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Les aides aux familles

Rapport tabli par Bertrand FRAGONARD, Prsident du Haut Conseil de la Famille avec la collaboration dElizabeth LE HOT, Frdrique LEPRINCE et Pascale BONNEVIDE
9 Avril 2013

SOMMAIRE

SYNTHESE DU RAPPORT ................................................................................................................................ 5 INTRODUCTION - ELEMENTS DE CADRAGE ............................................................................................ 8 CHAPITRE 1 - LE SYSTEME DE PRESTATIONS SOCIALES ET FISCALES ....................................... 13 SOUS SECTION - DES ELEMENTS DE CONSTAT UTILES AU DEBAT ................................................ 13 I. LES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE FAMILIALE ............................................................................................. 13 A. Deux objectifs prsents depuis lorigine de la politique familiale franaise .................................... 13 B. Deux objectifs plus rcents ................................................................................................................... 15 C. Les objectifs retenus aujourdhui par les pouvoirs publics. ............................................................. 17 II. QUELQUES DONNEES STATISTIQUES SUR LES FAMILLES ........................................................................... 18 A. Elments dmographiques ................................................................................................................... 18 B. Structures familiales ............................................................................................................................. 21 C. L'activit professionnelle des parents ................................................................................................. 24 D. Les niveaux de vie des familles ............................................................................................................ 26 III. LES MESURES DE POLITIQUE FAMILIALES PRISES DEPUIS LA CRISE DANS LES DIFFERENTS PAYS DE LUNION EUROPEENNE ....................................................................................................................................

27 A. Trois groupes de pays ........................................................................................................................... 27 B. Les principales mesures dconomies sur les politiques familiales ................................................... 28 C. Mesures favorables en termes de politiques familiales ...................................................................... 30

SOUS SECTION II ............................................................................................................................................. 32 LES PRINCIPAUX POINTS DE DEBAT ACTUELS ..................................................................................... 32 Fiche 1 ............................................................................................................................................................. 33 Comment est-on parvenu lunit du systme des prestations familiales ?.............................................. 33 Fiche 2 ............................................................................................................................................................. 36 Comment prend-on en compte la taille de la famille ? ................................................................................ 36 Fiche 3 ............................................................................................................................................................. 47 Comment prend-on en compte lge des enfants ? ...................................................................................... 47 Fiche 4 ............................................................................................................................................................. 54 Comment prend-on en compte le revenu des familles ? .............................................................................. 54 Fiche 5 ............................................................................................................................................................. 62 Comment prend-on en compte le statut conjugal et lisolement des parents ? ......................................... 62 Fiche 6 ............................................................................................................................................................. 69 Comment prend-on en compte le statut dactivit des parents ? ............................................................... 69 Fiche 7 ............................................................................................................................................................. 76 Quel quilibre entre prestations mensuelles ................................................................................................ 76 et autres prestations ? .................................................................................................................................... 76 Fiche 8 ............................................................................................................................................................. 81 Quel quilibre entre prestations libres demploi et prestations affectes ? ............................................... 81 Fiche 9 ............................................................................................................................................................. 82 Comment prend-on en compte le domicile de lallocataire ?...................................................................... 82 Fiche 10 ........................................................................................................................................................... 84 Quel quilibre entre action sociale et prestations lgales ? ......................................................................... 84 Fiche 11 ........................................................................................................................................................... 87 Quel apport des prestations sociales et fiscales aux mnages pauvres ? .................................................... 87 Fiche 12 ........................................................................................................................................................... 90 Quelle logique et quel avenir des droits familiaux de retraite ? ................................................................. 90

Fiche 13 ......................................................................................................................................................... 102 Quels mcanismes dindexation sont-ils mis en uvre ? ........................................................................... 102 Fiche 14 ......................................................................................................................................................... 105 Problmes de gestion : Assumer la complexit- Dpasser le strict versement de prestations ................ 105 Fiche 15 ......................................................................................................................................................... 109 Quels sont les rsultats redistributifs du systme actuel ? ........................................................................ 109 CHAPITRE 2 LES PISTES DE REFORME ETUDIEES ......................................................................... 111 SECTION I- LE RETOUR A LEQUILIBRE- 2014/206 ............................................................................. 111 I. LE CONTEXTE SOCIO-ECONOMIQUE ET LEVOLUTION DES STRUCTURES FAMILIALES APPELLENT DES MESURES NOUVELLES ....................................................................................................................................

111 A. Pour favoriser larticulation entre vie familiale et vie professionnelle........................................... 111 B. Pour mieux soutenir les familles en difficult 116 C. De trs faibles marges pour dvelopper les autres politiques finances par laction sociale de la branche famille ........................................................................................................................................ 126 D. Une volution des rgles de calcul des prestations facilitant lapplication du juste droit tout en allgeant les charges de gestion des CAF ............................................................................................... 127

II. LES REFORMES ENVISAGEABLES DANS LA BRANCHE FAMILLE POUR FINANCER LES MESURES NOUVELLES, RESORBER SON DEFICIT DICI 2016 ET AMELIORER LA GESTION DES PRESTATIONS ............. 130 A. Des ajustements limits des prestations sous conditions de ressources .......................................13030 B. Lavenir des allocations familiales..................................................................................................... 135 C. La reconfiguration de trois grandes prestations (AF, CF, PAJE) ...............................................14444 D. Mesures de gel et de sous-indexation .............................................................................................14747 E. Faut-il remettre en cause la progressivit des prestations avec la taille de la famille ? .............14848 III. LES STATUTS FISCAUX ..........................................................................................................................15050 A. Deux remarques pralables.............................................................................................................15050 B. Limposition des prestations familiales ............................................................................................. 152 C. Le durcissement du plafonnement du quotient familial (QF) ......................................................15454 D. Lavenir de certaines dpenses fiscales ..........................................................................................15757 IV. SCENARIOS FINANCIERS .......................................................................................................................15757 A. Rcapitulatifs ...................................................................................................................................15757 B. Le besoin de financement sur la priode 2014/2016 ......................................................................15959 C. Scnarios ...........................................................................................................................................15959 SECTION II --ET APRES ? - 2017/2025 .....................................................................................................16162 I. LE CONTEXTE ............................................................................................................................................. 162 A. Un excdent croissant ......................................................................................................................... 162 B. Deux principes faire valoir .............................................................................................................. 162 C. Des soldes prvisionnels qui pourraient tre modifis par une rforme des droits familiaux de retraite ...................................................................................................................................................... 162 II. DEUX CHOIX MAJEURS.............................................................................................................................. 162 A. Le paiement de la dette : faut-il y affecter tous les excdents ? ...................................................... 162 B. Lindexation sur les prix des prestations et des plafonds : un choix majeur ................................. 163 III. QUELLES REFORMES SI ON MAINTIENT LES REGLES DINDEXATION ACTUELLES ? ............................. 164 A. Epargner aux familles modestes la dgradation de leurs prestations familiales ........................... 164 B. Contribuer au dveloppement des services en direction des enfants et adolescents ..................... 164 C. Aider les familles de un enfant........................................................................................................... 164

SYNTHESE DU RAPPORT

I. SYNTHESE DU CHAPITRE I 1) Quelques spcificits franaises La situation dmographique franaise est relativement spcifique parmi les pays de lOCDE : un taux de fcondit se situant en moyenne deux enfants par femme (niveau le plus lev des pays de lUnion europenne avec lIrlande), un des taux les plus faibles de femmes sans enfant (11,7%), un apport des naissances de rang trois et plus la descendance finale particulirement lev (mme si les familles avec deux enfants sont les plus nombreuses). Ces indicateurs dmographiques se conjuguent avec un taux dactivit des femmes temps plein lev, mme si la proportion de femmes travaillant temps partiel a fortement augment au cours des 30 dernires annes. Il semble en outre que le taux de fcondit ait t peu affect en France par la crise conomique qui a dbut en 2008. La France se caractrise galement - avec un certain nombre d'autres pays europens - par une majorit de naissances hors mariage (56%). Par ailleurs, il existe une proportion relativement importante et croissante de foyers monoparentaux et de familles recomposes, mme si trois quart des enfants mineurs vivent avec leurs deux parents. Si les politiques familiales permettent de compenser en partie la charge denfant, deux types de familles se caractrisent par de faibles niveaux de vie : les familles avec trois enfants et plus et les familles monoparentales. 2) Les principaux points de dbat actuels traversant la politique familiale Deux objectifs sont prsents depuis lorigine de la politique familiale franaise : le soutien la natalit et le soutien au niveau de vie des familles. Relativement lis, ils font lobjet dun consensus relativement fort, mme si leur expression a volu au fil des annes et si des dbats portent sur leurs modalits. Deux objectifs plus rcents sont apparus et constituent aujourdhui des axes majeures de la politique familiale : laide larticulation entre vie familiale et vie professionnelle dune part et laccompagnement de la parentalit, dautre part. Les principaux points de dbats actuels ont t analyss dans 15 fiches et portent sur les points suivants : Les rsultats redistributifs du systme actuel ; Les modalits de prise en compte de la taille de la famille, de lge des enfants, du revenu des familles, du statut conjugal et de lisolement des parents ainsi que de leur statut dactivit, le domicile de lallocataire ;

Lquilibre entre les prestations mensuelles et les autres prestations, entre des prestations libres demploi et des prestations affectes, entre action sociale et prestations lgales, entre soutien aux structures et loffre de service et prestations individuelles ; L'apport des prestations sociales et fiscales aux mnages pauvres, la logique et lavenir des droits familiaux de retraite, les mcanismes dindexation, la gestion des prestations ou comment assumer la complexit et dpasser le strict versement des prestations .

Ces points de dbat traversent galement dautres pays europens qui, depuis la crise, ont pris des dcisions dconomies en matire daide aux familles mais galement des mesures positives pour certaines familles.

II. SYNTHESE DU CHAPITRE II 1) Le rapport propose des mesures qui amliorent notre systme avec : - un effort financier important sur laction sociale dont lessentiel porte sur le dveloppement des tablissements daccueil des jeunes enfants : le Fonds national daction sociale de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) progresserait au rythme de 7,5% par an sur la priode 2014/2017, soit prs de quatre points au dessus de lvolution du PIB ; - laugmentation des prestations servies aux familles modestes : la majoration du complment familial dont bnficient les familles nombreuses et de lallocation de soutien familial dont bnficient prs de 30% des familles monoparentales mobiliseraient 785M lhorizon 2018. Un systme de bonus pourrait amliorer les aides au logement des familles dont le taux deffort pour se loger est abusivement lev ; - le doublement des crdits consacrs la politique daccompagnement de la parentalit : il permettrait davoir une politique plus active dans ce domaine. 2) Pour financer ces actions et ramener la Caisse nationale des allocations familiales lquilibre financier en 2016, soit un besoin de financement de 2,1 milliard deuros cette date, le rapport envisage des conomies substantielles. Il sagit dun ajustement dampleur modre puisque, net des redploiements, il reprsente moins de 3% des prestations familiales et fiscales dont bnficient les familles ayant des enfants charge. Pour couvrir ce besoin de financement, un principe fort nous a guids : demander un effort aux mnages les plus aiss, pour lessentiel les familles des deux dciles de revenus suprieurs. Cet effort pourrait comprendre la modulation de leurs allocations familiales. Dans ce schma, on conserverait le principe duniversalit des allocations familiales : toutes les familles ouvriraient droit ces allocations mais leur montant diminuerait avec le revenu. La modulation serait mise en uvre en respectant deux impratifs : - le premier : ne pas toucher le haut des classes moyennes et donc ne diminuer les allocations qu partir dun seuil suffisamment lev de revenu ; - le second : ne pas altrer de faon significative la progression de ces allocations avec la taille de la famille et donc adopter un seuil qui progresse avec le nombre denfants.

Si lon veut respecter cet quilibre dans la dure, il faut indexer les seuils de revenus sur lvolution des salaires et non sur celle des prix pour viter que la progression des revenus fasse passer un nombre croissant de familles au dessous du seuil o dbute la diminution des allocations. La rforme des allocations familiales ne peut elle seule couvrir le besoin de financement. Elle devrait donc tre complte par des mesures fiscales qui ne touchent pas la conception densemble de notre systme de prise en compte des enfants dans le barme de limpt sur le revenu dune part, par des ajustements significatifs des autres prestations familiales dautre part. 3) Une fois opr le rquilibrage financier de la CNAF, la branche famille retrouverait partir de 2017 et lgislation constante, le chemin dun excdent croissant. Cest ce moment quon devra procder des arbitrages sur lemploi de cet excdent. Il faudra, et ce sera le choix majeur, choisir entre une meilleure indexation des prestations familiales et une rvision de leur architecture ou un autre quilibre entre les services aux familles et les prestations
montaires.

INTRODUCTION ELEMENTS DE CADRAGE

1) La lettre de mission du Premier Ministre du janvier 2013 figure en annexe 1 Elle dfinit deux objectifs : - Examiner si les prestations sociales et fiscales mises en uvre dans notre politique familiale sont cohrentes, quitables et efficaces. Cest lobjet du chapitre 1. - Situer les prestations familiales dans une trajectoire financire de moyen terme comprenant le retour lquilibre de la CNAF au plus tard en 2016 avec un inflchissement significatif ds 2014. Les rformes conduire en ce sens doivent amliorer lefficacit et lquit des diffrents dispositifs. Cest lobjet du chapitre 2. 2) Lannexe 4 analyse la situation financire de la branche famille dans une perspective de moyen terme1 Cette annexe a t discute au HCF lors de sa sance du 14 fvrier. a) Lexercice de projection est fait lgislation constante23. Il reprend pour les annes 2013 2017 les prvisions annexes la LFSS pour 2013. A partir de 2018, il est cal sur le scnario B du Conseil d'orientation des retraites (COR). Les recettes de la Caisse nationale des allocations familiales progressent comme le Produit intrieur brut4. Le dficit 2016 prvu est alors de 1,7Md. La branche famille revient lquilibre en 2019 (pour lessentiel parce que ses principales dpenses voluent comme les prix alors que ses recettes voluent comme le PIB). Cet excdent progresse rgulirement. On aurait la chronique suivante :
Solde de la branche (Md courants)
solde 2013 -2,6 2014 -2,4 2015 -2,1 2016 - 1,7 2017 -1,3 2018 -0,4 2019 +0,5 2020 +1,5 2021 +2,7 2022 +3,9 2023 +5,3 2024 +6,7 2025 +8

L'Annexe 2 dresse la liste des sigles et acronymes utiliss dans ce rapport et prcise leur sens. Il a t convenu avec le cabinet du Premier Ministre que les travaux ne porteraient pas sur les jeunes adultes. Il ny a donc pas lieu dtudier une modification de lge limite de service des prestations familiales ou du statut fiscal des enfants majeurs. 3 Il a t de mme convenu que ne rentrait pas dans le champ de nos travaux des rformes familialisant certains prlvements (la CSG notamment). 4 Il ny a pas lieu de se pencher sur la nature des recettes de la branche qui sont analyses au Haut conseil pour le financement de la protection sociale.
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Si lintgralit de lexcdent est affect au rglement de la dette accumule sur les exercices 20125 2018 (soit 13Md courants), la branche famille disposera dun excdent, dettes purges, en 2023. b) Quels lments peuvent affecter ce compte prvisionnel ? b1) les variations de la natalit Afin de donner une indication sur la sensibilit de lvolution du rsultat de la branche aux volutions de la fcondit, lexercice prcdent de projection ralis en 2010 par le HCF avait tudi une variante son scnario dmographique central6. Il avait ainsi t suppos, titre conventionnel, que le nombre de naissances serait suprieur de 10 000 au nombre de naissances retenu dans le scnario central. Ceci correspondait une natalit suprieure de 1,22% celle du scnario central. Ltude de cette variante a montr quelle navait sur la priode quune incidence limite (elle faisait varier les dpenses lhorizon 2025 de 1Md, soit 1,7% du montant des dpenses en 2025). b2) lvolution de la situation conomique En retenant les scnarios A et C du Conseil d'orientation des retraites, les dates de retour lquilibre courant et de disposition dun excdent, dettes purges, se modifient comme suit
Tableau 1 - Scnarios du COR et dates de retour l'quilibre

Scnario du COR A B C

Equilibre courant 2019 2019 2019

Excdent, dettes purges 2023 2023 2024

c) des dcisions politiques Les unes sont envisages par le Gouvernement : * Cest en premier lieu loption de redresser la situation financire de la branche pour revenir lquilibre courant en 2016. Les mesures de mise en uvre de cette option sont analyses au chapitre 2. Elles amlioreront le compte ds 2014 par leur effet direct en base et parce que les charges financires (au titre de lendettement de la Caisse nationales des allocations familiales auprs de lACOSS) seront plus faibles. * Cest en second lieu la mise en place des amliorations de prestations dj annonces par le Premier Ministre la clture de la confrence du 11 dcembre 2012 :
Encore faut-il que les enfants et leurs familles vivent dans des conditions matrielles dcentes. Notre pays comptait, en 2010, 2,7 millions denfants pauvres. Cest inacceptable. Pour eux comme pour leurs parents, linjustice sociale est criante. Dans le cadre dune
Le dernier transfert la CADES porte sur lexercice 2011. Description du scnario dmographique central retenu dans lexercice de projection ralis en 2010 : la natalit progresse en France rgulirement depuis 1994, point bas des 50 dernires annes. Le nombre de naissances a atteint 821 000 en 2009 (mtropole + DOM), dont 790 000 en mtropole. En prvision, on a choisi de maintenir constant ce nombre de naissances, en le corrigeant pour tenir compte des naissances de janvier 2010. Le nombre de naissances est donc maintenu constant 790 400 chaque anne en mtropole, et 821 416 France entire.
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rflexion gnrale sur la politique familiale, mene au premier trimestre 2013, nous demanderons Bertrand Fragonard de proposer une amlioration consquente des aides aux familles monoparentales et nombreuses confrontes la pauvret : lallocation de soutien familial et le complment familial. Je naccepte pas que tant de familles soient touffes par des taux defforts insoutenables, notamment en matire de logement .

Les mesures mettant en uvre cette option seront analyses au chapitre 2. A titre de premire hypothse, on a retenu une dpense qui au terme de monte en charge sur cinq ans serait de 700M. Dautres rsulteront darbitrages venir : * Larbitrage le plus immdiat rsultera de la prochaine Convention d'objectifs et de gestion (COG) entre la Cnaf et l'Etat, en cours de discussion. Dans la projection de rfrence annexe Loi de financement de la scurit sociale (LFSS), on a prvu une augmentation du Fonds national daction sociale (FNAS7) de 7,5% par an entre 2014 et 2017 (le FNAS stablirait alors 6,3Md). Un point dvolution en plus ou moins reprsente une charge de 200M au terme de la prochaine COG. * Une rforme des droits familiaux de retraite pourrait avoir une incidence sur les dpenses de la branche (qui les finance hauteur de 9Md). Les travaux disponibles (rapports de la Cour des Comptes, rapport du COR de sur les droits familiaux et conjugaux de retraite , rapport du HCF) plaident pour certains, voquent pour dautres, des pistes de rforme qui se traduiraient par une diminution des dpenses de la branche. * Une ventuelle rforme du Complment de libre choix d'activit (CLCA) pourrait entraner aussi une baisse des cotisations d'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF). Il est cependant possible quaucune de ces rformes ne voie le jour. Une hypothse de stabilit de la lgislation a donc t retenue pour les annes 2014 2016. Mais lhypothse de rformes qui pourraient modifier la situation financire de la branche sur la priode 2017/2025 est analyse au chapitre 2. * Les arbitrages compter de 2017 sur laffectation de lexcdent courant de la branche famille.
Larticle L0 111-4 du code de la scurit sociale prvoit que Le projet de loi de financement de la scurit sociale de l'anne est accompagn d'un rapport dcrivant les mesures prvues pour l'affectation des excdents ou la couverture des dficits constats l'occasion de l'approbation des tableaux d'quilibre relatifs au dernier exercice clos dans la partie de la loi de financement de l'anne comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos . Il en dcoule qu'on est oblig d'indiquer explicitement ce que l'on souhaite faire des excdents. En cas dexcdent, on peut laffecter immdiatement et intgralement au remboursement de la dette accumule les annes prcdentes. On peut au contraire prfrer taler le remboursement de la dette pour financer des dpenses en matire de politique familiale.
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4,7Md en 2012

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Dans lhypothse la plus contraignante, lexcdent est affect la couverture de la dette. Mais on peut prvoir de laffecter en tout ou partie lamlioration des prestations, diffrant la date damortissement de la dette cumule 2012/2015.

3) Conclusions a) Pour la priode 2014/2016, la situation est peu prs cale avec un dficit de 1,7Md couvrir en 2016 (avec un effort significatif ds 2014) et un besoin de financement de lordre de 2,2Md8 qui pourrait varier en fonction du calibrage des mesures retenues en faveur des familles modestes et de la COG sur le Fonds national d'action sociale. b) La trajectoire partir de 2017 est plus ouverte notamment en fonction dventuelles rformes sur les droits familiaux de retraite et des arbitrages rendus sur laffectation des excdents de la branche. c) Dans lhypothse financire la plus contraignante (pas de rforme des droits de retraite, priorit au remboursement de la dette), on continuerait lgislation constante indexer les prestations (et les plafonds des prestations sous condition de ressources) sur les prix. Le HCF a soulign quune telle situation, qui appauvrit les familles en termes relatifs et accrot le ciblage des prestations au dtriment des classes moyennes, diminuerait lefficacit de la politique familiale. Lvolution du rapport base mensuelle des allocations familiales/salaire moyen - moins 15% entre 2012 et 2025 donne une mesure de cet appauvrissement relatif9. d) Adopter une meilleure indexation partir de 2017 supposerait un degr moindre de contrainte, notamment sur laffectation des excdents de la branche.

4) La pression oprer sur mnages par un ajustement de leurs prestations sociales et fiscales sur la priode 2014/2016 (1,7Md net en 2016) qui succderait aux mesures prises par le gouvernement prcdent en 201210 - est significative. Mais, et mme si comparaison nest pas raison, elle nest pas - compte tenu de la gravit de la crise que nous connaissons - aberrante par rapport ce que nous avons connu lors des prcdentes phases de dficit de la branche famille ou par rapport ce que les pays voisins mettent en uvre pour redresser leurs comptes publics. a) Si la branche est le plus souvent excdentaire, elle a connu deux phases de lourd dficit en 1982/1983 et en 1996/1997. Pour lessentiel, les mesures prises au cours de ces deux phases de dficit ont pes sur la valeur des prestations sans en modifier la structure. Les plans ont fait une bonne place aux gels et sous indexations. Mais aucune rforme de fond n'a t retenue, mme si les
1,7Md de dficit de 2016 ; 0, 5M de mesures en faveur des familles pauvres et modestes = 2,2Md Avec cette rgle, la CNAF est excdentaire en euros constants de 43Md en 2060 (soit 78% de ses dpenses 2011 10 Elles concernent pour lessentiel la sous indexation de la base mensuelle de un point ; le report dun trimestre de la date de revalorisation ; la suppression de la rtroactivit en cas de demande tardive dallocations de logement.
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gouvernements avaient voqu de telles rformes11 et si, en 1997, le gouvernement avait procd la mise sous condition de ressources des allocations familiales12. Par ailleurs, plus de 18Md ont t transfr sur la CADES entre 1996 et 2012, conomisant la branche de lourdes charges financires. b) dans la crise actuelle, les pays voisins ont procd des ajustements parfois profonds Le chapitre I Point C - en donne une premire description. Trois options sont mises en uvre : des mesures conjoncturelles de soutien la consommation portant, entre autres, sur les prestations familiales13 des mesures de diminution des prestations. Dans certains pays, ces mesures sont de forte intensit et peuvent toucher la conception mme du systme de prestations14 des rformes de structure indpendantes de la crise .

Projet de fiscalisation des PF pour le gouvernement de M Jupp. Il est revenu un an aprs sur cette mesure et a, en contrepartie, durci le plafonnement du quotient familial. 13 Tel a t le cas en France o, en 2009, ont t : institu un crdit dimpt gal aux 2/3 de lIR 2008 pour les mnages dont le revenu net imposable par part nexcdait pas la limite de la premire tranche de limpt sur le revenu ; verse une prime de solidarit de 200 aux allocataires du RMI, de lAPI ainsi quaux allocataires dune aide au logement sous certaines conditions dactivit professionnelle ; verse une prime exceptionnelle de 150 aux allocataires de lallocation de rentre scolaire. 14 Cest le cas au Royaume Uni avec la mise sous condition de ressources des allocations familiales.
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CHAPITRE 1 LE SYSTEME DE PRESTATIONS SOCIALES ET FISCALES

Lobjet de ce chapitre est de dcrire le systme actuel partir dune srie dinterrogations prsentes sous forme de 15 fiches rendant compte de la plupart des questions qui sont actuellement dans le dbat public. Au pralable, sont indiqus des lments historiques qui clairent lvolution des objectifs de la politique familiale franaise et ont vocation permettre de mieux comprendre le systme actuel. Dans le mme sens, sont apports quelques clairages statistiques sur les familles et leurs volutions rcentes.

SOUS SECTION I DES ELEMENTS DE CONSTAT UTILES AU DEBAT Trois types d'lments peuvent alimenter le dbat sur les perspectives de rformes de la politique familiale en France : des donnes statistiques sur les familles et leurs volutions rcentes, un rappel des objectifs de la politique familiale en France avec ses spcificits, ainsi que les expriences d'autres pays europens depuis la crise. I. LES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE FAMILIALE15 Deux objectifs sont prsents depuis lorigine de la politique familiale franaise : ils sont relativement lis, font lobjet dun consensus assez fort, mme si leur expression a volu au fil des annes, et les dbats portent avant tout sur leurs modalits. Deux objectifs plus rcents sont larticulation entre vie familiale et vie professionnelle et laccompagnement de la parentalit : les dbats portent autant sur leur contenu que sur les leviers utiliser.

A. Deux objectifs prsents depuis lorigine de la politique familiale franaise 1. Le soutien la natalit Cest un objectif explicite en France16, ce qui a peu t le cas dans dautres pays europens avant le dbut du XXIme sicle.
repris notamment de la note du HCF Architecture de la politique familiale : lments de problmatique Janvier 2011. 16 Voir Fiche 1 Soutenir la natalit in HCF - Architecture de la politique familiale : lments de problmatique Janvier 2011.
15 Elments

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Une natalit leve reste considre aujourdhui comme un investissement dans lavenir, une source de bnfices collectifs mais galement comme un indicateur de satisfaction des parents quant la ralisation ou non de leur souhait denfant(s)17. A lappui de cet objectif, est mise en uvre, en dbut de priode, une politique trs type en direction de deux types de familles : les familles jeunes tout dabord, avec un salaire unique puissant qui couvre les premires annes de la vie familiale ( un moment o le travail salari des mres en dehors de leur domicile na pas encore augment massivement) et des prts aux jeunes mnages qui ne sont consentis quaux mnages dont la somme des ges des conjoints ne dpasse pas 50 ans ; les familles nombreuses ensuite puisquon estime que la natalit se joue surtout au troisime enfant. En Europe, la France est dailleurs lun des pays o lapport des naissances de rangs 3 et plus est le plus lev. La progressivit des prestations avec la taille entend rpondre ce souci.

A lorigine, la France a ainsi un schma trs typ : la famille de un enfant, aide dans les premires annes, nintresse plus si un autre enfant ne vient pas de faon rapide et on met fin alors aux prestations qui lui sont accordes ; la famille de deux enfants bnficie du salaire unique pendant les premires annes du cadet et peroit en continu les allocations familiales ; la famille nombreuse garde durablement le bnfice du salaire unique et peroit des allocations familiales dun montant plus levs. La rflexion sur la fcondit va se dplacer ensuite avec la monte du travail salari des femmes ; lobjectif devenant progressivement daider les parents ne renoncer ni lactivit professionnelle de la mre, ni une naissance supplmentaire (voir point c)

2. Le soutien au niveau de vie des familles Eduquer les enfants cote cher et le niveau de vie diminue avec la taille de la famille. Cest pourquoi vont tre dvelopps deux instruments sur la base du concept de compensation horizontale . A chaque niveau de revenu, il faut contenir la baisse du niveau de vie. Les allocations familiales augmentent avec la taille ; limpt sur le revenu prend en compte cette diminution avec un quotient familial puissant. Dans lapproche dorigine, le revenu des familles nest donc pas pris en compte pour le calcul de leurs prestations. Cest en 1948 que pour attnuer leffet de la libration des loyers on introduit, avec la cration de lallocation de logement familial, le critre revenu. Pour les autres prestations, ce critre revenu nest retenu quassez tard (dans les annes 70) et de faon modre, les plafonds de ressources tant fixs des niveaux relativement levs pour couvrir largement les classes moyennes. Ni le systme fiscal ni celui des prestations ne sont organiss pour aider les familles modestes ou pauvres de faon beaucoup plus importante que leurs homologues plus
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Les enqutes, CREDOC sur les Aspirations des franais notamment, indiquent quil reste un cart entre les souhaits des parents (les mres dsirent en moyenne 2,7 enfants et les hommes 2,5) et la ralit qui est 2 enfants. Sur un sujet aussi sensible, ces sondages doivent tre interprts avec prcaution mais sont prcieux pour suivre les volutions dans les temps et ventuellement conduire des comparaisons internationales lorsque la formulation des questions poses aux enquts est comparable.

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aises. Ce nest pas la branche Famille de la scurit sociale qui finance les minima sociaux ou la Prime pour l'emploi (PPE). Et les aides au logement qui sont concentres sur les mnages modestes ne sont pas mieux traites que les autres prestations lorsque sont dfinies des rgles dindexation. Mais, sous la contrainte financire, on voit se dvelopper de faon plus insistante le thme de la redistribution verticale o lon cherche, notamment par une modulation plus forte des prestations familiales, contenir la fois la dgradation de la valeur relative des prestations et les effets de la crise conomique et sociale dont le taux de pauvret des enfants est lindicateur le plus inquitant. Aujourdhui, les mnages les plus pauvres avant impts et prestations sont les couples avec trois enfants et plus et les monoparents avec deux enfants et plus. Mme aprs impts, prestations familiales, aides au logement et minima sociaux, ces mnages restent les plus pauvres18. Les dbats en cours sur cet objectif portent sur le degr de prise en compte des revenus et de la taille des familles, de lge des enfants et de situations pnalisantes pour le niveau de vie des familles, comme la monoparentalit19. Ils portent galement sur larticulation entre soutien immdiat aux familles et droits diffrs et lopportunit de simplifier le systme actuel.

B. Deux objectifs plus rcents 1. Larticulation de la vie familiale, professionnelle (individuelle et sociale)20 Absent aux origines de la politique familiale franaise, rsolument axe sur le soutien de la mre au foyer, cet objectif est apparu dans les annes 1970 dans un nouveau contexte conomique et sociologique conduisant au souhait dune plus grande neutralit de la politique familiale envers les choix professionnels des femmes. Il sest ensuite impos comme un objectif de politique publique part entire, sous la double impulsion des politiques visant lgalit entre hommes et femmes, et du souhait dencourager lactivit fminine pour consolider la croissance et amliorer le financement des systmes sociaux. Il constitue une proccupation europenne depuis le dbut des annes 1980.

Avec un revenu final mdian de 17 055 pour les couples avec 3 enfants et plus et de 13142 pour les monoparents avec 2 enfants et plus (contre 22 760 pour les couples avec un enfant et 18462 pour les clibataires sans enfant : Programme de qualit et defficience (PQE) annex la loi de financement de la scurit sociale 2013. 19 HCF Fiches 2 Compenser les charges de familles , Fiche 3 Contribuer la lutte contre la pauvret , fiche 6 Quelle volution de la compensation dans le temps , fiche 10 Peux-on accepter de fortes variations dans les prises en charge ? in HCF Architecture de la politique familiale : lments de problmatique Janvier 2011. 20 Complments in Fiche 4 Larticulation de la vie professionnelle, de la vie familiale, de la vie sociale et de la vie individuelle in HCF Architecture de la politique familiale : lments de problmatique Janvier 2011.

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Le thme qui va simposer alors est celui de la conciliation, puis de larticulation, entre la vie familiale et la vie professionnelle, mais aussi entre la vie individuelle et la vie sociale. Si lon veut une fcondit leve, il ne faut pas contraindre les mnages renoncer ou au travail des mres de famille ou une naissance supplmentaire. Le systme des prestations familiales va tre remani avec le dveloppement de dispositifs daides la garde, puis laccueil des jeunes enfants. Ces dispositifs mobilisent rapidement davantage de crdits que les prestations qui sont accordes aux familles dont lun des parents ne travaille pas (ou travaille temps partiel) lorsquelles ont un jeune enfant. Cet objectif largement consensuel suscite des dbats sur le libre-choix laisser aux parents, et notamment aux mres, entre activit professionnelle ou non lorsquils ont de jeunes enfants (question de la dure et de lindemnisation des congs maternit et du complment de libre choix dactivit, avantages familiaux de retraite) et les partisans de mesures plus incitatives au partage des tches entre pres et mres (dure et indemnisation du cong paternit). Les dbats portent galement sur les outils mobiliser : aides en espces (familiales ou fiscales comme le crdit dimpt pour la garde des enfants), prestations en espces affectes (comme le CMG de la PAJE) et prestations en nature (services et quipements) mis disposition des mnages un prix infrieur leur cout21. 2. Laccompagnement de la parentalit22 Laccompagnement des familles est un objectif ancien de la politique familiale (aide domicile, travail social, tutelle aux prestations sociales enfants,) mais, depuis le milieu des annes 90, laccompagnement de la parentalit constitue un nouvel objectif, formul en tant que tel. Oscillant entre des offres de services et de lieux de rencontre pour les parents qui le souhaitent et en prouvent le besoin et des dispositifs plus coercitifs (en cas de dlinquance des enfants, dincivilits ou dabsentisme scolaire), cette politique reste encore consolider ainsi que la souhait le HCF a plusieurs reprises dans ses avis23 et ainsi que le dmontre le rcent rapport de lIGAS sur le sujet24.Ses enjeux budgtaires nont rien de comparable avec ceux qui sont mobiliss par les trois objectifs prcdents.

21

Complments in Fiche 11 Prestations en espces prestations en nature in HCF - Architecture de la politique familiale : lments de problmatique Janvier 2011. 22 Complments in Fiche 12 La place des politiques daccompagnement de la parentalit in HCF Architecture de la politique familiale : lments de problmatique Janvier 2011. 23 HCF Avis sur les ruptures et discontinuits de la vie familiale (juillet 2010). 24 Jacquez-Vazquez Bndicte, Raymond Michel, Sitruk Patricia - Lvaluation de la politique de soutien la parentalit IGAS fvrier 2013.

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C. Les objectifs retenus aujourdhui par les pouvoirs publics. Ils sont analyss dans le Programme de qualit et defficience (PQE) annex la loi de financement de la scurit sociale. Certes ils ne sont pas tous chancs ou chiffrs mais leur nonc rend bien compte de la varit des objectifs assigns la politique familiale
Programme de qualit et defficience (PQE) annex la loi de financement de la scurit sociale 2013 Liste des indicateurs objectifs/rsultats OBJECTIF 1: Contribuer la compensation financire des charges de famille INDICATEUR Redistribution horizontale
1.1 -Niveau de vie des mnages avant et aprs impt sur le revenu, prestations familiales, aides au logement et minima sociaux; en fonction de la configuration familiale Rduction des carts de niveau de vie

CIBLES

Redistribution verticale
2-1 -Impact redistributif du quotient familial, des prestations familiales, des minima sociaux et des allocations logement pour des mnages de mme composition familiale Rduction des carts de niveau de vie

Action sur la pauvret 2: Aider les familles vulnrables


2-2 -Nombre d'enfants gs de moins de 18 ans vivant dans des familles dont les ressources sont infrieures au seuil de pauvret (ensemble des familles et familles monoparentales) 2-3 -Proportion d'enfants vivant dans une famille o les parents sont sans emploi 2-4 -Impact des prestations familiales, des minima sociaux et des aides au logement sur le taux de la pauvret montaire des enfants, en fonction de la configuration familiale 2-5 :-Taux d'effort mdian des mnages titulaires d'une allocation logement, en fonction de la configuration familiale et du type de parc Rduction Rduction Rduction du taux de pauvret Rduction significative du taux d'effort

Accs loffre de garde


3-1 Indicateur sur loffre en modes de garde * volution de la capacit thorique daccueil par les modes de garde formels pour 100 enfants de moins de 6 ans * taux doccupation des tablissements daccueil pour jeunes enfants 3-2- Suivi du dveloppement de la garde collective et individuelle, denfants de moins de 3 ans sur la priode 2009-2012 * Nombre de places cres en accueil collectif depuis 2009 * Nombre denfants supplmentaires de moins de 3 ans accueillis par un assistant maternel depuis 2009 3-3 Indicateur sur lvolution de la dispersion territoriale des modes de garde

3. Concilier vie familiale et vie professionnelle

100 000 100 000 Rduction de la dispersion

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* Densit moyenne de la capacit thorique daccueil par les modes de garde formels pour 100 enfants de moins de trois ans dans les dpartementaux les mieux et les moins bien dots * Densit moyenne de la capacit thorique daccueil en EAJE pour 100 enfants de moins de trois ans dans les dpartementaux les mieux et les moins bien dots 3- 4- Taux deffort et resta charge des familles selon le mode de garde, le revenu et la configuration familiale 3-5- Taux de satisfaction des parents lgard des modes daccueil des jeunes enfants 3-6 Indicateur sur lemploi des femmes * taux demploi des femmes et des hommes gs de 15 64 ans

Renforcement de la libert de choix

Equilibre vie familiale vie professionnelle selon le genre


Femmes 70% Ensemble 75% Augmentation Augmentation

3. Concilier vie familiale et vie professionnelle

* taux demploi des femmes et des hommes selon le nombre denfants charge (0, 1, 2,3 et plus), et lge de lenfant * taux dactivit des femmes et des hommes selon le nombre denfants charge (0, 1, 2,3 et plus), et lge de lenfant 3-7- Disparits salariales entre hommes et femmes

Diminution de lcart

II. QUELQUES DONNEES STATISTIQUES SUR LES FAMILLES25 Au 1er janvier 2013, la population vivant en France slve 65,8 millions dhabitants : 97% en mtropole ; 3% dans les dpartements doutre-mer (hors Mayotte). A. Elments dmographiques 1. Structure de la population et nombre de familles a) La structure de la population En 2012, un quart de la population a moins de 20 ans, pourcentage en diminution compte tenu de laugmentation du nombre de personnes ges de 60 ans ou plus. 20,1 millions d'enfants et de jeunes ont moins de 25 ans dont 14,1 millions d'enfants moins de 18 ans (2,5 millions denfants ont moins de 3 ans et 2,4 millions denfants ont entre 3 et 6 ans). Un peu plus de la moiti des jeunes de 18 24 ans vivent encore avec leur(s) parent(s) et prs dun sur cinq vit en couple avec ou sans enfant.
25 Synthse

de la note du HCF "Quelques lments statistiques sur les familles", octobre 2013 qui s''st appuye notamment sur les statistiques manant de l'INSEE, de l'INED, du Ministre de la Justice ainsi que des tudes menes par la CNAF et la DREES.L'ensemble des rfrences figure dans la note complte.

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b) Le nombre de familles 9,3 millions de familles vivent avec au moins un enfant ou un jeune adulte de moins de 25 ans : - 7,9 millions de familles vivent avec au moins un enfant de moins de 18 ans (leur nombre augmente modrment depuis 1990) ; - 2,1 millions de familles vivent avec au moins un enfant de moins de trois ans.

2. Natalit et maternits a) La natalit, la fcondit, les maternits On compte 822 000 naissances en 2012 (contre 740 774 au point bas de 1994)26. Depuis 2008, lindicateur conjoncturel de fcondit dpasse ou est trs proche du seuil de 2 enfants par femme en France qui est, avec lIrlande, le pays de lUnion europenne o la fcondit est la plus forte. La France est un des pays europens, et plus largement un des pays de l'OCDE, o le nombre idal d'enfants qu'indiquent les femmes (2,6) est parmi les plus levs27. Trs rares28: sont les personnes interroges qui ne souhaitent aucun enfant (2,5%) ou un seul enfant (5,5%). La plupart en souhaitent deux (44%), trois (32%) ou quatre ou plus (11%)29 Jusquen 2000, les jeunes de moins de 30 ans mentionnaient plus frquemment que leurs ains un nombre idal de deux enfants. Mais depuis, ce nombre diminue au profit de ceux qui affichent un idal de trois enfants : de 27% en 2000 39% en 2006 (cet idal de trois enfants ntant partag que par 37% des personnes de plus de 30 ans en 2006 contre 49% en 1979). Avec 11,7% des femmes terminant leur vie fconde sans enfant, la France a un des taux dinfcondit le plus bas dEurope (en particulier pour ce qui concerne linfcondit volontaire), tandis que lAllemagne a le plus lev. L'ge moyen la maternit continue d'augmenter : 30;1 ans mais cette progression se ralentit30
La France est le pays dEurope o la contribution de laccroissement naturel la progression densemble de la population est la plus leve (+ 250 000 en 2012 et plus de 200 000 personnes par an depuis plusieurs dcennies), tandis que la contribution du solde migratoire la croissance dmographique est minoritaire. 27 Donnes longitudinales issues des enqutes GGS (Generation and gender studies) conduites en deux vagues (2005 puis 2008)27 rebaptises Etudes des relations familiales et intergnrationnelles, Erfi) et ralises par lIned et lInsee ainsi que Eurobarometer Surveys. 28 Eurobaromtre 2006. 29 Ne sait pas = 5%. 30 Le nombre de naissances dites tardives , (issues de mres de 40 ans ou plus), augmente progressivement mais elles ne reprsentent que 3,6% de lensemble des naissances30. Les naissances issues de mres de moins de 20 ans, que lon peut qualifier de naissances prcoces reprsentent, quant elles, 2,6% de lensemble des naissances30.
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b) Le calendrier des naissances Le dlai moyen entre la premire union et le premier enfant sallonge. - 2 ans pour les femmes qui ont eu une premire union avant la fin des annes 60 ; - 3,5 ans pour les femmes qui ont eu une premire union au dbut des annes 80. Le dlai moyen entre les deux premires naissances sallonge galement mais, a priori, plus lgrement : - 3,2 ans pour les femmes qui ont eu leur premier enfant entre 1940 et 1965 ; - 3,8 ans pour celles qui ont eu leur premier enfant entre 1975 et 1984.

3. Descendance finale et nombre denfants par famille a) La descendance finale et la frquence du troisime enfant Lapport des naissances de rang trois ou plus la descendance finale est particulirement lev en France. Lorsque l'on compare plusieurs pays europens, on observe que c'est en France que la descendance finale est la plus leve et que lapport des naissances de rang 3 ou plus est le plus important31. b) Le nombre denfants par famille b1) Les familles avec deux enfants prdominent et leur nombre augmente En termes de descendance finale, ce sont les familles avec deux enfants qui prdominent. Sur 100 femmes nes en 1960, 18 ont eu un seul enfant, 40 ont eu deux enfants, 22 en ont eu trois, 10 en ont eu quatre ou plus 10 nen ont pas eu. La taille des familles, telle qu'elle est observe dans les recensements de la population, diminue trs sensiblement entre 1975 et 2009: le nombre de familles avec deux enfants augmente fortement (+30%) ainsi que celui des familles avec un enfant (+15%) ; le nombre de familles de trois enfants diminue lgrement (-4%), celui des familles avec quatre enfants et plus diminue fortement (-61%). b2) La taille des familles dans lesquelles vivent les enfants Un tiers des enfants de moins de 25 ans (5,75 millions) vivent dans une famille nombreuse (18% des familles). La moiti des enfants de familles recomposes vivent dans une famille de 3 enfants ou plus. Plus dun enfant sur cinq vivant dans une famille recompose vit dans une famille trs nombreuse de 4 enfants ou plus.

31

Cette considration a son importance dans la mesure o la politique familiale franaise accorde une attention particulire la venue du troisime enfant.

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A l'inverse, les enfants qui vivent avec un seul parent vivent dans des familles plus petites : un tiers dentre eux sont des enfants uniques.

B. Structures familiales 1. Les unions Prs des trois quart (72,4%) des personnes de 30 59 ans vivent en couple. Le nombre dunions officialises entre hommes et femmes (PACS et mariages) est pass de 322 093 en 2000 456 596 en 201032, soit une progression de 42%. LINSEE estime quun couple sur cinq vit en union libre. Sur 15,1 millions de couples, 77% sont maris. En 2010, les PACS ont constitu 44% des unions officialises entre personnes de sexe diffrent. Mais, au total seuls 3% des personnes qui ont entre 18 39 ans sont pacses33. En 2010, 5% des PACS ont t signs entre partenaires de mme sexe et en 2009, 6% de l'ensemble des personnes pacses vivaient en couple avec une personne du mme sexe Il est frquent que le mariage intervienne aprs qu'un couple pacs ou vivant en union libre ait donn naissance un ou plusieurs enfants. En 2004, 81 000 enfants premiersns ont ainsi prcd le mariage de leurs parents (soit 18% des naissances de premiersns) hors mariage, Au final, 56% des naissances ont lieu hors mariage.

2. Les ruptures de vie commune a) Le veuvage avec des enfants charge On estime 34que 42 000 dcs par an laissent un parent survivant qui a charge au moins un enfant de moins de 20 ans. 'Il y aurait au moins 270 000 orphelins de pre ou de mre de moins de 20 ans vivant en mnages ordinaires, hors institutions 62% sont orphelins de pre;32% sont orphelins de mre, 6% sont orphelins de pre et de mre35. b. Les divorces et les sparations D'aprs lINED, le nombre total de ruptures de couples avec enfants (quils soient maris, pacss ou en concubinage) se situe autour de 145 000 par an (avec une

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A ce stade, les statistiques relatives aux PACS conclus en 2011 sont trop incertaines pour retenir cette anne (voir point b) ci-aprs. 33 en 2009. 34 Estimation du HCF dans le cadre de ses travaux sur les ruptures familiales, juillet 2010. 35 Haut conseil de la famille (2010) Ruptures et discontinuits familiales - Note en ligne sur le site du HCF (INSEE Estimation partir de lenqute sur les revenus et les conditions de vie 2004 actualise 2008).

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incertitude de + ou 20 000)36, dont 75 000 divorces avec enfants et aux alentours de 70 000 sparations de couples pacss ou vivant en concubinage (ou union libre). La proportion de divorces est de 23,4% pour les mariages conclus en 1965. Selon lINED, et dans lhypothse dune prolongation sur dix ans de la tendance moyenne des dix dernires annes, cette proportion serait de 44,6% des mariages conclus au dbut des annes 1990 et devrait dpasser 45% des mariages conclus en 2000. 56% des divorces impliquent au moins un enfant mineur. En 2010, 140 000 enfants ont connu le divorce de leurs parents (68% dans une famille avec un ou deux enfants, 32% dans une famille avec 3 enfants ou plus). Les risques de divorce les plus levs se situent cinq ans aprs le mariage mais les divorces tardifs augmentent. Il faut actuellement attendre 34 ans de mariage pour que le risque de divorce soit infrieur 5% contre 20 ans de mariage en 198037. c) Les ruptures de Pactes civils de solidarit (PACS) Depuis la cration de cette nouvelle forme d'union en 1999, 186 736 PACS ont t dissous38, soit 16% de l'ensemble des PACS conclus. Sur l'ensemble des dissolutions de PACS enregistres depuis 1999 : 34% sont dues un mariage, 61% font suite un commun accord des partenaires, 4% la demande unilatrale dun des partenaires, 1% un dcs.

d) Les dcisions de justice concernant la garde des enfants suite un divorce ou une sparation Environ 250 000 enfants connaitraient chaque anne la sparation de leurs parents (dont 140 000 leur divorce). La proportion d'enfants dont la garde est confie la mre suite une sparation ou un divorce diminue avec l'ge de l'enfant mais reste trs majoritaire. 13,5% des enfants concerns par la sparation de leurs parents ont fait l'objet d'une rsidence en alternance en application d'une dcision de justice (en 2012)39.

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INED (2010) Estimation ralise la demande du HCF dans le cadre des travaux raliss Ruptures et discontinuits de la vie familiale . 37 Mazuy Magali, Prioux France, Barbieri Magali (2011). Lvolution dmographique rcente en France : quelques diffrences entre les dpartements doutre-mer et la France mtropolitaine INED Population-F, 66 (3-4). 38 Ministre de la Justice (2012) Statistiques au 31 dcembre 2011. 39 Mais, plus le temps coul depuis la sparation est important, plus la garde de lenfant risque de se transformer en garde exclusive auprs du pre ou de la mre .

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3. Rpartition des enfants en fonction du type de famille dans lequel ils vivent a) La rpartition des enfants en fonction des types de familles Trois quarts des enfants mineurs vivent avec leurs deux parents, les autres vivent principalement avec un seul de leurs parents (16%) ou dans une famille recompose (6%). Prs de trois millions et demi d'enfants mineurs ne vivent donc pas avec leurs deux parents. b) Les foyers monoparentaux b1) Un nombre important de foyers monoparentaux mais une situation familiale souvent transitoire Avec prs de 2 millions de foyers monoparentaux avec un enfant de moins de 25 ans (dont 1,3 million avec un enfant de moins de 18 ans, soit un foyer sur cinq), la France est lun des pays de lUnion europenne o la proportion de foyers monoparentaux est la plus leve. Entre un quart et un tiers des femmes des gnrations ayant aujourdhui entre 35 et 40 ans se trouveraient au moins une fois dans leur vie en situation dlever seules un ou plusieurs enfants de moins de 25 ans. On estime la dure moyenne de monoparentalit des familles ayant des enfants de moins de 20 ans prs de 7 ans mais un nombre lev de ces familles restent isoles pendant de nombreuses annes (en particulier lorsque la mre est seule la naissance de lenfant). b2) Un nombre croissant denfant vivant dans un foyer monoparental La proportion de mineurs vivant au sein dun foyer monoparental ne cesse de crotre depuis 40 ans ; elle tait de 6% en 1968, elle est de 18% aujourdhui. Ce sont donc au total 2,8 millions denfants de moins de 18 ans qui vivent avec un seul parent. Les risques de rupture dunion, mais aussi de dcs dun conjoint, croissent au fil des annes de la vie en couple. Les enfants en trs bas ge vivent donc moins frquemment dans des familles monoparentales : 12 % des enfants de moins de trois ans, contre 19% pour les enfants de 3 18 ans. Quand ils vivent dans un foyer monoparental, 92% des enfants de moins de 3 ans et 85% des enfants de moins de 18 ans vivent avec leur mre. c. Les familles recomposes Quatre ans aprs une rupture, 44% des pres et 28% des mres ont constitu un nouveau couple (mariage, pacs ou concubinage).

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Environ 590 000 familles recomposes vivent avec au moins un enfant de moins de 18 ans : 450 000 avec un beau-pre ; 140 000 avec une belle-mre. Elles reprsentent donc 7,5% de l'ensemble des familles vivant en France. Environ 15% des familles nombreuses (avec 3 enfants ou plus de moins de 18 ans) sont des familles recomposes, soit prs de 250 000 familles40. 1,2 millions denfants de moins de 18 ans vivent dans une famille recompose. La moiti vit avec leur mre et un beau-pre, 15% avec leur pre et une belle-mre. Plus du tiers vivent avec leurs deux parents mais aussi avec une demi-sur ou un demi-frre. d. Les couples qui ne vivent pas ensemble La proportion de personnes de 18 79 ans vivant une relation stable non cohabitante ce que les amricains dnomment LAT ("Living Apart Together") - est de 8%, soit un peu plus de 3,8 millions dindividus. Lessentiel de ces personnes a moins de 29 ans et vit dans une situation de transition avant la vie en couple. Entre 30 et 60 ans, la proportion de personnes concernes se situe autour de 5% ; elles vivent essentiellement sans enfant charge. Avec des enfants charge, 180 000 personnes de 21 49 ans (soit 90 000 couples) ont ce mode de vie qui touche au final une faible proportion de familles C. L'activit professionnelle des parents 1. Taux d'activit et d'emploi La France se caractrise par des taux d'activit fminin levs, surtout temps plein. Plus de 70% des femmes en couple ges de 15 64 ans sont prsentes sur le march du travail : 46% actives occupes temps complet, 22% temps partiel et 5% au chmage. Le taux demploi des femmes de 20 64 ans est de 64,6% : il se situe au dessus de la moyenne europenne, sachant que l'objectif europen est de 70% (le taux d'emploi des hommes du mme ge est de 73,8%). La France a un taux beaucoup plus faible demploi fminin temps partiel que d'autres pays (29,9% contre par exemple, 38,7% en Sude, 45,1% en Allemagne et 76,5% aux Pays-Bas).
Lorsquelles ont au moins un enfant de moins de 18 ans, les femmes ont un taux dactivit qui dpasse 80% lorsquelles sont divorces ou en couple non maries. Leur taux dactivit est plus faible lorsquelles sont veuves (67%) ou clibataires (78,7%).

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15% de 1 630 000 familles de trois enfants ou plus en 2009.

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2. Taux d'activit et taux d'emploi en fonction du nombre et de l'ge des enfants Le taux d'emploi des femmes diminue en prsence de jeunes enfants et en fonction de leur nombre. Voir tableau ci-aprs.
Tableau 2 - Taux d'activit des femmes et des hommes avec des enfants en % Femmes 1 enfant 69,2 Le plus jeune 2 enfants 59,6 est g de 0 3 enfants ou 2 ans 36,2 plus 1 enfant 73,2 Le plus jeune 2 enfants 80,7 est g de 3 3 enfants ou ans et plus (*) 66,0 plus
Source : Insee enqutes emploi traitement Drees, in PQE famille 2013,

Hommes 89,8 90,9 85,1 81,6 91,1 87,4

(*) Est considre comme enfant toute personne clibataire qui nest pas en couple avec une personne de son mnage, ayant un parent (pre ou mre) dans son mnage, et ntant pas elle-mme parent (pre ou mre) dune personne de son mnage.

70% des mres de jeunes enfants bnficient d'un contrat de travail (le cong parental n'y mettant pas fin) : 37% travaillent temps plein, 21% travaillent temps partiel (avec ou sans CLCA), 12% sont en cong parental. Seules un peu plus d'un tiers des mres de jeunes enfants qui ne travaillent pas peroivent le CLCA taux plein. Dautres mres (galement sans activit professionnelle) peuvent sous certaines conditions - bnficier du RSA major si elles lvent seules leur jeune enfant ou du RSA de base si elles vivent en couple. D'aprs les estimations du HCF, environ 350 000 femmes qui ont un enfant de moins de trois ans, n'exercent pas d'activit professionnelle et ne peroivent ni le CLCA, ni le RSA (certaines sont en formation).

3. Le travail temps partiel Entre 1980 et 2011, la proportion de femmes travaillant temps partiel est passe de 17% 30% (le taux de temps partiel des hommes tant de 6,5%)41. Au cours de ces 30 annes, les effectifs de femmes travaillant temps partiel ont augment trois fois plus vite que ceux des femmes en activit42. Ds le deuxime enfant, 45% des femmes qui exercent une activit professionnelle lexercent temps partiel ; au troisime enfant, elles sont 55%. Sur l'ensemble des femmes qui travaillent temps partiel, leur dure hebdomadaire de travail est de plus de 30 heures pour 29% dentre elles ; entre 15 et 30 h (le plus souvent mi-temps) pour 57% ; moins de 15h pour 14%.

41 La

mise en place de lallocation parentale dducation taux partiel en 1994 remplace par le CLCA en 2004 a contribu cette augmentation. 42 Entre 1980 et 2010, le nombre de femmes temps partiel est pass de 1,5 million 3,7 millions tandis que le nombre de femmes actives passait de 9,2 millions 13,6 millions.

25

Pour une part importante, il sagit dun travail temps partiel subi : entre 25 et 49 ans, 30% des femmes temps partiel souhaitent travailler plus43.Les femmes temps partiel contraint sont concentres dans les secteurs de lhtellerie restauration, des commerces, en particulier la grande distribution, des services la personne et des services domestiques, tout particulirement les services de nettoyage, des services de la sant et de laction sociale44. 4. Les emplois prcaires La prcarisation de l'emploi qui touche particulirement les femmes. Au cours des 25 dernires annes, contrats dure dtermins et intrim se sont dvelopps. Les contrats dure dtermine reprsentent 9% de lemploi salari et sont majoritairement fminins (59% des CDD sont signs par des femmes). A linverse, lintrim est davantage masculin (70% des contrats dintrim sont signs par des hommes). Le dveloppement de la mobilit professionnelle (chaque anne, un salari sur quatre change dactivit) entraine aussi une fluctuation des contraintes et des besoins des familles vis vis de la garde de leurs enfants mais aussi, plus gnralement, pour ce qui concerne toute la vie familial.

D. Les niveaux de vie des familles Le Programme de qualit et d'efficience Famille annex la loi de finances de la scurit sociale pour 2013 prsente trs clairement les niveaux de vie initiaux des familles et leurs niveaux de vie aprs impt, prestations familiales et de logement et minima sociaux. Cette politique permet de relever les niveaux de vie de ces familles mais les disparits sont encore fortes. Les familles qui restent avec les niveaux de vie les plus faibles sont les familles avec trois enfants et les familles monoparentales avec deux enfants ou plus.

43 44

INSEE (2009) Insee Premire, N1226. Gresy Brigitte (2009) Rapport prparatoire la concertation avec les partenaires sociaux sur l'galit professionnelle entre les femmes et les hommes IGAS.

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III. LES MESURES DE POLITIQUE FAMILIALES PRISES DEPUIS LA CRISE DANS LES DIFFERENTS 45 PAYS DE LUNION EUROPEENNE Compte tenu de la crise conomique, financire, sociale et dans certains pays, de la crise dmographique, les pays europens ont dvelopp diffrentes stratgies en matire de politiques familiales (Voir en Annexe 5 la Liste des mesures d'conomies, la liste des mesures favorables pour les familles et le classement par pays).

A. Trois groupes de pays On peut schmatiquement classer les pays en trois groupes pour ce qui concerne les dcisions prises en matire de politiques familiales.

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Synthse ralise partir de Brlayova Barbora sous la direction de Steck Philippe Crise et protection sociale en Europe CNAF 2011 et des contributions des conseillers sociaux sollicits par le HCF dans le cadre des prsents travaux (en particulier, contributions des conseillers sociaux d'Allemagne, du Royaume-Uni et du Danemark pour le Danemark, la Sude et la Finlande).

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1. Ceux qui, dans le cadre de plans daustrit, ont pris diffrentes mesures permettant une rduction des dpenses publiques dans ce domaine Ce sont le Royaume-Uni et lIrlande qui ont mis en place les plans dconomies les plus drastiques sur la politique familiale. Dautres pays du Centre et de l'Est ont galement dcid de mesures dconomies dans ce domaine : la Rpublique Tchque, la Lettonie, la Lituanie, la Roumanie, la Hongrie, la Slovaquie, lEstonie. Il en est de mme, mais dans une moindre mesure, de pays comme lEspagne46, le Luxembourg, le Danemark et la Finlande. 2. Ceux qui ont, au contraire, amlior leur politique familiale, dans un objectif de redressement dmographique et/ou de protection des enfants et de leurs parents contre la pauvret. Un certain nombre de pays qui sont dans des situations socio-conomiques trs diffrentes les unes des autres ont mis en place des mesures positives en direction des familles : des pays du Nord de lEurope avec des aides aux familles dj consquentes (Danemark, Finlande, Sude), des pays du centre et de lEst (Autriche, Pologne, Slovnie, Bulgarie) ou encore le Portugal.

3. Ceux qui ont articul des mesures dconomies et des mesures positives pour les familles. Cinq pays ont combin une amlioration de certaines de leurs prestations familiales ou congs parentaux indemniss avec la ralisation dconomies sur les politiques familiales (avec mise sous condition de ressources pour deux dentre eux): lAllemagne, les Pays Bas, la Hongrie, la Lituanie et la Slovaquie. On peut observer une grande diversit, la fois dans les mesures dconomie (I) et dans les amliorations qui ont t dcides depuis 2008 (II). Pour autant, de grandes tendances se dessinent.

B. Les principales mesures dconomies sur les politiques familiales Les mesures dconomies passent par la suppression de certaines prestations familiales (notamment les prestations ponctuelles), le gel ou la diminution de leurs montants, la modification des ges dligibilit de enfants, la mise sous condition de ressources ainsi que des rformes des congs maternit ou parentaux, des aides au logement et de la fiscalit.

