaz y socialmente aceptado por sudesempeo y resultados, serequiere adicional y simultneamente edificar, restaurar o renovar de inmediato otras instituciones polticas -por ejemplo, la relacin del poder legislativo con el ejecutivo- y las instituciones judiciales, ascomo lasinstituciones y actividades de la productividad/distribucin econmica, las instituciones de identificacin e integracin social y, por cierto, dar forma a una gestin pblica eficaz y de calidad."

La cuestin de la gobernabilidad, expuesta bajo el supuesto de la crisis, con todo

y su dramatismo, se desvanece cuando la pregunta encuentra su respuesta en la


governance (paraAguilar traducida como gobernacin). Enrealidad, la posibi Iidad
'/bid,p.17.

302

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones te6rk:as. y te6rico-prcticas)

GESTIN PBLICA Y GOVERNANCE


Capitulo V Gestin Pblica y Governance

de evitar la crisis o la posibilidad de gobernar va a depender de la capacidad


efectiva de gobernar. Esta capacidad de gobernar se muestra y acredita en las

pautas que siguen los agentes gubernamentales y los instrumentos que emplean para relacionarse con los diversos actores y grupos sociales, con el fin de crear y consolidar la coordinacin entre los actores participantes de la sociedad.

Por su parte, Maynetz (2001) seala la relacin existente entre gobernanza nacional e internacional. Al respecto sostiene que vale la pena considerar en qu medida tiene sentido concentrarse en construir estructuras nacionales efectivas para hacer frente a los problemas y en qu medida se deben dedicar esfuerzos a obtener influencia en las polticas internacionales. Sin embargo, no se trata de elegir por uno u otro: la efectividad poltica interna y la gobernanza internacional efectiva -o global como se denomina- estn estrechamente conectadas. "La condicin para el logro de la solucin de problemas en el plano internacionales una gobernanza nacional efectiva".lO .

5.3.1 Definiciones de la governance

Existe una diversidad de traducciones de la voz governance, que implica una complejidad en su propia definicin. A continuacin se presentan definiciones que se consideran representativas, aunque puedan existir incongruencias en algunas de ellas yen las orientaciones que proponen.

10

Maynetz, Renate. "El Estado y la Sociedad Civil en la Gobernanza Moderna". Op. cit. p. 18.

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones tericas. y te6rIco-prctlcas)

303

Jos Juan Snchez Gonzlez

El origen de la palabra governance se remonta a las que, en el latn clsico

y en

el griego antiguo, se empleaban para referirse a la "direccin de las naves". Originalmente se refera esencialmente a la accin o el modo de gobernar, guiar o dirigir la conducta y se cubra con government:" Durante mucho tiempo, su empleo se limit a cuestiones de carcter constitucional y jurdico relativas a la direccin de los "asuntos del Estado" o direccin de instituciones o profesiones concretas en las que haba mltiples interesados. En la actualidad, el factor esencial de su renacimiento ha sido probablemente la necesidad de distinguir entre buen gobierno y gobierno, de manera que buen gobierno se refiera a las modalidades y maneras de gobernar, y gobierno a las instituciones ya los agentes encargados de gobernar

y el acto mismo de ejercer el gobierno.

Asimismo, es necesario diferenciar a la governance del goverment." Por govem-

ancese entiende la estructura que asume un sistemasocial y poltico a consecuencia


del esfuerzo y de las intervenciones practicadas por los distintos actores presentes en l; en esta configuracin ningn actor desempea un papel de primer plano, sino que seproducen numerosas interacciones entre la pluralidad de actores. Por el contrario, la actividad del government (o gobierno), normalmente atribuida a las administraciones pblicas, consisteen la animacin y, sobre todo, en la coordinacin de los distintos actoresdel sistema socioeconmico, de maneraque lasintervenciones pblicas y no pblicas seancapaces de responder a las exigencias de complejidad, diferenciacin y dinamismo.
" lessoo. Bob. "El Ascenso del 'Buen Gobierno' y los Riesgos de Fracaso: el Caso del Desarrollo Econmico". Revista Internaciona/ de Ciencias Socia/es, marzo de 1998, No. 155. www.unesco.org!issVrics155/titlepage.155.html. 11 Meneguzzo, Marco. "De la New Pub/ic Management a la Pub/icGovemance: ef Pndulode la Investigacin acerca de la Administracin Pblica". Gestin y Anlisis de lb/ticasPblicas, Madrid, INAP, No. 10,septiembre-diciembre 1997, p. 38.

304

Mencin Honorrfica der Premio IAPEM 2001


(Modalidad: Investigaciones tericas. y terico-prcticas)

GESTIN PBUCA y GQVERNANCE


Capitulo V Gestin Pblica y Governance

Para Sola (2001) sera conveniente Contar con una traduccin nica del trmino ingls governanee. En la prehistoria de la voz governsnce. es interesante observar que procede del francs antiguo gouvernance, precisamente el trmino que adoptaron los franceses hace pocos aos, cuando detectaron y estudiaron este problema; una solucin que ahora muy pocos discuten. Gouvernance era hasta hace poco, una palabra francesa tan en desuso como su equivalente gobernanza en castellano; una y otra tenan el mismo significado (gobierno) cuando la primera se introdujo en el ingls en el siglo XIV.13

Para esta autora, la cuestin no irrumpi de forma masiva en el discurso poltico hasta principios de los noventa, aunque su gnesis terica se remonta a 1985, ao en que J.R. Hollingsworth y L.N. Lindberg publicaron el artculo titulado "The Governance of the American Eeonomy: The Role ofMerkets, Clens, Hierarchies, andAssociative Behavior". Los mismos autores y J.c. L. Campbell volvieron a publicar aos ms tarde una obra que se considera una referencia bsica: "The Governance of the American Eeonomy" (Cambridge, University Press, 1991). Posteriormente en la Cumbre de la Tierra de Ro de laneiro celebrada en 1992, la traduccin de governance se estableci como: gobierno, administracin, rgimen de administracin, autoridad o reglamentacin. A continuacin algunas de las interpretaciones ms comunes de govetnence

~52.htm.

l)

SoL1, Amadeu. "LaTraduccin de Covemance". Punto y Coma. No.65. Www.eurq:ta.eu.inVcommmllranslationtbulletinsl

Mencin Honorfflca de' Premio IAPEM 2001 ~:~teelrIcaS.y~)

305

Jos Juan Snchez Gonzlez

Cuadro 5.1 Definiciones de governance


T(Ormino
1.- Gobernanza

Venta 'as
Seencuentra en el Diccionario de la Real Academia Espaola. Tiene correspondencia con el ingls y el francs, el nuevo sign ificado de "gobernanza" como mtodo o sistemade gobierno, de forma que comprenda un amplio abanico de supuestos. En ingls (governance), en francs (gouvernance), en portugus (governanc;a) y el espaol (gobernanza). Tiene una presencia significativa en los textos. Fue introducido por Carlos Fuentesen un discurso ante el Senado de la Repblica el 16 de noviembre de 1999. No plantea problemas de interpretacin y permite distinguir entre gobierno, gobernabilidad y gobernancia. Es sin duda la traduccin msutilizada por los expertos y quiz tambin por los traductores. Tiene una presencia acadmica e institucional importante.

Desventa 'as
Es evidente que la voz gobernanza es poco conocida entre los hablantes de la lengua espaola.

2.- Gobernancia

Es un neologismo diferente a otras soluciones (gobierno, gobernabilidad) que pasan inadvertidas a expensas del rigor terminolgico y a una posible confusin del lector.

3.- Gobernabilidad

El principal y de no poco peso, es la confusin con governabilitylgovernance y la consiguiente asimetra y desventaja terminolgica respecto a otras lenguas.

Fuente. Elaboracin propia con la ideas de Amadeu, Sola Op. clt, p. 4-6.

Abundando en estas ideas, Sola (2001) seala que el problema de traducir


governance como gobernabilidad tiene como Iimitante la voz governability.

Mientras que la gnesisterica del concepto de governance se sita, a mediados de 1980 y el grueso del debate en plena dcada de 1990, el discurso poltico sobre la governability tiene su origen en la llamada crisis de gobernabilidad
(governability crisis), a principios de los setenta y su referencia terica esel informe

de la Comisin Trilateral iTbe Crisis of Democracy. Report on the Governability


of Democracies to the Trilateral Comisin, 1975), que suele citarse como "Informe

sobre la Gobernabilidad de las Democracias".

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Mencin Honorlfice del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones te6rioae. y te6rlco-prctlcas)

GESTINPBLICA Y GOVERNANCE
Capitulo V Gestin Pblica y Governance

Una propuesta para diferenciar a la governability y la governancees la que sostiene Nicandro (2001 J. Aunque vinculados en su raz etimolgica, su uso y aplicacin se refieren a fenmenos sociopolticos. Mientras el concepto de gobernabilidad democrtica (democratic governabilityJ es asociado por varios acadmicos a los conceptos de orden, estabilidad, eficacia y legitimidad poltica basada en la democracia, el de governance ha sido asociado a los conceptos de codireccin, interaccin y cogestin, yen algunos casosde conduccin (steeringJ entre actores polticos y sociales." Esta diferencia se muestra en el cuadro siguiente: Cuadro No. 5.2 Usos y adjetivaciones de los conceptos de gobernabilidad y governance
Rl'Il'Il'IU id'

Covcruahilit
Gobernabi Iidad

(,OVl'IIJ.11H l'

Traducciones alternativas

Gobernacin; gobernalidad; gobernabilidad; buen gobierno; gobernanza. Gobernabilidad democrtica

Adjetivacin en relacin con los regmenes polticos

Gobernabi Iidad dictatorial; Gobernabilidad autoritaria; Gobernabil idad democrtica

(demacratic governance).

(democratic governabilityl.
Asociada a mbitos o a actores polticos y sociales Gobernabilidad ejecutiva; Gobernabi Iidad legislativa; Gobernabilidad social.

Societal governance; european governance; citizen governanee; coroorete governance; local governance. Coad gavernance

Adjetivacin normativa

conceptual

Fuente: Tomado de Csar Nicandro Cruz.

Op. cito p. 16.

En esta perspectiva, la gobernabilidad es entendida como la capacidad de presentare implementar decisiones polticas mediante cauces institucionales y
14 Nicandro Cruz, Csar. "Gobemabilidad y Govemance Democrticas:el Confuso y no SiempreEvidenteVfnculoConceptual e Institucional". Prospectiva. Mxico, PolfticaNueva, A.c., No. 19, noviembre de 2001, p. 16.

Mencin Honorfflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad:Investigaciones tericas, y I8rICo-prctlcas)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

reglas del juego establecidas en los regmenes democrticos. La gobernabilidad esentendida como un atributo sistmico, una capacidad y seconfiere su existencia a la rama ejecutiva del gobierno y al sistema poltico en su conjunto. En contrapartida, mientras el estudio de la governability se ha dirigido a las instituciones polticas y ac-tores polticos clave, la governance tiene un campo multidireccional, y se ha asociado su uso con diferentes mbitos, tipos de actores, niveles de gobierno y entornos (locales, subnacionales, nacionales, regionales, supranacionales) con el fin de estudiar patrones, estructuras y reglas de juego que permiten o limitan la articulacin e interaccin sociopoltica."

Por governance se entiende una tcnica o mtodo de gobierno desarrollado, precisamente, como respuesta a la mencionada crisis de gobernabilidad. Lateora de la governance se considera hoy un elemento central en el debate sobre la gobernabilidad y parece poco riguroso confundir ambos conceptos." Por lo que concluye que:

Si se pretende fijar un trmino nico para traducir (European) governance, la reflexin debera centrarse probablemente en las opciones 'gobernancia' y 'gobernanza'. (Quiz no sea demasiado tarde para rescatar y dar nueva vida a esta antigua palabra)."
Ibid, p. 17. Sola, Amadeu. Op. cit., p. 6. "Lanocin de gobernabilidad se prestaya en s misma a mltiples interpretaciones en la teorapoltica (...) Perotodasellasgiranalfinyal cabo en larbitade laescuetadefinicin gue nosda el ORAE (Enmiendas y adiciones: 'cualidad de gobernable'), cuya correspondencia encontramos en las demas lenguas de nuestro entomo: govemability, gouvemabilit, governabilitii, govemabilidade. Una ampliacin semnticaasimtnca respecto a las lenguas mencionadas, para dar cabida a la modernanocinde governance, no contribuye precisamente a aclararlascosas".
15
16
17

Ibid. p. 7.

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Mencin Honorifica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones tericas, y terico-prcticas)

GESTiN PBLICAY GOVERNANCE Captulo V Gestin Pblica y Governance

Por SU parte, el Servicio de Traduccin de la Comisin Europea decidi que la palabra governance se traducira al espaol como gobernanza. Asimismo, el Diccionario de la Lengua Espaola la consigna como "accin y efecto de gobernar o gobernarse"; en una segunda acepcin que reflejara el nuevo significado, se seala que es el "mtodo o sistema de gobierno". Por lo que desde este punto de vista, el traducir governace como gobernanza, permitira distinguir entre "gobierno", "gobernabilidad" y por supuesto "gobernanza"." Otra definicin que traduce a la governance como gobernabilidad es la siguiente:

Definimos "gobernabilidad" (governance) como el conjunto de tradiciones e instituciones que determ inan cmo se ejerce la autoridad en un pas; sta comprende: 1) el proceso de seleccin, supervisin y sustitucin de los gobiernos, y sus mecanismos de rendicin de cuentas (accountability) al pblico en general; 2) la capacidad del gobierno para administrar los recursos pblicos de forma eficaz y elaborar, poner en marcha y ejecutar polticas y leyes adecuadas para el desarrollo del pas y el bien comn, y 3) el respeto, por parte de los ciudadanos

y del Estado, de las instituciones que rigen susrelaciones econmicas y sociales."

Para abordar de manera distinta a la governance es necesario diferenciarla del gobierno, como lo propone otro autor:

19

Nota del editorde la revista: Gestin y Polticas Pblicas, Mxico, C1DE, No. 1, Isemestre del 2001, p. 56. Kaufman, Daniel, Kraay, Aart y Zoido-lobatn, Pablo. "la Gobernabilidad es Fundamental. DelAnlisis a la Accin". Finanzas y Desarrollo, juniode 2000.
18

Mencin Honorfica dal Pramio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigacionestericas, y terico-prcticas)

Jos Juan Snchez Gonzlez

Por governance se entiende la estructura que asume un sistema social y poltico a consecuencia del esfuerzo y de las intervenciones practicadas por los distintos autores presentes en l; en esta configuracin ningn actor desempea un papel de primer plano, sino que seproducen numerosas interacciones entre la plural idad de actores.

Porel contrario, la actividad del government(o gobierno), normalmente atribuida a las Administraciones Pblicas, consiste en la animacin y, sobre todo, en la coordinacin de los distintos actores del sistema socioeconmico, de manera que las intervenciones pblicas y no pblicas sean capaces de responder a las exigencias de complejidad, diferenciacin y dinarnicidad."

Otra definicin de governance se refiere a la "gobernacin" que no es entonces simplemente el gobierno-la instancia o institucin gobierno-, sino la accin del gobierno y es ms que la accin exclusiva o unilateral de gobierno.

El concepto de gobernacin -"governance" en ingls- posee un ncleo conceptual distintivo, no obstante sus diferencias de componentes, dimensiones, argumentos y acentos. Gobernacin, adems de su sentido tradicional de control para la seguridad y estabilidad interna del Estado (sentido que se conserva pero que no es el nico ni necesariamente el principal), significa, en primer lugar, la accin de gobernar del gobierno, el ejercicio de gobierno y, por ende,
20

Meneguzzo, Marco. "De la New PublicManagement a la Public Govemance: el Pndulode la Investigacin acerca de la Administracin Pblica". Op. cit., p. 38.

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Mencin Honorfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones te6ricas, y terico-prcticas)

GESTIN PBLICA Y GOVERNANCE Capitulo V Gestin Pblica y Governance

ms precisamente, el conjunto de prcticas y procedimientos mediante los cuales los gobiernos coordinan, regulan, conducen a los mltiples grupos y sectores que integran su sociedad. Por consiguiente, significa que el conjunto de relaciones que los actores gubernamentales establecen con los actores polticos, privados y sociales para resolver los agravios, conflictos y asimetras que se presentan entre ellos desordenando y degradando la convivencia, a fin de definir interactivamente con ellos cules son los asuntos que son bsicos y/o prioritarios para la calidad y seguridad de la vida en comn, cules las polticas para atenderlos y cul la manera cmo se distribuirn los recursos pblicos escasos (no slo econmicos) entre esosvarios asuntos y polticas y entre los sectores y grupos de la sociedad."

En esa lnea de ideas se mueve la "Coimission on Global Governance" de la OCDE, cuando define a la governancecomo la "suma de las numerosas maneras cmo los individuos y las organizaciones pblicas y privadas dirigen y manejan sus asuntos comunes. Se trata de un proceso permanente de ajuste entre sus intereses diversos o en conflicto y de impulso a acciones de cooperacin. Por consiguiente, incluye las instituciones formales y los organismos encargados de asegurar su observancia, as como los arreglos informales que las gentes y las instituciones pactan o consideran que son de su inters y utilidad"."

Para el Banco Mundial (BM), la governance consiste en: a) la forma del rgimen poltico, las instituciones polticas; b) el proceso de ejercicio de la autoridad y de
21 22

Aguilar, Luis F. "LosPerfiles de la Gobernacin y Gestin Pblicaal Comienzodel SigloXXI".Op. cit., p.21. Citado por Aguilar; LuisF. Op. cit. p. 21.

Mencin Honorffica del Premio iAPEM 2001 (Modalidad: Investigacionestericas, y te6rico-prcticas)

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Jos Juan SnchezGonzJez

administracin de los recursos econmicos y socialesde un paspara sudesarrollo; c) la capacidad del gobierno para disear e implementar sus polticas y para cumplir sus funciones."

Para el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) se ofrece un concepto ms acabado y explcito, que en similitud con OCDE rebasa las instituciones de gobierno y la administracin pblica e incorpora al sector privado ya la sociedad civil.

(Governance) es el ejercicio de direccin de los asuntos de una nacin que realiza la autoridad poltica, econmica y administrativa. Consiste en el conjunto de mecanismos, procesos, relaciones e instituciones mediante las cuales los ciudadanos y grupos articulan sus intereses, ejercen susderechos y obligaciones, concilian sus diferencias (...) Aunque la governance abarca cada institucin y organizacin de la sociedad, desde la familia hasta el Estado, tres son las reas importantes de gobernacin para lograr el desarrollo humano sustentable, a saber: el Estado (las instituciones polticas y gubernamentales), las organizaciones de la sociedad civil y el sector privado."

En la perspectiva del PNUD hay un sistema de governance, que se integra por:


1) governance econmica (las decisiones e iniciativas relacionadas con el

crecimiento, la distribucin y el bienestar); 2) governance poltica (las decisiones


23 WorldBank. Govemance andDeve/opment Washington, 1992. ,. UNDP. ReconceptualisingGovemance. Washington, 1997.

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Mencin Honorifica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: InvestIgaclones terlcae, Yter1co-prctk:as)

;::.:

::.

GESnN PBUCA y GOVERNANCE Capitulo V Gestin Pblica y Governance

de autoridades legtimas sobre las disposiciones legales y las polticas pblicas, en el marco de las instituciones del Estado); 3) governance administrativa (las decisiones y acciones relacionadas con la implementacin de las polticas para el cumplimiento de las funciones pblicas)." Cuyo desempeo y equilibrio depende de los resultados que logran en cada uno de esos campos las interacciones entre los poderes pblicos, el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil.

Otra traduccin de governance es como ya se mencion, gobernancia. Carlos Fuentes en su discurso del 16 de noviembre de 1999, ante el Senado de la Repblica en Mxico seal:

Creo que no seremosexcepcin a la verdad que se perfila con claridad cada vez mayor. No hay globalidad que sirva, no hay globalidad que valga sin localidad que sirva. En otras palabras: no hay participacin global sana que no parta de

gobernancia local sana; y la gobernancia local necesita sectores pblicos y


privados fuertes y renovados. El Estado es necesario, el Estado no es superfluo. No hay economa desarrollada que no cuente hoy con un Estado no grande, sino fuerte; no propietario, sino regulador."

El uso de esta traduccin, tambin la apoya Roberto Espndola, experto en relaciones Europa-Amrica Latina, profesor universitario en el Reino Unido y
25 Aguilar, Luis F. Op. cit. p. 22. El sistema de gobernacin es laestructura institucional formal y organizativa del procesode decisinautoritario del Estado moderno, en laque concurren, influyen y seajustangobiemo, empresaprivada y agrupaciones sociales. 2. Sola, Amadeu. Op. en. p. 5.

Mencin Honorffica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: InvestilJ8COll" tericas. y terico-prcticas)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

autor de un artculo titulado "Democracia y Gobernancia en Amrica Latina", sea/ando que: "El trmino governance (...) esesencialmente distinto de gobierno (bueno o malo) y de gobernabilidad. Gobernancia es la nica alternativa a usar

governence"," Incluso, la traduccin msexacta al espaol de governancedebi


ser gobernancia, aunque parezca extraa se hubiera evitado la confusin que genera gobernabilidad cuando se emplea en nuestro idioma."

La governance se traduce de diferente manera de acuerdo a los idiomas donde seutiliza. En espaol, incluye las vocesgestin pblica, gestin del sectorpblico, buen gobierno, ejercicio del poder, funcin de gobierno y por supuesto, gobernabilidad. En francs, se define como la buena gestin de los asuntos pblicos; eficacia de la administracin; calidad de la administracin; modo de gobernar. Hay que recordar que governance proviene de la voz francesa gouvernance, por /0 que se incrementa su empleo. En portugus se emplean las voces gestin pblica (gestao pblica) y administracin pblica (administra~ao pblica). Buen gobierno o gobernabilidad en portugus equivale a governabilidade, es algo que usa de manera frecuente."

Como podr inferirse, existe una variedad de interpretaciones en torno a la governance, por lo que es necesario revisar las interpretaciones ms comunes para

"Ibdem.

ze Forysth, Harold. "Gobernabilidad Palabra muy Difcil". www.caretas.com.pelI40811ranscion.html. 29 Russell-Bitting. "Neologisms in International Development: Translating English Terms into Spanish, Freneh and Portugoese", Translatmg Deveopmen~ volumen4, no. 1, January, 2000, www.accurapid.comljournaVl1neolog.htm.

314

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: InvlllltigacloMs tericas. y te6rlco-prctlcas)

a:::.

...... .. .
GESTIN PBLICA Y GOVERNANCE
Capitulo V Gestin Pblica y Governance

relacionarlas con la gestin pblica y el mejoramiento de lascapacidades polticas y administrativas del Estado. Para ello un paso previo, es necesario describir los antecedensss del uso de la governance.

5.3.2 Antecedentes de la governance

Para Mayntz (2000) existe una evolucin de la teora de la governance, cuyo origen se remonta al anlisis de la actividad emprendida por la autoridad poltica en el intento de moldear las estructuras y los procesos socioeconmicos. En Alemania el trmino utilizado es Steuerungstheorie (teora de la direccin). La palabra inglesa governance estuvo equiparada con governing, elemento procedimental de gobernar, representando as la perspectiva complementaria respecto de aquella institucional ms o menos como sinnimo de politische

Steuerung (direccin polftica)."

Sin embargo, el trmino governance ha sido utilizado recientemente en dos acepciones adicionales, ambas distintas de aquella de gua o conduccin poltica. En primer trmino, actualmente se recurre a governance para indicar un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo de control jerrquico y caracterizado por un mayor grado de cooperacin e interaccin entre el Estado y los actores no estatales, al interior de redes de decisiones mixtas entre lo pblico y lo privado.

JO Maynetz, Renate. "Noevos Desafos de laTeora de Govemance". Instituciones y Desarrollo. Madrid, Instituto Internacional de Gobemabilidad, No. 7, noviembre de 2000.

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigacionesterlcas, y lerico-pn\cticas)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

La governance como alternativa al control jerrquico ha sido estudiada en el plano de la formacin de las polticas en el mbito nacional y sub-nacional, en la arena europea y en el mbito de las relaciones internacionales. EL estudio de modelos jerrquicos de decisiones, observables empricamente en el mbito europeo, ha contribuido en modo consistente a esta primera interpretacin del trmino governance.

El segundo "nuevo" significado atribuido al concepto de governance es, por el contrario, ms general y posee un origen diferente. Governance significa una modalidad distinta de coordinacin de lasacciones individuales, entendidas como formas primarias de construccin del orden social. Este uso del trmino sederiva de la economa de los costos de transaccin, y en particular del anlisis del mercado y de la jerarqua como forma alternativa de organizacin econmica (Williamson, 1979). Latipologa de esteautor seampli rpidamente hasta incluir otras formas de coordinacin diferente no slo de la jerarqua, sino tambin del mercado entendido concretamente, fue el que condujo al uso generalizado del trmino governance para indicar cualquier forma de coordinacin social, no slo en la economa sino tambin en otros mbitos.

Para Mayntz, la teora moderna de la governance poltica (Steuerungstheore) surgi despus de la Segunda Guerra Mundial en un momento en que los gobiernos aspiraban explcitamente a dirigir el desarrollo social y econmico de suspaseshacia objetivos precisos. En esta versin, la teora de la governance se desarroll en tres fases sucesivas:

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Mencl6n Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (ModaIldad: Investigaciones tericas. Y te6rico-prctIc8S)

GESTIN PBLICAY GOVERNANCE


Capitulo V Gestin Pblica y Governance

Cuadro No. 5.3 Evolucin de la teora de la governance poltica


Etapa
1. Finales de
105

Dcscripc in
aos 1960 Teoras prescriptivas de la planificacin (cmo dirigir o conducir el cambio). Estudios empricos sobre el desarrollo de las polticas (definicin de la agenda, seleccin de 105 instrumentos, rol de la ley y contexto organizativo). La implementacin de las polticas se afirm como punto de referencia para la investigacin.

2. Aos de 1970

3. Finales de los aos de 1970/ principio de los aos 1980

Fuente: Elaboracin propia a partir de Renate Maynetz, Op. Cit. p. 3.

En este primer momento, el paradigma de una teora de la governance poltica tena relacin con 105 temas del desarrollo e implementacin de las polticas pblicas, y adoptaron lo que se puede definir como una perspectiva "desde arriba" (top-down), desde el punto de vista del legislador.

Las investigaciones sobre implementacin reclamaron atencin sobre 105 amplios fracasos de las polticas, demostrando cmo estos no fueron la simple consecuencia de errores cognitivos en la planificacin o de ineficiencias de las agencias responsables de la puesta en prctica. Sino de la falta de consideracin a la resistencia obstinada por parte de los destinatarios de 105 mismos de las polticas, as como de su capacidad para obstaculizar o subvertir el logro de 105 objetivos programados. Esta sera una primera extensin importante del paradigma inicial. Hasta ahora estaba concentrado sobre el "sujeto" de la direccin poltica, el gobierno,

y sobre su capacidad o incapacidad de guiar los procesos

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones tericas, Yterk:o-prctlca)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

socioeconmicos; ahora incluye tambin la estructura, las actitudes y los comportamientos del "objeto" del control politico."

La investigacin que sigui, contribuy a minar las bases mismas del modelo de governance poltica, es decir, el supuesto de que el Estado, an si encuentra resistencia por parte de los grupos sujetos de sus iniciativas, constituye el corazn del control de la sociedad. La desilusin sobre la certidumbre de la existencia de un centro de control poltico eficaz, indujo a poner la atencin sobre formas alternativas de governance social (societal governance). Esta bsqueda se concentr en dos directrices nuevas y distintas, en las que los principios de mercado y la auto-organizacin horizontal fueron analizadas como alternativas al control poltico jerrquico.
Cuadro No. 5.4 El paradigma de la governance y sus ampliaciones
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1)('"

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Paradigma fundamental: 1a extensin: 2a extensin: 3a extensin: 4a extensin:

Elaboracinde las polticas pblicas (por parte del gobierno) e implementacin de stas (a cargo de las agencias pblicas). Incluye la perspectiva bottom-up: estructura sectorial y comportamiento de los destinatarios. Incluye la formulacin e implementacin de las polticas en el interiorde las redes pblicas/privadas y en los sistemas sociales de autorregulacin. Incluye el efecto de las polticas europeas en las estructuras sectoriales internas y en la hechura de polticas en el mbito nacional. Incluye el nivel europeo de formacin de polticas. Incluye los procesos polticos de input sobre los niveles europeo y nacionales.

sa extensin:

Fuente: Elaboracin propia a partir de Renate Maynetz, Op. Cit. p. 4.


J1 Ibidem. EnAlemania, este pasose manifest con una reubicacin de laatencinde la Steurerungsfahigkeit (capacidad de direccin) a la Steuetbarkeit(posibilidad de serdirigidos). De estaforma, la perspectiva top-down del paradigma ordinario (formulacin e implementacin de laspolticas), seextendihastaincluir aquellosprocesos que,siendode tipo bottom-up, mostrarn una conformidad parcial y selectiva de losdestinatarios a losobjetivos perseguidos, y,a menudo, condicionados por laestructura de un sector de regulacin dado.

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Mencin Honorfllce del Premio IAPEM 2001 (Modallded:Invesllgaclonee tericas.y te6rico-prctlcas)

GESTIN PBUCA y GOVERNANCE


Capitulo V Gestin Pblica y Governance

La teora de la governaneese dirigi hacia otros tipos de sistemas de negociacin. Con el tiempo, formas tradicionales de la llamada autorregulacin social resultaron ser objeto de una renovada atencin, en especial el autogobierno local y el considerado "tercer sector", pero constituye lo que se conoce comnmente como

modern governanee. Los dos modelos principales de sistemas de negociacin


tomados en consideracin fueron, por el contrario, los acuerdos neocorporativos

(poliey networks mixtos entre lo pblico y lo privado), y los sistemas de


autorregulacin social en los cuales el Estado no participa directamente. Otra forma de autorregulacin social son los considerados como "gobiernos de los intereses privados", modalidad en la que los intereses que se contraponen no son representados por organizaciones independientes, sino que estn integrados a regmenes regulatorios que subordinan la actividad de los agentes privados a una disciplina autoimpuesta.

Mayntz seala que a mitad de la dcada de los ochenta, el debate terico estaba dominado por palabras como descentralizacin, cooperacin y red. Sin embargo, rpidamente tambin se entendi que la capacidad de solucin expresa de los problemas por parte de las redes pbl icas-privadas y de la autorregulacin social, poda estar limitada. Debido a que los diversos agentes pblicos y/o privados en el interior de tales sectores tienen intereses tpicamente diferentes, se impone el problema de cmo encontrar un acuerdo sobre una solucin eficaz, sin descargar los costos sobre quines no estn involucrados en la red. El debate de este tema dentro de la teora de la governanee, constituy una reelaboracin ms que una extensin del paradigma.

Mencin Honorlflc8 de' Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investlgacfonee te6riCl88, y te6rieo-pr6ctlcaa)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

Una segunda lnea de elaboracin emergi de la observacin de que, desde el punto de vista de la concepcin original "top-down" de la governence, la negociacin entre actores polticos y sociales en las estructuras neocorporativas, as como la delegacin de funciones reguladoras a instituciones de autogobierno local o sectorial, apuntaban a una prdida de capacidad en la conduccin del Estado. Laautorregulacin social tiene lugar en un cuadro institucional reconocido por el Estado. No slo ejerce una funcin de legitimacin, sino a menudo apoya la emergencia de varias formas de autogobierno. Por tanto, el control jerrquico y la autorregulacin social no son mutuamente excluyentes. Estos son principios ordenadores diferentes que a menudo resultan amalgamados, y su combinacin y autorregulacin "a la sombra de la jerarqua", puede ser ms provechosa que cualquier otra forma pura de governance.

5.4 Interpretaciones de la governance

La interpretacin de la voz governance tiene diferentes significados al traducirse al espaol. Al menos identificamos cinco acepciones de la governance como: 1) gobernabilidad; 2) gobernacin; 3) capacidad de gobierno; 4) gobernanza y 5) "buen gobierno". Cabe sealar que no se aborda otra traduccin que es la de gobernancia, debido a que tiene un uso poco empleado. Aunque con distintos argumentos y opiniones de cada una de estas interpretaciones, es posible identificar los rasgos esenciales de la governance, para vincularla a la gestin pblica.

320

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigacionestericas, y te6rico-prcticas)

:::.;

GESTIN PBLICA Y GOVERNANCE Capitulo V Gestin Pblica y Governance

5.4.1 Governance y gobernabilidad

La primera acepcin de la governance es como gobernabilidad. En realidad se trata de la ms comn y generalizada de las utilizaciones. Aunque habra que sealar que en sentido estricto, la governancetiene otros alcances y limitaciones que la hacen diferente a la concepcin tradicional de gobernabilidad o ingobernabilidad.

Etimolgicamente gobernabilidad se refiere a la habilidad de gobernar. y si se entiende a los gobiernos como redes de instituciones polticas, entonces gobernabilidad sera la capacidad de procesar y aplicar institucionalmente decisiones polticas." Asimismo, la gobernabilidad es el grado en que las relaciones entre los actores poderosos obedecen a unas frmulas estables y aceptadas. Por ello, la gobernabi Iidad no requiere que los actores estn contentos

y satisfechoscon sus relaciones con otros actores; slo se requiere que obedezcan
a la frmula y no traten de cambiarla."

Losorgenes histricos de la nocin gobernabi Iidad sepueden situar en el cambio sufrido por la poltica occidental al iniciarse la dcada de 1970. 34 El diagnstico
32 Altman, David y Castiglioni, Rossana. "DequHablamos cuandoHablamos de Gobemabilidad Democrtica?". Prospectiva. Mxico, Poltica Nueva, A.C., No.19,noviembre de 2001, p. 12. Para estosautoreslagobernabiI idad,noseramsque una de lascapacidadesde cualquiertipode rgimen poltico, con la posibilidad de que pueda serdemocrtico no. Parauna mayordiferenciacin, lagobernabilidad democrtica seradefinida como lacapacidaddeprocesar yaplicar institucionalmente decisiones polticas sin violentar el marcode derecho y en un contextode legitimacin democrtica. 33 Ibid, p. 13. 34 Alcntara, Manuel. "Gobemabilidad". www.iidh.ed.cr/diccelect/documentoslgobernabilidad.htm. Lagobemabilidad para este autor- puede entendersecomo la situacin en la que concurre un conjunto de condiciones favorables para la accinde gobierno que se sitan en su entorno que son intrnsecas a ste. La gobemabllldad vienecondicionada por los mecanismos en que se producelaaccinde gobierno, que tieneque vercon unadimensin de carctermltiple mspropia del mismo. Se tratade loscriterios de representacin poltica, de los niveles de participacin poltica, de los sistemas de partidos existentes y de losarreglos institucionales que regulan lasrelaciones entre los poderesLegislativo y Ejecutivo.

Mencin Honorflica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad:Inveetlgaciones tericas,y te6rico-prcticas)

321

Jos Juan Snchez Gonzlez

intelectual del momento tuvo dos aproximaciones muy diferentes ideolgicamente. Desde el lado neomarxista, James 'Connor (1973), se refiri a la crisis fiscal del Estado resultado de las contradicciones del Estado del capitalismo avanzado las cuales eran agravadas por el sistema democrtico, ambiente que preludiaba la crisis de gobernabilidad. Esta lnea est continuada por James Habermas y Klaus Offe al referirse a los problemas de legitimacin del capitalismo tardo. Ideolgicamente al frente y haciendo eco de las ideas de Daniel Bell, que se haba referido a la ingobernabilidad como una consecuencia de la sobrecarga de demandas a las que inevitablemente el Estado responda con su intervensionismo expansivo produciendo la crisis fiscal, seencuentra el informe elaborado por la Comisin Trilateral en 1975. 35 La gobernabilidad ensu versin actual proviene del diagnstico elaborado por dicha Comisin .cornpuesta por Michel Crozier, Samuel

J.

Huntington y loji Watanuki en la dcada de 1970,

quienes afirmaron que las principales instituciones polticas del capitalismo avanzado llegaron a una situacin ingobernable caracterizada por la "decepcin" ciudadana hacia el Estado y su burocracia."

La dcada de 1980 contempl la incorporacin del pensamiento neoliberal, en el que los economistas, polticamente conservadores arremetieron, contra el
" En dicho Informe se establecen cuatro tendencias que generan disfunciones en el sistema democrtico. Enprimer lugar, apareca la desl~itimacin de la autoridad y del individualismo. En segundo trmino, se registraba un diagnostico delos efectos en la actividad de gobierno en clave de "sobrecarga a causa de la expansin de la participacin poltica y del desarrollo de lasactividades estatales. En tercer lugar, se detectaba lafragmentacin delospartidos polticos y unasuerte de prdida de identidad de losmismos, fruto de la intensificacin de la competencia partidista. Finalmente, se denunciaba el surgimiento de fuertes pautas localistas en la poltica exterior debidoa la presin de sociedades que se estaban volviendo estrechamente nacionalistas. aeAlvarado Domnguez, Ofelia y Ramrez Zozaya, Miguel. La Crisis de la Inobernabilidad en Mxico. Mxico, Colegio Nacionalde Ciencias Polticas yAdministracin Pblica, 1998, p. 15. LaComisin estableci siete reas para reforzar alos gobiernos: 1) una planificacin eficazpara el desarrollo econmicoy social; 2) el fortalecimiento de lasinstituciones de [jderaz~o poltico; 3) una revigorizacion de los partidos polticos; 4) restaurar el balance entregobierno y los medios de comumcacin; 5) reexaminar ros costos y lasfunciones d la educacin superior; 6) unaintervencin msactivaen el rea de trabajo, y 7) la creacin de nuevas instituciones parala democracia.

322

Menci6n Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones tericas. y terico-prclicas)

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::. ~

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GESTiN PBLICA Y GOVERNANCE


Capitulo V Gestin Pblica y Governance

keynesianismo y el Estado de Bienestar. De acuerdo con esta perspectiva, la situacin de ingobernabilidad era debido a que se estimaba que se creaba una mezcla inestable, generndose una inflacin endmica al confrontar los sindicatos

y los votantes con los gobiernos en un trasfondo en el que el Estado era visto
como un botn de servicios inagotables. Para los pases menos industrializados esta visin termin con el denominado Consenso de Washington. Este se basaba en la disciplina fiscal, las nuevas prioridades en el gasto pblico, la reforma impositiva, la liberalizacin financiera, tipos de cambio unificados y competitivos, la liberalizacin comercial y de las inversiones extranjeras directas, la privatizacin de las empresas pblicas, la desregulacin y la seguridad en los derechos de propiedad. Por ltimo, para la dcada de 1990 el trmino se hizo un lugar en el acervo comn de la clase poltica y de diferentes organismos mu Itilaterales.

Para Offe (1981) se entiende por ingobernabilidad un caso especial de patologa 'general de los sistemas sociales. Todos los sistemas sociales se reproducen por medio de la accin de sus miembros coherente y dirigida por normas de un lado, y por medio de la accin de contextos objetivos y funcionales por el otro." Esta patologa se puede entender mejor con el trmino de "ingobernabilidad", ya que los sistemas sociales son "ingobernables" cuando hieren con sus reglas, que sus miembros atacan, las leyes del funcionamiento a que estn sujetos los

37

Offe, C1aus. "Ingobemabilidad. El Renacimiento de lasTeoras Conservadoras". Revisf<l Mexicana de Sociologa, Instituto de Investigaciones Sociales, UNAM, nmero extraordinario, 1981, p. 1860. Offe cita a Gramsci en el contexto de la ingobemabilidad que seala: "La crisis consiste precisamente en el hecho de que loviejoestmuriendo y lonuevono puede nacer;en este interregnum apareceuna granvariedad de sntomas mrbidos".

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sistemas sociales, o cuando no actan de tal manera que al mismo tiempo funcionan.

Las sociedades industriales capitalistas desarrolladas no disponen de un mecanismo en virtud del cual podran armonizar las normas y valores de sus miembros con las condiciones sistemticas de funcin a las cuales estn sujetos. En este sentido, son en todo caso "ingobernables -y era ms bien el favor de las circunstancias de un largo perodo de prosperidad lo que permiti vivir con esta "ingobernabilidad" de manera menos problemtica que lo que es desde mediados de los aos setenta."

Para ffe est muy claro que solamente cuando sedejan de lado estas condiciones estructurales de "ingobernabilidad" de manera menos problemtica se puede llegar a un estado de alarma. Los estudios neoconservadores sugieren al mismo tiempo que sera posible enfrentar con xito la crisis mediante tentativas de recortar las normas de reivindicacin y las reglas acotadas en la accin, para armonizar nuevamente con los imperativos funcionales y las "determinaciones objetivas" a las que est sujeto el sistema.

Por su parte, Guerrero (1999) afirma que existen cuatro formas de ingobernabilidad: 1) como disfuncin; 2) por sobrecargas de demandas; 3) por dficit fiscal y 4) por insuficiencia de racionalidad.'? Por lo que se refiere a la
3lbid, p. 1862.

'"Guerrero, Ornar. Del Estado Gerencial al Estado Cvico. Mxico, Universidad Autnoma del Estado deMxico, Miguel ngel Porra, 1999,pp. 35-43. Enestelibro se trata de maneraprofunda estaclasificacin de ingobernabilidad. .

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primera acepcin, el trmino ingobernabilidad se identific, de tal modo, con la incapacidad del gobierno para responder a las demandas de bienestar, pero la nocin se movi hacia esquemas conservadores y sugiri la aparicin de enfermedades incurables y males congnitos del Estado. La ingobernabilidad fue concebida de un modo particular, estricto y coyuntural, no como un fenmeno general, toda vez que su configuracin epistemolgica tuvo su fundamento en la idea de disfuncin de un sistema cuyas partes se desadaptan.

En esta perspectiva, existen tres tipos definidos de disfunciones en la ingobernabilidad. La primera se visualiza como el resultado de una sobrecarga de exigencias sociales que obstruyen los procesos gubernamentales de respuesta y merman la capacidad de servicio pblico. Gobernabilidad e ingobernabilidad son identificados como partes del mismo proceso poltico, la primera como funcin, la segunda como disfuncin. El segundo enfoque la observa como un problema derivado de la insuficiencia de ingresos fiscales provenientes de la actividad meramente tributaria del Estado, ante el aumento incesante del gasto pblico: es decir, la estrechez financiera es disfuncional del sistema. Finalmente, la ingobernabilidad es concebida como el producto de la crisis de gestin del gobierno y la degradacin del apoyo poltico que le ofrecen los ciudadanos. Constituye una vicisitud de enlace entre insumas y productos del sistema poltico derivada en la crisis de salida como crisis de racionalidad y de la crisis de entrada como crisis de legitimidad.

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Como sobrecarga de demandas, la tesis central consisti en sealar la incapacidad organizativa y operacional del Estado para satisfacer un cmulo acrecentado de demandas provenientes de un espacio poltico expandido y diferenciado, demandas provenientes de la ciudadana y las organizaciones polticas, tales como los partidos, grupos de presin y medios de comunicacin. El resultado fue una sobrecarga de exigencias, ante las cuales los gobiernos no tuvieron capacidad de respuesta positiva.

Por lo que se refiere al dficit fiscal, de acuerdo con la versin de la ingobernabilidad como un producto negativo del deficitario fiscal, el Estado, para garantizar su propia reproduccin debe ceirse a funciones primordiales y particularmente limitarse a garantizar la acumulacin de capital y preservar la legitimidad. Laclave de estas funciones esel potencial del gobierno para garantizar las condiciones generales de la acumulacin, evitando que el provecho de unas clases en perjuicio de otras disminuya la tasa de legitimidad. El gobierno no puede ignorar que tales funciones son los insumos de su vida, porque los excedentes de la economa son las fuentes de sus ingresos.

La cuarta dimensin de la ingobernabilidad se asocia a la insuficiencia de racionalidad. Se basa en la teora de la expansin del papel del Estado y el crecimiento de su intervencin en la economa, pero puso acento en el cambio de relaciones entre los valores y las estructuras, el mbito de la participacin, las preferencias y las expectativas polticas. En este orden de ideas, la

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ingobernabilidad como un efecto de la crisis del capitalismo tardo, fue conceptual izada como un deficitario sensibledel rendimiento de la administracin pblica.

Los conceptos de ingobernabilidad por sobrecarga, por crisis fiscal y por crisis de racionalidad, corresponden ms a lo que el estructural-funcionalismo ha definido como "disfuncin". La sobrecarga de exigencias, ms que un problema general de gobierno, consiste en un desajuste entre los insumas de demanda y los productos de decisin y accin; es decir, en un deficitario de implementabilidad. La crisis fiscal, de manera similar, representa una desproporcin entre el monto del producto o salida (gasto pblico) y la cuanta del ingreso o entrada (impuestos; estoes: consiste en un problema "homeosttico" de desequilibrio entre los arbitrios y el gasto, que provoca una tendencia al desorden hacendara. La crisis de racionalidad, finalmente, corresponde a un dficit de articulacin entre un subsistema (economa) y otro (administracin pblica), que desajusta la integridad del sistema en su conjunto."

Por lo anterior, gobernabilidad significa el conjunto de los mecanismos que aseguran un desempeosuperior de la direccin y la autodireccin de la sociedad; esdecir, un Gobierno que no slo ofrece orden y estabilidad, sino tambin calidad de servicio y bienestar social general. Ingobernabilidad, en contraste, es la incapacidad de producir bienestar debido a un limitado orden y estabilidad;
4lbid, p. 42. Guerrero seala que la ingobernabilidad como problema central refleja una merma de gobierno, es mucho msgrave y mortfera que las expectativas disfuncionales. En realidad, significan laprdida de seguridad interior y poneren telade juicio elobjetodel EstadO cornogarante delasilocvico de lasociedad.

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dicho de otro modo, la ingobernabilidad no esel resultado indeseado de prdida de calidad superior de Gobierno, sino de los fundamentos del propio Gobierno en s."

Porsu parte, Ansaldi (1995) seala que originalmente la expresin gobernabilidad estaba referida al. fenmeno de la estabilidad econmica, a su funcionamiento en la secuela de inestabilidad monetaria-inestabilidad productiva-inestabilidad social, que exigen un procesamiento mediante las instituciones y los sujetos sociales. En la Ciencia Poltica, en cambio se emple la palabra gobernabilidad para hacer referencia al control poltico-institucional del cambio social y a la posibilidad de dirigir un proceso social transformador. La ingobernabilidad entendida como situaciones de prdida de control gubernamental de los mecanismos o de las fuerzas objeto de gobierno."

Posteriormente, la elaboracin terica neoconservadora de la crisis de la gobernabilidad, plasmada en la dcada de 1970, enfatiza como caracterstica central de sta la existencia de una creciente sobrecarga de demandas sociales, cuya satisfaccin por el sistema poltico encuentra lmites de capacidad. Particularmente cuando la expresin de los servicios y de la intervencin estatal, ha permitido atender las demandas y, con ello, ha generado otras nuevas y mayores, se revela ineficaz para continuar brindando respuestas favorables; al

" Guerrero, Ornar. "Ingobernabilidad: Disfuncin y QuebrantoInstitucional". Reforma y Democracia,Caracas, CLAD, No. 3, enero 1995, p. 2. 42 Ansaldi, Waldo."Gobemabilidad Democrtica y Desigualdad Social". http://catedras.fsoc.uba.ar; Publicado originalmente en Estudios Sociales, Revista Universitaria Semestral, Ano5, No. 9, Santa Fe, segundosemestre1995, pp. 9-35.

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reducirse stas, se sobrecargan las demandas sociales y se produce una crisis fiscal, apareciendo una situacin de ingobernabilidad. En otras palabras, la sobrecarga de demandas sociales y la incapacidad financiera del sistema poltico para satisfacerlas genera la inestabilidad en conjunto de dicho sistema.

Para Alcntara (2000) existen tres tipos de orientaciones en la gobernabilidad. La primera se refiere a aquellas que abogan por una clara posicin politolgica que integra las visiones de Peters (1995) que considera a la gobernabilidad como un problema particular de los pases democrticos por la dificultad que existe a la hora de trasladar un mandato de los electores en polticas operativas.Asimismo, el propio Peters (1995) en su propuesta de governance, pondera los aspectos ms importantes que debe atender el gobierno: la renovacin de sus estructuras organizacionales; la administracin del personal; el papel del servicio civil de carrera en el desarrollo de laspolticas pblicas; la concepcin del inters pblico y la recuperacin del significado de buen gobierno." En esta misma lnea se encuentra Michael Coppedge (1993) cuando seala que la gobernabilidad en los sistemas democrticos representa una situacin especial por cuanto la democracia respeta la lgica de la igualdad poltica, mientras que la gobernabilidad respeta la del poder."

La segunda orientacin se centra en una visin pluridimensional por la que la gobernabilidad es resultado de numerososfactores como expresaTomassini (1993)
43 Peters, Guy. "The Public Service, the Changing State and Governance". Research Paper. Canad, Canadian Centre for . Management Developrnent, 1995. No. 13, p. IV. 44 Coppedge, M. "Institutions and Democratic Governance in latin America". Ponencia presentada en la Conferencia: RetIJi"king Development lheories in Latin America, University of North Carolina, Chapel Hill, 1993. Citado por Manuel Alcantara.

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que se refiere a la gobernabilidad como la capacidad de la autoridad para canalizar los intereses de la sociedad civil y como la interaccin que se da entre ambos para alcanzar el desarrollo econmico." De esta manera, el autor insiste en que este concepto no slo se refiere al ejercicio de gobierno, sino a todas las condiciones necesarias para que esta funcin pueda desempearse con eficacia, legitimidad y respeto social. Orientacin parecida a la de Arbos y Giner (1990) tambin parten del concepto de capacidades:

Para que se d la gobernabilidad es necesario tener legitimidad y eficacia. Por esto, la gobernabilidad es la capacidad de un gobierno de ejercer a la vez las dos funciones anteriores. Es la cualidad propia de una comunidad poltica segn la cual sus instituciones de gobierno actan eficazmente dentro de un espacio de un modo considerado legtimo por la ciudadana, permitiendo asel libre ejercicio de la voluntad del poder ejecutivo mediante la obediencia cvica del pueblo."

Arbos y Giner plantean la existencia de cuatro niveles en los que se mueven los procesos complejos de gobernabilidad y que se refieren al dilema legitimidadeficiencia, a las presiones y demandas del entorno gubernamental, a la reestructuracin corporativa de la sociedad civil y, por ltimo, a la expansin y el cambio tecnolgico.

45 Tomassi~i, Luciano. Estado, Cobernabilidad y Desarrollo. Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, Serie de MonograflasNo. 9,1993 . .. ArbOs, Xavier y Ciner, Salvador. La Cobernabilidad Ciudadana y Democracia en la Encrucijada Mundial. Madrid, Siglo XXI, 1990, p. 10.

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La tercera orientacin adopta un criterio intermedio sintetizado por Pasquino (1990) que si bien enfatiza las relaciones complejas entre los componentes de un sistema poltico, seala la dualidad interpretativa del trmino. En primer lugar (la ingobernabilidad) como incapacidad de los gobernantes ante la existencia de condiciones incurables y contradictorias de los sistemas capital istas, yen segundo trmino, como consecuencia de las demandas excesivas de los ciudadanos."

Otra clasificacin es la que adopta Camou (1990) la que establece en tres dimensiones: 1) gobernabilidad y eficacia: la tradicin de la "razn de Estado"; 2) gobernabilidad y legitimidad: la tradicin del "buen gobierno" y 3) gobernabilidad y estabilidad." La primera corriente pone nfasis en la dimensin de la eficiencia/eficacia en el ejercicio del poder poltico y por ende en la gestin pblica, como clave de la gobernabilidad de un sistemasocial. Para estacorriente, la gobernabilidad es una propiedad de los sistemas polticos, definida por su capacidad para alcanzar objetivos prefijados al menor costo posible. Dejando de lado la cuestin acerca de la definicin y eventual medicin de estos"costos", es claro que todo sistema tiende a asegurar su propia supervivencia y reforzar su capacidad operativa. El concepto de eficacia/eficiencia se asemeja a la nocin de "razn de Estado".

En una perspectiva distinta, la segunda posicin considera que las condiciones de gobernabilidad se han vinculado a una lejana tradicin del pensamiento
47 Alcntara, Manuel. Op. cit: p. 3. . . .. Camou, Antonio. Gobemabilidad y Democracia. Mxico, Instituto Federal Electoral, 1995,Cuadernos de Divulgacin de laCultura Democrtica No.6.

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poltico: la tradicin de la justicia y de la legitimidad de un ordenamiento polticosocial, la tradicin de los derechos humanos y de la obligacin de proveer el bienestar general, en suma, la tradicin de buen gobierno. Tanto de Platn a Aristteles, como Bodino y Maquiavelo, el sentido de gobierno ha de actuar conforme a ciertos valores morales de razn, justicia y orden, encontrando su fin ltimo y su justificacin en la realizacin de esos valores." Por ltimo, una tercera posicin afirma que el sistema ser ms gobernable en la medida en que posea mayor capacidad de adaptacin y mayor flexibilidad institucional respecto de los cambios de su entorno nacional e internacional, econmico, social y poltico. En esta corriente, Norberto Bobbio seala que debe tenerse en cuenta la capacidad de una forma de gobierno para "asegurar la estabilidad del poder".

Por lo anterior, Camou define a la gobernabilidad como un estado de equilibrio dinmico entre demandas sociales y capacidad de respuesta gubernamental." En estadefinicin se incluyen los principios de eficacia, legitimidad y estabilidad, aspectos presentes en los distintos anlisis en torno a la gobernabilidad. Este estado de equilibrio permite ubicar a la gobernabilidad en un plano de relacin entre el sistemapoltico y la sociedad, evitando cargar a uno solo de los trminos de la relacin de gobierno, la responsabilidad de mantener adecuadascondiciones de gobernabilidad.

Ibid, p. 7. Ibid, p. 8. Para Camou, laeficacia gubernamental y legitimidad social secombinaran positivamente en un circulovirtuoso de gobmabilidad, garantizando laestabilidad de lossistemas p?lticos; mientras que la ineficiencia gubernamental para el tratamiento de los pioblemassociales y.laerosinde la legitimidad poltica generaran porel contrario, un "circulo Vicioso" que puede desembocaren situaciones Inestables o de franca ingobernabilidad,
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Incluso, hay quien seala que' la gobernabilidad se relaciona con la transicin democrtica. Esta tesis constituye entonces una primera relacin entre los tres conceptos que se estudian: la transicin determina en cierta forma la democracia y la gobernabilidad.>' Ello se debe a que no es lo mismo tener democracia que gobernar democrticamente. Una vez conquistado un "nivel mnimo" de democracia de cara al autoritarismo, deviene la preocupacin prioritaria de la gobernabilidad, es decir, las condiciones de posibil idad de gobernar en el marco de las instituciones y procedimientos democrticos. La gobernabilidad democrtica es problemtica no tanto por el supuesto exceso de demandas sociales, como suponan los crticos neoconservadores, sino ms bien por la transformacin de la politica."

El tema de la gobernabilidad surge junto con la constitucin de la modernidad: el paso de un orden recibido a uno producido. En la medida en que la sociedad ha de producir por s misma el ordenamiento de la vida social, la poltica emerge como la instancia privilegiada de tal produccin del orden. Como tal se encuentra expuesta a dos exigencias fundamentales: por un lado la legitimacin del orden y, por otro, la conduccin de los procesos sociales en funcin de dicho orden. Por estos criterios se mide tambin la poltica democrtica. La democracia es no slo un principio de legitimidad; adems ha de asegurar una conduccin eficaz."
'1 Nohlen. Dieter. Democracia, Transicin y Cobernabilidad en Amrica Latina. Mxico, IFE, Conferencias Magistrales, No.

4,1998, p. 13.
52

Lechner, Norbert. Cultura Poltica y Cobernabilidad Democrtica. Mxico, IFE, Conferencias Magistrales No. 1, 1997, p. 23. Tres son lascondiciones que forman partedeestecambio:1) lapoltica dejade serlainstancia mxima de coordinacin yregulacin social; 2 desbordala institucio~alidad del,si.stem.a politico a travsde mltiples redes, la ~cci?n de ~iemo pierde su marcoacostumbrado y 3) la erosin de loscdigosinterpretativos en que se apoya la comunicacin poTtica. '3 Ibid, p. 24. Para Lechner durante la crisis de gobernabilidad de losochenta prevaleci la interpretacin neoliberal que propugnaba una ruptura radical: el reemplazo del orden producidopor el ordenautorregulado. Se buscatrasladarlo hacia el mercado. Sinembargo, de cara a las polarizaciones conflictivas de losaos setenta se vuelvea confiar en la fuerza del mercado; acorde con el viejosueo liberal se pretendesustituir lasviolentas pasionespolticas por los racionales intereses econmicos. la realidad, es menosidlica de loque parece. El modeloneoliberal slosacaconclusiones sobre lascuestiones econmicas, pero no se preocupa por las cuestiones polticas y sociales. Con este modelose trata de eliminar una de las funciones bsicasde la poltica moderna: lade fijar lmites a laeconomade mercado.

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Por su parte, Aguilar (2001) seala que la-problemtica de la gbernabilidad


(governance) suele plantearse bajo este supuesto incuestionable de que el agente

principal o nico de reguiacin, conduccin y coordinacin social es el Estado y concretamente el poder ejecutivo y, en particular, el gobierno ejecutivo."

La cuestin de la gobernabilidad consista entonces en preguntarse nicamente sobre la creacin y desarrollo de las capacidades de gobernar del gobierno, considerando y relegando a la sociedad como una realidad a ser gobernada por considerarla atrasada, incompetente, dividida, incapaz de autorregulacin, autodesarrollo y autogobierno. La sociedad era entendida como el problema ms que como parte de la solucin de los problemas. El supuesto de que el gobierno como agente nico de la gobernabilidad de la sociedad ha cambiado.

Esta concepcin dominante se debe a que se consideraba que el problema de la ingobernabilidad se halla relacionado con el gobierno y no con la sociedad. La sociedad era de suyo ingobernable o carente de capacidad de autogobierno. En cambio el riesgo de la ingobernabilidad concerna al gobierno, debido a que se supona que el gobierno haba perdido o poda perder su capacidad de gobernabilidad. Sin embargo, se descubre por primera vez que en el conjunto de la sociedad hay ms capacidades directivas y regulatorias que las del solo gobierno y que entonces la gobernabilidad ya no depende slo de la accin unilateral de gobierno, sino de las formas de sinergia, discursiva, normativa y operativa que el gobierno establezca con la sociedad.
54

Aguilar. Luis F. Op. cit. p. 18.

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GESTiN PBLICAY GOVERNANCE CapftuloV Gestin Pblica y Governance

Por consiguiente, mientras en la problemtica estndar de la gobernabilidad el foco consista en la averiguacin

y construccin de las capacidades que debe

poseer el gobierno para gobernar a su sociedad, en la problemtica de la gobernacin (governance) el foco se desplaza correctiva y complementariamente hacia fuera del gobierno y se centra en averiguar y construir los dispositivos idneos de relacin del gobierno con su sociedad (poltica, civil, econmica)."

El concepto de gobernabilidad tendra cuatro facetas: 1) gobernabilidad como eficiencia del gobierno y del Estado para formular y aplicar polticas econmicas y administrar la gestin pblica; 2) gobernabilidad como el grado de sustentacin social que alcanzan las polticas pbl icas en medio de los ajustes modernizadores; 3) gobernabilidad como variable poltica que resulta de la capacidad decisoria que emerge de las reglas del juego de cada democracia, y de las dotaciones de decisiones, representacin

y participacin polticas que egresen de su sistema y de sus sistemas electorales, as como

de gobierno, de sus sistemas de partidos

la relacin entre dichas variables y los elementos distintivos de la cultura poltica de cada pas; 4) gobernabilidad como capacidad de administrar los ajustes producidos como consecuencia de los procesos de integracin econmica."

En el mundo anglosajn, governance es una palabra utilizada habitualmente a lo largo de siglos para referirse al ejercicio de la autoridad, dentro de una determinada esfera. Su traduccin a gobernabilidad se refiere a que debe
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56

lbid, p. 20. Picardo loao,Osear. "Gobemabilidad: Aproximacin alConcepto y Perspectivas". ReddeInvestigadores Latinoamericanos porla Democracia y la Autonoma de losPueblos. mvw.ufg.eu.sv/redlgobemabilidad.htm.