1. Suppression de prestations familiales Certaines prestations sont supprimes, en particulier les primes de naissance qui sont parfois maintenues uniquement pour le premier enfant (Rpublique Tchque, Royaume Uni ; l'Espagne les ayant toutes supprimes).Le Danemark a conditionn le versement des prestations familiales une dure de travail ou de sjour pralable minimale dans le pays.
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L'essentiel des aides aux familles sont verses par les rgions, c'est ce niveau que se prennent les dcisions d'conomies et trs peu au plan national.

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2. Gel ou diminution des montants des prestations familiales Plusieurs pays ont gel le montant des allocations familiales, voire lensemble des prestations familiales (Royaume-Uni, Finlande, Hongrie, Slovaquie). Dautres pays ont rduit le montant de certaines prestations familiales : diminution de l'allocation de naissance (Roumanie), de la prise en charge des frais de garde (Royaume-Uni), du montant des allocations familiales de faon uniforme (Irlande) ou progressive en fonction de l'ge des enfants (Rpublique Tchque).

3. Modifications des ges ouvrant droit aux prestations ou de la dure de versement Des modifications dans les ges dligibilit ont galement conduit des conomies : suppression des AF au del de 18 ans, aprs les avoir diminu de moiti lanne prcdente (Irlande) ; recul d'une anne des ges d'ligibilit selon les situations des enfants et des jeunes (Lettonie) ; rduction de l'ge limite des enfants charge pour l'aide aux parents isols (Royaume-Uni et Irlande).

4. Mise sous conditions de ressources Un certain nombre de pays ont mis des allocations sous conditions de ressources : de faon drastique avec une division par deux du nombre d'allocataires (Lituanie) ou encore avec un impact ngatif pour 15% des familles avec une rduction de moiti des AF entre 55 000 et 60 000 /an et une suppression au del de 60 000 (Royaume-Uni). Le Danemark a opt pour une mthode beaucoup plus progressive, avec une rduction proportionnelle la part des revenus dpassant un plafond de 102 000 /an, mais qui n'aura que peu d'impact budgtaire. En Allemagne, les bnficiaires d'allocations familiales (qui sont considres comme un crdit d'impt) peuvent choisir entre la perception de ces AF et un abattement forfaitaire par enfant dans le cadre de l'impt sur le revenu.

5. Rforme des congs maternit et parentaux La diminution des plafonds de revenus pour le calcul des indemnits (Roumanie, Irlande) ou des indemnits maternit elles-mmes (Roumanie, Lituanie) n'a pas t trs rpandue. La rduction de la dure (de 24 mois 12 mois), s'est accompagne en Allemagne de l'instauration d'un cong de 2 mois pour le pre et d'une forte augmentation des indemnits dans le double objectif d'inciter les mres ne pas interrompre leur activit professionnelle tout en relanant la natalit.

6. Rformes des aides au logement Seul le Royaume-Uni a dcid d'une rduction gnrale des aides au logement accompagne de rductions supplmentaires pour certaines catgories de familles : rduction de 10% pour toute personne au chmage depuis plus dun an et pour les mres isoles sans emploi lorsque

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leur dernier enfant aura atteint lge de 5 ans contre 10 ans auparavant. Les aides au logement y ont t galement plafonnes en fonction de la surface du logement.

7. Rformes fiscales Des rformes fiscales ont eu lieu dans plusieurs pays : suppression des crdits dimpt pour les enfants de rangs 1 et 2 (Estonie) ; prise en compte conjointe des revenus des deux conjoints maris partir de 2014 (Danemark) ; transformation de la modration de limpt pour lenfant par un boni pour enfant vers mensuellement (Luxembourg) ;rforme du "Child Tax Credit" en durcissant les conditions d'ligibilit et en le fusionnant - fin 2013 avec cinq autres prestations dans le cadre d'un "Universal credit" qui est constitu d'un montant fixe jusqu' un certain niveau de revenus et d'un montant dgressif ensuite (Royaume-Uni).

C. Mesures favorables en termes de politiques familiales Les mesures positives pour les familles passent par laugmentation du montant de certaines prestations familiales, lamlioration des congs maternit, paternit ou parentaux, des aides spcifiques pour les parents isols, le dveloppement des services collectifs ou des rformes de la fiscalit.

1. Augmentation du montant de certaines prestations familiales Une dizaine de pays ont dcid d'augmenter certaines prestations familiales. Dans le cadre du Plan gouvernemental de 2012, l'Allemagne a dcid de renforcer sa politique familiale en augmentant le montant des allocations familiales de 12% pour les trois premiers enfants et de 10% partir du quatrime. En Sude, les allocations familiales ont t fortement augmentes en ciblant ces augmentations sur les enfants de rang 2 (+ 50%) et de faon dgressive ensuite (+ 33% pour le 3me enfant : +23% pour le 4me, +21% pour le 5me). En Pologne, les AF ont t augmentes de 40% ; au Portugal de 2% 8% en fonction des revenus ; en Autriche, un 13me mois d'AF est vers.

2. Amlioration des congs maternit, paternit ou parentaux (dure, ou indemnisation) Seule la Slovaquie a augment la fois la dure de son cong maternit et son montant. En revanche, plusieurs pays ont mis en place ou prolong des congs paternit (Pologne, Finlande, Allemagne). L'Autriche a cr une allocation parentale trs gnreuse : verse pendant 12 14 mois aprs la naissance de lenfant, son montant est de 80% du salaire antrieur plafonn 2000. Des rformes ont galement touch les congs parentaux avec une diminution de leur dure assortie d'une augmentation de leur indemnisation (Allemagne, Slovaquie).

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3. Mesures spcifiques en faveur des parents isols Des amliorations des aides aux parents isols ont port sur l'augmentation de l'allocation qui leur est verse dans certains pays (Portugal, Slovnie, Danemark). Au Danemark, un crdit d'impt pour activit professionnelle montera en charge jusqu'en 2022 (o il reprsentera plus de 6% des revenus imposables des personnes concernes). En Finlande, l'allocation aux parents isols sera augmente, sous condition de ressources, quand la pension alimentaire n'est pas verse.

4. Dveloppement des services collectifs En Allemagne, on assiste la poursuite rapide de la cration de modes daccueil, avec obligation pour les communes de garantir une place aux enfants de moins de trois ans dont les parents travaillent ou suivent une formation. Il en est de mme, un moindre niveau, aux Pays-Bas. En Irlande, le supplment pour garde du jeune enfant a t progressivement remplac par une anne daccueil gratuite dans une structure daccueil de lenfance.

5. Fiscalit En Hongrie, des dductions fiscales ont t mises en place pour les familles. Aux Pays Bas, ont t institues de nouvelles rgles de crdit dimpt afin dinciter le parent qui gagne le moins accroitre son temps de travail, avec possibilit de cumul des gains de lemploi et du crdit dimpt. Voir tableaux dtaills en annexe 5

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SOUS SECTION II LES PRINCIPAUX POINTS DE DEBAT ACTUELS47

Fiche 1 - Comment est-on parvenu lunit du systme des prestations familiales ? Fiche 2 - Comment prend-on en compte la taille de la famille ? Fiche 3 - Comment prend-on en compte lge des enfants ? Fiche 4 - Comment prend-on en compte le revenu des familles ? Fiche 5 - Comment prend-on en compte le statut conjugal et lisolement des parents ? Fiche 6 - Comment prend-on en compte le statut dactivit des parents ? Fiche 7 - Quel quilibre entre prestations mensuelles et autres prestations ? Fiche 8 - Quel quilibre entre prestations libres demploi et prestations affectes ? Fiche 9 - Comment prend-on en compte le domicile de lallocataire ? Fiche 10 - Quel quilibre entre action sociale et prestations lgales ? Fiche 11- Quel apport des prestations sociales et fiscales aux mnages pauvres ? Fiche 12 - Quelle logique et quel avenir des droits familiaux de retraite ? Fiche 13 - Quels mcanismes dindexation sont-ils mis en uvre ? Fiche 14 - Assumer la complexit ; dpasser le strict versement de prestations Fiche 15 - Les rsultats du systme redistributif actuel

Les rappels historiques figurant dans les fiches ci-aprs se sont notamment appuyes sur les contributions de Philippe Steck, Directeur des relations internationales de la CNAF.

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FICHE 1 COMMENT EST-ON PARVENU A LUNITE DU SYSTEME DES PRESTATIONS FAMILIALES ? Au terme de lvolution tudie ici, les prestations familiales sont gnralises, uniformes et gres 96,6% par les caisses dallocations familiales48. Le systme de financement reste largement cal sur des cotisations patronales. 1. La gnralisation a) A lorigine, Les prestations sont attribues aux salaris, employs et ouvriers, des entreprises prives qui ont adhr au systme des caisses de compensation, anctres des caisses dallocations familiales. Lextension de la population rsulte : de lintgration des salaris cadres dans le champ des prestations de la couverture des non actifs (dont les prestations sont retraces jusquen 1978 dans une section spcifique (PNA population non active) de lintgration des exploitants et salaris agricoles. Leurs prestations sont gres par les caisses de MSA de lintgration des commerants, artisans et professions librales (dont les prestations sont retraces dans la section ETI).

Par ailleurs, les prestations des fonctionnaires et de certaines entreprises ou tablissements publics sont gres par lemployeur (ce sont les article 26 ). b) A la veille de la gnralisation, Les dpenses de la section des non-actifs reprsentaient quelques 5% des dpenses de la CNAF (donc hors article 26). depuis 1973, la caisse de rattachement est la caisse du lieu de rsidence (caisse du lieu de travail auparavant). l'effet spcifique de bouclage li la gnralisation en 197849 na concern quun allocataire sur 40 000. Le gros de la gnralisation est donc trs antrieur au basculement sur la condition de rsidence.

Au 31 dcembre 2011, source CNAF, statistiques nationales La loi du 4 juillet 1975, entre en vigueur le 1er janvier 1978, dispose que le critre douverture des droits aux prestations familiales nest plus conditionn lactivit ni aux cotisations mais la rsidence rgulire sur le territoire franais.
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2. Luniformisation des prestations a) Entre les mnages de mtropole Certaines prestations des exploitants et salaris agricoles dune part, des ETI dautre part ont t longtemps infrieures celles servies aux salaris du secteur priv. Lalignement des prestations (quaccompagnait laugmentation des cotisations) est ralis en 1980. Lattribution aux mnages des article 26 de prestations identiques celles servies aux salaris du secteur priv na pas entran la rsorption des avantages spcifiques de ces rgimes (le supplment familial de traitement reprsente ainsi environ 2,5Md en 200750). b) Entre les DOM et la mtropole Les prestations familiales servies dans les DOM taient diffrentes de celles servies en mtropole (niveau plus faible ; moindre progressivit avec la taille). En compensation, elles taient compltes par de fortes dotations daction sociale (gres dans le FASSO). Lalignement des prestations est quasi-total (il reste des allocations familiales pour les familles de un enfant51 et quelques diffrences marginales, notamment concernant le nouveau DOM de Mayotte).

3. La concentration sur les caisses d'allocations familiales En 1979, les caisses d'allocations familiales (CAF) prennent en charge la gestion des agents des collectivits locales. Lintgration des article 26 (hors fonctions publiques) se fait par tapes : lensemble des agents relevant des offices et tablissements publics de lEtat ont t rattachs au rgime gnral en 1991, la Banque de France et le CEA en 1994. Le transfert aux CAF de la gestion des prestations des allocataires des rgimes spciaux se poursuit : 1er juillet 2004 pour la Poste, 1er janvier 2013 pour les industries lectriques et gazires. Lintgration des fonctionnaires de lEtat se fait en deux tapes : les fonctionnaires de lEtat hors Education nationale sont grs par les CAF depuis le 1er janvier 2005 et lensemble des fonctionnaires depuis le 1er juillet 2005. Ne demeurent plus en dehors du champ de comptence en gestion des CAF et des MSA que les employs de la RATP et de la SNCF, ainsi que les fonctionnaires en poste ltranger ou dans les DOM. Les CAF grent ainsi 96% des allocataires et la MSA 3,4 %52

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Source : les comptes de la protection sociale en 2007, DREES n134 mai 2007 p. 122 23,35 /mois en 2012 52 Part du nombre de familles bnficiaires du FNPF en mtropole au 31 dcembre 2012

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4. Lintgration des financements a) La contribution des exploitants et salaris agricoles dune part, des ETI dautre part. Elle tait fixe un niveau moindre que dans la section des salaris (mais avec des prestations moindres). b) Dans le champ initial de gestion des CAF Il y avait compensation financire entre les trois sections salaris/ETI/PNA. A partir de la gnralisation, on met fin ces mcanismes. c) Y avait-il des compensations entre la gestion CAF/article 26 ? Le taux de cotisation de la SNCF et la RATP (et de lEtat jusquen 2006 et des IEG jusquau 1er janvier 2013) est infrieur celui des autres employeurs (5,2% ou 5,3 %contre 5,4%) : la rfaction qui leur est accorde a vocation compenser les cots de gestion et laction sociale. De faon marginale les articles 26 versaient une soulte la CNAF pour le financement du contrat crches

5. La nature des recettes Les cotisations sociales qui alimentent la branche famille sont prleves partir de la part patronale. Ces cotisations sociales reprsentent une part majoritaire des recettes de la Branche. En janvier 1990, le taux des cotisations dallocations familiales est abaiss 7% et est entirement dplafonn. En fait, il y a eu perte de recettes pour la branche famille puisque lquivalent de 9% de cotisation sous plafond est de 7,34% dplafonn. Une compensation est intervenue sous la forme dune dotation budgtaire de 2,5 Mds de francs en 1989 et de laffectation la CNAF par la loi de finances 1990 de la taxe sur les tabacs (3,7 Mds de francs). Mais, ds 1991, cette compensation ntait pas reconduite53. En dehors ce bref pisode, la diversification des financements intervient en fvrier 1991 avec la cration de la CSG qui tait entirement affecte la branche famille.

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Source : Comit dhistoire de la scurit sociale n6, Prestations familiales, une histoire franaise, Bruno Bthouard, Philippe Steck.

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FICHE 2 COMMENT PREND-ON EN COMPTE LA TAILLE DE LA FAMILLE ?

1. La progressivit des dispositifs avec la taille de la famille a) Pour les prestations familiales et les barmes en action sociale a1) la progressivit des AF avec la taille et lapport du complment familial Le cumul des allocations familiales et du complment familial (dont bnficient 76% des familles ayant au moins trois enfants de plus de 3 ans) constitue un systme trs progressif avec la taille de la famille. Il ny a pas dallocation pour le premier enfant.
Tableau 3 La progressivit des AF avec la taille
1 enfant 2 enfants 3 enfants 4 enfants Enfant sup. Majo/enfant>14 ans Allocations familiales 0 127,05 289,82 452,6 162,78 63,53 Complment familial 0 0 165,35 165,35 165,35 Total 0 127,05 455,17 617,95

a2) La concentration des majorations pour ges Un quart des familles percevant des allocations familiales bnficie dau moins une majoration pour ge (64 par mois). Lan des familles de deux enfants n'en bnficie pas. Ces majorations sont trs concentres sur les familles nombreuses : 62% des familles qui les peroivent ont quatre enfants ou plus en mtropole54.
Tableau 4 - Proportion de familles et denfants couverts par des AF
et percevant une ou plusieurs majorations pour ge 2 enfants 3 enfants 4 enfants et + Part des familles Part des enfants 13% 6% 46% 23% 62% 25% TOTAL 24% 14%

Source : CNAF Fileas Fascicule des prestations lgales 31/12/2011 - Mtropole


Lecture : 13% des familles de deux enfants ont une majoration pour ge ; elle couvre 6% des enfants de ces familles

a3) La majoration des plafonds dexclusion avec la taille Le montant de la majoration des plafonds de revenus par enfant dpend de la prestation : - il est le mme, quel que soit le rang de l'enfant pour le complment familial et l'allocation de rentre scolaire ;

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Dans les DOM, compte tenu de la lgislation spcifique en matire dallocations familiales ds le premier enfant, sur lensemble des familles qui peroivent une ou plusieurs majorations pour ge : 55% ont un enfant, 10% ont deux enfants, 21% ont trois enfants et 13% ont quatre enfants et plus.

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il augmente avec le rang de l'enfant pour la PAJE (allocation de base, prime et CMG).

Tableau 5 - Montant des majorations par enfant et proportion du plafond de revenus le plus bas en fonction de la configuration familiale
Nombre enfants Couple mono actif Montant majo quel que soit rang quel que soit rang 2eme enfant 3eme enfant enfant en + PAJE - CMG 2eme enfant 3eme enfant enfant en + 2eme enfant 3eme enfant enfant en + 6 100 % du plafond CF 16,7 ARS 5 354 23,1 5 354 6 964 8 357 8 357 23,1 Couple biactif ou isol Montant majo 6 100 % du plafond

13,6

PAJE - AB et prime 6 964 20 8 357 20 8 357 16,7 PAJE - CMG - Couple 3 134 15,1% 3 761 15,8% 3 761 13,6% 6 964 15,1% 8 357 15,8% 8 357 13,6%

15,1 15,8 13,6 PAJE - CMG - Isol 4 388 15,1% 5 265 15,8% 3 761 9,7% 9 749 15,1% 11 700 15,8% 8 357 9,7%

Source : HCF Barmes en fvrier 2013 Lecture : Complment familial quel que soit le rang de lenfant, le montant de la majoration par enfant est de 6100. Cela reprsente 16,7% de 36599 - plafond le plus bas pour un couple avec un seul revenu et trois enfants et 13,6% de 44 772 - plafond le plus bas pour un couple biactif ou un parent isol.

a4) La progression des aides au logement avec la taille de la famille Les aides au logement (ALF et APL) augmentent avec la taille de la famille (la dpense ligible augmente avec elle et les paramtres revenu du barme la prennent en compte). Ainsi le montant moyen de l'aide au logement augmente avec le nombre d'enfants : - pour un couple : 231 avec 1 enfant, 247 avec 2 enfants, 284 avec 3 enfants, 339 avec 4 enfants ; l'aide reprsente 52% du loyer plafond avec 1 enfant et 68% avec 4 enfants ; - pour un parent isol : 259 avec 1 enfant, 308 avec 2 enfants, 379 avec 3 enfants et 438 avec 4 enfants ; l'aide reprsente entre 62% du loyer plafond avec 1 enfant et 89% avec 4 enfants55. La proportion de mnages percevant une aide augmente avec la taille de la famille : 25% pour les familles ayant deux enfants ; 42% pour trois enfants ; 66% pour au moins quatre enfants.

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HCF - Familles et logement - Note de mai 2012 page 122.

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En part de SMIC, le revenu pour lequel l'aide au logement n'est plus verse pour un couple est de 1,65 avec 1 enfant, 1,95 avec 2 enfants, 2,4 avec 3 enfants et 2,75 avec 4 enfants56. Aprs aides au logement, leur taux d'effort mdian est de 13,5% pour les couples et de 8,5% pour les isols alors qu'il est de 19% pour l'ensemble des mnages avec ou sans enfant57. a5) Des barmes qui tiennent compte de la taille de la famille dans les tablissements daccueil des jeunes enfants Pour les tablissements daccueil des jeunes enfants, lapplication du barme national est obligatoire et tient compte de la taille de la famille : - 0,06% des revenus par heure daccueil en EAJE avec un enfant - 0,05% avec deux enfants ; - 0,04% avec trois enfants ; - 0,03% partir du 4me enfant. Le reste charge de la famille diminue donc en fonction de son nombre denfants. Pour le complment mode de garde (CMG) vers en cas de garde par un assistant maternel, un salari domicile ou une micro-crche, lexonration de cotisations sociales ne varie pas en fonction de la taille de la famille mais le montant de lallocation dpend des plafonds de revenus qui augmentent avec le nombre denfants (voir point a.3 ci-dessus). b) Pour le statut fiscal La prise en compte de la taille de la famille rsulte notamment b1) du mcanisme du quotient familial Pour un revenu donn, limpt diminue avec la taille de la famille puisque la progressivit de limpt sapplique non au revenu mais au revenu par parts fiscales. Pour un couple mari/pacs, lchelle des parts est de 2 pour le couple, 0,5 pour chacun des deux premiers enfants, 1 part pour chacun des enfants de rangs 3 et plus. Les parents isols bnficient de parts additionnelles. Ce mcanisme conduit llvation du seuil dimposition un niveau dIR infrieur celui que supporte le couple sans enfant ; lcart augmente avec la taille et le revenu (comme le taux marginal dimposition) ; cet cart est plafonn 2000 par demi-part.

Le cot du quotient familial est de 11,7Md avec 7,56 millions de bnficiaires. Il se rpartit comme suit au Tableau 5.
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(en 2010) HCF - Architecture des aides aux familles : quelles volutions pour les 15 prochaines annes, - 2011. 57 L'impact des aides au logement sur le taux d'effort mdian est de - 49% pour les couples avec 3 enfants ou plus et de - 78% pour les isols avec 3 enfants ou plus : source : PQE famille 2013 - Indicateur 2-5.

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Tableau 6 Rpartition du QF Un enfant Poids dans le QF 23% Deux enfants 42% Trois enfants 23% Quatre enfants et + 8%

b2) de la logique du quotient conjugal Les situations pour lesquelles le rendement du QC est lev sont celles o l'cart de revenus entre les deux membres du couple est important. Le taux d'activit temps plein des femmes diminuant avec le nombre d'enfants, ce sont les familles nombreuses qui, toutes choses gales par ailleurs, bnficient le plus du quotient conjugal.

2. Une constante historique mais avec des " coups" a) Les allocations familiales Mme si en 1932, les allocations familiales taient verses ds le premier enfant, leur montant tait dj progressif. En 1939, le code de la famille en rserve le versement aux familles de deux enfants et plus. En 1981, le Prsident de la Rpublique avait fix l'objectif de verser une allocation familiale tous les enfants au mme taux58. Dans un premier temps on a augment les allocations familiales de deux enfants un taux suprieur celui appliqu pour les familles nombreuses. Ce rattrapage devait se poursuivre. On devait enfin attribuer les allocations familiales aux familles de un enfant, en commenant par le dernier enfant des familles qui en ont compt au moins deux lorsque cet enfant reste seul charge. Mais cette orientation fut rapidement abandonne en raison de la crise conomique et financire. Aucune volution trs significative n'a t note depuis, si ce n'est une lgre remonte du taux des allocations familiales pour les rangs trois et suivants59 et, en 1997, la cration d'un forfait d'allocations familiales pour les familles de trois enfants dont l'ain atteint 20 ans. Au total, le rapport entre les allocations familiales dune famille de trois enfants et celles dune famille de deux tait de 2,5 en 1946 ; il est actuellement de 2,28 b) Les autres prestations familiales L'essentiel de l'effort financier bnficie - parfois sous conditions de ressources - aux enfants, quel que soit leur rang60 : prestations petite enfance, action sociale, aides la scolarit, etc. "Certaines mesures ont conduit diminuer la progressivit d'ensemble du
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Discours de Franois Mitterrand au Congrs de l'UNAF, le 21 novembre 1981. HCF - Architecture de la politique familiale : lments de problmatique - janvier 2011 - page 31. 60 D'autres mesures ont conduit en augmenter la progressivit avec la taille mais ont t supprimes, telles que la majoration des allocations post natales pour la 3me naissance (cre en 1980 et supprime en 1985), le supplment de revenu familial pour les familles avec 3 enfants ou plus (cr en 1981 et supprim en 1990).

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systme (ouverture de l'APE au deuxime enfant en 1994, de l'ARS (1999) et du CLCA (2004) au premier enfant"61. c) La fiscalit La progressivit du systme fiscal avec la taille de la famille augmente particulirement en 1980 avec la cration d'une demi-part supplmentaire pour le troisime enfant, et son extension tous les enfants partir du troisime en 1986.

3. Une situation relativement atypique par rapport aux autres pays europens Pour la prestation principale, voire exclusive dans certains pays (les Allocations Familiales en France), environ les deux tiers des pays europens sont proportionnalistes 62 : le montant de la prestation par enfant est le mme, et ce ds le premier enfant. La Belgique et Chypre ont un systme plus progressif que la France. A l'oppos, certains pays ont des aides pour lesquelles la "part enfant" se rduit partir du deuxime. C'est le cas de la Roumanie, de la Macdoine et du Royaume Uni63.

4. Les rsultats de ces options en France a) Le niveau des prestations par enfant. Fin 2011 le montant moyen des prestations familiales est de 419 (en mtropole) ; il varie beaucoup en fonction de la taille de la famille64, se situant entre 373 pour une famille avec un enfant et 1236 pour une famille avec au moins quatre enfants et plus. a1) Prs de la moiti des familles avec un seul enfant bnficient daides publiques Les familles avec un enfant ont des profils trs diffrents : des familles qui nauront en dfinitive quun enfant unique (deux femmes sur dix nes en 1950) mais galement des familles jeunes qui vont avoir au moins deux enfants65 et des familles dont les enfants ans sont sortis du champ des prestations familiales et dont seul le dernier est encore charge. - dans le champ des prestations familiales : si les allocations familiales ne sont pas verses pour le premier enfant, les familles avec un enfant reprsentent 28% des allocataires qui peroivent la Prestation d'accueil du jeune enfant (prime de naissance ou d'adoption, allocation de base, complment de libre choix du mode de garde et
Idem Voir Annexe 1 de cette fiche portant sur 32 pays europens. 63 Les AF sous condition de ressources y sont de 110 pour le 1er enfant, de 182 pour le 2me et de 254 pour le 3me. 64 Dans les DOM, le montant moyen est de 514 par famille ; 372 avec 1 enfant, 530 avec 2, 823 avec 3 et 1265 avec 4 enfants et plus. 65 Pour la gnration des femmes nes en 1950, sur neuf femmes qui ont eu un enfant, deux seulement nauront finalement quun seul enfant et sept auront au moins deux enfants.
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complment de libre choix d'activit) et l'allocation de rentre scolaire. Elles reprsentent 31% des familles qui peroivent l'allocation de soutien familial et 36% des familles qui peroivent une aide au logement (ALF ou APL). Voir Annexes 2 et 3 de cette fiche. - dans le champ fiscal : les familles de un enfant mobilisent 23% du quotient familial (2,7Md), une part importante des crdits dimpt pour la garde de leur jeune enfant et des rductions pour leur enfant au collge ou au lyce. a3) Les aides publiques ont une place importante dans les revenus des familles nombreuses Pour 800 000 familles nombreuses (soit 45%), les Allocations familiales et le Complment familial ou lallocation de base de la Prestation daccueil du jeune enfant reprsentent plus de 30% de leur revenu. Les familles nombreuses mobilisent 23% du quotient familial. b) L'impact de l'ensemble des outils de la politique familiale66 : les familles nombreuses restent en moyenne plus pauvres que les autres, y compris aprs redistribution Le PQE famille analyse le niveau de vie des mnages, avant et aprs impt sur le revenu, prestations familiales, aides au logement et minima sociaux. Comme on le voit dans le tableau en Annexe 4 de cette fiche : - plus le nombre d'enfants dans la famille est important, plus le niveau de vie initial de rfrence est faible ; - il en est de mme pour le revenu de vie final mdian ; - le jeu combin des prlvements et des prestations amliore sensiblement la situation relative des familles nombreuses. Pour les couples, le revenu de vie final mdian des familles dau moins trois passe de 51,3% 65% du niveau de vie mdian d'un couple sans enfant. Pour les foyers monoparentaux, il passe de 44,2% 69,2% du niveau de vie mdian d'un clibataire sans enfant. Au final, la redistribution joue un rle important mais les familles nombreuses sont en moyenne plus pauvres que les autres, que ce soit avant ou aprs prestations familiales, aides au logement, minima sociaux et prlvements fiscaux. Cette situation est encore plus marque lorsque les familles nombreuses sont monoparentales.
66

Des dbats portent sur le degr de prise en compte du cout de l'enfant. Le HCF prcisait en 2011 : "La variation du cout de l'enfant selon la taille de la famille donne lieu des conclusions relativement contradictoires: les tudes portant sur le cout de l'enfant concluent frquemment l'existence d'"conomies d'chelle" (diminution du cout moyen de l'enfant avec le nombre d'enfants - par exemple Glaude, Moutardier pour qui le poids relatif d'un enfant par rapport un adulte tait, en 1989, de 30% pour le premier enfant, 27% pour le deuxime et de 24% pour le troisime) ; l'inverse, l'chelle retenue par l'Insee surestimerait lgrement les besoins des mnages de petite taille (2 ou 3 personnes), et sousestimerait ceux des mnages de plus grande taille comprenant des enfants de plus de 14 ans (Hourriez et Olier, "Niveau de vie et taille du mnage : estimation d'une chelle d'quivalence" Economie et Statistiques n308-309-310, 1997)." in Note HCF du 13 janvier 2011 : "Architecture de la politique familiale : lments de problmatique", p.28.

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ANNEXE 1 Comparaisons internationales 2011 Les prestations familiales franaises sont celles qui apparaissent comme tant les plus modules en fonction de la taille de la famille.
Pays France Monaco Belgique Rpublique tchque Danemark Allemagne Estonie Grce Espagne Irlande Islande Chypre Lettonie Liechtenstein Lituanie Luxembourg Hongrie Malte Pays-Bas Norvge Autriche Pologne Portugal Finlande Slovnie Slovaquie Sude Royaume-Uni Bulgarie Roumanie Croatie Macdoine Source : CNAF - DRI partir de Eurostat 139,80 88,51 26 151 184 19,80 8,22 24,25 130 80,58 35 11 233 15 185,60 43 96,32 91,26 128 130,90 21 35,19 103,19 43,24 22,54 120 110 18 16 26 18 1 enfant 2 enfants 127,05 279,60 252,28 54 302 374 39,60 24,65 48,5 260 176,49 70 22 466 30 440,72 94 192,64 209,62 256 274,60 42 70,30 219,32 93,69 45,08 257 182 36 23 52 36 3 enfants 289,82 419,40 496,8 81 453 589 57,40* 55,47 72,75 390 272,40 210 33** 825 45 802,74 168 288,96 328,05 384 453,30 63 105,57 366,23 151,32 67,62 412 254,00 54 30 117 4

* Une hausse des allocations familiales pour le troisime enfant et pour les enfants suivants, un taux de 76,72 partir du 1er juillet 2013, et de 95,9 partir de 2015. ** ds le 1 janvier 2015, le montant des allocations fluctuera selon le nombre denfants au sein dune famille ; il doublera pour le deuxime enfant, triplera pour le troisime enfant et les suivants.

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ANNEXE 2 Part des familles avec un enfant sur l'ensemble des familles percevant une PF ou une aide au logement
Ensemble Part des 1enfant/ensemble familles 908 414 2 211 603 41% PAJE 786 466 0% CF 686 885 2 661 158 26% ARS 1 595 299 5 659 227 28% Sous total 331 411 631 256 53% ASF 421 117 1 163 228 36% ALF 434 853 1 205 191 36% APL familles 855 970 368 419 36% Total logement Source : CNAF - Fileas - au 31 dcembre 2011 - mtropole Un enfant

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ANNEXE 3 Extrait du Fascicule des prestations familiales - CNAF Donnes au 31/12/2011

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ANNEXE 4 Niveau de vie des mnages, avant et aprs impt sur le revenu, prestations familiales, aides au logement et minima sociaux, en fonction de la configuration familiale
Niveau de vie mdian aprs PF, aides au logement, minima sociaux et RSA activit 95,2 24977 86,8 22760 81,3 21320 65 17055

Niveau de vie initial mdian Couples Sans enfant Avec 1 enfant Avec 2 enfants Avec 3 enfants ou + 100 26230 84,3 22107 76,0 19942 51,3 13452

Niveau de vie mdian aprs impt

95 24908 81,7 21426 74,4 19524 51,6 13541

Clibataires 100 95 97,2 Sans enfant 18986 18040 18462 68,2 67,6 77,5 Avec 1 enfant 12948 12836 14705 44,2 44,8 69,2 Avec 2 enfants ou + 8395 8497 13142 Source : PQE famille - 2013 - Indicateur 1-1. partir des donnes DREES, enqute revenus fiscaux et sociaux 2009 actualise 2011, modle INES

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FICHE 3 COMMENT PREND-ON EN COMPTE LAGE DES ENFANTS ?

1. Le recul de lge limite a) Dans le systme des prestations familiales Le recul de lge limite a accompagn lallongement des tudes. Il diffre lgrement selon les prestations : - 21 ans pour le Complment familial et les aides au logement - de 6 ans 18 ans (avec des montants qui augmentent avec lge de lenfant : de 6 10 ans, de 11 14 ans et de 15 18 ans) pour lARS - 20 ans pour les allocations familiales et les autres prestations familiales. Une allocation forfaitaire est verse pendant un an aux familles de trois enfants et plus dont lain atteint lge de 20 ans. La frquence des situations o un jeune a des revenus personnels ou un droit propre aux aides au logement a conduit : considrer quun jeune ayant un revenu suprieur de 61,3% du SMIC bas sur 151,67 heures, soit 876,52 nets ne peut plus tre charge de ses parents pour le calcul des prestations de ces derniers ; instituer un droit doption : le jeune adulte doit choisir entre le bnfice des aides au logement sil occupe un logement autonome de celui de ses parents et son maintien en tant quenfant charge de ses parents pour les prestations familiales.

b) Dans le systme fiscal Le rattachement dun jeune majeur est possible jusqu 25 ans en cas dtudes suprieures. Ce rattachement ne fait pas obstacle ce quil soit charge de ses parents pour le calcul de leurs prestations familiales. Il peut tre rattach et percevoir une aide au logement autonome.

2. Les aides aux familles qui ont de jeunes enfants a) Lensemble des dpenses publiques en direction de laccueil et de la scolarisation des enfants de moins de six ans a1) Des dpenses significatives Pour laccueil des enfants de moins de trois ans, la collectivit publique investit hors RSA et AAH - 24,1 Md et 14,4Md pour laccueil et la scolarisation des enfants de trois six ans, soit 38,5Md au total.

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Tableau 7 - Les dpenses publiques en direction des jeunes enfants (Hors RSA et AAH) (En millions dEuros) 0-3 ans 3-6 ans* Branche famille PAJE - AB et prime 4952 PAJE - CLCA et Colca 2117 PAJE - CMG 4572 1075 IJ paternit 250 AVPF 2800 Action sociale 2453 82 Branche maladie IJ maternit (**) 2500 Communes Accueil jeunes enfants-ALSH 2192 164 Ecole prlmentaire 230 5966 Conseils gnraux Protection maternelle et infantile 700 (**) Etat Fiscalit 1056 252 Ecole prlmentaire 265 6859 TOTAL 24087 14398 (*) Faute de pouvoir les isoler pour cette tranche dge spcifique, les prestations familiales non directement lies laccueil des enfants ou la garde par leurs parents nont pas t comptabilises ici (AF, CF, ASF, etc.) (**) Sachant quune partie des IJ maternit et des dpenses de PMI est destine protger la sant de la mre et de lenfant Sources : HCF Les aides apportes aux familles avec des enfants de moins de trois ans 2009 actualis, PQE famille 2013, statistiques de la Cnaf pour 2011.

Prs des deux tiers des dpenses en direction de laccueil des enfants de moins trois ans est pris en charge par la branche famille mais seulement 8% des dpenses pour laccueil et la scolarisation des enfants de 3 6 ans, compte tenu du poids important de lcole maternelle.
Tableau 8 -La rpartition des dpenses pour laccueil des enfants de moins de six ans (hors CLCA et Colca) Branche Branche Collectivits Etat famille maladie locales 71,2% 10,4% 13,0% 5,5% 0 3 ans 8% 0 42,6% 49,4% 3 6 ans Source : HCF partir du PQE famille 2013 Indicateur 9

TOTAL 100% 100%

a2) Des dpenses en forte hausse Ces dpenses publiques ont connu une hausse continue et soutenue : dune part en raison dun effet volume, compte tenu de laugmentation du nombre denfants de cette tranche dge ; dautre part, en raison dune politique volontariste daide aux familles avec de jeunes enfants, que ce soit pour aider les parents restant au foyer (allocation parentale d'ducation puis complment de libre choix d'activit) ou pour 48

dvelopper les modes daccueil et solvabiliser les parents qui y ont recours (Complment de libre choix du mode de garde et subventions de cration et de fonctionnement pour les tablissements d'accueil du jeune enfant). Entre 2008 et 2011, elles ont augment de 6% en euros constants. Seules les dpenses de lEtat et des collectivits locales ont diminu pour ce qui concerne la prscolarisation des enfants de moins de trois ans (- 32% en euros constants). Laugmentation des dpenses en direction des familles avec des enfants de 3 6 ans a, pour sa part progress denviron 10% en euros constants, en particulier du fait de laugmentation des dpenses de CMG et dcole prlmentaire. b) Les prestations et services financs par la branche famille b1) Les aides aux familles ayant un enfant de moins de trois ans Au total, les dpenses de la branche famille slvent en 2011 17,1 Md pour les enfants de moins de trois ans (14,3 Md hors Assurance vieillesse du parent au foyer - AVPF-). - La Prestation d'accueil du jeune enfant - PAJE (1er tage) : 4,9 Md : * la prime de naissance : 912,12 pour prs de 90% des naissances quel que soit le rang * lAllocation de base. Dun montant de 182 elle est servie sous condition de ressources 84% des familles - La Prestation d'accueil du jeune enfant PAJE (2me tage) : 6,7 Md * le complment de libre choix d'activit (CLCA) mobilise 2,1Md la charge exclusive de la branche famille ; * les aides laccueil individuel du jeune enfant mobilisent 4,6Md. - Les subventions aux tablissements daccueil du jeune enfant mobilisent 2,4Md sur le Fonds national daction sociale de la branche famille. - Les indemnits journalires pour le cong paternit, verses par les CPAM mais finances par la branche famille = 250 M - Lassurance vieillesse du parent au foyer (AVPF) verse, sous conditions de revenus, aux allocataires de lAB de la Paje ou du CLCA : 2,8 Md. b2) Les aides aux familles ayant un enfant de trois six ans Les familles qui ont un ou plusieurs enfants de trois six ans ne bnficient pas de la PAJE de base, ni du CLCA ou du Colca. Elles peuvent en revanche bnficier dun CMG dont le montant est rduit de moiti. Elles bnficient galement des subventions verses par les Caf pour les accueils de loisirs sans hbergement maternels (PSO de base et contrat enfance-jeunesse).Au total, la branche famille consacre 1,2Md cette tranche dge.

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c) La rgression de lcole maternelle Entre 2000 et 2010, le taux de prscolarisation des enfants de moins de trois ans a fortement diminu, passant de 35% 13% (10% dans le secteur public et 3% dans le secteur priv). Le nombre denfants prscolariss avant lge de trois ans tait de 95 000 la dernire rentre scolaire (alors quil dpassait 270 000 lorsquil tait le plus lev). Le Gouvernement a annonc, le 16 janvier 2013, la reprise de cette prscolarisation des enfants de moins de trois ans, en commenant en priorit dans les coles situes dans un environnement social dfavoris, que ce soit dans les zones urbaines, rurales et de montagne ainsi que dans les dpartements et rgions d'outre-mer . Lobjectif fix par le ministre est que dici trois ans, 30% des enfants concerns dans les secteurs dfavoriss puissent tre scolariss , sachant qu'en 2011, 18% des enfants de moins de trois ans taient scolariss en zones d'ducation prioritaires - primtre plus restreint que les territoires viss - et 11% sur le reste du territoire67.3 000 enseignants supplmentaires (correspondant 19 000 places supplmentaires sur une dure de trois ans) sont prvus cet effet. d) La fiscalit En matire de crdit dimpt, il ny a pas de distinction selon que lenfant a moins de trois ans ou entre trois et six ans. Le crdit dimpt pour frais de garde (par un assistant maternel, un tablissement daccueil du jeune enfant, une garderie scolaire ou un accueil de loisirs) est vers aux parents dont lenfant est g de moins de 6 ans au 1er janvier de lanne dimposition. Il est de 50% des dpenses engages nettes des aides publiques dans la limite de 2300 par an (soit un crdit dimpt qui est au maximum de 1150). Le crdit dimpt pour emploi salari domicile est accord aux parents qui font garder leur enfant de moins de six ans leur domicile. Il est de 50% des dpenses engages nettes des aides publiques dans la limite dun plafond de 12 000 major de 1 500 par enfant. Le crdit impt familles (CIF) a t cr en 2004. Il permet aux entreprises de dduire de leur bnfice imposable un certain nombre de dpenses lies la famille. Depuis le 1er janvier 2009, les entreprises imposes daprs leur bnfice rel peuvent dduire 50 % de leurs dpenses destines crer ou faire fonctionner des crches (contre 25 % auparavant), jusqu un plafond de 500 000 euros. Elles peuvent en outre dduire de leur bnfice imposable certaines dpenses lies la famille. e) Les collectivits locales Les collectivits locales communes et regroupements de communes - sont les principaux dcideurs des crations de services destins aux enfants et aux adolescents. Elles peuvent crer et grer directement des services ou en dlguer la gestion des associations ou des entreprises. Il ny a pas de compte agrg de leurs dpenses en
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HCF Les disparits territoriales en matire daccueil des jeunes enfants et de loisirs et temps libres des enfants et des adolescents Fvrier 2013.

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direction des familles mais, pour laccueil des jeunes enfants, on estime quelles contribuent hauteur de 36% au financement des EAJE (les CAF hauteur de 44% et les familles de 20%). Les travaux que le HCF a conduit sur les disparits territoriales lui ont permis destimer que 5% des dpenses des communes de plus de 10 000 habitants taient destines aux familles stricto sensu (sachant que de nombreuses autres dpenses communales bnficient galement aux familles). Pour les modes daccueil des jeunes enfants, les informations ne sont connues que pour les communes de plus de 30 000 habitants : celles-ci consacrent 1,7Md aux crches et haltes-garderies (dont 1,5Md en dpenses de fonctionnement), soit 4,4% du total de leurs dpenses. Ce chiffre est cohrent avec celui utilis par le PQE famille qui estime que lensemble des communes dpenserait 2,2 Md pour laccueil des jeunes enfants.

3. Reclassement des aides en fonction de lge a) Des montants moyens de prestations familiales en cas de prsence dun enfant de moins de trois ans Si une famille avec un seul enfant de plus de trois ans reoit en moyenne 100 de prestations verses par la CAF, une famille avec un seul enfant de moins de trois ans en recevra 125 et une famille avec quatre enfants et plus dont au moins un de moins de trois ans en recevra 408. Voir tableau ci-aprs et donnes dtailles en Annexe 2 de cette fiche.
Tableau 9 - Les prestations reues en moyenne par famille En fonction de la prsence ou non dun enfant de moins de trois ans (en base 100) Un seul enfant de plus de trois ans = 100 dont au moins un sans enfant <3 ans <3 ans Un enfant 125 100 Deux 192 83 enfants Trois 274 199 enfants
Quatre enfants et +

408

340

MOYENNE 192 121 Source : HCF partir de CNAF statistiques nationales 2011 (tableau BE 710)

b) La part des enfants couverts par les allocations familiales en fonction de leur ge Entre trois ans et 13 ans, plus des trois quart des enfants sont couverts par les allocations familiales. Avant trois ans et aprs 13 ans, la proportion denfants couverts est moindre car les familles avec un enfant sont plus frquentes.

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Source : CNAF Statistiques nationales - 2011

d) Le rgime rduit des majorations pour ge Initialement les majorations dallocations familiales intervenaient aux 11 ans et aux 16 ans de lenfant. Elles sont dsormais unifies en une seule majoration servie partir de 14 ans. Dun montant de 64, elle nest attribue - ni aux familles de un enfant - ni lan des familles de deux enfants Les familles nen bnficient que pour une dure limite (entre les 14 et les 20 ans de lenfant sil est encore charge). e) en matire fiscale Le Quotient familial ntablit pas de distinction entre la charge des enfants de moins de 14 ans et de plus de 14 ans, la diffrence de lchelle des units de consommation de lINSEE et de lge partir duquel les enfants ouvrent droit aux majorations pour ge en termes de prestations familiales. Les familles peuvent nanmoins bnficier de petites rductions dimpt pour les enfants scolariss au-del de lcole primaire. Les montants sont les suivants : - par enfant au collge : 61 - par enfant scolaris au lyce : 15368 Les dpense fiscale est de 280M pour les collgiens et lycens.

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Et 183 par enfant suivant une formation dans lenseignement suprieur.

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d) Les collectivits locales Concernant les temps libres des enfants et adolescents, les communes et regroupements de communes consacrent 1,2 Md aux centres de loisirs, autres activits pour les jeunes et colonies de vacances, soit 3,2% du total de leurs dpenses mais on ne connait pas le dtail par tranche dge concerne69. ANNEXE 1 Les dpenses en direction des enfants de moins de 6 ans en 2011 (en millions deuros) 0-3 ans 3-6 ans Branche famille CMG 4 572 1 075 Action sociale 2 453 82 Communes Eaje-ALSH 2 192 164 cole maternelle 230 5 966 Etat Fiscalit 1 056 252 Ecole maternelle 265 6 859 TOTAL Total 10 768 14 398
Source : PQE famille pour le PLFSS 2013 Indicateur N9.

ANNEXE 2
Le montant moyen des prestations verses par les CAF selon que la famille a ou non au moins un enfant de moins de trois ans dont au moins un <3 ans sans enfant <3 ans Montant Montant moyen moyen Nombre Nombre de de de familles de familles prestation prestation s s Un enfant Deux enfants Trois enfants Quatre enfants et + TOTAL/Moyenn e 422 650 925 1378 649 800 180 726 683 302 097 134 178 1 963 138 338 279 672 1 150 409 1 128 585 2 310 859 833 767 220 125 4 493 336

Source : HCF partir de CNAF statistiques nationales 2011 (tableau BE 710)

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HCF Disparits territoriales en matire daccueil et doffre de loisirs pour les enfants et les adolescents fvrier 2013.

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FICHE 4 COMMENT PREND-ON EN COMPTE LE REVENU DES FAMILLES ?

1. Dans les prestations servies par la branche famille a) Trois conceptions de la prise en compte du revenu sont envisageables * 1re conception : les prestations doivent crotre avec le revenu parce que le cot de lenfant progresse avec lui. Ce nest pas lapproche retenue par le systme des prestations familiales.
Le supplment familial des fonctionnaires sinscrit dans cette conception Son montant varie : - avec la taille de la famille ; il est trs faible pour la famille de un enfant et augmente avec le nombre denfants - avec le revenu. Il est lorigine proportionnel lindice brut. Il est dsormais vers dans la double limite dun plancher et dun plafond.

Un enfant Valeur au plancher (en /mois) Valeur au plafond 2,29 2,29

Deux enfants 73 110

Trois enfants 182 281

Quatre enfants 310 485

Comme on le voit, le montant au plafond dpasse la valeur des AF (hors majoration pour ge) ou en est trs voisine ; laugmentation avec le revenu est forte * 2me conception : les prestations doivent tre les mmes pour tous. Le forfait couvre un pourcentage donn du cot moyen de lenfant. * 3me conception : tout ou partie des prestations doivent diminuer avec le revenu. Comme la charge quune famille doit consentir pour assumer le cot moyen est dautant plus forte que la famille est de revenu modeste, il faut galiser le taux deffort en attribuant des prestations diminuant avec le revenu b) Le systme combine plusieurs types de prestations b1) des prestations sans condition de ressources et non imposables * Les AF et majorations pour ge : 12Md ; la dpense fiscale lie la non imposition est value 1Md. * LAllocation de soutien familial (ASF) : 1,2Md 54

* Le CLCA (comme lAPE prcdente) : 2,1Mds Comme ces prestations sont conues comme des prestations en nature non imposables, elles ne sont pas comptes dans la base ressources pour le calcul des prestations sous condition de ressources et des aides au logement. b2) des prestations de montant forfaitaire mais servies sous condition de ressources ; elles ne sont plus verses lorsque le revenu de la famille dpasse le plafond dexclusion. * Lallocation de base et la prime de la PAJE pour les familles qui ont un enfant de moins de trois ans : 4,5Md * Le complment familial pour les familles qui ont au moins trois enfants de plus de 3 ans : 1,8Md * LAllocation vieillesse des parents isols qui est servie pour certaines familles ayant des enfants jeunes ou au moins trois enfants : 4,5Md * Lallocation de rentre scolaire : 2Md Le systme de plafonds qui dfinit la slectivit de la condition de ressources a les caractristiques suivantes : * les plafonds sont plus ou moins rigoureux selon les prestations. * sauf pour lARS, ils sont plus levs pour les familles o les deux parents travaillent et les familles monoparentales que pour les familles o seul lun des parents travaille. Lcart des plafonds est de 25%. Pour un mme revenu du mnage, la probabilit de bnficier des prestations est plus forte pour la premire catgorie de familles. Compte tenu de ces caractristiques, le taux dexclusion (le nombre de familles qui sont au dessus du plafond) varie de faon importante : il est lev pour lARS (52% des familles ne bnficient pas de la prestation) ; trs modr pour le CF (24% de familles exclues) ; trs faible pour la PAJE (14% de familles exclues).
Tableau 10 - Les taux dexclusion du complment familial Catgorie 1 : familles mono-active ; catgorie 2 : familles biactives et familles monoparentales Trois enfants Quatre enfants et + Catgorie 1 29% 24% Catgorie 2 21% 14% Tableau 11 - Les taux dexclusion de la PAJE Un Deux Trois enfant enfants enfants 19% 19% 17% 10% 7% 6%

Catgorie 1 Catgorie 2

Quatre enfants et+ 12% 5%

* ils gnrent des effets de seuil (quand le revenu dpasse le plafond, on perd toute la prestation )
Tableau 12 - Mesure de leffet de seuil pour la PAJE Valeur de la prestation perdue rapporte aux plafonds Deux Trois Un enfant enfants enfants Catgorie 1 Catgorie 2 Quatre enfants

5,6% 4,3%

4,7% 3,7%

3,9% 3,2%

3,4% 2,8%

55

Tableau 13 - Mesure de leffet de seuil pour la PAJE Valeur de la prestation perdue rapporte aux plafonds Trois enfants Quatre enfants et + Catgorie 1 4,85% 4,15% Catgorie 2 3,96% 3,48%

Lindexation des plafonds Cest un lment important pour comprendre lvolution du systme des prestations sous condition de ressources. Comme en tendance le revenu des familles augmente plus vite que les prix, la slectivit du systme (le taux dexclusion) est plutt stable si on indexe les plafonds sur les salaires ; la slectivit augmente si les plafonds sont indexs sur les prix.

Jusquen 1996 avait t retenue une indexation sur les salaires ; depuis cette date, lindexation est faite sur les prix. Il en rsulte une augmentation du taux dexclusion et une baisse de leffectif des allocataires. c) Des prestations tranches Cest le cas du Complment de libre choix du mode de garde (allocation verse aux familles qui font garder leur jeune enfant domicile). La prestation a trois taux (452, 286 et 171/mois) le CMG ; les familles peroivent le montant correspondant au niveau de leur revenu. Cest un systme assez rustique, avec des effets de seuil significatifs et dans lensemble peu modul avec le revenu puisque plus de 60% des allocataires peroivent le CHG de valeur intermdiaire.
Tableau 14 - Mesure des effets de seuil dans le CMG pour un couple avec un enfant Ecart de Plafond Ecart/prestation prestation en en /mois en % /mois Passage de CMG 1 167 1920 8,7% CMG 2 Passage de CMG 2 114 4260 2,7% CMG 3

Le HCF a souhait quon tudie une approche plus linaire de la variation du CMG avec le revenu. d) Des services o le reste charge des mnages (le RAC) est plutt proportionnel au revenu Cest le cas des tablissements d'accueil du jeune enfant (la participation horaire de la famille dans la plupart des cas est proportionnelle au revenu dans la limite dun plafond (4722/mois) mais les gestionnaires sont libres de poursuivre les taux d'effort nationaux au del de ce plafond ou de plafonner la participation financire en proportion de ce niveau.

56

e) Des prestations avec une baisse linaire du montant en fonction du revenu : les aides au logement On compte 1,2 millions de bnficiaires de lALF et 1,2 millions de bnficiaires de lAPL ayant des personnes charge. La dpense est de 8,3 Mds (4,1Mds au titre de lAPL pour les familles et 4,2Mds pour lALF), pour une aide moyenne 288/mois. Lallure du barme Laide est maximale au niveau du revenu de solidarit active (RSA) o elle couvre 92,5% de la dpense ligible70. Elle diminue suivant une pente forte jusquaux points de sortie (niveau de revenu o laide est infrieure 15/mois). Quand le revenu augmente de 1 000/mois, lallocation diminue de 30 40. Il y a une faible diffrenciation gographique en trois zones (le loyer plafond sur une base 100 en zone 2 est de 113 en zone 1 et 93 en zone 3).
Tableau 15 - Montant daide au logement et points de sortie (en) Couple Couple avec Isol Couple avec un deux enfant enfants 265 1 111 317 1 375 367 1 741 423 2 074 Couple avec trois enfants 480 2 537

Mnage Allocation mensuelle maximale71 Point de sortie72

Laide diminue trs nettement la charge de logement : le taux deffort net est ramen la moiti environ du taux deffort brut dans les situations - rares il est vrai - o le loyer et les charges effectives sont infrieures au plafond major du forfait de charges. Mais comme les loyers rels sont souvent plus levs que les plafonds et les charges suprieures au forfait, les taux deffort sont beaucoup plus levs puisque la part qui se situe au dessus du plafond major est entirement la charge du locataire. La prestation est donc fortement redistributrice (concentration sur les premiers dciles et variation forte avec le revenu). Lindexation des plafonds et du forfait de charges ne suit pas les loyers et charges relles ; les paramtres revenu du barme sont indexs sur les prix. De ce fait, laide perd de son pouvoir solvabilisateur. Malgr la solidit de la conception de laide, de nombreux mnages supportent des taux deffort abusivement levs qui peuvent paratre incohrents avec les objectifs de notre politique familiale * * *

70 71

La dpense ligible comprend le loyer dans la limite dun plafond et un forfait de charges. En zone 2 pour un loyer gal au loyer plafond. 72 Revenu mensuel net.

57

Trois conclusions peuvent tre tires de ce bilan : le systme des prestations opre un transfert important en faveur des familles modestes, notamment grce aux aides au logement ; les classes moyennes ne sont pas les oublies (les AF, la PAJE, le CF, lARS et lASF, le CLCA) leur sont attribues ; les taux dexclusion - sauf lARS sont faibles et pargnent le gros des classes moyennes ; il est erron de dire que la politique des prestations familiales a driv vers lassistanat.

2. En matire de fiscalit Les analyses portent pour lessentiel sur lImpt sur le revenu (IR). a) La prsence denfants charge est prise en compte dans le barme de limpt sur le revenu Cest une position constante du Conseil constitutionnel que cette prise en compte soit respecte. Nous le faisons suivant une technique propre : le quotient familial. a1) Dans ce systme, le revenu du mnage est divis par parts et le barme progressif est appliqu non au revenu mais au revenu par part. Il en rsulte que pour un mme revenu fiscal : 1) le seuil dimposition augmente avec la taille ; 2) limpt est plus faible pour les familles que pour les autres mnages ; 3) la diffrence dimpt par rapport au couple sans enfant augmente avec la taille (le nombre de parts) ; 4) la valeur du QF augmente avec le revenu. Le quotient familial est dsormais plafonn 2 000 par demi part (le passage de 2 360 2 000 a concern prs de 900 000 mnages dont limpt augmentera de 46/mois ; la recette supplmentaire est de 500M).
Tableau 16 - Seuils dimposition et revenus o le QF est plafonn (couples maris) Couple sans enfant Seuil dimposition (en /mois) Revenu du plafonnement 1 540 Couple avec un enfant 1 788 5 096 Couple avec deux enfants 2 036 5 790 Couple avec trois enfants 2 534 7 175

Le QF (pour les parts des enfants) est valoris 11,7Md pour 7,56 millions de foyers bnficiaires.

58

a2) Les incidences du quotient familial (QF) 1,3 million de foyers sont rendus non imposables (pour un montant moyen de quotient familial de 53/mois). lavantage moyen est de 129/mois (76 par enfant) ; il augmente avec la taille de la famille, passant de 81 par mois pour un enfant 3 226 pour les familles de quatre enfants et plus ; il augmente avec le revenu, passant de 39/mois pour les familles du premier dcile (RFR compris entre 0 et 16 116) 217/mois pour le 9me dcile (RFR compris entre 52 311 et 71 280) le rapport entre le gain moyen et limpt qui serait d en absence du QF est de 25%. Ce ratio est de 80% au cinquime dcile, de 29% au dernier dcile et de 7% au dernier centile.

a3) Le systme du quotient familial appelle trois remarques * En doctrine, le QF nest pas une aide (il nest dailleurs pas dcompt dans les dpenses fiscales) et beaucoup contestent quon puisse alors globaliser les prestations familiales et le QF pour tablir la variation des avantages fiscaux et sociaux en fonction du revenu (courbes en U). Pour dautres, le QF est une aide et nombreux parmi eux estiment que les familles aises sont alors trop aides . * Dautres techniques de prise en compte des enfants sont concevables : un abattement sur le revenu, proportionnel ou forfaitaire par enfant ; une rduction dimpt ; un crdit dimpt.

On pourra utilement se rfrer lannexe DGT de la note architecture qui compare, enveloppe constante, les incidences de ces techniques alternatives qui, des degrs diffrents, opreraient des transferts des mnages aiss aux autres mnages. * La plupart des autres pays de lOCDE adoptent dautres techniques de prise en compte des enfants. Le tableau ci-dessous est issu de lannexe de la DG Trsor de la note architecture du 28 avril 2011.

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Tableau 17 - Prise en compte par la fiscalit de la charge de famille dans les pays de lOCDE
Fonction de lge Abattement Rduction Core, Espagne UK Allemagne*, Canada, Rp. Tchque, Espagne, Italie, Pays-Bas, NouvelleZlande, Pologne, Portugal, US Luxembourg, Suisse Fonction du rang Allemagne*, Espagne UK Belgique*, Core, Fonction des revenus Japon Rp.Slovaque, UK

Crdit

Allemagne*, Belgique*, US, Hongrie, Italie, Nouvelle-Zlande

US

Dduction de charges Aucune prise en compte**

Australie, Autriche, Danemark, Finlande, Grce, Islande, Irlande, Mexique, Norvge, Sude

* En Allemagne et en Belgique, ladministration fiscale choisit pour le contribuable loption qui lui est la plus favorable du crdit ou de labattement forfaitaire. En Allemagne, le montant de labattement correspond la somme de deux montants : lun de subsistance, lautre dducation. ** Dans les pays o la charge familiale nest pas prise en compte fiscalement, des transferts montaires (parfois assez substantiels) non-imposables sont en gnral pratiqus, fonction de lge et du nombre denfants. Ce type de transfert existe aussi en complment des mesures fiscales dans plusieurs pays.

b) LIR comprend dautres dispositions en faveur des familles Citons notamment : - le crdit dimpt pour la garde des enfants de moins de sept ans (notamment en EAJE et auprs dune assistante maternelle). Il est attribu sans considration du revenu (il est assis sur les charges de garde nettes des aides publiques). Il couvre 50% du reste charge des mnages nets des aides publiques dans la limite de 2 300 . La dpense fiscale slve 1, 07Md pour 1,7M de bnficiaires une aide moyenne de 52,45/mois. - le rgime des emplois familiaux qui accorde une aide de 50% des charges de garde nettes des aides publiques pour les employs qui travaillent au domicile de lemployeur. On estime la dpense fiscale M pour les mnages qui ont un jeune enfant (dont % pour la tranche dge 0/3 ans) - les rductions dimpt pour les mnages qui ont des enfants au collge, au lyce ou en tudes suprieures. Laide (63 au collge, au lyce et en tudes suprieures) ne bnficie quaux mnages imposables. La dpense fiscale est de 510M c) Le quotient conjugal sinscrit dans la mme conception de la fiscalit sur le revenu. Le revenu des mnages maris/pacss est divis par deux. Le barme progressif de lIR sapplique par part et non sur le revenu global. Le systme du quotient conjugal sapplique tous les mnages (et pas seulement ceux qui ont des enfants charge).

60

Pour plus de la moiti des couples unis juridiquement, limposition jointe et le Quotient conjugal conduisent une conomie dimpt relativement ce quils acquitteraient dans le cadre dune imposition individuelle. Cet cart est dautant plus important que lcart de revenus entre les conjoints est lev. Il est galement croissant avec le revenu en raison de la progressivit du barme de limpt et du fait que cet avantage nest pas plafonn. Lavantage associ au quotient conjugal nest toutefois pas systmatique. En effet, certains dispositifs destins aux foyers modestes tels que la dcote, le seuil minimum de recouvrement, ou la prime pour lemploi peuvent conduire une imposition suprieure en cas dimposition jointe plutt que spare, et ce pour un peu plus dun quart des couples.