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entenderse como un proceso poltico, que significa crear consenso, obtener consentimiento o la aquiescencia necesaria para llevar a cabo un programa, en un escenario donde estn en Juego diversos intereses y autores."

Los problemas de gobernabilidad constituyen un aspecto relevante en el fortalecimiento de las culturas cvicas, la promocin de la accin voluntaria y, por tanto, en la mejora de las bases sociales para la democracia. En consecuencia, la gobernabilidad implica la creacin de estructuras de autoridad en distintos niveles de la sociedad, dentro y fuera del Estado, el trmino se ha revelado indispensable para afrontar los procesos trasnacionales que requieren una respuesta institucional creativa.

Asimismo, la gobernabilidad debe ir ms all de la mera capacidad del sector pblico para gestionar en forma eficiente, transparente, responsable y equitativa los recursos de todos. La gobernabilidad se refiere a las reglas y procedimientos que producen un marco predecible,' transparente y legtimo en el cual deben operar los diversos actores concernidos a los procesos de desarrollo. En suma, se refiere a la calidad del sistema institucional para generar una accin colectiva positiva para enfrentar los retos y desafos del desarrollo."

El concepto mismo de gobernabilidad se mezcla y se confunde con otros, como lo muestra un documento de las Naciones Unidas:
57 Quibel,Femanda. Noticias Boletn. Organizacin Argentina deJvenes paralasNaciones Unidas(OAJNU). JuliolSeptiembre 2000. www.unic.org.ar/noticiaSlboletinljul-setOO/octOO-03.htm. seLasagna, Marcelo. "Gober~abil idady Desarrollo Humano:unaNuevaAproximacin al Desarrollo". InstitutoInternacional de Cooemebilided. Coleccin de Documentos. www.iigov.org.

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Gobernabilidad es un reto para todas las sociedades de crear un sistema que promueva, apoye y sostenga el desarrollo humano, especialmente para los ms pobres y los ms marginados. Pero la bsqueda de una clara expresin del concepto buen gobierno recin ha comenzado. Puede considerarse que la gobernabilidad entraa el ejercicio de la autoridad econmica, poltica y administrativa en la gestin de los asuntos de un pas en todos los planos. Abarca los mecanismos, los procesos y las instituciones mediante los cuales los ciudadanos y los grupos expresen sus intereses, ejercen sus derechos jurdicos, satisfacen sus obligaciones y median en sus diferencias. El buen gobierno se caracteriza por, entre otras cosas, la participacin, la transparencia y la rendicin de cuentas. Adems es eficaz y equitativo, y promueve el imperio de la ley."

Para el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) la gobernabilidad comenz a manifestarseen diversos documentos." Por ejemplo, para estos organismos la gobernabilidad se vuelve relevante a partir de su vinculacin con el desarrollo econmico sostenido y equitativo. Se pretende la mayor eficacia de la economa del mercado para la asignacin de recursos y la democratizacin. De all que la necesidad de buscar una relacin ms eficiente entre mercado y Estado contribuya a incorporar la dimensin de la gobernabilidad como elemento esencial de la estrategia de desarrollo.

59 PNUD. Gobernabilidady Desarrollo Humano Sostenible; Poltica del PNUD. New York, 1997, p. 3. "Barraza, Beatriz. "Gobernabilidad y Desarrollo: la Visin del BM y del BID". BancaMultilateral de Desarrollo. Www tercermudnoeconomico or~ yy. Esta autora seala ~ue para estos organismos existe una relaci?n directa entre la sustentabilidad del mo elo econmico y la calidad de los procesos de gobierno. Se admite que la gobernabilidad es un elemento esencial de la estrategia de desarrollo.

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La gobernabilidad requiere -segn este orden de anlisis- renovados procesos de legitimacin del proceso social y poltico, lo cual lleva a la necesidad de considerar la cuestin de la construccin de la legitimidad, por medio de la participacin ciudadana con el propsito de superar las debilidades de las instituciones democrticas. Aunque reconoce que las presiones fiscales derivadas de la crisis y los programas de ajuste estructural-reformas de primera generKinal modificar el tamao del Estado, en algunos casos, redujeron la capacidad de las instituciones estatales para proporcionar los bienes y servicios que son esencialmente responsabilidad del sector pblico.

El Banco Mundial (BM) define a la gobernabilidad como la "manera en la cual el poder es ejercido en un pas para el manejo de la economa y de los recursos socialesparael desarrollo". (BM, 1992)61 A partir de esta definicin, el BM plantea que su preocupacin por la gobernabilidad atiende a dos tipos de razones. La primera tiene que ver con su propia existencia que le ha mostrado que la gobernabilidad es central en la creacin de un ambiente propicio para el desarrollo. La segunda est ntimamente ligada a la eficacia de las inversiones que el Banco ayuda a financiar. Porello, el BM establece cuatro reas prioritarias: 1) gestin del sector pbl ico; 2) rendicin de cuentas (accountability); 3) informacin y transparencia y 4) marco legal para el desarrollo.

Para Picardo (2000) existen siete condiciones para adaptar la nocin de gobernabi ldad.v En primer lugar, la gobernabilidad como concepto debe
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lbid, p. 2. Picardo loao,Osear. Op. cit. p. 11.

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actualizarse a nuestro contexto latinoamericano, es decir, a nuestra realidad histrica con todas susdimensiones polticas, culturales, econmicas y sociales. En segundo lugar, si bien el concepto es novedoso y atractivo para el quehacer pblico o poltico, es necesario "inculturizarlo" en nuestra realidad poltica, para establecer los tratamientos y soluciones de otras latitudes que sirven como simples referencias, y no como recetas vlidas que garantizan una gestin pblica eficiente y legtima. En tercer lugar, hay que preguntarse por la validez del trmino en el acontecer poltico, se trata de preguntarse si el concepto se aplica tericamente a nuestra real idad.

En cuarto lugar, habra que aclarar la hermenutica del concepto, si es que asume, para determinar cal es la clave de la lectura para nuestra realidad poltica. En quinto lugar, se podra plantear el tema de la "ingobernabilidad" como punto de partida, lo que supone un diagnstico serio y honesto de frente a la exclusin de los factores que propician la ingobernabilidad. En sexto lugar, el problema semntico no ha quedado resuelto; gobernabilidad no tiene una causa etimolgica o etiolgica definida, ya que la posible traduccin de "good governance" a buen gobierno no permite una aproximacin evidente a lo que se podra entender como gobernabilidad. Por ltimo, habra que aclarar los elementos constitutivos de la gobernabilidad, tales como: eficacia, legitimidad, eficiencia, seguridad, responsabilidad, as como los mbitos administrativo, institucional, poltico, econmico, social

y jurdico.

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Jos Juan Snchez GonzJez

Para Hewitt de Alcntara (2000) la governance a menudo se ha empleado como sinnimo de la gestin eficaz de un amplio espectro de organizaciones y actividades, desde la empresa moderna (gobernabilidad corporativa) hasta asuntos globales (gobernabilidad global)." De manera especfica para esta autora la gobernabilidad significa crear consenso u obtener el consentimiento necesario para llevar a cabo un programa, en un escenario donde estn en juego diversos intereses.

Uno de los abusos en el trmino gobernabilidad, esel que realizan los organismos internacionales. Por ejemplo, al hablar de gobernabilidad (en lugar de "reforma del Estado" o "cambio estructural") se permiti que los bancos y organismos multilaterales para el desarrollo abordaran temas sensibles reunidos bajo una denominacin relativamente inofensiva. Generalmente revestido de un lenguaje tcnico, excluyendo as cualquier sospecha de que estas instituciones estaban excediendo los lmites de su autoridad estatutaria al intervenir en los asuntos de poltica interior de los Estados soberanos."

Incluso en los programas econmicos neoliberales se aadi la preocupacin por una buena gobernabilidad y por las reformas institucionales, con el fin de que stos fueran ms eficaces y no para integrarlos en una sntesis donde la economa dependera de consideraciones de orden social y poltico. As, en la
63

Hewitt de Alcntara, Cynthia. "Usos y Abusos del Conceptode Gobernabilidad". Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social. www.unesco.orglisssjlrics155. 64 Ibid, p. 4. Es importante mencionar que el nuevoprotagonismo de la gobernabilidad en el discurso y la prctica de las insthuciones financieras, no ha significdo en ningun caso un debilitamiento del compromiso con las polticas de libre mercado.

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Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (ModaHdad: Investigacionee te6ricas. Y ta6rloo-prcticas)

GESTIN PBUCA y GOVERNANCE


Capitulo V Gestin Pblica y Governance

retrica de las instituciones financieras internacionales el vnculo entre reforma del libre mercado, buena gobernabilidad, democracia y sociedad civil era slido. Pero en realidad, la capacidad de los bancos multilaterales de apoyar a las organizaciones de voluntarios o promover la democracia era escasa.

El concepto de "gobernabilidad" o de "buena gobernabilidad" desempea un papel decisivo: el intento de abandonar el callejn sin salida del pensamiento economista (mientras se siguen discutiendo los temas sociales y polticos en trminos relativamente tcnicos); el intento de desplazar el poder desdeel sector pblico al privado; reduciendo el rol del Estado y fortaleciendo el de la sociedad civil; la necesidad de afrontar los requisitos de las reformas administrativas e institucionales en el sector pblico de pases del TercerMundo, sin que parezca que se interviene demasiado en sus asuntos internos; la renovada insistencia en la democratizacin y los derechos humanos; y los enormes desafos que hay que afrontar en situaciones de reconstruccin despus de un conflicto."

No sorprende que la visin de buena gobernabilidad que orienta a muchos ciudadanos en la sociedad civil en Amrica Latina, incorpore demandas no slo de participacin poltica eficaz, sino tambin de reactivacin de las economas locales y la proteccin de sectores desfavorecidos. Sin embargo, esto suele oponerse a las exigencias inmediatas de la estabilidad econmica, tal como la definen los inversionistas privados, las instituciones de crdito y los donantes.

65

Ibid, p. 9.

Mencin Honorffica del Premio IAPEM 2001 (ModaHded: Inveatlgaclones terICaS. y tericO-pnk:tlcas)

341

Jos Juan Snchez Gonzlez

Por ejemplo, las reformas impuestas a las burocracias de Amrica Latina han conocido procesos de desestructuracin y reestructuracin que seran inconcebibles en el contexto de los pases modernos de la OCDE.

En suma, Hewitt de Alcntara (2000) considera que la gobernabilidad puede abrir nuevas oportunidades para resolver la crisis actual de la calidad de vida y gobernabilidad en Amrica Latina, a partir de las siguientes direcciones: a) renunciar a la bsqueda de recetas de "buena gobernabilidad" aplicables en cualquier lugar, y fomentar la creatividad y originalidad del pueblo en situaciones sociales concretas; b) renunciar a la "tecnificacin" de las reformas institucionales y abordar un dilogo msabierto sobre las necesidades de cambio en instituciones y programas especficos; d) renunciar a la tendencia a trazar lneas poco realistas entre Estado y sociedad civil, realizando esfuerzos para fortalecer la esfera pblica y recompensar las contribuciones al bien comn; e) renunciar al anlisis por separado de la reforma institucional y la poltica macroeconmica y orientarse hacia un reconocimiento ms explcito de la necesaria interrelacin entre ambas esferas y f) renunciar a la separacin artificial de los temas de gobernabilidad entre el nivel nacional e internacional.

5.4.2 Governance y gobernacin

La segunda acepcin de la governance es como gobernacin. Su empleo comienza a propagarse con mayor regularidad. La gobernacin como govern-

342

Menci6nHonorifica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones te6ricas. y te6rlco-prcticas)

GESTiN PBLICAY GOVERNANCE Capitulo V Gestin Pblica y Governance

ance, es fundamentalmente el gobernarse de una sociedad, que incluye la

instancia de gobierno como un actor importante y con un papel sobresaliente, pero no decisivo ni exclusivo en muchas reas vitales de intercambio y

convivencia."

En este enfoque, a diferencia de la versin tradicional de la gobernabilidad, la capacidad de gobierno de una sociedad: a) no resulta slo de procesoselectorales legtimos sino del ejercicio efectivo del gobierno; b) no resulta slo de las decisiones del ejecutivo y del desempeo de la administracin pblica, sino de las relaciones entre los poderes pblicos; c) no resulta slo de las relaciones entre los poderes pblicos y los gobiernos, sino de la relacin realmente existente entre stos y los ciudadanos singulares y sus organizaciones; d) no resulta slo de las instituciones formales legalesde relacin entre Estado/gobierno y sociedad (poltica y civil) sino de las prcticas y modos reales de entendimiento entre el gobierno y los ciudadanos; e) no resulta slo de la accin del gobierno, sino de las acciones de actores econmicos y de las relaciones entre los actores sociales;
f) en suma, no es slo un hecho

y efecto gubernamental ni slo un hecho poltico,

sino un hecho social, pblico-privado.

La gobernacin significa -en este contexto- concretamente coordinar, integrar, equilibrar a sociedades que se distinguen por su multicentrismo, es decir, por la presencia de personas y organizaciones que son gubernamentalmente
Aguilar, Luis F. Op. cit. p. 21.

66

Mencin Honorfflca del Premio IApEM 2001 (MOdalidad: Investigaciones tericas, y te6rico-prcticas)

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Jos Juan Snchez GonzIez

independientes, autnomas, diferenciadas entres s, poseedoras de capacidades y recursos propios cuya eficacia es acreditada con logros notables en sus campos de inters. Adems muestran tambin suficiente capacidad de control y autogobierno en sus actividades, y que tienen influencia en determinadas situaciones de la vida en comn que son de su inters y preferencia. El ncleo del problema de la gobernacin consiste entonces en la coordinacin de la diferencia social.

El concepto de gobernacin reconoce que por fuera del gobierno y con independencia de l actan en la sociedad otros agentes de direccin y regulacin social, que persiguen en sus comportamientos propsitos particulares. Perocuyos resultados, por satisfacer necesidades, resolver problemas de la vida y generar relaciones de mutuo provecho y ayuda entre las personas, contribuyen significativamente a la coordinacin, cohesin y equilibrio social general. La gobernacin es cada vez menos mando y control y cada vez ms dilogo, acoplamiento y transaccin entre actores gubernamentales y sociales.

La gobernacin de una sociedad est constituida: a) por el conjunto de instituciones formales e informales que enmarcan las acciones de gobierno, las de los actores privados y sociales no gubernamentales y sus relaciones entre ellos; bl por las actitudes, aptitudes, habilidades, destrezas de los gobernantes y de los actores privados y sociales para dirigir a sus organizaciones, as como para evitar conflictos, integrar intereses, construir consensos, compartir iniciativas,

Mencin Ho n o r l t l c a del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigacionestericas. y terico-prctlcas)

GESTIN PBLICA Y GOVERNANCE


Capitulo V Gestin Pblica y Governance

resolver problemas, mediante formas de entendimiento; c) por la calidad y eficacia de la gestin gubernamental en el desarrollo de las polticas pblicas, cuyos objetivos materializan los resultados esperados por la sociedad para dar respuesta a problemas y necesidades pblicas."

Por su parte, Alcntara (2000) supone que la gobernacin es una nueva visin que se articul en el centro de la preocupacin de distintas instancias multi laterales en el ltimo lustro del siglo XX.68 De esta manera, el Banco Mundial prest una inslita atencin al fenmeno de la gobernacin. Hacindole residir en la forma del rgimen poltico, en el proceso de ejercicio de la autoridad y de gestin de los recursos econmicos y sociales de un pas para su desarrollo y en la capacidad del gobierno para disear, formular e implementar sus polticas y cumplir sus funciones.

En esa misma direccin la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) ha llegado a definir a la gobernacin como la suma de las numerosas maneras como los individuos y las organizaciones pblicas y privadas manejan sus asuntos comunes. Se trata de un proceso permanente mediante el cual se ajustan los intereses diversos o conflictivos y se impulsan acciones de cooperacin. Por consiguiente, incluye las instituciones formales y los organismos encargados de asegurar su observacin, as como los ajustes informales que las personas y las instituciones pactan o perciben que son de su inters
67
68

y utilidad.

Ibid, p. 12.
Alcntara, Manuel. Op. cit. p. 4.

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones te6rlcas. y te6rtco-prcticas)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

Finalmente, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ofreci en 1997 un concepto ms complejo e integral segn el cual la gobernacin es el ejercicio de direccin de los asuntos de una nacin, llevado a cabo por la autoridad poltica, econmica y administrativa.e?

5.4.3 Governance y capacidad de gobierno

Una tercera acepcin de la governance es el uso de la categora capacidad de gobierno. Yehezkel Dror (1994) es quin se ha encargado de difundir esta propuesta. Para este autor uno de los temas centrales de la humanidad ser la capacidad para gobernar de los gobiernos nacionales y continentales, de los protogobiernos globales y las instituciones paralelas de gobierno."

La afirmacin de que los gobiernos constituyen la forma primaria y decisiva de gobernacin choca con las opiniones que minimizan la importancia de los gobiernos cuando se compara con la importancia de la "mano oculta" de los mercados y otros mecanismos similares de decisin pblica, o con la sociedad civil, que es determinante en las actividades gubernamentales.

Drar (1994) sealaque estde moda la idea de que los negocios son msefectivos, eficientes y fiables que los gobiernos, por lo que las funciones de gobernacin
69 Ibidem. Tres son lasreas importantes de la gobernacin que contribuyen directamente al logrodel desarrollo humano sustentable: las instituciones polticas y gubernamentales, lasInstituciones de lasociedadcivily el sectorprivado. Existe un sistema de gobernacin que integra lagobernacin econmica(lasdecisiones e iniciativas pblicas y privadas paraasegurar el crecimiento y ladistribucin),la gobernacin p?ltica(las decisiones de lasautoridades legtimas sobrelasdisposiciones legales y las polticas pblicaspara la conduccin de sus sociedades) y la gobemacinadministrativa (la capacidad de implementar las polticas y cumplirlasfunciones pblicas). 70 Dror, Yehezkel. LaCapacidad de Gobernar. Informeal Club de Roma. Mxico, EC.E., 1996, p. 35.

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Mencin Honorifica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad:Investigacionesterlcea. y terico-prcticas)

GESTiN PBLICA Y GOVERNANCE


Capitulo V Gestin Pblica y Governance

tendran que ser transferidas hasta donde fuera posible a los mercados, dejando que el gobierno se ocupara de sus asuntos como si se trata de cuestiones de

negocios. A lo que seala que:

Los mercados pueden y deben manejar msfunciones distributivas de gobernacin y deberan poder tomar decisiones descentralizadas, sujetas a las limitaciones del "fracaso comercial". Pero los mercados no pueden afrontar muchas de las decisiones polticas crticas que se les plantean cada vez ms a la humanidad. Esto explica porque an estando involucrados en menor nmero de funciones, los gobiernos se estn convirtiendo en algo cualitativamente ms importante. Es ms, aunque slo seaporque estos mismos mercados en expansin necesitan ser gobernados, el papel clave de los gobiernos ser igualmente inevitable en un futuro prximo."

Refutando este argumento de que los mercados acabarn por erosionar el papel de la gobernacin, debe destacarse que la sociedad civil reduce la autonoma de los gobiernos, por lo que las reformas administrativas centradas exclusivamente en los gobiernos carecen de sentido y utilidad. La sociedad civil es extremadamente influyente en los asuntos del gobierno. Sin embargo, hay buenas razones para llegar a la conclusin de que tanto la gobernacin en general como los gobiernos en particular, disfrutan de considerable independencia en la toma de decisiones crticas, lo que los convierte en importantes objetivos de la reforma.
71

Ibid, p.36.

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones tericas. y te6rlco-prctJcas)

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Lo que nos interesa resaltar es el argumento de Dror en el sentido que se suele hablar equivocadamente de "ingobernabilidad" cuando la que habra que hacer es afrontar el problema real: la incapacidad de gobernar. El uso del trmino "ingobernabilidad" escon frecuencia incorrecto y tambin peligroso. Es incorrecto porque lo que se entiende por ingobernabilidad de la sociedad, suele ser el resultado del fracaso de los gobiernos para ajustarsea las cambiantes condiciones.
y es peligroso porque proporciona una coartada para las torpezas del gobierno,

que a su vez culpar a la sociedad."

Es verdad que hay sociedades muy difciles de gobernar, por excelente que sea su gobierno. Pero teniendo en cuenta las serias flaquezas y debilidades de todos los gobiernos contemporneos, habra que concentrar los esfuerzos en desarrollar la capacidad de gobernar y no en inculpar a las sociedades tachndolas de "i ngobernables".

5.4.4 Governance y gobernanza

Un cuarto uso ms restringido de la governance es el de gobernanza. Aunque su uso es limitado y poco difundido, debe tomarse en cuenta. Hay tres ejemplos que muestran su utilizacin actual.

Enprimer lugar, Christenseny Laegreid (2001) afirman que el modelo de la Nueva Gestin Pblica (NGP) se encuentra en tela de juicio debido a que intenta
71

Ibid, p. 39.

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Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: investigaciones tericas. Yte6rlco-pt6ctIcas)

GESTIN PBUCAy GOVERNANCE


Capitulo V Gestin Pblica y Governance

representar un modelo econmico universal de gobierno y organizacin que centra su atencin en la eficiencia. Sin embargo, poco se ha hecho en lo que respecta a la evaluacin de los efectos ocasionados por las reformas del modelo de la Nueva Gestin Pblica, ni en lo relacionado con la consecuencia de la importante meta de la eficiencia, ni en lo que se refiere a los efectos sobre otras metas, como la de la gobernanza poltica, lo cual se debe parcialmente al hecho de que no se trata de una tarea fcil."

Para estos autores existen pocas pruebas de que la aplicacin de las estrategias de reforma basadas en el modelo de la Nueva Gestin Pblica produce realmente los resultados esperados. A menudo, los efectos y consecuencias del modelo de la Nueva Gestin Pblica se dan por supuestos o se prometen, pero no se documentan. Dichos efectos son difciles de cuantificar y muy controvertidos; se argumentan en contra de las relaciones entre las causas y los efectos; los indicadores de eficiencia y efectividad son elusivos; los efectos secundarios son difciles de rastrear; y la metodologa que se utiliza en la evaluacin del modelo de la Nueva Gestin Pblica es insuficiente."

Nosotros argumentremos que los procesos de reformas pblicas, como los relacionados con el modelo de la nueva administracin pbl ica, no secaracterizan por un simple ajuste de las actuales doctrinas internacionales sobre la administracin. Evidentemente, los conceptos de la reforma son filtrados,
Cristensen Tomy laegreid, Per. "LaNueva Administracin Pblica: el Equilibrio entrelaGobemanzaPoltica ylaAutonoma Cesti y Polticas Pblicas. Mxico, C1DE, vol. X, no. 1, primer semestre de 2001, p. 55. .

Administrati~a".
74

73

bid, p. 56.

Mencin Honorfflca del premio IAPEM 2001 (ModalIded: 1nveetlgaciclne8 tericas. Y te6rlco-pr8ctic)

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interpretados y modificados a travs de la combinacin de dos procesos ms cuya base es nacional. Uno de ellos lo integran la historia, la cultura, las tradiciones y la gobernanza poltico-administrativa nacionales, desarr.ollados de una manera evolutiva; y el otro lo constituyen las acciones efectivas emprendidas por los dirigentes polticos y administrativos para favorecer las metas colectivas mediante la planeacin administrativa y una pol,tica administrativa nacional

activa."

En segundo lugar, Santibez (2000) seala que el vocablo governance se ha traducido como governanza. Por lo que identifica tres distinciones en torno al
,~,

trmino." La nocin de gobernaza " el paradigma de la estabilidad, propio de la


concepcin dominante de gobernabilidad, se ha impuesto en los procesos sociales y polticos debilitando las capacidades y las posibilidades de accin e influencia de la sociedad civil a favor de la accin del buen gobierno. Estose ha expresado en una relacin vertical, poco participativa y con amplios mecanismos de con- trol poltico y social. Frente a ella se empiezan a incubar dinmicas sociales que tarde o temprano, constituirn un factor de desestabilizacin. A ello le llama

:i

gobernanza 11. Enel marco de una sociedad que acenta y reproduce las relaciones
de dominacin, la posibilidad de una profundizacin de lastensiones que suponen el encuentro de ambas lgicas tienden a aumentar.

Frente a la disyuntiva que supone el punto de inflexin de la descripcin anterior, se propone la nocin de gobernanza 111, para enfatizar la idea de disear y
75

/bid, p. 58. Sobresaltado mro. " 5antiblillez, Dlmas. NGobernabi/idad, Profundizacin de la Democracia y Reforma del Estado".
www.tehue.csociales.uc:hile.cVd~/idad.htm.

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M.",eI6ft Itonerfffoll 4., Pr.lltlo IAPIMleOf


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GESTlN PBUCAy GOVERNANCE C8p1tulo V Gestin Pblica y Governance

favorecer la consolidacin de una estructura global que posibilite una relacin virtuosa entre el Estado y la sociedad civil. Con una orientacin algo distinta, la propone como un concepto alternativo a gobernabilidad: "la principal preocupacin de la masa ciudadana no es, pues, la gobernabilidad, sino exactamente, su inversa: la gobernanza; o sea: el poder (y derecho) de mantener a polticos, tecncratas y militares sujetos al control cvico y a la razn histrica de la ciudadana"."

En tercer lugar, en el Modelo Estratgico pa~a la Innovacin Gubernamental presentado por la Oficina de la Presidencia para la Innovacin Gubernamental, se seala que la pretensin es que en Mxico se establezca una nueva forma de administracin pblica, denominada Gobernanza Corporetivs." Aunque no se dan mayores detalles, este es un concepto que proviene de la OCOE.79

La llamada eorporate governanee (gobernanza corporativa) es otra de las traducciones de governanee, que empez a extenderse en los Estados Unidos a principios de los aos de 1990, como sinnimo de buen gobierno de las empresas o sociedades. En el contexto de la gestin de grandes sociedades, el trmino

(good) eorporate governace hace referencia a la introduccin en los consejos de


administracin, por medio de cdigos ticos (en Espaa a partir de 1998, el llamado Cdigo Olivencia o Cdigo de Buen Gobierno). As como de mecanismos
Ibid, p.2.

rr

".MuI' \,1, Ram6rI'Mode/o~para Gubernarnntal, 2001.


7t

la~i6n. GubemarnetltaL ~ OfIcina cJe.1a Presidenc.Ia~ .........Ia IllIlCIVaCln . . . . OCOE. OfCDPrlncipIes ofQrporate Govemance. Ad Hcx: Task Fore on COrpOIa~lm.

Jos Juan Snchez GonzIez

y prcticas de transparencia y buen gobierno que contrarrestan el divorcio tradicional entre propiedad y equipos gestores.

La gobernanza corporativa es la bitcora del desarrollo sostenible, la transparencia y la competitividad de lasempresasdel sector privado. Lospases ms competitivos del mundo: Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Alemania, Blgica, los Pases Bajos y Japn son aquellos que con mayor rigor y sol idez, han adaptado estos principios de buen gobierno corporativo."

1-1

La OCOE tras mltiples anlisis interdisciplinarios y procesos masivos de concertacin con la comunidad internacional, desarroll y promulg en 1999, los principios bsicos del Buen Gobierno Societario. Adoptados por la Unin Europea, la Asociacin Asitica de Naciones y gran parte tambin de Amrica, como lo demuestran las legislaciones de Brasil, Mxico, Argentina, Canad y algunos estados federales de los Estados Unidos, entre otros.

El objetivo de la gobernanza corporativa -segn sus impulsores- esel de asegurar la transparencia y la tica en el manejo de las empresas del sector privado y pblico, para promover e incrementar la competitividad, las mejores prcticas comerciales, los mayores rendimientos y fomentar la inversin extranjera nacional e internacional.

2001. www.dinero.~

80

Q>rporate Govemance. N~te Govemanee: Bitcora del Desarrollo y la CompetitiVidad". c~~, ~,


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M.noI411 Monorlfl,~ .

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PremIo IAP

GESTIN PeUCA y GOVERNANCE CapItulo V Gestin Pblica y Govemance

Incluso en la integracin europea existen documentos que traducen a la governance como gobernanza. Por ejemplo, el Libro Blanco de la Gobernanza Europea que se refiere a la manera en que la Unin utiliza los poderes que le otorgan sus ciudadanos." Este libro rebasa la perspectiva de Europa y contribuye al debate sobre la gobernanza mundial. Por lo que la Unin Europea debera tratar de aplicar los principios de buena gobernanza a sus responsabilidades mundiales. Asimismo, hacer lo posible por aumentar la eficacia y las competencias de ejecucin de las instituciones internacionales. Los principios de la buena governanza son la apertura, la participacin, la responsabilidad, la eficacia y la coherencia.

Por ltimo, una interpretacin adicional es el llamado gobierno electrnico (gobierno en lnea o gobierno digital) que es la herramienta que permite una adecuada adaptacin al nuevo entorno. El gobierno electrnico incluye todas aquellas actividades basadas en las modernas tecnologas de la informacin y la comunicacin (como es el internet) que el Estado desarrolla para aumentar la eficacia en la gestin pblica, mejorar los servicios ofrecidos a los ciudadanos y proveer las acciones de gobierno en un marco mucho ms transparente que el

actual."

., Comisin de las Comunidades Europeas. La Gobemanza Europea. Un Libro Blanco. Bruselas, 2001. El libro Blanco establece los cambios propuestos a realizar. la pril'l1elCl parte se centraen los medios para reforzr la ~lnen.1a elaboracin Y apJicacin de laspoIfticas de la UE. la segunda se refiere a la rnejprade la calidad yI ~in deias poIfticas oomunltarias. la lIen::era tieneporobielo reIQrzar la vinculacin entrela gOOemanza. europea y el kigar de laUnin en el mundo. Por tltimo, lacuarta seccin aOIda el papel de las ill$lltuciones. . 12 Gaseo, MUa. Una\ltlellapqrelMundo. ExDer/erldsdeCiobiemoEled16nic:oen E~.Y . . ~~lHI . . . PuIttode PItfJd& Inslitulo lnlieI1tacIoria de GobemabiIIdad, Magazfne No. 21,Septlen_de2Of. .

Jos Juan Snchez GonzIez

En este contexto, la gobernanza electrnica (e-governance) pone nfasis.en la unin de gestores, ciudadanos y representantes elegidos para participar en la gobernanza de las comunidades a travs de medios electrnicos. Estoes debido a la prestacin de servicios electrnicos que garantizan la provisin de servicios gubernamentales a partir de la utilizacin de instrumentos electrnicos. La governanza electrnica tiene tres propsitos bsicos: 1) utilizacin de las nuevas tecnologas en la gestin interna de las administraciones pblicas; 2) acceso ciudadano a diferentes tipos de informacin y 3) transaccin con el gobierno.

Cabe sealar, que en el actual contexto de la Nueva Gestin Pblica la gobernanza como traduccin al espaol de governance, comienza a generalizarse en su uso

y .es probable que cada vez ms, se recurra a esta voz en lugar de la palabra
gobernabilidad. Diversas investigaciones

y publicaciones as lo demuestran.

5.4.5 Govemance y "buen gobierno"

Por ltimo, una quinta traduccin de la governance es la relativa a la de "buen gobierno". Aunque se reconoce que en la versin espaola, el trmino en ingls
!I

governance"

y en frnces "gouvernance" se ha traducido como "gobernabi Ildad",

No obstante, que no existe unanimidad respecto a la mejor traduccin, en otros contextos se ha llegado a emplear como "gestin de asuntos pblicos" o como "buen gobierno". 83

Mencl6n HonorHloa ele' Pr.mi~ IA9EM2Q(t1

(Modlll*cl:lnveItIlII/IlDMI---. y ~

GESTIN PBUCA y GOVERNANCE


Capitulo V Gestin Pblica y Governance

Desde 1989, fecha en que el Banco Mundial describi la situacin reinante en frica diciendo que se trataba de una "crisis de buen gobierno", la expresin "buen gobierno" ha estado asociada en gran medida, por no decir que exclusivamente, a la poltica de desarrollo, en particular al desarrollo en el mundo postcolonial (Banco Mundial, 1989).84 Aadiendo la nocin de buen gobierno a sus criterios operativos, el Banco Mundial pareca aceptar la prdida inicial de su presunta inocencia poltica e ideolgica, al tiempo que evitaba la acusacin de que tanto l como el Fondo Monetario Internacional (FMI) actan aplicando un conjunto de supuestospolticos y culturales tcitos, y con frecuencia explcitos, que son inevitablemente propios de Europa Occidental.

ParaPagden (1998) la nocin de buen gobierno tiene como bsqueda una nueva expresin con la cual caracterizar las nuevas relaciones internacionales. Entre el Banco Mundial y la Organizacin de las Naciones Unidas han tratado de crear una expresin plenamente cosmopolita." la teora poltica anglo-estadounidense emplea la palabra gobierno para referirse a las instituciones oficiales del Estado

y su monopolio de poder coercitivo legtimo. El gobierno se caracteriza por su


capacidad de adoptar decisiones y de hacer que se cumplan. En sntesis, se entiende por gobierno a los procesos oficiales e institucionales que intervienen en el plano del Estado nacional para mantener el orden pblico y facilitar la accin colectiva.
.. Pagden, Anthony. "la Gnesis de laNocin de 'BuenGobierno' y lasConcepciones de la IIUS\l'1Q6n delOrdenMundial Cosmopolita". Revista Internacional de Ciencias Sociales, marzo de 1998, No. 155. www.nesco.orWissjlrlcs1551

ihkJ;p. 11. "Para la ma\'Oll de los primeros tericos europeos del Imperio, habfa sido el 0Iden 1'llOI'lnMc cristlano europeo; para Kant, era l R!pUbIianlsmo; para .. Naciones Unidas y en la ~ (si bien OOeQ la ~ de los OIallismos monetarios lnlernacionales, es lademocracia claramente libral o neoIiberal".
15

tlt\epag.155 .html.

Jos Juan SnchezGonz6Iez

Buen gobierno es una .de las traducciones de governance que prefieren otros traductores, Parece indicado no confundir la idea de governance como tcnica, mtodo, teora, filosofa o sistema de gobierno con la nocin de goodlbad governance. Aqu se introduce un juicio de valor, positivo o negativo. la nocin de goodibadgovernance (quality ofgovernance, level ofgovernance) tiene su origen,

desde principios de los aos de 1990, en la actividad del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, especialmenteen relacin con la condicionalidad poltica de la ayuda al desarrollo."
".
'1

Para otro autor, el buen gobierno se refiere principalmente al enfoque econmico y social de la gestin pbl ica, en el cual se le atribuye al Estado una responsabilidad clave en la conduccin general de la economa yen el desarrollo integral y equitativo de la sociedad." la concepcin de buen gobierno, podra decirse que tiene un mayor alcance que la concepcin estadounidensedei trmino
governance, asimilado stea la calidad de la gestin de un gobierno determinado.

Mientras que governance significa adecuado desempeo gubernamental en el sentido de sensibilidad frente a las demandas y eficiencia administrativa y gerencial. Tambin se vincula a transparencia y accountability (responsabilidad ante la sociedad por los actos de gobierno). En cambio, gobernabilidad o buen gobierno es una situacin de los sistemas complejos que supone la autoreproduccin de los sistemas.

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GESTIN PBUCA y GOVEBNANCE


CapItulo V Gestin Pblica y Govemance

Para Stoker (1998) la labor terica sobre el buen gobierno recoge el inters de la comunidad de los cientficos sociales, por el fenmeno de la pauta de desplazamiento de los estilos de gobierno. Seala:

Tradicionalmente se utilizaba la palabra inglesa (governance),

y as nos lo dicen

los diccionarios, como sinnimo de gobierno, ms en la bibliografa cada vez ms abundante sobre el tema, se ha reorientado su empleo

y su importancia, y

as "buen gobierno" significa "un cambio de sentido del gobierno, que remite a un nuevo proceso de gobernacin, o bien al cambio experimentado por el mando ordenado, o bien al nuevo mtodo conforme al cual se gobierna la sociedad (Rhodes, 1996).88

El buen gobierno seocupa de suscitar las condiciones necesariaspara un gobierno ordenado y una accin colectiva. Sus resultados no son, por lo tanto, distintos de los del gobierno. Se trata ms bien de una diferencia de procesos.

A pesar de las diferentes posiciones en torno a los significados del buen gobierno, existe un acuerdo bsico acerca de que el buen gobierno se refiere a la puesta en prctica de estilos de gobernar en los que han perdido nitidez los lmites entre los sectores pblico y privado. la esencia del buen gobierno apunta a la creacin de una estructura o un orden que no se puede imponer desde el exterior, sino

Jos Juan Snchez GonzJez

que es resultado de la interaccin de una multiplicidad de agentes dotados de autoridad y que influyen unos en otros."

Otras opiniones son que el buen gobierno es algo ms que un conjunto de instrumentos de gestin pbl ica, debido a que tambin consiste en alcanzar una mayor eficiencia en la produccin de servicios pblicos. A veces se utiliza el buen gobierno para mostrar el rostro aceptable de la reduccin de gastos. Es un trmino empleado para indicar una disminucin de la intervencin de las autoridades. El ascenso del buen gobierno corresponde a la bsqueda de disminuciones en el compromiso y el gasto de recursos del gobierno. Adems refleja un abanico ms amplio de fuerzas.

" H

La aportacin de la perspectiva del buen gobierno a la teora no est al nivel del anlisis causal, ni ofrece tampoco una nueva teora normativa. Su valor reside en que se trata de un marco vertebrador. El valor de la perspectiva del buen gobierno reside en su capacidad de facilitar un marco general que permite entender 105 procesos de gobiernos cambiantes. La visin del buen gobierno es vlida si nos ayuda a identificar preguntas importantes, aunque no afirme que tambin ha hallado respuestas tiles. En el anlisis del buen gobierno existen al menos, cinco propuestas para su mayor identificacin, tal como se muestra en el cuadro No. 5.5.
lbid, p. 2. En Gran Bretaa y losEstados Unidos, la palabra govemance forma parte del vocabulario de lasautoridades

lO

electas o des~. Adems, tiene resonancia en los debatespolticos de otrasdmocracias occidentales. En lospafses en desanoIlo, ta1bin ha apiII1!C;kb ene! ruedopoIftia). Parael Banco Mundial, en ocasiones !le limita al efl1lel\o en instaurar un gobierno eficiente Yque debe rendir cuentas. .

"'.n.cI6A HOc/l'Orl(jca cl.J P.r.rnl.oIPI.M 20;0'1

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GESTIN PBUCAy GOVERNANCE


Capitulo V Gestin Pblica y Governance

Cuadro No. 5.5 Interpretaciones del Buen Gobierno


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1) El buen gobierno se refiere a un conjunto de instituciones y agentes procedentes del gobierno, pero tambin de fuera de l.

El primer mensaje del buen gobierno es poner en entredicho las maneras constitucionales y formales de entender los sistemas de gobierno. En la prctica hay muchos centros y diversos vnculos entre muchos rganos de gobierno en los planos local, regional, nacional y supranacional. La perspectiva del buen gobierno no slo reconoce la mayor complejidad de nuestros sistemas de gobierno, sino que adems nos seala que se ha producido un desplazamiento de la responsabilidad, un retroceso del Estado y la preocupacin por llevar las responsabil idades a los sectores privado y voluntario y sobretodo al ciudadano. La dependencia de poder significa: 1) las organizaciones dedicadas a la accin colectiva dependen de otras organizaciones; 2) para alcanzar metas, las organizaciones tienen que intercambiar recursos y negociar propsitos comunes y 3) el resultado del intercambio est determinado no slo por los recursos de los participantes sino adems por las reglas del juego y el contexto del intercambio. En el buen gobierno la mxima actividad de asociacin es la formacin de redes que se rigen a s mismas. Esas redes guardan relacin con las comunidades polticas y otras modalidades de agrupaciones basadas en funciones o problemas, muy estudiadas en los anlisis de polticas. Las redes de buen gobierno no se limitan a influir en la poltica oficial, sino que se asumen el propio gobierno. Los estudios anglo estadounidenses buscan adjetivos que describen la nueva forma "ligera" de gobierno acorde con las circunstancias del buen gobierno. Posibilitador, agente cataltico, comisionado, son trminos propuestos para exponer cmo es la nueva forma de gobernar. En ellas se habla de la necesidad de que las autoridades locales ejerzan la direccin, establezcan asociaciones, protejan y regulen su entorno y.promuevan oportunidades.

2) El buen gobierno reconoce la prdida de nitidez de los lmites y las responsabilidades tocantes a hacer frente a los problemas sociales y econmicos.

3) El buen gobierno identifica la dependencia de poder que existe en las relaciones entre las instituciones que intervienen en la accin colectiva.

4) El buen gobierno se aplica a redes autnomas de agentesque se rigen a si mismas.

5) El buen gobierno reconoce la capacidad de conseguir que las cosas se hagan, que no se basa en el poder del gobierno para mandar o emplear la autoridad. Considera que el gobierno puede emplear tcnicas e instrumentos nuevos para dirigir y guiar.

Fuente. Elaboracin propia a partir de las ideas de Gerry Stoker, Op. cit. pp. 8-16.

Para Stoker (1998) la nocin de buen gobierno facilita un marco vertebral a los estudiosos y practicantes de la administracin pblica. Su aportacin a la teora consiste en que ayuda a proporcionar un mapa o gua del universo en mutacin

del gobierno. Detecta las pautas y los hechos clave. la perspectiva def buen

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M.ncI6nHonorfflc.de' Premio IAPeM 2~O.1 (Mo_ _ lIl.'IItlCl.QlI. .:1llMlM,;y.;~lr', ,

Jos Juan SnchezGonzIeZ

gobierno saca a la luz varios dilemas o preocupaciones esenciales acerca de la manera en que actualmente estn cambiando los sistemas degobierno. Uno de los problemas que plantea estriba en que apenas esboza la perspectiva, el objeto de estudio cambia. Es de esperarse que la visin del buen gobierno pueda evolucionar de manera que sea capaz de aprender el proceso de adaptacin, aprendizaje y experimentacin del buen gobierno.

Por su parte lessop (1998) seala que e:<isten dos significados de buen gobierno.
e,

En primer lugar, buen gobierno puede remitir a cualquier modo de coordinacin de actividades interdependientes entre los cuales tienen pertinencia en tres niveles:

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la anarqua del intercambio, la jerarqua organizativa

y la "heterarqua" que se

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autoorganiza. El segundo significado es el de heterarqua, en el que sus formas comprenden las redes interpersonales que se autoorganizan, la coordinacin negociada entre organizaciones en la que media el

y la direccin entre sistemas descentralizados

contexto."

Aunque el buen gobierno en el sentido de heterarqua aparece en tres niveles (interpersonal, entre organizaciones y entre sistemas), la expresin corresponde a menudo a prcticas del segundo nivel, conforme al uso no especializado reciente. Enel que buen gobierno se refiere a la manera de dirigir instituciones u organizaciones especficas en las que intervienen mltiples interesados, al papel que desempean las asociaciones entre agentes pblicos

y privados y a otros

.. jessop, Bob, "El Atcenso del 'Buen Gobierno' los Riesgos de Fracaso: el Caso del DesanoIIo Ec::OIldmk::o". Revista lnt1Imaciot'la/ dItCIf!fICS Sociales, marm de 1~ No.1SS.www.ooeKO.0ryi9sy,ics15S1l111epa&e.lssJllmI. .

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Honorlfloa da' Premio IAPIM 200,1 4loIll1.:lI:d:lliil....IIDI.~' . . . . p1.I.liIIIl

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tipos de al ianzas estratgicas entre organizaciones autnomas pero

i nterdependientes.

El inters por el buen gobierno como tema primordial tiene sus races en el rechazo de varias dicotomas simplistas que reportan las ciencias sociales: el mercado frente a la jerarqua de la economa; el mercado frente al plan en los estudios polticos; lo privado frente a lo pblico en la poltica; y, por ltimo, la anarqua frente a la soberana en las relaciones internacionales.

En realidad, debe partirse de la idea de que la nocin de buen gobierno es verter vino viejo en recipientes nuevos. Multitud de prcticas relacionadas con el buen gobierno han sido analizadas tradicionalmente por otros campos de estudio. Existen al menos cuatro aspectos esenciales en este contexto: en primer lugar, con independencia de que la importancia de la heterarqua haya cambiado o no, la importancia del buen gobierno en los discursos especializados ha cambiado, tal como lo muestran los estudios en las ciencias sociales. En segundo lugar, ha reaparecido una corriente estable, pero hasta hace poco subterrnea, de prcticas heterrquicas, que han empezado a suscitar atencin renovada. En tercer lugar, la heterarqua ha recuperado la importancia que haba perdido en comparacin con otros modos de coordinacin. Por ltimo, ha proseguido una tendencia al alza, se ha vuelto predominante y es probable que siga sindolo. En cada una de

estas interpretaciones hay parte de la verdad.

M.ncJ6n Hon~rIUc. de' Jlr.mlo IAPEM 2'OO'~ d.d.d;lnjlll. . . . y:~fli'II1II..

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Jos Juan SnchezGonzIez

En este sentido, la difusin reciente de las redes, a expensas de los mercados y las jerarquas, y del/buen gobierno" a expensas del gobierno, no es nicamente un movimiento pendular de una sucesin regular de modos predominantes de formulacin de polticas, sino que refleja un cambio de las estructuras fundamentales del mundo real y un desplazamiento correspondiente del centro de gravedad en torno al cual giran los ciclos pO,lticos. 9 1

El ascenso del buen gobierno se debe, en parte, a modificaciones seculares ocurridas en la economa poltica que han hecho que la heterarqua adquiera ms importancia que los mercados o las heterquas para la coordinacin econmica, poltica

y social. La lgica del buen gobierno como mecanismo ya

particular de coordinacin, opuesto a la coordinacin a travs del mercado la coordinacin imperativa.

Cabe sealar que existen amplias bibliografas acerca del fracaso del mercado y del Estado. Es importante examinar el fracaso del buen gobierno y considerar qu influye en su probabilidad y en las capacidades de recuperarse o responder a este fracaso. Advertir los problemas

y riesgos del buen gobierno ayudara a ver

a travsde la retrica que actualmente rodea a la asociacin entre agentes pblicos y privados y a la tendencia conexa a subrayar los xitos los fracasos.

y quitar importancia a

Elh,ercado capitalista posee una racionalidad procedimental. Es

de ndole for-

mal y prlorlza la incesante persecucin "~qfloml~dora".~lama?(imizacin


" Ibid, p. 7.

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de los beneficios. El gobierno, en cambio, posee una racionalidad sustantiva. Se orienta a metas y prioriza la persecucin efectiva de metas polticas sucesi~as. La coordinacin y la jerarqua del mercado son presa de 105 problemas que plantean la racionalidad acotada y el oportunismo. El buen gobierno heterrquico se basa en un tercer tipo de racionalidad: la racionalidad reflexiva. La clave de su xito estriba en la adhesin permanente al dilogo para generar e intercambiar ms informacin; disminuir el oportunismo sujetando a los participantes del buen gobierno en un conjunto de decisiones interdependientes sobre una mezcla de horizontes a breve, mediano y largo plazo; y basarse en las interdependencias y fomentando la solidaridad entre todos los interesados."

Incluso se afirma que la nocin de governance ha irrumpido en la disciplina de las relaciones internacionales, hacia el final del decenio de 1980 de manera destacable. Lejos de irse precisando con el uso, en la actualidad es una nocin comodn que se refiere a la nocin de "rgimen" como a la de "orden mundial". Al mismo tiempo, se sigue utilizando por las instituciones financieras internacionales para justificar sus condiciones polticas en los pases que no se consideran aptos para gestionar de modo conveniente 105 crditos concedidos. La governance se acompaa entonces de un adjetivo calificativo:

"good" gov-

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Jos Juan Snchez GanzIez

Los fracasos de los programas de ajuste estructural han llevado a la banca internacional a tener cada vez ms en cuenta la gestin pblicade los pases en los que interviene y a enumerar los criterios de una buena administracin. El Banco Mundial define al gobierno como el conjunto de gobernantes o administracin pblica: el uso de la autoridad poltica, la prctica de control sobre una sociedad y la gestin de sus recursos para el desarrollo social y econmico. Por su parte, el buen gobierno implica: 1) que estn garantizadas la seguridad de los ciudadanos y el respeto de la ley, especialmente a travs de la independencia de los magistrados, es decir, el Estado de Derecho; 2) que los organismos pblicos gestionen de manera correcta y equitativa los gastos pblicos: es la buena administracin; 3) que los dirigentes polticos
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respondan de sus acciones ante la poblacin: es la responsabilidad y la impunidad


(accountability); 4) que haya informacin y sea fcilmente accesible a todos los

ciudadanos: es la transparencia. En sntesis, "el concepto de gobierno va unido a lo que los grandes organismos de financiacin han hecho de l: una herramienta ideolgica para una poltica de Estado mnlmo"."

Aunque se reconocen diferencias culturales, geogrficas e histricas, algunas de las lneas que pueden considerarse como un "mal gobierno" por el Banco Mundial 9 5 son:

Fallas para hacer una clara separacin entre lo que es pblico y privado. De

ah una tendencla .adistraerrecursQS pbli~ospa,,prov~h()privad();


94lJi4p.4.
tlllIaIniza, BeatrIz. q. cIt. p. 9.

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Capftulo V Gestin Pblica y Govemance

Falla para establecer un marco previsible en lo legal y en la conducta del

gobierno, o arbitrariedad en la aplicacin de leyes y reglas; Excesivas reglas, regulaciones, requisitos, entre otros, que impiden el

funcionamiento de los mercados e incentivan la bsqueda de rentas; Prioridades inconsistentes con el desarrollo que resultan en una mala

asignacin de los recursos; Procesos de toma de decisiones excesivamente estrechos y no transparentes.

Otro punto de vista afirma que la nocin de gobierno, que refleja tanto la exigencia de reflexionar sobre las relaciones de autoridad y poder como la necesidad de poner de relieve la funcin de protagonistas no estatales en los mecanismos de regulacin poltica.

Por desgracia, nos dice Senarclens (1998) la problemtica del buen gobierno ha sido acaparada tanto por organizaciones internacionales deseosas de legitimar susorientaciones y proyectos de inspiracin neoliberal como por algunos autores cuyos trabajos tericos solan carecer de rigor, y que confundan la expansin del mercado capitalista con el despliegue del movimiento inexorable de la historia. Estas circunstancias no deberan desalentar la realizacin de estudios sobre el buen gobierno que planteen el problema de saber cules son las instituciones que resultan ms adaptadas a las evoluciones del mundo contemporneo.96

Jos Juan Snchez Gonzlez

El buen gobierno no ha sido definido con precisin. Setrata de una nocin ms amplia que la de gobierno. Se suele emplear, al referirse al proyecto de orden internacional, como un especie de equivalente de instituciones y prcticas favorables a la paz y al desarrollo. Estriba en la idea de que los gobiernos de los Estados poseen el monopolio del poder legtimo, y que hay otras instituciones y protagonistas que contribuyen al mantenimiento del orden y participan en la

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regulacin econmica y social. Losmecanismos de gestin y control de los asuntos pblicos implican, en el plano local, regional y nacional, un conjunto complejo de estructuras burocrticas, poderes polticos ms o menos jerarquizados, empresas, grupos de presin privados y movimientos sociales.

Sin embargo, las concepciones neoliberales han llegado a ser dominantes en las instituciones internacionales, ya que todas se dedican a defender la misma lgica econmica y poltica. Se supone que el desarrollo econmico impulsado por un mercado con un mnimo de trabas va a resolver con el tiempo los problemas econmicos y sociales, creando riqueza y empleos y atenuando, por consiguiente, los fenmenos de pobreza tanto del Norte como del Sur. En este contexto, los conceptos econmicos clsicos y las perspectivas utilitaristas del siglo XIX relativas a la funcin limitada del Estado han vuelto a ponerse de moda.

Eldiscurso del Banco Mundial sobre el buengobierno correcto puede considerarse que representa una evolucin positiva con respecto a sus prcticas anteriores. El banco ha abandonado la neutralidad poltica que le imponan sus estatutos y ha

M."et6n fton,orlflc. cte' 'Pr.mlo ',\PEM.O<J1 . . . . . . . .80IIIIlID. . . . . . '."..,.'lllllc.

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Capitulo V Gestin Pblica y Governance

manifestado su inters por las condiciones polticas del desarrollo, es decir por cuestiones como la legitimidad, la participacin de las poblaciones en los intercambios, el Estado de Derecho, la administracin de la justicia-los derechos humanos

y la libertad de prensa. Esta institucin tambin se ha pronunciado a y los movimientos de la sociedad civil."

favor de las ONG, los sindicatos

Sin embargo, a pesar de dichos avances, el Banco Mundial prescinde del anlisis de los contextos histricos

y polticos,

especialmente por lo que se refiere a las

jerarquas de poder, las contradicciones y los conflictos entre grupos sociales, la estructura de los intercambios internacionales

y las dependencias financieras y

tecnolgicas. El Banco contempla al mercado como una realidad social apoltica que funciona en virtud de una dinmica propia

y que est dispuesta a liberar las y social

fuerzas de la sociedad civil, as como a permitir el progreso econmico cuando el contexto institucional es favorable para su expansin."

En suma, existe la necesidad de que la nocin de buen gobierno, que permite analizar no solamente a las instituciones clsicas, sino las formas de democracia, el poder y sus instrumentos, deben incluir los nuevos mecanismos de coordinacin social

y los nuevos actores

que hacen posible la accin poltica.

9'

98

Ibid, p. 9. . . Ibldm. "los trabajos sobre el buen gobierno tienen el mrito de recordamos que los Estados y las organizaciones ~bernamentaIf)S nosonlosnicQs que apoyan y promueven el orden internacional Ylos ~menes deCooDeradn, Es1DS trabajos hanaelatado ~ los cambios estructurals estnmodificando lascondiciones de ejercicio de laso&eranra, y que a partirdeahora en la pOIftica internacional intervienen e influyen numerosos ~ no estatales. (oo.) Adems, una bena J)arte de lostrabajos publicados sobre el buen gobierno se hapreocupK!O ~ algtJ'l<?S problemas ticos que se plantean en lasrelaciones internacionales, asrcomoporuna gestin de In<fole liberal de la sociedad civil, especla\melite de ONG, empresas, cienlfficos y expertos'!.

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Jos Juan SncheZ GonzjIez

5.5 Governance:

La recuperacin del ingrediente poltico en la

administracin pblica

La governancecontribuye a recuperar el elemento poltico en la Administracin Pblica. Mientras que la gestin pblica fortalece las capacidades administrativas del gobierno, la governance intenta mejorar lascapacidades polticas del gobierno. Por ello, la gestin pblica requiere del ingrediente poltico para alcanzar los objetivos previamente establecidos.

Una propuesta slida en la que puede mostrarse la importancia de la governance y la gestin pblica es la de Moore (1995). Para este autor, aunque muchas

de las tcnicas de la gestin empresarial son igualmente aplicables al sector pblico, se plantea de manera errnea ya que el sector pblico crea valor de una manera diferente al sector privado. 99 Para este autor, el sector pblico a pesar de poder crear valor en la provisin de determinados bienes y servicios que el sector privado no puede producir, fundamentalmente crea valor en la manera en que produce dichos bienes, es decir, a travs del dilogo comunitario, la participacin social y el respeto a los valores constitucionales y democrticos.

El directivo pblico es quien, segn Moore, debe estimular y conducir el dilogo comunitario para la definicin y constante evaluacin de la gestin pblica. Para romper con la tradicional dicotoma entre poltica,y administracin, este

., Moore, Marfe H. Gestin Estratgica Y Cteacl6n deValor en e/sectorPI1bIco.Barcelona, Pctidcs, 1998, P.16.

M.ncl6n tteOn'orlfloa ."'Premlo 'AJ"I!lM2001 (MclIlIIIdId! 1ntl tII6rfIII"y ...... " 0l1li

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GESTIN PBUCA y GOVERNANCE CapItulo V Gestin Pblica y Govemance

autor propone una nueva clase de responsable pblico, el directivo y capacidad poltica, expresada a travs de la gestin poltica. Se trata de que el directivo pblico debe encargarse de obtener una misin o mandato explcito para su organizacin o programa, de cuya ejecucin posteriormente debe rendir cuentas ante los representantes democrticos de la sociedad. No setrata de que el directivo imponga su propia concepcin del valor pblico, sino de que tome la responsabilidad de obtener dicho mandato y obligarse a su cumplimiento.

Pero iquines son los gestores pblicosl, Moore seala que los cargos de eleccin del poder ejecutivo -presidente, gobernadores y presidentes municipales- pueden considerarse como gestores pblicos. Son responsables constitucionalmente de la ejecucin de las leyes y el uso de los recursos pblicos. Alternativamente, se puede considerar como gestores pblicos a los responsables nombrados por los cargos electos para dirigir las agencias: los administradores, comisionados o directivos. A menudo, estos ejecutivos polticos asignan a su staff la responsabilidad de gestionar proyectos y llevar a cabo determinadas iniciativas polticas, los miembros de dichos staffs se podran considerar gestores pblicos. O podran considerarse gestores pblicos a los funcionarios de rango superior que apoyan a los cargos electos y sus staffs. 100

Incluso aquellos que Iiderean grupos de inters se podran considerar como importantes emprendedores o gestores pblicos, ya que a menudo inician o
/bid, p. 20.

101)

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Jos Juan Snchez Gonzlez

paralizan las organizaciones pblicas. Por ltimo, algunos gestores privados se convierten en gestores pblicos al trabajar para el gobierno. Sin embargo, aunque muchos funcionarios pueden denominarse gestores pblicos, slo unos pocos disponen de autoridad directa sobre 105 recursos pblicos y responsabilidad por lo que se refiere a la actuacin del sector.

La gestin pblica en el sector pblico debe empezar analizando la poltica. Por poltica, no slo debe entenderse como las expectativas ciudadanos

y aspiraciones

de 105

y representantes,

sino tambin 105 acuerdos polticos recogidos en

la legislacin y que definen 105 mandatos de actuacin de 105 directivos.

Para Moore tos procesos polticosy legislativos, y las leyes derivadas de stos, merecen esta consideracin. l ol En primer lugar, en este mbito los directivos deben intentar descubrirqu propsitos valora la poblacin y,por consiguiente, defenderlos prctica y normativamente comocentro del esfuerzo directivo. En la poltica y a travs de la poltica, los directivos pueden descubrir y encontrar la forma de moldear los mandatos para la accin. En segundo lugar, las instituciones polticas otorgana losdirectivos pblicos los recursos que necesitan para realizar losobjetivos operativos, incluyendo el dinero y la autoridad sobre sus propiasorganizaciones y, msall de stas, sobre aquellosque contribuyen al propsito de los directivos. En tercer lugar, a travs del debate poltico y legislativo, losdirectivospblicos, tanto en la teora como en la prctica, deben
,., Jbid, p. 166.

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GESTIN PBLICA Y GOVERNANCE capitulo V Gestin Pblica y Governance

rendir cuentas de sus actos, ya que su reputacin como buenos directivos se construye a travs de la evaluacin de los resultados de su tarea. La gestin poltica es una de las funciones clave de la gestin pblica.

La gestin pblica es una funcin importante por una razn muy sencilla: para conseguir objetivos operativos, los directivos pblicos a menudo necesitan la colaboracin de actores que estn fuera del mbito de su autoridad directa. Generalmente, los directivos necesitan estos actores externos por una o varias de las siguientes razones: les es necesario su permiso para utilizar recursos pblicos para una determinada misin, o su apoyo operativo para producir los resultados de los cuales son responsables. Dado que dichos actores seencuentran fuera del mbito de la autoridad directa del directivo, ste no puede simplemente ordenarles una determinada accin, sino que debe persuadirles. Por este motivo es apropiado ver la dimensin poltica de la tarea directiva.