Dans ces conditions, une suppression intgrale de limposition commune et du quotient conjugal (conduisant une pleine individualisation de limpt sur le revenu), rapporterait 5,5 Mds aux finances publiques. Ce montant se dcompose en une hausse des recouvrements de 6,3 Mds port par les mnages qui le quotient conjugal profite en ltat actuel et une baisse de 0,8 Md pour ceux qui le quotient conjugal cote. On pourra se reporter utilement lannexe DG Trsor prcite qui compare le systme du quotient conjugal un systme dimposition spare ainsi qu la note du HCF sur larchitecture des aides aux familles73 qui a analys diffrentes modalits de rforme du quotient conjugal.

73

HCF Architecture des aides aux familles : quelles volutions pour les 15 prochaines annes ? (pages 63 et suivantes) avril 2011.

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FICHE 5 COMMENT PREND-ON EN COMPTE LE STATUT CONJUGAL ET LISOLEMENT DES PARENTS ?

1. Statut matrimonial du couple parental a) Les prestations familiales sont les mmes quel que soit le statut du couple Depuis fort longtemps, les prestations familiales sont les mmes quel que soit le statut du couple : concubins, maris/pacss (y compris l'assurance vieillesse du parent au foyer - AVPF). Les couples dune famille recompose ont droit aux mmes prestations. b) Le statut du couple est pris en compte en matire fiscale En revanche, en matire fiscale, il existe une diffrence radicale entre les couples maris/pacss dune part et les concubins dautre part. Le quotient conjugal est rserv aux couples maris/pacss. Le quotient familial ne tient pas compte du statut matrimonial, sauf pour les personnes veuves vivant seules (qui bnficient dune demi-part supplmentaire). c) en matire de retraite, la pension de rversion est rserve aux couples maris

Rpartition des enfants de moins de 18 ans selon le statut matrimonial des parents74 : - 63% des enfants vivent avec un couple parental mari - 18% des enfants vivent avec un couple parental non mari - 16% des enfants vivent dans une famille monoparentale On ne dispose pas de la rpartition, au sein des enfants vivant dans un couple parental non mari, de ceux vivant dans un couple parental pacs et de ceux vivant dans un couple parental en union libre

2. Les familles monoparentales (ou les foyers monoparentaux) En 2009, on compte, en 2009, 1,93 million de familles monoparentales avec un enfant de moins de 25 ans, soit 22% de lensemble des familles (voir leur volution en annexe).

74

Enfants des couples, enfants des familles monoparentales , Insee premire, Janvier 2009

62

Dfinition - les familles monoparentales au sens de lINSEE : mnages pour lesquels le parent vit seul sans conjoint avec son ou ses enfants dans un logement ordinaire, sans quil y ait dautres personnes partageant le mme logement quelles aient ou non un lien de parent avec le parent isol. Sont considrs comme enfants des familles monoparentales ceux qui sont clibataires et qui ont moins de 25 ans. - les parents isols au sens des Caisses dallocations familiales (CAF) : sont considres comme parents isols les personnes veuves, spares, abandonnes ou clibataires qui assument seules la charge effective et permanente dun ou plusieurs enfants, condition quelles ne vivent pas maritalement. Les enfants charge au sens des CAF sont gs de moins de 21 ans.

Ces familles sont souvent modestes et leur taux de pauvret est trs lev (Voir tableau dtaill en Annexe).
Taux de pauvret des enfants : en 2010, 41% des enfants de moins de 18 ans vivant dans une famille monoparentale disposent dun revenu infrieur au seuil de pauvret (60% du niveau de vie mdian) contre 19,6% de lensemble des enfants de moins de 18 ans.
Part des enfants de moins de 18 ans dont le revenu est infrieur au seuil de pauvret

Source : PQE famille 2013

Cette situation explique quune inflexion des prestations et dispositifs fiscaux soit mise en uvre leur bnfice. a) Pour les prestations familiales et sociales Compte tenu de leur modestie, les familles monoparentales peroivent pour la plupart les prestations familiales et sociales de droit commun : elles ont une forte allocation de logement, peroivent le plus souvent la PAJE, le complment familial ou lARS ; elles sont nombreuses au RSA.

63

Une part importante des bnficiaires de certaines prestations En 2011, les familles monoparentales avec un enfant de moins de 21 ans reprsentent 16% des bnficiaires de lAB de la PAJE75, 25% des bnficiaires du complment familial. Elles reprsentent galement 34% des bnficiaires du RSA (dont RSA major), ce qui quivaut un taux de couverture de 39% des familles monoparentales. Elles reprsentent enfin 69% des bnficiaires de lALF.

On analyse ci-dessous les aides spcifiques alloues ces familles * Lallocation de soutien familial est une prestation mensuelle de 89,34/enfant76. Elle est subsidiaire par rapport aux crances alimentaires dont dispose ventuellement le parent isol. Cette subsidiarit pose deux problmes : * la grer donne une lourde responsabilit des CAF qui doivent aider les parents faire tablir et recouvrer leurs pensions alimentaires. * lcarter reviendrait considrer que lisolement est un handicap en tant que tel qui appelle compensation financire, par exemple en attribuant lASF tous les parents isols mme sils peroivent les pensions alimentaires dues leurs enfants. Cette option qui na pas t discute directement par le HCF pose des problmes de doctrine. Elle aurait un cot lev (de lordre de 1,65Md, somme majorer de 25% si on mne au bout le projet daugmenter de 25% le montant de lASF)

Taux de perception de lASF 43% des enfants des familles monoparentales sont couverts par lASF. Il y en a donc 57% pour lesquels labsence dASF sexplique par * le versement de la pension alimentaire * la renonciation lASF par une crancire qui ne veut pas mandater la CAF pour obtenir le versement dune pension alimentaire on verse * lignorance de lallocataire sur la possibilit dobtenir lASF On ne connait pas le poids de chacun de ces lments.

* Pour deux prestations importantes (la prime de naissance, lallocation de base PAJE de base et le complment familial) le bnfice du double plafond profite aux familles monoparentales : la probabilit quelles peroivent les prestations en cause est plus leve que si on retenait le plafond des couples mono-actifs. * Par ailleurs, la Loi de financement de la scurit sociale (LFSS) pour 2012 a introduit une majoration de 40% du plafond de ressources pour les familles monoparentales
Statistiques CNAF prestations familiales 2011 : 297 592 familles monoparentales ont bnfici de lAB en 2011 sur un total de 1 871 913 bnficiaires ; 693 037 familles monoparentales sont bnficiaires du RSA (dont les bnficiaires du RSA major) en 2011 sur un total 2 032 370 bnficiaires. 76 119,11 pour un enfant priv de laide de ses deux parents.
75

64

bnficiaires du complment de mode de garde (CMG) de la PAJE. Cette majoration leur permet davoir plus souvent accs au montant intermdiaire ou maximal de CMG. Cependant, lvaluation de la mesure annexe la LFSS pour 201277 montre que peu de familles monoparentales (environ 3000) devraient en tirer avantage puisque 80% dentre elles avaient des ressources qui leur donnaient dj accs au CMG maximal. * Comme on le verra la fiche 12 le statut des parents isols pour leur affiliation lAVPF est discutable. * Rappelons enfin quune partie des parents isols peroivent un RSA major. * Dans son avis sur les ruptures familiales78, le HCF avait vivement recommand un accompagnement social renforc vers lemploi pour les bnficiaires du RSA major.
Le RSA major Le RSA major concerne 235 000 allocataires (97% sont des femmes, plus de la moiti ont moins de 30 ans). Parmi ces allocataires, - plus de 160 000 allocataires sont de jeunes femmes enceintes ou mres dun jeune enfant. Cest une population trs type : faible formation professionnelle, hbergement frquent chez les parents de lallocataire ; faible taux de sortie vers lemploi. Elles bnficient du RSA major jusquau troisime anniversaire de leur enfant. - 75 000 allocataires sont devenues isoles par veuvage, divorce ou sparation. Elles bnficient du RSA major pendant un an aprs le fait gnrateur de lisolement. Le RSA major est suprieur au RSA de droit commun mais il reste infrieur au seuil de pauvret. RSA de droit commun, RSA major et seuil de pauvret pour I0, I1 et I2

Personne isole sans enfant Personne isole avec un enfant charge de moins de 14 ans Personne isole avec deux enfants charge dont un de moins de 14 ans Personne isole avec trois enfants charge dont deux de moins de 14 ans

RSA socle* + aide au logement** 683 968 1139 1387

RSA socle major* + aide au logement** 819*** 1068 1300 1560

Seuil de pauvret 964 1253 1735 2024

* montant du RSA socle et du RSA socle major au 1er janvier 2012 aprs dduction du forfait logement ** hypothses retenues pour lestimation des montants daide au logement figurant dans le tableau : loyers moyens des bnficiaires de lALS location (pour les personnes isoles sans enfant charge) soit 388 et loyers moyens des bnficiaires de lALF location (pour les personnes ayant 1, 2 ou 3 enfants charge) soit 517, 577 et 624. Puis simulation du montant de laide pour une personne au RSA sans revenu et habitant en zone 2.

*** Le RSA major est ouvert aux femmes enceintes

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Etude dimpact de la LFSS pour 2012 : http://www.assemblee-nationale.fr/13/pdf/projets/pl3790-ei.pdf : La mesure consiste augmenter de 40% les barmes de ressources du CMG pour les familles monoparentales. En 2007, sur les 4700 familles monoparentales bnficiaires du CMG mdian, environ 3000 se situent en dessous du barme du CMG maximum sil est revaloris de 40%. Sur les 900 familles bnficiaires du CMG minimum, 400 se situent en dessous du barme du CMG mdian revaloris de 40%. Cette mesure prsente un cot de 4 M, avec environ 3 400 familles gagnantes. Avec ce scnario, les familles monoparentales bnficiaires du CMG maximal reprsenteraient 90 % des familles monoparentales bnficiaires du CMG, au lieu de 79 % actuellement . 78 HCF Avis sur les ruptures et discontinuits de la vie familiales adopt le 8 juillet 2010.

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b) en matire de fiscalit La demi- part des parents isols, non subsidiaire : les parents isols bnficient dune demi-part supplmentaire au titre du premier enfant charge. Le plafond spcifique de 4040 de la premire part supplmentaire de QF na pas t modifi par la loi de finances pour 2013. La dpenses fiscales est de 410M pour 1,4 million de bnficiaires. La dpense fiscale moyenne est de 24,4/mois. La demi-part spcifique des veufs : le quotient conjugal des personnes veuves ayant des enfants charge est maintenu. Le cot est de 82M pour 180 000 bnficiaires. La dpense fiscale moyenne est de 38/mois.

66

ANNEXES DE LA FICHE 5 L'volution du nombre de familles, dont familles monoparentales depuis 1975

Nombre et taux de personnes vivant sous le seuil de pauvret selon le type de mnage seuil 60%

Types de mnage auxquels appartiennent les individus

Nombre total d'individus

Nombre d'individus pauvres

Taux de pauvret

seuil 50% Nom bre d'indi Taux vidus de pauv pauvr res et (en millie rs) (en %)

(en milliers) Individus appartenant un mnage dont la personne de rfrence moins de 65 ans Personnes seules Hommes inactifs Hommes actifs Femmes inactives Femmes actives Familles monoparentales Pres Mres inactives Mres actives Couples Couples d'inactifs avec ou sans enfant Homme inactif femme active avec ou sans enfant Homme actif femme inactive sans enfant

(en milliers)

(en %)

49 659

7 438

15,0

4 293

8,6

5 428 601 2 352 681 1 794 5 310 788 1 015 3 507 37 195 2 666 2 242 1 185

1 004 214 343 190 257 1 832 155 653 1 024 4 167 546 348 127

18,5 35,6 14,6 27,9 14,3 34,5 19,6 64,4 29,2 11,2 20,5 15,5 10,7

650 128 238 110 173 1 153 97 484 572 2 189 364 192 82

12,0 21,3 10,1 16,2 9,6 21,7 12,3 47,7 16,3 5,9 13,7 8,6 6,9

67

Homme actif femme inactive avec 1 180 236 20,0 115 9,7 un enfant Homme actif femme inactive avec 1 972 441 22,4 210 10,6 deux enfants Homme actif femme inactive avec 2 280 852 37,4 450 19,8 trois enfants ou plus Couples d'actifs sans 4 882 198 4,1 125 2,6 enfant Couples d'actifs avec 6 201 275 4,4 145 2,3 un enfant Couples d'actifs avec 9 777 554 5,7 250 2,6 deux enfants Couples d'actifs avec 4 811 590 12,3 257 5,3 trois enfants ou plus 1 726 434 25,2 301 17,5 Mnages complexes Individus appartenant un mnage dont la 11 248 1 180 10,5 462 4,1 personne de rfrence a 65 ans et plus 3 613 608 16,8 239 6,6 Personnes seules 6 691 484 7,2 179 2,7 Couples Autres (familles monoparentales et 944 87 9,3 44 4,7 mnages complexes)* Ensemble des individus 60 907 8 617 14,1 4 755 7,8 Note : Sont considrs comme enfants, les enfants clibataires de la personne de rfrence ou de son conjoint sans limite d'ge. *Les deux catgories ont t regroupes en raison des faibles effectifs de l'chantillon. Champ : personnes vivant en France mtropolitaine dans un mnage dont le revenu dclar est positif ou nul et dont la personne de rfrence n'est pas tudiante. Source : Insee-DGFiP-Cnaf-Cnav-CCMSA, enqute Revenus fiscaux et sociaux 2010.

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FICHE 6 COMMENT PREND-ON EN COMPTE LE STATUT DACTIVITE DES PARENTS ?

A. LES FAMILLES AYANT UN JEUNE ENFANT Ont lieu deux volutions profondes : l'volution du salaire unique et la cration de lAPE puis du CLCA ; le dveloppement des aides l'accueil des enfants. 1. Rsorption du salaire unique et rebond de lAPE/CLCA a) Ds lorigine du systme des prestations familiales, on sinscrit dans le schma dominant de la mre au foyer. Le salaire unique est la prestation majeure lappui de cette conception. - la prestation est dun montant significatif par rapport au salaire ; elle est normalement indexe sur les salaires - elle nest attribue qu des mnages pour lesquels il faut primer la prsence de la mre son foyer. o cest le cas lorsque le mnage est jeune : le SU est vers mme si le mnage na pas encore denfant (on y met fin si le couple na pas eu denfant au bout de cinq ans) o cest le cas lorsque la famille a un jeune enfant. b) Le salaire unique connat, plus encore que les allocations familiales, la dgradation de sa valeur Lindexation sur les prix ds conduit un dcrochage de la prestation par rapport aux salaires. Elle nest en rien compense par un ajustement de son taux la diffrence des allocations familiales pour lesquelles on procde des coups de pouce (le taux des allocations familiales de deux enfants passe ainsi de 20 32% de la base mensuelle entre 1946 et 2012; celles de trois enfants de 50 73% de cette base). c) On procde une premire rforme en profondeur du Salaire unique (SU) en 1972 La dgradation de la prestation explique quon procde sa relance, non pour tous mais pour les mnages de revenu moyens et modestes. - on introduit une condition de ressources - on clate la prestation en deux : le salaire unique major servi aux familles les plus modestes ; le salaire unique vers aux familles plus aises. Elles diffrent par leur montant et leur indexation

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Ces deux prestations, salaire unique "major" et salaire unique non major vers aux familles les plus aises, sont voues un avenir diffrent : le salaire unique major est index sur la base mensuelle ; le plafond de ressources sous lequel on le verse est index sur le SMIC, laissant prvoir une augmentation de la population allocataire ; le salaire unique non major est gel sa valeur initiale laissant prvoir sa dgradation rapide dans une priode de forte inflation ; le plafond de ressources est lui aussi gel laissant prvoir une forte rtraction de la population couverte.

Dans ce projet de relance slective, on associe au salaire unique la cration dun rgime (lassurance vieillesse de la mre au foyer) qui permet aux mres inactives de valider des annuits de retraite. Trs logiquement, avec linflation, la rforme de 1972 trouve vite sa limite. d) La rforme de 1978 tire les consquences des limites structurelles du dispositif de 1972 Le salaire unique est supprim (la prestation na plus quune valeur faible). On cre le Complment familial (CF) dont le montant est cal sur celui du SUM - il est servi pour les familles qui ont un enfant de moins de trois ans 79 le plafond de ressources est relev pour couvrir les classes moyennes la prestation a vocation rester un dispositif fort de la politique familiale son montant pourrait progresser plus vite que les prix (si on mettait en uvre la disposition de la loi du 1977 qui prvoyait que la base mensuelle pouvait avoir une indexation plus dynamique que les prix80) le plafond de ressources est index sur les salaires garantissant la stabilit du taux dexclusion.

e) Dans un contexte de monte de lactivit fminine, le CF va profondment voluer Son montant volue comme les prix. Les plafonds sont indexs sur les prix partir de 1996, augmentant le ciblage de la prestation sur les classes moyennes et modestes. Il est rserv en aux familles dau moins trois enfants. Pour les jeunes enfants, on met en place une prestation (lAPJE) dun montant gal celui du CF et servi sous condition de ressources avec un taux dexclusion modr.

79

Et aux familles de trois enfants (alors que le SUM ne couvrait que les familles dau moins quatre enfants). Voir ci aprs au B. 80 Selon larticle de la loi prcite, la base mensuelle peut

70

f) A partir de 1985, on va amliorer la situation des familles ayant un enfant de moins de trois ans o un des parents est inactif On cre lallocation parentale dducation (APE) dont la nature va changer sensiblement et dont les conditions doctroi vont tre constamment tendues. En 2009, anne o le HCF est saisi dun projet de rforme profonde du CLCA (ex APE), le dispositif est puissant et mobilise environ 2 Mds de financement.

Evolution de l'allocation parentale d'ducation 1) temps 1 : en 1985 on cre une allocation servie pendant deux ans un parent inactifs la naissance de leur troisime enfant (ou dun enfant dun rang suprieur) pour autant quil ait des rfrences dactivit minimales. Compte tenu de ces rfrences, lAPE sapparente de facto une prolongation du cong de maternit un niveau dgrad, avec un montant forfaitaire gal % du salaire moyen) 2) temps 2 : en on allonge la dure de service jusquau troisime anniversaire de lenfant ; on augmente le montant de la prestation ; on diminue les rfrences dactivit antrieure, ce qui permet lenchanement dAPE successives 3) temps 3 : en 1994 on tend le rgime de lAPE aux naissances de rang 2 et on cre un rgime dAPE temps partiel 4) temps 4 : en 2004 on cre le CLCA qui remplace lAPE et qui est ouvert au rang 1 mais avec une dure plus rduite (six mois). Comme pour lAPE, le droit au CLCA est soumis une condition dactivit antrieure. Pour le CLCA, il convient de justifier dau moins 8 trimestres de cotisations vieillesse dans les deux dernires annes pour lenfant de rang 1 ; dans les <quatre dernires annes pour lenfant de rang 2 ; dans les cinq dernires annes pour les enfants de rang 3 et plus.

Le CLCA est une prestation conteste. f1) Pour ses dtracteurs, Elle loignerait (souvent contre leur gr) les femmes de lactivit, dgraderait leur carrire, ancrerait le partage ingal des tches entre les parents, exposerait les mres de famille une grande fragilit en cas de rupture de leur couple. Enfin, elle mobiliserait des financements importants qui seraient mieux utiliss dvelopper les crches. A partir de ces constants, des projets de rforme ont t avancs reposant sur trois principes : - une forte diminution de la dure de lAPE (la dure dune anne est la rfrence la plus frquente) ; - laccroissement de la valeur de la prestation servie sur une dure dsormais limite comme une quasi prolongation du cong de maternit, si possible en proportion du salaire ; - le partage obligatoire du cong entre les deux parents (avec une part non transmissible).

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Se dgagerait ainsi une norme pour laccueil de lenfant : la premire anne avec ses parents ; ensuite en crche (ou dans un autre mode daccueil). f2) pour ses dfenseurs La possibilit de soccuper de faon plus directe de son jeune enfant est une libert quil convient de respecter. Il est hors de question de brusquer lvolution actuelle (lent reflux des CLCA taux plein) a fortiori lorsque les modes de garde sont insuffisants et le march du travail dprim. f3) le HCF na pas dgag de consensus sur lvolution souhaitable du CLCA81 Il a t unanime sur loption de dvelopper les modes daccueil des jeunes enfants (notamment dans les EAJE) pour viter que des parents soient conduits renoncer leur activit professionnelle faute de solution de garde. Les membres du HCF ont soulign lintrt de rserver une priode de deux mois, non transmissible soit rserve au parent qui na pas bnfici du CLCL principal mais pour certains, cette priode devrait simputer sur la dure actuelle du CLCA alors que pour dautres, elle devrait sy ajouter. Le HCF sest galement spar sur loption de raccourcir la dure de service du CLCA. g) Au terme de cette volution, on a pour les jeunes enfants un dispositif associant - une prestation de base, la PAJE (182/mois) servie sous condition de ressources quel que soit le statut dactivit des parents - deux systmes complmentaires, le CLCA destination des parents inactifs ou en activit temps partiel et les aides laccueil des enfants dont les parents ont une activit professionnelle.

2. La monte puissante des aides la garde puis l'accueil des jeunes enfants a) Dans la branche des prestations familiales a1) lchec de lallocation de frais de garde. Cre en 1972 en mme temps quon rforme le salaire unique, elle ne prend pas faute doffre (les crches sont peu dveloppes ; le march de la garde domicile nest pas structur) a2) changement de cap en 1978 avec lattribution dune prestation de base (la PAJE actuellement) non affecte (dont bnficient aussi les familles mono-actives). Cette prestation est assez stable (sous rserve en 2004 dune forte augmentation des plafonds). Sa valeur se dgrade avec son indexation sur les prix alors que, sagissant de payer des frais de garde, donc des frais de main duvre, lindexation sur les salaires et t logique.
81

HCF Avis sur le CLCA et laccueil des jeunes enfants adopt le 11 fvrier 2010.

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A ct de cette prestation de base, on entreprend de dvelopper, de structurer et de solvabiliser les modes de garde. a3) le dveloppement des EAJE : une constante : la logique contractuelle Les communes ne sont pas obliges comme cest le cas de lcole douvrir des crches. La ligne constante est alors doffrir aux promoteurs volontaires une offre de cofinancement avec les prestations de service et des contrats globaux (les contrats enfance jeunesse, CEJ). Dans ce cadre, le dveloppement est lent et ingal. Lun des enjeux de la COG venir sera donc de poursuivre le dveloppement et de rduire les ingalits territoriales. Voir sur ces points la note du HCF de fvrier 2013 sur la diversit de loffre et les disparit daccs selon les territoires en matire daccueil des jeunes enfants, de loisirs et daccueil des enfants et des adolescents autour du temps scolaire lavis du HCF du 5 fvrier 2013 sur le mme sujet. a4) la longue marche vers les emplois domicile a41) les assistantes maternelles Longtemps dans lombre (et au noir) la profession va se structurer au fur et mesure quon va aider les parents y avoir recours pour autant que ce recours est dclar . Entam par des exonrations limites de charge patronales, le financement explose avec la prise en compte des charges sociales et le versement dune prestation (actuellement le CMG). Cette politique obtient des rsultats importants qui font de laccueil par les assistantes maternelles le premier mode daccueil hors famille des jeunes enfants. a42) les employs de maison. Cest le dernier mode daccueil tre reconnu et financ par la branche famille avec lexonration de 50% des cotisations sociales (dans la limite dun plafond de 425 pour les enfants de moins de trois ans et 213 pour les enfants de trois six ans) et loctroi du CMG b) En matire de fiscalit b1) pour les EAJE et les assistantes maternelles Premire tape : la revendication de la dductibilit des frais de garde - on adopte en un systme de rduction dimpt (qui par dfinition ne bnficie quaux familles imposables, nombreuses il est vrai sagissant le plus souvent de familles biactives)

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- on passe en au crdit dimpt (gal 50% du reste charge net des aides publiques dans la limite de 2300, soit une aide maximale de 96/mois. La dpense fiscale est de 1Md pour M dallocataires et une aide moyenne de /mois. b2) pour les employs au domicile des parents On met en uvre un mcanisme de crdit dimpt (50% du reste charge net des aides publiques dans la limite de 12 000, plafond major de 1 500 par enfant charge). La dpense fiscale est value 700M c) Le cumul des aides sociales et fiscales Le cumul des aides sociales et fiscales conduit globalement un taux deffort des familles que le HCF a jug raisonnable au regard de la priorit accorder la politique de loffre (pour les taux d'effort sur cas-type voir le PQE famille 2013). Mais ce systme nest pas exempt de dfauts (rusticit et non linarit de laide aux assistantes maternelles ; cohrence mal assure entre les aides fiscales et les prestations de la branche famille). Une remise en cohrence sera tudie au chapitre 2.

B. LES FAMILLES NOMBREUSES Les familles nombreuses constituent lorigine, la deuxime cible du salaire unique. La plupart des volutions structurelles dcrites ci-dessus au 1) sappliquent cette cible. Dans la situation actuelle, le CF attribu aux familles qui ont au moins trois enfants charge - est de 164/mois (somme fixe quel que soit le nombre denfants) - est accord quel que soit le statut dactivit des parents pour autant que les revenus du mnage soient infrieurs aux plafonds. Le taux global dexclusion est de 26%

C. DES POLITIQUES QUI TIENNENT COMPTE DU STATUT D'ACTIVITE DES PARENTS 1. Pour la PAJE comme pour le CF : un systme de double plafond Le plafond des familles mono-actives est plus bas que celui appliqu aux familles biactives et aux familles monoparentales. Lexistence de ce double plafond se justifie que les parents biactifs sont confronts des dpenses plus leves (accueil des enfants, transports, etc.). Voir sur ce point la fiche 4 sur la prise en compte du revenu .

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2. Le quotient conjugal Le systme du quotient conjugal diminue limpt des couples dans lesquels lcart des revenus est lev, ce qui est notamment le cas des familles ayant de jeunes enfants et les familles nombreuses.

CONSTITUTION DE DROITS A LA RETRAITE EN CAS DINACTIVITE TOTALE OU PARTIELLE DUN PARENT.

E. LA

Cre en 1972, lAssurance vieillesse des parents au foyer a pour but damliorer la retraite des parents inactifs ou en activit partielle. Mais il ne sagit pas dun statut universel couvrant lensemble des mnages. Il nest ouvert que pour des situations trs types, notamment lorsque la famille a un jeune enfant ou au moins trois enfants. Elle est ouverte sous condition de ressources. Dans ces situations, la CNAF est lemployeur fictif du parent ligible et verse la CNAV une cotisation assise sur le SMIC. Lapport actuel et les questions sur lavenir de lAVPF sont tudis dans la fiche 12.

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FICHE 7 QUEL EQUILIBRE ENTRE PRESTATIONS MENSUELLES ET AUTRES PRESTATIONS ?

Lessentiel des prestations fait lobjet dun versement mensuel. Mais on a connu et on connait encore des prestations verses suivant un calendrier diffrent. 1. Les prts a) Les prts aux jeunes mnages Les prts aux jeunes mnages (PJM) ont t crs par un arrt en 1972. Ces prts pour lquipement mobilier et mnager taient destins couvrir les premiers frais quentrane la location dun logement. Ils ont t financs dans un premier temps sur les fonds daction sociale, puis transforms en prestations lgales en janvier 1975. Aprs une phase o ils ont t financs par les banques, partir de 1985, (la CNAF se bornant alors financer la bonification dintrts et les dfaillances). Ils ont t supprims en 1987. b) Les prts lamlioration de lhabitat (PAH) Il sagit dun prt 1% ouvert lensemble des allocataires dorganismes dbiteurs de prestations familiales qui permet de financer 80% des dpenses damnagement ou de rparation comportant une amlioration des conditions de logement, dans la limite dun montant plafond de 1 067,14. Ce prt est remboursable en 36 mensualits au maximum. c) Le prt lamlioration du lieu daccueil de lenfant (PALA) Le PALA, cr en 2011, est destin aux assistants maternels agrs, quils exercent leur domicile ou au sein dune maison dassistants maternels (MAM). Ce prt taux zro leur permet de financer 80% des travaux visant amliorer laccueil, la sant ou la scurit des enfants ou faciliter lobtention, le renouvellement ou lextension de lagrment ( lexclusion des travaux de mise aux normes des tablissements recevant du public), dans la limite dun montant plafond de 10 000. Ce prt est remboursable en 120 mensualits au maximum. A noter que le PALA est un dispositif complmentaire la prime linstallation des assistants maternels prvue par lactuelle COG (dun montant de 300 500 ). Lenveloppe globale ddie aux PAH et aux PALA est gale 0,5% du montant total des prestations familiales payes au cours des douze mois prcdents le 30 dcembre de lanne antrieure (soit 160 millions pour 2010). Ce financement est pris en charge par le fonds national des prestations familiales de la CNAF.

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2. Autour de la naissance a) Les allocations pr et post natales Elles taient verses en fractions dont le versement tait conditionn la passation des examens mdicaux ; leur montant tait significatif. Elles taient servies tous les mnages quel que soit leur revenu. Elles ont t ensuite supprimes en 1985 et leur montant intgr dans lAPJE (anctre de lallocation de base de la PAJE) b) la prime la naissance ou ladoption de la PAJE Elle est verse le septime mois de la grossesse. Son montant est actuellement de 912 pour un enfant natre et de 1824 pour un enfant adopt ou accueilli en vue dune adoption. Elle est accorde sous condition de ressources (on estime que prs de 90% des naissances donnent lieu prime). Elle reprsente une dpense totale de 635M en 2011.
Tableau 18 - Plafonds de ressources Enfants au foyer (ns ou natre) 1 2 3 Par enfant supplmentaire Couples avec un seul revenu dactivit 34 819 41 783 50 140 8 357 Parent isol ou couple avec deux revenus d'activit 46 014 52 978 61 335 8 357

3) Lallocation de rentre scolaire Institue par la loi du 16 juillet 1974, lallocation de rentre scolaire (ARS) est destine couvrir une partie des frais lis la rentre scolaire. Rserve jusqualors aux enfants soumis lobligation scolaire cest--dire gs de 6 16 ans, la prestation a t, ds la rentre scolaire 1990, tendue aux enfants gs de moins de 18 ans qui poursuivent leurs tudes scolaires, universitaires ou sont placs en apprentissage, sous rserve que leur rmunration ventuelle nexcde pas 55 % du SMIC. LARS a fait lobjet de 1993 2000 dune majoration exceptionnelle dans le but notamment de relancer la consommation des mnages. Ces majorations ont t finances jusquen 2000, soit en totalit par lEtat, soit pour partie par la branche famille de la scurit sociale et pour partie par lEtat. En aot 2001, il a t dcid de prenniser la majoration de cette allocation et de faire supporter son cot par la branche famille.
Tableau 19 - Montant de lARS pour la rentre 2012 Age de l'enfant 6 10 ans 11 14 ans 15 18 ans Montant 356,20 375,85 388,87

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Dabord verse la mensuelle de septembre, elle est aujourdhui servie la fin du mois daot. Elle est attribue pour chaque enfant charge et scolaris de 6 18 ans pour autant que la famille ait des revenus infrieurs aux plafonds de ressources.
Tableau 20 - Plafonds de ressources de lARS pour la rentre 2012 Nombre d'enfants charge Pour 1 enfant Pour 2 enfants Pour 3 enfants Par enfant supplmentaire Plafond de ressources 2010 23 200 28 554 33 908 + 5 354

Elle fait lobjet dun versement de fonds libres demploi (bien quil y ait priodiquement lide de la verser sous forme de bons dachats). Par ailleurs, pour limiter les effets de seuil, une ARS diffrentielle est servie aux parents dont les ressources dpassent lgrement les plafonds de ressources82. 4. La prime de Nol Les CAF distribuent - mais ne financent pas - la prime de Nol aux allocataires du RSA, de lASS, de lAER et de lATS. Cette prime a t cre en 2000, renouvele de faon rgulire et lgalise comme prestation facultative en 2012. Depuis 2000, une aide exceptionnelle de fin danne (dite prime de Nol ) est verse au mois de dcembre aux bnficiaires de certains minima sociaux, notamment du revenu de solidarit active dans sa composante dite socle (RSA socle), lallocation spcifique de solidarit (ASS), lallocation quivalent retraite (AER) et lallocation transitoire de solidarit (ATS). De fait reconduite chaque anne, la prime exceptionnelle est dcide lautomne et mise en uvre sur la base dun dcret simple sign en dcembre. Elle est finance depuis 2011 (article 82 de la loi n 2011-1978 du 28 dcembre 2011 de finances rectificative pour 2011) par le fonds national des solidarits actives (FNSA), fonds finanant le RSA. Il est noter que la cration au 1er juin 2009 du RSA, qui a fusionn dans un mme minimum social le revenu minimum dinsertion (RMI) et lallocation parent isol (API), a entran un largissement de la prime de Nol aux ex-bnficiaires de lAPI qui navaient pas droit cette aide ponctuelle. De mme, la cration du RSA jeunes a largi aux bnficiaires du RSA socle de moins de vingt-cinq ans le bnfice de laide exceptionnelle de fin danne.
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Article R. 543-6-1 du code de la scurit sociale : L'allocation diffrentielle de rentre scolaire est gale, pour chaque enfant, la diffrence entre, d'une part, le plafond dfini au deuxime alina de l'article R.543-5, major, pour chaque tranche d'ge, des montants d'allocation de rentre scolaire en vigueur au 1er janvier de l'anne en cours multipli par le nombre d'enfants y ouvrant droit pour cette tranche d'ge au titre de la rentre scolaire en cours et, d'autre part, le montant des ressources, cette diffrence tant divise par le nombre d'enfants charge ouvrant droit cette allocation.

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Les comptences du fonds national des solidarits actives (FNSA) ont t tendues par la loi de finances rectificative du 28 dcembre 2011 de faon lui permettre de prendre en charge les aides exceptionnelles de fin danne la charge de lEtat verses certains allocataires du revenu de solidarit active (prime de Nol). Pour la premire fois, la dpense correspondant la prime de Nol a t inscrite dans la loi de finances pour 2013. Ainsi, compter de 2013, le FNSA finance galement les primes de Nol verses aux bnficiaires de lAllocation Spcifique de Solidarit (ASS), de lAllocation Equivalent Retraite (AER) et de lAllocation Transitoire de Solidarit (ATS), outre celles verses aux bnficiaires du RSA socle. Larticle 114 de la loi de finances pour 2013 prennise le financement de la prime de Nol, en en codifiant le principe facultatif larticle L. 262-24 du code de laction sociale et des familles, 1er alina : Le fonds national des solidarits actives finance galement les aides de fin danne qui peuvent tre accordes par ltat certains allocataires du revenu de solidarit active, ainsi que, compter de 2013, celles qui peuvent tre accordes aux bnficiaires de certaines allocations mentionnes larticle L. 5423-24 du code du travail ou se substituant ces dernires.

5. Elments de problmatique Pour certains, ces prestations devraient tre intgres dans les prestations mensuelles. Le groupe accs aux droits et minima sociaux runi pour prparer la confrence de lutte contre la pauvret lautomne 2012 a ainsi propos de supprimer la prime de Nol pour financer en partie laugmentation du barme du RSA socle.

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ANNEXE Barme de la prime de Nol 2012 pour la France mtropolitaine ainsi que pour les DOM/COM (hors Mayotte) Composition de la famille Personne isole 2 personnes : couple sans enfant ou isol avec un enfant 3 personnes : isol avec deux enfants ou couple avec un enfant 4 personnes : isol avec trois enfants ou couple avec deux enfants 5 personnes : isol avec quatre enfants ou couple avec trois enfants 6 personnes : isol avec cinq enfants ou couple avec quatre enfants Par personne supplmentaire Montants en euros 152,45 228,67

274,41 335,39 320,14 396,37 381,12 457,35 442,10 60,98

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FICHE 8 QUEL EQUILIBRE ENTRE PRESTATIONS LIBRES DEMPLOI ET PRESTATIONS AFFECTEES ?

1. Lessentiel des dispositifs daide aux familles est libre demploi Lessentiel des dispositifs daide aux familles est libre demploi y compris lAllocation de rentre scolaire (ARS) malgr les ides souvent voques dun service sous forme de chque rentre scolaire . Il convient toutefois de souligner que le bnfice de lARS est subordonn la scolarisation de lenfant83. 2. Il existe cependant des prestations affectes Cest le cas des aides au logement (parfois servies en tiers payant). Elles ne sont maintenues que si le locataire ou laccdant la proprit sacquitte de ses charges. Le HCF a refus loption de la dconnection. C'est galement le cas des aides l'accueil jeunes enfants qui compensent des charges dclares. 3. Des aides lies la facturation de services au dessous de leur prix de revient. Dans les tablissements d'accueil du jeune enfant (EAJE), la participation des familles (avant crdit dimpt) couvre 20% des charges de fonctionnement. Les aides publiques (de la branche famille, des communes ou des entreprises) sont par nature des aides affectes. Il en est de mme des accueils de loisirs sans hbergement (ALSH) et de la plupart des autres interventions finances par le Fonds national d'action sociale de la Branche famille (FNAS).

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Ainsi, pour les enfants de plus de 16 ans, lARS nest verse que si les parents fournissent une attestation justifiant de la scolarit ou de lapprentissage.

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FICHE 9 COMMENT PREND-ON EN COMPTE LE DOMICILE DE LALLOCATAIRE ?

1. Pour les prestations familiales lgales , la rgle est plutt luniformit a) La suppression des abattements de zone dans les allocations familiales A lorigine les Allocations familiales (AF) variaient fortement selon les zones. Elles ont progressivement t rduites puis supprimes dans les annes 70. Le thme dune diffrenciation des AF nest plus dans le dbat public (avec une exception rcente : le snateur Pozzo di Borgo qui pense quon devrait envisager la diffrenciation rgionale des prestations) b) Lalignement des PF des DOM sur celles de la mtropole A lorigine, on sert des prestations plus faibles et moins progressives avec la taille de la famille dans les DOM. En compensation, la branche famille finance une action sociale plus dveloppe quen mtropole (cest le principe de la parit globale). Cette option avait t retenue pour des considrations dmographiques et conomiques. La revendication constante des lus des DOM a conduit changer le systme en alignant progressivement les prestations familiales sur celles de la mtropole. Ne subsistent plus que des diffrences secondaires (ainsi on verse des allocations familiales de 23/mois la famille de un enfant). On a eu une dmarche un peu similaire pour le RMI : lors de sa cration, le niveau de la prestation tait de 80% du niveau de mtropole (pour garder un rapport RMI/SMIC identique celui de la mtropole). En compensation une crance de proratisation permettait de dvelopper des politiques dinsertion plus actives. Cette option a t abandonne la suite de lalignement des SMIC. c) Le rgime des zones en matire daides au logement Le territoire est divis en trois zones. Le plafond de loyer ligible varie dans des proportions modestes entre les zones, ce qui fait varier le montant de la prestation. Le HCF a considr que ce zonage tait insuffisant et trop rudimentaire ce qui conduit des carts trop levs dans les taux deffort des allocataires d) Des reste charge (RAC) diffrents selon le domicile : le CMG Comme le salaire des assistantes maternelles - et les indemnits dentretien varient sensiblement selon les territoires et que les aides de la CAF sont uniformes, le reste charge des allocataires est trs ingal.

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Le HCF a souhait quon tudie un remodelage de ce dispositif.

2. En action sociale : des disparits dans les services offerts selon le domicile Voir la note et l'avis du HCF sur les disparits territoriales en matire d'accueil des jeunes enfants et d'offre de loisirs pour les enfants et adolescents. Fvrier 2013. a) Les modes daccueil des jeunes enfants Les constats ont t dresss par le HCF dans ses derniers travaux sur les disparits territoriales : on observe de fortes disparits pour lensemble des dispositifs (EAJE, assistantes maternelles, cole maternelle). Le taux doffre varie de (source PQE). On estime quil manque des solutions daccueil (350 000 selon HCF mais sur des bases documentaires faibles). Ce dficit entranerait un renoncement lactivit de certaines mres de famille (ce qui expliquerait une partie du recours au CLCA) Ces disparits rsultent notamment : - de labsence dobligation lgale : pour les EAJE, les CAF mettent en uvre une offre contractuelle de cofinancement mais elle nest leve quen fonction des choix des gestionnaires ; pour lcole maternelle, lobligation ne porte que sur les enfants de plus de trois ans ; - dune promotion insuffisante de lemploi dassistante maternelle. La ligne prne par le HCF est celle d'un dveloppement rsolu pour les EAJE (avec un budget du FNAS important) ; une reconqute de lcole maternelle (avec priorit des zones en difficult) et des taux de financement amliors pour les communes peu quipes et qui ont un faible potentiel fiscal. b) Les services aux enfants et adolescents Le rle des communes et des comits dentreprise est majeur ; la branche famille investit 900M ; mais son rle nest pas central. On observe de trs fortes disparits selon les territoires. Un redploiement marqu au sein du FNAS soulve des difficults compte tenu des contraintes budgtaires qui lentourent, surtout si on centre davantage le FNAS sur le dveloppement des EAJE. Seule une pression sur les prestations lgales permettrait un investissement comme celui envisag par le HCF (mais sans quil ait prvu son mode de financement) 3. Le barme de limpt sur le revenu est uniforme (sauf pour les DOM avec un abattement important) 4. Le montant de la taxe dhabitation varie de faon significative selon le lieu dhabitation

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FICHE 10 QUEL EQUILIBRE ENTRE ACTION SOCIALE ET PRESTATIONS LEGALES ?

1. Les prestations lgales Les prestations lgales reprsentent 70% des charges de la branche famille (-18 points entre 1978 et 2011)
Tableau 21 Evolution des dpenses de prestations lgales verses par la Branche Famille en M constants 2011 1978
Prestations lgales du FNPF + APL familles Dont Prestations lgales du FNPF Dont APL familles Total des charges de la branche Dont AVPF Dont FSV Prestations lgales du FNPF et APL famille en % des charges de la branche

1980 26 320
26 108 212

1990 32 794
29 842 2 952

2000 39 977
36 250 3 727

2010 39 224
35 132 4 092

2011 39 114
34 989 4 125

25 375
25 375 -

28 921
409 -

30 316
944 -

40 437
3 843 -

49 024
4 038 -

55 212
4 348 3 674

55 574
4 432 4 381

88%

87%

81%

81%

71%

70%

Source : CNAF, retraitement : SG HCF

2. Un glissement structurel du ratio entre les dpenses daction sociale et les dpenses de prestations lgales Entre 1978 et 2011, les dpenses daction sociale passent denviron 5% environ 10% des dpenses de prestations lgales.
Tableau 22 Evolutions respectives des prestations lgales (FNPF et APL) et du Fonds national daction sociale en M constants 2011 1978 1980 1990 2000 2010 Prestations lgales du FNPF + APL 25 375 26 320 32 794 39 977 39 224 familles Action sociale 1 404 1 457 1 788 2 640 3 620 Ratio action sociale/prestations 5,5% 5,5% 5,4% 6,6% 9,2% lgales (y compris APL familles)
Source : CNAF, retraitement : SG HCF

2011 39 114 3 783 9,7%

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3. Mais une partie importante des dpenses du FNAS sapparente des prestations lgales. a) La logique des prestations de service A lorigine, la prestation de service est verse de droit toute structure ligible par ses caractristiques (par exemple pour les EAJE, le respect des normes de personnel ou lapplication dun barme des participations familiales). Ses paramtres de calcul sont publics, non discrtionnaires ; les modalits de son indexation sont normes (par exemple pour les EAJE un indice mixte 80% salaires/20% de prix). Elle nest pas contrainte dans un budget limitatif. Mais la scurit des cofinancements par la prestation de service reste limite. Elle nest normalement acquise que sur la dure de la COG et on peut modifier ses paramtres par une dcision unilatrale de la CNAF. Sans doute le ferait-elle de faon discute et en appliquant une rgle de progression raliste. Cependant, lhistoire rcente montre que la scurit de la prestation de service peut tre remise en question. La forte augmentation des dpenses des contrats enfance-jeunesse (qui reposent sur une majoration des prestations de service) dans les annes 2000 a amen une mise sous enveloppe limitative de ces contrats, mme si, selon la CNAF, cette contrainte na pas trop pes sur le dveloppement des quipements et services en cause : peu de projets auraient t repousss ou diffrs. Le risque dune pression sur les cofinancements par la prestation de service dans une priode de fortes contraintes financires a conduit certains membres du HCF envisager une lgalisation de la prestation de la prestation de service des EAJE. Elle aurait ancr le principe de labsence denveloppe limitative. La majorit des membres du HCF a nanmoins craint que cette option diminue la capacit contractuelle de la CNAF et des CAF. Toutefois, le Haut conseil unanime a souhait scuriser la prestation de service dans ses lments essentiels (indexation du plafond ; consolidation des taux de financement de 30% pour les PSU et de 55% pour les contrats enfance/jeunesse).
Extrait de lavis du HCF du 5 fvrier 2013 L'hypothse d'une lgalisation de la prestation de service unique : des avis partags La lgalisation de la prestation de service unique prsenterait un certain nombre d'avantages : - garantie dabsence denveloppe limitative ; - scurisation des gestionnaires des modes daccueil des jeunes enfants ; - obligation lgale des gestionnaires de respecter certains engagements faisant l'objet du conventionnement avec la Caf (application d'un barme, taux d'occupation minimal) sachant que d'autres engagements contractuels pourraient tre tablis dans le cadre des contrats enfance-jeunesse ; - recentrage de la ngociation du Fonds national daction sociale sur dautres enjeux que le seul accueil des jeunes enfants (et notamment la PSU qui reprsente 36% du FNAS) ; - mise en cohrence des modalits de financement de laccueil individuel et de laccueil collectif. Certains membres du Haut conseil s'interrogent ou sopposent cette hypothse de lgalisation de la PSU, au motif qu'elle retirerait au Conseil dadministration de la Cnaf certaines de ses prrogatives, qu'elle induirait un changement profond des aides des Caf et qu'elle risquerait de priver les Caf de certains leviers leur permettant d'agir sur la qualit de la gestion et du fonctionnement des modes d'accueil.

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b) Le bloc des prestations de service : une augmentation dans le budget total de laction sociale
Tableau 23 Evolution des dpenses de prestations de service au sein du FNAS
Dpenses ralises en M Prestations de service accueil du jeune enfant (PS et CEJ) Prestations de service Jeunesse (PS et CEJ) Total Prestations de services Total FNAS Part des prestations de services dans le budget total du FNAS en %
Source : CNAF, retraitement : SG HCF

2008 1 796 656 701 751 2 498 407 3 739 233 67

2009 1 888 738 717 048 2 605 786 3 829 805 68

2010 2 035 996 735 824 2 771 820 4 036 688 69

2011 2 205 309 775 766 2 981 075 4 306 046 69

c) Le poids des fonds d'aide l'investissement tend progresser au sein du FNAS Diffrents fonds nationaux ont t crs pour cofinancer les dpenses d'investissements pour les EAJE. d) Des impacts sur le poids des dotations d'action sociale Contrepartie de cette progression des fonds nationaux et malgr une forte augmentation du FNAS - la part des dotations des CAF dont elles ont la matrise a diminu dans le budget total
Tableau 24 Evolution des dotations daction sociale au sein du FNAS Dpenses ralises en M 2008 2009 2010 857 453 865 453 880 559 Dotations d'action sociale 3 829 4 036 3 739 233 805 688 Total FNAS Dotations d'action sociale 23 23 22 /budget total du FNAS (en %)
Source : CNAF, retraitement : SG HCF

2011 896 329 4 306 046 21

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FICHE 11 QUEL APPORT DES PRESTATIONS SOCIALES ET FISCALES AUX MENAGES PAUVRES ?

1. L'apport des prestations sociales et fiscales aux mnages pauvres Le seuil de pauvret est fix de faon conventionnelle 60% du revenu mdian soit 964 en 2010. 14,1% de la population soit 8,6M de personnes est pauvre Le taux de pauvret des enfants de moins de 18 ans est nettement suprieur la moyenne (avec un taux de 19,6%). Le taux de pauvret des enfants est particulirement lev dans les familles monoparentales (taux de 32%) et les familles nombreuses (taux de pauvret des couples avec au moins trois enfants charge de 23%). a) Les mnages pauvres bnficient plein des prestations de droit commun Ils ont tous vocation percevoir les aides au logement (qui couvrent 92,5% de la dpense ligible84 pour les mnages dont le revenu est au plus gal au RSA socle et restent dun niveau lev pour les autres mnages pauvres). Ils peroivent trs frquemment lASF, la PAJE, le CF, lARS85 et bien entendu les AF. Ces prestations sont dun apport majeur dans leur revenu disponible. b) Les minima sociaux ne sont plus la charge de la branche famille Aprs la reprise de lAAH par les dpartements, la suppression du SURF86 et le transfert de lAPI aux dpartements, la branche famille ne supporte plus aucune charge au titre des minima sociaux. c) Les minima sociaux concernent 5,2M de personnes mais ne permettent pas toutes de se hisser au seuil de pauvret La moiti est au dessous du seuil mais selon des proportions diffrentes : 72% pour le RMI (aujourdhui RSA socle) mais 23% pour lAAH par exemple.

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La dpense relle est souvent suprieure la dpense ligible ce qui diminue le ratio prestation/charges de logement. 85 Pour ces prestations, les mnages ont un revenu infrieur au plafond dexclusion. 86 Dispositif trs limit de revenu garanti pour les familles nombreuses institu en 1980 et bientt supprim.

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d) Les familles pauvres ont connu une dgradation en termes relatifs de leur niveau de vie par rapport au revenu mdian Deux facteurs convergents lexpliquent : lindexation du RSA sur les prix et les rgles dindexation des prestations familiales et des aides au logement.

2. L'apport des prestations sociales et fiscales aux mnages trs modestes Selon le CREDOC font partie des classes moyennes les mnages dont le revenu se situe entre 70 et 150% du revenu mdian. Dans cette dfinition, les mnages se rpartissent comme suit : - mnages pauvres : 14% de la population - mnages modestes (entre 60 et 70% du revenu mdian) : 7% - classes moyennes : 58% - classes aises et riches : 21% a) Pour ces mnages du deuxime dcile, les prestations familiales et les aides au logement sont importantes b) un point noir : les travailleurs pauvres Deux dispositifs ddis leur sont ouverts : le RSA activit et la prime pour lemploi (PPE). Mais la situation actuelle ne correspond pas aux objectifs des promoteurs de ces deux dispositifs : le RSA activit ne marche pas (70% de taux de non recours) et la PPE est gele depuis 2009.
Quentend-on par classes moyennes ?87 Rgulirement prsentes dans les discours mdiatiques ou politiques, les classes moyennes dsignent les mnages et les groupes sociaux qui nappartiennent ni aux classes les moins favorises, ni aux classes suprieures . Elles se situeraient entre les deux. Cette dfinition en creux et le fait que cette expression soit souvent utilise au pluriel soulignent la varit et lhtrognit des situations objectives et des perceptions subjectives auxquelles elle peut renvoyer 88. Trois critres peuvent tre retenus pour dfinir les classes moyennes Un critre subjectif : lauto-valuation : on prend en compte les perceptions des individus quant leur propre position sociale. Les classes moyennes ont alors une taille variable selon les priodes. Un critre sociologique (profession, valeurs et modes de vie) : la profession reste un critre important de classement. Selon la nomenclature franaise des professions et catgories socioprofessionnelles, les classes moyennes regrouperaient les professions intermdiaires , une partie des cadres suprieurs et galement des employs .

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Note de Veille du Centre danalyse stratgique Les classes moyennes en qute de dfinition Note de veille N54 avril 2007. 88 Note de Veille du Centre danalyse stratgique Les classes moyennes en qute de dfinition Note de veille N54 avril 2007

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Un critre conomique (revenus et niveau de vie) selon deux approches. La premire dfinit les classes moyennes comme lensemble des individus disposant dun revenu proche du revenu mdian. La seconde assimile les classes moyennes au groupe dindividus situ au cur de la distribution des revenus. Elles rassemblent les individus moins riches que les plus favoriss et plus aiss que les moins favoriss. La plupart des tudes, notamment internationales, retiennent cependant des intervalles plus restreints. Les classes moyennes sont alors conventionnellement situes entre les hauts revenus (les 20 % de la population aux revenus les plus levs) et les bas revenus (les 30 % de la population aux revenus les plus faibles). Elles englobent une personne sur deux disposant dun niveau de vie compris entre 75% et 150% du niveau de vie mdian. Entre 1970 et 1996, le revenu des classes moyennes a progress plus vite que celui de lensemble de la population (le rapport entre le niveau de vie mdian et le niveau de vie moyen est pass de 84 % en 1970 90 % en 1996). Le phnomne sinverse depuis une dizaine dannes : le revenu des classes moyennes progresse moins vite que celui de lensemble de la population (le rapport entre le niveau de vie mdian et le niveau de vie moyen est aujourdhui gal 85 %).

3. La situation dcrite ci-dessus est appele changer a) Le gouvernement a confi au dput Sirugue le dossier RSA/PPE b) Le premier Ministre a annonc le 11 dcembre dernier un ensemble de mesures dont notamment - une augmentation de 10%89 sur cinq ans du RSA socle. - un effort en direction des familles monoparentales. Le groupe de travail accs aux droits et aux biens essentiels, minima sociaux avait voqu soit une augmentation de lASF de 25% ou un abattement sur le revenu pour le calcul des aides au logement. - un effort en faveur des familles nombreuses (le groupe de travail avait voqu une augmentation de 50% du Complment familial sous une condition de ressources plus rigoureuse que celle qui prvaut actuellement). Nous avons repris titre dhypothse une enveloppe de 420M lhorizon 2016 (correspondant aux trois premires annes de monte en charge sur cinq ans et une dpense en anne pleine de 700M). c) le Premier Ministre a marqu sa proccupation devant limportance de certains taux deffort en matire de logement.
Extraits du discours du Premier ministre lors de la confrence nationale contre la pauvret et pour linclusion sociale, 11 dcembre 201290 Encore faut-il que les enfants et leurs familles vivent dans des conditions matrielles dcentes. Notre pays comptait, en 2010, 2,7 millions denfants pauvres. Cest inacceptable. Pour eux, comme pour leurs parents, linjustice sociale est criante. Dans le cadre dune rflexion gnrale sur la politique familiale, mene au premier trimestre 2013, nous demanderons Bertrand Fragonard de proposer une amlioration consquente des aides aux familles monoparentales et nombreuses confrontes la pauvret : lallocation de soutien familial et le complment familial. Je naccepte pas que tant de familles soient touffes par des taux deffort insoutenables, notamment en matire de logement.

Ce sujet sera abord dans le chapitre II.


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En plus de linflation Extraits soulign par le SG HCF

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FICHE 12 QUELLE LOGIQUE ET QUEL AVENIR DES DROITS FAMILIAUX DE RETRAITE ? Les droits familiaux de retraite (AVPF, majoration de pension pour 3 enfants et plus et majoration de la dure dassurance) reprsentent environ 0,8 point de PIB (13,6 Mds) soit 7,5% des dpenses de retraite91. LAVPF et les majorations de pension pour 3 enfants et plus sont financs par la branche famille de la scurit sociale92. En 2011, la CNAF a vers 4, 432 Mds la CNAV pour le financement de lAVPF.

A. LES DROITS FAMILIAUX DE RETRAITE EXISTANT AUJOURD'HUI 1. Trois types de droits familiaux de retraite a) L'AVPF Cre en 1972, lassurance vieillesse des parents au foyer (Avpf) consiste en une prise en charge par la branche famille de la scurit sociale dune cotisation sociale vieillesse au niveau du salaire minimum. La cotisation verse permet la validation de trimestres servant au calcul de la pension vieillesse du bnficiaire et la majoration ventuelle du montant de la pension vieillesse servie. b) La majoration de la pension de vieillesse pour les assurs ayant lev au moins trois enfants Institue en 1945, la cration du rgime gnral de la Scurit sociale existait dj dans les rgimes spciaux. Il sagit dune majoration de pension, attribue aux assurs (aux hommes, comme aux femmes) qui ont lev au moins 3 enfants. Cette majoration est proportionnelle au montant de la pension et non imposable. Ses modalits sont variables selon les rgimes. En 2011, les dpenses de majoration de pension prises en charge par la CNAF et verses au FSV se sont leves 4,381Mds. Elles correspondent la prise en charge par la branche famille des dpenses de majoration affrentes au rgime gnral et aux rgimes aligns. c. La majoration de dure dassurance (MDA) au rgime gnral Instaure en 1971, elle avait pour objectif, sa cration, damliorer les droits pension des femmes qui ne bnficieraient pas de lAVPF, cre la mme priode, mais dont la monte en charge est progressive. Elle tendait aussi permettre aux mres de famille de partir plus tt la retraite avec le mme niveau de pension.
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Source : valuation inter-rgimes ralise par la Drees en 2008 la demande du COR (6me rapport) Pour les majorations de pension pour 3 enfants ou plus, la CNAF ne finance que celles affrentes au rgime gnral et aux rgimes aligns.

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Des dispositifs de ce type existaient dj dans certains rgimes spciaux, et notamment pour les fonctionnaires civils de ltat. Aujourdhui, dans les rgimes de base des salaris et non-salaris du priv (CNAV, MSA, RSI, CNAVPL), la MDA valide jusqu deux annes par enfant lev. La Loi de financement de la scurit sociale pour 2010 prvoit que pour les pensions prenant effet compter du 1er avril 2010, le bnfice de la MDA, jusqualors rserve aux femmes, est partiellement ouvert aux hommes. Pour les dparts la retraite intervenant compter du 1er avril 2010, la MDA est scinde en une majoration maternit, de quatre trimestres par enfant, rserve la mre, et une majoration dducation, de quatre trimestres par enfant, rpartis entre les parents au choix du couple ou, dfaut de dcision avant les quatre ans et demi de lenfant, en totalit la mre. Dans la fonction publique, la majoration (ou bonification ) de dure a t rforme en 2003 au nom de lgalit de traitement entre hommes et femmes : pour les enfants ns avant le 1er janvier 2004 est attribue une majoration dun an sous condition dune interruption dactivit de deux mois (ou, depuis 2011, dune rduction dactivit pendant au moins quatre mois ) et, pour les enfants ns compter du 1er janvier 2004, une majoration de six mois au titre de laccouchement comptant uniquement pour le calcul du taux de liquidation, et pas pour le coefficient de proratisation et une compensation des interruptions ou rductions dactivit jusqu trois ans. Selon la Cour des comptes, les dpenses de MDA ont reprsent 6Mds en 2007. La MDA nest pas dtaille plus avant dans la prsente fiche dans la mesure o elle nest pas finance par la branche famille.

2. Les objectifs de ces droits familiaux de retraite Les avantages familiaux de retraite poursuivent divers objectifs quil convient de garder lesprit lorsquest envisag une ventuelle rforme : - compenser les ingalits de fait entre hommes et femmes la retraite. Les droits familiaux, en bnficiant davantage aux mres, permettent datteindre partiellement lobjectif de compensation des ingalits de fait entre les hommes et les femmes. Partiellement car, aprs prise en compte de lensemble de ces droits, les carts de droits propres sont encore importants aujourdhui. La pension moyenne de droit direct des femmes des gnrations 1934-1938 reprsente ainsi 50 % de celle des hommes en 200493. La suppression des droits familiaux conduirait une diminution de ce ratio qui atteindrait alors 43 %94. Seule la majoration de pension ne remplit pas lobjectif de compensation des ingalits entre les hommes et les femmes, puisquelle est proportionnelle au revenu et ouverte aux hommes. - assurer une redistribution vers les bas revenus. La mise en uvre de conditions de ressources, telles que celle de lAVPF, conduit une redistribution verticale, cest--dire des plus hauts vers les plus bas revenus. Comme le montre le tableau ci-dessous, lapport de lAVPF la pension moyenne des femmes est loin dtre ngligeable.
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Source : 6me rapport du COR. Source : 6me rapport du COR.

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Source : 6me rapport du COR

- assurer une redistribution horizontale entre les mnages ayant assum lducation dun ou plusieurs enfants et les autres. Cet objectif est li au constat selon lequel lducation des enfants produit des effets ngatifs sur les carrires professionnelles quil convient de compenser au moment de la retraite. Il sagit aussi de compenser un ventuel dfaut dpargne ou un dfaut de consommation du fait de lducation dune famille nombreuse.