En el ncleo de la gestin pblica, los actores que siempre estn presentes y los que seve siempre prestar atencin son los que nombran a los directivos, establecen los trminos de su responsabilidad y les proporcionan recursos. La figura ms importante en dicho contexto son los superiores inmediatos de los directivos, generalmente los polticos. En realidad, muchos gestores pblicos consideran que sus inmediatos superiores son la nica pieza relevante de su entorno autorizador. Dicha concepcin es defendida por

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desearan ganar control efectivo sobre lo que los directivos subordinados hacen.

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Jos Juan Snchez GonzIez

Los gestores pblicos deben implicar a los actores del entorno poltico externo para conseguir apoyo poltico, ganarse la legitimidad y movilizar a los actores que estn fuera del mbito directo de su autoridad. Aunque parece que se trata de una cuestin tcnica, es tambin una cuestin tica. La manera en que los gestores pblicos implican a su entorno poltico determina la calidad de la gobernabilidad democrtica de que gozan los ciudadanos. Estaconviccin afecta a la conviccin que tenemos de que los gestores pblicos persiguen propsitos genuinamente colectivos en lugar de su inters personal o sus propias concepciones del bien pblico. l o2

En suma, la gestin poltica debe ser entendida como el esfuerzo por movilizar la autoridad poltica y la legitimidad por un propsito, puede serparticularmente importante para las organizaciones que regulan e imponen la ley. Sin el apoyo pblico para ayudarles en la tarea de la imposicin, no pueden alcanzar el grado de conformidad que necesitan para la consecucin de sus objetivos.

la governance no es una frmula mgica, sino tan slo, una visin y praxis diferente del gobierno, orientada en funcin de la sociedad civi I y de la ciudadana, que utilizar la negociacin, el pacto y el consenso, antes que la jerarqua, la fuerza y la imposicin sin dlogo.'?' Dentro de los retos ms importantes de la gestin pblica, enmarcadas dentro de esta visin de governance se encuentran las siguientes:
102Jbid, p. 201. CanalesAIiende, )os Manuel. "Gobemabilidad YGestin PlbIica. En OllasdeLima, Blanca (coord.) LaNuew Oestin PI1:JIica. Madrid, PrenIice Hall, 2001, pp. 45-46.

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GESTlN PBUCA y GOVERNANCE


Capitulo V Gestin Pblica y Govemance

1.

La gestin multinivel y en red, entre instituciones pblicas y privadas y

del llamado "tercer sector", as como relaciones intergubernamentales (entre organizaciones pblicas de distinto nivel) e interorganizativas (entre la administracin pblica y la sociedad civil); 2. La complementariedad entre lo pbl ico y lo privado, frente a la separacin

y al enfrentamiento precedente. Losmecanismos cuasi competitivos y de mercado no pretenden eliminar el financiamiento y la provisin pblica, sino gestionar menos burocrticamente las polticas pblicas. La provisin es pblica, la produccin privada. 3. La configuracin de la estructura de las organizaciones pblicas de una

forma menos piramidal 4.

y jerrquica, por una ms plana y flexible.

No puede olvidarse que la administracin pblica es titular del poder

pblico 5.

y que lo ejerce coactivamente en su caso. y la motivacin de los empleados pblicos. La

Elevar la confianza

motivacin 6.

y la participacin de stos en los procesos de cambio es ineludible.

Establecer un nuevo modelo de responsabilidades por la gestin pblica,

diferente y complementario del de legalidad. 7. La necesidad de una cierta autoridad, no incompatible con la autonoma

y la descentralizacin de la gestin pblica.


8. En la gestin pblica existen limitaciones legales y presupuestales fruto

del Estado de Derecho. Este punto esirrenunciable, aunque deban necesariamente transformarse y adoptarse sus categoras jurdicas. '9. las decisiones previas de la gestin pblica s6n polticas, el mercado no
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puede ni debe sustituir nunca a las instituciones democrticas.

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Jos Juan SnchezGonzlez

10.

La innovacin y el aprendizaje aparecen como necesariospara el progreso

y del desarrollo de la gestin pblica hoy.

11.

La evaluacin supone un instrumento y una prctica muy idnea no slo

para el cambio organizativo, sino tambin para el aprendizaje previo de las organizaciones y para la participacin ciudadana. 12. La gestin pblica, adems de nuevos instrumentos o herramientas de

gestin, y de las habilidades directivas necesarias para quien la desempee, necesitadesarrollar adintra y adextra polticas de informacin y de comunicacin adecuadas y transparentes. 13. La transformacin del presupuesto de una mera expresin legal y contable

en un instrumento para la direccin y la gestin pblica. 14. Deben impulsarse nuevas formas de relacionarse del sector pblico con

la ciudadana y 105 actores sociales y econmicos. 15. Una profesionalizacin creciente de la funcin pblica y una direccin

pblica profesional

y cualificada.

16.

Losciudadanos deben seralgo ms que clientes, deben ser"copropietarios"

y como tal deben decidir y participar en.aquello que les afecte. 17. Impulsar una nueva tica pblica basada en los principios de legalidad,

honestidad, respeto a la ley y probidad pblica.

A partir de esta influencia de la

governance a la gestin pblica, el resultado

deber ser un modelo ms pluralista, ms abierto, participativo, innovador, creativo, finalista y gerencial. Este modelo debe estar fundado en la misi,6n yen

M'flC.Ocll Ho!Uf>ino 1 fIIr.m.o h~fliM tO.1 (tofoJJ:IdJId; f1M. . . .

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los valores democrticos a desarrollar, yen el logro de los mximos resultados al servicio del ciudadano.'?'

En otra perspectiva, Moreno (2000) que traduce la governance como gobernaza afirma que este neologismo se refiere a aquellos cinco momentos de la gobernanza: la corporativa, la urbana, la buena gobernanza, la global y la mil itar.los

La primera, es la gobernanza de la empresa y de estructuras de gobernanza


(corporate governance, governance structures) desde los aos de 1970, en par-

ticular en la obra de O/iver Williamson, para designar la poltica interna de la empresa, esto es el conjunto de dispositivos que sta aplica para efectuar coordinaciones eficacesen dos planos: los protocolos internos cuando la empresa est integrada (jerarqua) o bien los contratos, asociaciones temporales, uso de normas, cuando el producto o servicio se subcontrata. La gobernanza es, en esta primera fase, una metfora de la poltica: la poltica es la economa concebida como gestin de las personas con vistas al beneficio.

El segundo gran momento de la gobernanza marca su transicin hacia el mbito pblico: la gobernanza se hace urbana (urban governance). La gobernanza urbana es inicialmente el resultado de los intentos contradictorios de los ayuntamientos britnicos de la era Thatcher de gestionar la ciudad con recursos
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/bid, p. 46.

'OSMofeOo, J.D. NDe la'Gobemanza' o laConstitucin Fblftica delNeoIiberalismo". \t1entoSur. www.nudo.SO.or.Vienltuurl uftlrnolhtni.

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Jos Juan Snchez Gonzlez

financieros fuertemente recortados. Existe una contradiccin porque el asunto es que las reducciones y privatizaciones de los servicios pblicos se combinan con prcticas de resistencia y solidaridad de las clases populares ~ue luchan por no ser excluidas. Con este tipo de gobernanza se logran tres objetivos al mismo tiempo: se reduce el gasto pblico, se aumenta el beneficio privado y se suprime en gran medida el margen de intervencin de las clases populares en la gestin de los asuntos pblicos.

Una tercera etapa es la llamada buena gobernanza (good governance). La buena gobernanza es, en este contexto, la disciplinada aplicacin de los planes de ajuste estructural ahora radicalizados y denominados "estrategias de reduccin de la pobreza". A esta gobernanza que a escala nacional gestiona los efectos de las polticas neoliberales hay que aadir una cuarta: la gobernanza global. Esta es flexiblemente articulada con las polticas de organismos internacionales como el FMI, el Banco Mundial, la aMC, la aCDE, el Foro Econmico Mundial y las instituciones de la Unin Europea.

Un ltimo aspecto importante de esta gobemanza mundial es el militar. Aqu tambin, la desaparicin de las lneas entre lo pblico y lo privado

la

intervencin de la sociedad civil y de las empresas, se hace evidente. La confusin entre lo poltico y lomilitar, la paz y la guerra, la economa y la accin comunitaria son seas de una gobernanza flexible orientada ala mximaeficada y rentabilidad, sin que nadie se detenga a preguntar desde una instancia wlftica

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Capitulo V Gestin Pblica y Governance

cules son los fines perseguidos. Lo fundamental en la lgica de la gobernanza, como en la del capital, es que la pregunta por los fines no se plantea: slo los medios cuentan.

Es frecuente, al considerar la gobernanza, ver en ella un mero cambio de estilo en el modo de gobernar sin que ello suponga ningn cambio poltico fundamental. Lagobernanza mejorara la eficacia del Estado agilizando la vida social y econmica: incluso, en trmino de Giddens -el terico de la Tercera Vaservira para Ildemocratizar la democracia" liberndola de la carga del Estado social y acercndola a la Hsociedadcivil". Sin embargo, un simple repaso de sus objetivos explcitamente declarados permite ver su absoluta incompatibilidad con los conceptos e illstituciones bsicas de la democracia. Lsoberana popular, el principio de legalidad, la separacin de poderes, la idea misma de ley, la distincin entre lo pblico y lo privado son abandonadas como antiguas. El cambio del modelo poltico que de manera ms o menos explcita supone la gobernanza es un autntico proceso constituyente encaminado a que las realidades econmicas y sociales de 30 aos de neoliberalismo queden legal y polticamente sancionadas. 106

Para Moreno la gran paradoja de la gobernaza es que se propone ampliar la democracia hacia la sociedad civil que es precisamente aquel conjunto de relaciones en que Jos ciudadanos son slo agentes de un inters particular.
,.. Ibid, P.5.

Jos Juan Snchez GonIez

El ciudadano slo es tal, cuando es integrante del pueblo soberano. Las prerrogativas que colocan la ley, expresin de la voluntad del soberano, por encima del inters privado son la nica garanta de los ciudadanos que integran la persona colectiva del soberano contra la desigualdad y contra la dominacin de los ms dbiles por los ms fuertes. As, la aparente "devolucin" de poderes que realiza la gobernaza neoliberal a favor de la sociedad civil equivale a expropiar al pueblo de su soberana.

Para mejorar la gobernabilidad democrtica y aumentar la capacidad de la gestin pblica se requiere no slo la construccin de administraciones pblicas meritocrticas, bien incentivadas y con habilidades para gerenciar en contextos de marcada incertidumbre y turbulencia. Ms bien, se requiere complementar estecomponente burocrtico con un entramado de reglas de juego (instituciones) formales e informales que mejoren la organizacin y representacin de todos los grupos sociales.A la vez que sirvan para fomentar la coordinacin y/o cooperacin entre los agentes estatales (polticos, expertos y administradores pblicos) y los distintos sectores que componen la sociedad, en especial aquellos con menores recursos de organizacin y voz para expresar sus necesldades.!"

107 ReDeao, Fabi4n. lEs Posible Reormar el Estado sinTransformarla Sociedadl CaPacidad de Cesti6n PUblica YA>l1tka Social en Perspectiva Latinoamerk:ana*. Rebma Y Democracia. Caracas, ClAC,NO. 16,fl!brel'o 2000,P.S.
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Captulo VI
Nuevas Orientaciones y Campos de la Gestin Pblica

La gestin pblica es un campo reciente de estudio que deriva del usode la voz management Ms que un campode conocimiento acadmico, representa unesfuerzo institucional para generar nuevas. condiciones de flexibilidad y capacidad de respuesta de la administracin pblica.

En esteltimo captulo sedescriben y estudian algunas caractersticas fundamentales delagestin Pblica (dimensindemocrtica, poltica, econmica, innovacin, legitimidad y el papel del factor humano) que algunos autores en sus estudios han olvidado; asimismo, se describen los nuevos campos de la gestin pblica (tica, interinstitucional, estratgica, de calidad .y de conocimiento) para demostrarqueel U$O generali~ quetiene lavoz lagestin pblica,

porloque alfinal delmismo, sepresentan algunos escenariosposibles

de su futuro en el presente siglo.

"

Jos Juan Snchez

GonzIez

Cabe sealar que el autor comparte la tesis que la nica forma de que la gestin pblica recupere su naturaleza "pblica" esa partir de su "publificacin" tomando como centro de origen el concepto de inters pblico. Por ello, se revisan los futuros alternativos de la gestin pblica que pueden aportar mayor consistencia a su fundamentacin terica.

6.1 Orientaciones de la gestin pblica

En otro captulo se ha sostenido que existen diversos "usos" del concepto de la Nueva Gestin Pblica. Desde la utilizacin de la gestin privada, empresarial

de calidad, hasta la gestin pblica como tal. En este contexto, la orientacin que nos interesa describir es retomar lo "pblico" de la gestin pblica a partir de nuevas categoras que contribuyen a ampl iar su interpretacin. De no hacerlo, la visin reduccionista continuara prevaleciendo en la comprensin de la gestin pblica.

La simplificacin de la Nueva Gestin Pblica implica una disminucin de las diversas caractersticas y dimensiones de su naturaleza. El intento simplista de alejar la dimensin poltica y democrtica de la gestin pblica, es pretender desconocer el mbito, entorno y cultura administrativa que determina en ltima instancia alcanzar los logros polticamente establecidos por el Estado. Revisemos los alcances de estascategoras para recuperar el sentidopr/lligenio de la gestin pblica.

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GESTlON PBUCA y GOVERNANCE


CapItulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestin Pblica

6.1.1 Dimensin democrtica de la gestin pblica

Quim Brugu (1996) seala que la atraccin que ha ejercido la gestin empresarial, las modas privatizadoras y desreguladoras, o ms genricamente, el desprestigio del gobierno y de la cosa pblica contribuye a explicar porque, durante la ltima dcada, la dimensin democrtica de la administracin pblica ha aparecido nicamente en algunas eruditas notas a pie de pgina. Esta marginacin no ha conseguido reducir la importancia del terna.'

Ladimensin democrtica de la administracin pblica no supone un menoscabo de algo que s ha estado muy presente en los debates recientes sobre su modernizacin: la mejora en la economa y la eficiencia de sus actuaciones. Supone, en cambio, recordar que la administracin pblica no se entiende sin susreferentespolticos y sociales. la reconoce como algo ms que un instrumento tcnico o brazo ejecutor. Muy al contrario, la administracin pblica configura un espacio donde surgen y se resuelven conflictos, donde interactan intereses contrapuestos, donde se prioriza entre valores en competencia y donde, en definitiva, se dan cita todos los elementos de un debate poltico.

Ade.ms, recuperar la dimensin democrtica de la administracin pblica supone tambin aceptar que los conflictos, las luchas, los valores o los intereses que se entrecruzan en su interior no deben' resolverse -al menos de forma exclusiva- a

MjffJollh' .'on'Orfft. Af Pf.mfo lAtI

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Jos Juan

Snc:hez Gor1Iez

travs de mecanismos mercantiles. La administracin pblica debe orientarse a la configuracin de un determinado modelo de sociedad, susactuaciones sirven para darle una forma determinada y, por lo tanto, incorpora una eleccin que no est exenta de conflictividad. 2

Entonces el dficit democrtico debe entenderse como la incapacidad de las administraciones pblicas para articular un discurso poltico -un debate democrtico- que sirva para resolver los conflictos que se dan en su interior, para priorizar entre los valores en competencia y, en definitiva, para permitir al conjunto social escoger lo,que desea de su administracin.

La Nueva Gestin Pblica tiene dos dificultades esenciales. En primer lugar, carece de coherencia interna. Cuando seanalizan formulaciones aparentemente coincidentes, aparecen notables diferencias de fondo que dificultan su generalizacin. Despus de una breve exploracin, todos parecen reconocer que el dinosaurio de la Administracin Pblica Progresiva se ha extinguido, pero a la hora de definir el dinosaurio en la ltima versin de la Nueva Gestin Pblica, parece que cada autor ha dado con un animal diferente.

La segunda dificultad radica en que la dimensin democrtica ha quedado marginada de la mayor parte de las discusiones de la Nueva Gestin Pbllca. Se detecta una clara obsesin por mejorar la eficiencia de las actuaciones burocrticas a partir deJa nocin de cliente, mientras que su democratizacin se da por supuesta o se olvida completamente a partirdE!laipeadec:iudl;d~r'to.
'Ibidem.

Menol6n HonorlflCl~ del PremIo

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GESTIN PBUCA y GOVERNANCE


CapituloVI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestin Pblica

En resumen, la pauta argumental tiene que ser muy clara: si la administracin pblica no es un mero instrumento ejecutor sino que tambin es un espacio de conflicto poltico, entonces la gestin pblica debe incorporar esta dimensin en su quehacer diario; y, por otro lado, si nos situamos en un entorno democrtico, est incorporacin no puede improvisarse sino que debe dar expresin a los valores democrticos del sistema poltico donde se ubica.'

la tesis central de Brugu es que hay dos situaciones que la Nueva Gestin Pblica olvida de la dimensin democrtica: 1) que la dicotoma polticaadministracin no existe y es artificial, por lo que se trata de una ficcin analtica y 2) que su argumentacin discursiva proviene de la gestin privada y por lo tanto olvidan las peculiaridades del mbito pblico. Parafraseando a Metcalfe, hasta ahora la Nueva Gestin Pblica se ha dedicado a imitar, lo que hace falta es empezar a innovar. la innovacin debe partir de esquemasdemocratizadores que proporcionen mayor sustento a los ciudadanos.

6.1.2 Dimensin poltica de la gestin pblica

Ranson y Stewart (1994) promueven dentro de la Nueva Gestin Pblica una redefinicin mediante lo que se conoce como PSO (pub/ic service orientation).4 En su libro reconocen que las crticas al despilfarro, a la ineficiencia y a la ineficacia de la administracin pblica progresiva son acertadas; pero subrayan

~ s. yStewart, J. Matlagetnen(forthePublicDomaln. Londres,Matmillal Jlles&. 199'4. Cltacob por Ql.Hn ~


1

lbid, p. 5.,.; .

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Jos Juan S6nchez GonzIez

que una alternativa como la Nueva Gestin Pblica debe referirse a alguna cosa ms que a la disfuncionalidad interna de estas administraciones. Ellos representan las posturas ms crticas dentro del mundo de los estudiosos de la gestin pbl ica, ya que para ellos el discurso instrumental es secundario y, en cambio, proponen recuperar la esencia poltica de la Nueva Gestin Pblica.

Para estos autores, la gestin pblica se caracteriza por la universalidad de sus objetivos, por expresar valores de ndole poltica, por dedicarse a reconciliar la diversidad de intereses sociales y por mediar entre los intereses particulares yel inters colectivo. De este modo, creen que cualquier propuesta para disear una reforma administrativa -objeto de la NGP- no puede quedar agotada en sus aspectos instrumentales, sino que debe fomentar la aparicin de una nueva moral

y de un nuevo orden poltico que responda a las necesidades de una sociedad


en profunda transformacin. 5

La administracin pblica expresa valores, por lo que existe una diferencia entre los valores socialdemcratas que caracterizaron a la Administracin Pblica Progresiva desde los aos de 1950 y el dominio de los valores mercantiles que defienden las ms populares corrientes de la Nueva Gestin Pblica. Con la reciente aparicin del modelo consumerista -concepto con el que se refiere a la Nueva Gestin Pblica- los antiguos objetivos de igualdad y universalidad han dado paso a los de la triple-E (economa, eficiencia y eficacia). la persecucin de estos objetivos, adems, ya no se realiza desde el profesionalismo sino desde la introduccin <:fe mecni
5

/bid, p.55.

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GESTlON PBUCA y GQVERNANCE


C8pftu1o VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestin Pblica

Porello, existeuna contradiccin en ese sentido, debido a que cualquier intento de modernizar la administracin pblica ha de hacer frentea un dilema de difcil
solucin: lograr con economa eficiencia y eficacia la obtencin de resultados

capaces de reconciliar intereses individuales con los colectivos. Se trata de combinar la dimensin instrumental con la dimensin poltica. Pero esta combinacin -segn Quirn- no se obtiene a travs del mercado, ya que por definicin el mercado no deja espacio para la lgica poltica, slo prevalece la lgica econmica.

La opcin es democratizar la Nueva Gestin Pblica. Para lograrlo, en primer lugar, hay que reconocer que la gestin pblica sirve para dar expresin a una gran diversidad de objetivos en competencia y que, consecuentemente, se trata de una actividad poltica. En segundo lugar, el carcter poltico de la administracin pblica se concreta en la recuperacin de un concepto de

ciudadana que permita la expresin activa de las opiniones de los individuos,


que por tanto se aparte de la pasividad que se deduce de la c1ientelizacin que propone el modelo consumerista. "Esta expresin de la ciudadana ha de ser utilizada para generar, a travs de un discurso abierto y pluralista, la legitimidad poltica de la administracin pblica"."

En resumen, la eJeccin colectiva que legitima democrticamente la actuacin de laadministracin pblica ha de ser articuladaa travsde un discursos poHtico.

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Jos Juan Snchez

Gonzlez

Esta eleccin se determinar mediante las instituciones pblicas o, mejor todava, debe partir de la votacin de los ciudadanos. Se propone que la Nueva Gestin Pblica reconozca y exprese su dimensin poltica, que sirva para articular discursos colectivos y que sea capaz de escuchar a la ciudadana.

6.1.3 Dimensin econmica de la gestin pblica

Un aspecto importante en los pases de Amrica Latina lo constituye la dimensin econmica de la gestin pblica. Para Martner (2001) el nuevo paradigma de gestin pblica por resultados supone establecer reglas fiscales claras, con metas de mediano plazo y capacidad de estabilizacin en el corto plazo, pero tambin avanzar en la asignacin de proporciones crecientes de gasto pblico de manera plurianual.
7

Para este autor, en Amrica Latina la mayora de las reformas del sector pblico y las recientes leyes de responsabilidad fiscal han procurado eliminar o restringir el papel fundamental de regulacin macroeconmica que se les atribuye tradicionalmente a las finanzas pblicas. Por ello, es esencial que las reglas fiscales respeten dos principios fundamentales, como son la responsabilidad y la estabilidad. El primero ha sido, por lo general, el nico objetivo de las reformas . recientes de nuestros pases; el segundo ha tenido un espacio bastante menor.

No. 74,agoslO2001,p. 21.

Martner, Ricatdo. -La GestIn PlJblIca Orientada a la Inversin y alcrecimiento". Revistadf1ta CE/W., Santlag.:. def'li.1e,
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GESTIN PBUCA y GOVERNANCE


capitulo VI Nuevas Orientaciones y Campos de la Gestin Pblica

Este ltimo, entendido como el objetivo de mantener a un nivel alto la produccin, el empleo y el bienestar social, no es incorporado explcitarnente en las leyes de responsabilidad fiscal de Amrica latina.

Para garantizar un crecimiento econmico estable y una adecuada ejecucin de los planes y programas votados por la ciudadana, la gestin pblica enfrenta tres desafos fundamentales: 1) respetar una regla macrofiscal a lo largo del ciclo presupuestal; 2) identificar la aparicin de dficits estructurales y 3) eliminar el tradicional sesgo contra la Inversin."

A medida que la estabilizacin macroeconmica permite visualizar un horizonte a mediano plazo, se hace cada vez ms necesario el rescate de la planificacin, como un instrumento fundamental.en la gestin pblica latinoamericana. Realizar un esfuerzo de prospectiva para incorporar anticipacin y un horizonte de largo plazo en el proceso de toma de decisiones es una de las tareas decisivas de la gestin pbl ica contempornea.

Preparar la gestin pblica para el futuro supone avanzar en siete reas bien definidas: 1) reglas macrofiscales claras; 2) presupuestacin plurianual;
3) presupuesto base cero; 4) relajacin de controles internos; 5) contabilidad y

gestin sobre base devengada; 6) evaluacin de resultados y 7) convenios de desempeo.'


albict p. 23.

~p.32.

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Jos Juan Snchez GonzIez

La gestin pbl ica podra faci litar el proceso de toma de decisiones y los arbitrajes, tanto a nivel central como regional, si es diseada a partir de. ejercicios prospectivos

y de planes estratgicos, con reglas fiscales de mediano plazo,

programacin presupuestal plurianual, convenios de desempeo, instancias de coordinacin efectiva y sistemas abiertos de evaluacin de planes y programas. La intencin es lograr una gestin pblica flexible, descentralizada y con mayor responsabilidad y capacidad de accin de susactores, a partir de susnecesidades
y requerimientos nacionales.

En suma, los desafos macroeconmicos que enfrenta la gestin pblica son: primero, potenciar el papel catalizador del gasto pblico en el crecimiento de largo plazo; segundo, aminorar los efectos no deseados de la globalizacin

y la

apertura comercial, en particular, los referidos a la obligacin del sector pblico de proteger las regiones, sectores o personas ms vulnerables a estos procesos; tercero, manejar un nivel de deuda pblica que permita garantizar la credibilidad del Estadocomo agente macroecnomico y preservar su capacidad de reaccin; cuarto, buscar mecanismos para mejorar la coordinacin de las polticas pblicas orientadas a la estabilizacin macroeconmica con los restantes agentes; y quinto, disminuir el carcter cclico de las finanzas pblicas. 10 La dimensin econmica de la gestin pblica debe tener como punto esencial el inters pblico de las naciones, por encima de los intereses de los organismos internacionales y globalizadores.

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GESTIN PSUCA y GOVERNANCE C8p1tu1o VI Nuevas Orientaciones y Campos


de la Gestin Pblica

6.1.4 Innovacin en la gestin pblica

la innovacin esotro elemento fundamental para reorientar y publificar la gestin pblica. la innovacin comprende aspectos tales como una mejora en la coordinacin, tanto entre las unidades administrativas a nivel horizontal

y verti-

cal.La coordinacin permite una mejora en la jerarquizacin de la gestin pblica. Otro punto, dentro de la innovacin es la descentralizacin y la desconcentracin. Ambas polticas responden tanto a criterios administrativos como polticoinstitucionales. En el proceso de innovacin se requiere un mejoramiento en la gestin de los recursos humanos." La innovacin es el medio para mejorar el desarrollo de la administracin pblica, es decir, el desarrollo es el fin a alcanzar en las innovaciones administrativas (Ospina, 1993).12

la investigacin de las innovaciones ha ocupado la atencin de gran nmero de cientficos sociales en diversas disciplinas. Una buena parte de la bibliografa intenta explorar los motivos que se presentan para innovar. En ambientes ajenos al mercado, los medios para innovar consisten en tres elementos bsicos: 1) las motivaciones de las organizaciones en el sector; 2) los modos en que los usuarios (por lo general votantes) y los financieros {por lo general legisladores) limitan la conducta de las dependencias y 3) los mecanismos para compartir informacin

y valores entre organizaciones en el proceso de inversin e mtacn."


valosfl8uilar,.~~ll)llO\l8C/nde laGestin NbIica: Anlisis y Penpecliva". Cesti6n Y EsIratf!!gia. MXiCO, UAM, No.8,julio-noviembre de 1995. w 12 Ospna Bozzi,Sonia. ~Gestin, PoIftIca Pblica YOesa.rroIlo Social: Haciala Profesionalizacil' de..la Gestin Pbllca GestI6n Pcblb Y PoINc PblIca, MxIco. Ooe, IOI.f~ No. t, ertef.O"junio 1993. ., 13 ~ jilmes L, Kraemer, J<enneIh. DunIde, Dt!bora y Leslie KI~. johri. MMoti\Iaciones pualnnovaren las 0rJIanlzac::jcl PbliCas". ~ 8<n.eman (Xl()Idindor). ~ Q!sti6n PbIia. SU SiruiIci6n ltduaL MKlco, Colegio NaCQtafde<:ierldM PoJftIcas YAdrinistJacln Pblica, UnM!rsidad AuInom de TIaxca/a, F.C.E., 1996,p. 394.
11

Jos Juan Snchez GonzJez

Asimismo, algunos estudiosos han identificado, en general, cinco motivaciones para innovar en la gestin pblica.!' La primera motivacin segn Feller (1980,1981) es la que distingue entre dos motivaciones potenciales. Una de ellas incluye el grado en que una innovacin aumenta la eficiencia de la produccin (reducir el costo para aumentar el nivel de produccin). La otra motivacin contrasta con la eficiencia en el servicio. Se adapta la innovacin sin reduccin de costo, pero se mejoran o intensifican los servicios y potencialmente se incrementan. Este autor afirma que los burcratas prefieren las innovaciones que aumenten el servicio: stas tambin aumentan los presupuestos de la dependencia, lo que extiende los usuarios a los que atienden y oscurece los costos de produccin, al mismo tiempo que alteran las mezclas de insumas y los servicios prestados.

Una segunda motivacin se refiere a que algunas innovaciones incluyen intercambios entre los intereses de los ciudadanos y el control burocrtico. Al respecto se identifican dos modelos para la adopcin de sistemas de computadoras. Segn el modelo racionalista, la tecnologa computacional sirve a los ciudadanos ofrecindoles msservicios en forma msequitativa. De acuerdo con el modelo de la poltica de refuerzo, las computadoras son instrumentos para los intereses ms poderosos. Por ello, otra dimensin de la motivacin para innovar es la toma de decisiones y el control. En ese sentido, la adopcin de tecnologas no es impulsda bsicamente por consideraciones de eficiencia, sino
'</bid, pp. 394-396.

M.nelft Honorlflea et. Pumh:HAPIUHU01. _1 Mili" ~1"."":f_I"$ IN;

GESTIN PBUCA y GOVERNANCE

que sugieren que la eficiencia en el servicio resulta menos importante que el reforzamiento de las disposiciones de poder existentes.

Una tercera motivacin es que se afirma que el control es la motivacin bsica de la innovacin. As, el crecimiento se debe ms a la atencin de los administradores hacia las preocupaciones inmediatas que a cualquier maximizacin de la utilidad. Una cuarta motivacin para innovar es la que identifica Mohr (1969) en el sentido de que las organizaciones pblicas realizan innovaciones para buscar el status profesional. Este autor descubre que en las organizaciones de salud, los grandes departamentos deciden adoptar un gran nmero de programas, en lugar de disminuirlos. Esta situacin se debe a una innovacin motivada por el prestigio y el status profesional de parte del funcionario

y de otros miembros de 105 departamentos de salud.