B. PRESENTATION

DETAILLEE DE LAVPF ET DES MAJORATIONS DE PENSION POUR LES ASSURES AYANT ELEVE AU MOINS TROIS ENFANTS

1. LAVPF a) Elments lgislatifs a1) Les conditions d'ouverture Pour avoir droit cette prestation, il faut remplir, en fonction de la configuration familiale, deux ou trois conditions : - La premire est de percevoir lune des prestations ouvrant droit (actuellement, le complment familial (Cf), lallocation de base de la prestation daccueil du jeune enfant (Ab de la Paje), le complment de libre choix dactivit (Clca), le complment optionnel de libre choix dactivit (Colca), lallocation journalire de prsence parentale (AJPP) ou dassumer la charge dun enfant ou adulte handicap ou de bnficier dun cong de soutien familial. - La deuxime condition porte sur les ressources du foyer qui ne doivent pas dpasser un certain plafond. Ce dernier diffre selon les prestations ouvrant droit laffiliation et la configuration familiale. - Enfin la troisime condition ne concerne que les couples. Elle soumet laffiliation une condition de non-activit ou plus prcisment de seuil de revenu dactivit pour la personne affilier.

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Le droit lAvpf est examin selon un ordre bien dfini des prestations au titre desquelles celui-ci peut-tre ouvert. Un bnficiaire de plusieurs de ces prestations est donc affili au titre dune seule, selon cet ordre.

Ordre dexamen des droits permettant laffiliation l'AVPF: le Cf puis lApje ou Ab puis lApe ou Clca ou Colca puis lApp ou Ajpp puis le fait davoir un enfant handicap en charge (Aeeh notamment) puis celui davoir un adulte handicap en charge (Aah notamment) puis enfin le cong de soutien familial.

Louverture de droit lassurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) induit le versement de cotisations forfaitaires lassurance vieillesse du rgime gnral au titre des mois au cours desquels le parent bnficie des prestations familiales. Ce dispositif est analogue au versement dun salaire par un employeur pour lacquisition de droits pension en vue de la retraite. De la mme faon quun salaire dactivit, le salaire report au compte de lassur au titre de lAVPF conduit la validation de trimestres dassurance et peut entrer dans le calcul du salaire de rfrence. a2) Le report de salaire au compte de lassur Les cotisations verses au titre de lAVPF sont calcules sur la base dun salaire forfaitaire en rfrence un SMIC annuel quivalent 169 fois le SMIC horaire en vigueur au 1er juillet de lanne prcdente. Lassiette correspond 100 % du SMIC en cas dinactivit, 50 % du SMIC pour une activit un taux infrieur ou gal 50 %, 20 % du SMIC pour une activit un taux suprieur 50 % et infrieur ou gal 80 %. Ce salaire forfaitaire est report au compte de lassur au mme titre quun salaire dactivit, et vient sajouter lui le cas chant.
Au 1er janvier 2013, le salaire forfaitaire annuel taux plein slve 9,40 (SMIC au 1er juillet 2012) 169 = 19 063,20 , soit 1 588,60 par mois. Le taux de cotisation lassurance vieillesse, parts patronale et ouvrire cumules, tant de 16,85 %, la cotisation annuelle verse pour lAVPF au taux plein slve 3 212,15 (ou 267,68 par mois).

a3) La validation de trimestres Au rgime gnral, un trimestre est valid par tranche de salaire correspondant 200 heures de SMIC, sa valeur au 1er janvier de lanne, dans la limite de quatre trimestres par anne civile, toutes validations confondues (trimestres valids au titre de lactivit, du chmage, de la maladie).

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En consquence, quatre trimestres peuvent tre valids avec un emploi rmunr seulement 44 % du SMIC sur lanne (44 % = 800 / 35 52). LAVPF est susceptible dintervenir dans la dure dassurance retenue pour le calcul de la pension si, les annes o elle est attribue, moins de quatre trimestres sont valids pour dautres causes (activit, chmage, maladie). Les trimestres AVPF permettent alors daugmenter la dure valide ces annes-l, dans la limite de quatre trimestres. Dans la limite de la dure retenue pour le taux plein95, les trimestres AVPF permettent, dune part, de rduire la dcote applique sur le taux de liquidation (taux maximum de 50 %, taux plein ) en cas de dpart la retraite avant lge de 67 ans ( partir de la gnration 1955), dautre part, daugmenter le coefficient de proratisation. Permettant de remplir plus prcocement les conditions du taux plein, les trimestres AVPF peuvent aussi donner accs plus tt aux dispositions qui lui sont lies : le minimum contributif pension minimale du rgime gnral et la surcote96, si une activit professionnelle est exerce au-del de la dure requise pour le taux plein (activit relevant dun rgime de base franais, pas uniquement le rgime gnral). En consquence, les trimestres AVPF ne peuvent quavoir une incidence nulle ou positive sur les droits retraite des bnficiaires : ge de dpart la retraite inchang, ils peuvent augmenter la pension ou, un ge plus prcoce, permettre de bnficier du taux plein, du minimum contributif et de la surcote. a4) La prise en compte des salaires AVPF dans le salaire de rfrence Au rgime gnral, le salaire de rfrence le salaire annuel moyen , SAM est calcul comme la moyenne des meilleurs salaires annuels revaloriss. Au plus 25 annes sont retenues, parmi celles o au moins un trimestre dassurance est valid par un salaire (lequel est donc au moins gal 200 heures de SMIC, 1 886 en 2013). Pour les assurs ayant moins de 25 annes avec des salaires, lajout dannes ligibles au calcul du SAM peut tre pnalisant, ds lors que les salaires annuels alors reports sont infrieurs la moyenne calcule sur les autres annes. Des exemples illustratifs sont fournis dans lannexe de cette fiche. b) Lincidence de lAVPF sur la pension Comme tout salaire, lAVPF a une incidence sur la pension qui dpend du profil de carrire. Elle procure un supplment de retraite lorsque les salaires AVPF amliorent le salaire de rfrence et que les trimestres AVPF augmentent la dure dassurance (au moins un trimestre retenu une anne donne), dans la limite de la dure requise pour le taux plein en cas dinactivit aprs lge lgal douverture des droits (pas de surcote).

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Le taux plein est accord si le dpart la retraite intervient partir de 67 ans pour les gnrations 1955 et suivantes , ds 62 ans en cas dinaptitude ou si la dure dassurance est suffisante (166 trimestres pour la gnration 1955). 96 Majoration de la pension de 1,25 % pour chaque trimestre accompli partir du 2009.

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Elle na aucune incidence ou une incidence faible pour les assurs qui ont une longue carrire et ne travaillent pas au-del de la dure du taux plein, quelles que soient leurs rmunrations : si les salaires sont suprieurs au SMIC sur au moins 25 annes, les salaires AVPF ne sont pas inclus dans le SAM, si les salaires sont infrieurs au SMIC, la pension est porte au minimum contributif et le SAM nintervient pas dans le calcul de la pension. Elle a un effet ambigu favorable ou pnalisant pour les assurs qui ont une volution salariale suprieure au SMIC et totalisent une carrire moyennement longue ; lAVPF augmente la dure dassurance donc le coefficient de proratisation et, ventuellement, le taux de liquidation mais peut diminuer le salaire de rfrence. c) Le profil des bnficiaires Au cours de lanne 2010, les caisses dAllocations familiales ont pris en charge au moins un mois dassurance vieillesse des parents au foyer pour 1,839 millions de foyers. Les femmes constituent la trs grande majorit de cette population (92 %). Au total, en mtropole, les bnficiaires de la prise en charge de cotisations AVPF vivant en couple constituent 72 % des affiliations. Ils sont sous-reprsents par rapport la population bnficiant de prestations pouvant ouvrir droit une affiliation lAVPF (tableau ci-dessous). Le fait de sarrter de travailler pour soccuper de son jeune enfant et de bnficier ce titre du complment de libre choix dactivit taux plein reprsente 16% des affiliations au titre de dcembre 201097 (tableau ci-dessous). Lexercice dune activit temps partiel ouvrant droit au Complment de libre choix d'activit taux partiel explique 5% des cas de prise en charge par les caisses dAllocations familiales dune cotisation retraite. Enfin, le fait dtre une famille modeste ayant la charge dun enfant de moins de trois ans sans prestation compensant une ventuelle baisse dactivit professionnelle constitue 42% des affiliations de dcembre 2010. La frquence de cette dernire situation pourrait tre relie au jeune ge de cette population (60% ont moins de 30 ans). On pourrait alors avancer le fait quune partie de ces affiliations au titre de lallocation de base sans CLCA est le fait de femmes en emploi ayant rcemment dbut leur activit professionnelle (31% sont actives) pour lesquelles la rfrence aux ressources N-2 explique le droit AVPF. On pourrait galement envisager le fait quune autre partie de ces affiliations est le fait de femmes ne remplissant pas les conditions douverture de droit au CLCA, en termes de priodes dactivit antrieure (47% sont sans activit et ne bnficie daucune mesure dabattement ou de neutralisation) ou de nombre denfants charge (47% ont un seul enfant charge). En dehors de cette priode daccueil du jeune enfant, la situation qui ouvre le plus souvent un droit lAVPF est celle des familles nombreuses modestes. Plus prcisment, le droit au complment familial qui suppose la charge dau moins trois enfants de trois ans et plus sans aucun enfant de moins de trois ans est lorigine de
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Plus prcisment, il sagit des foyers allocataires ayant eu une prestation pouvant ouvrir un droit lAssurance vieillesse des parents au foyer en dcembre 2010 et pour lesquels la branche a effectivement pris en charge une cotisation retraite au titre de lanne 2010.

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35 % des affiliations. La part des bnficiaires de lAVPF au titre du CF est donc suprieure de 6 points la part des bnficiaires du CF dans lensemble des foyers percevant une prestation pouvant ouvrir droit lAVPF (29%). Les autres cas donnant lieu une prise en charge de la cotisation retraite par la branche famille sont peu frquents (1%). Les bnficiaires de lAVPF en dcembre 2010 appartiennent un foyer avec un seul enfant charge dans 22% des cas, deux enfants charge dans 23% des cas et 3 enfants charge dans 38% des cas (tableau n3 ci-dessous). Les familles avec un ou deux enfants charge sont donc sous-reprsentes dans la population des affilis. Les familles avec au moins trois enfants charge sont surreprsentes. Dans 63 % des cas daffiliation en mtropole, le benjamin du foyer a moins de trois ans et dans 16 %, il a entre trois et moins de six ans. Les situations o lenfant le plus jeune du foyer a six ans ou plus reprsentent 22 % des affiliations.98
Tableau 25 - Caractristiques des foyers bnficiant de la prise en charge de cotisations et caractristiques des foyers bnficiant dune prestation susceptible douvrir droit lAVPF dcembre 2010 - mtropole
Caractristiques du foyer Bnficiaire vivant en couple ou non (hors handicap et CSF)
Isol En couple 28% 72% 17% 83%

Part des affiliations AVPF

Part des prestations ouvrant droit

Situation ayant permis douvrir le droit


Recours au CLCA taux plein Recours au CLCA taux partiel Droit lAllocation de base sans CLCA Droit au Complment familial Enfant en situation de handicap ou droit lAJPP sans CLCA, ni AB Adulte en situation de handicap ou cong de soutien familial 16% 5% 42% 35% 1% % 11% 8% 48% 29% 4% nd

Nombre denfants charge (hors handicap et CSF)


1 2 3 4 5 6 7 et + 22% 23% 38% 12% 3% 1% 1% 29% 27% 33% 8% 2% 1% %

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La dpense globale AVPF par ge du benjamin se rpartit exactement de la mme faon

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Age du benjamin (hors handicap et CSF)


Moins dun an Entre 1 et moins de 2 ans Entre 2 et moins de 3 ans Entre 3 et moins de 4 ans Entre 4 et moins de 5 ans Entre 5 et moins de 6 ans Entre 6 et moins de 7 ans Entre 7 et moins de 8 ans Entre 8 et moins de 9 ans Entre 9 et moins de 10 ans Entre 10 et moins de 13 ans Entre 13 et moins de 16 ans Plus de 16 ans 21% 23% 19% 6% 5% 4% 3% 3% 3% 3% 6% 3% 1% 22% 23% 21% 4% 4% 4% 3% 3% 3% 3% 6% 3% 1%

Champ : France mtropole rgime gnral. Ensemble des prestations ouvrant droit lAVPF Source : Cnaf Fileas de dcembre 2010 et 2011 Lecture : dans les lignes sur les situations ayant ouvert droit, on ne sintresse pas la prestation ayant ouvert le droit mais la situation lorigine du droit. Ainsi, une femme bnficiaire du CLCA et de lAB de la Paje est classe dans la catgorie recours au CLCA mme si elle est affilie lAVPF au titre de lAB.

2. Les majorations de pension pour les assurs ayant lev au moins trois enfants a) lments lgislatifs La majoration de pension pour les assurs ayant lev au moins trois enfants est proportionnelle au montant de la pension et non imposable. Ses modalits sont variables selon les rgimes.

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Source : 6me rapport du COR

Cette majoration bnficie dun traitement fiscal et social particulier : alors quelle est assujettie la CSG et la CRDS au taux auquel est soumis le mnage (elle est donc considre, dans ce cas, comme partie intgrante de la retraite), elle nentre pas dans lassiette de limpt sur le revenu. La bonification de pension a un cot direct mais aussi un cot indirect en raison de lexonration fiscale dont elle bnficie : on lvalue environ 800M.

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Cette majoration auparavant supporte directement par chaque rgime de retraite, est finance depuis 1994 par le Fonds de solidarit vieillesse (Fsv) pour lavantage accord aux retraits du rgime gnral et ceux des rgimes aligns. La loi de financement de la Scurit sociale pour 2001 a pos le principe dune prise en charge progressive par la Cnaf de la majoration pour enfants telle quelle est supporte par le Fsv. La participation de la Cnaf cette dpense du Fsv a t de 15 % en 2001, 30 % en 2002 et de 60 % ds 2003. Dans le cadre de lachvement en trois ans du transfert la branche famille du financement de ces majorations, larticle 105 de la loi de financement de la Scurit sociale pour 2009 a port la prise en charge par la Cnaf 70 % en 2009, 85 % en 2010 et 100 % en 2011. b) Profil des bnficiaires Selon les donnes du Fsv, on comptait, la fin de lanne 2011, 8,1 millions de bnficiaires de la majoration de pension pour enfant parmi les assurs du rgime gnral et des rgimes aligns (7,9 millions en mtropole, prs de 146 800 dans les DOM). La grande majorit appartient au rgime gnral (67 %). Le rgime agricole (25%), le rgime des industries lectriques et gazires (0,5 %) et le rgime des indpendants (7 %) sont moins reprsents parmi les bnficiaires. Par rapport 2010, le nombre total des bnficiaires des majorations de pension pour enfant a progress de 0,7 %. Les montants annuels moyens verss par personne font apparatre entre les rgimes des sommes qui schelonnent du simple prs du sextuple : - 199 euros pour les salaris agricoles, - 658 euros pour le rgime gnral en mtropole et - 1 178 euros pour les agents des industries lectriques et gazires. Ces diffrences sexpliquent par les carts existants entre les montants moyens des pensions des rgimes concerns, le montant de la majoration pour enfants tant proportionnel au montant de la pension de base. En 2011, la Cnaf a dpens 4,381 milliards deuros au titre de la majoration de pension (lintgralit du poste budgtaire du Fsv) contre 3,6 milliards deuros en 2010 et 2,883 milliards deuros en 2009. Cette dpense a ainsi progress de 83,6 % depuis 2008. C. ELEMENTS DU DEBAT PUBLIC Pour les points examins par le HCF : se rfrer la note sur larchitecture des aides aux familles99 1. Les majorations de pensions pour 3 enfants ou plus Sont souvent voques dans le dbat public, la question du plafonnement du montant des majorations de pension, la question de leur forfaitisation et celle de leur fiscalisation.
99

http://www.hc.famille.fr/IMG/pdf/Architecture_des_aides_aux_familles___quelles_evolutions_pour_les_ 15_prochaines_annees.pdf ; pages 68-69.

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Ces sujets sont notamment dvelopps dans le 6me rapport du COR et dans le RALFSS 2007 de la Cour des comptes.

2. LAssurance vieillesse du parent au foyer (AVPF) Concernant lAVPF, sont souvent dbattues la question de la suppression de la possibilit de cumul avec une activit professionnelle, la possibilit de conditionner le bnfice de lAVPF une dure minimale cotise et la limitation 3 ou 6 ans de lge des enfants ouvrant droit lAVPF. Les rapports prcdemment cits traitent de ces sujets.

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ANNEXE Les conditions de ressources et de revenus professionnels pour bnficier de lAVPF en 2012
Prestation Configuration conjugale Couple ou personne seule Personne seule Couple Nombre denfants 1 enfant Plafond de ressources 23 687 annuel soit 1 974 mensuel 5 466 annuel 25 416 annuel soit 2 118 mensuel 30 499 6100 annuel 20 333 annuel soit 1695 mensuel 25 416 30 499 6 100 28 506 annuel soit 2 375 mensuel 33 589 44 772 6 100

Allocation de base de la Paje Ajpp CLCA de la Paje Complment familial

Par enfant en plus 1 enfant 2 enfants Par enfant en plus 0

Charge dune personne handicape

Couple avec un seul revenu

Cong de soutien familial

Personne seule ou couple avec au moins 4 808 de revenus professionnels

1 enfant 2 enfants Par enfant en plus 0

1 2 Par enfant en plus Source : CNAVTS

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FICHE 13 QUELS MECANISMES DINDEXATION SONT-ILS MIS EN UVRE ?

Il faut distinguer trois mcanismes d'indexation selon les prestations verses aux familles.

A. LINDEXATION DES PRESTATIONS RACCROCHEES A LA BASE MENSUELLE DES ALLOCATIONS FAMILIALES VERSEES SANS CONDITION DE RESSOURCES (Allocations familiales, ASF) 1. Elments historiques - Lambition dorigine tait dindexation de la base mensuelle bmaf - ( laquelle sont raccroches nombre de prestations familiales) sur le salaire de louvrier de la mtallurgie parisienne. - Cette ambition est abandonne trs tt : la natalit est leve (le baby boom est en marche qui tire le volume des PF) ; linquitude dmographique qui a t au cur de la relance des prestations dans les annes 30 et 40 diminue ; le pouvoir dachat progresse avec la croissance et sera un lment majeur des Trente glorieuses, ce qui rend moins sensible le dcrochage de la bmaf par rapport aux salaires. - Au total la base mensuelle volue sur le long terme comme les prix. - Certes, on amliore le systme avec notamment lallongement de la dure de service des prestations (lge limite au dessous duquel lenfant est charge passe de 14 20/21 ans), des augmentations du taux des AF ou la cration de nouvelles prestations. Mais, in fine, la valeur en quivalent salaire des grandes prestations (et notamment les allocations familiales) diminue tendanciellement. Cest, avec la diminution de la taille des familles allocataires (qui conduit mcaniquement tasser la moyenne des prestations), le facteur majeur qui explique la tendance lexcdent de la CNAF100 Cet historique sommaire appelle trois rflexions : Dans la conception qui sous-tend cette option, on considre que lenrichissement des mnages (leur revenu progresse plus vite que les prix) justifie quils assument de plus en plus par eux-mmes la charge dlever leurs enfants. Mais cest accepter que le niveau de vie relatif des familles se dgrade par rapport la richesse nationale ou le revenu moyen des mnages sans enfant la rgle dindexation a un caractre aveugle: le dcrochage de la bmaf (et des paramtres de laide au logement) concerne tous les mnages, que les prestations soient importantes ou trs faible dans leur revenu. On peut par ailleurs adopter une indexation diffrencie des prestations

Quon neutralise pour partie par des transferts aux autres branches, la mise la charge de la CNAF de charges indues et la baisse des taux de cotisations.

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on a partiellement corrig ce dcrochage par des augmentations du taux des prestations (ainsi les AF de deux enfants sont passs de 20 32% de la bmaf entre 1946 et 2013) ou par la cration de prestations cibles (il est probable quon en aurait moins cr si les prestations de base avaient t plus dynamiques)

2. Prvisions a) A l'horizon 2025 A lhorizon 2025, le dcrochage entre le salaire moyen et la bamf serait de 15%. La dgradation du niveau relatif des prestations pserait durement sur les familles dont les prestations sont fortes. Ainsi pour 45% des familles de 3 enfants et plus dont les allocations familiales, le complment familial ou lallocation de base de la PAJE reprsentent plus de 30% de leur revenu101, la dgradation reprsenterait au moins 4,5% de leur revenu. A linverse, on compte dj 23% de familles de deux enfants de plus de trois ans pour lesquelles les allocations familiales ne reprsentent au plus que 3% de leur revenu primaire. Ce pourcentage passerait 38% en 2025. Pour elles, la dgradation reprsenterait au plus 0,45% de leur revenu. b) A l'horizon 2060 A lhorizon 2060, le ratio BMAF/salaire se dgraderait de moiti dici 2060 : sous les hypothses retenues dans le cadre de lexercice de projection prsent en annexe, il passerait 85 en 2025 et 0,5 en 2060 (base 100 en 2012). Alors quen 2012, les AF reprsentent environ 6% du revenu net moyen dune famille mono-active de deux enfants, elles nen reprsenteraient plus 3% en 2060102.

PRESTATIONS RACCROCHEES A LA BMAF VERSEES SOUS CONDITION DE RESSOURCES (PAJE, CF, ARS, CMG)

B. LES

La cration, partir des annes 70, de prestations sous condition de ressources pose le problme de leur indexation. Les plafonds sont partir de 1978 indexs sur les salaires. Mais on abandonne cette rgle en 1997 pour se caler sur les prix : comme les revenus vont plus vite que les prix, un pourcentage croissant de mnages passent au dessus du plafond et nont plus droit aux prestations. Si on avait index les plafonds sur le salaire, les plafonds du CF et de lARS seraient suprieurs de 20% aux plafonds actuels.

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Note du HCF sur larchitecture des aides aux familles. Calculs SG HCF.

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Estimation par la CNAF de leffet dviction li au mcanisme dindexation103 : Le taux dexclusion (proportion de familles nayant pas droit la prestation du fait de la condition de ressources) augmenterait : - de prs de 55% aujourdhui plus de 65% lhorizon 2025 pour lARS (850 000 familles concernes) ; - denviron 20% aujourdhui prs de 40% lhorizon 2025 pour le CF (150 000 familles concernes) ; - dun peu plus de 10% aujourdhui 25% lhorizon 2025 pour la PAJE (400 000 familles concernes).

C. LES AIDES AU LOGEMENT Le systme dindexation sur les prix exerce galement une forte pression sur les aides au logement qui se traduit notamment par -une baisse du pouvoir solvabilisateur de lallocation si les charges progressent plus vite que la dpense ligible (plafond et forfait de charges) un effet dviction accru : comme le revenu primaire progresse plus vite que les paramtres ressources, certains allocataires vont perdre leur allocation de logement.

Tableau 26 - Revenu pour lequel lallocation de logement nest plus verse104 Revenu mensuel au Couple 1 Couple 2 Couple 3 plafond (en part de enfant enfants enfants Smic) en 2010 en 2025 1,65 1,3 1,95 1,55 2,4 1,9

Couple 4 enfants 2,75 2,2

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Note du HCF sur larchitecture des aides aux familles Note du HCF sur larchitecture des aides aux familles

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FICHE 14 PROBLEMES DE GESTION : ASSUMER LA COMPLEXITE DEPASSER LE STRICT VERSEMENT DE PRESTATIONS

A. PEUT-ON SIMPLIFIER LE SYSTEME DES PRESTATIONS FAMILIALES ? Cest une revendication constante. Mais elle nest gure suivie deffet. La complexit du systme des PF se nourrit notamment de logiques (sic) fortes : la propension sophistiquer (on nen comprend pas toujours la logique ; mais on la constate). Ainsi sil est envisageable de faire varier le montant de lallocation de rentre scolaire en fonction de la position de lenfant dans son cursus scolaire, il serait lourd en gestion de passer dun strict critre dge un critre de positionnement dans ce cursus. Lapproximation par lge est robuste et il faut se fliciter quon en reste l ; la sous-indexation des prestations ordinaires poussant crer des majorations ou prestations spcifiques pour des sous-populations socialement cibles ; la propension politique annoncer des mesures nouvelles mme si elles nont aucun effet structurant mais psent en gestion ; la contrainte financire qui peut conduire imposer aux caisses des problmes majeurs de gestion (lexemple emblmatique tant la rgle M, quon examine cidessous ; elle a t retenue pour son rendement 3MdeF de lpoque (ce qui correspond environ 950M en 2012) alors quon savait pertinemment quon crait une usine indus trs pnalisante pour les caisses et les allocataires).

Ces constats moroses poss, peut-on avancer ?

1. Est-il possible de supprimer des prestations ? On la fait dans le pass avec la suppression des prts aux jeunes mnages dune part, des allocations pr et post natales d'autre part. On voque cette piste propos des prestations non mensuelles (prime de naissance, prime de dmnagement, allocation de rentre scolaire), les financements tant affects au renforcement des grandes prestations . Un tel schma rencontre de trs grandes rticences. Le montant de la prestation, modeste si on ltale sur lanne (ARS) ou sur la dure de service de la PAJE (pour la prime de naissance) est significatif sur le mois de versement (ARS : 375/enfant = 32/mois ; prime de naissance : 912 = 26/mois). La gestion de ces prestations nintroduit pas de problme spcifique de gestion. 105

2. Est-il possible de fusionner des prestations ? On pense la fusion de lallocation de base de la PAJE de base et du complment familial. Cest un schma rationnel puisquil viterait une rupture * du niveau de la prestation ; de 19mois quand le dernier enfant dune famille de trois enfants atteint trois ans (on passe de 182 /mois de PAJE 163 de CF) ; * de la probabilit de toucher une prestation : comme le plafond du CF est plus bas que celui de la PAJE, des familles nombreuses qui touchent la PAJE peuvent ne pas ouvrir droit au CF. Cest donc une opration crdible. Reste savoir sur quels paramtres la mettre en uvre : fait on la rforme par un alignement vers le haut, vers le bas ou un niveau intermdiaire ?

3. Est-il possible de supprimer les conditions connexes la perception dune prestation ? On la fait en dconnectant les primes autour de la naissance de la passation des examens mdicaux (ce fut long et dur). Mais le HCF a refus lide de dconnecter les aides au logement des caractristiques du logement ou du paiement des loyers et mensualits daccession

4. Faut-il rexaminer des prestations problmes ? On voque le plus souvent le RSA (prestation hors du champ de notre tude) et les prestations sous condition disolement. Pour ces dernires, il est incontestable que la gestion de ce critre est lourde pour les CAF et source de conflits et dincomprhension. Le taux de fraude nest pas ngligeable et la lutte contre la fraude mobilise une part importante du corps de contrle des caisses. Dans une logique de juste droit, il convient la fois de renforcer laccs aux prestations tout en maintenant les efforts de lutte contre la fraude. Toutefois, la part des indus frauduleux dtects dans le total des indus se situe un niveau faible (environ 5%) et mme en renforant les efforts, on ne peut attendre de la lutte contre la fraude une contribution majeure au besoin de financement de la branche. Ce point est trait au chapitre II. Mais supprimer ces prestations et les dverser sur les prestations gnrales reviendrait disperser les sommes en cause sur des grandes prestations moins cibles au prix dune baisse du revenu des familles monoparentales. LASF est une prestation particulirement lourde en gestion puisquelle est soumise une double condition (isolement de lallocataire ; subsidiarit de la prestation par rapport aux pensions alimentaires). On a analys dans la fiche 5 les raisons qui rendent peu probable de revenir sur cette conception. Au demeurant il faut encore amliorer la

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performance des caisses en matire dtablissement et de recouvrement des pensions alimentaires, ce qui, l encore, requiert des moyens en personnel. * * * Comme on le voit, il ne faut pas parier sur une simplification forte et rapide de larchitecture des prestations.

5. Mais on peut progresser en termes de gestion courante sur trois dossiers majeurs a) Les dates deffet des vnements qui interviennent en cours dexercice de paiement des prestations On a dit plus haut les inconvnients des rgles M+1 (date lentre) et M (date la sortie) qui leur ont valu dans les caisses lappellation de M le maudit . La masse des indus et rappels constitue une trs lourde charge de gestion. Revenir en tout ou partie sur ces deux rgles poserait des problmes financiers importants. Si lon veut progresser, il faut donc assumer le principe dune rforme enveloppe constante (surtout dans une situation de dficit de la branche). Ce projet sera tudi au chapitre 2. b) La volatilit des situations On hsite entre le souci de suivre au plus prs la situation des allocataires et le souci de stabiliser les prestations sur la dure. * Dans la premire approche, on colle la ralit mais avec une instabilit des droits, la difficult pour les allocataires de comprendre les variations de ces droits, de prvoir leur situation financire et avec un nombre lev de rappels et indus. * Dans la seconde, on a une approche plus rustique105mais moins de problmes de gestion et plus de scurit pour les allocataires. Aux extrmes on a soit la mensualisation soit lannualisation des prestations. Le problme est particulirement crucial pour le RSA. Il na pas t possible de travailler sur ce dossier dans le dlai prescrit.

Quil nest pas dans la culture des organismes de scurit sociale de compenser par des aides ponctuelles sur le budget daction sociale.

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c) Sophistication et diversit des bases ressources La CNAF et la DSS ont entrepris un travail sur ce sujet. Mais on ne disposera pas danalyses et de propositions dans le dlai prescrit.

B. COHERENCE ENTRE DISPOSITIFS SOCIAUX ET FISCAUX Nous mettons en uvre des dispositifs sociaux et fiscaux qui poursuivent un mme but ou des buts voisins. Il serait ncessaire den revoir la cohrence et, si possible, de les fusionner. On tudiera au chapitre III - les aides la garde des enfants jeunes o les aides des CAF sont compltes par un crdit dimpt - les aides la scolarit (ARS, bourses et rductions dimpt - les aides aux familles monoparentales (ASF et demi-parts additionnelles). C. LE SERVICE AUX ALLOCATAIRES Ds lors que les prestations sont complexes, il faut assumer cette complexit et amliorer le service rendu aux allocataires. On examinera au chapitre II, deux dossiers 1. Laccs aux droits Malgr les efforts dinformation mens par les organismes sociaux, on nest pas assur que tous les allocataires accdent leurs droits et ce bonne date. On donnera quelques repres sur ce problme dans le chapitre 2 2. Laccompagnement social Les CAF doivent se mobiliser davantage sur : leur mission daide ltablissement et au recouvrement des pensions alimentaires des familles monoparentales le conseil et lassistance aux mres (et pres) de famille allocataires du CLCA taux plein (en commenant par celles qui ne sont pas couvertes par le cong parental dducation). * * * La prochaine COG devrait tre loccasion de ladoption dobjectifs prcis et dindicateurs de suivi. Des efforts en termes damlioration du service aux allocataires mobiliseront des personnels et il faut en accepter les charges. Raison de plus pour exploiter les marges de progrs sur la chaine de production (notamment sur les deux dossiers cits ci-dessus au e).

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FICHE 15 QUELS SONT LES RESULTATS REDISTRIBUTIFS DU SYSTEME ACTUEL ?

Extraits du programme de qualit et defficience famille annex la loi de financement de la scurit sociale pour 2012 Partie II objectifs/rsultats ; objectif n2 : aider les familles vulnrables Indicateur n 2-1 : Impact redistributif du quotient familial, des prestations familiales, des minima sociaux et des allocations logement pour des mnages de mme composition familiale.

Avant le bnfice ventuel de limpt sur le revenu et des prestations sociales, les ingalits entre les mnages ayant la mme composition familiale sont importantes. Elles le sont notamment pour les familles nombreuses (couples ayant au moins trois enfants), mais surtout pour les familles monoparentales. Initialement, les 10 % des personnes les plus aises (D9) parmi les couples avec trois enfants ou plus ont un niveau de vie 7,5 fois suprieur celui des 10 % les plus modestes (D1) ; pour les parents isols (avec un enfant) ce rapport atteint 15,8 et mme 169,1 pour les familles monoparentales avec plusieurs enfants.

Cet cart particulirement lev entre les niveaux de vie avant reflte la trs forte htrognit de cette population en termes de conditions de vie (cf. Etudes et Rsultats n389, avril 2005) et son fort taux de pauvret avant transfert (cf. indicateur n 2-3). En intgrant limpt sur le revenu, ces carts de niveaux de vie se rduisent modestement, le mcanisme du quotient familial jouant dans le sens dun accroissement des disparits de niveaux de vie. Plus particulirement au sein des familles nombreuses, lattribution de la demi-part fiscale supplmentaire accorde partir du 3me enfant attnue trs fortement leffet redistributif de limpt sur le revenu. Lincidence de la prise en compte des prestations familiales est en revanche plus importante. Ainsi, le rapport entre les niveaux de vie des 10 % les plus aiss (D9) et des 10 % les plus modestes (D1) passe, aprs impt et prestations familiales, de 6,9 4,2 du fait notamment du complment familial. Mais cest pour les familles monoparentales avec plusieurs enfants que limpact des prestations familiales est le plus important faisant passer le rapport inter dcile de 173,5 avant leur prise compte 4,4 aprs. Comme les prestations familiales, les minima sociaux et les aides au logement permettent de rduire fortement lcart de niveau de vie entre les parents isols les plus aiss et les plus modestes. Le rapport inter-dciles pour les familles monoparentales (ici, les parents isols 109

avec un enfant charge), initialement de 15,8, passe 9,1 aprs la prise en compte de limpt sur le revenu et des prestations familiales, et atteint 2,8 lorsque toutes les aides sont comprises.
Tableau 27 - Rapport inter-dciles des distributions de niveaux de vie avant et aprs transferts couples parent isol avec 3 avec 2 Objectif avec 1 avec 2 avec 1 enfants enfants enfant enfants enfant ou plus ou plus Niveau de vie primaire 3,6 4,1 7,5 15,8 169,1 Aprs IR sans quotient familial Aprs IR y.c. quotient familial Aprs PPE et TH Aprs PF Aprs rSa activit 3,4 3,5 3,4 3,3 3,3 3,7 3,9 3,8 3,4 3,4 6,7 7,2 6,9 4,2 4,2 14,7 15,3 15,0 9,1 8,9 158,0 168,3 173,5 4,4 4,4 Rductio n des carts de niveau de vie

Aprs minima sociaux +AL 3,1 3,1 3,6 2,8 2,5 Source : DREES, enqute Revenus fiscaux et sociaux 2009 actualise 2011, modle INES. Champ : personnes appartenant des mnages ordinaires vivant en mtropole dont le revenu dclar au fisc est positif ou nul et dont la personne de rfrence nest pas tudiante et a moins de 60 ans. Pour plus de dtails, se reporter aux dfinitions de lindicateur n 1.1. Lecture : parmi les couples ayant deux enfants, les 10 % des mnages plus aiss (D9) ont un niveau de vie initial 4,1 fois plus important que les 10 % des mnages les plus modestes (D1). Aprs intervention de limpt sur le revenu, y compris quotient familial, ce rapport diminue 3,9. Lorsque les prestations familiales, les minima sociaux et les aides au logement sont galement pris en compte, ce rapport stablit 3,1.
ANNEXE METHODOLOGIQUE Finalit : Cet indicateur vise mesurer limpact du quotient familial, des prestations familiales, des minima sociaux et des aides au logement sur les disparits de niveau de vie entre les mnages de mme composition. Rsultats : pour chaque catgorie de mnage, le rapport entre le niveau de vie des 10 % des mnages les plus aiss (D9) et celui des 10 % les plus modestes (D1) est calcul successivement pour : le revenu primaire (y compris APA) par UC appel niveau de vie primaire ; aprs prise en compte de limpt sur le revenu : avant quotient familial et aprs ; aprs prise en compte de limpt sur le revenu, de la prime pour lemploi et de la taxe dhabitation ; aprs prise en compte de limpt sur le revenu, de la prime pour lemploi, de la taxe dhabitation et des prestations familiales ; aprs prise en compte du rSa activit aprs prise en compte de limpt sur le revenu, de la prime pour lemploi, de la taxe dhabitation, des prestations familiales, des minima sociaux et des aides au logement.

Construction de lindicateur : les estimations opres mobilisent les mmes sources statistiques que pour lindicateur n 1-1. Prcisions mthodologiques : pour estimer les effets redistributifs de la politique familiale, il importe de tenir compte du cycle de vie des mnages : rares sont les personnes ges ayant encore des enfants charge. Cest pourquoi les estimations sont centres sur les mnages dont la personne de rfrence est ge de moins de 60 ans. Pour rendre compte de la situation initiale du mnage, avant le bnfice ventuel des transferts montaires lis la politique familiale, nous retenons le revenu net des cotisations et des contributions sociales (CSG et CRDS). Le champ de la politique familiale est entendu dans un sens assez large puisquil comprend lensemble des prestations familiales, des minima sociaux et des aides au logement (locatif) ainsi que le quotient familial.

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CHAPITRE 2 LES PISTES DE REFORME ETUDIEES

Comme indiqu dans lintroduction, la priode 2014/2025 voit se succder deux phases trs diffrentes : Jusquen 2016, la branche est dficitaire et la lettre de saisine nous est demand dtudier des scnarios de remise lquilibre au plus tard en 2016. Lexercice qui nous est demand se fait donc sous forte contrainte. A partir de 2017 la branche est quilibre et dgage un excdent croissant dont il faut dfinir lemploi (rgler lACOSS la dette accumule de 2012 2015 et/ou relancer la politique familiale). Lexercice est plus ouvert.

Ces deux phases sont donc traites de faon spare, en section I, puis en section II.

SECTION I LE RETOUR A LEQUILIBRE 2014/206

I. LE CONTEXTE SOCIO-ECONOMIQUE ET LEVOLUTION DES STRUCTURES FAMILIALES APPELLENT DES MESURES NOUVELLES A. Pour favoriser larticulation entre vie familiale et vie professionnelle 1. Le soutien au dveloppement des modes d'accueil des jeunes enfants Il existe au sein du HCF un fort consensus en faveur de la politique de dveloppement des tablissements daccueil des jeunes enfants (EAJE). Le financement des tablissements daccueil des jeunes enfants mobilise 51% du Fonds National dAction Sociale (FNAS) dont le montant slve 4,7Md en 2012

Rappel de la structure du financement du fonctionnement des EAJE Hors crdit impt pour les familles - apport de la branche famille : 45% - apport des communes : 27% - participations des familles : 20% * Autres (conseils gnraux, hpitaux, entreprises,)= 8%

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a) Un premier cadrage du FNAS qui permet la poursuite du dveloppement Le premier cadrage du FNAS que lon retient (augmentation de 7,5%/an des crdits sur la dure de la prochaine Convention dObjectifs et de Gestion (2013-2016), soit une hausse de 25% des crdits reprsentant prs de 1,2Md courants) permet certainement de poursuivre le soutien des Caisses dallocations familiales (CAF) au dveloppement des EAJE, voire de lacclrer si on leur accorde un niveau de priorit suffisant au sein du fonds. Rappelons que cest ce chiffre qui est intgr dans la projection financire sur la priode 2014/2017106. Encore faut-il que les communes promoteurs principaux sengagent dans ce dveloppement ( dfaut loffre de financement des Caf ne serait pas active ). b) Les conditions ncessaires pour soutenir la poursuite du dveloppement Pour renforcer lincitation qui est faite aux communes, le HCF a insist, dans ses avis prcdents sur les aides aux familles avec un enfant de moins de trois ans et sur les disparits territoriales en matire daccueil des jeunes enfants et doffre de loisirs pour les enfants et les adolescents, sur les aspects suivants : * ncessit de conserver le caractre non limitatif des crdits affects aux tablissements daccueil du jeune enfant (EAJE); * ncessit de consolider, pour tous les gestionnaires dEAJE et les acteurs locaux des politiques daccueil des jeunes enfants, les paramtres de loffre des Caf et des Caisses de Mutualit sociale agricole (taux de financement107 ; indexation du plafond de la prestation de service unique -PSU- et des contrats enfance-jeunesse sur un indice mixte 80% de salaires/20% de prix) ; * intrt de majorer ces paramtres pour celles des communes dont le taux dquipement en EAJE est faible et dont le potentiel fiscal est bas ; * ncessit dassurer la continuit des plans pluriannuels dinvestissement de la branche famille pour la cration dEAJE. c) L'hypothse d'une lgalisation de la prestation de service unique Pour certains membres du HCF, le souci de consolider et de garantir loffre de cofinancement justifierait que soit tudie la lgalisation de la prestation de service pour les EAJE. * Cette lgalisation garantirait que le budget des EAJE ne soit pas mis sous enveloppe limitative, pas plus que ne le sont aujourdhui les aides aux parents qui ont recours un mode daccueil individuel. * Une prestation lgale serait verse, en tiers payant aux tablissements, avec notification de son montant aux allocataires, ce qui rendrait plus visible lintervention des Caf.

La projection financire annexe la prsente note reprend les hypothses retenues dans la dernire loi de financement de la scurit sociale (Loi de Finances pour la Scurit Sociale (LFSS) pour 2013) pour les prvisions de dpenses et de recettes de la branche sur la priode 2012-2017. Or, la LFSS pour 2013 retient lhypothse dun FNAS augmentant de 7,5% par an jusquen 2017. 107 Taux de financement de la PSU intgrant les participations des familles, 55% du reste charge plafonn des communes dans les Contrats enfance jeunesse (CEJ).

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* Ce versement serait assorti dun nombre restreint dexigences lgales vis--vis des gestionnaires (agrment, application du barme national de participations financires des familles, taux doccupation cohrents avec une bonne gestion de la structure, multi accueil, accueil de 10% denfants dont les parents sont en difficult). Ces exigences pourraient, tout au moins en partie, tre tendues aux tablissements bnficiant du Complment de libre choix du Mode de Garde (CMG) structures . d) La ncessit d'un suivi troit pour dcider temps des adaptations ncessaires Comme on ne peut ce jour connatre les dveloppements futurs des EAJE, il importe de disposer dindicateurs avancs et rguliers sur le rythme dvolution des projets de faon pouvoir adapter les montants et modalits de financement des Caf un ventuel flchissement. Une amlioration des schmas de dveloppement est ncessaire, conformment ce quavait propos le HCF dans son avis sur les disparits territoriales du 5 fvrier 2013108 (Voir encadr ci-aprs).

Proposition du HCF dans son avis de fvrier 2013 sur les disparits territoriales La gnralisation et leffectivit des schmas dpartementaux daccueil du jeune enfant avec des orientations nationales sur leur contenu et un rel contrle de leur mise en place. Ces schmas reposeraient sur un diagnostic partag entre les acteurs locaux dans le cadre des Commissions dpartementales daccueil des jeunes enfants (CDAJE) qui intgreraient les reprsentants du ministre de lEducation nationale. Ils permettraient didentifier les zones prioritaires auxquelles une majoration des aides serait attribue par les Caf, d'valuer et, court et moyen terme, d'anticiper les besoins de faon norme et homogne. Ces amliorations visent rpondre aux critiques adresses aux actuels schmas dpartementaux ; critiques qui ne remettent pas pour autant en question le bien fond de ces schmas dont le centre d'analyse stratgique avait dj prconis la consolidation en janvier 2012. Ces schmas seraient en outre accompagns dobjectifs pluriannuels et chiffrs. Pour autant, ils ne seraient pas opposables aux communes et regroupements de communes concerns ni aux Caisses dallocations familiales et de Mutualit sociale agricole, de faon respecter la libre-administration des collectivits locales. Le HCF avait galement propos, en fvrier 2010, lobligation pour les communes et regroupements intercommunaux de raliser des schmas de dveloppement de laccueil des jeunes enfants et de les prsenter la population au moins une fois par an dans le cadre dun dbat public. Les schmas communaux devraient tre transmis lchelon dpartemental de faon alimenter le schma dpartemental.

Ces orientations sont particulirement pertinentes aujourdhui dans la mesure o les communes sont sollicites par la relance de la scolarisation des enfants de deux trois ans et la rforme des rythmes scolaires. La dmarche dvaluation des politiques publiques sur la
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http://www.hcffamille.fr/IMG/pdf/Avis_sur_les_disparites_territoriales_fevrier_2013.pdf

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gouvernance de la politique de la petite enfance et du soutien la parentalit devrait prochainement livrer ses conclusions. * * * Dans son avis du 8 avril 2013, le HCF a estim que le budget du Fonds national daction sociale (FNAS) de la Caisse nationale des allocations familiales devrait augmenter un rythme qui ne soit en aucun cas infrieur 7,5% par an sur la dure de la prochaine COG (2013-2016), tant entendu que les crdits ncessaires au cofinancement par la branche famille de la rforme des rythmes scolaires devraient sajouter ce taux dvolution minimal et que la reconqute annonce de lcole maternelle pour les enfants de moins de 3 ans devrait tre effective. A ct du dossier prioritaire du dveloppement des Eaje, le HCF estime ncessaire de dvelopper galement les services et une politique plus active daction sociale, notamment en direction des temps libres des enfants et des adolescents. Le rythme dvolution du FNAS voqu ci-dessus ne permettrait pas dabriter une augmentation significative de ces dpenses. Adopter une telle politique augmenterait le besoin de financement de la branche famille, dj valu 2,1 milliards deuros lhorizon 2016.

2. Le reprofilage des participations des familles aux frais daccueil de leurs jeunes enfants Le HCF a soulign dans ses travaux prcdents les dfauts du systme actuel, en matire de restes charge des familles selon qu'elles ont recours l'accueil de leur enfant par un assistant maternel ou un tablissement d'accueil du jeune enfant (EAJE) : La superposition de deux dispositifs (les aides des CAF et des communes dune part, le crdit dimpt dautre part) est discutable puisque ces deux dispositifs nont ni le mme calendrier ni la mme logique ; Le barme du Complment de libre choix du mode de garde (CMG) abrite des effets de seuil trop prononcs et na pas le mme profil que celui retenu pour les EAJE.

a) Le barme de la CNAF dans les tablissements daccueil des jeunes enfants Il dfinit le reste charge (RAC) des familles qui augmente de faon linaire en fonction du revenu, dans la limite d'un plafond de revenu (4 722 par mois), diminue avec la taille de la famille (de 17% par enfant au del du premier)109 mais ne prend pas en compte la monoparentalit et est indpendant du cot de la structure et de sa localisation. b) Pour les assistantes maternelles Les aides de la CNAF se composent dune exonration de charges sociales qui est totale et gnrale110 (elle reprsente 57% du total des aides de la branche pour laccueil par une
accueil collectif : 0,06% avec un enfant, 0,05% avec 2 enfants, 0,04% avec 3 enfants, 0,03% avec 4 enfants. 110 Mais ne sapplique plus au-del dun salaire brut de lassistant maternel qui dpasse 5 fois le SMIC horaire brut par jour et enfant, soit 47,15
109 En

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assistante maternelle) et dune prestation mensuelle : le Complment de libre choix du mode de garde (CMG). - Les montants du CMG sont de 452,75 pour les revenus des couples infrieurs 20 706/an, 285,49 pour les revenus qui se situent entre 20 706 et 46 014 et 171,27 pour les revenus suprieurs 46 014111. Ils augmentent donc en fonction des revenus ; mais de faon non linaire, avec un fort rebond lorsque le revenu est juste suprieur au plafond de la premire tranche de CMG. Le tableau 1 ci-aprs indique les effets de seuil.
Tableau 28 - Mesure des effets de seuil dans le CMG pour un couple avec un enfant (revenus avant abattement de 10%) Ecart de prestation en /mois Plafond en /mois Ecart/prestation en % Passage de CMG 1 CMG 2 167 1897 8,8% Passage de CMG 2 CMG 3 114 4217 2,7%

- Le reste charge (RAC) est gal la diffrence entre les charges supportes par les parents (salaire et indemnit d'entretien) et le montant du CMG. - Le plafond de revenus varie en fonction du nombre denfants et de la situation parentale (couple ou monoparents). - Le montant vers aux parents est indpendant du cot rel qui varie en fonction du nombre dheures et du salaire horaire vers lassistante maternelle (pour lequel on observe des variations significatives selon les territoires)112. La part des dpenses couverte par le CMG diminue donc inversement au montant total du salaire vers. Voir tableau 2 ci-aprs
Tableau 29 Taux de couverture des dpenses par le CMG selon le nombre dheures et le salaire vers exemple avec le CMG 2 de niveau intermdiaire 50 162 200 50 162 200 Nombre d'heures 3,51 3,51 3,51 4,7 4,7 4,7 salaire brut/heure 149 483 596 197 637 786 Dpenses parents * 127 285 285 167 285 285 CMG2 ** RAC pour les parents 22 198 311 29 352 501 aprs CMG Part des dpenses 85% 59% 48% 85% 45% 36% couverte par le CMG * Salaire net (2,65 et 3,60) + indemnits entretien (0,33/heure = montant minimum) ** le mnage doit supporter au moins 15% du salaire (cela conduit procder un abattement sur le CMG pour les mnages modestes qui nont recours une assistante maternelle que pour un nombre rduit dheures).

- Le CMG est totalement supprim, de mme que lexonration de cotisations sociales, lorsque le salaire horaire vers l'assistante maternelle est suprieur 5 fois le SMIC horaire brut par jour (47,15), ce qui parait surprenant et peut conduire des contournements de la rgle (majoration de lindemnit dentretien ou paiement non dclar). c) L'incidence du crdit d'impt Le crdit dimpt pour frais de garde a des consquences discutables sur le RAC des parents :
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Ces montants sont diminus de moiti pour les enfants de 3 6 ans. Voir note et avis du HCF sur les disparits territoriales Fvrier 2013.

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- il dforme le calendrier : servi en N+ 1, les parents doivent faire lavance de frais ; - il dforme le barme * pour les faibles RAC (recours de faible dure, surtout si la famille a de faibles revenus), le crdit d'impt est bien de 50% du RAC. * mais, ds que le RAC dpasse 93/mois, le crdit d'impt est satur : c'est le cas lorsque la famille a recours l'EAJE pour une dure longue, surtout si elle a des revenus relativement levs. Il conduit ainsi une dformation du montant de laide publique en fonction des revenus. * son montant est le mme quel que soit l'ge des enfants alors que le CMG est diminu de moiti partir de trois ans. Il conviendrait donc de revoir lconomie de ces systmes. Leur rvision se ferait enveloppe constante daides (y compris bien entendu le crdit dimpt). Dans son avis du 8 avril 2013, le HCF a souhait tre rapidement saisi de ce problme.

B. Pour mieux soutenir les familles en difficult Il est indispensable de mieux soutenir les familles en difficult, que ce soit par des prestations montaires ou par des actions daccompagnement. En faveur des familles modestes et des familles monoparentales, trois mesures sont proposes, toutes trois retenues par le Premier Ministre dans son discours du 11 dcembre la Confrence contre la pauvret et pour linclusion sociale : lamlioration du complment familial, lamlioration de lallocation de soutien familial et la rduction des taux defforts excessifs de certaines familles locataires.

Extraits du discours du Premier ministre lors de la confrence nationale contre la pauvret et pour linclusion sociale, 11 dcembre 2012113 Encore faut-il que les enfants et leurs familles vivent dans des conditions matrielles dcentes. Notre pays comptait, en 2010, 2,7 millions denfants pauvres. Cest inacceptable. Pour eux comme pour leurs parents, linjustice sociale est criante. Dans le cadre dune rflexion gnrale sur la politique familiale, mene au premier trimestre 2013, nous demanderons Bertrand Fragonard de proposer une amlioration consquente des aides aux familles monoparentales et nombreuses confrontes la pauvret : lallocation de soutien familial et le complment familial. Je naccepte pas que tant de familles soient touffes par des taux defforts insoutenables, notamment en matire de logement.

Plus largement, et quelles que soient leurs difficults matrielles, un certain nombre de parents ont besoin dtre accompagns dans leur fonction parentale.

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Extraits slectionns par le SG HCF

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1. Laugmentation du complment familial en faveur des familles nombreuses et modestes a) La situation actuelle Le complment familial (CF) est actuellement attribu aux mnages ayant au moins trois enfants charge de plus de trois ans. Il est servi sous condition de ressources (le taux dexclusion est de 24%114). Son montant mensuel slve 165. b) La mesure propose Le Complment familial (CF) serait major de 86 par mois sous un plafond de ressources spcifique. Dans son rapport, le groupe de travail accs aux droits et aux biens essentiels, minima sociaux a voqu trois plafonds de ressources pour lattribution de cette majoration, infrieurs au plafond qui existe aujourdhui pour ouvrir le droit au complment familial : le seuil de pauvret : 230 000 allocataires du CF (soit prs de 30% de leffectif actuel) seraient concerns. Le cot pour la branche famille serait de 225M115 ; 75% du revenu mdian : 450 000 allocataires du CF (soit 58% de leffectif actuel) seraient concerns. Le cot pour la branche famille serait de 440M ; le revenu mdian : 692 000 allocataires du CF (soit 90% de leffectif actuel) seraient concerns. Le cot pour la branche famille serait de 679M.

Les plafonds de revenus correspondants stabliraient comme suit :


Tableau 30 - Plafonds de revenus en euros selon les scnarios (en euros pour des couples mono-actifs) Trois enfants dont un de plus de 14 ans Seuil de pauvret Plafond mensuel Plafond annuel 75% du revenu mdian Plafond mensuel Plafond annuel Revenu mdian Plafond mensuel Plafond annuel Calculs : SG HCF 2 506 30 072 3 134 37 608 4 178 50 136 Quatre enfants dont deux de plus de 14 ans 2 988 35 856 3 736 44 832 4 981 59 772

Compte tenu des contraintes actuelles de financement de la Branche famille, il semble raisonnable de retenir au mieux la rfrence de 75% du revenu mdian. Leffet de seuil est acceptable (rapporte au revenu o elle ne serait plus attribue, la majoration serait au maximum de 2,5%). Cest cette dernire approche qui a t retenue titre dhypothse dans le besoin de financement analys dans lintroduction de ce rapport.

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Pour une dclinaison des taux dexclusion selon la taille et le statut dactivit : se reporter la fiche relative la prise en compte du revenu des familles du chapitre I. 115 Chiffrages et simulations raliss par la CNAF.

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La mesure serait tale sur cinq ans pour un cot de 465M116 (280 M lhorizon de 2016). Ce chiffre est suprieur celui qui figure prcdemment car le montant envisag ici est lgrement suprieur de 3/mois celui qui avait t voqu par le groupe de travail.

2. La majoration des prestations en faveur des familles monoparentales et laide au recouvrement des pensions alimentaires. a) Lamlioration de lallocation de soutien familial Lallocation de soutien familial (ASF), dun montant de 89 par mois et par enfant, est servie sans condition de ressources un parent isol qui ne peroit pas de pension alimentaire. 730 000 mnages sont allocataires de lASF et 1 160 000 enfants sont couverts par cette prestation. La mesure propose consisterait augmenter lASF de 25% en la portant 112/mois. La majoration de lASF concernerait toutes les familles monoparentales sans pension alimentaire. Le cot de la mesure pour la CNAF est de 320M117. Ce chiffre constitue un majorant. En effet dans les cas o lASF est recouvrable et effectivement recouvre, et si la pension alimentaire fixe par le juge ne lui est pas infrieure, lASF ventuellement majore est rcupre par la CNAF et il ne sagit que dune avance, neutre pour les comptes de la branche. Il est toutefois trs dlicat de chiffrer ce retour qui dpend de plusieurs paramtres (taux de recouvrement de lASF, niveau des pensions, ..). Cest pourquoi le chiffre de 320M a t retenu titre dhypothse dans le besoin de financement analys dans lintroduction de ce rapport. * * * Une partie des 120 000 familles monoparentales bnficiaires de lASF ayant au moins trois enfants cumuleront les deux mesures analyses aux 1) et 2) pour un montant qui atteindrait terme plus de 155/mois. b) Laide aux familles monoparentales pour ltablissement et le recouvrement des pensions alimentaires La note du SG du HCF annexe au rapport du groupe de travail accs aux droits et aux biens essentiels, minima sociaux a recommand un renforcement de laccompagnement des bnficiaires de lASF, aussi bien pour la fixation que pour le recouvrement de leur pension alimentaire.

86*12 mois * 450 000 allocataires du complment familial dont les ressources sont infrieures 75% du revenu mdian. 117 23*12 mois*1 160 000 enfants bnficiaires.

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b1) La mission des caisses sagissant de la fixation et du recouvrement de la pension La mission des CAF ne se limite pas laide au recouvrement. En effet, elles sont galement tenues dapporter des conseils aux parents isols pour la fixation de leur pension alimentaire. * Laide la fixation de la pension alimentaire Les actions des CAF en la matire sont prcises dans les orientations nationales de travail social de la branche. Ainsi, une offre de service a t labore spcifiquement en direction des familles confrontes un divorce ou une sparation : ds que la CAF a connaissance dune situation de sparation ou de divorce, une offre de contact doit tre propose la famille. Selon la CNAF, en 2011, 82% des CAF ont dvelopp une offre de service pour les situations de sparation118. On ne dispose cependant pas dlments sur le contenu des actions engages. * Laide au recouvrement de la pension alimentaire La loi a confi aux CAF une mission gnrale daide au recouvrement des pensions alimentaires, la demande du parent gardien de lenfant, quil soit bnficiaire de lASF ou non119. Pour les cas des bnficiaires dune ASF, la CAF est subroge dans les droits du crancier, dans la limite du montant de lASF ou de la crance d'aliments si celle-ci lui est infrieure (Art L. 581-2 du code de la scurit sociale). Ds lors que la pension alimentaire n'est pas verse depuis deux mois conscutifs, la CAF engage des actions contre le dbiteur dfaillant pour obtenir le remboursement de l'ASF verse120. De plus, le crancier peut donner mandat sa caisse pour engager toute action contre le dbiteur afin dobtenir le paiement de la diffrence entre lASF verse et la pension alimentaire due pour les enfants. Un certain nombre d'actions menes dans le cadre des rseaux d'coute, d'appui et d'accompagnement des parents (REAAP) peuvent galement aider les parents qui se heurtent des difficults de recouvrement de leurs pensions alimentaires.
En thorie, lintervention de la CAF (de 1 3 rencontres) permet dengager les actions suivantes : - Faciliter laccs aux droits (aide juridictionnelle, informations juridiques lies la sparation ou au divorce, etc.) et aider la comprhension et la mise en uvre des droits (obligation alimentaire, dtermination dune pension alimentaire, allocation de soutien familial etc.) ; - Etablir linventaire des dmarches raliser ; - Aider rorganiser la vie quotidienne en lien avec la situation de sparation (information sur les quipements et services, les actions daccompagnement la scolarit, les vacances etc.) ; - Informer sur la lgislation notamment relative la coparentalit et sur les relations de lenfant avec lautre parent et avec sa famille largie ; - Informer sur les dispositifs de soutien la parentalit (mdiation familiale en particulier) ; - Orienter, le cas chant, vers des partenaires extrieurs (institutions ou associations). 119 On ne connat pas le nombre de pensions alimentaires dont la mise en recouvrement est confie aux CAF par le parent crancier indpendamment des bnficiaires de lASF. 120 La CAF notifie au dbiteur, par lettre recommande avec demande davis de rception, la demande daide au recouvrement faite par le crancier de la pension. A dfaut dexcution volontaire, le recouvrement de la crance est poursuivi au moyen de toute procdure approprie (paiement direct, saisie-arrt, recouvrement public,). Si l'action engage aboutit, la CAF verse au crancier les pensions qu'elle aura rcupres en dduisant les mois d'ASF verss et imputera les frais de recouvrement au dbiteur. L'action engage par la CAF peut remonter jusqu' 2 ans compter de la date laquelle le crancier lui a demand d'agir mais en pratique les CAF limitent la rcupration des pensions 6 mois.
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b2) Les principaux enjeux qui entourent le fonctionnement de lASF * Les enjeux semblent peu levs en termes de masses financires pour la branche famille Concernant les bnficiaires de lASF, seuls environ 6% des ASF verses correspondent des cas o une pension a t fixe et nest pas verse (voir tableau ci-dessous sur les motifs douverture du droit lASF), soit environ 75M en flux par an sur une dpense totale d1,3Md. Or, le montant des crances recouvres au titre de lASF en 2010 sest lev 15,6M. Par consquent, le taux de recouvrement des pensions dans le cadre de lASF stablirait un niveau particulirement faible, autour de 20%.