Una quinta motivacin para innovar, puede residir en la novedad de un proceso o producto: es el simbolismo de la innovacin. Losfuncionarios pueden favorecer un nuevo producto o proceso simplemente porque es nuevo y representa un modo alternativo de hacer las cosas. Una innovacin puede atraer la preferencia por la modernidad de las cosas o el cambio por el cambio mismo.

Metcalfe (1999) afirma que en los prximos aos, la gestin pblica tendr que elaborar nuevos conceptos

y modelos de gobierno que modifiquen los prOfesos

de formulacin de polticas, renueven loscriterios utilizados para juzgar.la eficacia

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Jos Juan Snchez GonzIez

de las polticas y transformen los patrones y procesos de responsabilidad pblica, adems de desplegar tcnicas de gestin ms conocidas.

La gestin pblica debe reconocerse como el principal mbito de innovaciones creativas en la teora y la prctica de la gestin. Los gobiernos, causal o deliberadamente, tienen problemas de gestin mucho ms difciles de los que pueda tratar de superar cualquier empresa. Si la base de la reforma de la gestin pblica ha sido hasta ahora la imitacin de la administracin de empresas, el desafo que se presenta en los aos noventa es emprender el camino de la innovacin desarrollando nuevos mtodos de gestin que respondan a las necesidades propias del Estado."

La idea central es que est a punto de agotar la aplicacin de las prcticas de la administracin de empresas en el sector estatal, porque se tiene que pasar de la imitacin a la innovacin en la gestin pblica para desarrollar conceptos, mtodos y herramientas propias del sector pblico. "Los problemas con que tropieza el Estado son tales que ste se convertir en el vivero de la innovacin en el terreno de la gestin. Pero para poder pasar de la imitacin a la innovacin, la gestin pblica necesita nuevos cimientos tericos"."

Por lo tanto, para Metcalfe la diferencia entre imitacin e innovacin de la gestin pblica es ms clara. La imitacin de la reforma de la gestin en el Estado,
IS Melcalfe, Les. "La Gestin PUblica: de la Imitacin a la Innovacin-. En Losada Marrodn, Carlos. lIJe 8uIcratas a Getentesl Las CIenCias de la Qstin Aplicadas a la Admini$lrad6n del ~ Wa,hinlltDn, 8anl:o IntIelanJeliQno de Desarrollo, 1999, p. 48. 16 /bid, p. 66.

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GESTlON PSUCAy GOVERNANCE C8pftu1o VI Nuevas Orientaciones y Campos


de la Gestin Pblica

consiste en adoptar y adaptar ideas de gestin utilizadas en las empresas y otros contextos para mejorar las capacidades

microinstitucionaJes. Mientras que la

labor de innovacin de la gestin pblica en cuanto macroproceso consiste en desarrollar capacidades

maeroorganizativas nuevas y muy espeCficas para

abordar el cambio estructural en el plano interinstitucional. Las capacidades de macrogestin necesarias para orientar la reorganizacin en gran escala y las grandes reformas no tienen equivalentes en las empresaso negocios comerciales.

En cuanto macroproceso, la gestin pblica requiere un proceso de gestin interinstitucional en el que las distintas o~ganizaciones e intereses implicados en un sistemade poltica pblica compartan la responsabilidad de orientar el cambio estructural, al mismo tiempo que conservan su autonoma en la gestin del cambio incremental. La innovacin de la gestin pblica debe considerarse a partir de nuevos esquemas que surjan del sector pblico; las tcnicas y mtodos de la gestin privada ya se han agotado.

6.1.5 Legitimidad en la gestin pblica

La cuestin de la legitimidad es uno de los problemas de investigacin clsico de la Ciencia Poltica. Aunque en la actualidad, la legitimidad es un tema central de la administracin pblica, por la falta de credibilidad de la c~dadana en la capacidad de atencin a sus demandas

y necesidades. Para Ban y Carrillo

(1997)17 es necesario que:


17

N&ieva MmifJisIraciJI ~. Mac,1rid, Al. &tl\riaI, 1997,P.~9.

Baan, Rafael y' Canillo, Emes1D. '"La ~itimidad de laAdministracin PbficaW Rafael YCarrillo, Ernesto (CXll'J1l5.) La

Jos Juan S6ncheZ GondJez

1.

La administracin pblica necesita legitimarse: cualquier organizacin

necesita justificarse y la administracin pblica no es la excepcin 'a esta regla. Para ello se dispone de dos lneas argumentales: una relativa a su ubicacin en el sistema de dominacin que le confiere legitimidad de carcter institucional derivada de la legitimidad del sistema poltico; y otra referida al papel del Estado en la economa, que le proporciona una legitimidad vinculada a la generacin de outputs o rendimientos para corregir las fallas del mercado;

2.

La legitimidaddel sistema poltico depende en parte de la administracin

pblica: la idea de separacin entre poltica y administracin hace que, para


que un sistema poltico democrtico sea legtimo en la actualidad, tenga que contar con una administracin profesional cuyo comportamiento y estructura se ajuste a los principios de la dominacin legal. Al mismo tiempo, sehace necesaria una administracin pblica capaz de dotar de eficacia al sistema poltico en el desempeo de sus funciones, ya que en caso contrario puede contribuir a la crisis de legitimidad del sistema poltico.

3.

Las necesidades de legitimidad de la administracin pblica se han

multiplicado; ello es debido a que se han observado en el comportamiento de la


administracin pblica que no se ajustan al modelo de dominacin legal -la tensin entre burocracia y democracia- y adems, se ha puesto en cuestin su capacidad para generar rendimientos que corrijan los errores del mercado.

Para Ban y Carrillo (1997) existen dos formas de obtener legitimidad en la administracin pblica: 1) la legitimidad institucional, que se deriva del ajuste del comportamiento de la administraCin

pblica

a Un ~istlTladeValores

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GESTlON PBUCA y GOVERNANCE


Capitulo VI Nuevas Orientaciones y Campos de la Gestin Pblica

socialmente aceptado sobre cmo debe ser la administracin pblica en un Estado social y democrtico de derecho; 2) la legitimidad por rendimientos, que se obtiene produciendo polticas, bienes y servicios pblicos que respondan a criterios de evaluacin de lo pblico socialmente aceptados." As, la legitimidad institucional de la administracin pblica y la legitimidad de rendimientos entroncan, respectivamente, con las dimensiones de legitimidad y eficacia .del sistema poltico.

En este contexto, se hace inevitable incorporar una referencia a los mtodos de gestin pblica. Para Laufer y Burlaud (1989) los mtodos constituyen el principal criterio de legitimidad de la administracin pblica actual. Con independencia de que secomparta o no estaafirmacin, los mtodos de gestin pblica entroncan con un valor importante para el mbito pblico, la idea de responsabilidad pblica en el que confluyen valores como la receptividad (dar respuesta y anticiparse a las necesidades y demandas de los ciudadanos), la flexibilidad, la competencia (en el sentido de sercompetente manejando los asuntospblicos), la participacin, la responsabilidad y la honestidad.'?

Baon y Carrillo (1997) consideran que la relacin entre administracin pblica y legitimidad, puede resumirse con las siguientes proposiciones:

la administracin pblica, para ser legtima, necesita de un sistema poltico

legtimo. los sistemas polticos ilegtimos no pueden contar con una administraci6n legtima.
181bid, p. 60. 19 tbid, p. 63.
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Jos Juan Snchez Gonzlez

No bastacon que el sistemapoltico sea legtimo para que su administracin

sea legtima; sta puede experimentar prdidas de legitimidad que, de mantenerse de forma prolongada poltico. Una prdida de legitimidad institucional difcilmente puede ser

y acusada, pondran en cuestin la legitimidad del sistema

compensada mediante mejoras en la legitimidad por rendimientos. Una prdida de legitimidad por rendimientos no puede mantenerse de forma prolongada. La legitimidad institucional es el punto dbil de la administracin en los

estados de bienestar de la actualidad ms slido frente al mercado.

y al mismo tiempo su dique de resistencia

Puede inferirse que en la gestin pblica, el tema de la legitimidad es fundamental para recobrar la credibilidad

y confianza de la ciudadana y de la sociedad.

En la medida que los resultados esperados por los ciudadanos se reflejen en las acciones de la administracin pblica, en esamisma proporcin la gestin pblica recobra su confianza

y credibilidad pblica.

6.2 Nuevos campos de la gestin pblica


La gestin pblica contempornea ha comenzado a dirigir sus preocupaciones terico-prcticas hacia nuevos campos de estudio. Algunos en ciernes, otros con mayor desarrollo de conocimiento, pero sin lugar a dudas, deben ser considerados como parte de la gestin pblica. Puede ser, que slo setrate de aplicar el trmino

Mencl6n Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (Modalldad: Investigaciones te6ricas. Y te6rIco-prcticasj

GESTlN PBUCAy GOVERNANCE


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"gestin" a necesidadesespecificas y nfasis de los autores, aunque para revisar la trayectoria conceptual de la gestin pblica es indispensable analizar sus contenidos y alcances. Al menos, pueden identificarse cinco campos: 1) gestin tica; 2) gestin estratgica; 3) gestin intergubernamental; 4) gestin de recursos humanos y 5) gestin del conocimiento.

6.2.1 Gestin tica

La tica en el gobierno es un problema que ya en la antigedad haba sido propuesto. Confucio dentro de su principios morales, consideraba que el funcionario pblico deba practicar diversos principios para tener un buen gobierno. Aristteles ya haba realizado un estudio de la accin voluntaria, as como de la conexin entre los principios y las acciones. Est claro que las normas morales o valores que el funcionario pblico ha de considerar cuando tiene que hacer una eleccin deben ser aquellos que se derivan del servicio pblico y de la ciudadana."

Caiden (2001) seala que nunca antes llam tanto la atencin el mundo de la tica del servicio pblico. Por ello destaca que:

U na de las claves para la gobernanza moderna es el desarrollo de un servicio pblico creble, confiable y profesional, comandado por dirigentes pblicos
20 Izquierdo, Agustn. "ticay Administracin". Baan, Rafael y Canillo, Ernesto (comps.) La NuevaAdministracin Pblica. Madrid,AlianzaEditorial, 1997, p. 316.

Mencin Honorltlca del Premio IAPEM 2001 (ModaIldad: Inveatigeclonee tericas. Yterlco-prictlcas)

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honestos. Nada destruye tanto la credibilidad de las instituciones pblicas como la corrupcin en los crculos oficiales o la mnima sospecha de que las manos de los gobernantes estn sucias. La corrupcin mina la confianza en la gente en sus instituciones; ensombrece profundamente las polticas y las acciones oficiales; destruye la confianza en el sistema tributario y en el pago de impuestos destinados a proyectos polticos que parecen obedecer nicamente a intereses privados y llenar los bolsillos de otras personas; (...); burla la aplicacin justa de las leyes y la veracidad de los presupuestos y cuentas pblicas. En resumen, la corrupcin contribuye a perforar la gobernanza como hacen las termitas con la madera."

En la actualidad, a la pregunta: la tica es una moda o una necesidad? existen

vanas respuestas. Hay quien como Cortina (1994), considera que la tica est
siempre de actualidad porque es una necesidad vital de los sereshumanos, aunque peridicamente pueda desaparecer como objeto de atencin. Enel mismo sentido, dice Savater que all donde aparecen seres humanos en accin siempre se hace presente tambin la reflexin tica. Otros como Verd consideran que la sociedad est persiguiendo un ajuste de mayor alcance donde la revalorizacin de la tica animara los sentidos del pensamiento, la accin y la convivencia."

Ubicar a la tica en el servicio pblico es necesario." Primero, se debe pensar a la tica pblica como principalmente asociada al fenmeno de la corrupcin y
Caiden, Gerald. "TendenciasActuales en lattica delServicio Pblico". Gestin y Poltica Pblica. Mxico, C1DE, volumen X, No. ?, segundo ~mestre de 2001,p. 233. " Martlnez Bargu~o, tvlanuel. "La. ttica! Nuev<;J Objeto de la Gestin Pblica". Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, Madrid, INAp, Ministerio deAdministraCIones Publicas, No.10, septiembre-diciembre de 1997, p. 19. 23 Romn Masedo, Laura. "LaCultura Organizativa y lattica Pblica". En alfas de Lima, Blanca (coord.) LaNueva Gestin Pblica. Madrid, Prentice Hall, 2001, p. 225.
21

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Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Inveatlgaciones te6rtcas,y ter/CO-prcticas)

GESTIN PBUCA y GOVERNANCE


Capitulo VI Nuevas Orientaciones y Campos de la Gestin Pblica

entonces entender que debe abordarse desde el punto de vista de los instrumentos legales empleados para controlar las actuaciones impropias de polticos

funcionarios. Segundo, se puede comprender la dimensin tica de las organizaciones pblicas con relacin al cambio cultural

y plantear el anlisis

desde el punto de vista de la adaptacin del individuo al medio y su socializacin, poniendo nfasis en los aspectos psicolgicos de este proceso. Por ltimo, se puede acercar a la cuestin de la tica en la administracin pblica, desde una perspectiva ms filosfica y referirnos al problema moral de los deberes de los individuos que actan en la esfera pblica que esta actuacin les enfrenta.

y de los conflictos de intereses a los

Frederickson (1994) seala que la tica pertenece al mundo de la filosofa, los valores

y la moral, mientras que la administracin pblica pertenece al de las

decisiones y las acciones. Por lo que, si el gobierno ejerce poder a travs de la administracin pblica

y sta legitima su actuacin en nombre del Estado, lo

que est "bien" o "mal" deja de ser un problema filosfico para pasar a referirse inmediatamente a nuestra vida cotidiana en tanto que destinatarios de la autoridad estatal. 24

En este orden de ideas, Bargueo (2001) sostiene que la tica participa de ambas calificaciones: es una cuestin permanente, que se puede rastrear histricamente (por ejemplo en los libros de "espejos de prncipes" o en memoriales dirigidos al
24 Frederickson, H.G."Public Ethics and NewManagerialism". PublicAdministratian andManagemen~ vol.4, no.12 (ht1p:l Ipamij.COI'TlI99_4Jhtml.)

Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (Modalldad: Inveetlgaciorla tericas. Y te6rico-prctk:a)

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buen gobierno), pero tambin es preciso reconocer que se trata de una cuestin de moda, impulsada por un nimo decidido de la lucha contra la corrupcin.

Una de las ticas aplicadas surgida en los ltimos aos es la llamada "tica de los negocios" ibussiness ethics) o tica empresarial. Escndalos como el caso
Watergate recordaron hasta qu punto la falta de credibilidad de las empresas

puede resultar perjudicial para el negocio. Han surgido revistas especializadas como el journal of Bussiness Ethics, asociaciones internacionales y nacionales como la EBEN (European Bussiness Ethics Networki, que empezaron a proliferar, as como ctedras de institutos de tica econmica y empresarial."

Otra segunda tica aplicada es la tica de la informacin que cuenta ya con cierta tradicin, como es por ejemplo el cdigo tico elaborado por periodistas catalanes en octubre de 1992, entendido como una declaracin de principios de profesin periodstica en Catalua. La Federacin de Asociaciones de la Prensa en Espaa adopt tambin un Cdigo tico el 28 de noviembre de 1993.

Entre la tica universal y las ticas aplicadas, no hay nada intermedio? Cortina (1994) ha acuado el concepto de tica cvica, como una "tica de mnimos" que rescata los elementos comunes de las distintas "ticas mximas" u ofertas propuestas de vida buena o feliz. La tica cvica, dice, es un conjunto de valores que comparten como ciudadanos los miembros de una sociedad pluralista, sea cual fueren sus concepciones de vida buena, sus proyectos de vida feliz."
Martnez Bargueo, Manuel. q,. cit., p. 20. Segn esta autora,el reto de nuestro tiempo est, en primer lugar, en ir tomando conciencia de los mnimos que ya compartimos, luegodialoRar sobre ello,especialmente en el terreno educativo y, en tercer lugar, trabajarcon ahnco las cuestiones de ticaaplicada, entendiendo por talla aplicacin dela tica dvica a lasdistintas esferas d lavidasocial.
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Mencin Hc n c r If l c a de' Premio IAPEM 2001 (ModalIdad: InV8lltlgaclclne8 tericas. y tefk:o..prolIcas)

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capitulo VI Nuevas Orientaciones y Campos de la Gestin Pblica

Sin embargo, nos interesa explicar el papel de la tica a la gestin pblica. Una de las ticas es la de aquellos profesionales que trabajan en la administracin pblica. Rodrguez-Arena (1995) seala que la administracin pblica es una organizacin compuesta de personas que gestionan intereses generales. La idea de servicio de los intereses generales debe presidir la actuacin de cualquiera que realiza una funcin pblica. Autoridad o funcionario pblico, debe hacer siempre lo que sea mejor para los intereses pblicos. El personal del servicio de la administracin pblica lleva a cabo trabajos orientados a la satisfaccin de las necesidades colectivas; de ah que las consideraciones ticas constituyan algo consustancial a la actividad de quienes forman parte de las administracin

pblica."

Hace apenas dos dcadas, la cuestin tica aplicada a las organizaciones pblicas era un tema casi indito. En realidad, es slo a partir de 1978, cuando comienza la preocupacin por la tica en la administr~cin pblica, como expresin de un movimiento convergente en el que toman parte gobiernos y opinin pblica.

Bargueo (2001) afirma que en Estados Unidos, uno de los pases clave en la tica pbl ica, esta preocupacin surge como respuesta a un problema del management, para obtener una mayor eficiencia y credibilidad de la funcin pbl ica, muy deteriorada a partir del escndalo Watergate. Esta preocupacin pblica, impulsar las reformas Carter: CivilService Reform Act, Ethics in Government Act e Inspectora te General Act, todas ellas de 1978.
" Ibid, p.23.

Mencin Honor/fice del Premio IAPEM 2001 (Moc:/lIllded: Investlgaclonee tericas. Yterlco-pr6ctlc)

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En la dcada de 1980 se puede empezar a hablar de un boom del tema tico en la administracin pblica. Si en 1978 slo se haba publicado un libro sobre la materia, a partir de entonces la tica aplicada a las organizaciones pblicas comienza a ser una cuestin central en las reuniones y conferencias internacionales y son ms abundantes las investigaciones y publicaciones sobre la materia." Rohr desarrolla una teora en la que los valores que han de guiar las acciones del empleado pblico sederivan de la Constitucin y de su interpretacin llevada a cabo por las decisiones del Tribunal Supremo de Justicia, sin llegar a establecer el contenido concreto de esos valores."

En 1984, la American Society for Pub/ic Administration (ASPA) aprob un cdigo tico creado para elevar la prctica y los valores ticos de sus miembros. Y para finales de esa misma dcada, la Nationa/ Association of Schoo/s of Pub/ic A ffairs
and Administration (NASPAA) incorpor una redaccin en la normatividad sobre

la currcula exigiendo programas de Administracin Pblica que mejoraron los valores morales, el conocimiento y las habilidades de los estudiantes para que actuaran de forma tica y eficaz.

En la dcada de 1990, florecen los estudios e investigaciones aplicadas sobre la tica y Administracin Pblica. Destaca la Conferencia Internacional sobre la tica en el Gobierno, convocada por la Oficina Americana de tica Gubernamental y la Agencia Americana de Informacin, en noviembre de 1994 en Washington, en la que asistieron ms de 100 participantes de 53 pases de los cinco continentes.
"Izquierdo, Agustn. Op. cit.p. 316.

" Rohr. Ethics torbureaucrauts. New York, Mareel Dekker 1978.


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Mencl6n Honor/flea del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Invll8tlgaclonea te6rlcas. y te6rlco-prctlcaa)

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GESTIN PBLICA Y GOVERNANCE


Capitulo VI Nuevas Orientaciones y Campos de la Gestin Pblica

Debe destacarse la labor de las Naciones Unidas, tanto de la Asamblea General como del Consejo Econmico y Social. LaAsamblea General adopt la Resolucin 51/59 el12 de diciembre de 1996, por la que aprob un Convenio Internacional de Conducta para los titulares de los cargos pblicos, as como la Resolucin 51/1995 del 16 de diciembre del mismo ao, donde aprob la Declaracin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin y el Soborno en las Transacciones de Comercio.

Por su parte, el Consejo de Organizacin de la OCDE adopt en 1997 una recomendacin sobre la lucha' contra la corrupcin en las transacciones econmicas internacionales yen 1998 aprob un Convenio contra la Corrupcin de Agentes Pblicos Extranjeros en lasTransacciones Comerciales Internacionales. Otras organizaciones como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, dentro de sus programas de reforma y modernizacin del Estado, han realizado estudios y dedicado esfuerzos al tema de la corrupcin.

Enel mbito iberoamericano, la Convencin Internacional contra la Corrupcin, aprobada en la reunin de la Conferencia Especializada de la Organizacin de Estados Americanos celebrada en Caracas en marzo de 1996, entr en vigor el 6 de marzo de 1997, as como la aprobacin de un plan de accin contra la corrupcin, decidida en la reunin del Foro Iberoamericano sobre el Combarte a la Corrupcin, auspiciada por el Centro Latinoamericano de Administracin

Mencin Honorlflca del PremIo IAPEM 2001 (Modalidad: Inveatlgactones te6rtcas. y te6rico-prcticas)

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para el Desarrollo (CLAD) y la Agencia Espaola de Cooperacin Iberoamericana celebrada en Santa Cruz de Bolivia, en junio de 1998.

En el mbito europeo, tanto la Unin Europea como el Consejo de Europa han tenido un especial inters en la lucha contra la corrupcin. Por ejemplo, el Consejo de Europa, a travs del Grupo Multidisciplinario sobre Corrupcin, ha aprobado un Programa de Accin de cinco aos y, en la actualidad, se encuentra considerando un proyecto de convencin europea contra la corrupcin.

Actualmente, la preocupacin por las cuestiones ticas es patente en todos los pases de la OCDE. En 1996, esta organizacin realiz la publicacin de un estudio donde se realiza un anlisis comparativo en nueve pases: Austria, Finlandia, Mxico, Pases Bajos, Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, Reino Unido y Estados Unidos." En este informe se seala que cada pas debe considerar la integracin de una "infraestructura tica" que incorpore tanto elementos normativos como estructurales divididos en categoras segn la funcin principal que desempea: control, gua o gestin."

Los funcionarios actan en un medio ambiente nuevo y cambiante. Estn sujetos al control poltico y a exigencias crecientes de ciudadanos, al tiempo que padecen
'0 Or.lanizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos. La ftica en el Servicio Pblico. Madrid, Ministerio de Administraciones Pblicas, INAp, 1997. J1 la infraestructura ticaestcompue;;ta por: ~ompromiso poltico, marco legal eficaz, mecanismos eficaces de ren~icin de cuentas, Cdigos de conducta efectIVOS, actnuddeapoyo alservicio pblico, existencia de algn organismo coordinador en ~atena detlC~ ypresencia de unasociedad civil activa (incluidos losmedios de comunicacin). Asimismo, la sinergia relatl~a. entre}osd!stlr'tos comp?nentes de la infraestructura tica depender de lastradiciones culturales y polticas de la Admlmstra<;ton P~hca del pas, de sus enfoques globales de la gestin pblica y de su historial de promocin del comportamtento tico.

Mencin Honorlfic. del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: InvestIgacionea tericas, Yterlco-prc:lIcae)

GESTIN PBUCA y GOVERNANCE Capitulo VI Nuevas Orientaciones y Campos de la Gestin Pblica

mayores restricciones de recursos. Tienen que asumir nuevas funciones y responsabilidades como consecuencia de la delegacin de funciones y la mayor discrecionalidad de gestin; la mayor comercializacin del sector pblico; la cambiante interrelacin entre los sectores pblicos y privado y los cambiantes mecanismos de rendicin de cuentas. En resumen, estn teniendo que adoptar nuevas formas de realizar la tarea de la Administracin Pblica. Aunque las formas de la gestin pblica han producido importantes resultados en cuanto a la eficiencia y eficacia, algunos de los ajustes pueden haber tenido efectos no buscados sobre la tica y los principios de conducta."

Eneste contexto, se considera a la corrupcin ms que como actos individuales, como el resultado de una deficiencia de todo el sistema o como una cultura que no pone suficiente nfasis en la conducta tica. La contribucin de la OCOE es que destaca la necesidad de identificar instituciones, sistemas, recursos y condiciones que los gobiernos utilizan para fomentar la integridad en el sector

pblico, mediante elementos y funciones necesarios para crear una


"infraestructura de la tica"."

Un documento que es importante destacar dentro de los pases de la OCDE, relativos a la tica pblica, sin duda alguna es el First Report of the Committee
on Standars in Pub/c Ufe 1995, (primer Informe de la Comisin sobre Normas
"/bid, p. 22. ~ 31 Bertcik, lanoso "Construccin de una Infraestructura de la ~tica: lasexperiencias Recientes de losPases de la OCDE". Gestin y Po/rtica Pblica. Mxico, ClDE, volumen X, No.2, segundo semestrede 2001,p. 335. Este artculo realiza una recuento sistemtico de lasprincipales polticas paraconformar una infraestructura ticaen lospases de laOCDE.

Menel6n Honorlfies del Premio IAPEM 2001 (ModaIldad: Investlgaclonee tericas, y terlco-prctlca

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de Conducta en la Vida Pblica), conocido como primer Informe No/an. En este Informe se establecen una serie de valores que deben ser tomados en cuenta por la administracin pblica en el momento de gestionar los servicios pblicos: 1) altruismo; 2) integridad; 3) objetividad; 4) responsabilidad; 5) transparencia; 6) honestidad y 7) liderazgo (capacidad de decisin)."

Por ltimo, conviene resear que el 22 de abril de 1998, el Consejo de la OCDE aprob un conjunto de principios adecuados para favorecer la gestin de la tica en el servicio pblico y recomend a los pases miembros que adopten disposiciones encami nadasa velar por el buen funcionamiento de las instituciones

y de los sistemas destinados a fomentar un comportamiento tico en el servicio


pblico.

Un aspecto que resaltaCaiden (2001), serefiere a que no puede haber dos cdigos de tica distintos, dos tipos de reglas de conducta, uno para el mbito privado y otro para el pblico. No puede haber un sector pblico libre de corrupcin si en realidad el sector privado tolera, e incluso premia, las prcticas corruptas. Tampoco puede existir un sector empresarial honrado si el sector pblico, el gobierno y el sistema poltico perdonan y no castigan la corrupcin."

" Eneste Informese sugieren tres requerimientosprcticos: 1) que cada organizacin cuente con un cdigo de conducta establecido por ella mlsl)1a;~) ~ue cada oranlz~cln i~[la.rta.formacin inicial y continuaen materia ticay 3)quehaya un anlisis externo (au~lt?na publica)que,mas aUa del anlisisfinanciero, comience a velarpor lasnormas de conducta y los asuntos relativos a la enea. Incluyendo valoraciones sobre si lasdecisiones se hantomadocorrectamente. 35 Caiden, Gerald. Op.cit., p.234. Seala queel mismoconjuntode normas morales y lasmismas expectativas de integridad personal deben seruniversales. No pued haber unas normas ticas para un grupo de personas y otrasparaotro, por lo menos cuado tienen que hacernegocios juntostodos losdas.

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Mencin Honorifica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: investigaciones tericas,y terico-prcticas)

GESTiN PBLICA Y GOVERNANCE


Capitulo VI Nuevas Orientaciones y Campos de la Gestin Pblica

La corrupcin provoca el empobrecimiento del Estado; priva a los pobres de muchos servicios pblicos necesarios; socava la confianza de los ciudadanos en el gobierno y corroe el apoyo y la respetabiIidad del sector pbl ico. La corrupcin tiene un efecto adverso en el crecimiento econmico y tambin disminuye la eficacia en la que se basa la economa nacional." Por lo general, se reconoce que un sistema poltico corrupto desalienta y enajena a la ciudadana y provoca todo tipo de ineficiencias y distorsiones en las operaciones y servicios del gobierno. Si un considerable segmento de la poblacin define a los gobernantes y al gobierno como corruptos e ilegtimos, es probable que se muestre receptivo a la demagogia y al extremismo."

La corrupcin no es slo un problema delictivo, tambin es un problema poltico


y de la administracin pblica. Un escndalo de corrupcin puede desencadenar

una crisis poltica y gubernamental. Puede derrocar gobiernos an en pases con democracias estables. Los grupos a favor de un buen gobierno, los medios de informacin y la oposicin poltica exigen que las unidades gubernamentales hagan todo lo que est en su poder para evitar la corrupcin, y consideran responsables a los altos funcionarios de cualquier corrupcin que suceda bajo su vigilancia.

Una de las maneras para el combate a la corrupcin es crear coaliciones entre la sociedad civil y el Estado. La apertura de canales, para que tanto la sociedad
36
37

MohabbatKhan, Mohammad. "Problemas de la Democracia: Reforma Administrativa y Corrupcin". Gestin y Poltica Pblica. Mxico, C1DE, volumenX, No.2, segundosemestre de 2001, pp. 262-263. lacoos,James B. y Anechiarico, Frank. "5oDre losCostosy Beneficios del Control de la Corrupcin". Gestin y Poltica Pblica. Mxico, CIDE. volumen X, No. 2, segundosemestre de 2001, p. 324.

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones tericas, y te6rico-prcticas)

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civil como los grupos de inters puedan demandar mayor responsabilidad de ambas partes, genera y sustenta una dinmica ciudadano-gobierno que apoyar sustancialmente las reformas." Comprender lo anterior ha propiciado que en muchos pases la sociedad civil presione a sus gobiernos para un cambio, y ha hecho que muchos gobiernos emprendan una reforma de gran alcance en las instituciones del sector pblico.

6.2.2 Gestin estratgica

Una segunda orientacin en el campo de estudio de la gestin pblica lo constituye la llamada gestin estratgica. Aunque haya poco consenso sobre la naturaleza de la gestin pblica como campo de estudio, la mayora de sus estudiososparecen estarde acuerdo en que la gestin pblica incluye la estrategia. Quienes tratan de distanciar a la gestin pblica de la administracin pblica sealan que la segunda se interesa en operaciones tcticas e internas, y que por ello existe la necesidad de un campo centrado en la estrategia.