Les motifs douverture du droit lASF Parmi les 739 700 bnficiaires (qui correspondent 1,2 million enfants), les principales situations correspondant lASF non rcuprable sont les suivantes : - 37 % des enfants bnficiaires de cette prestation ont un parent hors dtat (nest pas en mesure de payer une pension) ou la pension alimentaire nest pas fixe ; - 34% des enfants bnficiaires de cette prestation nont pas de lien de filiation tabli avec lautre parent ; - 17% sont orphelins.

Tableau 31 Situation des enfants couverts par lallocation de soutien familial Situations des enfants Nombre denfants En % Enfants orphelins de pre et mre 3 040 0,3 Enfants dont la filiation nest pas tablie 1 555 0,1 Enfants abandonns par les deux parents ou parents hors dtat 4 464 0,4 Enfants orphelins de pre ou de mre 198 172 17,2 Enfants dont filiation tablie par un seul parent 386 240 33,6 Enfants abandonns par un des deux parents (ASF recouvrable) 64 949 5,6 Un parent hors dtat ou pas de pension fixe 429 835 37,4 Dlai de 4 mois suite demande RSA 54 638 4,7 Cas mixte 7 010 0,6 1 149 903 Total 100 Source : Traitement SG HCF sur la base des donnes CNAF France entire - 2011

* Les principaux enjeux sont en ralit relatifs la morale publique, aux montants dont bnficie effectivement le parent gardien des enfants, et la classification des hors dtat Tout dabord, en termes de morale publique, on ne peut pas se contenter dun faible taux de recouvrement des pensions alimentaires car elles matrialisent lobligation alimentaire dun parent envers ses enfants. Ensuite, lorsque la pension nest pas recouvre, non seulement la CAF enregistre une dpense mais surtout, elle ne verse au parent crancier que le montant de lASF, soit 89/mois, alors que celui-ci pourrait bnficier du montant complet de la pension alimentaire, qui dans 85%

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des cas121 est suprieure 89. Pour rsumer, lorsque le taux de recouvrement des pensions augmente, la branche famille ralise des conomies et les parents isols concerns bnficient du montant complet de leur pension. Il sagit donc dune logique gagnant-gagnant . Enfin, si la proportion dASF qui peuvent tre recouvres ne slve qu 6%, cest notamment parce que dans prs de 40% des cas, on considre que le parent concern est hors dtat (daprs le code de la scurit sociale, un parent est hors dtat de sacquitter dune pension alimentaire sil est insolvable ou sans domicile connu). La proportion leve de parents considrs comme hors dtat conduit se demander si toutes les personnes classes dans cette catgorie sont rellement insolvables ou sans adresse connue122. Les CAF se sont engages revoir rgulirement la situation du parent hors dtat pour vrifier si sa situation na pas volu. Il serait utile de disposer dlments sur la mise en uvre de ces contrles. La CNAF fait masse, dans la catgorie des ASF non recouvrables car le parent est hors dtat , des cas o la pension est non fixe . Il serait utile de savoir ce que recouvrent ces situations. Les pensions sont-elles non fixes car le juge estime que le parent nest pas en capacit de sacquitter dune pension (alors, le parent doit tre class hors dtat ) ou car le juge ne dispose pas des lments suffisants (information manquante dans le dossier, par exemple sur lemploi du parent) pour fixer cette pension ? Compte tenu de ce qui prcde, il est recommand de faire porter leffort sur : une amlioration substantielle des connaissances relatives lASF : priodicit du contrle de la situation de hors dtat , nombre de personnes qui ne sont plus considres comme hors dtat suite ce contrle, explication du faible taux de recouvrement de lASF recouvrable, pratiques qui expliquent la non fixation de la pension par le juge, nombre de pensions dont le recouvrement est confi aux caisses indpendamment de lASF, meilleures pratiques des caisses ; une augmentation du taux de recouvrement.

c) Le non recours lASF Le non paiement des pensions alimentaires nest pas un phnomne marginal : plus de 40% des pensions alimentaires ne seraient pas entirement verses123. Or, on ne compte que 65 000 ASF verses au titre denfants dont la pension alimentaire nest pas verse (sur un total de 2,2 millions denfant vivant seul avec lun de leurs parents124). On peut donc se demander sil nexiste pas un phnomne de non recours lASF qui pourrait tre li la mconnaissance de cette prestation ou au refus dengager une dmarche contentieuse contre son ancien conjoint (qui conditionne louverture du droit lASF).
Daprs les tudes de la Chancellerie, 15% environ des pensions alimentaires de lensemble des familles monoparentales (et non des seuls allocataires de lASF) taient dun montant infrieur celui de lASF en 2006, soit 31 400 au total121. Source : Chaussebourg L et Baux D Lexercice de lautorit parentale aprs le divorce ou la sparation de parents non maris Ministre de la Justice 2007. 122 Par ailleurs, en plus de ces deux catgories dclines dans les textes rglementaires, dans certains cas de violence, le parent dbiteur est class hors dtat . 123 Juston M. (2003), la mdiation familiale : les motivations dun JAF , La Gazette du Palais, p.2, cit par Boisson M. et Wisna-Weill, dsunion et paternit , Centre danalyse stratgique, octobre 2012. 124 Source : note du HCF quelques donnes statistiques sur les familles et leurs volutions rcentes adopte le 10 octobre 2012, page 38.
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A minima, une tude sur ce sujet apparat ncessaire, ainsi que des efforts dinformation sur lexistence de lASF. d) Vers un achvement de la rforme de lASF diffrentielle ? Il existe aujourdhui encore (aprs la rforme de lASF diffrentielle en 2011 qui demeure incomplte) un biais qui pourrait inciter les juges ne pas fixer la pension alimentaire alors que le parent concern est solvable. Ainsi, en l tat actuel du droit, si la pension nest pas fixe, le parent gardien des enfants bnficiera dune ASF hauteur de 89. Or, si la pension est fixe un montant infrieur lASF (par exemple, 50), le parent gardien ne bnficiera que de la pension de 50. Pour bnficier dun montant mensuel plus lev (ASF plutt que petite pension alimentaire), il faut donc ne pas fixer de pension. Cest pourquoi le Secrtariat gnral du HCF avait propos daller au bout de la rforme de lASF diffrentielle en crant une pension alimentaire minimum de 89 : quel que soit le niveau de la pension et le comportement du dbiteur (paiement total ou partiel), la CAF viendrait complter la petite pension pour garantir au parent gardien des enfants de percevoir au moins 89 par mois. Une premire valuation du cot de la rforme conduit penser quelle pourrait tre ralise pour un cot relativement modeste. e) Une politique active damlioration du taux de recouvrement et de reclassement des hors dtat Une politique active damlioration du taux de recouvrement et de reclassement des hors dtat pourrait dgager des conomies. On retient une hypothse de 50M lhorizon 2016. Page 20 avant le 3) * * * Dans son avis du 8 avril 2013, le HCF a souhait que la mise en uvre de ces mesures - dont certains ont soulign la modestie - soit acclre. 3. La rduction des taux deffort abusifs supports par les locataires modestes Les charges qui dcouleraient de cette rforme nont pas t provisionnes dans le besoin de financement analys en introduction car le prsent rapport propose quelles soient finances par des mesures damnagement des dispositifs dabattement et de neutralisation de lassiette ressources. Une partie des allocataires des aides au logement supportent des taux deffort trs levs, situation choquante sagissant de mnages trs modestes. Voir tableau ci-aprs.
Tableau 32 - Montant daide au logement et points de sortie (en ) Couple avec Couple avec Couple avec trois Mnage Isol Couple un enfant deux enfants enfants Allocation mensuelle 265 317 367 423 480 maximale (*) 1 111 1 375 1 741 2 074 2 537 Point de sortie (**) (* ) En zone 2 pour un loyer gal au loyer plafond (**) Revenu mensuel net

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Les aides au logement diminuent de faon trs sensible les taux deffort des mnages. Voir Annexe 6. En 2011, le taux deffort125 net mdian des bnficiaires des aides au logement est rduit de 52% grce au versement de ces aides. Mais le dcalage croissant entre la dpense ligible (loyer plafond et forfait de charges) et la dpense relle conduit ce que les mnages dont les charges effectives sont trs suprieures la dpense ligible supportent un taux deffort trop lev, surtout au niveau de revenu dont ils disposent. a) Lobjet de la rforme propose Elle se situe dans le champ des familles ayant des enfants charge. a1) Temps un La rforme propose consiste majorer laide au logement pour les mnages avec enfants charge dont le loyer est trs suprieur au loyer plafond. Cette majoration prendrait la forme dun bonus daide au logement. Lobjet de la rforme est terme de ramener les taux deffort de lensemble des mnages un pourcentage dterminer (25 ou 30%)126. On pourrait, dans un premier temps, ne mettre en place la majoration que dans des zones de forte tension sur le march locatif. Cest lapproche que lIGAS a retenue dans son rapport sur les aides au logement (la recommandation n4 propose dexprimenter, dans un nombre limit de communes, une augmentation des loyers-plafonds de manire ramener le taux deffort net des allocataires un maximum de 25% de leurs ressources127). a2) Temps deux Dans un second temps, il faudrait majorer laide de logement pour les mnages dont le loyer et les charges sont trs suprieurs la dpense ligible. Les CAF ne disposent pas de donnes sur les charges relles retenir. Lanalyse qui suit est limite au Temps un . b) Les mnages dont le taux deffort est trs lev b1) Une dfinition conventionnelle Le taux d'effort utilis ici est identique celui calcul pour la mission IGAS 2012 sur les aides au logement.

Part du revenu consacre aux dpenses de logement. Une variante tudie par la CNAF consiste ne plus verser le bonus lorsque le loyer excde 180% du loyer plafond. 127 Le rapport de lIGAS a demand la CNAF didentifier les communes de plus de 500 habitants dans lesquelles les allocataires daides au logement supportent un taux deffort net mdian suprieur 25% et un loyer moyen suprieur au loyer moyen de lensemble des allocataires de la communes : 216 communes sont concernes ; elles regroupent 634 000 allocataires.
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Le taux d'effort est calcul hors charges (HC) et hors charges forfaitaires (HCF). Le taux d'effort net est gal au rapport entre le loyer effectif net des aides au logement calcules sans le forfait de charges dune part, et le revenu brut de lallocataire major de ses prestations familiales et diminu de laide au logement. Dans la mesure o il nexiste pas de dfinition du niveau partir duquel le taux deffort pour se loger est considr comme tant abusif, il est propos de retenir de faon conventionnelle le seuil de 25% ou celui de 30%. b2) L'impact de la mesure Daprs les simulations ralises par la CNAF la demande du SG HCF, rduire le taux deffort de toutes les familles de faon ce quil nexcde jamais 30% se traduirait par : un bonus dun montant annuel denviron 170 pour les 10% dallocataires dont laide au logement est aujourdhui la plus leve ; un cot de 295M pour la branche famille.

Toujours daprs les simulations ralises par la CNAF, rduire le taux deffort des familles un maximum de 25% se traduirait par : un bonus dun montant annuel denviron 310 pour les 10% dallocataires dont laide au logement est aujourdhui la plus leve ; un cot de 520M pour la branche famille, dans lhypothse o lorsque le loyer effectif dpasse 180% du loyer plafond, laide au logement cesserait daugmenter pour compenser ce taux deffort128.

c) La rforme propose soulve la question de son ventuel effet inflationniste Tout dabord, majorer les aides au logement emporterait un risque dinflation des loyers et de captation de laide par les propritaires. La note du HCF familles et logement du 10 mai 2012 stait penche sur cette question et avait tudi la littrature disponible sur ce sujet. Elle avait conclu quil ntait pas possible de dmontrer de faon certaine quune hausse des aides au logement tait capte par les bailleurs. Il semble donc quon puisse assumer ce risque qui, au demeurant, devrait diminuer avec lencadrement des loyers. d) Le financement de la mesure Le financement de cette mesure proviendrait damnagements dans lassiette de calcul des aides, notamment dans la redfinition des abattements et neutralisations appliqus la prise en compte des ressources des allocataires. Ce dossier est en cours dinstruction et pourrait tre examin ultrieurement. De premiers lments sont cependant prsents ci-dessous.

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Techniquement, dans cette simulation, lorsque le ratio du loyer rapport au loyer plafond dpasse 180%, le bonus daide au logement est calcul en supposant que le loyer effectif est gal 180%.

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Avertissement Les ressources prises en compte pour le calcul des prestations familiales et des aides au logement verses sous condition de ressources sont les revenus nets catgoriels retenus par ladministration fiscale pour le calcul de limpt sur le revenu. Il sagit donc des revenus de lanne N-2 (dite anne de rfrence ). Ces ressources constituent la base ressources de lallocataire. Toutefois, des abattements (30 % sur les revenus dactivit professionnelle dune personne au chmage indemnis ou rmunre au titre des allocations de formation) et neutralisations (dcs du conjoint, divorce, incarcration du conjoint, ) sont opres lorsque interviennent des vnements dordre priv ou professionnel entranant une diminution des revenus par rapport ceux de lanne de rfrence pris en compte pour le calcul des allocations. Voir Annexe 7. Ces abattements et neutralisations prennent fin ds que lallocataire revient meilleure fortune (exemple : reprise demploi).

Ces mouvements oprs sur la base ressources sont trs frquents : environ 20% des dossiers CAF taient concerns par ces mesures au 30 septembre 2012129. Sil apparat tout fait lgitime dadapter le montant des aides lorsquun vnement affecte les ressources dun allocataire, le taux des abattements et la logique de certaines neutralisations pourraient aussi tre revus. * * * Des membres du HCF considrent quil convient dtudier cette rforme, mme si son objet est limit et son financement, ce stade, incertain. Mais ils ont soulign quune rflexion sur lobjectif de rduction des taux deffort abusifs doit tre intgre dans un cadre plus vaste qui prenne en compte la problmatique densemble de lquilibre du march du logement.

4. Laccompagnement de la parentalit Les travaux dvaluation raliss en France et ltranger conduisent des conclusions convergentes quant limpact positif de laccompagnement de la parentalit : il sagit dun investissement social rentable permettant dviter des interventions curatives ultrieures plus couteuses financirement et humainement. On estime que le renforcement de laccompagnement de la parentalit par les CAF requerrait un doublement du budget qui lui est consacr dans le Fonds national daction sociale (FNAS), soit 75M supplmentaires prendre en tout ou partie dans lenveloppe du FNAS actuellement intgr dans la projection de base, afin notamment de : dvelopper la mdiation familiale la hauteur des vrais enjeux130, dvelopper les lieux daccueil enfants parents sur les territoires o leur nombre est particulirement faible au regard du nombre de jeunes enfants131 ;

Source : CNAF/DSER. Ces donnes ne concernant que les abattements et les neutralisations lis des changements de situation professionnelle. Les donnes de la CNAF ne consolident pas les abattements et les neutralisations lis des changements de situation professionnelle et ceux lis des sparations ou des veuvages. 130 le HCF avait soulign dans son avis sur les ruptures familiales combien les dpenses consacres son financement taient faibles au regard par exemple des dpenses dASF (2,5% des 1,3 Md dASF).

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instaurer un financement national des espaces de rencontre enfants-parents afin de consolider lexistence de ceux qui fonctionnent aujourdhui tout en favorisant leur dveloppement. conforter les initiatives locales qui prennent place dans les rseaux dcoute dappui et daccompagnement des parents (REAAP).

Tous ces services et ces actions demandent une implantation territoriale plus quilibre quaujourdhui et une amlioration de linformation des parents, au besoin en menant des politiques proactives en direction de ceux qui se heurtent des difficults particulires.

C. De trs faibles marges pour dvelopper les autres politiques finances par laction sociale de la branche famille. A supposer que les crations dEAJE se fassent au rythme envisag, il ny a pas de marge dans un FNAS 7,5% pour changer de faon substantielle la politique daction sociale. Cette conclusion est dautant plus vidente que la branche est appele cofinancer lamnagement des rythmes scolaires et financer davantage la politique d'accompagnement de la fonction parentale. On ne peut donc envisager, comme le souhaitait le HCF (avis de fvrier 2013 sur les disparits territoriales), davance majeure sur les politiques en faveur des loisirs et temps libres des enfants et des adolescents (en termes de services priscolaires, daccs la culture, aux loisirs et aux vacances). La Cnaf y affecte plus de 900M et cette somme est appele crotre comme indiqu ci-dessus (on voque une contribution de 250M la rforme des rythmes scolaires). Par ailleurs, des moyens supplmentaires seraient ncessaires pour dvelopper galement laccs aux droits et laccompagnement de certaines familles en difficult - Revenu de solidarit active major, Complment de libre choix dactivit sans cong parental -, des structures danimation pour les familles dans les quartiers les plus en difficult (centres sociaux notamment), la prvention des expulsions ainsi que la lutte contre le logement indcent. Pour soutenir une politique daction sociale plus ambitieuse, y compris pour le dveloppement des tablissements d'accueil des jeunes enfants, il faudrait pouvoir dfinir sur quelles prestations lgales peser pour dplacer le curseur des dpenses entre prestations financires aux familles et subventions aux services et quipements. * * * Dans son avis du 8 avril 2013, le HCF a souhait que lon adopte une politique daction sociale plus ambitieuse - y compris pour le dveloppement des modes d'accueil collectifs des jeunes enfants - que celle qui rsulterait du premier cadrage actuel. Elle se traduirait alors par une forte augmentation du besoin de financement de la branche, dj lev (2,1 milliards deuros) que lon examine au II ci dessous.
LIGAS propose de passer dun LAEP pour 4000 enfants un pour 3500 dans lensemble des dpartements, sachant quaujourdhui 1/3 concentre 70% de loffre.
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D. Une volution des rgles de calcul des prestations facilitant lapplication du juste droit tout en allgeant les charges de gestion des CAF 1. Une refonte des dates deffet des abattements et des neutralisations afin de diminuer les rappels et les indus Le systme dabattement et de neutralisation de revenus de la base ressources des allocataires gnre de nombreux indus et rappels de droits. En 2012, il a gnr des indus hauteur de 162M et des rappels de droits hauteur de 496M132 sur les seuls changements de situation professionnelle. Dans un cas sur trois, une entre en abattement ou en neutralisation des ressources est dclare tardivement et occasionne un rappel de prestations sur les mois antrieurs. Au total sur l'anne 2012, cela concerne 824 000 dossiers. Pour les sorties, un peu moins d'un dossier sur quatre est concern par l'apparition d'un indu sur les mois antrieurs, soit 498 000 dossiers133. Cette situation est prjudiciable aux caisses d'allocations familiales et de mutualit sociale agricole dont la gestion est alourdie, mais surtout aux allocataires qui se voient confronts des indus pour ne pas avoir dclar immdiatement un retour meilleure fortune . Cest pourquoi il est absolument ncessaire de limiter le nombre des indus et des rappels. Deux pistes de solution peuvent tre envisages : une intensification des changes automatiss avec les partenaires des caisses, ainsi quune modification des dates deffet.

2. Le juste droit : accs aux droits, accompagnement de lallocataire et lutte contre la fraude a) Laccs au droit Un certain nombre de recommandations formules par le groupe de travail accs aux droits et aux biens essentiels, minima sociaux rpondent ce double objectif de simplification de la gestion par les caisses et daccs aux droits. En effet, plus le droit de lallocataire est connu rapidement, plus le risque de rappel ou dindu est limit. Ainsi, le groupe de travail prcit a recommand un meilleurs recours au rpertoire national commun de la protection sociale (RNCPS) par les organismes sociaux, dans le but dalerter sur le non recours. Le Centre danalyse stratgique propose ce sujet de systmatiser, au sein des organismes de protection sociale et laide de ce rpertoire, la mise en place dalertes pour dtecter les cas potentiels de non recours.

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Chiffres CNAF, DSER. Source : CNAF/DSER. Ces donnes ne concernant que les abattements et les neutralisations lis des changements de situation professionnelle. Les donnes de la CNAF ne consolident pas les abattements et les neutralisations lis des changements de situation professionnelle et ceux lis des sparations ou des veuvages.

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La mise en place dun rendez-vous prestations individuel avec les personnes repres comme potentiellement ligibles des prestations sous condition de ressources linstar de ce que pratique dj la Mutualit sociale agricole participe de la mme logique : amliorer laccs aux droits et limiter les indus ou rappels par une meilleure identification des bnficiaires potentiels. b) Laccompagnement des allocataires du CLCA Le HCF sest prononc en faveur dun accompagnement renforc des bnficiaires du CLCA134 (en priorit pour les bnficiaires qui ne sont pas dans le cadre du cong parental135) afin de leur permettre de mieux connatre les dispositifs leur permettant de faire accueillir leur enfant (structures daccueil et prestations) et de les aider dans leurs dmarches de retour lemploi en lien avec Ple emploi. c) Laccompagnement des allocataires du RSA major Lavis du HCF de Juillet 2010 sur Ruptures et discontinuits de la vie familiale est toujours dactualit sur ce sujet : la russite de linsertion sociale et professionnelle des allocataires du RSA, notamment des bnficiaires du RSA major, est un impratif. Il lest en termes humains. Il lest aussi en termes financiers : le cot des actions entreprendre est de loin infrieur aux conomies qui seraient ralises en permettant linsertion professionnelle de ces familles (gains de RSA, gains en aides au logement, CMUC/ACS ; cotisations sociales supplmentaires verses au titre de lemploi occup) . Dans le cadre de cet avis, le HCF a pris acte du rle que les CAF pourraient tre amenes jouer dans laccompagnement individualis des allocataires, tel que le prvoit la Convention dobjectifs et de gestion 2009-2012 entre la CNAF et lEtat (avec un noyau dur de 170 000 allocataires du RSA major). La russite de cet accompagnement ne peut passer que par une coordination troite entre les services des Caf et ceux de Ple Emploi. Cependant la situation actuelle - au demeurant trs htrogne selon les Caf136 - nest vraisemblablement pas hauteur de cette ambition, sachant que les Caf ne disposent rellement que de 2 134 travailleurs sociaux exerant cette profession (essentiellement des assistants sociaux et des conseillers en ducation sociale et familiale)137. Certains membres du HCF ont fait part de leurs rticences vis--vis de ce quils considrent comme un risque de dbordement des Caf de leur cur de mtier. Mais si lengagement des Caf est confirm dans ce sens, il est probable quil faudra dvelopper leurs moyens en personnel afin quelles puissent dvelopper des actions daccompagnement la hauteur des enjeux.

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Avis du HCF sur le CLCA et laccueil des jeunes enfants, adopt le 11 fvrier 2010 Le cong parental est ouvert aux salaris qui justifient d'au moins une anne d'anciennet au moment de la naissance de leur enfant. Les salaris qui en bnficient sont - lgalement - assurs de retrouver leur emploi ou un emploi quivalent avec le mme salaire l'issue de ce cong. D'autres parents peuvent bnficier du complment de libre choix d'activit (CLCA) mais sans la garantie apporte par le cong parental. Il s'agit notamment des parents qui ont moins d'une anne d'anciennet dans l'entreprise ou qui sont sans emploi au moment de la naissance de leur enfant. Ils peuvent donc rencontrer des difficults de rinsertion professionnelle l'issue de la priode au cours de laquelle ils ont bnfici du CLCA. 136 Une douzaine dentre elles ne disposent daucun travailleur social. 137 Sur les 4 281 agents du champ social quelles emploient.

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d) La lutte contre la fraude Compte tenu, dune part, du montant total estim du prjudice li fraude (700M) et du fait quune partie dentre elle est bien dtecte (100M) et mise en recouvrement, et dautre part, de la forte probabilit quune proportion non ngligeable de la fraude non dtecte corresponde en fait des indus dtects (et donc mis en recouvrement) mais non qualifis de frauduleux, il apparat clairement quon ne peut attendre de la lutte contre la fraude une contribution significative au besoin de financement de la branche famille pour 2016. Daprs les dernires estimations de la CNAF, le montant total du prjudice financier de la branche provoqu par la fraude slve 700M en 2010. En 2011 les indus frauduleux dtects reprsentent 4,7% de lensemble des indus (estim 2,1 Mds) et correspondent un prjudice financier denviron 100M. Pour une grande part, les fraudes non dtects (600M) correspondent en fait des indus dtects mais qui ont chapp une qualification de fraude. La proportion dindus qualifis de frauduleux dans lensemble des indus augmente mais reste des niveaux modestes.
Tableau 33 - volution du volume total des indus et de la part des indus qualifis de frauduleux entre 2007 et 2011 (en M) Masse globale des indus Part des indus Prjudice financier des frauduleux indus frauduleux 2007 1 936 3,0% 58,3 2008 1 993 4,0% 79,8 2009 2 069 4,1% 85,6 2010 2 026 4,4% 90,1 2011 2 137 4,7% 101,1 Source : CNAF

Les causes des indus frauduleux se rpartissent de la faon suivante : dans 62% des cas, il sagirait dune omission ou dune fausse dclaration, dans 32% des cas dune fraude lisolement, dans 3% des cas dun faux et usage de faux et dans 5% dune escroquerie (et autres). On a retenu titre dhypothse une conomie de 50M lhorizon 2016 qui rsulterait dun effort accru de lutte contre la fraude et qui permettrait vraisemblablement de financer des actions daccs aux droits proposes au a) ci-dessus.

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II. LES

REFORMES ENVISAGEABLES DANS LA BRANCHE FAMILLE POUR FINANCER LES MESURES NOUVELLES, RESORBER SON DEFICIT DICI 2016 ET AMELIORER LA GESTION DES 138 PRESTATIONS

On sassigne trois objectifs principaux : 1) Donner plus de redistributivit au systme. Ressortiraient de cet objectif les mesures proposes pour les mnages modestes tudies au I, et le remodelage du CMG dune part, une pese sur les allocations familiales des familles les plus aises dautre part. 2) Epargner les classes moyennes pour garder au systme sa logique de compensation horizontale. On a indiqu au chapitre I (fiche 11) les limites du concept de classes moyennes. Mais cest un concept incontournable du discours politique. Il faut donc garder au systme sa vocation de traiter correctement les familles des dciles 4 8. 3) Assurer le rquilibrage financier de la branche. Dans ce contexte, ont t tudis : au A) des ajustements limits des prestations sous condition de ressources (PCR) au B) des rformes portant spcifiquement sur les allocations familiales au C) des projets de refonte des grandes prestations (AF, CF et PAJE) au D) des mesures de gel et de sous indexation au E) le problme de la progressivit de notre systme de prestations avec la taille de la famille

Chaque mesure est analyse pour son effet direct. Mais elles ne sont pas toutes cumulables. Cest dans la dfinition de scnarios quil conviendra le moment venu de faire les choix entre ces mesures.

A. Des ajustements limits des prestations sous conditions de ressources 1. La prime de naissance a) La situation actuelle La prime de naissance est verse le 7me mois de grossesse ; elle slve 912 (cinq fois lAllocation mensuelle de base) quel que soit le rang de la naissance. Elle est servie sous condition de ressources.

Les analyses et propositions qui suivent ont bnfici de la contribution active des administrations concernes (DREES, DGT, DSS, DGCS) ainsi que de la CNAF.

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Elle couvre 85% des 827 000 naissances de lanne (42% des primes concernent une premire naissance ; 35% une deuxime naissance ; 23% les naissances ultrieures). La dpense pour la branche famille slve 635M en 2011. b) Les pistes dvolution b1) Deux mesures radicales Deux mesures alternatives sont envisageables. Toutes deux peuvent tre qualifies de radicales ; la seconde ltant moins que la premire. La premire mesure consisterait supprimer la prime au motif que les mnages nont pour la plupart, pas de problme majeur de trsorerie lapproche de la naissance. La seconde mesure consisterait substituer la prime actuelle un prt (ce prt serait servi sans intrt par des tablissements de crdit adjudicataires). Lintrt dun tel schma est que le capital nest pas port par la branche famille. On a connu dans le pass une brve priode pendant laquelle ce dispositif a t mis en uvre pour les jeunes mnages. Ce schma mrite rflexion. Il dgagerait de trs fortes conomies, sans supprimer tout appui aux parents lors de larrive dun enfant. Les membres du HCF ont, lors de la sance du 4 avril 2013, marqu leur opposition ces deux options. b2) Des mesures dajustement plus limites La rduction du montant de la prime peut tre discute. Elle baisserait mcaniquement de 5 10% si le montant de lAllocation de base de la PAJE tait rduit, comme cest envisag cidessous au 2 a). On pourrait par ailleurs ne garder la valeur actuelle de la prime (quivalente cinq mensualits de lallocation de base de la PAJE) que pour les naissances de rang 1 et sen tenir lquivalent de trois mensualits pour les autres naissances. Enfin un lger durcissement du plafond de ressources dgagerait quelques conomies. Ce problme est tudi ci-dessous au 2.b).
Tableau 34 - Rcapitulation des mesures envisages Rduction de 5 ou 10% lie passage 3 mensualits Durcissement du la baisse de lAllocation de pour les naissances de plafond de ressources base de la PAJE rangs 2 et plus 30 65 150 30 5 10% 24% 4,7%

Rendement en M %

Le cumul de ces mesures ramnerait la dpense de la prime de naissance de 650 445M. 2. Le rapprochement entre lallocation de base de la PAJE et le complment familial L'allocation de base (AB) de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) et le complment familial (CF) sont deux prestations voisines : les montants sont proches (183 et 163/mois) ;

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les plafonds ne sont pas radicalement diffrents ; pour les enfants de rang 3 et plus le Complment familial succde lallocation de base de la PAJE lorsque le dernier enfant atteint l'ge de trois ans. Leur rapprochement progressif pourrait donc tre envisag. a) Le rapprochement des montants Lalignement du montant de lallocation de base de la PAJE sur celui du Complment familial se traduirait par une perte de 17/mois pour la plupart des 2 millions dallocataires actuels (pour les allocataires du RSA, la baisse de lallocation de base de la PAJE serait strictement compense par une augmentation du Revenu de solidarit active). Lconomie pour la branche famille serait de 455M. Cette mesure sappliquerait sur le flux des ouvertures de droit avec une monte en charge sur trois ans. Dans une approche plus limite, on pourrait adopter, pour les mnages percevant ou lallocation de base de la PAJE ou le Complment familial, un montant commun de 173. Le solde entre la baisse de lallocation de base de la PAJE et laugmentation du Complment familial serait alors de 120M. b) Le rapprochement des plafonds Les plafonds de lallocation de base de la PAJE 139ont t considrablement augments lors de la rforme de 2004. Il sagirait de revenir en tout ou partie sur cette majoration. Deux approches sont concevables. b1) Premire approche Dans cette premire approche, on aligne les plafonds de lallocation de base de la PAJE sur ceux du complment familial. Pour les familles les plus jeunes pour lesquelles le plafond est le plus bas, la perte de lallocation de base de la PAJE serait particulirement sensible (rapporte au plafond cette perte serait par exemple de 6% du revenu pour les familles de un enfant biactives et de 8% du revenu des familles mono-actives). On pourrait certes diminuer la progressivit des plafonds pour peser davantage sur le plafond des familles nombreuses qui, lors de la naissance de leur benjamin, voient leurs allocations familiales augmenter substantiellement. Mais la pression exerce sur les familles ayant de jeunes enfants resterait encore trs forte. Lconomie serait trs leve, de lordre de 800 M.

Les plafonds de lAPJE, anctre de la PAJE, et du complment familial taient identiques avant la rforme de 2004.

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Prs de 400 000 familles perdraient leur droit la PAJE (prime de naissance et allocation de base). On na donc pas retenu cette hypothse. b2) Deuxime approche Dans cette seconde approche, on se bornerait une lgre diminution des plafonds, de faon porter le taux dexclusion de 16 20%. Lconomie serait de 200 M (93.000 familles perdraient leur droit lallocation de base de la PAJE). Dans lajustement mettre en uvre, on pourrait diminuer la progression des plafonds avec la taille de faon peser moins sur les familles de rang un (voire de rangs un et deux).

3. Faut-il revoir le systme de plafonds ? a) La structure des plafonds La structure des plafonds a t analyse dans la fiche 4 du chapitre I. a1) Les plafonds progressent avec la taille de la famille Les plafonds progressent avec la taille de la famille : cest une option cohrente avec le souci dgaliser le niveau de vie par unit de consommation. Cependant, dans lhypothse dun abaissement des plafonds, on peut avoir une approche un peu diffrente pour l Allocation de Base de la PAJE en faisant porter plus nettement leffort sur les familles nombreuses et en pargnant les autres mnages (qui sont au dbut de leur vie familiale et qui ne peroivent pas dallocations familiales ou en peroivent pour un montant modr). Cest loption qui a t retenue ci-dessus. a2) Des systmes de doubles plafonds Il y a, sauf pour lAllocation de rentre scolaire (ARS) et le Complment de libre choix du mode de garde (CMG), un systme de double plafond : le plafond de revenu pour les familles o les deux parents travaillent et les familles monoparentales est suprieur de 25% au plafond appliqu aux familles o un seul parent a une activit professionnelle. Cest une option ancienne. Ses promoteurs la justifient pour des motifs complexes : les couples biactifs ont plus de charges et moins de temps pour organiser la vie domestique. Loption du double plafond colle avec ce que ressentent les gens : on est bien avec un seul salaire lev ; on ne lest pas avec deux salaires moyens . Elle est favorable au travail des femmes. Dans la situation actuelle, la diffrence des plafonds, si elle conduit un cart sensible de taux dexclusion, nest pas choquante. Il est donc propos de maintenir le systme actuel. Toutefois on pourrait procder un lger resserrement des plafonds.

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b) Faut-il accepter les effets de seuil ou lisser les prestations ? Le montant de leffet de seuil (la prestation perdue rapporte au niveau de revenu o on la perd ) a t indiqu dans la fiche 4 du Chapitre I. Les effets de seuil ne sont pas choquants sauf pour le CMG (problme voqu au I). Pour le Complment familial et lAllocation de rentre scolaire, a t mise en place une allocation diffrentielle verse la petite minorit de familles dont le revenu se situe entre le plafond dexclusion et ce revenu major de la valeur du CF. La mettre en uvre pour la PAJE ne mobiliserait pas de moyens trs levs. c) Lindexation des plafonds Le mode dindexation des plafonds constitue un choix lourd dont leffet en longue priode est trs important : comme le revenu des mnages progresse plus vite que les prix sur lesquels les plafonds sont indexs140, le nombre de mnages exclus augmente danne en anne. Dans la projection 2025 examine en 2011, la baisse en volume de ces prestations qui, pour lessentiel, provient de cet effet dviction est prononce. Laugmentation du taux dexclusion serait de : - 10 points pour lallocation de base de la PAJE - 15 points pour le CF - 10 points pour lARS Faut-il revenir sur cette option qui frappe le haut des classes moyennes (CF) et les mnages aiss (allocation de base de la PAJE) et les familles du 5me dcile (ARS) ? On peut certes considrer que lenrichissement des familles les rend mieux mme dassumer les charges lies lducation de leurs enfants sur leur revenu propre. Dans cette conception, on accepte la dgradation du revenu relatif des familles et on concentre les prestations sur le noyau des familles les plus modestes. Lindexation des plafonds sur les prix est alors cohrente. Mais si lon veut viter un durcissement de fait de la slectivit des prestations, il serait logique de revenir lindexation des plafonds sur les salaires. Cette indexation devrait tre inscrite dans la loi. A titre drogatoire, lindexation sur les prix pourrait tre maintenue jusquau retour de la CNAF lquilibre courant. Dans une hypothse de repli, lindexation sur les salaires pourrait tre limite au Complment familial et lAllocation de rentre scolaire (le diffrentiel dindexation entre le CF et la PAJE contribuerait alors au rapprochement des plafonds de ces prestations et, terme, lidentit des deux prestations).

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Mesure dcide par le gouvernement de M. Jupp et jamais rapporte depuis lors.

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B. Lavenir des allocations familiales 1. Les niveaux de vie des familles en fonction de leur taille et du statut dactivit des parents Le tableau 8 ci-dessous situe la rpartition du niveau de vie (par unit de consommation) des familles ayant des enfants charge en fonction de leur taille et du statut dactivit des parents. On constate sans surprise que les familles aises, celles des deux derniers dciles : sont plus nombreuses pour les familles biactives (19,8%) que dans les familles o un seul parent a une activit professionnelle (9,9%) ; sont trs rares pour les familles monoparentales (4,6%) ; diminuent en termes de frquence avec la taille (pour les couples biactifs : 24,8% pour un enfant ; 18,6% pour deux enfants ; 13,4% pour trois enfants ou plus).
Tableau 35 Rpartition des familles par dcile de niveau de vie primaire Couples biactifs
1 enfant 2 enfants 3 enfants ou plus ensemble 1 enfant

Couples mono-actifs
2 enfants 3 enfants ou plus ensemble

Familles monoparentales
1 enfant 2 enfants ou plus ensemble

Infrieur D1 D1 D2 D2 D3 D3 D4 D4 D5 D5 D6 D6 D7 D7 D8 D8 D9 Suprieur D9

2,2 3,6 5,7 8,8 11,4 14,7 14,3 14,6 13,4 11,4

2,7 5,9 8,8 12,5 13,8 13,7 12,7 11,4 9,6 9,00

8,5 15,6 13,7 12,8 11,9 8,8 6,7 7,3 6,1 8,6

3,7 7,2 8,9 11,3 12,6 13,0 11,9 11,6 10,1 9,7

12,4 14,4 14,6 13,0 10,1 8,1 8,3 5,8 5,8 7,5

15,4 25,4 15,9 10,4 6,2 5,2 6,5 4,1 4,1 6,8

37,0 26,9 10,6 5,6 6,2 2,4 2,4 2,2 2,7 3,9

23,0 23,1 13,5 9,2 7,2 4,9 5,4 3,8 4,0 5,9

24,5 16,2 15,5 11,7 8,5 7,5 5,6 4,4 3,0 3,2

45,2 18,3 14,0 7,3 4,3 3,4 2,2 1,8 2,1 1,4

26,2 17,4 14,7 9,2 6,1 5,2 3,7 2,9 2,5 2,1

Les niveaux de revenus primaires des couples (ayant un ou des enfants de moins de 14 ans) qui appartiennent aux derniers dciles de niveau de vie (revenus 2010 actualiss en 2014) sont donns dans le tableau ci-dessous :
Tableau 36 - Les trois derniers dciles de revenus primaires des mnages en fonction de leur taille Antpnultime dcile Avant dernier dcile Dernier dcile Couple avec deux enfants 4 842 5 778 7 600 Couple avec trois enfants 5 534 6 603 8 686 Couple avec quatre enfants 6 226 7 428 9 772 Lecture : les couples avec deux enfants dont le revenu primaire est suprieur 7600/mois font partie des 10% des mnages les plus aiss.

2. Donnes de cadrage Les allocations familiales sont attribues toutes les familles comptant au moins deux enfants charge. On compte 4,7 millions dallocataires141 : 67% ont deux enfants charge ; 24% en ont trois ; 9% en ont au moins quatre.
141

Allocataires Cnaf France entire - 4,9 millions tous rgimes, (France entire, 2011).

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Comme le montant des allocations familiales progresse avec la taille et que les majorations pour ge sont concentres sur les familles nombreuses, les familles dau moins trois enfants peroivent 65% des allocations familiales. La dpense est de 12,4Md en 2011.
Tableau 37 - Montant des allocations familiales en par mois (hors majoration pour ge) 2 enfants 3 enfants 4 enfants Par enfant supplmentaire 127,05 289,82 452, 59 +162,78

3. Lavenir des allocations familiales : un dbat ancien et trs anim. Le dbat porte pour lessentiel sur trois enjeux Faut-il revenir sur la progressivit des Allocations familiales avec la taille et notamment instituer des Allocations familiales pour les familles de un enfant ? Ce sujet est tudi au C ci-dessous. Faut-il rendre imposables les Allocations familiales ( les fiscaliser ) ? Ce sujet est voqu ci-dessous au III. Faut-il peser sur les Allocations familiales des familles les plus aises ? Cest cette question qui est tudie ici.

Quel quen soit le contenu, une rforme des Allocations familiales pesant sur les mnages aiss ne concernerait pas les familles de un enfant, mme aises. On pourrait bien entendu solliciter ces mnages par la voie fiscale , par exemple en durcissant pour elles et elles seules - le plafonnement du quotient familial142. Cette piste na pas fait lobjet dune analyse juridique ou technique.

4. Deux rformes pesant sur les mnages les plus aiss Deux rformes pesant sur les mnages les plus aiss sont voques dans le dbat.

Avertissement Lassiette utilise pour le calcul dune prestation sous condition de revenu diffre, dans la plupart des cas, du revenu courant des mnages. Elle enregistre en effet une srie dlments qui affectent lassiette et notamment labattement de 10% pratiqu par ladministration fiscale sur une grande partie des revenus des mnages. On a une meilleure apprciation du revenu aprs cet abattement. Par ailleurs lassiette est dcale de deux ans par rapport aux revenus.

Ramener pour elles le plafond 1 500 dgagerait une recette fiscale de 230M qui pourrait tre affecte la branche famille.

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Cest pourquoi il est utile de complter les donnes dassiette, les seules juridiquement exactes, par dautres donnes qui sont celles correspondant un mnage dont tous les revenus donnent lieu labattement de 10%. Dans ce cas, on passe de lassiette CAF de lanne N-2 au revenu mensuel de N en appliquant un coefficient de 9,59% lassiette (par exemple, une assiette de 40 000/an correspond un revenu de 3 836/mois). Cest cette dernire donne qui est utilise ici (revenus avant abattement) Par ailleurs, pour toutes les rformes tudies dans cette partie du chapitre, on indique les effets de seuil supports par les mnages ds le dpassement du plafond et on les rapporte aux revenus des mnages. Il convient de souligner quil sagit dun pourcentage maximal de pertes puisquil est calcul au niveau du dpassement du plafond de revenus. Ds que le revenu augmente au-del du plafond, la perte rapporte au revenu se rduit et leffet de seuil est moindre.

a) Premire option : une mise sous condition de ressources des allocations familiales Une partie des familles perdrait tout droit aux Allocations familiales. Ce schma qui est frontalement contraire au principe de luniversalit des allocations familiales a t cart par le Prsident de la Rpublique. Quelques indications sur des scnarios de mise sous condition de ressources sont nanmoins indiques ci-aprs. a1) Hypothse 1 : la suppression des AF au dessus des plafonds de lallocation de base de la PAJE Le rendement est trs lev : 2Md (cest le chiffre retenu en son temps par la Commission Attali sans quon connaisse les paramtres qu'elle avait retenus). Les plafonds sont les suivants (en euros/mois).
Tableau 38 Les plafonds de lallocation de base de la PAJE Deux enfants Trois enfants Quatre enfants 3 886 4 663 5 440 4 927 5 704 6 481 Cinq enfants 6 217 7 258

Couple mono actif Couple biactif

Les effets de seuil sont trs levs pour les familles nombreuses, surtout si elles ont des adolescents charge. Voir tableau ci-aprs.
Tableau 39 - Effet de seuil au plafond des couples mono-actifs en % Deux enfants Trois enfants Quatre enfants Sans majoration 3,17 6,06 8,1 Avec une majoration 4,75 7,4 9,2 Avec deux majorations 8,7 10,4 Cinq enfants 9,7 10,7 11,7

Ils resteraient trs levs pour les mnages biactifs. 900 000 familles (prs de 20% des allocataires actuels) perdraient leurs allocations familiales ; elles se situent aux trois quarts dans les dciles 9 et 10 de niveau de vie.

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a2) Hypothse 2 : suppression des AF (hors majorations pour ge) de manire dgager 850M. Les plafonds sont indiqus au tableau ci-aprs : ce sont des plafonds levs, ce qui explique que 96% des mnages concerns sont dans le dernier dcile de niveau de vie.
Tableau 40 - Revenu mensuel avant abattement N-2 (2012, lgislation 2014 en /mois Deux enfants Trois enfants Quatre enfants Cinq enfants 7 063 7 840 8 617 9 394

Leffet de seuil (perte des AF rapporte au plafond) est indiqu au tableau ci-aprs : il reste significatif pour les familles nombreuses, mme ces niveaux de revenu.
Tableau 41 - Effet de seuil au plafond en % Deux enfants Trois enfants Quatre enfants 1,8 3,7 5,3 Cinq enfants 6,6

Sans majoration

Ces deux scnarios appellent deux remarques : Un plafond unique a t retenu, quel que soit le nombre dactifs dans le mnage. Si on veut retenir un double plafond, on serait, pour rester au rendement de 850M, amen baisser les plafonds cits ci-dessus pour les familles mono-actives. Dans un scnario de suppression, maintenir les majorations pour ge serait incongru. Il faudrait retenir lhypothse plus raliste de mettre les majorations sous condition de ressources. Pour le mme rendement il faudrait retoucher les plafonds pour contenir laugmentation de leffet de seuil des familles nombreuses qui concentrent les majorations.

b) Deuxime approche : une modulation des Allocations familiales avec le revenu. Toutes les familles, mme les plus riches, gardent une part des AF. Ce schma rompt avec le principe duniformit des AF (que certains peuvent considrer comme moins impratif que le principe duniversalit). Dans les deux approches, il faut dfinir les caractristiques du plafond au dessus duquel sont diminues les Allocations familiales ainsi que les rgles dindexation qui en fixent lvolution.

Deux exemples de rforme des AF Au Danemark, les AF diminuent rgulirement avec le revenu au dessus dun plafond ? Ce plafond est lev (8 333/mois) et la diminution est trs progressive (les prestations sont diminues de 2% de la part de revenu qui dpasse le plafond). Le rendement financier est faible. Au Royaume Uni, le plafond est nettement plus bas (4 890/mois) et les AF sont supprimes pour un revenu suprieur 5 865/mois).

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5. Plusieurs scnarios de modulation Plusieurs scnarios ont t tudis. Ils diffrent en fonction du niveau et de la structure du plafond. a) La rduction des allocations familiales au dessus dun plafond Dans deux scnarios ayant le mme rendement financier (850M soit 7% de la masse des allocations), on divise les allocations familiales par deux ou trois au dessus dun plafond.

a1) Premier scnario : la division par trois des allocations familiales (hors majoration pour ge) au dessus dun plafond de ressources * Les plafonds sont indiqus dans le tableau ci-aprs.
Tableau 42 - Les plafonds retenus pour une division par trois des AF Deux enfants Trois enfants Quatre enfants Cinq enfants 5 771 6 548 7 325 8 102

En euros/mois

* Leffet de seuil reste fort pour les familles nombreuses (voir tableau ci-aprs).
Deux enfants 1,5 Tableau 43 - Leffet de seuil Trois enfants Quatre enfants 3 6,2 Cinq enfants 7,6

En % du revenu

Les allocataires concerns sont pour 59% dans le 10me dcile ; 30% dans le 9me dcile et 8% dans le 8me dcile. a2) Deuxime scnario : la diminution par deux des allocations familiales (hors majoration pour ge) au dessus dun plafond de revenu * Les plafonds sont plus bas
Tableau 44 - Les plafonds retenus pour une division par deux des AF Deux enfants Trois enfants Quatre enfants Cinq enfants 5 009 5 786 6 563 7 340

En euros/mois

* Leffet de seuil est plus modr ainsi que le montre le tableau ci-aprs.
Deux enfants 1,3 Tableau 45 - Leffet de seuil Trois enfants Quatre enfants 2,5 3,7 Cinq enfants 3,7

En % du revenu

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Conclusions pour ces scnarios 1) Le niveau lev des effets de seuil pour les familles dau moins quatre enfants peut sembler excessif, en tout cas pour les scnarios les plus rigoureux. Compte tenu de leur faible nombre, on pourrait augmenter les plafonds qui leur seraient appliqus sans avoir peser trop lourdement sur les plafonds des autres mnages. 2) Dans ces deux scnarios, on applique un plafond unique, quel que soit le nombre des actifs dans le couple. Cela scarte de ce qui est jusqu prsent retenu. Linstitution dun plafond major diminuerait trs fortement les conomies. Pour garder un rendement constant il faudrait peser sur le plafond des familles o un seul parent travaille. 3) Dans les scnarios de diminution des Allocations familiales, on peut ne pas retenir les majorations pour ge. Cela diminue, pour les familles nombreuses ayant des adolescents, leffet de seuil souvent jug trop lev mais au prix dune baisse sensible du rendement financier. 4) Au niveau du plafond, il y a une baisse brutale des allocations (de 50 ou 66%).

b) Un schma ayant la mme logique que lallocation personnalise dautonomie Dans les schmas prcdents, on a des effets de seuil sensibles. On peut, pour les diminuer, adopter un systme plus rgulier de baisse des allocations. Dans ce schma, les allocations familiales : * seraient maintenues leur niveau actuel jusqu un niveau de revenu 1 ( point dentre ) ; * diminueraient de faon linaire du revenu 1 au niveau 2 de revenu ( point de sortie ) ; * seraient stabilises pour les mnages dont les ressources sont suprieures au revenu 2 (la prestation se situant par exemple 25% de la valeur dorigine). Toutes les familles resteraient allocataires mais pour des montants moindres lorsque le revenu augmente. Il ny aurait pas de rupture dans le niveau des prestations. Mais bien entendu, les plafonds seraient plus bas. Les variables politiques de ce schma sont : le point dentre, c'est--dire le niveau de revenu partir duquel on commence faire diminuer la prestation verse. Il ne doit pas tre trop bas si on veut pargner les classes moyennes suprieures ; la structure du plafond lentre : plafond unique (le seul lment prendre en compte est alors le revenu du mnage) ou double plafond (le plafond est alors plus lev pour les mnages o les deux parents ont un revenu ainsi que pour les familles monoparentales). Rappelons que dans le systme actuel, on retient un systme de double plafond. Lcart peut tre plus ou moins prononc ;

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le profil de la prestation entre les points dentre et de sortie (le point de sortie est le niveau de revenu partir duquel on stabilise le niveau de la prestation). Si la pente est raide, on a, toutes choses gales par ailleurs, un plafond lev ; si elle est douce, les plafonds doivent tre plus rigoureux ; le niveau de la prestation minimale garanti au-del du point de sortie.

b1) Des rformes simules par la DREES (voir Annexe 8) Une tude de la DREES a simul des rformes de ce type qui diffrent en termes de rendement financier. Les rformes analyses consistent en une modulation des Allocations familiales (y compris les majorations pour ge) avec un barme dgressif : le montant des allocations familiales reste au niveau actuel jusquau premier plafond (sans systme de double plafond) ; il baisse ensuite de faon rgulire jusquau second plafond ; il se stabilise enfin au deuxime plafond un montant quivalent un quart des allocations actuelles.

Ltude donne les jeux de plafonds en fonction des conomies attendues dans cinq scnarios (0,45 ; 0, 65 ; 0, 85 ; 1 et 1,5Md). b2) Les principaux rsultats - Trs logiquement les plafonds sont plus bas lorsque lconomie recherche saccrot. Voir tableau ci-aprs.
Tableau 46 - Plafonds de ressources des 4 scnarios Lgislation 2014 - revenus 2012 1er plafond de ressources 2me plafond de ressources (baisse progressive des AF au-del) (AF divises par 4 au-del) Scnario 2 enfants S1 450 M S2 650 M S3 850 M S4 1 Md S5 1,55Md 7 296 6 215 5 493 5 072 3 885 3 enfants 8 072 6 991 6 268 5 847 4 682 Par enfant supplmentaire 777 777 777 777 777 2 enfants 10 215 8 701 7 690 7 101 5 866 3 enfants 10 990 9 477 8 466 7 876 7 039 Par enfant supplmentaire 777 777 777 777 777

- La rpartition des mnages entre ceux pour qui la rforme est neutre, ceux qui perdent entre les deux plafonds (ils perdent de 1 juste au dessus du premier plafond 75% des allocations familiales) et ceux dont les allocations familiales sont de 25% se dforme. * le pourcentage de perdants augmente avec lconomie recherche : il passe de 7% pour une conomie de 450M 17% pour une conomie de 1Md et 28% pour une conomie de 1,55Md. * dans les perdants, le pourcentage de ceux qui perdent 75% des allocations familiales augmente : 3% pour le scnario 1 ; 8% pour le scnario 4 ; 12% pour le scnario 5.

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- Les perdants sont trs concentrs sur les mnages les plus aiss : 99% sont dans le dixime dcile de revenus pour le scnario 1 ; 78% sont dans les deux dciles suprieurs pour le scnario 4 par exemple. Mais dans le scnario 5, on mord de faon significative sur les dciles 6 et 7. b3) La limite de la simulation. La simulation a t faite sur un plafond unique, en considrant que seul compte le niveau de revenu de la famille. Mais un systme de doubles plafonds peut tre envisag. Pour un mme rendement financier, son adoption se traduirait par une baisse sensible des plafonds 1 et 2 pour les mnages mono-actifs et une hausse significative des plafonds pour les couples biactifs et les familles monoparentales. On compare dans le tableau ci-aprs les plafonds dans les deux systmes (plafond unique ou doubles plafonds) pour les quatre niveaux dconomies qui semblent les plus cohrents avec les principes poss (centrage de la modulation sur les deux dciles les plus aiss).
Tableau 47 - Les diffrents plafonds selon les scnarios
Familles mono-actives 1er plafond de ressources (baisse progressive des AF au-del) enfant sup 2me plafond de ressources (AF divises par 4 au-del) Enfant sup Familles biactives ou monoparentales 1er plafond de ressources (baisse progressive des AF au-del) 2 enfants Enfant sup 2me plafond de ressources (AF divises par 4 au-del) Enfant sup

Scnarios

2 enfants

2 enfants

2 enfants

SIMPLE PLAFOND S1 450 M S2 650 M S3 850 M S4 1 Md S5 450 M S6 650 M S7 850 M S8 1 Md 7 296 6 215 5 493 5 072 6 012 5 120 4 516 4 171 777 777 777 777 777 777 777 777 10 215 8 701 7 690 7 101 8 416 7 168 6 322 5 839 777 777 777 777 777 777 777 777 7 296 6 215 5 493 5 072 7 622 6 492 5 726 5 288 777 777 777 777 777 777 777 777 10 215 8 701 7 690 7 101 10 671 9 088 8 016 7 404 777 777 777 777 777 777 777 777

DOUBLE PLAFOND

Champ : Personnes vivant en France mtropolitaine dans un mnage ordinaire dont les revenus dclars sont positifs ou nuls et dont la personne de rfrence nest pas tudiante. Source : INSEE-DGFip-CNAF-CNAV-CCMSA enqute Revenus fiscaux et sociaux 2009 (actualise 2011 par le modle INES), calculs DREES. N.B. : les revenus sont les revenus avant abattements fiscaux, c'est--dire les revenus dclars. Ceux-ci ont t revaloriss pour correspondre des revenus 2012.

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Conclusions sur ces scnarios 1) Rechercher un trs fort rendement (1,5Md par exemple) soumet le systme de trs fortes contraintes (niveau du plafond, profil de la dgressivit). Leffectif des familles perdantes est lev. Il semble cet gard difficile de retenir une option de ce type. 2) Il semble cohrent dopter pour un systme double plafond, quitte diminuer un peu lcart des plafonds pour ne pas abaisser trop fortement le plafond appliqu aux familles mono-actives.

b4) Lopportunit de maintenir une allocation rduite aux mnages les plus aiss ? Lors de la sance du 4 avril 2013 du Haut Conseil de la Famille, certains de ses membres se sont interrogs sur lopportunit de maintenir aux mnages les plus aiss une allocation (25% des allocations familiales soit 32/mois pour une famille de deux enfants par exemple) qui naugmenterait leur revenu que de faon marginale. Une adaptation du schma de modulation dans laquelle on supprimerait les allocations familiales au dessus du plafond 2 leur semble envisageable, en tout cas pour les familles de deux enfants (mais pas pour les familles nombreuses pour lesquelles une allocation mme rduite de 75% reste significative). Mais cette adaptation contreviendrait au principe duniversalit qui veut que tous les mnages aient vocation percevoir des allocations familiales, fut-ce taux rduit.

6. Des problmes de gestion pour les caisses dallocations familiales Toute rforme dans laquelle on prendrait en compte le revenu pour le calcul des allocations familiales poserait des problmes de gestion aux Caisses dallocations familiales et aux Caisses de mutualit sociale agricole. Citons notamment la collecte des ressources lorsquelles ne sont pas connues par les changes CAF-CMSA/services fiscaux et la gestion des abattements et neutralisations. Toute mesure de ce type demande des dlais significatifs pour sa mise en uvre et psera sur la charge de travail des Caf et des Caisses de Mutualit sociale agricole. Rappelons que la mise sous condition de ressources des AF dcide par le gouvernement de Lionel Jospin en mai 1997 navait pu tre mise en uvre quen avril 1998. Le HCF dans sa sance du 4 avril 2013 a insist sur la ncessit de tenir le plus grand compte des contraintes qui pseraient sur les caisses si on procdait ce type de rforme en leur attribuant les moyens adquats en personnel.

7. Le problme de lindexation des plafonds des Allocations familiales rnoves On retrouve ici la problmatique examine au A.

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La ligne propose (indexation sur les salaires ds que la branche est lquilibre) devrait tre retenue.

C. La reconfiguration de trois grandes prestations (AF, CF, PAJE) Notre systme de prestations familiales est complexe. On a donc tudi un schma de rforme qui regroupe les grandes prestations dentretien (allocations familiales, allocation de base de la prestation daccueil du jeune enfant et complment familial) et qui dgage des conomies substantielles. La somme de ces prestations slve 18,4Mds La mesure de reconfiguration analyse ici consiste fusionner les grandes prestations dentretien dans une prestation unique afin datteindre un triple objectif : 1. Crer un systme plus redistributif. Le bnfice de lensemble fusionn est plus cibl sur les mnages modestes et moyens que ne lest aujourdhui la somme des prestations concernes puisque les principales dentre elles (en volume financier) ne sont pas soumises des conditions de ressources (allocations familiales et majoration pour ge) ou alors des conditions de ressources trs lches (seules 14% des familles sont exclues du bnfice de la PAJE) ; 2. Dgager un montant lev dconomies (compris entre 900M et 1,6 Md) ; 3. Simplifier le dispositif actuel en fusionnant trois prestations en une143 (mme si des lments de complexit nouveaux sont introduits puisque la nouvelle prestation varie selon les ressources de lallocataire). Cette rforme prserverait deux grands principes de la politique familiale : luniversalit dans le sens o la prestation socle est ouverte toutes les familles ; la progressivit du montant de la prestation avec la taille de la famille. Les lments prsents ci-dessous sappuient sur un important travail de simulation ralis par la direction gnrale du Trsor et la Drees. Deux variantes sont prsentes ci-aprs. Elles intgrent toutes deux un alignement du montant et du plafond de lallocation de base de la PAJE sur celui du complment familial. a) Cration dune prestation unique dont le montant est divis par quatre au dessus dun plafond de revenus * Une prestation socle serait verse tous les mnages. Elle correspondrait un montant quivalent un quart des allocations familiales et du complment familial (toujours rserv aux familles de trois enfants et plus).

La premire variante tudie prvoit en outre de supprimer le bnfice de la prime la naissance pour les familles dont les revenus excdent un plafond de revenus dfini.

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Ainsi : les familles de deux enfants les plus aises auraient accs au quart des allocations familiales pour deux enfants ; les familles de trois enfants les plus aises auraient accs un montant quivalent un quart des allocations familiales pour trois enfants.

* Une prestation chapeau serait servie en dessous dun certain plafond de revenu. Son montant quivaudrait au quadruplement de la prestation socle, ventuellement assortie de majorations (voir ci-dessous). * Sajouteraient ce dispositif des majorations verses uniquement aux familles dont les ressources sont infrieures un seuil de revenus. Donneraient droit des majorations : la prsence dun enfant de moins de trois ans (quivalent schmatique de lancienne allocation de base de la PAJE) ; la prsence dun enfant de plus de 14 ans (quivalent schmatique de lancienne majoration des allocations familiales).

* La prime de naissance serait rserve aux familles dont les revenus se situent au dessous du plafond de revenus. Cette variante est fonde sur la cration dun double plafond de revenu : le plafond des couples biactifs et des familles monoparentales serait suprieur dun quart celui des couples mono actifs. Un double plafond existe dj pour la prime la naissance et lallocation de base de la Prestation d'accueil du jeune enfant, ainsi que pour le complment familial. Il serait de fait cr pour le bnfice de lquivalent des Allocations familiales. Cette variante permettrait de dgager 1,5Md dconomies. Les plafonds de ressources qui permettent datteindre ces conomies se situeraient aux niveaux indiqus ci-dessous
Tableau 48 - Plafonds de revenus ( Mensuels) Nombre d'enfants Couples mono actifs 1 3 049 2 3 532 3 4 015 4 4 499

3 810 4 294 4777 5261 Couples biactifs et familles monoparentales Source : modle de micro simulation Saphir, ERFS 2009 lgislation 2011, DG Trsor Note : Les plafonds sont ceux en vigueur en 2011. Ils correspondent aux plafonds de la base ressources des prestations familiales, i.e. le revenu net imposable de l'anne n-2. Source : DG Trsor, retraitement SG HCF

Cette variante ferait des perdants partir du 7me dcile de niveau de vie. Le 10me dcile serait le dcile contribuant le plus lourdement leffort dconomies ralises sur les prestations familiales. La perte moyenne des mnages du 10me dcile serait de 134 par mois. Lune des consquences de ce scnario est de faire perdre 75% de la prestation unifie (donc des anciennes allocations familiales et de leur majoration, de lancien complment familial ou de lancienne allocation de base de la PAJE,) aux familles lorsque le plafond de revenu est dpass144.

Mme si la DG Trsor a introduit un effet de lissage puisque au-del du plafond, la prestation diminuerait 0,3 pour un supplmentaire.

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Une autre variante, de mme inspiration mais plus progressive, est donc prsente ci-dessous. Elle se distingue aussi de celle qui vient dtre prsente par le fait quelle ne prvoit aucune modification dans le rgime dattribution de la prime la naissance. Les plafonds de revenus de cette seconde variante sont infrieurs pour les familles biactives et les familles monoparentales aux plafonds de la premire variante. b) Cration dune prestation unique dont le montant est modul selon la tranche de revenus laquelle le mnage appartient La DREES a ralis une premire simulation de cette variant cale sur des hypothses volontairement trs rigoureuses de faon tester un schma dgageant une forte conomie (8,7% des prestations actuelles). Voir Annexe 9. Cette variante permet de dgager 1,6Md dconomies. Trois tranches de revenu sont cres, linstar de ce qui existe pour le complment de mode de garde de la PAJE : dans la tranche de revenus la plus basse, les prestations sont maintenues leur niveau actuel ; dans la tranche de revenus intermdiaire, elles sont progressivement diminues pour atteindre, concernant les revenus les plus levs de cette tranche, 25% du montant des anciennes prestations ; dans la tranche de revenus suprieure, les prestations verses sont toujours dun montant quivalent 25% des anciennes prestations.

Les seuils des diffrentes tranches se situeraient aux niveaux indiqus dans le tableau cidessous
Tableau 49 Les trois tranches de revenus (En euros/mois) Deux Trois Un enfant enfants enfants Premire tranche de revenus : <3 237 <3 885 <4 662 revenus infrieurs : Entre 3 237 Entre 3 885 Entre 4 662 Deuxime tranche de revenus et 4 673 et 5 320 et 6 816 Troisime tranche de revenus >4 673 >5 320 >6 816 Quatre enfants <5 434 Entre 5 434 et 9 749 >9 749

A partir de la troisime tranche de revenus, leffet de seuil est indiqu au tableau ci-aprs pour les familles qui nont pas denfant de moins de trois ans.
Tableau 50 - Leffet de seuil au point de sortie Avec enfants de plus de 3 ans Deux enfants Trois enfants Quatre enfants Sans majoration pour ge Une majoration Deux majorations 2% 2,7% 3,18% 3,87% 4,56% 3,47% 3,96% 4,45%

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Ainsi : 72% des allocataires seraient dans la premire tranche (prestation maintenue) 14% seraient dans la tranche intermdiaire o leur prestation baisse de faon rgulire de un euro jusqu natteindre que 25% de la prestation initiale 14% seraient dans la tranche suprieure o leur prestation serait fixe 25% de la prestation initiale.

c) Analyse critique de ces variantes c1) Lintgration des trois grandes prestations fait apparatre des gagnants et beaucoup de perdants dont les gains et les pertes sont dun faible montant. Ce schma, qui reste centr sur la diminution des allocations familiales, est complexe. c2) Ralisant de fait la fusion entre lallocation de base de la PAJE et le complment familial dans une majoration unifie de ces deux prestations, sa mise en uvre ne pourrait pas tre cumule avec les conomies analyses au A ci-dessus. c3) Une simulation est tablie sur un plafond unique. La deuxime variante tudie est fonde sur un plafond unique. Les raisons qui poussent retenir un systme de double plafond (cest dj le cas pour la PAJE et le CF) avec un plafond major pour les couples biactifs et les familles monoparentales ont t indiques plus haut. Pour mesurer lincidence de ce choix, la DREES a procd une variante dans laquelle on opte pour un double plafond. Cette formule est favorable aux familles biactives. Mais le rendement financier est trs abaiss : on passe de 1,6 0,9Md dconomies. On opte pour un double plafond mais on cherche un rendement identique la simulation principale (1,6Md). La variante est trs dfavorable pour les familles mono-actives pour lesquelles les plafonds dentre sont bas. d) Une fois fixs les plafonds, restera en dfinir la rgle dindexation. On retrouve ici la problmatique analyse ci-dessus propos des prestations actuellement soumises condition de ressources. Il conviendrait dadopter la mme solution : poser le principe de lindexation sur les salaires et, titre drogatoire, retenir une indexation sur les prix jusquau retour lquilibre de la branche famille.

D. Mesures de gel et de sous-indexation La fiche 13 du chapitre I analyse les consquences ngatives dune pese sur lindexation des prestations, quil sagisse de leur montant ou du plafond de ressources quand les prestations sont soumises une condition de revenu.

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Il sagit dun processus aveugle, dans la mesure o il frappe du mme pourcentage de perte de pouvoir dachat toutes les prestations quel quen soit le montant, que ces prestations soient importantes dans le revenu des familles ou quelles soient dun apport modeste ce revenu. Contrairement ce quon pense souvent, gel ou sous-indexation ne sont pas un coup dans lvolution des prestations. La perte est intgre en base et il ny a pas de retour en arrire.
Le poids relatif des prestations dans le revenu des familles Pour 23% des familles de deux enfants, les Allocations familiales reprsentent moins de 3% de leur revenu total. A linverse, les prestations familiales et de logement reprsentent plus de 43% de leur revenu pour 40% des familles nombreuses.

Ce processus a un fort rendement puisque toutes les prestations de tous les allocataires sont concernes, pour une petite quotit (1,27/mois par exemple pour une sous-indexation de un point pour une famille de deux enfants). Un point de sous indexation gnre une conomie de 290M pour le montant des prestations calcules en fonction de la base mensuelle ; 50M pour leffet dviction sur les prestations sous condition de revenu. Pour le gel, les montants sont respectivement de 500 et 117M. Lhistoire montre quon y a eu recours dans deux grands pisodes de redressement des comptes de la branche. Plus rcemment, le gouvernement prcdent a sous-index de un point les prestations calcules en rfrence la base mensuelle, les aides au logement et les plafonds des prestations sous condition de ressources dune part, report dun trimestre la date de revalorisation des prestations dautre part pour une conomie de 570 M. Si on devait avoir recours des mesures de ce type, il faudrait que ce soit ponctuel. La mesure ne devrait pas sappliquer aux aides au logement dans la mesure o elles sont dj trs cibles sur les mnages trs modestes.

Rappel de la valeur dun point dindexation - 290 M pour le montant des prestations calcules en fonction de la base mensuelle - 50M pour leffet dviction sur les prestations sous condition de revenu Pour le gel : les montants sont respectivement de 500M et 117M On pourrait associer cette mesure, ou retenir de faon autonome, larrondi des prestations leuro infrieur qui dgagerait une conomie de 65M.

E. Faut-il remettre en cause la progressivit des prestations avec la taille de la famille ? Faut-il remettre en cause la progressivit des prestations avec la taille de la famille qui est une des caractristiques majeures de notre systme ?

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Cette progressivit est analyse dans la fiche 2 du chapitre I. Cette option est trs discute : Pour certains, elle est logique si lon veut attnuer la diminution du niveau de vie avec la taille de la famille. Pour dautres, on devrait retenir le principe dune attribution dun montant gal dAllocations Familiales pour tous les enfants, quelle que soit la taille de la famille. Ctait par exemple le schma quavait retenu le Prsident de la Rpublique dans son discours du 1981 avec lalignement des AF de deux enfants sur celles de trois enfants, puis la cration par tapes dAllocations familiales pour la famille de un enfant (en commenant par la famille dont lavant-dernier enfant atteint lge limite de services des prestations familiales). Dans cette conception, la rforme se faisait par un alignement vers le haut (par laugmentation des financements) et non par redploiement. Elle na finalement pas t mise en uvre faute de marges de financement.

1. Le financement dune allocation pour les familles de un enfant Compte tenu de la contrainte qui prvaut sur la priode 2014/2016, vouloir financer tout ou partie dune allocation familiale pour les familles de un enfant ne pourrait se faire que par redploiement (des prestations familiales et/ou du quotient familial).

Les cots de la cration dAllocations Familiales pour les familles de un enfant Pour un montant gal la moiti des Allocations Familiales de deux enfants (64/mois) La dpense serait de 2,8Md. Elle serait ramene 2Md si on ne les versait quaprs le troisime anniversaire de lenfant (en considrant que lallocation de base de la Prestation daccueil du jeune enfant comprend pour partie lquivalent de lallocation familiale). A des niveaux moindres de charge, les Allocations familiales servies sous condition de ressources mobiliseraient 2,1Md avec le plafond de lAllocation de Base de la Prestation daccueil du jeune enfant, 1,5Md avec celui du Complment Familial et 1Md avec celui de lAllocation de Rentre Scolaire. Avec le plafond de l'ARS, la moiti de la charge de 1Md viendrait en attnuation des dpenses de RSA des dpartements.

Le HCF avait considr que linstitution dAllocations familiales gnrales pour les familles de un enfant faite enveloppe constante, donc par redploiement, navait pas de pertinence parce que sa plus value sociale tait faible. Avec un degr de contrainte encore plus fort aujourdhui, il ne semble pas raliste de changer radicalement dorientation. Toutefois : - on a envisag de moins peser sur les familles de un enfant si on retient lide de faire des conomies sur la PAJE (voir ci-dessus au C) ;

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- on a retenu une augmentation de lASF qui bnficiera hauteur de 52% aux familles de un enfant bnficiaires de lASF, ce qui reprsente environ 10% des familles avec un enfant.

2. La progressivit en fonction de la taille La progressivit des prestations entre les familles de deux enfants et les familles nombreuses rsulte dune part, de lcart dAllocations familiales et dautre part, du fait que le Complment familial est rserv aux familles dau moins trois enfants et que les majorations pour ge sont trs concentres sur ces familles. L encore, on ne voit gure de marge raliste daction pour rduire, au demeurant dans une enveloppe en diminution, lcart entre les prestations des familles de deux enfants et celles dau moins trois enfants, sauf peser sur le revenu de ces dernires pourtant infrieur celui des familles de deux enfants. * * * Le problme de la structure par taille des allocations ne semble pouvoir tre remis en dbat que lorsque la Branche famille sera revenue lexcdent (voir Section II).

III. LES STATUTS FISCAUX A. Deux remarques pralables 1. Sur la conception de lanalyse On peut procder des rformes des grands dispositifs fiscaux et notamment des quotients, familial et conjugal - par redploiement. On peut aussi supprimer des niches fiscales. On peut, ce faisant, poursuivre deux buts : changer la logique de la fiscalit et/ou rduire le dficit du budget de lEtat. Mais on peut peser aussi sur les quotients et les niches fiscales et affecter tout ou partie du supplment dimpt la branche (en posant dans la loi la garantie de cet apport ). Cest cette approche quon retient ici puisquil sagit de ramener la branche lquilibre. Cette approche aurait linconvnient daugmenter les impts et le taux de prlvements obligatoires. Elle constituerait par ailleurs une nouveaut dans le financement de nos rgimes de scurit sociale en affectant une part de limpt sur le revenu la CNAF. Rappelons ce titre que le gouvernement avait fait le lien entre la majoration de 25% de lARS en 2012 et la baisse du plafond du quotient familial, mme si au final la compensation pour la branche famille a t assure par laffectation dune recette sociale. Ces objections qui renvoient la politique conomique et fiscale sont fortes. Il a cependant paru pertinent dtudier cette approche dans la mesure o passer par la voie fiscale peut constituer une alternative partielle une pese exclusive sur les prestations familiales dont on a dit plus haut les limites.

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2. Sur le champ de lanalyse On a opt pour un champ limit. On na pas procd des analyses portant sur le Quotient conjugal ni envisag non plus de refonte profonde du Quotient familial. On a considr en effet que toutes ces pistes de rformes renvoient une rforme plus globale des prlvements et que certaines dentre elles, ayant un impact sur les mnages sans enfant charge (notamment les retraits), dpassent le cadre de ce rapport. Dans ce cadre, ont t examines trois rformes qui participent activement au dbat actuel et ne concernent que les familles ayant des enfants charge : limposition des prestations familiales, des rformes limites du quotient familial et le rexamen de dpenses fiscales (le supplment dImpt sur le revenu tant affect chaque fois la branche famille). * * * Cette approche limite a t conteste par nombre des membres du Conseil qui ont souhait indiquer quil convenait de la dpasser. Ils ont jug que, dans une approche de compensation horizontale des charges de famille, on ne pouvait exclure de demander aux mnages sans enfant charge une contribution lquilibre de la CNAF. Ils ont notamment voqu une rforme du quotient conjugal et limposition des majorations dont bnficient les retraits qui ont lev au moins trois enfants. Aussi est-il ncessaire de donner quelques indications gnrales sur ces deux dispositifs fiscaux, mme si le prsent rapport - pour les raisons voques plus haut - ne retient pas leur rforme dans les propositions de financement de la branche famille.

Le quotient conjugal Dans la note architecture davril 2011, le supplment dimpt qui rsulterait du passage limposition spare a t valu 5,5Md (ces donnes nont pas t actualises). Le quotient conjugal, pour un revenu donn, diminue limpt de faon croissante lorsque les revenus des deux membres du couple sont carts. Le quotient familial nest appliqu quaux couples maris et unis par un PACS Les deux tiers du quotient conjugal concernent des mnages qui nont pas ou plus denfants charge. Toute rforme diminuant le quotient conjugal oprerait un transfert de ces mnages vers les familles ayant des enfants charge, si le supplment dimpt sur le revenu tait affect la CNAF. Le plafonnement du quotient conjugal pourrait dgager des financements significatifs. Limposition des majorations de retraite Le supplment dimpt serait de 900M. La rforme concernerait 3 millions de mnages (y compris des mnages qui deviendraient imposables du fait de limposition des majorations). Cette rforme toucherait les mnages de revenu moyen, le supplment dimpt croissant avec leur taux marginal dimposition.

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B. Limposition des prestations familiales Les prestations familiales ne sont pas imposables. Cest une option ancienne, logique si on considre quil sagit de prestations en nature (assimilables aux prestations de lassurance maladie). Bien que la fiscalisation des prestations familiales ait un rendement non ngligeable, elle sloigne trop des principes prcits (elle frappe les classes moyennes ; elle augmente les impts et les prlvements obligatoires ; elle est svre pour les familles nombreuses) pour quon la retienne. Le Prsident de la Rpublique a cart cette option mais cette question ayant fait lobjet de dbats, il parait utile de lanalyser.

1. Les caractristiques de limposition des prestations Les caractristiques de limposition des prestations seraient les suivantes : elle ne contribuerait au rquilibrage de la branche famille que si son produit tait affect la branche. Cette affectation devrait tre entoure de garanties (sur le calcul et la nature de la recette). elle augmenterait les impts et les prlvements obligatoires de 0,08 point de PIB elle concernerait un nombre lev dallocataires puisquelle produit ses effets ds le seuil dimposition effectif.

Ce seuil stablit comme suit pour les couples maris et pacss.


Tableau 51 - Imposition des prestations : seuil pour les couples maris et pacss Un enfant Deux enfants Trois enfants Quatre enfants Seuil en /mois 1788 2036 2534 3 031

- Elle crerait des contribuables nouveaux (mnages non imposs qui le deviendraient du fait de limposition).Il sagit des mnages dont le revenu est entre le seuil prcit et ce seuil diminu de la valeur des prestations qui seraient dsormais intgres dans le revenu imposable. - Le supplment dimpt sur le revenu augmenterait avec le revenu. Cette augmentation serait faible au dbut : quand les prestations sont taxes au taux de 5%, le supplment dimpt sur le revenu augment avec le taux marginal dimposition (14%, puis 30%, 41% et 45%).
Tableau 52 - Niveau de revenu o dmarre limposition aux diffrents taux du barme Taux Un enfant Deux enfants Trois enfants Quatre enfants 5% 1 788 2 036 2 534 3 031 14% 2 478 2 974 3 965 4 956 30% 5 504 6 605 8 807 11 008 41% 14 756 17 707 23 610 29 512 45% 31 250 37 500 50 000 62 500

- Pour un revenu fiscal donn, le supplment dimpt augmenterait avec le montant des prestations intgres dans lassiette de limpt. Ce sont les familles nombreuses ayant des adolescents charge qui seraient les plus sollicites. 152

- Bien entendu, les prestations familiales devraient rester exclues de la base ressources de calcul des prestations familiale. Cest une option pertinente si lon veut viter que lintgration des PF dans le revenu imposable se traduise par des baisses des aides au logement et conduise exclure un nombre significatif dallocataires des grandes prestations servies sous condition de ressources. - Limposition des prestations familiales aurait des consquences sur tous les dispositifs qui ont recours au revenu fiscal de rfrence. On ne les a pas tudies.

2. Les consquences de limposition Elles dpendraient en premier lieu du champ retenu. a) Pour les seules allocations familiales (et majorations pour ge) Si on se limite aux seules allocations familiales (et majorations pour ge), leur imposition aurait les consquences suivantes : la recette fiscale serait de 730M (revenus imposs en 2011) ; par dfinition, les familles de un enfant ne seraient pas concernes ; le nombre de mnages concerns serait de lordre de 2,8 3 millions, quil sagisse de mnages dj imposs qui verraient leur impt sur le revenu augmenter ou de mnages qui deviendraient imposables du seul fait de la rforme ; le supplment d'impt li l'imposition des AF (hors majorations pour ge) augmenterait en fonction du taux marginal dimposition.
Tableau 53 - Supplment dIR pour diffrents taux marginaux dimposition en euros/mois Taux d'impt Deux enfants Trois enfants Quatre enfants 5% 0,5 17 27 14% 18 40 75 30% 38 87 162 41% 52 118 221 45% 57 130 204

L'imposition des majorations augmenterait ce supplment de faon consquente (ainsi une famille de trois enfants avec deux adolescents de plus de 14 ans et impose au taux de 30% verrait son impt augmenter de 125/mois). b) Pour lensemble des prestations familiales145 Si l'imposition est tendue l'ensemble des prestations familiales : le rendement est de 1,677Md ; le nombre de mnages concerns s'accrot puisque la mesure concernera des familles de un enfant (qui, ne percevant pas d'allocations familiales, ne sont pas dcomptes dans le chiffrage prcdent). Elles seraient concernes au titre de la PAJE, du CLCA, de lASF et de lARS ;

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Hors aides au logement.

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pour les familles qui cumulent des prestations, le supplment d'impt augmenterait de faon consquente (ce serait le cas de familles percevant le complment familial en plus des AF et des majorations).

c) Dynamique de la mesure Si le barme de l'IR est index sur les prix (ce qui nest pas automatique), la pression fiscale reste stable puisque les prestations voluent comme les prix. * * * Limposition des prestations sloigne de faon radicale des options qui ont t retenues au dbut de ce chapitre. On ne la donc pas retenue. Le Prsident de la Rpublique la carte. Dans la sance du HCF, certains de ses membres ont considr que limposition pourrait constituer une alternative la modulation des allocations familiales avec le revenu.

C. Le durcissement du plafonnement du quotient familial (QF) Le HCF a examin dans la note Architecture des aides aux familles : quelles volutions pour les 15 prochaines annes ? du 28 avril 2011, les schmas de rforme modifiant, enveloppe constante, la conception du QF et substituant la technique de calcul par part des techniques dabattement, de rduction ou de crdit dimpt. La redistribution verticale augmente au dtriment de la compensation horizontale. A la limite, avec le crdit dimpt, on cre une deuxime allocation familiale dun montant forfaitaire. Il a t considr que ce type dapproche ne pouvait pas tre analys en dehors dune rflexion globale sur la fiscalit (voire de lensemble Contribution sociale gnralise + Impt sur le revenu). L'tude s'est donc limite tudier le durcissement du plafond. Deux niveaux de plafonnement ont t tudis (1 750 et 1 500), avec des consquences analyses ci-aprs.

1. En termes de population cible On vise les mnages les plus aiss : le plafonnement concerne les familles de un enfant (ce qui nest pas le cas si on rforme les AF) ; le plafonnement, fix depuis 2013 2 000/demi-part, concerne dj 1,8, millions de mnages ; le rendement financier dun plafonnement du quotient familial 1 750 ou 1 500 est significatif (respectivement 430 et 915M) ; le nombre de mnages concerns est de lordre du million et reprsente 10 % environ des foyers fiscaux ayant des enfants charge ;

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le supplment dimpt moyen est de 36 et 68 par mois ; il augmente avec le revenu (il est en gros multipli par trois entre les dciles extrmes de la population des mnages concerns).
Tableau 54 - Impacts du durcissement du plafond du QF Rendement en Nombre de mnages Supplment dimpt Part des familles de un enfant M touchs moyen en /mois dans le supplment dIR 430 1M 36 25% 915 1,11M 68 23%

1 750 1 500

le supplment dimpt moyen augmente avec la taille de la famille : il est multipli par dix entre les familles de un enfant (qui reprsentent 40% de leffectif des familles) et celles, trs rares (0,1% de leffectif), ayant au moins six enfants charge ; le niveau o se situerait le nouveau plafonnement est lev.

Avertissement Le revenu fiscal de rfrence cit ci dessous diffre, dans la plupart des cas, du revenu courant des mnages. Il enregistre en effet une srie dlments qui affectent lassiette de lIR et notamment labattement de 10% pratiqu sur une grande partie des revenus des mnages. On a en fait une meilleure apprciation du revenu quand on passe cet abattement. Pat ailleurs le RFR est dcal dun an par rapport aux revenus. Il est donc utile de complter les donnes en revenu fiscal de rfrence (RFR), les seules juridiquement exactes, par dautres donnes qui sont celles correspondant un mnage dont tous les revenus donnent lieu labattement de 10%. Dans ce cas on passe du RFR annuel de lanne de perception des revenus au revenu mensuel de lanne dimposition en appliquant un coefficient de 9,42% au RFR.

Tableau 55 - Revenu fiscal de rfrence au niveau du plafonnement (en /mois) Couples maris * Un enfant Deux enfants Trois enfants Quatre enfants 1 750 4 967 (5613) 5 529 (6250) 6 654 (7522) 7 780 (8794) 1 5 00 4 836 (5466) 5 268 (5955) 6 133 (6933) 7 000 (7907) * En italiques, le revenu avant abattement

Rapport au revenu o le QF serait plafonn, le supplment dimpt (21/mois par demi-part pour un plafond 1 750 ; 42/mois/demi-part pour un plafond 1 500) reste modr.
Tableau 56 - Supplment dimpt rapport au revenu (avant abattement) o le plafonnement intervient Un enfant Deux enfants Trois enfants Quatre enfants 1 750 0,44% 0,81% 1,34% 1,93% 1 500 0,92% 1,69% 2,91% 3,82%

2. Comparaison avec la mise sous condition de ressources des allocations familiales Si on compare cette rforme et celle consistant moduler les allocations familiales tudie plus haut, on constate des parents et des diffrences sensibles :

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dans les deux cas, on pse sur le revenu des seuls mnages aiss. Si on fixe le plafond 1 500 par demi-part, le rendement financier des mesures est du mme ordre de grandeur que pour nombre de scnarios de rforme des prestations familiales; mais le champ de la rforme du quotient familial est plus large : elle concerne les familles de un enfant (le supplment dimpt quils supporteraient reprsente 23% du total de la recette, soit 210M) ; elle touche les familles qui ont un enfant de plus de 20 ans rattach alors quune rforme des allocations familiales ne concerne que les familles dont les enfants ont moins de 20 ans ; rduire de 75% les allocations familiales (d'un montant actuel de 127) pour les revenus les plus levs ne constitue pas un choc socital majeur. Il en serait de mme pour le plafonnement du quotient familial : 1500, le plafonnement reprsenterait une augmentation d'impt, et donc une diminution de revenus, de 40 par mois.

Cette diffrence de champ explique que la rforme du Quotient familial pserait moins sur les familles ayant des enfants charge au sens des prestations familiales comme on le voit dans le tableau suivant.
Tableau 57 - Comparaison entre la rduction 25% des AF et le plafonnement du QF 1 500 En euros/mois Baisse des allocations Plafonnement du QF/AF familiales quotient familial Famille de un enfant 0 42 Famille de deux enfants * sans majoration pour ge 95 84 88% * avec une majoration pour ge 142 84 59% Famille de trois enfants * sans majoration 217 167 77% * avec une majoration 264 167 63% * avec deux majorations 311 167 54% Famille de quatre enfants * sans majoration 339 250 74% * avec une majoration 386 250 65% * avec deux majorations 433 250 58%

3. Peut-on associer les deux approches sociale et fiscale ? Il sagirait, pour les allocations familiales, dadopter un systme de plafonds qui concentre la perte sur les familles les plus aises (en gros le dernier dcile et donc de dgager une conomie modre) et dabaisser la valeur de la demi-part 1 750. Les mnages qui supporteraient le cumul de ces deux rformes seraient moins nombreux quavec un plafond de 1.500 par demi-part. Mais la diminution de leur revenu serait plus forte que dans chacune des rformes prises isolment. Au plafond du quotient familial, on aurait le bilan indiqu au tableau suivant.

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Tableau 58 Consquences au niveau de plafonnement du QF 1 750/demi-part En euros/mois Deux enfants Trois enfants Quatre enfants Cinq enfants Perte de 75% des AF 95 217 339 462 Augmentation dimpt 42 83 125 146 total 137 300 464 608 En% du revenu 2,48 4,5 5,96 6,82

D. Lavenir de certaines dpenses fiscales 1. La suppression de la rduction dimpt sur le revenu lie la scolarisation au collge et au lyce. On ne voit pas la logique de ces rductions dimpt qui pourraient tre supprimes sans alourdir de faon abusive limpt de ses 2,3 millions de bnficiaires actuels (5 et 13 euros par mois). La dpense fiscale est value 235M. Son affectation la CNAF contribuerait au rquilibrage de la branche (pour plus de 10% du besoin de financement). * * * Dans sa sance du 4 avril 2013, le HCF sest dclar oppos cette suppression, mme si le supplment dimpt qui en rsulterait tait affect la CNAF.

2. Lavenir du crdit dimpt pour la garde des jeunes enfants Les dpenses de crdit dimpt pour la garde des jeunes enfants reprsentent 1,07Md et concernent 1,7 million de mnages. Il est tudi au I de ce Chapitre.

IV. SCENARIOS FINANCIERS A. Rcapitulatifs 1. Rcapitulatif des mesures damlioration des prestations - Majoration du Complment familial de 86146 /mois en sus de linflation pour les mnages dont le revenu est infrieur 75% du revenu mdian * mesure tale sur cinq ans * cot annuel de 93M - Augmentation de lAllocation de soutien familial de 25% (en sus de linflation) * mesure tale sur cinq ans
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Montant retenu au titre de la convergence PAJE/CF mentionn plus avant dans ce tableau rcapitulatif.

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* cot annuel de 64M - Bonus sur les aides au logement pour les familles dont le taux deffort est particulirement lev * niveau de dpenses : entre 300 et 520 M * ce niveau serait fix au vu des conomies ralises sur lassiette des prestations familiales et des aides au logement. * le calendrier de mise en uvre serait fix au vu du calendrier des recettes * la mesure serait donc intgralement autofinance - On rappelle que le Fonds National dAction Sociale (FNAS) qui permet notamment de cofinancer les aides aux tablissements daccueil des jeunes enfants, aux loisirs des enfants et des adolescents, laccompagnement de la parentalit et plus largement laccompagnement des familles ainsi que les centres sociaux et dautres services utiles aux familles progresserait de 7,5% par an, soit un rythme suprieur de prs de 4 points aux recettes de la Branche famille.

2. Rcapitulatif des mesures dconomies envisages dans la branche famille - Rvision de la prime de naissance : * conversion de la prime en prt : plus de 600M * mesures dajustement : de 30 200 M * application immdiate - Convergence entre le montant de lallocation de base de la PAJE et le complment familial * unification du montant 173/mois : 120M * rapprochement des plafonds : au moins 200M * application uniquement sur les ouvertures de droit (monte en charge sur trois ans) - Rforme des allocations familiales * fourchette tudie de 500 M 1 500M. Comme indiqu ci-dessus, lhypothse haute scarte trop des principes poss au dbut du II. * fourchette retenue : 500 1 000M. - Amlioration de la politique de lutte contre la fraude : 50M lhorizon 2016 - Recettes provenant dune amlioration de la gestion de lASF : 50M lhorizon 2016 - Arrondi des prestations leuro infrieur : 65 M - Si ncessaire, sous-indexation de un point sur les montants et les plafonds des prestations familiales (hors aides au logement) : 340M. 3. Affectation de recettes la CNAF lies des rformes fiscales - Abaissement du plafond du quotient familial * 1 750/demi-part ; rendement de 430M * 1 500/demi-part ; rendement de 915M

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- Suppression de la rduction dimpt pour les enfants scolariss au collge et au lyce : 230M.

B. Le besoin de financement sur la priode 2014/2016 Les conomies et/ou affectation de recettes dgager seraient un peu infrieures aux chiffres indiqus ci-dessous dans la mesure o les charges de trsorerie de la branche seraient moindres que dans la projection de rfrence. Dans sa lettre de saisine, le Premier Ministre a indiqu quun inflchissement significatif du dficit devait intervenir ds 2014. On a prvu titre dhypothse une baisse du dficit de 1Md, soit un niveau suprieur un chelonnement gal sur trois ans (700M par an).
Tableau 59 Besoins de financement entre 2014 et 2016 En M 2014 2015 Besoin initial (prvision de dficit - 2 400 - 2 100 inscrite dans la dernire LFSS) Mesures nouvelles - 157 - 314 Economies ou affectation de recettes + 1 000 + 1 550 Solde nouveau - 1 557 - 914 2016 - 1 700 -470 + 2 140 0

C. Scnarios Pour guider la rflexion, quatre types de scnarios sont cits ici.

1. Des scnarios portant intgralement sur les prestations familiales Dans ces scnarios, on devrait retenir une rforme des allocations familiales de fort rendement et y associer des modifications substantielles portant sur la PAJE (allocation de base et prime de naissance) et intgrant si ncessaire une sous-indexation de un point des prestations (hors aides au logement)

2. Des scnarios reposant pour lessentiel sur des conomies sur les prestations familiales et ne faisant que peu appel laffectation la CNAF de recettes lies des rformes fiscales Dans ces scnarios sont retenues tout ou partie des mesures suivantes : a) Une mesure importante portant sur les allocations familiales des familles les plus aises. Si on a tudi des scnarios dgageant de trs fortes conomies, il semble plus cohrent avec les principes quon sest fixs de retenir une fourchette allant de 500 M 1Md dconomies. b) Dautres mesures permettent de boucler le plan de financement Des mesures permettraient de boucler le plan de financement hauteur de 1,1Md 1,6Md :

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une pese sur la prime de la Prestation daccueil du jeune enfant : 200M dans lhypothse haute de cumul des mesures voques au I. Lconomie serait de 600M si on transformait la prime en prt. des conomies provenant de la convergence entre allocation de base de la Prestation daccueil du jeune enfant et complment familial le rapatriement des rductions dimpt pour les enfants scolariss au collge et au lyce : 235M labaissement du plafond du quotient familial des familles de un enfant (contrepartie du fait que la rforme des Allocations familiales des familles aises ne touche pas les familles aises de un enfant) : 235M sur la base dun plafonnement de la demi-part de ces seules familles 1 500. Cette mesure ncessite une analyse juridique approfondie. si ncessaire pour boucler le plan de financement, une mesure limite de sous indexation des montants des prestations raccroches la Base mensuelle des allocations familiales (BMAF) et des plafonds de lallocation de base de la PAJE, du Complment familial et du Complment de libre choix de mode de garde (la mesure naurait donc pas dincidence sur les aides au logement et lAllocation de rentre scolaire).

3. Des scnarios intgrant une mesure forte sur le quotient familial, les recettes correspondantes tant affectes la branche famille a) Une mesure forte sur le quotient familial Deux mesures fiscales permettraient daffecter des recettes supplmentaires la branche famille : labaissement du plafond du quotient familial 1 500 par demi-part : 950M le rapatriement des rductions dimpt pour les enfants scolariss au collge et au lyce : 230M

Total : 1 180M 147 b) Dautres mesures permettant de boucler le plan de financement Dautres mesures permettant de boucler le plan de financement hauteur de 960M : une pese sur la prime de naissance de la Prestation daccueil du jeune enfant ; des conomies provenant de la convergence des montants de lallocation de base de la Prestation daccueil du jeune enfant et du Complment familial ; si ncessaire, pour boucler le plan de financement, une mesure limite de sous indexation des montants des prestations raccroches la BMAF et des plafonds de lallocation de base de la prestation daccueil du jeune enfant, du Complment familial

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Si on ajoutait cette mesure la suppression de la demi-part supplmentaire dont bnficient les enfants des rangs 3 et plus, laffectation la CNAF de la recette fiscale serait de 600M, rduisant le besoin de financement aprs mesures fiscales 340M. Le cumul des deux mesures portant sur le QF (abaissement du plafond et suppression de la demi-part des familles nombreuses) exercerait une forte pression sur les familles nombreuses aises.

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et du Complment de libre choix du mode de garde (pas dincidence sur les aides au logement et lAllocation de rentre scolaire) : 340M pour une sous-indexation sur une anne ; une mesure de rforme des allocations familiales ne pouvant tre mise en uvre que dans le courant de lanne 2014 et certaines mesures montant en charge progressivement, une mesure de sous-indexation pourrait tre envisage en 2014.

4. Des scnarios associant une pese sur les allocations familiales pour les familles les plus aises et un abaissement du quotient familial Des scnarios peuvent associer une pese sur les familles les plus aises dun rendement moyen (de lordre de 400 500M) et un abaissement du plafond du quotient familial 1 750 par demi-part (dun rendement de 430M). Le complment viendrait des autres mesures prcites.

5. Une acclration possible de certaines mesures Au prix de quelques ajustements mineurs, on pourrait acclrer la mise en uvre des mesures proposes au II 1 (augmentation du complment familial) et II.2 (augmentation de lallocation de soutien familial).

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SECTION II ET APRES ? 2017/2025

I. LE CONTEXTE A. Un excdent croissant Comme on la indiqu dans la projection 2013/2025, une fois la branche quilibre (par hypothse en 2016) elle dgage un excdent croissant. Pour lessentiel, cet excdent provient des processus dindexation qui conduisent : au dcrochage des montants des prestations calcules en fonction de la base mensuelle des allocations familiales. La valeur relative de la base mensuelle par rapport au salaire moyen se dgrade : sous les hypothses retenues dans la projection ralise par le HCF, le ratio BMAF sur salaire moyen se dgraderait de 15 points lhorizon 2025. Il passerait 0,85 en 2025 (base 100 en 2012). un effet dviction sur les prestations sous condition de ressource.

B. Deux principes faire valoir Les recettes de la branche devraient voluer comme le PIB. Cest lhypothse qui sous-tend la projection 2025. Resterait convertir cette hypothse en garantie de recettes moyen terme pour la branche famille. Il ny aurait pas de mesures la charge de la Branche famille qui constitueraient des charges indues.

C. Des soldes prvisionnels qui pourraient tre modifis par une rforme des droits familiaux de retraite Comme indiqu dans lIntroduction, il est possible que les soldes prvisionnels soient modifis par une rforme des droits familiaux de retraite. Comme on nen connat ni le contenu ni le calendrier, il nen a pas t tenu compte, mme si la plupart des analyses actuelles (notamment celles de la Cour des Comptes et du Conseil dorientation des retraites) convergent vers une diminution de ces droits.

II. DEUX CHOIX MAJEURS A. Le paiement de la dette : faut-il y affecter tous les excdents ? Dans les hypothses de la projection et en supposant que les comptes de la Branche famille sont quilibrs en 2016, la dette 2012/2016 de la CNAF serait de 7,5Md.

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Si on affecte les excdents au paiement de la dette, on ne peut procder aucune rforme positive du systme des prestations familiales avant 2021. Et dans ce cas, on aura mcaniquement une dgradation relative de ces prestations (la base mensuelle des allocations familiales en quivalent salaire diminuerait encore de prs de 9% par rapport son niveau de 2016). On peut par contre taler le paiement de la dette pour disposer de quelques marges de manuvre.

B. Lindexation sur les prix des prestations et des plafonds : un choix majeur Faut-il garder ou changer le mode dindexation ?

1. Changer ? On voit bien les raisons qui pousseraient adopter une indexation plus dynamique (en retenant par exemple une indexation sur les salaires ou, dfaut, une indexation mixte prix/salaires). Ce serait faire le choix du maintien de la valeur relative des prestations et consolider le principe de la compensation horizontale. Mais on naurait alors plus gure de marges daction pour financer dautres projets.

2. Garder lindexation actuelle ? On peut considrer que lorsque les familles senrichissent, elles sont de plus en plus en mesure dassumer les charges lies lducation de leurs enfants sur leurs revenus. On accepte donc les dcrochages prcits. Les prestations restent dun montant significatif pour les mnages les plus modestes ; elles perdent de leur intrt pour les familles aises. Cette option emporte deux consquences : - au terme de quelques annes, les prestations deviennent bien chiches mme pour les familles de revenu moyen. Alors quen 2012, les AF reprsentent environ 6% du revenu net moyen dune famille mono-active de deux enfants, elles nen reprsenteraient plus 5% en 2025 - on finit par sinterroger sur lintrt de continuer servir des prestations dont lapport au revenu na plus gure dimportance pour un nombre croissant de familles. Devant ce constat, on finit par supprimer les prestations et/ou les concentrer sur les mnages modestes comme ce fut le cas dans le pass avec la restructuration du salaire unique entre 1972 et 1978 (voir la fiche 6 du chapitre I).

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III. QUELLES REFORMES SI ON MAINTIENT LES REGLES DINDEXATION ACTUELLES ? Trois rformes au moins seront en concurrence.

A. Epargner aux familles modestes la dgradation de leurs prestations familiales On serait amen soit diffrencier lindexation en fonction de lutilit relative des diffrentes prestations soit introduire ou durcir les conditions de ressources pour financer une meilleure indexation des allocations attribues aux familles modestes.

B. Contribuer au dveloppement des services en direction des enfants et adolescents Cette contribution, qui passerait par le dveloppement du FNAS, pourrait tre prfre par exemple lextension de la majoration pour ge lan des familles de deux enfants (dont le cot est lev : 900M).

C. Aider les familles de un enfant Une troisime voie de rforme est daider davantage les familles avec un enfant. Comme la dpense (pour un taux de 50% des AF de deux enfants) est trs lourde (2,8Md), on pourrait limiter limpact de la rforme. - par le recours une condition de ressources (si on retenait un plafond cal sur celui de lallocation de base de la PAJE, la charge serait de 2,1Md ; de 1,5Md avec celui du complment familial ; de 1Md avec celui de lAllocation de rentre scolaire). - par linstitution dune allocation familiale pour les familles dont lavant dernier enfant sort du champ des prestations familiales (63/mois si on se cale sur les seules allocations familiales 50% de la valeur de celles attribues aux familles de deux enfants ; 95 si on se cale sur les allocations familiales perues lors de la sortie de champ).

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Les aides aux familles


ANNEXES
Rapport tabli par Bertrand FRAGONARD, Prsident du Haut Conseil de la Famille avec la collaboration dElizabeth LE HOT, Frdrique LEPRINCE et Pascale BONNEVIDE
9 Avril 2013

LISTE DES ANNEXES

ANNEXE 1

Lettre de mission du Premier ministre

p.4

ANNEXE 2

Liste des sigles utiliss dans le rapport

p.6

ANNEXE 3

Barme des prestations familiales et nombre dallocataires

p.9

ANNEXE 4

Projection de la situation financire de la branche famille lhorizon p.12 2060

ANNEXE 5

Comparaisons internationales

p.41

ANNEXE 6

Les taux deffort mdians en matire de logement

p.55

ANNEXE 7

Evnements donnant lieu un abattement ou une neutralisation sur la p.56 base ressource de lallocataire

ANNEXE 8

Scnarios de modulations des AF raliss par la DREES

p.57

ANNEXE 9

Consquences dun lissage du barme des AF, du CF et de lAB de la p.70 PAJE note de la DREES

ANNEXE 1 LA LETTRE DE MISSION DU PREMIER MINISTRE

ANNEXE 2 LISTE DES SIGNES UTILISES DANS LE RAPPORT


AAH AB ACOSS ACS AEEH AER AF AJPP ALF ALS ALSH APA APE API APJE APL ARS ASF ASFNR ASFR ASS ATS AVPF BMAF CADES CAF CCMSA CDAJE CEJ CF CIF CLCA CMG CMSA CMUC CNAF CNAM CNAV COG Allocation d'adulte handicap Allocation de base (de la prestation d'accueil du jeune enfant) Agence centrale des organismes de scurit sociale Aide l'acquisition d'une couverture maladie complmentaire Allocation d'ducation de l'enfant handicap Allocation quivalent retraite Allocations familiales Allocation journalire de prsence parentale Allocation logement familiale Allocation logement sociale Accueil de loisirs sans hbergement Allocation personnalise d'autonomie Allocation parentale d'ducation Allocation de parent isol Allocation pour jeune enfant Aide personnalise au logement Allocation de rentre scolaire Allocation de soutien familial Allocation de soutien familial non recouvrable Allocation de soutien familial recouvrable Allocation spcifique de solidarit Allocation transitoire de solidarit Assurance vieillesse des parents au foyer Base mensuelle de calcul des allocations familiales Caisse d'amortissement de la dette sociale Caisse d'allocations familiales Caisse centrale de mutualit sociale agricole Commissions dpartementales d'accueil des jeunes enfants Contrat enfance jeunesse Complment familial Crdit d'impt familles Complment de libre choix d'activit Complment de libre choix du mode de garde Caisse de mutualit sociale agricole Couverture maladie universelle complmentaire Caisse nationale des allocations familiales Caisse nationale d'assurance maladie Caisse nationale d'assurance vieillesse Convention d'objectifs et de gestion

Colca COR CPAM CRDS CREDOC CSG DGCS DGT DOM DREES DSS EAJE ETI FNAS FNPF FNSA FSV HC HCF HCF IJ INED INSEE IR LAEP LFSS MAM MDA MSA PACS PAH PAJE PALA PF PPE PQE PSO PSU QF RAC RALFSS RFR

Complment optionnel de libre choix d'activit Conseil d'orientation des retraites Caisse primaire d'assurance maladie Contribution au remboursement de la dette sociale Centre de recherche pour l'tude et l'observation des conditions de vie Contribution sociale gnralise Direction gnrale de la cohsion sociale Direction gnrale du Trsor Dpartements d'outre mer Direction de la recherche, des tudes, de l'valuation et des statistiques Direction de la scurit sociale Etablissement d'accueil du jeune enfant Employeurs et travailleurs indpendants Fonds national d'action sociale Fonds national des prestations familiales Fonds national des solidarits actives Fonds national de solidarit vieillesse Hors charges Haut conseil de la famille Hors charges forfaitaires Indemnits journalires Institut national des tudes dmographiques Institut national de la statistique et des tudes conomiques Impt sur le revenu Lieu d'accueil enfants-parents Loi de financement de la scurit sociale Maison d'assistants maternels Majoration de dure d'assurance Mutualit centrale agricole Pacte civil de solidarit Prts l'amlioration de l'habitat Prestation d'accueil du jeune enfant Prt l'amlioration du lieu d'accueil de l'enfant Prestation familiale Prime pour l'emploi Programme de qualit et d'efficience Prestation de service ordinaire Prestation de service unique Quotient familial Reste charge rapport sur l'application des lois de financement de la scurit sociale Revenu fiscal de rfrence

RMI RSA SAM SFT SU SURF TH

Revenu minimum d'insertion Revenu de solidarit active Salaire annuel moyen Supplment familial de traitement (des fonctionnaires) Salaire unique Supplment de revenu familial Taxe d'habitation

ANNEXE 3 BAREME DES PRESTATIONS FAMILIALES avril 2013 Montants prestations aprs CRDS Nombre allocataires CNAF - France entire dcembre 2011
Allocations familiales : 4 747 185 allocataires Montants Nombre allocataires Commentaires 128,57 3 176 231 114 581 allocataires avec 293,30 1 110 568 un enfant dans les DOM 164,73 345 805 1 450 000 bnficiaires des Majoration aprs 14me anciennes majo (>11 et >16 Si 2 enfants charge, pas 64,29 anniversaire ans) et de la nouvelle (>14 de majo pour lan ans) De 20 ans au 21me Allocation forfaitaire 81,30 104 252 bnficiaires anniversaire - Avoir eu au 3 enfants Nombre enfants 2 enfants 3 enfants par enfant en plus Complment familial (1) : 820 000 allocataires Montant Plafond Commentaires 1 seul 2 revnus ou Nombre dallocataires revenu parent isol 1 enfant 2 enfants 3 enfants 4 enfants par enfant en plus Le CF nest vers qu partir du 3me enfant. 167,34 36 599 42 699 6 100 44 772 50 872 6 100 659 500 165 500

Allocation de rentre scolaire (septembre 2012) : 2 837 597 allocataires Nombre enfants Montant Plafonds Nombre allocataires 1 enfant 23 687 741 724 2 enfants 29 153 1 119 662 3 enfants 34 619 688 053 par enfant en plus 5 466 288 158 Enfant 6 10 ans 360,47 Enfant 11 14 ans 380,36 Enfant 15 18 ans 393,54 Allocation de soutien familial : 727 037 allocataires Enfant priv aide dun Familles avec 1 enfant = 376 992 90,40 parent Familles avec 2 enfants = 215 277 Familles avec 3 enfants = 89 461 Enfant priv aide des 2 120,54 Familles avec 4 enfants et plus = 45 309 parents (1) Si les ressources dpassent faiblement le plafond, une allocation diffrentielle est verse. Condition de prise en compte des enfants : que lenfant ne gagne pas plus de 876,52 mensuels nets

Prestation daccueil du jeune enfant : 2 287 637 allocataires


Nombre denfants 1 enfant PRIME verse au cours du 7me mois de grossesse : 52 317 allocataires Plafond Montant Nombre allocataires Couple un revenu Parent isol ou couple 2 revenus 21 660 pour enfant natre 34 819 46 014 18 461 : 1 enfant 41 783 52 978 8 142 : 2 enfants 923,08 50 140 61 335 2 620 : 3 enfants

2 enfants 3 enfants par enfant 8 357 8 357 1 434 : 4 enfants et plus en plus er (1) adoption depuis 1 aout 2005 : 1846,15 Allocation de base : 1 871 613 allocataires Plafond Nombre Montant Nombre allocataires denfants Couple un revenu Parent isol ou couple 2 revenus 1 enfant 34 819 46 014 798 157 2 enfants 41 783 52 978 655 933 184,62 3 enfants 50 140 61 335 283 991 par enfant en + 8 357 8 357 133 532 Complment de libre choix dactivit (CLCA) : 521 244 allocataires Avec allocation Sans allocation de de base de la Nombre allocataires base de la PAJE PAJE Travail temps plein 388,19 572,81 288 734 Temps de travail <50% 250,95 435,57 178 570 Temps de travail de 50% 80% 144,77 329,38 46 951
+ CLCA couple = 4 927 allocataires et intressement = 2 062 allocataires

Complment optionnel de libre choix dactivit (COLCA) : 2 382 allocataires Avec allocation de base de la Sans allocation de base de la PAJE PAJE Travail temps plein 634,53 819,14

http://www.caf.fr/cataloguepaje/BasePaje.htm - top#top
Complment de libre choix du mode de garde assistant maternelle ou garde domicile
Montant 0-3 ans 590 000 enfants CMG assistantes maternelles 28 226 familles CMG domicile Montant 3 6 ans 264 170 enfants CMG assistantes maternelles 27 596 familles CMG domicile

Nombre denfants

Plafond couple

Plafond isol (*)

1 enfant 2 enfants 3 enfants Par enfant en + 1 enfant 2 enfants 3 enfants Par enfant en +

20 706 23 840 27 601 + 3 761 20 706-46014 23 840 52978 27601 - 61335 + 8 357

28 988 33 376 38 641 +3 761 28 988-64 420 33 376-74 169 38 641-61 335 + 8 357

458,18

229,09

288,92

144,48

1 enfant 46 014 64 420 2 enfants 52 978 74 169 173,33 86,67 3 enfants 61 335 85 869 Par enfant en + + 8 357 + 8 357 (*) Depuis le 1er juin 2012 suite la LFSS de 2012 augmentation de 30% du plafond des couples pour les allocataires de lAAH

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Nombre allocataires du Complment de libre choix du mode de garde (CMG) : 806 761 CMG assistantes maternelles CMG garde domicile Niveau revenus infrieur 130 902 5 665 Niveau revenus moyen 488 866 16 588 Niveau revenus suprieur 121 171 43 569 740 939 TOTAL 65 822
Sajoutent ce CMG : la prise en charge totale des cotisations sociales dues pour chaque enfant gard par une assistante maternelle ; 50% des cotisations dues pour une garde domicile dans la limite de 434 /mois jusquau 3me anniversaire de lenfant ; 217 /mois pour un enfant de 3 6 ans. Conditions :

avoir une activit professionnelle procurant un revenu mensuel minimum de 399 si le parent est seul et de 798 si les parents vivent en couple le salaire brut de lassistant maternel ne doit pas dpasser par jour de garde et par enfant 5 fois le montant du Smic horaire brut, soit au maximum 47,15 . Un minimum de 15% de la dpense reste la charge du parent employeur

Complment de libre choix du mode de garde /association ou entreprise employant un assistant maternel 28 878 allocataires Nombre denfants Plafond Plafond isol (*) Montant 0-3 ans Montant 3 6 ans 1 enfant 20 706 28 988 2 enfants 23 840 33 376 693,34 346,67 3 enfants 27601 38 641 Par enfant en + + 3 761 + 3 761 1 enfant 2 enfants 3 enfants Par enfant en + 1 enfant 2 enfants 3 enfants Par enfant en + 20 706 46 014 23 840 52 978 27 601 61 335 + 8 357 46 014 52 978 61 335 + 8 357 28 988-64 420 33 376-74 169 38 641-6 1335 + 8 357 64 420 74 169 85 869 + 8 357

577,79

288,90

462,24

231,12

(*) Depuis le 1er juin 2012 suite la LFSS de 2012 augmentation de 30% du plafond des couples pour les allocataires de lAAH

Complment de libre choix du mode de garde /association ou entreprise employant une garde domicile ou en cas de micro-crche : 1211 allocataires
Nombre denfants Plafond Plafond isol (*) Montant 0-3 ans Montant 3 6 ans

1 enfant 2 enfants 3 enfants Par enfant en plus 1 enfant 2 enfants 3 enfants Par enfant en plus

20 706 23 840 27601 + 3 761 20 706 - 46014 23 840 52 978 27 601 61 335 + 8 357

28 988 33 376 38 641 + 3 761 28 988 64 420 33 376 74 169 38 641 61 335 + 8 357

837,81

418,91

722,23

361,12

1 enfant 46 014 64 420 2 enfants 52 978 74 169 606,68 303,34 3 enfants 61 335 85 869 Par enfant en plus + 8 357 + 8 357 er (*) Depuis le 1 juin 2012 suite la LFSS de 2012 augmentation de 30% du plafond des couples pour les allocataires de lAAH

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ANNEXE 4 PROJECTION DE LA SITUATION FINANCIERE DE LA BRANCHE FAMILLE A L HORIZON 2025

Adopte par le HCF lors de sa sance du 14 fvrier 2013


SYNTHESE

1) Comparaison entre les projections financires 2025 ralises respectivement en septembre 20101 et fvrier 2013 Avec la prolongation de la crise conomique, les dates de retour lquilibre de la branche connaissent un report significatif : - Le retour lquilibre courant prvu pour 2017 dans la premire projection est report 2019. - Laffectation de tous les excdents au remboursement des dficits cumuls permet la branche de retrouver une situation nette positive en 2023. La date de retour lquilibre net est avance dune anne par rapport lexercice prcdent. 2) Le retour lquilibre de la branche en 2016 comme indiqu dans la lettre de saisine du Premier Ministre aura pour consquence - de ramener de 2019 2016 lanne o la branche retrouve son quilibre courant - de ramener de 2023 2021 lanne o la branche aura rembours les dettes accumules sur les exercices 2012 2015 - daccrotre lexcdent de la branche qui passerait de 8 Mds 9,7 Mds en 2025 (euros courants) 3) Le besoin de financement de 2016 A lgislation constante, il serait de 1,7Md. Il serait major pour tenir compte des mesures qui viendraient en sus des hypothses de la projection actuelle faite lgislation constante , notamment celles indiques par le Premier Ministre (amlioration consquente 2 de lallocation de soutien familial et du complment familial). Sagissant du FNAS, la prsente projection reprend le taux de progression retenu dans la LFSS pour 2013 pour la priode 2011- 2017 (soit +7,5% en euros courants). Il est prcis quun point dvolution en plus ou en moins reprsente 200M au terme de la prochaine COG. La rforme du complment de libre choix dactivit (CLCA) annonce par le Gouvernement nest pas prise en compte dans cette projection. Il est fait lhypothse quelle nengendrera ni conomies, ni dpenses pour la branche famille.

La prcdente projection financire ralise en septembre 2012 est disponible en ligne sur le site du HCF (http://www.hcf-famille.fr/) 2 Discours du Premier ministre, 11 dcembre 2012, lors de la confrence nationale contre la pauvret et pour linclusion sociale,

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RESUME La branche famille connat aujourdhui une situation financire dgrade : en 2011, le solde de la branche tait dficitaire de 2,6 Md, selon la loi de financement de la scurit sociale (LFSS pour 2013), et le dficit prvisionnel pour 2012 slve 2,5 Mds, soit prs de 5% des recettes. Dans ce contexte, il est apparu utile dtablir une projection de lvolution attendue de lquilibre densemble des recettes et des dpenses de la branche famille dici 2025, rglementation constante et selon des hypothses raisonnables portant sur les principales variables conomiques et dmographiques. Un premier exercice de projection a t ralis par le Haut conseil en septembre 20103. Le prsent document actualise lexercice prcdent avec les dernires donnes disponibles. Daprs les projections ralises, en retenant jusquen 2017 les prvisions de la LFSS pour 2013 puis, pour la priode 2018-2025, les hypothses dvolution de la natalit du scnario central des dernires projections de population de lINSEE ralises en octobre 20104, et dans le cadre du scnario macroconomique central (scnario B) retenu pour les projections du Conseil dorientation des retraites (COR) dans son onzime rapport du 19 dcembre 20125 (croissance de long terme de 1,5% par an et taux de chmage diminuant jusqu 4,5%), le dficit de la branche se rduirait rgulirement jusquen 2019, anne o la branche retrouverait un excdent courant. La situation financire globale de la branche resterait toutefois ngative, en raison de la dette accumule entre 2012 et 2018. En cas daffectation des excdents de la branche au remboursement des dficits cumuls sur le pass, elle retrouverait une situation financire crditrice, dette purge, compter de lanne 2023. Ce rquilibrage trs profond de lquilibre financier de la branche est li pour lessentiel lvolution diffrencie des recettes - dont la progression suit globalement celle de la masse salariale et des prestations - dont le barme est index sur les prix. Lexcdent crot donc de faon mcanique et spontane. Il se traduit par un dcrochage de la base mensuelle de calcul des allocations familiales (BMAF) par rapport au salaire moyen : sous les hypothses retenues dans la prsente projection, le ratio BMAF sur salaire moyen se dgraderait de 15 points lhorizon 2025. Il passerait 0,85 en 2025 puis 0,5 en 2060 (base 100 en 2012). Alors quen 2012, les AF reprsentent environ 6% du revenu net moyen dune famille mono-active de deux enfants, elles nen reprsenteraient plus 5% en 2025 et 3% en 20606. Leffet mcanique des rgles dindexation sillustre dans la prolongation de lexercice de projection 2060, qui montre que la branche famille serait, cet horizon, excdentaire hauteur denviron 43Mds (euros constants 2011), ce qui reprsente 80% des dpenses nettes de la branche en 2011. Des variantes fondes sur les scnarios alternatifs A (croissance plus leve) et C (croissance moins leve) du COR ont galement t ralises. Elles ninfluent pas sur la date de retour lquilibre courant (toujours 2019), ni sur celle de retour une situation positive, dette purge (2023), lexception du scnario C dans lequel le retour une situation financire positive, dette purge est report dun an (2024). Cette faible diffrence sexplique par le fait que les trois scnarios ne divergent qu partir de 2018 (on retient pour les trois scnarios les mmes hypothses issues de la dernire LFSS pour la priode 2013-2017) et que les trois scnarios du

3 http://www.hcf-famille.fr/.
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http://www.insee.fr/fr/themes/document.asp?ref_id=ip1320 http://www.cor-retraites.fr/article386.html 6 Calculs SG HCF

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COR retiennent la mme hypothse dvolution des prix, cette dernire constituant lun des principaux paramtres dvolution des dpenses de la branche.
volution du rsultat net de la branche famille en Mds 2011 2016 2017 2019 2020 courants LFSS jusquen 2017 puis scnario central du COR pour les charges et volution des produits comme le PIB Scnario - 2,6 -1,7 - 1,3 0,5 1,5 central (B) Scnario A -2,6 -1,7 -1,3 0,6 1,7 Scnario C -2,6 -1,7 -1,3 0,4 1,4
Source : calculs HCF daprs CNAF et DSS

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Introduction Parmi les missions fixes au Haut Conseil de la Famille (HCF) par le dcret du 30 octobre 2008 modifi figure notamment la rflexion sur lquilibre financier de la branche famille de la scurit sociale au regard des volutions sociales, conomiques et dmographiques . Le secrtariat gnral a souhait ce titre conduire un exercice de projection de la situation financire de la branche famille moyen terme, afin dclairer les membres du Haut conseil sur les perspectives financires de la branche. La branche famille connat en effet depuis plusieurs annes une situation financire dgrade. Elle a subi comme les autres branches de la scurit sociale les consquences de la crise conomique et financire, qui sest traduite par une diminution des recettes sous leffet de la dgradation de lactivit conomique et de lemploi. Par ailleurs, lachvement intervenu en 2011 du transfert la branche famille du financement des majorations de pension pour les assurs ayant lev au moins trois enfants a galement pes sur les finances de la branche7. Un certain redressement se dessine depuis 2010, mais il est extrmement lent : en 2011, le solde de la branche famille tait dficitaire de 2,6 Md et le dficit prvisionnel pour 2012 slve 2,5 Md, selon les dernires prvisions annexes la loi de financement de la scurit sociale (LFSS) pour 2013. Les tendances des comptes de la CNAF montrent la difficult de revenir rapidement lquilibre dans un contexte de progressions modestes des recettes, compte tenu du relatif dynamisme des dpenses. Face cette situation dgrade, il est apparu utile dtablir une projection de lvolution du solde de la branche famille lhorizon 2025 rglementation constante, et destimer ainsi le chemin de retour lquilibre. Il convient de mentionner rapidement la porte et les limites de cet exercice. La projection du solde cet horizon ne saurait sapparenter un exercice de prvision du type de ceux mens dans le cadre de la commission des comptes de la scurit sociale (CCSS). En effet, lhorizon retenu (douze annes, contre deux dans le cadre des travaux de la CCSS), il existe des incertitudes importantes sur lvolution de variables cls qui dterminent lvolution du solde de la branche, quelles soient de nature dmographique ou conomique. Il est galement vraisemblable que les paramtres rglementaires dterminant le montant des recettes et des dpenses de la branche seront amens voluer. Il suffit pour sen convaincre de rechercher depuis 1945 une priode dune dizaine dannes au cours de laquelle aucun barme naurait volu, aucune prestation t cre, aucune recette modifie : on nen trouverait aucune ! Les hypothses retenues en la matire sont donc purement conventionnelles, et ne sauraient tre considres comme une prise de position des membres du Haut conseil sur lvolution de la rglementation ou des paramtres des prestations. Elles visent simplement construire un exercice prospectif, afin de dcrire, rglementation constante et selon des hypothses raisonnables portant sur les principales

La loi de financement de la scurit sociale (LFSS) pour 2001 a prvu une prise en charge des majorations finances par le FSV hauteur de 15% en 2001, de 30% en 2002 et de 60% en 2003. La LFSS pour 2009 a port cette prise en charge 70% en 2009, 85% en 2010 et 100% en 2011. En 2011, le montant de cette prise en charge sest lev 4,4 Mds, la contribution globale de la branche aux avantages familiaux de retraite slevant en 2011 8,8 Mds (4,4 Mds au titre des majorations et 4,4Mds au titre de lAVPF)

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variables conomiques et dmographiques, lvolution attendue de lquilibre densemble des recettes et des dpenses de la branche famille. On prsente successivement dans cette note la mthode retenue pour les projections et les hypothses sur lesquelles sappuie lexercice (I), puis les rsultats portant sur lvolution de lquilibre densemble des recettes et des dpenses de la branche famille (II), pour finir par une analyse de lvolution de la structure des dpenses de la branche (III).