Para Roberts (1993) no hay acuerdo sobre una definicin comn, ni un enfoque comn a la prctica y al estudio de la gestin estratgica. En cambio, se depende de dos enfoques generales para captar la esencia de la gestin estratgica: el enfoque sinptico y el enfoque incremental. 39 En general, el enfoque sinptico
J8 Gonzlez de Ass, Mara. "Construccin de Coaliciones para la lucha contra laCorrupcin". Gestin y Polllica Pblica. Mxico, C1DE, volumen X, No.2, segundo semestrede 2001, p. 309. ,. Roberts, Nancy C. "limitaciones de-'aAccin Estralgica en lasDependencias". Barry Bozeman (coordinador). LaGestin PbIiCil. SuSituacin Actual. Mxico, Colegio Nacional deCiencias FOlticas yAdministracin Pblica, UniversidadAutnoma de Tlaxcala, EC.E., 1998, p. 216

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Mencl6n Honorlfica del Premio IAPEM 2001 lModa/ldad: InvestIgaclonee te6t1cas. y te6rtco-prctlc)

GESTIN PBUCA y GOVERNANCE Capitulo VI Nuevas Orientaciones y Campos de la Gestin Pblica

se caracteriza por una "inclusividad integradora". Se intenta integrar las decisiones que forman una estrategia general de la organizacin para asegurarse de que stas se desarrollen conscientemente, se refuercen unas a otras

y se integren en

un todo. El objetivo consiste en integrar las funciones, los procesos, la estructura y la decisiones internas de la organizacin para colocar a sta en la mejor posicin frente a su mercado

y su medio.

Por su parte, el enfoque incremental es ms analtico, racional e inclusivo. Se hacen pocos intentos por integrar conscientemente las decisiones individuales

de la organizacin que se afectan entre s. La estrategia surge de una relacin separada de grupos de decisiones, que son tratados individualmente

y sin

integracin. "Las descripciones del enfoque sinptico suelen predominar en la bibliografa sobre empresas, mientras que las descripciones del enfoque incremental suelen predominar en la bibliografa sobre las polticas

y el sector

pblico"."

El enfoque que aborda de forma ms operativa esta visin holstica de la realidad es el enfoque estratgico, que se materializa en una construccin conceptual a la que se denomina pensamiento

estratgico." Para Bazaga (1997) el trmino

pensamiento en el mbito pblico plantea la necesidad de abrir procesos de


reflexin sobre la naturaleza de las acciones y de incluir en la agenda las mismas orientaciones a largo plazo. Asimismo, el trmino estratgico aporta al concepto
"'/bidem. 41 Bazaga Fernndez, Isabel. "El Planteamiento EstratRico en el mbito Pblico". Baon, Rafael YCarrillo, Ernesto (comps.> La Nueva Administracin PUblica. Madrid, Alianza Eoitorial, 1997.

Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (ModaIkIad: Investlgaclonee te6ricaa. Y terIco-prctk;

Jos Juan Snchez GonzIez

la relacin con el entorno: de hecho no puede olvidarse que algunos autores definen la estrategia casi exclusivamente en trminos de los cursos de accin que puede emprender una organizacin para relacionarse con su entorno." El pensamiento estratgico ms que un conjunto de herramientas de aplicacin a la accin pblica, es una filosofa que busca el origen y el destino de sta en condiciones que permitan el fortalecimiento de la funcin social de la organ izacin.

El pensamiento estratgico es una manera de integrar la orientacin de las actuaciones con los mtodos que se pueden emplear para llevarlas a cabo. En definitiva, es una forma de integracin de lo "poltico" y lo "tcnico". Lo esencial para definir la actuacin de una organizacin es recoger su cultura y sus valores, ponerlos en relacin con las caractersticas del entorno en el que est operando, para plantear la produccin de decisiones y de acciones que guen lo que es, lo que hace y por qu lo hace (Bryson, 1988). En suma, el planteamiento estratgico es el proceso mediante el cual una organizacin define su futuro y los procedimientos necesarios para alcanzarlo (Goodstein, 1993).

En este contexto, la gestin estratgica puede ser definida en los siguientes trminos:

Al proceso mediante el cual se transforma el pensamiento estratgico, el conocimiento, el cambio organizativo esa lo que sedenomina gestin estratgica.
" Ibid p. 110.

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Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investlgaclonea tericas, y terico-prcticas)

GESTIN PBLICA Y GOVERNANCE


Capitulo VI Nuevas Orientaciones y Campos de la Gestin Pblica

La gestin estratgica contiene, al menos, tres diferentes vertientes (Thompson, 1990): por una parte, la estrategia en s misma, la definicin de una visin de xito para la organizacin y de los distintos caminos para alcanzarla; en segundo lugar, la excelencia en la implantacin de las estrategiaspara conseguir el cambio deseado; en tercer lugar, la innovacin para asegurar que la organizacin est evolucionando en la direccin adecuada y que las estrategias definidas se van revisando a lo largo del proceso para asegurar su perfeccionamiento, adaptacin

y renovacin."

El proceso de gestin estratgica pone el nfasis en alcanzar la visin de futuro de la organizacin atendiendo tanto a la formulacin de estrategias que lo permitan como a los modos de implantacin de las mismas, sustituyndolos gradualmente el orden de importancia desde el inicio hasta el final del mismo. Mientras en el comienzo se concentra el esfuerzo en la formulacin, segn se va avanzando en el proceso, toma cada vez mayor importancia la implementacin, sin olvidar que ambas conviven a lo largo del proceso, siendo el nfasis otorgado lo nico que vara. Asimismo no pretende una ruptura traumtica con el pasado, sino una evolucin en los planteamientos y acciones hacia el futuro, se manifiesta como un proceso de gestin de la transaccin entre la posicin de la que la organizacin parte y la posicin que pretende alcanzar.

Resulta evidente que para conseguir cambios organizativos hay que pensar en trminos de implementacin ya en la fase del diseo; el slo planteamiento de
43

lbid, p. 115.

Mencin Honorlfice del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones te6rlcas, y te6rico-pnltctlcas)

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las estrategias, abstradas de su posterior ejecucin, no hace que stas produzcan el cambio. Para conseguir que la implementacin se pueda poner en marcha es necesario que en la formulacin se ponga especial cuidado en dos aspectos:
1) la identificacin de los actores crticos que operan en el entorno y en el inte-

rior de la organizacin y 2) la generacin de un consenso sobre la necesidad de afrontar el proceso, incluyendo a los decisoresclave en el diseo de las estrategias.

El proceso de gestin estratgica debe tener como referencia las orientaciones a largo plazo, dnde se quiere y qu se quiere hacer, pero no olvidar las orientaciones y acciones a largo plazo. De hecho, se deben disear acciones en el plano temporal que contribuyan a ambos objetivos: la presentacin de resultados de impacto a corto plazo y la contribucin para alcanzar la visin del futuro. Enel proceso de gestin estratgicaexisten seisaspectosque deben tomarse en cuenta;"

1.

La gestin estratgica implica en su inicio la realizacin de un anlisis del

liderazgo organizativo, ya que el estilo de direccin influye de forma directa en


el diseo y en la puesta en marcha del proceso; 2. El manejo de los recursos, especialmente la gestin de

recursos humanos

como instrumentos del cambio organizativo. La administracin responsable es aquella que rinde cuentas y responde a las demandas de sus ciudadanos, la que incorpora el concepto de cliente desde la dimensin de ciudadano. Desde esta definicin adquieren importancia relevante las personas qu estn al servicio de
.... 'bid,p.117-118.

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GESTIN PBUCA y GOVERNANCE


Capitulo VI Nuevas Orientaciones y Campos de la Gestin Pblica

las organizaciones pblicas, ya que una accin sobre ellas es requisito indispensable para impulsar el cambio organizativo. 3. En el proceso de gestin estratgica, la informacin refuerza su calificacin

como recurso bsico. La actuacin sobre la informacin contribuye a reforzar dos importantes lneas de desarrollo: el apoyo a la adopcin de decisiones y la alimentacin del proceso de elaboracin de las estrategias. 4. Un tema estratgico es una tendencia o acontecimiento de dentro o fuera

de la organizacin que tiene una gran influencia para alcanzar el futuro deseado. Una gran parte del esfuerzo de la gestin estratgica se concentra en identificar los y el anlisis de las tendencias, para formar una agenda de temas estratgicos que facilite la anticipacin a los cambios.

5.

Elanlisis de FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas)

es un modo de agregacin de la informacin, tomando como referencia la visin de xito. En sta setoman en cuenta tanto los logros alcanzados, como los riesgos y problemas del entorno. 6. El anlisis de
105

agentes crticos, es otro sistema de ordenacin de la

informacin, estavez tomando como referencia a los distintos actores que afectan o pueden ser afectados por los efectos o impactos de la accin organizativa. Se trata de producir informacin, respecto a los agentes crticos, que ayude a la organizacin a definir pautas de accin para relacionarse con ellos.

En el estudio de caso del Departamento de Salud Mental de Ohio, donde fue aplicada la gestin estratgica, los resultados fueron benficos para esta

Mencin Ho n e r Lt i n a del Premio IAPEM 2001 (M"lii8s' inveetlgacionee tericas, y te6rico-prctlcaa)

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dependencia. Modificando su misin y sus metasbsicas, su mezcla de servicios, sus disposiciones de prestacin de servicios, sus caractersticas de operacin y sus pautas de asignacin de recursos." El concepto de estrategia sirve como punto de partida til o como concepto organizador para la teora de la gestin pblica y la organizacin pblicas. Las presiones dinmicas de la poltica y la administracin pblica actan simultneamente sobre las organizaciones pblicas, forjando un contexto distintivo y un conjunto de limitaciones. Contener de manera eficaz este campo de tensin de presiones internas y externas es tarea principal y definitoria de la gestin pblica.

Una gestin estratgica consiste en compromisos individuales y colectivos para hacer cambios importantes en las cualidades fundamentales de una dependencia pbl ica y en sus relaciones con elementos clave del medio externo. El surgimiento de esta estrategia se basa en una visin explcita y compartida del futuro de la dependencia; esta visin es guiada por un conjunto de valores centrales que permiten a los interesados principales y a sus partidarios, dentro o fuera de los lmites formales de la organizacin, emprender actos comunes e interdependientes. 46

Aunque para Roberts (1993) la gestin estratgica en las dependencias pblicas tiene aplicacin limitada, sobre todo en los sistemas grandes y de mltiples
45 Frost-Kumpf. Lee, Wechsler, Barton, Ishiyama, Howard J. y Backoff, Robert W. "La Accin Estratgica y el Cambio Transformacional: El pepartament ofMental Healthde Ohio". Barry Bozeman (coordinador). La Gestin Pdblica. SuSituacin Actual. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Universidad Autnoma de Tlaxcala,
46

F.C.E., 1998, pp. 195-214. lbid, p. 196.

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CapituloVI Nuevas Orientaciones y Campos de la Gestin Pblica

organizaciones.

47

No obstante, identifica cuatro reas principales en que la

transferencia de la gestin estratgica basada en la organizacin resulta especialmente problemtica: 1) la formulacin de las polticas de la dependencia; 2) la adaptacin de la dependencia a su medio externo; 3) la aplicacin de las polticas de la dependencia y 4) la toma de decisiones."

La gestin estratgica tiene como uno de sus objetivos la gestin local. Estos cambios basados en la idea de que solamente un incremento cualitativo de la idoneidad administrativa y de gestin de polticas, por parte de los funcionarios, y de incremento de la participacin organizada por parte de los ciudadanos, puede hacer frente a los problemas que hoy enfrentan las comunidades." Orientar cambios en la gestin local implica que la reforma abarca instancias relativas al diseo de las polticas, la necesidad de modificaciones institucionales, el aumento de la eficiencia en el gasto y la mejora de la gestin de los recursos humanos, la generalizacin de instrumentos y mecanismos de gestin, as como la atencin

y el servicio a los ciudadanos, el perfeccionamiento del control y la evaluacin


de las polticas.

La orientacin de la gestin estratgica es un campo de estudio que permite comprender mejor a la organizacin pbl ica en su entorno yen la medida como
Roberts, Nancy C."limitaciones de laAccin Estratgica en lasDependencias". Barry Bozeman (coordinador). LaGestin Pblica. SuSituacitlActual. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Fblfiicas yAdministracin Pblica, UniversidadAutnoma de Tlaxcala, F.C.E., 1998, p. 216.En esteartculo estudia al Departamento de Defensa de losEstados Unidos deAmrica. 48 "Los modelos tomados de la gestin estratgica basada en las empresas no embonan bienen lasorganizaciones que tienen grandes necesidades decoordinacin y adaptacin, y ansetienenque crearnuevos modelos. Estamos en busca de formas nuevas de organizacin social (Drucker, 1988; Jelinek, Litterery Miles, 1986)".lbid, 1l.237. 49 Estrada, Gabriela M. "Consideraciones para la Nueva Gestin Estratgica de los Goblemos Locales". VI Congreso Internacional delCLAD, Argentina, 20010www.c1ad.org.velanales6lestrada.
a-

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Jos Juan Snchez Gonzlez

ste puede interactuar con el exterior. Como conjunto de tcnicas administrativas, la gestin estratgica contribuye a mejorar las organizaciones gubernamentales, sin tener que llegar a excesos de recorte de personal o eliminacin de estructuras administrativas. En una posterior etapa, la gestin estratgica define sus acciones estratgicas para concentrarse en su puesta en diseo, implementacin evaluacin.

6.2.3 Gestin intergubernamental

Una tercera orientacin en el campo de la gestin pblica, se dirige a la

gestin

intergubernamental. Una manera de abordar esta nueva orientacin, es a partir


de diferenciar a las relaciones intergubernamentales (RIG) y la prctica de la gestin intergubernamental (GIG). Las RIG se refieren al anlisis y a la comprensin del conjunto de a la

interacciones entre unidades, mientras que la GIG hace referencia

ejecucin cotidiana de dichasinteracconss.

La nocin de las relaciones intergubernamentales (RIG) sigue, en su sentido bsico, la definicin propuesta de William Anderson (1960) a saber: un importante contingente de actividades o interacciones que tienen lugar entre unidades de gobierno de todo tipo

y nivel territorial de actuacin. Anderson haca referencia

al sistema federal en los Estados Unidos, donde surge este concepto en la dcada de 1930. 51
seAgranoff, Robert. "Las Relaciones y laGestin Intergubemamentales". Baon, Rafael yCarrillo, Ernesto (comps.) LaNueva Ad!inistracin Pblica.~, Alianza Editorial, 1997, p. 125. 51 Anderson, WiJliam. Intergovernmental RelatkJns in Review. Minneapolis, University of Minneapolis Press, 1960. Citado por Robert Agranoff.

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Capitulo VI Nuevas Orientaciones y Campos de la Gestin Pblica

El concepto de RIG resulta ms accesible a la vista de cinco rasgos distintivos, sealados por Wright (1988) para el caso de los Estados Unidos, aunque parece tener una aplicacin ms amplia, lo cual supone su aplicacin a otros pafses.? En primer lugar, las RIG trascienden las pautas de actuacin gubernamental constitucionalmente reconocidas e incluyen una amplia variedad de relaciones entre el nivel nacional

y el local, entre el nivel intermedio (estatal, regional o

provisional) y el local, y/o entre las distintas unidades de gobierno local. A este repertorio se deben aadir las unidades monofuncionales de gobierno, empresas pblicas, organizaciones sin fines de lucro y organizaciones parapblicas ("quangos" trmino con el que se conocen en el Reino Unido), que actan en las fronteras del sector pblico.

El segundo rasgo de las RIG es la importancia del elemento humano, constituido por las actividades y actitudes del personal al servicio de las unidades de gobierno. Wright (1988) sostiene que, en sentido estricto, no existen relaciones entre los gobiernos y que nicamente se dan relaciones entre las personas que dirigen las distintas unidades de gobierno.

Una tercera caracterstica de las RIG es que las relaciones entre los empleados pblicos suponen continuos contactos e intercambios de informacin y de puntos de vista. Wright (1988) opina que una de las preocupaciones centrales de los participantes en las RIG es la de conseguir que los asuntos salgan adelante, propsito que se alcanza a travs de diversos mecanismos informales, prcticos
52

Wright, Deils. UnderstiJnding Intergovemmensl Re/atons. Belmont, California, BrookYCole, 1988.

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y orientados a fines concretos, desarrollados dentro del marco formal y legal en

que se desenvuelven los distintos actores. En el Reino Unido, Rodees (1985) ha definido a las RIG como una serie de reglas de juego que incluyen, entre otras, el pragmatismo, la justicia, el compromiso, la despolitizacin y la confianza.

La cuarta caracterstica identificada por Wright (1988) se refiere a que cualquier tipo de empleado pblico es, al menos potencialmente, un participante en los procesos intergubernamentales de adopcin de decisiones. Si bien no es posible saber con certeza cuntos actores gubernamentales intervienen en las decisiones de las RIG, segn una estimacin a la baja de los Estados Unidos, el nmero supera los 200,000 actores-participantes (Wright, 1988).

Por ltimo, las RIG se caracterizan por su dimensin poltica. Wright (1988) define este aspecto como el conjunto de las intenciones y acciones (o inacciones) de los empleados pblicos, as como las consecuencias de dichas acciones. La dimensin poltica de las RIG exige el examen de las interacciones entre los distintos actores de los diferentes niveles de gobierno que intervienen en la formulacin, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas.P Hesse (1987) ha descrito en Alemania a las RIG como un proceso que supone la transformacin del federalismo tradicional en la elaboracin conjunta de polticas pblicas, donde los actores pertenecientes a los tres nlveles'de gobierno persigue suspropios intereses de forma interactiva en el marco del desarrollo de las polticas pblicas.
53

bid, p. 128.

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El concepto de RIG trasciende los enfoques constitucionales-legales, tanto acerca de las divisiones entre gobiernos como en lo referente a sus respectivas competencias y funciones. No pretende sustituir conceptos histricos, tales como el federalismo o la estructura de los sistemas unitarios, sino complementarlos a fin de tener en cuenta las nuevas realidades polticas y administrativas, fruto de la expansin de los gobiernos (Elazar, 1987).54

Por su parte, la gestin cotidiana de los asuntos entre los gobiernos es un componente de las RIG que est cobrando una progresiva relevancia. La gestin intergubernamental (GIG) se refiere a las transacciones diarias o relaciones informales entre los elementos gubernamentales componentes de un sistema poltico-administrativo. En su calidadde funcin de las RIG subraya el proceso de logro de objetivos, puesto que la gestin constituye un proceso mediante el cual los empleados que intervienen encaminan sus actuaciones hacia procesos concretos. Wright (1988) atribuye tres cualidades especiales a las GIG:

1.

Su enfoque secentra en la resolucin de problemas, es decir, es un proceso

basado en la accin que permite a los gestores de todos los niveles hacer algo constructivo. 2. Proporciona un mecanismo para entender y funcionar con el sistema

tal

como es, incluyendo perspectivas estratgicas que expliquen el cmo y el porqu


de los cambios interjurisdiccionales, as como unas directrices sobre cmo actuar en el sistema.
54

Elazar, Daniel). Exploring Federalism. Iuscallosa, University 01 Alabama Press, 1987.Citadopor Roben Agranoff.

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3.

Un nfasis en los contactos

y el desarrollo de redes de comunicacin. La

GIG supone la intervencin conjunta de las distintas partes para desarrollar soluciones conjuntas aunque reconoce la importancia de las cuestiones jurdicas

y polticas, por lo que trata de ajustarse a ellas para llegar a acuerdos. La GIG es,
por tanto, un proceso complejo

y sinuoso de accin conjunta que persigue ar-

ticular formas de actuacin conjunta en el campo de la gestin pblica.

La relevancia de dichas actuaciones de gestin pblica ha sido identificada en varios contextos. Existe el inters de algunos autores en las caractersticas interorganizativas de la resolucin de los problemas intergubernamentales que implica incontables niveles de gobierno

y de agencias privadas. Las divisiones y los intereses divergentes

de responsabilidades, los marcos de decisiones

conducen a la necesidad de ofrecer acciones polticas coordinadas a travs de redes y organizaciones autnomas, pero a la vez, interdependientes, donde las capacidades colectivas de una serie de participantes son esenciales para resolver los problemas de forma eficaz, o donde las actuaciones de las unidades individuales han de tener presentes las consideraciones polticas m~s generales.

Agranoff (1997) seala que el estudio de las redes en la puesta en prctica de polticas intergubernamentales nos ha llevado a centrar ms la atencin en la GIG como un enfoque para resolver problemas a travs de los contactos

y las

comunicaciones. En el Reino Unido, Rodees (1985) apunta a una serie de reglas del juego entre las que destaca el pragmatismo, el consenso, la imparcialidad, el

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compromiso y la territorialidad. Pero hay algo ms significativo que se identifica como una serie de estrategias de gestin intergubernamental: la utilizacin burocrtica de los recursos, la entrada de las autoridades locales en los procesos de decisin del centro, la consulta con las autoridades locales, la negociacin e intercambio de recursos, la confrontacin sobre la inconformidad, la bsqueda de aliados en los otros gobiernos, los incentivos financieros que se ofrecen y la creacin de competencias profesionales y la simplificacin profesional al dividir los problemas."

Wright (1984)56 seala que la actual, es una era de la GIG por tres razones principales, las cuales estn ligadas al crecimiento y la complejidad de las relaciones y configuraciones intergubernamentales:

1.

la creciente importancia de la conducta basadaen el clculo, por ejemplo,

la necesidad de sopesar los costes y los beneficios de las subvenciones (federales), de intervenir en el juego del reparto de fondos mediante frmulas y de evaluar el riesgo que supone el incumplimiento de las normativas frente al coste del cumplimiento; 2. El juego de la fungabilidad, o la capacidad de desviar o intercambiar los

recursos recibidos para un propsito concreto a fin de conseguir otro; 3. La sobrecarga del sector pblico, lo que conduce a un coste excesivo, a la

ineficiencia y a la sobreregulacin.
SS/bid, . 146. Wrighl, Deil S. NManaging !he Intergovemmental Scene: The Changing Dramas of federalism, Intergovemmental Relations and Intergovemmental Management". En William B. Eddy (ed.) Haildbook of Organization Managernertt New Yorl<, Mareel Dekker, 1964.Citadopor RObert Agranoff .
56

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Estas condiciones han resaltado el papel de los gestorespblicos. La complejidad, interdependencia, incertidumbre y riesgo crecientes son todos factores que han fortalecido la posicin de los actores con experiencia, preparacin y conocimientos, son atributos que los gestores pblicos deben desempear para ocupar las responsabilidades que le son asignadas.

Los gestores pblicos, tanto los que trabajan en gobiernos locales o regionales como los empleados en el gobierno central, desempean un papel clave en la implementacin de los programas intergubernamentales. Segn Rosenthal (1984), la GIG es diferente porque la responsabilidad de realizar un servicio o garantizar su cumplimiento generalmente incumbe a una organizacin, pero su consecucin corre a cargo de otras agencias." El autor sugiere que existen cuatro condiciones de esta forma "indirecta de gestin":

1.

Que la responsabilidad est compartida a travs de los niveles de gobierno

u organizaciones involucradas en un programa; 2. Que sea probable que las personas en las distintas agencias

gubernamentales tengan opiniones diferentes respecto a aspectos importantes, como los objetivos del programa; 3. 4. Que el programa y las relaciones entre los gestores estn en marcha; Que los mecanismos o instrumentos se especifiquen para el intercambio

de recursos e informacin a travs de las fronteras organizativas formales.


57

Rosenthal, Steven R."New Directions in Evaluating Intergovemmental Programs". Pub/ic Admistration Review, No.44, . pp. 469-476.

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Agranoff (1997) seala que han surgido una gran variedad de tcnicas de GIG de dichas experiencias lndirectas ." El campo de la GIG muestra diversas interpretaciones que marcan la diferencia con una orientacin distinta dentro de las relaciones intergubernamentales (RIG).

Por lo que respecta a los modelos, existen cuatro de gestin intergubernarnental."


", ,

Desde el modelo basado en rslaclones de autoridad entre los sujetos, hasta el modelo exclusivo, donde los distintos niveles de gobierno cuentan con susmbitos de actuacin y donde se dan pocas ocasiones para la colaboracin. El tercero estara en el modelo interdependiente, que es el ms representativo del funcionamiento de las relaciones intergubernamentales donde la funcin del gobierno involucra simultneamente unidades nacionales estatales y locales al igual que otro tipo de organizaciones no gubernamentales.

El cuarto modelo se trata de la gestin en red. En los ltimos aos se ha venido configurando una nueva frmula de gestin de los asuntos pblicos, que ha hecho nfasis en el contexto comunitario, basada en aspectos cualitativamente diferentes a la gestin pblica tradicional en lo relativo a los actores, a las relaciones entre sector pblico y privado, a las relaciones entre centro y periferia, entre otros."
58 Agranoff seala diez planteamientos utilizados: 1) planificacin estratgica, liderazgo y visin; 2) contados entre los empleados pblicos; 3)influencia de losrecursos intergubemamentales y privados; 4)fomento de lacapacidad; 5)exenciones, programas inodelo y prqramacin especial; 6)desregulacin y flexibilidad regul.1toria negociada; 7)elaboracin conjunta de polticas ocolaboracion enel proceso de laelaboracin de polticas; 8)dismInucin delalcancede lasupervisin central; 9)cooperacin horizontal y desarrollo de redesy 10)reorganizacin gubemamentaVenfoques del gradode eficiencia. ss Mondragn Ruiz de lezana, jaione, "la Gestin InterguOernarnentaf: lasRelaciones Intergubemamentales en Espaa". En Olasde Lima, Blanca. LaNuevaGestin Pblica. Madrid, Prentice Hall, 2001,pp. 319-3:20. so Crespo Gonzlez, jorge."Gestin Pblica y Gestin Intergubemamental en la UninEuropea". En Olasde lima, Blanca. La Nueva Gestin PbTica. Madrid, Prentice Hall, 2001, p. 354.

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El concepto de gestin intergubernamental sealeja de la idea de buscar soluciones estratgicas de carcter general ante la complejidad del sistema intergubernamental, adoptando ms bien una postura modesta y limitada ante las cuestiones intergubernamentales. Secaracteriza por aspectos como son: 1) la bsqueda de la solucin de problemas (problem solving); 2) la capacidad para hacer frente a las situaciones (coping capabilities); y 3) la formacin de redes donde los contactos y las informaciones son mecanismos imprescindibles para la resolucin de los problemas."

En suma, la gestin intergubernamental constituye un proceso mediante el cual los trabajadores intervienen encaminando sus actuaciones hacia objetivos concretos, resaltando la importancia del trabajo de los empleados pblicos Y sus intentos de realizar los ajustes necesarios que permitan sacar adelante los programas emprendidos.

6.2.4 Gestin de recursos humanos

Un cuarto campo de estudio de la gestin pblica es la gestin de las personas (gestin de recursos humanos). Ello se debe a la importancia central de las personas en la gestin de las organizaciones de la tercera ola, as como poner al ser humano como primer elemento a considerar. Esta tendencia se observa en tericos de la organizacin (Mintzberg, 1989; Etzioni, 1989), en analistas de la cultura de

61

Mondragn Ruizde Lezana, Jaione. Op. cit; p. 323.

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GESTIN PBUCA y GOVERNANCE


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las organizaciones (Peters y Waterman, 1982) y, desde luego, en estudiosos de la gestin de la calidad (Deming 1986, 1989). Las basesen que se fundamenta esta propuesta son, ante todo, funcionales, centradas en mejorar la eficacia y eficiencia de las organizaciones. Tambin las obras de Maslow (1954), McGregor (1960) o Argyris (1957) han influido desde criterios ms humansticos en la configuracin actual del planteamiento."

Para Villoria (1997) junto a esta tendencia general hacia la consideracin de la persona como elemento esencial de la organizacin, otro importante conjunto de transformaciones sociales, polticas y econmicas ha generado un entorno diferente al taylorista en la gestin de los recursos humanos. Esta gestin ha sido modificada por tres grandes corrientes de cambio: a) las corrientes polticas, que han establecido un freno a la explotacin en el trabajo, especialmente con el desarrollo de los principios del Estado social y la legislacin protectora; b) las corrientes tecnolgicas, que han simplificado los trabajos manuales y abierto nuevas formas de empleo; e) las corrientes sociales, con el desarrollo de las relaciones laborales y d) el nuevo papel del empleado en la organizacin.

Una definicin mnima de gestin de recursos humanos "incluye un amplio conjunto de decisiones y acciones que afectan la relacin entre una organizacin y sus empleados,

y pretende adecuar la actuacin de los empleados a la misin

62

Villoria, Manuel. "LaGestin de lasPersonas en lasAdministraciones Pblicas Poslburocrticas: un Enfoque Estralgico". Baan, Rafael y Carrillo, Emesto (comps.) LaNueva Administracin Pblica. Madrid, Alianza Editorial, 1~7, p. 125.

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ya las estrategias de la empresa o institucin"." As, la gestin de personal debe ser una herramienta al servicio de la eficacia organizativa. Su principal razn de ser es ayudar a la organizacin pblica a alcanzar su objetivos. Para ello, la gestin de recursos humanos impulsa acciones dirigidas a desarrollar la motivacin y el compromiso de los empleados, a fortalecer la cultura comn ya mejorar sus competencias profesionales.

Villoria (1997) considera que las tendencias generales y algunas de las implicaciones que para la gestin de recursos humanos que se presentan son:

1.
2.

Una mayor diversidad de la fuerza de trabajo; Buscarel equilibrio entre la responsabilidad en el trabajo y las necesidades

familiares; 3. Globalizacin, con la consiguiente competencia en el marco de una

economa mundial, frente a los requerimientos de cada pas; 4. En un entorno complejo, diverso y en constante cambio, se precisa la

expansin de la planificacin estratgica de recursos humanos como columna vertebral de la gestin estratgica de los mismos; 5. Mayor participacin y capacitacin del empleado, siguiendo la tendencia

de poner al empleado en el centro de las decisiones de la organizacin y considerarlo como el principal activo, conlleva la tendencia a una mayor
.3 Cisternas, Xavier. "Los Recursos Humanos en lasAdministraciones Pblicas: un Enfoque de Gestin". En Losada Marrodn, Carlos. De Burcratas a Gerentes? LasCiencias de laGestin Aplicadas a laAdministracin del Estado. Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 1999,p. 291.Algunos autores sealanque toda organizacin que quierasobrevivir en este entornoglobalizado, competitivo y de conocimiento debe: a) invertir en capital Fiumano; bl formar e instruir a los recin llegados al puesto o laorganizacin; e)instruira todos en laresolucin de problemas paramejorar lacalidad; d)capacitacin especficamente a losdirectivos.

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Capitulo VI Nuevas Orientaciones y Campos de la Gestin Pblica

participacin de ste y a una capacitacin (empowerment) del mismo para tomar decisiones; 6. La naturaleza cambiante del trabajo futuro: formacin y desarrollo para

una fuerza de trabajo basada en el conocimiento, pero que no puede perder de vista los valores esenciales de lo pblico;

7.

El crecimiento de expectativas del empleado y la necesidad de equilibrar

demanda y coste; 8. El crecimiento de las expectativas de la sociedad con respecto al servicio

pblico.

Para abundar ms sobre el punto de colocar al empleado como centro de la organizacin, deben considerarse las implicaciones que esta tendencia tiene para la gestin de recursos humanos como son: a) la necesidad de promocionar el trabajo de equipo frente al individualismo; b) el desarrollo de grupos de trabajo semiautnomos y, en general, de nuevasformas de microestructu ras organizativas; c) la bsqueda de mecanismos para premiar y reconocer a los grupos de trabajo; d) la generacin y desarrollo de habilidades transversales en los empleados; e) el eficaz uso del rediseo de puestos con la consiguiente variedad de habilidades y la preocupacin por el enriquecimiento de tareas y responsabilidades; f) la necesidad de permitir al empleado ver la identidad de su tarea en el marco de la organizacin,

y el significado de la misma; g) reforzar la posibilidad de "una

coherente rotacin en puestos de trabajo que favorezca el mantenimiento de la capacitacin del empleado; h) promover la autonoma del empleado, de manera

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que tenga libertad para seleccionar las respuestas propias al entorno; i) favorecer los sistemas de retroalimentacin, de forma que el empleado goce de la posibilidad de conocer la eficacia de su esfuerzo; k) desjerarquizar las organizaciones y aplanar las estructuras, favoreciendo la responsabilidad y el dilogo." Aunque debe considerarse la diferencia entre gestin pblica y privada:

Una gestin de los recursos humanos de la administracin como si fueran los de una empresa privada podra colisionarse gravemente con el Estado de Derecho e incluso con la propia democracia, que requiere siempre una administracin objetiva, imparcial y garantista de los procedimientos colectivamente

establecidos.v

La gestin de personal de la administracin pblica necesita una profunda reconfiguracin, pero sin olvidar los ineludibles lazos de las organizaciones pblicas con los valores democrtico-constitucionales. y ello porque la gestin de recursos humanos en la administracin pblica no ha de tener como simple objetivo, auxiliar en la direccin eficaz y eficiente de una gran empresa, sino algo que incluye lo anterior y lo enriquece: ha de sostener y profundizar la democracia. Sea cual fuere el nuevo modelo de gestin pblica, no puede olvidarse que la administracin pblica debe servir con objetividad los intereses
generales de la sociedad .

.. Ibid, p. 247. osIbid, p. 250.

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::;:;.

::: :

GESnN PBUCAy GOVERNANCE


capitulo VI Nuevas Orientaciones y Campos de la Gestin Pblica

En el mbito de los servicios pblicos, darle importancia a las personas parece incuestionable, cualquiera que sea el enfoque utilizado. Por lo que no es de extraar que los reformadores de la administracin pbl ica acenten, casi sin excepcin, la necesidad de revisar y potenciar las polticas y prcticas de la gestin pblica de los recursos humanos."

Para mejorar la gestin de recursos humanos pueden dirigirse cuatro ejes fundamentales: 1) descentralizar la gestin de personal y cambiar el papel del departamento de recursos humanos; 2) planificar los recursos humanos en funcin de la estrategia; 3) flexibilizar la gestin de recursos humanos para responder a las necesidades de los servicios y 4) desarrollar prcticas de gestin de recursos humanos para aumentar la productividad y para fortalecer el compromiso de los empleados." Esto se debe que hay que reconocer que los recursos humanos son , decisivos para el xito de cualquier organizacin. Las capacidades de una organizacin no son otras, que las propias de las personas que en ella trabajan. Se puede comprar o copiar la mejor tecnologa o los sistemas de trabajo ms avanzados, pero si no se cambia la forma en que las personas piensan comportan, no se conseguirn resultados cualitativamente diferentes.

y se

Para Longo (1990) cabe preguntarsehastaqu punto la orientacin a la flexibilidad sintetiza en realidad orientaciones plausibles de mejora en cualquiera pases o

.. Longo Martnez, Francisco. "tvIodemizarla Gestin Pblica de lasPersonas: los Desafos de la Flexibilidad". V Congreso del CLAD. www.c1ad.org.ve. 67 Cisternas, Xavier. "los Recursos Humanos en lasAdministraciones Pblicas: un Enfoque de Gestin". Op cit. p. 293.

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entornos. Parece en principio que la expresin resultara aplicable sobre todo a contextos en los que las prcticas de personal adolecieran de una rigidez normativa y procedimental. ste sera el caso de buena parte de los modelos profesionalizados, basados en sistema de mrito -si empleamos el lxico anglosajn- de funcin pblica -si optamos por la terminologa de Francia y Espaa-, o de servicio civil -corno se hace en Iberoamrica. Por el contrario, si hablramos de modelos que siguen la lgica del spoil system o botn poltico, como es el caso en buena parte de los pases latinoamericanos, sera dudoso que las prioridades pasaran por flexibilizar. De hecho, la combinacin de elementos rgidos y flexibles, en proporciones por determinar en cada caso, caracteriza un diseo correcto de las polticas de gestin pblica de los recursos humanos.

La cuestin resulta menos simple de lo que parece, por las tres siguientes razones: 1) los sistemasde botn poltico no excluyen la existencia de elementos de rigidez (la libre adscripcin por lealtades polticas existentes en algunos pases latinoamericanos); 2) tambin en los pases dotados de un sistema de mritos es necesario desarrollar y perfeccionar los sistemasde garantas, para evitar riesgos de politizacin y 3) la migracin de los modelos del primer tipo a los del segundo, no tienen porque hacerse al precio de copiar elementos disfuncionales existentes en stos ltimos.

A este respecto, seafirma que existen dos visiones diferentes del mismo problema. La primera de estas visiones de la flexibilidad se basa en una percepcin

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Capitulo VI Nuevas Orientaciones y Campos de la Gestin Pblica

dominante de las personas como restriccin y pone el acento en la reduccin de los costes de personal. Enlaza con los discursosempresariales de la reingeniera, el downsizing, las competencias clave y la empresa red, orientndose a la deteccin y eliminacin de excedentes, as como de una inspiracin eficientista. La segunda visin tiende a percibir a las personas ms bien como oportunidad, y pone el acento en la flexibilidad de la gestin pblica de recursos humanos como apoyo a la creacin de valor por parte de las personas. Sintoniza con los discursos empresariales de calidad total, prcticas de alto rendimiento, y con las orientaciones de la modernizacin administrativa ms basadas en la idea servicio pbl ico, de mejora de la receptividad, o de conversin del administrado en cliente.

Por ello, se requiere orientar la gestin pblica de recursos humanos a la flexibilidad, lo que supone afrontar algunos desafos trascendentes que afectan a: 1) la gestin del empleo (incorporacin de personas idneas para las tareas que deben realizarse es la primera de las exigencias); 2) la planificacin y organizacin del trabajo (la mejora del aprovechamiento de los recursos humanos); 3) la gestin del rendimiento (el estmulo a las mejoras en el rendimiento de los empleados pblicos constituye uno de los principales desafos de la gestin pblica); 4) la gestin del desarrollo y aprendizaje (la adquisicin y desarrollo de capital intelectual que constituye un activo principal que debe ser gestionado) y 5) a la propia organizacin de recursos humanos (el principal protagonista es el directivo de lnea, llamado a recibir de la organizacin atribuciones y responsabilidades ).68 la gestin de las personas ha cambiado
"Ibdem.

Mencin Honorfflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Invastlgaclonaa ta6ricu. y ta6rico-pr6ctic)

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radicalmente, por lo que es necesario mostrar sus implicaciones en la gestin pblica.

Por lo tanto, debe destacarse el mbito de la gestin de los recursos humanos como uno de los elementos centrales de los procesos de transformacin de la gestin pblica para generar mayores capacidades en las administraciones pblicas, as como para desarrollar los nuevos modelos de relaciones para la prestacin de servicios pblicos.s?

6.2.5 Gestin del conocimiento

Otra de las orientaciones ms importantes en la gestin pbl ica, particu larmente en Espaa, es la gestin del conocimiento. Este concepto se encuentra ligado a la teora del capital intelectual y a la utilizacin de Tecnologas Informticas (TI). En una perspectiva ms amplia, dentro del Estado se encuentran las empresas, las familias de los empleados y los empleados como sujetos, de manera que la incorporacin de conocimientos debe ser una funcin del gobierno que debe comenzar en los inicios con los sujetos. Son ellos los que trasladan esta cultura de aprendizaje permanente en su entorno y son las empresas, entre otras, las que capitalizan los conocimientos que depositan los empleados para crecer y desarrollar el pas.?"

..,Salvador Serna, Miguel. "El Papel de lasInstituciones en laGestin de lasAdministraciones Pblicas". Refonna YDemocracia. Venezuela, CLAD, No. 20. junio de 2001, p. 76. 70 Belly, Pablo. "El Estado como Generador de Conocimientos". BeJly Knowledge Management. 2001. www.gestiondelconocimiento.com.

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Mencin Honorfflca del PremlolAPEM 2001 (ModaIklad: InveetIgecionee tericas. Ytel'Ico-prclIcae)

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La gestin del conocimiento no es un concepto de moda." sino que encierra una amalgama de estrategias que provienen bsicamente de la experiencia con la gestin empresarial, la psicologa, los recursos humanos, y el conocimiento que se ha de tener sobre cado uno de los componentes de una organizacin: sus trabajadores, sus clientes y sus proveedores."

La gestin del conocimiento es el proceso mediante el cual adquirimos, generamos, almacenamos, compartimos y utilizamos conocimiento, informacin, ideas y experiencias para mejorar la calidad en el cumplimiento y desarrollo de la misin de la organizacin.

Gestin del conocimiento para evitar perderlo, para aprender de l, para mejorar la toma de decisiones, como riqueza de crecimiento personal y tambin organizacional, capitalizando el potencial de los recursos humanos, empoderando a los sujetos a los con los que estamos trabajando y mejorando la calidad en nuestro trabajo. En definitiva, gestionar bien para crecer todos. Compartir para aprender. Aprender y, nuevamente compartir; compartir para volver de nuevo a prender y alimentar, una y otra vez, la espiral interminable del conocimiento."

71 Otrasdefiniciones son: "Gestin del Conocimiento es el proceso de administrar continuamente conocimiento de todo tipo para satisfacer necesidades presentes y futuras, para identificar y explorar recursos de conocimiento tantoexistentes comoadquiridos y paradesarrollar nuevas oportunidades". AnnMacintosh ~: "la Gestin delConocimiento envuelve la identificacin y anlisis del conocimiento tantodisponible comoel requerido, la planeacin y control de acciones para desarrollar activos de conocimiento conel findealcanzarlos objetivos organizacionales", Benki vonRoth, Andrea. "Gestin del Conocimiento y la Competitividad". Mastermind Globallnformation, 2000.www.gestiondelconocimiento.com. 72 Flores VIVar, )esus. "Gestin del Conocimiento: Nueva Estrategia Empresarial o Simple Concepto de Moda". Nakua Techno/qJies, 2000. www.gestiondelconocimiento.com. 13 Gradillas Revert. Mara. "Propuesta para la Formulacin de una Estrategia de Gestin del Conocimiento". Ayuda en Accin, 2000.www.gestiondelconocimlel1to.com.

Mencl6n Honorlflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: InvestlgacloneS te6ricas.Yte6rico-pr6ctlc

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Udaondo (2000) considera que en castellano, debe entenderse por Gestin del Conocimiento la suma de los dos conceptos (Know/edge Management) que es la capacidad que tiene la organizacin para administrar el acervo de conocimientos del que actualmente dispone." Este concepto es complementario al de Learning

Organization (la organizacin que aprende, tambin traducido como


"organizacin inteligente") que se refiere a la capacidad que tiene la empresa de aprender, es decir, de generar nuevos conocimientos. La gestin del conocimiento como el esfuerzo de una organizacin por conseguir, organizar, distribuir y compartir los conocimientos entre todos los empleados.

En realidad, recientemente se ha descubierto que en las organizaciones el primero y principal de los activos disponibles, es el capital intelectual que poseen las personas que las constituyen. Por ejemplo, en la antigedad el nico activo era la tierra, despus en las industrias los activos eran las mquinas, en la actualidad el principal activo de las organizaciones (pblicas o privadas) son las personas.

El capital intelectual" en una empresa se encuentra compuesto por cuatro componentes: 1) los activos del mercado (marca, clientes, distribucin, etc.): 2) los activos de propiedad intelectual (productos del "know how" propiedad de la empresa); 3) los activos de infraestructura, centrados en el individuo (lo que la gente sabe hacer); y 4) los activos centrados en la gestin

y cultura corporativa

"Udaondo Durn, Miguel."La Gestin del Conocimiento". Airtel Movil, 2000. www.gestiondelconocimiento.com. 7\ Elcapitalin!electual esaquelconjunto de esos activos intangibles quesuponen lageneracin de unamayorvaloracin de laorgamzacron,

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GESTiN PBLICA Y GOVERNANCE


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(lo que nuestra organizacin y la forma de hacer las cosas es capaz de generar de cara al futuro)." Mientras que para otros autores, el capital intelectual se encuentra conformado por: el Capital Humano (informacin sobre el empleado, sus aptitudes, habilidades, capacidad de aprendizaje, etc.), el Capital Estructural (informacin sobre la cultura de la organizacin, caractersticas, estructuras y filosofa de trabajo), y por el Capital Relacional (relativo a los contactos con entornos externos a la organizacin).

La gestin del conocimiento es el conjunto de procesos y sistemas que permiten que el capital intelectual de una organizacin aumente en forma significativa, mediante la gestin de sus capacidades para resolver los problemas en forma eficiente (en el menor espacio de tiempo posible), con el objeto final de generar ventajas competitivas sostenibles en el tiempo. Gestionar el conocimiento significara la gestin de todos los activos intangibles que aportan valor a la organizacin en el momento de conseguir capacidades, o competencias esenciales y distintivas."

Para alcanzar la gestin del conocimiento se requieren tres conceptos: las personas, la tecnologa

y la comunicacin. Esto que genera una nueva riqueza que se

denomina competencias. Para gestionar estas competencias, las organizaciones orientadas a la gestin del conocimiento se mueven en torno al ciclo de creacin del conocimiento, cuyo valor es generar valor agregado.

~ ~~ig;,;juan. "Introduccin Conceptual a laGestin delConocimiento". www.gestiondelconocimiento.com.


Mencin Honorlflce del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones te6rlcas, y te6rico-prclicas)

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Desde el punto de vista de la empresa privada, frente a la visin tradicional de la empresa centrada en el producto, surge una nueva visin que organiza todos los procesos de la compaa pensando en la satisfaccin del usuario. Este cambio de enfoque no es producto de la casualidad o el capricho de los gestores, surge como una respuesta a la necesidad de adquirir, retener y fidelizar usuarios en un mercado intensamente competitivo en el que el cliente dispone de una variedad de opciones entre las que se puede elegir y es el nico en toma la decisin final.

En el caso de la administracin pblica aunque las circunstancias sobre la competitividad no sean las mismas que en el entorno puramente empresarial, existe un necesidad semejante fomentada por la marcha de personal propio, as como la existencia de contratacin de personal de asistencia tcnica cuya rotacin en estos ltimos tiempos es muy elevada. Con este propsito surgi el concepto de gestin del conocimiento que estaraconstituido por todas aquellas actividades y procesos que permiten generar, buscar, difundir, compartir, utilizar y mantener el conocimiento de una organizacin, con el fin de incrementar su capital intelectual y aumentar su valoracin dentro de su entorno de mercado."

Por su parte, para Enebral (2000) la gestin empresarial ha evolucionado desde las ltimas dcadas y mucho ms si nos remontamos al comienzo del siglo." Desde Taylor y Fayol que iniciaron una etapa de gestin cientfica basada en la

'lozano, MercedesMa. "Aproximacin a laGestin delConocimiento. UnaVisin Prctica". Gerencia Informtica de la . ,. Enebral Fernndez, Jos. "Cien Aos de Management". Formacin y Consultoria, S.A., 2000. www.gestiondelconocimiento.CXJIT1. Aqur setoman algunos argumentos de este apartado.
Seguridad Social, 2000. www.gestiondelconocimiento.com.

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Mencin Honorffica del Premio IAPEM 2001 (MocIafidad: Investigaclones te6rIcaI. Yte6rtco-prcllcas)

GESllN PBUCA y GOVERNANCE Capitulo VI Nuevas Orientaciones y Campos de la Gestin Pblica

mejora de la productividad. Despus del experimento de Hawrthorne con Elton Mayo, Mary Parker Folleerr y Chester Barnard que apuntaban a una gestin al
lado humano de la organizacin. En la dcada de 1950, McGregor, Maslow y

Herzberg, insistieron en el potencial disponible en los trabajadores y aportaron val iosas ideas en torno al tema de la motivacin. Para 1954 Peter Drucker publicaba The Practice of Management, un clsico de la literatura en el que impulsaba una gestin empresarial.

En la dcada de 1960, apareca El Lado Humano de la Empresa (The Human


5ide of Enterprise) de Douglas McGregor en el que formulaba sus conocidas

teoras "X", e "v" (alineando la primera al taylorismo y revolucionaria la segunda) relativas al comportamiento de los trabajadores. Otros autores que contribuyeron a la evolucin del management fueron: Likert, Levitt, Kotier, Allen, Mintzberg, Burns, Schon, Argyris y McClelland. 80

En la dcada de los ochenta se comenz a predicar el enfoque de calidad, que ya haba empezado en la aos de 1950 con Deming y Juran en Japn. La gestin occidental comenzaba a prestar ms atencin al modelo japons y esto qued patente en algunos libros como el de Pascale y Athos (The Art ofJapanese Management, 1981) o el de Ouchi (Theory Z, 1981). Pero quiz la obra ms importante

apareci en 1982 fue En Busca de la Excelencia (In Search of Excellence) de Peter y Waterman que contribuy a la difusin de este tipo de literatura y en
Ibid, p. 3.

80

Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001 (Modalldad: I~ terlcaI. Y terlc:o-pr6cti)

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particular, a sensibilizar sobre aspectos de la gestin cuya importancia se haba olvidado.

Peter Senge insisti, al comienzo de la dcada de 1990, en el concepto de

learning organization en su importante obra The Fiffth Discipline. Texto que


postula la necesidad del pensamiento sistmico dentro de las organizaciones y del que puede decirse que ha alimentado el debate en beneficio de la evolucin del management. Hammer hablara por su parte de la reingeniera de los procesos y que constituye una de las vetas actuales de la gerencia empresarial.

Para este autor, la gestin por competencias se abre paso porque efectivamente haba personas cuyos perfi les no encajaban del todo en los puestosque ocupaban. La gestin del conocimiento sera uno de los ltimos eslabones del manage-

ment, en el sentido de que reconoce que el conocimiento no resulta de una


consecuencia inmediata de la informacin. La gestin del conocimiento representa una propuesta iberoamericana dentro de la gestin pblica, enfatizando la importancia de activos intangibles que enriquecen a cualquier organizacin.

6.3 Futuros alternativos de

la gestin pblica

Los futuros alternativos de la gestin pblica son variados. Sepueden identificar variados futuros especficos. El primero construido por Dunleavy y Hood (1995) que afirman que al observar el paso de la Administracin Pblica Progresiva

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Mencin Honorfflca del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investlgaclones te6rlcas. y te6rioo-prctlcas)

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Capitulo VI Nuevas Orientaciones de la Gestin Pblica

y Campos

desde la ptica de la teora cultural a la Nueva Gestin Pblica (NGP) permite entender las crticas presentes, as como los futuros de la NGP. Parece poco probable que estas crticas desaparezcan. Cada una de ellas enraiza con una visin vlida, internamente coherente e histricamente recurrente de la gestin

pblica."

Como una clara oposicin a las opiniones de Osborne y Gaebler (1992), segn las cuales existe un movimiento inevitable y global hacia un nico modelo de Nueva Gestin Pblica, estos autores sugieren que los posibles escenarios del futuro son mltiples y variados. Tambin defienden que las reformas del sector pblico incorporan asuntos que van ms all de las ms inmediatas consideraciones de costo y calidad, que alcanzan una naturaleza constitucional.

Cuadro No.6.l Futuros alternativos para la gestin pblica


Ni\{'1 hajo ele 'ep.ll.l(illl phlir o.pri\ ado
Alto grado de generalizacin de las reglas Modelo de reja cerrada
Proveedoresprivados, manuales de procedimientos (juridificacin), sin mediacin poltica. Ejemplo: la sanidad americana en los ochenta.

Nivel alto ele 'ql.lI.1(ioll public o-pri\ .ido


Estado burocrtico
Extender la provisin pblica a travs de organizaciones pblicas especficas. Ejemplo: el estilo tradicional del sector pblico alemn.

Bajo grado de generalizacin de las reglas

Estado mnimo-comprador
Mxima presencia corporativa, el como "consumidor Estado inteligente". Ejemplo: el gobierno de los ngeles.

Modelo descabezado
Sector pblico especfico pero turbulento, sin gestores responsables. Ejemplo: las universidades britnicas.

Fuente: Tomado de Dunleavy

y Hood, Op. cit. p.

110.

61 Dunleavy, Patrick y Hood, Christopher. "De la Administracin Pblica Tradicional a la Nueva Gestin Pblica. Ensayo sobre la Experiencia Modemizadora de Diversos Pases Desarrollados". Gestin y Anlisis de Fblticas Pblicas, Madrid, INAp, No. 3, mayo-agosto 1995, p. 110.

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Dos de los escenarios de futuro plasmados en el cuadro No. 6.1, (los cuadrantes bajo-izquierda y alto derecha) ya nos son familiares. El de arriba de la derecha, que se denomina Estado burocrtico (public bureaucracy state) se asocia a un sector pblico especfico, con unas competencias bsicas y con formas de operar distintas y bien definidas. El escenario de abajo a la izquierda, llamado Estado mnimo-comprador (minimal purchasing state), re~resenta un mundo donde las tareas del gobierno consisten en contratar y donde las grandes empresas privadas dominan la provisin de los servicios pblicos, de forma parecida a lo que ha sucedido con los negocios de la comida rpida."

.-

El "modelo descabezado" (beadless chicken mode supone que los servicios pblicos son a la vez gestionados en exceso y en defecto. Son excesivamente gestionados a nivel de las organizaciones individuales, pero conjuntamente subgestionados, ya que no existe un sistema de direccin. Las reglas generales que se aplican al sector pblico se relajan o abandonan. Nadie reconoce su propia posicin en el sistema.

El "modelo descabezado" comporta una estructura donde no existe un responsable identificable de la gestin pblica, lo cual es muy comn en algunas fragmentadas organizaciones gubernamentales. Lasorganizaciones pblicas existentes efectan maniobras dentro de su terreno de juego, en funcin de una racionalidad individual, pero no prestan ninguna atencin a la racionalidad colectiva de las
.2Ibid, p. 111.

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Mencin Honorfflca del Premio IAPEM 2001 (ModeIIdad: Investigecionee te6rIcas. Yte6rico-pnlctlces)

;.:.;:.:.

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GESTIN PBUCA y GOVERNANCE


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estrategias del sector pblico, ya que no existen normas claras que delimiten responsabil idades y marquen las pautas de trabajo. El gran riesgo en este modelo, es la transformacin gradual de la calidad y los problemas relacionados con la inestabilidad, la sobreposicin y confusin de responsabilidades, circunstancias que han guiado la reforma de los centros de las metrpolis britnicas y americanas en el pasado.

El "modelo descabezado" es nicamente una posibilidad abstracta y terica. Algunas de las reformas contemporneas del sector pblico tienden a situarnos precisamente en ese sector del cuadro No. 6.1. A pesar de que oficialmente se promociona el cuadrante bajo de la izquierda (Estado mnimo-comprador), en la prctica fuerzas mltiples presionan en esta direccin. De aqu que de hecho los cuerpos pblicos permanezcan tan estables a pesar de la retrica de su apertura, incluso en Estados con aspiraciones de reforma tan radicales como Nueva Zelanda.

Para Dunleavy y Hood (1995) la reforma de la gestin pblica es propensa al "modelo descabezado", al menos siempre que se produzca el abandono de una burocracia uniforme e inclusiva. El continuo desarrollo de fuerzas en poderes rivales dentro del sector pblico puede exacerbar las tendencias mencionadas. Lo que no est tan claro es si el "modelo descabezado" es una posibilidad permanente para la gestin pblica o si se trata nicamente de un estilo de gestionar que debe dejar paso a otros.

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Igualmente interesante es el cuadro alto de la izquierda, al que se ha denominado el "modelo de la reja cerrada" (grid lock modeli. En el estilo de la "reja cerrada" no se da una distincin estricta entre los proveedores privados y los pblicos: incluso muchos de los servicios pblicos pueden ser prestados por corporaciones privadas. Sin embargo, al mismo tiempo, sedesarrollan normas de procedimientos fuertes y tendenciaimente completas, de tal manera que la provisin efectiva de los servicios queda muy delimitada por las reglas.

Tal como sucede con el "modelo descabezado", tampoco es demasiado complicado identificar las tendencias que conducen la gestin pblica hacia el "modelo de la reja cerrada". El aumento de los litigios asociado a las normas de los seguros de todo riesgo, el incremento de la presin reguladora ejercida tanto desde la Unin Europea como desde los propios Estados, y la proliferacin de cdigos de conducta gubernamentales podran estarprovocando el efecto prctico de alterar la libertad de gestin que reclaman las reformas de la administracin pblica actuales, provocando la ubicacin del sistema de gestin en la zona del "modelo de la reja cerrada"."

Tanto el "modelo descabezado" como el de la "caja cerrada" tienen potencialidades y debilidades. La virtud ms obvia del "modelo descabezado" es su capacidad potencial para liberar fuerzas dinmicas y emprendedoras

83 lbid, p. 112. Aunque tambin existen debilidades, como es el caso del "modelo descabezado" que puede provocar duplicaciones, errores de ~io muyelevado y la tendencia a la baja de losestndares de calidadque nosalejan de las buenasprcticas de lageslln pblica. Porsu parte, losaspectos reglamentarios msestrictos del"modelode la rejacerrada" pueden provocar ciertarigidez y limitaciones, ascomocostos deSmesurados y un elevado nmerode disputas sinresolver.

Menci6n Honorfica del Premio IAPEM 2001 (ModeJ1dad: Investigaciones te6ricas, y te6rico-prcticaa)

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reprimidas, para golpear estructuras anquilosadas y, en definitiva, para incorporar disposiciones de innovacin y de competitividad que estaban ausentes de las aproximaciones tradicionales de gestin pblica. En contraste, el "modelo de la reja cerrada" es capaz de evitar las arbitrariedades y los caprichos que un poder de gestin desenfrenado puede incorporar.

Un anlisis realista de las dinmicas de la gestin pblica debera alejarnos de una comparacin exclusivamente terica entre las ventajas y los inconvenientes de los mercados o de las jerarquas y, en cambio, llevarnos a considerar tambin los menos examinados casos intermedios. Como sucede con todos los caminos hechos con la mejora de las intenciones, la ruta hacia el estilo de gestin ms mercantil puede desembocar en situaciones inesperadas y desagradables."

El segundo futuro de la gestin pblica, es el que disean Emmert, Crow y Shangraw (1993) 85 quienes a partir de estudios futurlogos presentan una versin diferente a la de Dunleavy y Hood (1995). A partir de la idea de que el arte del futurista es conocer lo que, por esencia, es inconocible: la tarea es sumamente compleja. Emmert, Crow y Shangraw identifican ocho corrientes futuras:

1.

La complejidadsocial y organizaciona/: La mayora de los futuristas cree

que las estructuras y los procesos organizacionales y sociales se volvern cada

"'Ibdem. 85 Emmert, Mari< A., Crow, Michael y Shangraw, R.E )r.. "la Gestin Pblica en el Futuro: la Postortodoxia yel Diseode la Organizacin". Barry Bozeman (coordinadr). La Gestin Pblica. SuSituacinAetual. Mxico, Colegio Naciooal de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Universidad Autnoma de Tlaxcala, F.C.E., 1998, pp. 455-474.

Menci6n Ifonorrfica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad: Investigaciones te6ricas, Yte6rico-prcticas)

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vez ms complejos. Esta complejidad es producto de varias fuerzas, incluyendo una creciente interdependencia entre organizaciones y sectores, el cambio tecnolgico, mayores demandas a las organizaciones y la globalizacin de las interacciones. La mayor interdependencia entre niveles de gobierno, diversas dependencias, los sectores pblicos y privados y hasta entre naciones-estados aadir un nivel expansivo de complejidad en las organizaciones pblicas. De hecho, las organizaciones gubernamentales resultarn anacrnicas, ya que se constituyeron para satisfacer necesidades de una sociedad mucho ms sencilla. Por tanto, la gestin pblica ser mucho ms compleja y diversificada. 2. La privstizecin y la interaccin entre los sectores pblico y privado. Los

futuristas consideran que continuar la tendencia hacia una mayor interaccin entre los sectores pblicos y privados, y la dependencia cada vez mayor de soluciones del sector privado a problemas pblicos. Puede que contine la eliminacin de las fronteras de separacin entre los sectores pblicos y privados afectando a los fines, medios y tcnicas de la gestin pblica. 3. La continuacin del cambio tecnolgico. Hay consenso ente los futuristas

de que el ritmo del cambio tecnolgico se intensificar y que las innovaciones tecnolgicas tendrn efectos significativos para las organizaciones. Casi todos los futuristas ven a la tecnologa como el motor del cambio. Elavance tecnolgico, por un lado, exigir mayores calificaciones tcnicas a la fuerza laboral, la habilidad de