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I.

Mthode et hypothses retenues pour les projections


1. Le champ retenu pour la projection Le champ de la projection est similaire celui retenu dans le cadre de la CCSS. En particulier : il couvre uniquement les prestations directement affectes la fonction famille , en cartant un certain nombre de dpenses qui, bien quelles transitent par les comptes de la CNAF, ne relvent pas ou pas strictement de la politique familiale8. La prsente note couvre ainsi lensemble des prestations lgales gres par les Caisses dallocations familiales (CAF), lexception de lallocation adulte handicap (AAH), de la Majoration pour Vie Autonome (MVA), du Complment de Ressources des Personnes Handicapes (CRPH), du Revenu de Solidarit Active (RSA), et de la fraction des aides au logement ne relevant pas de la branche famille (allocation de logement social et fraction finance par ltat de laide personnelle au logement). Sont galement prises en compte les prestations extralgales, les dpenses relatives la prise en charge de droits retraite - allocation vieillesse des parents au foyer (AVPF) et majoration de pension pour enfants -, les charges de gestion et les charges financires ; le champ de la projection couvre lensemble des rgimes ; pour les prestations, on retient pour cela une cl de passage des projections du champ CNAF aux projections du champ tous rgimes, reposant sur la part de la CNAF dans la dpense initiale et intgrant une tendance reprsentant laccroissement relatif de la part CNAF dans le total.

La projection est ralise pour la France entire (mtropole + dpartements doutre mer (DOM)). 2. La mthode retenue pour la projection Le secrtariat gnral du HCF a choisi de reprendre, pour lessentiel, la mthode de projection retenue pour son exercice prcdent. Il sest ainsi appuy, comme prcdemment, sur trois exercices existants : - les prvisions de court terme, ralises pour la CCSS, qui fournissent pour chacune des branches du rgime gnral une prvision des produits, des charges et du solde financier pour lanne en cours et lanne venir. Chaque anne, le rapport de la CCSS doctobre prsente des prvisions dtailles pour lanne en cours et lanne venir, et le rapport de printemps prsente les ralisations pour lanne passe et des prvisions actualises pour lanne en cours ; le dernier rapport disponible au moment de la rdaction de cette note (rapport doctobre 2012) prsente ainsi les prvisions dtailles pour lanne 2012 et la prvision pour lanne 2013. les prvisions de court - moyen terme, prsentes par le Gouvernement dans le cadre de la loi de financement de la scurit sociale qui fournit chaque anne des prvisions quadriennales (exceptionnellement quinquennales pour la LFSS pour 2013). Des prvisions ont donc t rendues publiques pour les annes 2013-2017;

Pour une discussion du primtre de la politique daide aux familles, on pourra se reporter la note du Haut Conseil portant sur linvestissement de la nation en direction des familles sur www.hcf-famille.fr

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les projections moyen et long terme ralises dans le cadre du Conseil dOrientation des Retraites (COR), qui fournissent rgulirement, pour lensemble des rgimes de retraites, des projections portant sur les cotisations, les prestations et le solde technique, un horizon de moyen et de long terme ; le onzime rapport du COR, paru en dcembre 2012, prsente ainsi des projections financires aux horizons 2020, 2040 et 2060.

Par rapport lexercice prcdent ralis par le HCF, les prvisions prsentes dans cette note tiennent compte des projections de population ralises par lInsee qui a produit en octobre 2010 des projections de population lhorizon 2060 fondes sur les recensements 2006 et 2007 et sur des hypothses de fcondit, de mortalit et de solde migratoire (voir une prsentation des hypothses retenues par lINSEE en annexe 2). Pour construire ces projections un horizon intermdiaire entre ceux retenus dans ces diffrents exercices, le secrtariat gnral du HCF sest appuy sur les travaux dj conduits dans ce cadre, et sur lexpertise des institutions qui les ralisent : la Caisse Nationale des Allocations Familiales (CNAF) et la Direction de la Scurit Sociale (DSS) ont notamment t sollicites pour la projection, afin de se rapprocher autant que possible des hypothses et mthodes de projection utilises pour les prvisions de la CCSS. La Direction Gnrale du Trsor (DG Trsor) a t sollicite pour fournir les hypothses relatives aux principales variables macroconomiques, tant court et moyen terme (hypothses reprises du programme de stabilit) qu plus long terme (sur la base des hypothses transmises au COR pour son douzime rapport).

3. Les hypothses retenues pour la projection


Les volutions des recettes et des dpenses de la branche sont fonction de trois types de facteurs : conomiques, dmographiques et lgislatifs ou rglementaires. Les rsultats de la branche sont aussi dpendants des comportements des familles, notamment en matire dactivit fminine9 et de recours aux diffrents modes daccueil des jeunes enfants. a) Les hypothses conomiques Les hypothses conomiques utilises pour la projection du compte famille sont tires des scnarios macroconomiques utiliss pour lactualisation des projections du COR dans le cadre de son onzime rapport (voir une prsentation des hypothses retenues par le COR en annexe 3). A la demande du COR, la DG Trsor a construit trois scnarios qui illustrent diffrents profils de sortie de crise moyen ou long terme. Ces hypothses permettent de couvrir un vaste champ des possibles, selon un spectre plus large que pour les projections du COR en 2010, visant illustrer laugmentation de lincertitude sur les perspectives conomiques suite aux turbulences des dernires annes. Le COR prcise que la trajectoire de long terme de lconomie dpend de lvolution de la population active, du taux de chmage et des gains de productivit du travail. Lvolution de la population active tant commune tous les scnarios, les scnarios et variantes proposs se distinguent, sur le long terme, par leurs hypothses de rythme de croissance de la productivit
A ce sujet, certains membres du Haut conseil tiennent ce que soit soulign lapport de lactivit fminine la croissance conomique
9

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du travail (de 1% 2%) et de taux de chmage (4,5% ou 7%) 10. Certains membres du HCF estiment que les gains de productivit ne sauraient tre la seule source de croissance et quune autre politique conomique serait possible. A moyen terme, les scnarios se distinguent en outre par leur vitesse de convergence vers les niveaux et rythmes de long terme. Selon ces scnarios, lconomie retournerait son quilibre de long terme entre 2024 et 2031, quand la productivit du travail et le chmage atteindraient leur cible de long terme.
Tableau 1 : Hypothses retenues pour les trois scnarios macroconomiques Croissance annuelle de la Taux de chmage long terme productivit du travail long terme 1,8% 4,5% 1,5% 4,5% 1,3% 7%

Scnario A Scnario B Scnario C Source : COR

Le secrtariat gnral a travaill sur la base de ces trois scnarios . b) Les hypothses dmographiques Les facteurs dmographiques influencent principalement les volutions du nombre de bnficiaires des diffrentes prestations. Il est donc ncessaire dintroduire des hypothses relatives aux principaux facteurs dmographiques : La natalit Lvolution du nombre des naissances influe dans un premier temps sur le nombre de bnficiaires des prestations lies lentretien et la garde des jeunes enfants, qui mobilisent des crdits importants. Puis ses effets se prolongent pendant plus de quinze ans. La natalit progresse en France rgulirement depuis 1994, point bas des cinquante dernires annes. Le nombre de naissances a atteint 827 000 en 2011 (mtropole + DOM), dont 797 000 en mtropole11. La rgression est de - 0,7 % par rapport 2010 (soit - 5 800 naissances par rapport 2010 et - 2 350 par rapport 2006). Les naissances prvisionnelles pour 2016 (795 260 en mtropole) correspondent au niveau moyen des naissances entre 2006-2011. En consquence, les naissances prvisionnelles mtropole + DOM rgressent de 0,04 % par an entre 2011 et 2016 (soit 1 800 naissances par rapport 2011 et 4 150 par rapport 2006). A partir de 2017 et jusquen 2060, le prsent exercice de projection reprend les tendances qui dcoulent des projections de population de lINSEE 2060. Dans le scnario central de lINSEE reproduit ci-dessous sagissant des naissances, le nombre de naissances se rduit progressivement jusqu atteindre un point bas en 2025 avant de remonter.

10 11

COR, 11me rapport adopt le 19 dcembre 2012, Retraites : perspectives 2020, 2040 et 2060 , page17 Bilan dmographique 2011 , Insee Premire n1385, janvier 2012.

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Nombre de naissances (2017-2060)


810 000

2060 800 000

790 000

780 000

770 000

760 000

750 000 2017

2020

2023

2026

2029

2032

2035

2038

2041

2044

2047

2050

2053

2056

2059

Source : HCF partir des projections Insee 2060. Champ : France mtropolitaine

Afin de donner une indication sur la sensibilit de lvolution du rsultat de la branche aux volutions de la fcondit, lexercice prcdent de projection ralis en 2010 avait tudi une variante son scnario dmographique central12. Il avait ainsi t suppos, titre conventionnel, que le nombre de naissances serait suprieur de 10 000 au nombre de naissances retenu dans le scnario central, pour chaque anne compter de 2015. Ceci correspondait une natalit suprieure de 1,22% celle du scnario central. Ltude de cette variante a montr quelle navait sur la priode quune incidence limite (elle faisait varier les dpenses lhorizon 2025 de 1Md, soit 1,7% du montant des dpenses en 2025). La taille des familles La diminution du nombre de familles nombreuses rduit les les dpenses affrentes aux allocations familiales et au complment familial. Lallongement de la scolarit joue en sens inverse, puisque la part des enfants qui restent charge jusqu lge limite de perception des prestations (20 ou 21 ans) progresse. Parmi les familles bnficiaires de prestations, la part des familles de trois enfants et plus dans lensemble des familles de deux enfants et plus tait de 31,7 % en 2011 (donnes tous rgimes), en baisse de 1,9 point par rapport 2001. Le nombre moyen denfants pour cent familles de deux enfants et plus a rgress de 1,3 % entre 2001 et 2011 : il est pass de 245,6 enfants en 2011

12

Description du scnario dmographique central retenu dans lexercice de projection ralis en 2010 : la natalit progresse en France rgulirement depuis 1994, point bas des 50 dernires annes. Le nombre de naissances a atteint 821 000 en 2009 (mtropole + DOM), dont 790 000 en mtropole. En prvision, on a choisi de maintenir constant ce nombre de naissances, en le corrigeant pour tenir compte des naissances de janvier 2010. Le nombre de naissances est donc maintenu constant 790 400 chaque anne en mtropole, et 821 416 France entire.

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242,3 enfants en 2011. Les prvisions 2012-2060 sont fondes sur les projections dmographiques de lInsee pour la priode 2017-2060. Jusquen 2011, les effets volume sont calculs en rfrence aux effets dmographiques tels quils ressortent de la chronique des naissances en mtropole (donnes Insee). Entre 2011 et 2016, les prvisions de naissances sont actualises en fonction des dernires donnes dmographiques disponibles (donnes Insee). Ces tendances ont t prolonges dans le cadre de la projection.

c) Les hypothses rglementaires Le principe retenu pour cet exercice est celui dune projection rglementation constante, entendue comme lapplication de la rglementation actuelle et des volutions rglementaires venir dont le principe et les modalits prcises ont dj t dcids. En loccurrence, les seules volutions rglementaires intgres dans la projection ont trait la monte en charge de mesures dj votes : - prise en charge par la CNAF, compter de lanne 2011, de lintgralit des dpenses de majoration pour enfant jusquici partiellement finances par le Fonds de solidarit vieillesse (FSV) ; - modification de la lgislation relative aux majorations pour ge des allocations familiales (une seule majoration 14 ans dun montant gal lancienne majoration 16 ans), dont la monte en charge stale de mai 2008 avril 2013. Pour le reste, la rglementation est inchange sur lensemble de lhorizon de projection. En particulier, les conditions dattribution des prestations et leurs barmes ne sont pas modifis, seuls les montants des prestations et des plafonds de ressources voluant chaque anne (indexation sur linflation). De mme, le secrtariat gnral na pas retenu limpact dune ventuellement modification du CLCA dans la mesure o les paramtres prcis de cette rforme ne sont pas encore connus. Il est fait lhypothse quelle nengendrera ni conomies, ni dpenses pour la branche famille.

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II. Lvolution densemble du compte famille dici 2025


Le point de dpart de la projection est lanne 2011, sur la base des rsultats prsents lors de la CCSS doctobre 2012. A partir dune situation initiale dgrade, le solde se rtablirait progressivement, et la branche redeviendrait excdentaire. Le rythme de ce retour lquilibre et son ampleur sont toutefois tributaires des hypothses conomiques et dmographiques retenues. La projection prsente ci-dessous prsente les mmes limites que les hypothses qui la fondent, tant prcis que ces hypothses interagissent entre elles. 1) Une situation initiale dgrade La branche famille connat une situation dficitaire durable qui amorce un lent redressement.
Tableau 3 : volution 2010 2012 du solde de la branche famille en Mds courants 2010 Solde Solde en % des recettes Source : LFSS pour 2013. -2,7 -5,4% 2011 -2,6 -5% 2012 -2,5 4,6%

Ses recettes (cotisations, impts et produits affects) augmentent peu en raison notamment de la contraction de la masse salariale. La baisse des revenus du capital depuis le dbut de la crise conomique a galement pes sur les recettes. En parallle, le montant des prestations crot de faon relativement soutenue : les prestations familiales ont augment de 1,6% en 2011, tires essentiellement par la revalorisation de 1,5% de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF). En 2012, la hausse des prestations familiales serait sensiblement plus forte (+2,9%). Cette augmentation serait la combinaison de plusieurs facteurs. La majoration de 25% du montant de lallocation de rentre scolaire (ARS), mise en place par le dcret du 27 juin 2012, et la monte en charge de la rforme de 2008 dunification des majorations pour ge des allocations familiales dynamisent les prestations dentretien en faveur de la famille. Par ailleurs, la revalorisation de 2% du SMIC au 1er juillet 2012 renchrit la prise en charge des complments de mode garde (CMG). Ces facteurs sont cependant limits par une moindre revalorisation de la BMAF (0,75% en moyenne annuelle) et des plafonds de ressource suite aux mesures dconomies prises dans le cadre de la LFSS pour 2012. Lvolution du solde de la CNAF entre 1980 et 2013 Durant les annes 1980 et jusquen 1993, la branche famille est rarement dficitaire. En revanche, sa situation se dgrade fortement en 1994 et 1995. Cette soudaine dgradation sexplique par le contrecoup de la crise conomique, et la monte en charge de la loi

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famille 13. Sy ajoutent, en 1995, des oprations de rgularisation comptable, sans lesquelles le dficit aurait t de 2,5 Mds. Cette forte dgradation est enraye ds 1996 par la mise en uvre de plusieurs mesures de redressement dans le cadre du plan Jupp (gel des prestations et des plafonds, rforme de lallocation pour jeune enfant, prise en compte de lensemble des revenus pour le versement de l'allocation de logement familial et des prestations familiales, alignement des taux de cotisation de ltat et des entreprises publiques sur celui des entreprises prives). Le solde redevient ensuite positif, sous leffet notamment de lamlioration de la conjoncture. A compter de 2004, le solde se dgrade de nouveau, en raison de la conjoncture, puis de la mise en uvre progressive de la Prestation dAccueil du Jeune Enfant (PAJE), du dynamisme des dpenses daction sociale (plans crches) et du transfert progressif la branche de la prise en charge des majorations de pension pour les assurs ayant lev au moins 3 enfants par la branche finances par le FSV (la prise en charge par la branche est passe de 15% en 2001, 30% en 2002, 60% en 2003, 70% en 2009, 85% en 2010 et 100% en 201114). Malgr un bref retour lexcdent en 2007, sous leffet dune progression plus rapide des recettes que des dpenses, le solde redevient ngatif ds 2008. En 2009, le solde de la CNAF tait dficitaire de 1,8 Md. Aprs stre fortement dgrad en 2010 (-2,7 Mds), le dficit de la branche famille du rgime gnral sest stabilis en 2011 2,6 Md et devrait se maintenir 2,5 Md en 2012.

2) Le chemin du retour lquilibre Aprs une forte dgradation en 2010 et une dtrioration moins marque en 2011, le solde de la branche se rtablirait progressivement dans les annes suivantes, sous leffet dune croissance des recettes plus rapide que celle des dpenses. Concernant lvolution des recettes de la branche Conformment la lettre de saisine du Premier ministre en date du 23 janvier 2013 dans lequel il est demand au HCF de raliser une projection du compte de la branche famille lhorizon 2025 qui retienne, en recettes, celles prvues dans lannexe B de la LFSS pour 2013 pour la priode 2013-2017, et, au-del de 2017, une progression identique celle du PIB 15, les recettes, dans le cadre de la projection qui suit, voluent au-del de 2017 selon lhypothse dune lasticit unitaire des recettes au PIB, cest--dire quelles voluent comme le PIB.
volution des recettes nettes de la branche famille (en Md constants 2011) 2011 Scnario B 52,2 2017 56,5 2020 59,9 2025 66,2 Evolution 2011-2025 +27%

13

La loi Veil permet notamment damliorer laccs lallocation parentale dducation, daugmenter les aides aux familles pour lemploi dune assistante maternelle ainsi que lallocation de garde denfant domicile, la cration en 5 ans de 100 000 places supplmentaires en crches, 14 En 2011, le montant de cette prise en charge sest lev 4,4 Mds. 15 La lettre de saisine du 23 janvier 2013 est consultable sur le site du HCF (http://www.hcf-famille.fr/)

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Scnario A Scnario C

52,2 52,2

56,6 56,5

60 59,8

67,3 65,2

+29% +25%

Source : calculs HCF daprs CNAF et DSS

Concernant lvolution des dpenses de la branche Dici 2025, dans le scnario central, les charges de la branche progresseraient de 5.2 Mds (en euros constants 2011), soit une hausse de 9,4%. Les recettes progresseraient plus rapidement, denviron 14 Mds. Le tableau suivant prsente lvolution des charges et produits, entre 2011 et 2025, en euros constants 2011.

Tableau 2 : volution des charges, des produits et du rsultat net de la branche famille, en Mds constants dans le scnario central

2011
CHARGES PRODUITS RSULTAT NET 54.8 52,2 - 2,6

2017
57,6 56,5 - 1,1

2019
58,3 58,7 0,4

2020
58,6 59,9 1,3

2025
60,0 66,2 6,2

Evolution 2011 2025


9,4% +27%

Source : calculs HCF daprs CNAF et DSS, dans le cadre du scnario B.

Au final, le rsultat de la branche redeviendrait positif en 2019. Au-del, lexcdent de la branche connaitrait une croissance rgulire ; il serait de 6,2 Mds en 2025 (euros constants 2011), soit 8Mds en euros courants. Toutefois, et malgr le retour un rsultat net positif en 2019, la situation financire de la branche resterait ngative, en raison de la dette accumule entre 2012 et 201816. Laffectation de ces excdents au remboursement des dficits cumuls sur le pass permettrait la branche de retrouver une situation financire crditrice compter de lanne 2023, qui se traduirait par dimportants produits financiers (100M en 2024, 300M en 2025).

III. Lvolution de la structure des dpenses de la branche famille


Les projections dtailles prsentes dans cette partie illustrent lvolution attendue des dpenses sous lhypothse dun maintien des tendances observes sur le pass, hors mesures nouvelles. En ce sens, il ne sagit pas proprement parler de prvisions mais dune illustration de limpact sur les dpenses de la poursuite jusquen 2025 des tendances observes sur les dernires annes. La mthode utilise correspond celle qui est utilise pour les prvisions de court terme dans le cadre de la CCSS, adapte cet exercice de projection plus long terme.

16

La LFSS pour 2010 a prvu la reprise de la dette de la branche famille pour les exercices allant jusquau 31 dcembre 2011.

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Elle consiste calculer sur le pass, un effet volume obtenu en dflatant les sries historiques de dpenses de limpact : - des mesures nouvelles, y compris les revalorisations des prestations ; - dun effet plafond pour les prestations sous condition de ressources. La progression des plafonds, lorsquelle est moins rapide que celle des salaires, a pour consquence dexclure mcaniquement un certain nombre de bnficiaires. On estime ainsi que, lorsque les ressources des allocataires progressent dun point de pourcentage de plus que les plafonds, le nombre dallocataires (et donc, toutes choses gales par ailleurs, les dpenses) diminue de 0,4% pour le CF, 1,15% pour lARS et de 0,5% pour la prime et lallocation de base de la PAJE17 . Les effets plafonds ngatifs prvus pour 2012-2025 sont la consquence dune volution du SMPT entre 2010 et 2025 (corrige et non corrige du chmage suprieure lvolution des prix : ils jouent donc un rle de ralentisseur des dpenses 2011-2025). - dans certains cas, dun effet de comportement : ainsi, pour le complment de libre choix dactivit (CLCA), on prend en compte le changement de comportement, li un moindre recours au CLCA temps plein qui se poursuit avec un lger ralentissement depuis octobre 2011, et un recours accru au CLCA temps partiel ; en parallle, le recours au complment mode de garde (CMG) est suppos crotre rgulirement. Les effets volume sont ainsi calculs comme des rsidus , qui tiennent compte de lensemble des autres facteurs influant sur les dpenses, et notamment des effets dmographiques. On prolonge ensuite ces effets en prvision. Les effets volume sont, pour certaines prestations, moduls pour tenir compte des variations des effets dmographiques. Ainsi, on suppose implicitement que les tendances observes sur le pass se poursuivent, lidentique (dans le cas o les effets volume passs sont reproduits dans le futur) ou au contraire avec des inflchissements. Les analyses prsentes infra reposent toutes sur les projections ralises dans le cadre du scnario central prsent au II.2. On prsente successivement lvolution des diffrentes catgories de prestations, les autres dpenses de la branche (prise en charge de droits retraite, action sociale et gestion), et enfin lvolution de la structure des dpenses de la branche entre 2011 et 2025. 1) a) Lvolution des diffrentes prestations de 2011 2025 Les prestations pour la petite enfance

Les dpenses consacres aux prestations pour la petite enfance (hors dpenses daction sociale examines infra), assimiles ici lensemble des composantes de la PAJE, passeraient de 12 715M 12 564 Mds en euros constants, soit une diminution de 1,2 %. Toutefois les diffrentes composantes de la PAJE nvolueraient pas lidentique : la prime et lallocation de base, verses sous condition de ressources, verraient leur montant diminuer en euros constants (respectivement de 11 et 12%), en raison dune

17

Ces lasticits sont calcules pour un cart dun point entre volution des plafonds et volution des ressources des allocataires. On suppose ici titre conventionnel quelles sont constantes pendant les quinze annes de projection, alors quil est vraisemblable que ces lasticits se dformeraient dans le temps, en raison de la distribution non uniforme des revenus des mnages.

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baisse du nombre de bnficiaires qui sexplique par lvolution du plafond de ressources un rythme moins lev que celui de la rmunration des mnages et dune lgre baisse de la natalit jusquen 2025; les dpenses de CLCA diminueraient en euros constants sur la priode (15%), en raison de la part croissante du recours au CLCA taux partiel, qui tend diminuer le montant des dpenses, et en dpit dun accroissement de la part des bnficiaires non ligibles lallocation de base de la PAJE (cf. supra), qui bnficient donc dun montant de CLCA plus important ; les dpenses de CMG progressent (+13%) en revanche en raison dun double effet : lhypothse dun maintien de la hausse rgulire du recours aux modes de garde solvabiliss par cette prestation (assistantes maternelles et garde domicile), qui explique une progression du nombre de bnficiaires, et la croissance du cot unitaire, en raison dune augmentation des salaires (et donc des cotisations prises en charge) plus rapide que celle des prix.

Tableau 3 : Evolution des dpenses de prestation pour la petite enfance, en M 2011

Mtropole + DOM
Prime la naissance et ladoption Allocation de base CLCA et COLCA CMG

2011
654 4 298 2 117 5 646

2025
581 3797 1796 6390

Evolution 2011 - 2025


-11% -12% -15% +13% -1,2%

12 715 12 564 TOTAL Source : calculs HCF daprs CNAF et DSS, dans le cadre du scnario macroconomique B.

b)

Les prestations dentretien (AF, CF, ASF, ARS)

Le montant des prestations dentretien diminuerait trs lgrement en euros constants sur la priode. La encore, on peut distinguer trois groupes de prestations : les AF, dont la masse progresserait trs lgrement sur la priode : en effet, si la diminution du nombre de familles nombreuses tend faire baisser la dpense, la remonte de la natalit dans les annes rcentes conduit une hausse du nombre denfants de moins de 20 ans dans les douze annes venir ; en outre, les dpenses sont temporairement accrues sous leffet de la fin de la monte en charge de la rforme des majorations pour ge ; le CF et lARS, sous conditions de ressources, voient leur masse diminuer (respectivement 17% et 16%) sous leffet dune croissance des rmunrations plus rapide que celle du plafond de ressources. Le ralentissement des dpenses dARS est toutefois moins marqu que lors du prcdent exercice de projection en raison de la revalorisation de 25% de son montant intervenue lan dernier ; 26

linverse, lASF progresserait de faon dynamique, dune part en raison dune hausse du taux de recours en dbut de priode, conscutif notamment la monte en charge du RSA, dautre part en raison dun effet dmographique (croissance du nombre denfants de moins de 20 ans).
Tableau 4 : Evolution des dpenses de prestation dentretien, en M 2011

Mtropole + DOM
AF CF ARS ASF

2011
12 432 1 650 1 490 1267

2025
12 291 1 365 1 256 1450

Evolution 2011 - 2025


-1% -17% -16% +14% -2,8%

16 839 16 362 TOTAL Source : calculs HCF daprs CNAF et DSS, dans le cadre du scnario macroconomique B.

c)

Les prestations logement finances par la branche

La branche famille finance deux types daides au logement : - lallocation de logement familial, intgralement prise en charge par la branche ; - laide personnelle au logement, dont une fraction (les dpenses bnficiant aux familles) est prise en charge par la branche. Les dpenses de la branche lies ces deux prestations progresseraient de 14% en euros constants entre 2011 et 2025, passant de 8,3 Mds 2011 9,5 Mds 2025 : - Les dpenses dAPL la charge de la branche connaissent une augmentation dynamique de 17% - Les dpenses dALF croissent galement hauteur de 11%, hausse qui peut sexpliquer par plusieurs tendances : o une progression du nombre de mnages : lINSEE estime ainsi entre 700 et 750 000 la progression du nombre de mnages entre 2010 et 202418, augmentant ainsi les effectifs bnficiaires ; o une progression du loyer moyen vers le loyer plafond, qui conduit une hausse du montant moyen dallocation verse ; o la part croissante des logements bnficiaires de cette aide plutt que de lAPL (cf. supra).
Tableau 5 : Evolution des dpenses de prestation logement finances par la branche, en M 2011

Mtropole + DOM
ALF Financement FNAL TOTAL

2011
4 217 4 070 8,3

2025
4 670 4 769 9,5

Evolution 2010 - 2025


11% 17% 14%

Source : calculs HCF daprs CNAF et DSS, dans le cadre du scnario macroconomique B.

Des mnages toujours plus petits . Projection de mnages pour la France mtropolitaine lhorizon 2030, Alain Jacquot, division Logement, Insee.

18

27

2) a)

Les autres dpenses de la branche Les dpenses de prise en charge de droits retraite

La branche famille prend en charge une partie des droits familiaux de retraite : la branche verse la Caisse nationale dassurance vieillesse des cotisations retraites pour le compte des bnficiaires de lallocation vieillesse des parents au foyer (AVPF) ; ces cotisations sont calcules en rfrence au Smic ; sont ligibles, sous certaines conditions, les allocataires de lallocation de base de la PAJE, du complment familial et du CLCA ; la branche prend galement en charge une fraction des majorations de pensions verses aux assurs ayant eu ou lev au moins trois enfants, par le biais dun versement au Fonds de solidarit vieillesse (FSV) instaur par la loi de financement de la scurit sociale pour 2001 ; initialement gale 15%, la contribution de la branche au financement de ces majorations crot depuis et atteint 100% en 2011.

Les dpenses de la branche pour la prise en charge de ces droits retraite devraient crotre dici 2025 : + 6% en euros constants. Cette volution rsulte toutefois dun mouvement contraire : - Les dpenses dAVPF19 voluent en fonction de la cotisation unitaire, indexe sur le SMIC, de la rglementation et du nombre de bnficiaires des prestations ouvrant droit lAVPF (CF, PAJE essentiellement). Sur la priode observe, les dpenses dAVPF devraient significativement diminuer en raison notamment dune baisse des effectifs de bnficiaires. Au total, la dpense diminuerait de 11% entre 2011 et 2025. - Les dpenses au titre des majorations de pension20, faisant lobjet dun transfert au FSV, devraient en revanche continuer crotre (+ 22% entre 2011 et 2025) sous leffet notamment de larrive la retraite de gnrations nombreuses. Cette augmentation est nanmoins moins marque que dans le prcdent exercice de projection ralis par le HCF en raison de la fin de la monte en charge en 2011 du transfert de la CNAF au FSV au titre de la prise en charge des majorations pour enfants charge des pensions de vieillesse.
Tableau 6 : Evolution des dpenses de prise en charge de droits retraite, en Md 2011

Mtropole + DOM
AVPF Majorations TOTAL

2011
4,4 4,4 8,8

2025
3,9 5,4 9,3

Evolution 2011 - 2025


-11% 22% 6%

Source : calculs HCF daprs CNAF et DSS, dans le cadre du scnario macroconomique B.

19

La projection des montants relatifs lAVPF est issue des projections faites par la CNAV dans le cadre de lexercice men par le COR. 20 La projection des montants des majorations pour enfants est issue des projections faites par le COR.

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b)

Les dpenses daction sociale et de gestion

Alors que la projection des dpenses de prestations, ou de la prise en charge de droits retraite, peut sappuyer sur les mthodes utilises pour la prvision court terme, qui reposent largement sur la prolongation des tendances passes dvolution du nombre de bnficiaires ou des dpenses, la projection de lvolution des autres dpenses de la branche repose davantage sur des paramtres moins maitrisables, et sur les dcisions de multiples acteurs (conseil dadministration de la CNAF, Etat, collectivits locales essentiellement). La projection de ces dpenses sur les douze annes venir reflte donc tout avant tout les hypothses retenues : choisies dans un souci de ralisme, elles nen demeurent pas moins conventionnelles, et ne doivent donc tre considres que comme lindication dune tendance possible, non comme une prvision ou une prise de position du HCF. Sagissant de la priode 2011-2017, le prsent exercice de projection a retenu le taux de progression inscrit dans la LFSS pour 2013 (soit +7,5% en euros courants). Pour la priode suivante (2018-2025) ; a t retenue pour lvolution des dpenses dactions sociale de la branche, une croissance moyenne annuelle de 4% en euros constants (soit 5,75% en euros courants), conduisant une croissance de ces dpenses de 89% sur la priode (+ 3,4 Mds euros courants 2011). Ce choix, qui fait lhypothse du maintien dun rythme soutenu de progression de ces dpenses au-del de lactuelle COG, ne saurait prjuger des dcisions qui seront prises dans le cadre des COG suivantes. Il est enfin prcis que la prsente projection ne tient pas compte de la rforme annonce des rythmes scolaires, dont limpact financier sur la branche nest ce jour pas connu.
Tableau 7 : Evolution des dpenses daction sociale, en Md 2011

Mtropole + DOM

2011

2025

Evolution 2011- 2025


+89%

3,8 7,2 Dpenses daction sociale (prestations extralgales) Source : calculs HCF daprs CNAF et DSS, dans le cadre du scnario macroconomique B.

Lvolution des dpenses de gestion courante est suppose plus lente, soit + 3% en euros constants entre 2011 et 2025. Cette croissance modre correspond la poursuite dune politique doptimisation des moyens, et des gains de productivit rguliers permettant de maitriser lvolution de ces charges. Elle se traduirait toutefois par une hausse des dpenses de gestion de 100 M constants sur la priode.
Tableau 8 : Evolution des dpenses de gestion, en Md 2011

Mtropole + DOM
Frais de gestion

2011
2,6

2025
2,7

Evolution 2011 - 2025


3%

Source : calculs HCF daprs CNAF et DSS, dans le cadre du scnario macroconomique B.

29

3)

Lvolution de la structure des dpenses de la branche

Au-del de lanalyse de lvolution de chaque type de prestation, il a sembl intressant de mettre en perspective lvolution globale de la structure des prestations qui dcoule des projections, ainsi que lvolution plus gnrale de la structure des dpenses de la branche. a) Une diminution des allocations familiales et de la prise en charge des droits retraite au profit dune augmentation de la part relative des aides au logement et de la petite enfance Le tableau ci-dessous distingue six grands blocs de dpenses de la branche : - Allocations familiales ; - Aides au logement ; - Petite enfance (dont action sociale consacre la petite enfance21) ; - Action sociale (autre que petite enfance) ; - Prise en charge de droits retraite ; - Autres prestations (CF, ASF, ARS, AEEH, AJPP, frais de tutelle). La projection sur la priode 2011 2025 fait apparatre : - une diminution significative de la part relative des allocations familiales ; - une lgre augmentation de la part des dpenses affrentes la petite enfance qui constituent le premier poste de dpenses de la branche ; - une lgre augmentation de la part des aides au logement ; - une forte augmentation de laction sociale (hors action sociale en faveur de la petite enfance) ; - un tassement de la prise en charge des droits retraite.

21

On a ici retenu de faon conventionnelle que 3/5 du budget de laction sociale tait consacr la petite enfance, ratio tabli partir de la rpartition au sein du budget du FNAS tel que prsent dans la COG 2009-2012

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Tableau 9 : Structure des dpenses de la branche par grands blocs de dpenses et volution 2011-2025 2011 En % 2025 En % Evolution 2011-2025 Allocations 12 432 24,1 12 291 21,7 -1,1% familiales Logement 8 287 16,1 9 439 16,7 +13,9% Dont ALF 4 217 4 670 Dont FNAL (APL 4 070 4 769 famille) Prise en charge 8 813 17,1 9 313 16,5 +5,7% de droits retraite Dont AVPF 4 432 3 892 Dont majorations 4381 5421 pour enfants Petite enfance 14 985 29,1 16 864 29,8 +12,5% Dont PAJE 12 716 12 564 (prime, AB, CMG, CLCA) Dont action 2 269 4300 sociale petite enfance Action sociale 1 513 2,9 2 869 5,1 +89,6% Hors petite enfance Autres 5 521 10,7 5 784 10,2 +4,8% prestations (CF, ASF, ARS, AEEH , AJPP, frais de tutelle) Dont CF 1 650 1 494 Dont ASF 1 267 1 391 Dont ARS 1 490 1 504 Dont AEEH 716 1 024 Dont AJPP 57 84 Dont Frais de 341 287 tutelle TOTAL 51 551 100 56 560 100 +9,7% Source : calculs HCF daprs CNAF et DSS, dans le cadre du scnario macroconomique B.

b) Une lgre baisse de la part des prestations sans condition de ressources Trois catgories de prestations sont ici distingues, selon le rle que jouent les ressources des allocataires pour leur attribution : certaines prestations sont attribues quelles que soient les ressources des allocataires (AF par exemple) ; dautres ne sont attribues quaux mnages dont les ressources sont infrieures un plafond (CF, ARS, AB PAJE, prime la naissance ou ladoption), voire dgressives avec le montant des ressources (aides au logement) ; enfin, certaines prestations sont attribues tous mais leur montant varie avec les ressources des bnficiaires (complment mode de garde). La part des prestations non lies aux ressources diminuerait lgrement entre 2011 et 2025 ; au sein des prestations lies aux ressources, le CMG est surtout les aides au logement progresseraient fortement. En revanche, les prestations sous conditions de ressources de la branche famille verraient leur part diminuer. Cependant, si on ajoute aux prestations familiales

31

sous condition de ressources les aides au logement finances par la branche famille (ALF et APL famille ), alors, la part des prestations sous condition de ressources est stable (44% en 2025 contre 43,3% en 2011)
Tableau 10 : Structure des prestations verses par la branche en 2011 et 2025 (en %), selon lexistence dun critre de ressources

2011
Logement (toujours sous condition de ressources) Famille : prestations familiales Dont prestations sous condition de ressources Dont prestations modules en fonction des ressources Dont prestations non lies aux ressources 21,9 78,1 21,4 14,9 41,8

2025
24,7 75,3 19,3 15,6 40,5

Source : calculs HCF daprs CNAF et DSS, dans le cadre du scnario macroconomique B.

32

Annexe 1 PROJECTIONS DE POPULATION A LHORIZON 2060 Hypothses de projections retenues par lINSEE
En 2006, lInsee a produit des projections dmographiques lhorizon 2050 avec comme point de dpart la pyramide dges au 1er janvier 2005. Ces projections portaient sur la France mtropolitaine. En 2010, lInsee a labor de nouvelles projections de population pour la France mtropolitaine entre 2007 et 2060. Elles actualisent les anciennes projections ralises en 2006 et intgrent les rvisions de population lies aux recensements 2006 et 2007. Techniquement, ces projections sont ralises selon une mthode consistant projeter la population anne par anne, en ajoutant les naissances, en tant les dcs, et en ajoutant le solde migratoire. Cette mthode suppose donc des hypothses de fcondit et de mortalit et des hypothses de solde migratoire. Pour chaque composante (fcondit, mortalit, solde migratoire), lexercice de projection retient trois hypothses : une hypothse centrale , une hypothse basse et une hypothse haute . Les nouvelles hypothses diffrent de celles de 2006 essentiellement sur une composante : la fcondit. Dsormais, dans le scnario central, lindice conjoncturel de fcondit est maintenu au niveau moyen observ depuis dbut 2004, soit 1,95 enfant par femme en moyenne (contre 1,90 lors de lexercice 2006). Lge moyen la maternit se stabilise 30,4 ans en 2015. Les hypothses de la projection 2010 pour la France mtropolitaine Situation au dernier recensement Indice conjoncturel de fcondit* Esprance de vie la naissance* des femmes Esprance de vie la naissance* des hommes Valeur du solde migratoire* 1,98 enfant par femme Hypothse centrale 1,95 partir de 2015

Variante basse

Variante haute

1,80 partir de 2015 88,6 ans en 2060

2,10 partir de 2015

84,2 ans

91,1 ans en 2060

93,6 ans en 2060

77,2 ans

86,0 ans en 2060

83,5 ans en 2060 + 50 000 par an partir de 2015

88,5 ans en 2060

+ 115 000 personnes

+ 100 000 par an partir de 2007

+ 150 000 par an partir de 2015

Source : Insee Projections de population lhorizon 2060, octobre 2010

33

Annexe 2 PROJECTIONS CONCERNANT LES REGIMES DE RETRAITE A LHORIZON 2060 Hypothses conomiques de projections retenues par le COR
Extraits du 11me rapport du COR adopt le 19 dcembre 2012 (pages 15 21)22

Chapitre 2 - Les hypothses : dmographie, conomie et lgislation Lexercice de projections sappuie sur diffrentes hypothses, en matire de dmographie, dconomie et de lgislation relative aux retraites. Les hypothses dmographiques sont celles du scnario central des dernires projections de population de lINSEE. Les hypothses conomiques correspondent trois scnarios alternatifs prsents par la Direction gnrale du Trsor, qui illustrent diffrents profils de sortie de crise moyen ou long terme, complts par deux variantes conomiques plus contrastes et examines pour les principaux rgimes. Enfin, comme pour les exercices prcdents, les projections sont ralises lgislation inchange ; seules sont prises en compte les volutions de la rglementation dores et dj actes. Des variantes en matire de dmographie et de lgislation seront examines ultrieurement. Synthse des principales hypothses retenues pour les projections

a.

La dmographie

Bien quil existe une incertitude sur les volutions de la fcondit, des migrations et de la mortalit dici 2060, les projections dmographiques sont largement dterministes, car elles reposent sur la pyramide des ges actuelle.
22

Le rapport intgral est disponible sur le site du COR ladresse suivante : http://www.corretraites.fr/IMG/pdf/doc-1887.pdf

34

Lexercice de projections du COR reprend les hypothses dmographiques du scnario central des dernires projections de population de lINSEE ralises en octobre 2010 7. - La fcondit est suppose stablir 1,95 enfant par femme au-del de 2013, soit une hypothse plus favorable que celle prcdemment retenue par lINSEE (1,90 enfant par femme) et sur laquelle sappuyaient les projections du COR de 2007 et 2010. - Le solde migratoire est fix + 100 000 personnes par an, comme dans les derniers exercices de projection du COR. - La mortalit est suppose continuer de baisser, conformment aux dernires tendances observes, avec une rvision la hausse de lesprance de vie aux ges levs par rapport aux prcdentes projections. Au total, il est suppos des gains desprance de vie de lordre dun trimestre tous les deux ans 60 ans. La rvision des hypothses dmographiques par rapport aux dernires projections inflchit la marge les perspectives sur lvolution de la structure de la population, en augmentant le nombre de personnes ges et surtout trs ges et, au-del de 2030, en augmentant le nombre denfants, puis le nombre dadultes. Le rapport entre le nombre des 60 ans et plus et celui des 20-59 ans est ainsi lgrement rvis la hausse, de lordre de 2 % jusque vers 2030, mais est pratiquement inchang aprs 2040. Il passerait de 44,6 % en 2011 61,9 % en 2030, 66,6 % en 2040 et 70,1 % en 2060. Les tendances gnrales des derniers exercices de projections sont ainsi confirmes : la population franaise saccrot et vieillit sur toute la priode de projection. Le vieillissement dmographique, mesur par la part des 60 ans et plus dans la population totale, est particulirement rapide jusquen 2035 en raison du papy boom ; cette part augmente, passant de 23 % en 2010 prs de 31 % en 2035, avant de quasiment se stabiliser (31 % en 2040 et 32 % en 2060). b. La population active et lemploi

Sagissant de la population active, les projections du COR sappuient sur le scnario central des dernires projections de lINSEE, qui prolonge les grandes tendances dmographiques et dactivit, avec une prise en compte spcifique des effets des rformes des retraites. Au cours des annes 2000, la population active a retrouv un dynamisme comparable celui des annes 1970 (+ 210 000 actifs par an entre 2000 et 2010), la hausse de lactivit des femmes, des jeunes (dans une moindre mesure) et surtout des seniors ayant pris le relais du ralentissement qui pouvait tre attendu avec la cessation dactivit des premires gnrations du baby boom. En projection, la population active en emploi ou au chmage continuerait daugmenter de faon assez soutenue jusquen 2025, avec 110 000 actifs supplmentaires par an, avant de marquer une pause puis de repartir la hausse partir de 2035 (+ 45 000 personnes par an jusquen 2060). Du fait de la croissance de la population ge, le nombre de personnes actives rapport au nombre de personnes inactives de 60 ans et plus diminuerait nanmoins sensiblement, passant de 2,1 en 2010 1,5 en 2060. Le relvement de lge douverture des droits retraite de deux ans, suite la loi du 9 novembre 2010 portant rforme des retraites, a des effets sur lactivit des personnes de 60 ans et plus. Il est en outre susceptible davoir un impact positif sur le taux dactivit des

35

55-59 ans par ce quon a appel un effet horizon, si la proximit de lge de dpart la retraite influence les comportements doffre et de demande de travail, en amont de la dcision de dpart la retraite elle-mme. Compte tenu des incertitudes sur lampleur de cet effet9, la population active retenue dans les scnarios du COR retient la moiti de leffet pris en compte dans le scnario central de lINSEE, sachant que lINSEE a tudi une variante sans effet horizon et reconnat que la modlisation de cet effet demeure fragile10 ; lincertitude induite par leffet horizon reste toutefois modeste long terme en comparaison des autres sources dimprcisions entourant les projections de population active. Le profil dvolution de la population active, coupl lhypothse de taux de chmage ( terme, 4,5 % ou 7 % selon les scnarios, voir infra), dtermine lvolution de lemploi total. La rpartition de lemploi total cest--dire des effectifs cotisants entre les diffrents rgimes de retraite est ensuite ralise, au-del des hypothses de court terme retenues dans le cadre de la CCSS, sous les hypothses suivantes. Pour la CNRACL, le RSI et la CNAVPL, les effectifs cotisants sont supposs voluer sur le long terme comme lemploi total alors que des hypothses spcifiques sont retenues court et moyen terme. Les autres rgimes de base hors la CNAV (rgimes spciaux, MSA) retiennent des hypothses spcifiques sur toute la priode de projection. En particulier, pour la Fonction publique dEtat, il est suppos une stabilit de ses effectifs sur le long terme ce qui, conjugu la diminution progressive de ses affilis au sein de La Poste et France Tlcom, se traduit par une diminution de la proportion daffilis aux rgimes de la fonction publique dEtat dans lemploi total lhorizon 2060. Lvolution des effectifs cotisants de la CNAV ainsi que de lARRCO, de lAGIRC (au taux dencadrement prs) et de lIRCANTEC est dtermine par diffrence entre lemploi total et la somme des effectifs cotisants de tous les autres rgimes de base. c. La productivit du travail et la croissance potentielle de moyen et long terme

Les hypothses conomiques retenues par le Conseil correspondent trois scnarios alternatifs prsents par la Direction gnrale du Trsor, qui illustrent diffrents profils de sortie de crise moyen ou long terme, complts par deux variantes conomiques plus contrastes et examines dans le dtail pour les principaux rgimes (CNAV, ARRCO, AGIRC, SRE et CNRACL). Ces hypothses permettent au total de couvrir un vaste champ des possibles, selon un spectre plus large que pour les projections du COR de 2010, visant illustrer laugmentation de lincertitude sur les perspectives conomiques suite aux turbulences des dernires annes. 1. Les hypothses long terme de productivit du travail et de taux de chmage La trajectoire de long terme de lconomie dpend de lvolution de la population active, du taux de chmage et des gains de productivit du travail. Lvolution de la population active tant commune tous les scnarios, les scnarios et variantes proposs se distinguent, sur le long terme, par leurs hypothses de rythme de croissance de la productivit du travail (de 1 % 2 %) et de taux de chmage (4,5 % ou 7 %).

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Hypothses de long terme retenues pour les trois scnarios (A, B et C) et les deux variantes (A et C)

moyen terme, les scnarios se distinguent en outre par leur vitesse de convergence vers les niveaux et rythmes de long terme. Selon ces scnarios, lconomie retournerait son quilibre de long terme entre 2024 et 2031, quand la productivit du travail et le chmage atteindraient leur cible de long terme. Lvolution de la productivit apparente du travail dtermine, par hypothse, lvolution de lassiette de cotisation moyenne par tte terme. Le nombre dheures travailles par salari tant suppos stable dans tous les scnarios, les productivits horaire et par tte voluent au mme rythme. En termes de cibles de long terme de taux de chmage et de croissance tendancielle de la productivit du travail, les scnarios A et B correspondent aux anciens scnarios A et B des projections du COR de 2010. Comme la productivit effective sest loigne de sa tendance depuis 2010, le taux de chmage dquilibre et la productivit du travail dans ces deux nouveaux scnarios atteignent toutefois leur cible de long terme plus tardivement que dans les projections de 2010 : vers 2030 au lieu de 2025 pour le chmage, vers 2025 au lieu de 2014 pour la productivit. Les scnarios A et B se distinguent en outre des anciens scnarios A et B des projections de 2010 par une perte de croissance potentielle lie la crise plus importante : le PIB potentiel aprs la sortie de crise serait, par hypothse, rduit par rapport ce quil tait dans les scnarios de 2010. cela sajoutent des diffrences lies aux volutions de la population active, du fait de la rvision des hypothses ralises par lINSEE dans ses projections dmographiques lhorizon 2060. Le scnario C, plus dgrad que lancien scnario C des projections de 2010 (qui supposait, terme, des gains annuels de productivit de 1,5 % et un taux de chmage de 7 %) suppose que les gains de productivit (1,3 % par an terme) ont t durablement et plus fortement amoindris par la crise, et que le taux de chmage, comme dans lancien scnario C, se stabiliserait 7 % sur le long terme. La dfinition et le nombre des scnarios retenir pour lexercice de projection ont t dbattus au sein du Conseil. lissue de la discussion, il a t dcid dajouter ces trois cnarios conomiques deux variantes, A et C, par rapport aux deux scnarios A et C, avec des hypothses plus contrastes concernant les gains de productivit du travail, respectivement 2 % et 1 % par an, sans remettre en cause les hypothses long terme de taux de chmage des deux scnarios (respectivement 4,5 % et 7 %). 2. Les diffrents scnarios et variantes conomiques court terme, sur la priode 2012-2017, tous les scnarios ont une trajectoire commune, qui correspond aux prvisions pluriannuelles du PLFSS pour 2013. Aprs avoir subi un choc

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temporaire pendant la crise, la croissance potentielle, qui rsulte du seul jeu des facteurs d'offre (quantits de travail et de capital coupls aux gains d'efficacit raliss par les entreprises), retrouverait progressivement lhorizon 2017 un rythme de croissance proche de celui davant-crise, autour de 1,6 % par an. Le dficit dactivit resterait cependant encore trs creus en 2017. Hypothses retenues dans les prvisions pluriannuelles du PLFSS pour 2013

Au-del de 2017, les scnarios et variantes se distinguent par les profils de sortie de crise, marqus par une convergence relativement lente du chmage structurel et des gains de productivit tendanciels vers leurs cibles de long terme, jusquau dbut des annes 2030 Lincertitude qui pse court terme sur la croissance conomique pourrait toutefois conduire modifier ces profils de convergence vers la croissance potentielle de long terme. Il est noter que les diffrences de cibles de long terme entre les scnarios et variantes entranent des carts importants de PIB en projection. Croissance du PIB en volume selon les diffrents scnarios et variantes

Source : COR. Lecture : dans le scnario A, le PIB en 2060 est 153 % plus lev quen 2011, hors inflation

a) Scnario A : un retour aux gains de productivit observs sur trs longue priode Dans le scnario A, le taux de croissance annuel de la productivit du travail est de 1,8 % long terme, ce qui correspond lvolution moyenne observe entre le dbut des annes 1990 et limmdiat avant-crise. Lhypothse de taux de chmage long terme est de 4,5 %, niveau jug compatible avec le retour au plein emploi. Dans ce scnario, les effets ngatifs de la crise sur la croissance du PIB seraient assez rapidement rattraps grce la mise en oeuvre dune politique de rformes.

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Source : COR.

b) Scnario B : un retour aux gains de productivit observs juste avant la crise Le scnario B, un peu moins favorable, ne remet pas en cause lhypothse de retour au plein emploi terme, mais suppose que les gains de productivit ne retrouvent pas leur tendance de trs longue priode. Le taux de croissance annuelle de la productivit du travail est de 1,5 % long terme, soit un retour lvolution moyenne observe depuis le dbut des annes 2000 jusquau dclenchement de la crise.

Source : COR.

c) Scnario C : des gains de productivit du travail durablement amoindris Le scnario C tient compte deffets ngatifs durables de la dgradation de la conjoncture depuis 2010 en raison de la diffusion de la crise en zone euro. Dans ce scnario, la crise modifie le taux de croissance de la productivit globale des facteurs et donc de la productivit du travail long terme. Les gains de productivit seraient alors durablement amoindris et se stabiliseraient terme 1,3 % par an, soit lvolution moyenne observe entre 1998 et 2011, alors que le taux de chmage long terme, comme dans lancien scnario C, ne redescendrait pas en dessous de 7 %.

Source : COR.

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d) Variantes A et C : des gains de productivit du travail davantage contrasts long terme La variante A reprend la mme volution du taux de chmage que le scnario A avec, long terme, un taux de 4,5 % et suppose, en plus du rattrapage des niveaux de productivit davantcrise, un regain de croissance avec des taux de croissance annuels de la productivit du travail atteignant 2 % long terme.

Source : COR.

La variante C correspond un scnario de dcrochement durable de la croissance qui, long terme, conduirait des gains de productivit annuels de 1 %. Comme dans le scnario C, le taux de chmage ne redescendrait pas en dessous de 7 %.

Source : COR.

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ANNEXE 5 COMPARAISONS INTERNATIONALES

Tableaux de synthse raliss partir de

Brlayova Barbora sous la direction de Steck Philippe Crise et protection sociale en Europe CNAF 2011

et

des contributions des conseillers sociaux sollicits par le HCF dans le cadre des prsents travaux (en particulier, contributions des conseillers sociaux d'Allemagne, du Royaume-Uni et du Danemark pour le Danemark, la Sude et la Finlande).

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MESURES PRISES PAR DES PAYS EUROPEENS DEPUIS LA CRISE

MESURES DECONOMIES SUR LES POLITIQUES FAMILIALES ALLEMAGNE ROYAUME-UNI Versement de la prime de naissance uniquement pour le premier enfant Suppression de lallocation de bonne sant pendant la grossesse Suppression de prestations familiales Pas au niveau fdral Suppression progressive (aprs sa mise sous condition de ressource) du systme du Child Trust Fund = capital jeune (Fonds dpargne lanc en 2005 - pour les enfants et aliment par les parents et lEtat). IRLANDE PAYS NORDIQUES Danemark : pour nficier des prestations amiliales, au moins un des eux parents devra avoir sid ou travaill au anemark pendant au cours 2 ns au cours des 10 annes rcdant la demande ; dfaut un taux dgressif st appliqu (25% si 6 mois e prsence, 50% si un an, 5% si 1an et demi). Finlande : gel des allocations familiales entre 2013 et 2015 Gel du montant des allocations familiales Gel ou diminution des montants des prestations familiales Envisag : gel de lensemble des prestations familiales, pendant une dure plus ou moins dtermine Diminution de 10% de la prise en charge des frais de garde des jeunes enfants Diminution du montant des allocations familiales de 7% en moyenne entre 2010 et 2011 EST-EUROPE CENTRALE AUTRES

Rpublique Tchque : Versement de la prime de naissance uniquement pour le premier enfant et suppression de lallocation de rentre scolaire

Espagne : Suppression de la prime la naissance

Pas au niveau fdral

Rpublique Tchque : diminution du montant des allocations familiales entre 2009 et 2010 : 9% pour les enfants de moins de 6 ans, -8% pour les enfants de 6 15 ans et 7% pour les enfants de 15 26 ans

Hongrie, Slovaquie : gel de

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tout ou partie des prestations familiales Roumanie : diminution du montant de lallocation de naissance Suppression du versement des prestations familiales aux enfants de 18 ans, aprs les avoir diminu de moiti lanne prcdente Pour lallocation de parent isol, rduction progressive de lge de lenfant pour atteindre 13 ans en 2016 Danemark : compter de 2014, les allocations familiales seront rduites progressivement au-del dun certain plafond de ressources (102 000 /an) La rduction sera de 2% du revenu dpassant le plafond (exemple : pour un mnage biactif avec des revenus mensuels de 17 000 , la perte est infrieure 1%)

Modifications des ges ouvrant droit aux prestations ou de la dure de versement

Pour lallocation de parent isol qui tait verse jusquaux 10 ans de lenfant, rduction progressive de lge limite 7 ans en 2010 puis 5 ans en 2012

Lettonie : modification des ges retenus pour la perception des allocations familiales : de 16 ans 15 ans, de 20 ans 19 ans en cas de poursuite dtudes, de la naissance au 1er anniversaire

Mise sous conditions de ressources

En Allemagne, les bnficiaires des Allocations familiales peuvent en fonction de lconomie dimpt la plus importante, choisir au cas par cas entre la perception des allocations familiales ou de labattement forfaitaire par enfant dans le cadre de lImpt sur le revenu. En effet, les allocations familiales sont ellesmmes considres comme un crdit dimpt. Pour les revenus levs, cest le bnfice de labattement qui devient le plus intressant, lorsque le taux

Rduction du montant des AF de 1% pour chaque tranche de 100 des revenus se situant entre 50 000 et 60 000 /an (entre 51 000 et 55 000 , les mnages perdent 10% des AF, entre 55 000 et 60 000 , ils en perdent 50%), puis suppression au-del de 60 000 /an. 15% des familles concernes par cette suppression (1,2 millions) pour une conomie value 1,5Mds de livres

Rpublique Tchque : mise sous condition de ressources de la prime de naissance Lituanie : mise sous condition de ressource des prestations familiales conduisant une diminution de moiti du nombre dallocataires

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dimposition est lev. Roumanie : diminution de lindemnisation des congs maternit et diminution des plafonds de revenus pour le calcul des IJ maternit Lituanie : diminution de lindemnisation des congs maternit et paternit Rduction de 10% pour toute personne au chmage depuis plus dun an et pour les mres isoles sans emploi lorsque leur dernier enfant aura atteint lge de 5 ans Pas au niveau fdral Plafonnement des aides au logement en fonction de la surface du logement et diminution du montant des allocations Modifications progressives du crdit dimpts aux familles : Child tax credit. Il est prvu de le fusionner, en octobre 2013, avec 5 autres prestations et crdits dimpt dans le cadre dun Universal credit qui compltera les revenus des mnages en fonction de leur situation. Lobjectif est, entre autres de simplifier le systme et de le rendre plus incitatif la reprise dun emploi. Dun Danemark : le revenu annuel imposable sera celui des deux poux pour les couples maris partir de 2014 Luxembourg : transformation de la modration de limpt pour lenfant par un boni pour enfant ; prestation verse mensuellement Danemark : le revenu annuel imposable sera celui des deux poux pour les couples maris partir de 2014

Rforme des congs maternit et parentaux

Rduction du cong parental de la mre de moiti : passage de 24 mois maximum 12 mois (+ 2 mois pour le pre) mais avec une augmentation du montant mensuel vers.

Diminution des plafonds de revenus pour le calcul des IJ maternit

Rformes des aides au logement

Rformes fiscales

Pas au niveau fdral

Estonie : suppression des crdits dimpt pour les enfants de rangs 1 et 2

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montant fixe jusqu un certain niveau de revenue, il diminue ensuite selon un taux de 65% qui sapplique sur le revenu net dimpt et de cotisations sociales. Un dispositif de garantie de revenu sera mis en place pour le stock des allocataires actuels. Dpense prvue de + 2Mds livres (pas spcifiquement pour les familles). Durcissement des conditions dligibilit, puis conditions de ressources plus drastiques aprs 2012 Suppression du supplment bb mais augmentation de la prise en compte de lenfant (pour ne pas affecter les objectifs de rduction de la pauvret infantile).

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MESURES FAVORABLES EN TERMES DE POLITIQUES FAMILIALES ALLEMAGNE (*) PAYS NORDIQUES Danemark : Augmentation des montants des allocations familiales (dont le montant diminue avec lge de lenfant) Sude : Augmentations cibles sur certains rangs des enfants : pour les 2mes enfants et suivants : +50% pour le 2me enfant, + 33% pour le 3me, + 23% pour le 4me, +21% pour le 5me. EST-EUROPE CENTRALE Pologne : augmentation des allocations familiales de 40% Bulgarie, Lituanie : augmentation de lallocation de naissance Hongrie : cration dune allocation de scolarit pour les enfants de 6 18 ans Slovaquie : augmentation de la prestation de garde de lenfant AUTRES Portugal : Augmentation des allocations familiales entre 2% et 8% selon les revenus Autriche : versement dun 13me mois dallocations familiales en septembre Grande-Bretagne : la cration de lUniversal crdit fin 2013 pourra ventuellement se traduire par une augmentation de ressources pour certaines familles.

Augmentation du montant de certaines prestations familiales

Augmentation ( partir de 2010) pour lensemble des enfants : + 12% pour les 3 premiers enfants (AF de 184 pour les 2 premiers et 190 pour le 3me) et + 10% partir du 4me (AF de 215)

Cration dun cong parental pour les pres : 2 mois prendre part de ceux de la mre (2007) En contrepartie de la diminution de moiti du cong parental de la mre, augmentation du montant de lallocation mensuelle qui tait de 300 et peut dsormais atteindre 1800 (67% du revenu mensuel net de lanne prcdente avec un montant maximal de prestation). Elle est compatible avec un temps partiel de moins de 30 heures/semaine. Cration dune allocation mensuelle pour les parents qui choisissent de

Amlioration des congs maternit, paternit ou parentaux (dure, ou indemnisation)

Finlande : augmentation de la dure du cong paternit (de 36 54 jours ouvrables partir de 2013) et possibilit de partage du cong parental (158 jours ouvrables qui fait suite au cong maternit de 105 jours ouvrables).

Slovaquie : allongement de la priode de versement des IJ maternit (de 28 34 semaines et 37 semaines pour les mres isoles) et augmentation de leur montant ; majoration de lallocation parentale mais rduction de sa dure de versement 2 ans Pologne : possibilit de prolongation du cong maternit, cration dune semaine de cong paternit et possibilit pour les pres dutiliser la partie du cong maternit non utilise par la mre

Autriche : cration dune allocation parentale verse pendant 12 14 mois aprs la naissance de lenfant, dont le montant est de 80% du salaire antrieur plafonn 2000

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garder leur enfant leur domicile au lieu de demander une place daccueil individuelle ou collective (aout 2013 : 100/mois pour les enfants de moins dun an et en 2014 : 150/mois pour les enfants de 2 3 ans). Danemark : Augmentation de lallocation gnrale pour le parent isol) et crdit dimpt pour activit professionnelle pour les parents isols qui bnficient de lallocation (2,6% des revenus imposables pour atteindre 6,36% en 2022). Finlande : Augmentation de lallocation de parent isol verse si lautre parent ne paye pas sa pension alimentaire ou si les revenus sont trop faibles (2010) Poursuite de la cration de modes daccueil avec obligation pour les communes de garantir une place aux enfants de moins de trois ans dont les parents travaillent ou suivent une formation ; objectif dun taux de couverture de 35 % en 2013 Cration compter du 1er aot 2013 dun droit juridique pour les parents obtenir pour leur jeune

Mesures spcifiques en faveur des parents isols

Pas au niveau fdral

Slovnie : augmentation de lallocation gnrale pour le parent isol (+10%)

Portugal : Augmentation de lallocation pour le parent isol (+20%)

Dveloppement des services collectifs

Pays-Bas : augmentation des dpenses pour les services de garde denfants afin de promouvoir lemploi des femmes en temps de crise

Irlande : mesure la fois dconomie et damlioration : suppression progressive du supplment pour garde du jeune enfant (275 par trimestre, 83 en mars 2009, 41 en dcembre 2009 puis suppression en 2010) et remplacement par une anne daccueil gratuite dans une structure daccueil de lenfance

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enfant une place daccueil en structure collective ou individuelle. Pays-Bas : nouvelles rgles pour le crdit dimpt afin dinciter le parent qui gagne le moins accroitre son temps de travail, avec possibilit de cumul des gains de lemploi et du crdit dimpt

Fiscalit

Pas au niveau fdral

Hongrie : mise en place de dductions fiscales pour les familles

* Allemagne : Plan daction gouvernemental de 2012 pour compenser les effets du changement dmographique et faciliter le maintien dans lemploi ou le retour lemploi des jeunes mres de famille.

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MESURES FAVORABLES EN TERMES DE POLITIQUES FAMILIALES ALLEMAGNE (*) PAYS NORDIQUES Danemark : Augmentation des montants des allocations familiales (dont le montant diminue avec lge de lenfant) Sude : Augmentations cibles sur certains rangs des enfants : pour les 2mes enfants et suivants : +50% pour le 2me enfant, + 33% pour le 3me, + 23% pour le 4me, +21% pour le 5me. EST-EUROPE CENTRALE Pologne : augmentation des allocations familiales de 40% Bulgarie, Lituanie : augmentation de lallocation de naissance Hongrie : cration dune allocation de scolarit pour les enfants de 6 18 ans Slovaquie : augmentation de la prestation de garde de lenfant AUTRES Portugal : Augmentation des allocations familiales entre 2% et 8% selon les revenus Autriche : versement dun 13me mois dallocations familiales en septembre Grande-Bretagne : la cration de lUniversal crdit fin 2013 pourra ventuellement se traduire par une augmentation de ressources pour certaines familles.

Augmentation du montant de certaines prestations familiales

Augmentation ( partir de 2010) pour lensemble des enfants : + 12% pour les 3 premiers enfants (AF de 184 pour les 2 premiers et 190 pour le 3me) et + 10% partir du 4me (AF de 215)

Cration dun cong parental pour les pres : 2 mois prendre part de ceux de la mre (2007) En contrepartie de la diminution de moiti du cong parental de la mre, augmentation du montant de lallocation mensuelle qui tait de 300 et peut dsormais atteindre 1800 (67% du revenu mensuel net de lanne prcdente avec un montant maximal de prestation). Elle est compatible avec un temps partiel de moins de 30 heures/semaine. Cration dune allocation mensuelle pour les parents qui choisissent de garder leur enfant leur domicile au lieu de demander une place daccueil individuelle ou collective (aout 2013 : 100/mois pour les enfants de moins dun an et en 2014 : 150/mois pour les enfants de 2 3 ans).

Amlioration des congs maternit, paternit ou parentaux (dure, ou indemnisation)

Finlande : augmentation de la dure du cong paternit (de 36 54 jours ouvrables partir de 2013) et possibilit de partage du cong parental (158 jours ouvrables qui fait suite au cong maternit de 105 jours ouvrables).

Slovaquie : allongement de la priode de versement des IJ maternit (de 28 34 semaines et 37 semaines pour les mres isoles) et augmentation de leur montant ; majoration de lallocation parentale mais rduction de sa dure de versement 2 ans Pologne : possibilit de prolongation du cong maternit, cration dune semaine de cong paternit et possibilit pour les pres dutiliser la partie du cong maternit non utilise par la mre

Autriche : cration dune allocation parentale verse pendant 12 14 mois aprs la naissance de lenfant, dont le montant est de 80% du salaire antrieur plafonn 2000

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Mesures spcifiques en faveur des parents isols

Pas au niveau fdral

Danemark : Augmentation de lallocation gnrale pour le parent isol) et crdit dimpt pour activit professionnelle pour les parents isols qui bnficient de lallocation (2,6% des revenus imposables pour atteindre 6,36% en 2022). Finlande : Augmentation de lallocation de parent isol verse si lautre parent ne paye pas sa pension alimentaire ou si les revenus sont trop faibles (2010)

Slovnie : augmentation de lallocation gnrale pour le parent isol (+10%)

Portugal : Augmentation de lallocation pour le parent isol (+20%)

Dveloppement des services collectifs

Poursuite de la cration de modes daccueil avec obligation pour les communes de garantir une place aux enfants de moins de trois ans dont les parents travaillent ou suivent une formation ; objectif dun taux de couverture de 35 % en 2013 Cration compter du 1er aot 2013 dun droit juridique pour les parents obtenir pour leur jeune enfant une place daccueil en structure collective ou individuelle.

Pays-Bas : augmentation des dpenses pour les services de garde denfants afin de promouvoir lemploi des femmes en temps de crise

Irlande : mesure la fois dconomie et damlioration : suppression progressive du supplment pour garde du jeune enfant (275 par trimestre, 83 en mars 2009, 41 en dcembre 2009 puis suppression en 2010) et remplacement par une anne daccueil gratuite dans une structure daccueil de lenfance

Fiscalit

Pas au niveau fdral

Pays-Bas : nouvelles rgles pour le crdit dimpt afin dinciter le parent qui gagne le moins accroitre son temps de travail, avec possibilit de cumul des gains de lemploi et du crdit dimpt

Hongrie : mise en place de dductions fiscales pour les familles

* Allemagne : Plan daction gouvernemental de 2012 pour compenser les effets du changement dmographique et faciliter le maintien dans lemploi ou le retour lemploi des jeunes mres de famille.

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Les mesures de politique familiales prises depuis la crise dans diffrents pays de lUnion europenne Classement alphabtique

Augmentation des allocations familiales ( partir de 2010) pour lensemble des enfants : + 12% pour les 3 premiers enfants (AF de 184 pour les 2 premiers et 190 pour le 3me) et + 10% partir du 4me (AF de 215) - Il ny a pas de plafond de revenu pour les allocations familiales mais les bnficiaires des AF peuvent choisir au cas par cas entre les allocations familiales (considres comme un crdit dimpt) ou un abattement par enfant dans le cadre de lIR. A partir dun certain niveau de revenu, cest effectivement labattement qui devient le plus intressant avec un taux dimposition marginal lev. Cration dun cong parental pour les pres : 2 mois prendre part de ceux de la mre (2007)
ALLEMAGNE

En contrepartie de la diminution de moiti du cong parental de la mre (de 24 mois 12 mois), augmentation du montant de lallocation mensuelle qui tait de 300 et peut dsormais atteindre 1800 (67% du revenu mensuel net de lanne prcdente avec un montant maximal de prestation). Elle est compatible avec un temps partiel de moins de 30 heures/semaine. Cration dune allocation mensuelle pour les parents qui choisissent de garder leur enfant leur domicile au lieu de demander une place daccueil individuelle ou collective (aout 2013 : 100/mois pour les enfants de moins dun an et en 2014 : 150/mois pour les enfants de 2 3 ans). Poursuite de la cration de modes daccueil avec obligation pour les communes de garantir une place aux enfants de moins de trois ans dont les parents travaillent ou suivent une formation (2013). Objectif dun taux de couverture de 35 % en 2013 Cration compter du 1er aot 2013 dun droit juridique pour les parents obtenir pour leur jeune enfant une place daccueil en structure collective ou individuelle

AUTRICHE

Versement dun 13me mois dallocations familiales en septembre Cration dune allocation parentale verse pendant 12 14 mois aprs la naissance de lenfant, dont le montant est de 80% du salaire antrieur plafonn 2000

Augmentation des allocations familiales (dont le montant diminue avec lge de lenfant et qui sont soumises limpt comme lensemble des revenus de transfert) A compter de 2014, les allocations familiales seront rduites progressivement au-del dun certain plafond de ressources (102 000 /an). La rduction sera de 2% du revenu dpassant le plafond (exemple : pour un mnage biactif avec des revenus mensuels de 17 000 , la perte est infrieure 1%) DANEMARK Pour bnficier des prestations familiales, au moins un des deux parents devra avoir rsid ou travaill au Danemark pendant au cours 2 ans au cours des 10 annes prcdant la demande ; dfaut un taux dgressif est appliqu (25% si 6 mois de prsence, 50% si un an, 75% si 1an et demi). Le revenu annuel imposable sera celui des deux poux pour les couples maris partir de 2014 Augmentation de lallocation gnrale pour le parent isol (2010) et crdit dimpt pour activit professionnelle pour les parents isols qui bnficient de lallocation (2,6% des revenus imposables pour atteindre 6,36% en 2022).

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ESPAGNE

Suppression de la prime la naissance instaure en 2007 (2011)

ESTONIE

Suppression des crdits dimpt pour les enfants de rangs 1 et 2

Gel des allocations familiales entre 2013 et 2015 FINLANDE Augmentation de lallocation de parent isol verse si lautre parent ne paye pas sa pension alimentaire ou si les revenus sont trop faibles (2010) Augmentation de la dure du cong paternit (de 36 54 jours ouvrables partir de 2013) et possibilit de partage du cong parental (158 jours ouvrables qui fait suite au cong maternit de 105 jours ouvrables). Accroissement des minima sociaux HONGRIE Gel de tout ou partie des prestations familiales

Diminution du montant des allocations familiales de 7% en moyenne entre 2010 et 2011 Suppression du versement des prestations familiales aux enfants de 18 ans, aprs les avoir diminu de moiti lanne prcdente IRLANDE Pour lallocation de parent isol, rduction progressive de lge limite des enfants charge, rduction progressive pour atteindre 13 ans en 2016 Diminution des plafonds de revenus pour le calcul des IJ maternit Mesure la fois dconomie et damlioration : suppression progressive du supplment pour garde du jeune enfant (275 par trimestre, 83 en mars 2009, 41 en dcembre 2009 puis suppression en 2010) et remplacement par une anne daccueil gratuite dans une structure daccueil de lenfance LETTONIE Modification des ges retenus pour la perception des allocations familiales : de 16 ans 15 ans, de 20 ans 19 ans en cas de poursuite dtudes, de la naissance au 1er anniversaire

LITUANIE

Mise sous condition de ressource des prestations familiales conduisant une diminution de moiti du nombre dallocataires Diminution de lindemnisation des congs maternit et paternit

LUXEMBOURG

Transformation de la modration de limpt pour lenfant par un boni pour enfant ; prestation verse mensuellement

PAYS-BAS

Augmentation des dpenses pour les services de garde denfants afin de promouvoir lemploi des femmes en temps de crise

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Nouvelles rgles pour le crdit dimpt afin dinciter le parent qui gagne le moins accroitre son temps de travail, avec possibilit de cumul des gains de lemploi et du crdit dimpt

PORTUGAL

Augmentation des allocations familiales entre 2% et 8% selon les revenus Augmentation de lallocation pour le parent isol (+20%) Versement de la prime de naissance uniquement pour le premier enfant et suppression de lallocation de rentre scolaire

REPUBLIQUE TCHEQUE

Gel de tout ou partie des prestations familiales Diminution du montant des allocations familiales entre 2009 et 2010 : -9% pour les enfants de moins de 6 ans, -8% pour les enfants de 6 15 ans et -7% pour les enfants de 15 26 ans Mise sous condition de ressources de la prime de naissance

ROUMANIE

Diminution du montant de lallocation de naissance Diminution du taux dindemnisation des congs maternit et diminution des plafonds de revenus pour le calcul des IJ maternit Modifications progressives du crdit dimpts aux familles : Child tax credit. Il est prvu de le fusionner, en octobre 2013, avec 5 autres prestations et crdits dimpt dans le cadre dun Universal credit qui compltera les revenus des mnages en fonction de leur situation. Lobjectif est, entre autres de simplifier le systme et de le rendre plus incitatif la reprise dun emploi. Dun montant fixe jusqu un certain niveau de revenue, il diminue ensuite selon un taux de 65% qui sapplique sur le revenu net dimpt et de cotisations sociales. Un dispositif de garantie de revenu sera mis en place pour le stock des allocataires actuels. La rforme se traduira par un durcissement des conditions dligibilit mais il est prvue que la dpense totale augmente de + 2Mds livres lors de la fusion de lensemble des prestations (pas spcifiquement pour les familles). Allocations familiales Gel des allocations familiales (prvu pour trois ans partir davril 2011)

ROYAUME-UNI

Rduction du montant des AF de 1% pour chaque tranche de 100 des revenus se situant entre 50 000 et 60 000 /an (entre 51 000 et 55 000 , les mnages perdent 10% des AF, entre 55 000 et 60 000 , ils en perdent 50%), puis suppression au-del de 60 000 /an (15% des familles concernes par cette suppression (1,2 millions) pour une conomie value 1,5Mds de livres) Allocations pour les jeunes enfants Diminution de la prise en charge des frais de garde (- 10%) Allocation de naissance uniquement attribue pour le premier bb, sauf si naissances multiples (avril 2011). Suppression de lallocation de bonne sant pendant la grossesse (janvier 2011) Aides au logement Pour les allocations logement, toute personne au chmage depuis plus dun an les verra rduites de 10% ; les mres isoles devront rechercher un emploi quand leur dernier enfant aura

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atteint lge de 5 ans (contre 10 ans avant) Plafonnement des aides au logement en fonction de la surface du logement et diminution du montant des allocations Autres mesures dconomies Lallocation pour parent isol verse jusquaux dix ans du plus jeune enfant sera verse jusquaux 7 ans de lenfant en octobre 2010 puis jusquaux 5 ans de lenfant partir de 2012 Suppression progressive (aprs sa mise sous condition de ressource) du systme du Child Trust Fund = capital jeune : fonds dpargne lanc en 2005 - pour les enfants et aliment par les parents et lEtat) SLOVAQUIE Gel de tout ou partie des prestations familiales SUEDE Augmentation de lallocation complmentaire pour famille nombreuse verse partir du 2me enfant : +50% pour le 2me enfant, + 33% pour le 3me, + 23% pour le 4me, +21% pour le 5me (2010).

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ANNEXE 6 LES TAUX DEFFORT MEDIAN EN MATIERE DE LOGEMENT

Rsultats : le taux deffort mdian des mnages aprs prise en compte de lallocation logement, ainsi que la rduction du taux deffort permise par cette prestation, sont fournis dans le tableau ci-dessous.
Taux d'effort net mdian Configuration familiale Isols (sans enfant) Familles monoparentales avec 1 enfant avec 2 enfants avec 3 enfants ou plus Couples sans enfant avec 1 enfant avec 2 enfants avec 3 enfants ou plus Total Type de parc 2010 25,7% 18,5% 15,8% 8,3% 21,6% 18,1% 17,7% 13,6% 19,4% 2011 25,4% 18,5% 15,9% 8,5% 21,0% 17,8% 17,5% 13,5% 19,2% Impact des AL sur le taux deffort (2011) -51% -56% -61% -78% -47% -44% -39% -49% -51,9%

Objectif

Rduction significative du taux deffort

Accession la proprit 24,2% 24,4% -22% Public 11,4% 11,3% -66% Priv 25,4% 25,2% -50% Total 19,4% 19,2% -51,9% Source : PQE famille annex la LFSS pour 2013, Indicateur n2-5 : Taux deffort mdian des mnages titulaires dune allocation logement, en fonction de la configuration familiale et du type de parc.

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ANNEXE 7 EVENEMENTS DONNANT LIEU A UN ABATTEMENT OU A UNE NEUTRALISATION SUR LA BASE RESSOURCES DE LALLOCATAIRE

* Evnements affectant lallocataire, son conjoint ou concubin donnant lieu un abattement de 30% de la base ressources de lallocataire : - Cessation de toute activit professionnelle ; - Admission au bnfice d'une pension de retraite ou d'invalidit ou d'une rente d'accident du travail ou ouverture dun droit lAAH ; - Maladie de longue dure ; - Interruption de travail suprieure 6 mois dans les conditions mentionnes l'article R. 324-1 du CSS (examen prvu au L. 324-1 du CSS) ; chmage total depuis 2 mois conscutifs + perception de l'allocation d'assurance prvue l'article L. 351-3 du code du travail ; chmage partiel + perception de l'allocation spcifique prvue l'article L. 351-25 du code du travail chmage rmunr au titre des allocations de formation.

* Evnements donnant lieu une neutralisation des ressources de lallocataire : Conjoint ou concubin : cessant toute activit professionnelle pour se consacrer un enfant de moins de trois ans ou plusieurs enfants ; dtenu, moins que l'intress ne soit plac sous le rgime de semi-libert ;

Allocataire ou conjoint ou concubin : dcd ; divorc, spar lgalement ou de fait ou en situation de cessation de la vie commune ; chmeur total depuis au moins deux mois conscutifs, non indemnis ; chmeur total depuis au moins deux mois conscutifs indemnis au niveau du montant minimum prvu par l'accord mentionn l'article L. 351-8 du code du travail, aprs application du taux dgressif prvu l'article L. 351-3 du mme code ; bnficiaire du RSA.

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ANNEXE 8

Ministre de l'conomie et des finances Ministre des affaires sociales et de la sant Ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social Direction de la recherche, des tudes, de l'valuation et des statistiques
Sous-direction des synthses, des tudes conomiques et de l'valuation Bureau de la redistribution et de l'valuation Objet : Scnarios de modulation des allocations familiales en fonction des ressources des allocataires et de la mise en place de plafonds simples ou doubles, conduisant une conomie comprise entre 450 M et 1 Md (France mtropolitaine, 2014) Paris, le 2 avril 2013 DREES-BRE N 30/2013

A votre demande, cette note value les consquences redistributives de plusieurs scnarios de modulation des allocations familiales (AF), conduisant des conomies de 450 M, 650 M, 850 M et 1 Md (France mtropolitaine, 2014). Elle value galement lincidence sur les barmes de la mise en place dun plafond major pour les couples bi-actifs et les familles monoparentales, rendement constant. Les estimations sont ralises laide du modle Ines (Insee-Drees) pour lanne 2011, et revalorises pour correspondre la lgislation 2014 (annexe 1). Prsentation des scnarios Les 8 rformes analyses consistent en une modulation des allocations familiales (y.c. majorations pour ge23) avec un barme dgressif (tableau 1) : le montant des AF reste au niveau actuel jusqu un 1er plafond24 ; il baisse ensuite de faon progressive jusqu un 2me plafond ; il se stabilise enfin au-del du 2me plafond, un montant quivalent un quart des AF actuelles.

fiscaux, en faisant lhypothse que lensemble des revenus bnficient dun abattement de 10 %.

Dans la lgislation actuelle, pour les enfants ns partir du 1er mai 1997, des majorations dallocations familiales sont verses dans les familles qui comportent un ou plusieurs enfants de plus de 14 ans, sauf s'il s'agit de l'an d'une famille de 2 enfants. Cette majoration slve environ 64 par mois et par enfant ligible en 2012. Les enfants ns avant le 1er mai 1997 bnficient dune majoration rduite partir de 11 ans (36 en 2012), et dune majoration pleine partir de 16 ans (64 en 2012). Le nombre denfants concerns par cet ancien systme de majoration baisse continment, et plus aucun enfant ne sera concern par ce systme partir de 2017. La simulation ralise ici part de lhypothse quon applique le nouveau systme de majoration tous les enfants (quils soient ns avant ou aprs le 1er mai 1997), afin de mieux reflter la lgislation lhorizon de lexercice (retour lquilibre de la branche famille en 2016). 24 Dans la prsente note, lensemble des plafonds sont exprims en fonction des revenus mensuels de la famille avant abattements
23

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Les 4 premiers scnarios (1 4) ont des rendements de 450 M 1 Md (France mtropolitaine, 2014), en retenant des plafonds gaux pour les couples mono-actifs, les couples bi-actifs et les familles monoparentales. Les 4 derniers scnarios (5 8) ont des rendements similaires mais introduisent des plafonds majors pour les couples bi-actifs25 ou les familles monoparentales. Pour mmoire, un tel mcanisme de double-plafonnement est en vigueur pour certaines prestations sous conditions de ressources, par exemple pour lallocation de base de la PAJE ou le complment familial. La majoration de plafond simule dans les scnarios 5 8 sinspirent des modalits du double plafonnement de lallocation de base de la Paje. Pour cette dernire, les plafonds majors sont suprieurs de 11 195 par an aux plafonds simples (lgislation 2013), quel que soit le nombre denfants. Cette majoration de 11 195 par an correspond 26,8 % du plafond pour une famille de deux enfants, taux de majoration repris dans les scnarios 5 8. Par exemple, dans le scnario 5, le 1er plafond de ressources pour un couple bi-actif ou une famille monoparentale ayant deux enfants est suprieur de 1 610 par mois celui dun couplemonoactif ayant deux enfants, soit une diffrence de 26,8 % (6 012 ) [tableau 2]. Tableau 1 Prsentation des scnarios
Scnario Rendement (France mtropolitaine, 2014) 450 M 650 M 850 M 1 Md 450 M 650 M 850 M 1 Md Montant du 2me plafond (calcul dans les simulations) 1,4 fois le 1er plafond 1,4 fois le 1er plafond 1,4 fois le 1er plafond 1,4 fois le 1er plafond 1,4 fois le 1er plafond 1,4 fois le 1er plafond 1,4 fois le 1er plafond 1,4 fois le 1er plafond Division des AF audel du 2me plafond Par 4 Par 4 Par 4 Par 4 Par 4 Par 4 Par 4 Par 4 Prsence dun double plafond Non Non Non Non Oui Oui Oui Oui

1 2 3 4 5 6 7 8

25 Au sens de la CAF, la distinction entre couple monoactif et couple biactif est tablie sur la base des revenus fiscaux de lanne N

2. Toute personne dont les revenus dactivit sont suprieurs 12 fois la base mensuelle des allocations familiales (BMAF) est considre comme active. Selon le modle Ines, 79 % des familles ligibles aux allocations familiales sont biactives ou monoparentales, et 21 % sont monoactives.

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Les plafonds dentre retenus sont prsents dans le tableau ci-dessous (tableau 2), pour la lgislation 2014 sur les revenus 2012. Il sagit des plafonds auxquels on peut comparer les ressources des familles avant abattements. Tableau 2 Plafonds de ressources des scnarios (lgislation 2014 - revenus 2012)
Famillesmonoactives 1 plafondderessources (baisseprogressive desAFaudel) 2enfants
er

Famillesbiactivesoumonoparentales 1 plafondderessources (baisseprogressive desAFaudel) 2enfants


er

Scnario

2meplafondderessources (AFdivisespar4audel)

2meplafondderessources (AFdivisespar4audel)

Parenfant Parenfant 2enfants supplmentaire supplmentaire SIMPLEPLAFOND

Parenfant Parenfant 2enfants supplmentaire supplmentaire

S1450M S2650M S3850M S41Md S5450M S6650M S7850M S81Md

7296 6215 5493 5072 6012 5120 4516 4171

777 777 777 777 777 777 777 777

10215 8701 7690 7101 8416 7168 6322 5839

777 777 777

7296 6215 5493

777 777 777 777 777 777 777 777

10215 8701 7690 7101 10671 9088 8016 7404

777 777 777 777 777 777 777 777

777 5072 DOUBLEPLAFOND 777 777 777 777 7622 6492 5726 5288

Champ : Personnes vivant en France mtropolitaine dans un mnage ordinaire dont les revenus dclars sont positifs ou nuls et dont la personne de rfrence nest pas tudiante. Source : INSEE-DGFip-CNAF-CNAV-CCMSA enqute Revenus fiscaux et sociaux 2009 (actualise 2011 par le modle INES), calculs DREES. N.B. : les revenus sont les revenus avant abattements fiscaux, c'est--dire les revenus dclars. Ceux-ci ont t revaloriss pour correspondre des revenus 2012.

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Graphique 1 Comparaison du barme des scnarios simuls pour les familles de 2 enfants de moins de 14 ans (lgislation 2014, revenus 2012) A. Scnario sans double-plafonnement (1 4)

B. Scnarios rapportant 1 Md, avec et sans double-plafonnement (4 et 8)

Champ : Personnes vivant en France mtropolitaine dans un mnage ordinaire dont les revenus dclars sont positifs ou nuls et dont la personne de rfrence nest pas tudiante.

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Source : INSEE-DGFip-CNAF-CNAV-CCMSA enqute Revenus fiscaux et sociaux 2009 (actualise 2011 par le modle INES), calculs DREES.
N.B. : les revenus sont les revenus avant abattements fiscaux, c'est--dire les revenus dclars. Ceux-ci ont t revaloriss pour correspondre des revenus 2012.

Rsultats dtaills Simulations avec un simple plafond Pour aboutir un rendement de 450 M (France mtropolitaine, 2014), il serait possible de verser des AF qui commencent dcrotre partir dun revenu mensuel denviron 7 300 pour une famille de deux enfants, et sont divises par quatre partir de 10 200 (tableau 2). Pour une famille de deux enfants, les AF diminueraient denviron 3,5 par tranche de 100 de revenu mensuel supplmentaire, et denviron 12 pour une famille de 4 enfants (tableau 4.B). Environ 7 % des mnages ligibles aux AF seraient perdants (tableau 3), avec une perte croissante avec le revenu du fait du mcanisme de lissage (tableau 5). Seuls 3 % verraient leurs AF divises par quatre. 83% des mnages perdants se situent dans le 10me dcile de niveau de vie (tableau 5). Pour aboutir un rendement de 1 Md (France mtropolitaine, 2014), il serait possible de verser des AF qui commencent dcrotre partir dun revenu mensuel de 5 000 pour une famille de deux enfants, et sont divises par quatre partir de 7 100 . Pour une famille de deux enfants, les AF diminueraient denviron 5 par tranche de 100 de revenu mensuel supplmentaire et de 17 pour une famille de 4 enfants (tableau 4.B). Environ 17 % des mnages ligibles aux AF seraient perdants (tableau 3), avec une perte croissante avec le revenu du fait du mcanisme de lissage (tableau 5). 8 % des mnages ligibles aux AF verraient leurs AF divises par quatre. Les mnages perdants la rforme se trouvent principalement dans les 3 derniers dciles de niveau de vie : 46 % dans le 10me dcile, 32 % dans le 9me, et 15 % dans le 8me (les 7 % restants dans les dciles infrieurs, tableau 5). Lintroduction de plafonds majors pour les familles bi-actives et monoparentales conduit baisser de manire sensible les plafonds pour les familles mono-actives ( rendement constant) Avec un mcanisme de double-plafonnement, pour aboutir un rendement de 1 Md (France mtropolitaine, 2014), il faudrait verser des AF qui commencent dcrotre partir dun revenu mensuel denviron 4 200 pour une famille mono-active de deux enfants, contre 5 100 sans mcanisme de double-plafonnement (tableau 2). Pour les familles bi-actives ou monoparentales de deux enfants, qui bnficient du plafond major, les AF commenceraient dcrotre partir dun revenu mensuel denviron 5 300 , contre 5 100 sans mcanisme de double-plafonnement. Le plafond de ressources major (scnario 8) est proche de celui du scnario sans double plafonnement (scnario 4) : il lui est suprieur de 200 par mois. Le plafond simple est 61

linverse significativement plus faible que celui du scnario sans double plafonnement (900 ). Ainsi, en introduisant un double-plafonnement, les familles bi-actives et monoparentales voient leur plafond progresser lgrement, tandis que le plafond des familles mono-actives baisse de manire sensible. Cela sexplique principalement par le fait que 79 % des familles ligibles aux allocations familiales sont bi-actives ou monoparentales, et seulement 21 % sont mono-actives (source Ines). Le nombre de mnages perdants, leur perte moyenne, et leur rpartition au sein de lchelle des niveaux de vie sont peu affects par lintroduction dun double-plafonnement (tableaux 5 et 6). En revanche, logiquement, la part des familles bi-actives et monoparentales parmi les perdants est plus forte dans les scnarios sans double plafonnement (tableau 7). Dans le scnario 4, par exemple (simple plafond, rendement 1 Md), 88 % des mnages perdants sont bi-actifs ou monoparentaux, contre 84 % dans le scnario 8 (double plafond, rendement 1 Md). Mme dans le scnario 8, les mnages bi-actifs ou monoparentaux restent surreprsents puisquils reprsentent 84 % des perdants, contre 79 % des mnages ligibles aux AF. Cela sexplique par le fait quils ont des revenus en moyenne plus levs. Tableaux et graphiques ci-dessous : Tableau 3 Part des mnages ligibles aux AF perdants en cas de rforme (France mtropolitaine, 2014) Tableau 4 Montant des allocations mensuelles et perte de prestations pour 100 de revenu supplmentaire, lgislation 2014 Tableau 5 Rpartition par dcile de niveau de vie des mnages perdants et montant moyen annuel de perte Tableau 6 - Rpartition par nombre denfants des mnages perdants et montant moyen annuel de perte Tableau 7 Part des couples bi-actifs et des parents isols parmi les mnages perdants (France mtropolitaine, 2014) Graphique 2 Barme dtaill, en fonction des caractristiques de la famille Tableau 3 Part des mnages ligibles aux AF perdants en cas de rforme (France mtropolitaine, 2014)
Mnagespourquilarforme estneutre Mnagesperdantsentreles2 plafonds Mnagesperdants,audeldu 2meplafond(AFdivisespar4) Total S1450M 93% 4% 3% 100% SIMPLEPLAFOND S2650M 89% 6% 5% 100% S3850M 86% 8% 6% 100% DOUBLEPLAFOND S41Md S5450M S6650M S7850M 83% 9% 8% 100% 93% 4% 3% 100% 90% 6% 4% 100% 86% 8% 6% 100% S81Md 83% 9% 8% 100%

Champ : Personnes vivant en France mtropolitaine dans un mnage ordinaire dont les revenus dclars sont positifs ou nuls et dont la personne de rfrence nest pas tudiante. Source : INSEE-DGFip-CNAF-CNAV-CCMSA enqute Revenus fiscaux et sociaux 2009 (actualise 2011 par le modle INES), calculs DREES.

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Tableau 4 Montant des allocations mensuelles et perte de prestations pour 100 de revenu supplmentaire, lgislation 2014 A. Montant des allocations familiales mensuelles, pour lensemble des scnarios (en euros / mois)
Sansmajoration(touslesenfantsontmoinsde14ans) Montantd'AFmaximum 2enfants 130 3enfants 298 Montantd'AFminimum(divisespar4 parrapportauxmontantsactuels) 3enfants 75 Parenfant supplmentaire 42 Avecmajoration(touslesenfantsont14ans ouplus) Montantd'AF Montantd'AF maximum minimum 2enfants 196 3enfants 2enfants 3enfants 495 49 123

Parenfant 2enfants supplmentaire 168 33

B. Montant des pertes de prestations pour 100 de revenu supplmentaire pour les familles dont tous les enfants ont moins de 14 ans
Scnario S1450M S2650M S3850M S41Md S5450M S6650M S7850M S81Md 4,1 4,8 5,4 5,9 9,3 10,9 12,4 13,4 3,4 4 4,5 4,8 7,7 9 10,2 11,1 Famillesmonoactives 2enfants 3enfants 4enfants Famillesbiactivesoumonoparentales 2enfants 3enfants 4enfants

SIMPLEPLAFOND 12,0 14,1 15,9 17,2 3,4 4 4,5 4,8 7,7 9 10,2 11,1 12,0 14,1 15,9 17,2

DOUBLEPLAFOND 14,5 17,1 19,3 20,9 3,2 3,8 4,3 4,6 7,4 8,6 9,8 10,6 11,5 13,5 15,3 16,5

Note : la pente est donne pour 100 gagns, c'est--dire que dans le scnario 1, pour un revenu qui augmente de 100, les prestations baissent de 3,4 pour 2 enfants de moins de 14 ans, de 7,7 pour 3 enfants de moins de 14 ans et de 12,0 pour 4 enfants de moins de 14 ans.

C. Montant des pertes de prestations pour 100 de revenu supplmentaire pour les familles dont tous les enfants ont plus de 14 ans
Scnario Famillesmonoactives 2enfants 3enfants SIMPLEPLAFOND S1450M S2650M S3850M S41Md 5,0 5,9 6,7 7,2 12,7 14,9 16,9 18,3 DOUBLEPLAFOND S5450M 6,1 15,4 4,8 12,2 5,0 5,9 6,7 7,2 12,7 14,9 16,9 18,3 Famillesbiactivesou monoparentales 2enfants 3enfants

63

S6650M S7850M S81Md

7,2 8,1 8,8

18,1 20,6 22,3

5,7 6,4 6,9

14,3 16,2 17,6

Note : la pente est donne pour 100 gagns, c'est--dire que dans le scnario 1, pour un revenu qui augmente de 100, les prestations baissent de 5,0 pour 2 enfants de plus de 14 ans et de 12,7 pour 3 enfants de plus de 14 ans. Champ : Personnes vivant en France mtropolitaine dans un mnage ordinaire dont les revenus dclars sont positifs ou nuls et dont la personne de rfrence nest pas tudiante. Source : INSEE-DGFip-CNAF-CNAV-CCMSA enqute Revenus fiscaux et sociaux 2009 (actualise 2011 par le modle INES), calculs DREES.

Tableau 5 Rpartition par dcile de niveau de vie des mnages perdants et montant moyen annuel de perte
Scnarios D1D7(*) SIMPLEPLAFOND Nombredemnagesperdants,enmilliers S1450M Partdesmnagesperdants,en% Montantmoyenannueldeperte,eneuros Nombredemnagesperdants,enmilliers S2650M Partdesmnagesperdants,en% Montantmoyenannueldeperte,eneuros Nombredemnagesperdants,enmilliers S3850M Partdesmnagesperdants,en% Montantmoyenannueldeperte,eneuros Nombredemnagesperdants,enmilliers S41Md Partdesmnagesperdants,en% Montantmoyenannueldeperte,eneuros DOUBLEPLAFOND Nombredemnagesperdants,enmilliers S5450M Partdesmnagesperdants,en% Montantmoyenannueldeperte,eneuros Nombredemnagesperdants,enmilliers S6650M Partdesmnagesperdants,en% Montantmoyenannueldeperte,eneuros Nombredemnagesperdants,enmilliers S7850M Partdesmnagesperdants,en% Montantmoyenannueldeperte,eneuros Nombredemnagesperdants,enmilliers S81Md Partdesmnagesperdants,en% Montantmoyenannueldeperte,eneuros 6 2 NS 17 3 NS 35 5 NS 56 7 NS 9 3 NS 22 4 NS 64 10 927 105 13 881 51 15 906 127 25 873 200 30 937 247 32 1027 283 81 1384 338 67 1490 365 55 1585 374 48 1649 349 100 1291 504 100 1288 664 100 1280 782 100 1280 4 1 NS 10 1 NS 26 4 NS 54 7 NS 5 1 NS 21 4 NS 67 10 717 118 15 721 53 15 718 138 27 771 221 32 885 262 32 1027 301 83 1349 352 68 1482 369 54 1605 374 46 1670 363 100 1241 521 100 1250 683 100 1246 808 100 1246 D8 D9 D10 Total

Champ : Personnes vivant en France mtropolitaine dans un mnage ordinaire dont les revenus dclars sont positifs ou nuls et dont la personne de rfrence nest pas tudiante. Source : INSEE-DGFip-CNAF-CNAV-CCMSA enqute Revenus fiscaux et sociaux 2009 (actualise 2011 par le modle INES), calculs DREES. N.B. 1 : Les niveaux de vie sont calculs sur lensemble des mnages vivant en France mtropolitaine dans un mnage ordinaire. Les dciles sont calculs au niveau des mnages et non des familles.

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N.B. 2 : Les montants moyens annuels de perte sont trs proches dun scnario lautre (de 1 241 dans le 1er scnario 1 250 dans le 2me) Cette stabilit rsulte de deux effets de sens contraire : i) lorsque les plafonds de ressources diminuent, revenu donn, le montant moyen de perte progresse, ce qui tend augmenter le montant moyen annuel de perte ; ii) au fur et mesure que les plafonds de ressources diminuent, des familles au revenu plus faible deviennent perdantes, ce qui tend rduire les montants moyens annuels de perte. (*) : Les mnages prsents dans les dciles 1 7 correspondent au passage des donnes du niveau famille au niveau mnage.

Tableau 6 - Rpartition par nombre denfants des mnages perdants et montant moyen annuel de perte
Scnarios 2enfants SIMPLEPLAFOND Nombredemnagesperdants,enmilliers S1450M Partdesmnagesperdants,en% Montantmoyenannueldeperte,eneuros Nombredemnagesperdants,enmilliers S2650M Partdesmnagesperdants,en% Montantmoyenannueldeperte,eneuros Nombredemnagesperdants,enmilliers S3850M Partdesmnagesperdants,en% Montantmoyenannueldeperte,eneuros Nombredemnagesperdants,enmilliers S41Md Partdesmnagesperdants,en% Montantmoyenannueldeperte,eneuros 265 73 825 392 75 843 523 77 853 624 77 861 78 21 2205 105 20 2242 130 19 2276 149 18 2294 19 6 2953 24 5 3380 30 4 3408 35 5 3491 363 100 1241 521 100 1250 683 100 1246 808 100 1246 3enfants 4enfantsetplus Total

DOUBLEPLAFOND Nombredemnagesperdants,enmilliers S5450M Partdesmnagesperdants,en% Montantmoyenannueldeperte,eneuros Nombredemnagesperdants,enmilliers S6650M Partdesmnagesperdants,en% Montantmoyenannueldeperte,eneuros Nombredemnagesperdants,enmilliers S7850M Partdesmnagesperdants,en% Montantmoyenannueldeperte,eneuros Nombredemnagesperdants,enmilliers S81Md Partdesmnagesperdants,en% Montantmoyenannueldeperte,eneuros 248 71 847 372 74 846 498 75 858 594 76 869 81 23 2169 104 21 2303 133 20 2283 151 19 2308 20 6 3082 28 6 3183 33 5 3388 37 5 3451 349 100 1291 504 100 1288 664 100 1280 782 100 1280

Champ : Personnes vivant en France mtropolitaine dans un mnage ordinaire dont les revenus dclars sont positifs ou nuls et dont la personne de rfrence nest pas tudiante. Source : INSEE-DGFip-CNAF-CNAV-CCMSA enqute Revenus fiscaux et sociaux 2009 (actualise 2011 par le modle INES), calculs DREES.

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Tableau 7 Part des couples bi-actifs et des parents isols parmi les mnages perdants (France mtropolitaine, 2014)
S1450M 85% S2650M 87% S3850M 88% S41Md S5450M S6650M S7850M S81Md 88% 79% 81% 82% 84%

Champ : Personnes vivant en France mtropolitaine dans un mnage ordinaire dont les revenus dclars sont positifs ou nuls et dont la personne de rfrence nest pas tudiante. Source : INSEE-DGFip-CNAF-CNAV-CCMSA enqute Revenus fiscaux et sociaux 2009 (actualise 2011 par le modle INES), calculs DREES.

Graphique 2 Barme dtaill, en fonction des caractristiques de la famille A. Scnario 1 : rendement 450 M (France mtropolitaine, 2014)

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B. Scnario 2 : rendement 650 M (France mtropolitaine, 2014)

C. Scnario 3 : rendement 846 M (France mtropolitaine, 2014)

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D. Scnario 4 : rendement 1 Md (France mtropolitaine, 2014)

Champ : Personnes vivant en France mtropolitaine dans un mnage ordinaire dont les revenus dclars sont positifs ou nuls et dont la personne de rfrence nest pas tudiante. Source : INSEE-DGFip-CNAF-CNAV-CCMSA enqute Revenus fiscaux et sociaux 2009 (actualise 2011 par le modle INES), calculs DREES. N.B. : les revenus sont les revenus avant abattements fiscaux, c'est--dire les revenus dclars. Ceux-ci ont t revaloriss pour correspondre des revenus 2012.

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Annexe 1 : Le modle Ines Prsentation du modle Ines Le principe de la microsimulation consiste appliquer la lgislation socio-fiscale un chantillon reprsentatif de la population. Le modle de microsimulation Ines, dvelopp par la Drees et lInsee, est adoss lenqute Revenus fiscaux et sociaux qui runit les informations sociodmographiques de lenqute Emploi, les informations administratives de la Cnaf et le dtail des revenus dclars ladministration fiscale pour le calcul de limpt sur le revenu. Lchantillon est reprsentatif de la population vivant en France mtropolitaine dans un logement ordinaire (logement non collectif). Les donnes de lenqute Revenus fiscaux et sociaux de 2009 sont recales afin de reflter la situation en 2011. On calcule pour chaque mnage les diffrents transferts montaires (selon sa composition familiale, lactivit de ses membres et son revenu imposable). Le modle Ines simule les prlvements sociaux et fiscaux directs, comprenant les cotisations sociales, la CRDS, la CSG, limpt sur le revenu et la taxe dhabitation. Les prestations sociales simules dans cette note comprennent : - les aides au logement ; - les minima sociaux en vigueur lanne 2011 : il sagit du revenu de solidarit active solidarit active (RSA) dans sa partie dite socle , de lallocation pour adulte handicap (AAH) et de ses complments, des allocations du minimum vieillesse et de lallocation supplmentaire dinvalidit (ASI) ; - le RSA dans sa partie dite activit , cest--dire vers en complments des revenus dactivit perus ; - les prestations familiales, composes des prestations familiales lgales (hors allocation de logement familial, regroupe avec les autres allocations de logement, hors allocation journalire de prsence parentale, intgre en amont dans lERFS avec les revenus de remplacement) et hors complment mode de garde (CMG) de la Paje. Ces prestations sont distingues selon quelles sont attribues sous conditions de ressources : prime la naissance ou ladoption et allocation de base de la prestation daccueil du jeune enfant (Paje), complment familial et allocation de rentre scolaire (ARS); ou sans conditions de ressources : allocations familiales (AF), complment libre choix dactivit (CLCA) de la Paje, allocation de soutien familial (ASF), allocation dducation de lenfant handicap (AEEH). Passage de la lgislation 2011 la lgislation 2014 Les chiffrages sont dans un premier temps raliss laide du modle Ines 2011. Ils sont ensuite revaloriss pour correspondre la lgislation 2014. Entre 2011 et 2014, en labsence de changement de lgislation, trois mcanismes vont venir modifier les montants de prestation verss : La revalorisation annuelle des prestations familiales : elle a lieu le 1er avril depuis 2002. En rgle gnrale, elle augmente en fonction de la hausse de l'indice des prix la consommation (hors tabac) prvu pour l'anne suivante. La hausse des revenus des familles : ceux-ci progressent gnralement plus vite que les plafonds des prestations sous conditions de ressources (qui sont revaloriss au mme rythme que les prestations). Dans ce cas, des familles auparavant ligibles franchissent le plafond de ressources, ce qui entrane une baisse des montants de prestation verss. Pour autant, entre 2009 et 2012, on assiste une hausse du chmage qui rend difficile de prvoir de manire fiable la hausse des revenus des familles au voisinage des plafonds de ressources : on nglige donc leffet de la hausse des revenus des familles dans cette note. Les effets dmographiques : ils font varier le nombre de familles et leurs caractristiques. Ils sont galement ngligs dans cette note. Au total, on revalorise les plafonds de ressources (anne 2009) et les montants de prestations verses calculs avec Ines pour lanne 2011 de +3,55 % pour reflter les plafonds de ressources retenus et les prestations verses en 2014 (tableau cidessous), en tenant compte des revalorisations observes ou prvues en 2012 et 2013, et dune inflation prvue de 1,75 % en 2014 (source : PLFSS pour 2013).
Calcul de la revalorisation des montants de prestations, entre 2011 et 2014 2012 2013 2014 Revalorisation observe ou prvue (au 1er avril) +1,00 +1,20(1) / Inflation prvisionnelle (glissement annuel) / / +1,75(2) Revalorisation observe ou prvue, en moyenne annuelle +0,75 +1,15 +1,61 Inflation en moyenne annuelle entre 2011 et 2014 +3,55 (1) Source : Commission conomique de la Nation ; (2) Source : PLFSS 2013. Note : en 2012, les montants de prestation ont t revaloriss de +1,00 % en avril. Cela correspond une revalorisation de +0,75 % en moyenne annuelle : de janvier mars, les montants verss sont les mmes quen 2011 (la revalorisation avait eu lieu au 1er janvier), et davril dcembre, ils sont plus levs de +1,00 %. En 2013, la revalorisation de +1,20 % en avril correspond une revalorisation de +1,15 % en moyenne annuelle : de janvier mars, les montants verss sont suprieurs de +1,00 % ceux de 2012, et davril dcembre, ils sont plus levs de +1,20 %. Les calculs sont identiques pour 2014.

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ANNEXE 9
Consquences dun lissage du barme des allocations familiales, du complment familial et de lallocation de base de la Paje
Ministre de l'conomie et des finances Ministre des affaires sociales et de la sant Ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social

Direction de la recherche, des tudes, de l'valuation et des statistiques Sous-direction des synthses, des tudes conomiques et de l'valuation Bureau de la redistribution et de l'valuation

Paris, le 28 mars 2013 DREES-BRE N 25/2013

Cette note prsente les consquences dun lissage du barme des allocations familiales (y compris majorations pour ge), du complment familial et de lallocation de base de la Paje26, qui aboutit un rendement de 1,7 Md (France mtropolitaine, 2014). Les estimations sont ralises laide du modle Ines (Insee-Drees) pour lanne 2011, et revalorises pour correspondre la lgislation 2014 (annexe 1).

Plan de la note : Prsentation de la rforme (scnario central) Impact budgtaire de la rforme et de lajout dun mcanisme de double-plafonnement (variantes 1 et 2) : introduire un double-plafond (variante 1) baisserait le rendement de la mesure pour atteindre 0,9 Md (France mtropolitaine, 2014) ; introduire un double-plafond sans lissage (variante 2) rduirait le rendement de la mesure 1,6 Md (France mtropolitaine, 2014), et entranerait des effets de seuil importants Impact budgtaire dtaill et redistributif (scnario central) Impact budgtaire dtaill et redistributif (variante 1) Impact budgtaire dtaill et redistributif (variante 2)

26 Lallocation forfaitaire des allocations familiales et la prime de naissance de la Paje ne sont pas modifies.

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Prsentation de la rforme (scnario central) La rforme consiste crer 3 tranches de versement des prestations selon le revenu des familles, daprs le barme suivant (cf. tableau 1 et graphique 1) : Maintien des prestations au niveau actuel (72 % des familles ligibles, soit 3,4 millions) : dans la 1re tranche, c'est--dire, lorsque le revenu de la famille est infrieur au plafond dentre, les AF, le CF et la Paje de base sont verss en intgralit leurs montants actuels (montants 2011), lexception de la Paje de base, dont le montant est rduit au niveau du montant du CF (soit 1 974 euros annuels contre 2 178 euros en 2011). Les plafonds dentre retenus pour la dgressivit de la prestation sont les plafonds de ressources de la Paje pour les couples mono-actifs27. Prestations verses dgressives, suprieures un quart du niveau actuel (14 % des familles ligibles, soit 0,7 million) : dans la 2me tranche, c'est--dire lorsque le revenu de la famille est compris entre le plafond dentre et le plafond de sortie, le montant de chaque prestation dcrot avec le revenu de la famille selon une pente de dgressivit module selon le nombre denfants. Prestations verses gales un quart du niveau actuel (14 % des familles ligibles, soit 0,7 million) : dans la 3me tranche, c'est--dire lorsque le revenu de la famille excde le plafond de sortie, la prestation est verse pour un montant gal 25 % du montant vers dans la 1re tranche.

Les plafonds retenus sappliqueraient sans distinction pour les trois dispositifs (AF, CF et AB de la Paje) actuellement dots de barmes diffrencis. Par rapport au systme actuel, la rforme prvoit en outre la diminution du montant de lallocation de base de la Paje et labandon du plafonnement des ressources major pour les parents isols et les couples bi-actifs. Dans ces conditions, selon les prestations actuellement perues par les familles et leur revenu avant abattement, les situations de gains et de pertes sont multiples. En particulier, certaines familles des 2me et 3me tranches ne sont actuellement pas ligibles lAB de la Paje ou au CF parce que leurs ressources excdent les plafonds : la rforme propose conduirait leur verser au minimum 25 % du montant de ces prestations (tableau 2). Tableau 1 : Rcapitulatif du barme chiffr (lgislation 2014 - revenus 2012)
AF 1 plafond (sans dentre de la majora dgressivit tions3)
er

CF ou Paje base 170 170 170 170

prestation totale rnove 170 300 468 636

prestation de sortie (25%) 43 75 117 159

perte mensuelle pour 1000 de revenu sup par mois au-del du 1er plafond -88 -156 -163 -110

perte maxi mum -127 -225 -351 -477

2e plafond de sortie de la dgressivit 4 673 5 320 6 816 9 749 777

1 enfant 2 enfants 3 enfants 4 enfants enfant sup


1 2

3 237 3 885 4 662 5 434 777

0 130 298 466

pour les familles de 1 ou 2 enfants, on suppose la prsence dun enfant de moins de 3 ans. enfants de moins de 20 ans. 3 les majorations pour ge ne figurent pas dans ce tableau (dans les chiffrages elles suivent le mme profil de dgressivit) NB : les revenus sont les revenus avant abattements fiscaux, c'est--dire les revenus dclars. Ceux-ci ont t revaloriss pour correspondre des revenus 2012.

Dans la prsente note, lensemble des plafonds sont exprims en fonction des revenus mensuels de la famille avant abattements fiscaux, en faisant lhypothse que lensemble des revenus bnficient dun abattement de 10 %. Ils sont en outre revaloriss pour correspondre des revenus 2012 (lgislation 2014).

27

71

Graphique 1 : Barme retenu en fonction du revenu mensuel des familles, selon le nombre denfants

Note : on suppose que les enfants sont tous gs de moins de 14 ans NB : les revenus sont les revenus avant abattements fiscaux, c'est--dire les revenus dclars. Ceux-ci ont t revaloriss pour correspondre des revenus 2012.

72

Tableau 2 : Familles concernes par des gains ou des pertes de revenu en cas de rforme, selon la tranche de revenus laquelle elles appartiennent
tranche 1 maintien des prestations au niveau actuel Revenus mensuels infrieurs 3 237 pour une famille dun enfant de moins de 3 ans gain AF perte familles de 3 enfants et plus sans enfant de moins de 3 ans dont le revenu est suprieur au plafond du CF actuel et infrieur au plafond actuel de la Paje toutes les familles bnficiaires toutes les familles bnficiaires tranche 2 baisse dgressive des prestations Revenus mensuels infrieurs compris entre 3 237 et 4 673 pour une famille dun enfant de moins de 3 ans tranche 3 prestations gales un quart du montant actuel Revenus mensuels infrieurs suprieurs 4 673 pour une famille dun enfant de moins de 3 ans -

gain CF

toutes les familles de 3 enfants et plus sans enfant de moins de 3 ans familles bnficiaires au titre du plafond major et ayant un enfant de 20 ans (marginal) toutes les familles ayant un enfant de moins de 3 ans, sauf les couples bi-actifs et familles monoparentales qui sont ligibles la Paje grce la majoration de plafond familles bnficiaires au titre du plafond major

toutes les familles de 3 enfants et plus sans enfant de moins de 3 ans

perte

gain Paje

toutes les familles ayant un enfant de moins de 3 ans

perte

toutes les familles ayant un enfant de moins de 3 ans (baisse du montant vers)

Impact budgtaire de la rforme et de lajout dun mcanisme de double-plafonnement (variantes 1 et 2) Dans le scnario principal de la note, dcrit ci-dessus, les plafonds de ressources ne sont pas majors pour les couples bi-actifs28 ou les parents isols, comme cest le cas dans la lgislation actuelle pour la Paje et le complment familial. En consquence, certains couples bi-actifs ou parents isols, actuellement ligibles au CF ou la Paje, ne seraient plus ligibles aprs la rforme (tableau 2). Afin dvaluer limpact de la mise en place dun mcanisme de double-plafonnement similaire celui de la lgislation actuelle deux variantes ont t simules (tableau 3) : Variante 1 - un double-plafond est introduit, en conservant les modalits de lissage du scnario central : le rendement de la mesure est rduit de 0,8 Md (0,9 Md, contre 1,7 Md dans le scnario central, France mtropolitaine, 2014) ; Variante 2 - un double-plafond est introduit, et lon cherche rduire le lissage pour obtenir le mme rendement que dans le scnario central : mme en supprimant totalement le lissage (i.e. en-dessous du plafond, maintien des prestations actuelles ; ds le plafond franchi, un quart du montant de celles-ci), le rendement est rduit de 0,1 Md (1,6 Md, contre 1,7 Md dans le scnario central, France mtropolitaine, 2014). Leffet de seuil gnr par une telle rforme serait important : par exemple, une famille de trois enfants de moins de 14 ans perdrait 352 mensuels en franchissant le seuil, soit environ 8 % de ses revenus (graphique 2).

2. Toute personne dont les revenus dactivit sont suprieurs 12 fois la base mensuelle des allocations familiales (BMAF) est considre comme active.

28 Au sens de la CAF, la distinction entre couple monoactif et couple biactif est tablie sur la base des revenus fiscaux de lanne N

73

Scnario central Variante 1 Variante 2

Tableau 3. Description des scnarios simuls dans la note Rendement (Md, France Plafond Lissage mtropolitaine, 2014) Simple plafond Oui 1,7 Double plafond Oui 0,9 Double plafond Non 1,6

Tableau 4. Rpartition des mnages concerns dans les tranches aprs la rforme Scnario central : 1,7 Md Simple plafond + lissage tranche 1 maintien des prestations au niveau actuel tranche 2 baisse dgressive des prestations1 tranche 3 prestations gales un quart du montant actuel1 TOTAL
1
me me

Variante 1 : 0,9 Md Double-plafond + lissage 81% 8%

Variante 2 : 1,6 Md Double-plafond sans lissage 81% 0%

72% 14%

14% 100%

10% 100%

19% 100%

Certaines familles des 2 et 3 tranches ne sont actuellement pas ligibles lAB de la Paje ou au CF parce que leurs ressources excdent les plafonds : la rforme propose conduirait leur verser au minimum 25 % du montant de ces prestations.

Graphique 2. Comparaison du barme du scnario central et des 2 variantes, pour une famille de 3 enfants gs de plus de 3 ans et de moins de 14

ns

NB : les revenus sont les revenus avant abattements fiscaux, c'est--dire les revenus dclars. Ceux-ci ont t revaloriss pour correspondre des revenus 2012.

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Impact budgtaire dtaill et redistributif (scnario central) La rforme entranerait une conomie globale de 1,7 Md (France mtropolitaine, 2014). Lconomie la plus importante porterait sur les allocations familiales (1,6 Md, France mtropolitaine, 2014), qui seraient dsormais modules en fonction des ressources et divises par quatre au-del du 2me plafond. En consquence, 1,35 million de mnages verraient leurs allocations familiales diminuer, soit 28 % des mnages qui y sont actuellement ligibles. La moiti dentre eux subirait une division par quatre de leurs allocations familiales, tandis que lautre moiti subirait une diminution moindre et dgressive en fonction de leurs revenus (tableau A.4). En consquence de la rforme, les montants verss au titre de lallocation de base de la Paje diminueraient de 330 M (France mtropolitaine, 2014). Les consquences de la rforme sur les bnficiaires de la Paje sont complexes : - Entre de nouveaux mnages aiss : 440 000 nouveaux mnages deviendraient ligibles la Paje. Les plus aiss dentre eux (3me tranche) toucheraient un montant de Paje quivalent un quart du montant actuel du CF. Les mnages de la 2me tranche toucheraient pour leur part un montant suprieur, dgressif en fonction de leurs revenus. Lentre dans le dispositif de ces nouveaux mnages allocataires entranerait un surcot denviron 240 millions deuros (France mtropolitaine, 2014). - Suppression du mcanisme de double-plafonnement : les parents isols et couples bi-actifs dont les revenus annuels sont suprieurs denviron 10 000 euros au 1er plafond de ressource verraient leur montant de Paje diminuer : la perte totale subie par ces mnages est de 190 millions deuros (France mtropolitaine, 2014). - Alignement du montant de base de la Paje sur celui du CF (plus faible denviron 20 par mois) : celui-ci gnrerait une conomie de 380 millions deuros (France mtropolitaine, 2014). Les montants verss au titre du complment familial augmenteraient de 290 M (France mtropolitaine, 2014), en raison de lentre dans le dispositif de 250 000 mnages supplmentaires. Ces nouveaux mnages bnficient notamment du relvement du plafond du CF pour les familles mono-actives : aprs la rforme, le plafond est fix au niveau de la Paje, qui est suprieur denviron 15 000 annuels celui du CF. Les consquences budgtaires sur dautres lments du systme de prlvements et de transferts (RSA, PPE et CRDS) seraient trs limites (tableau A.2). Au total, sur les 8,1 millions de mnages ayant au moins un enfant de moins de 20 ans, la rforme engendrerait 300 000 mnages gagnants et 3,1 millions de mnages perdants. Elle serait neutre pour les 4,7 millions de mnages restants. En particulier (tableau A.3) : 200 000 mnages aiss (dciles 8 10) ayant un enfant de moins de 3 ans seraient gagnants en recevant une partie de lAB de la Paje ; 760 000 mnages ayant un enfant de moins de 3 ans seraient lgrement perdants parce que leur montant mensuel de Paje diminuerait. Ils sont assez bien rpartis dans lchelle des niveaux de vie mais surreprsents dans les dciles 5 8 ; 1,7 million de mnages ayant deux enfants seraient perdants la rforme, soit plus de la moiti des mnages ayant deux enfants ligibles aux AF ou la Paje. Cela sexplique par deux mcanismes : i) les mnages modestes perdants correspondent principalement des familles ayant un enfant de moins de 3 ans et subissant la diminution des montants de la Paje ; ii) les mnages aiss perdants, en plus grand nombre, subiraient principalement la modulation des AF au-del du plafond actuel de la Paje ; Parmi les familles nombreuses (3 enfants et plus), 110 000 mnages seraient gagnants, principalement dans les dciles 6 8. Il sagit de mnages mono-actifs dont les ressources se situent entre le plafond du CF et le plafond de la Paje, et qui deviennent ligibles au CF taux plein (1re tranche). Tableaux ci-dessous : Tableau A.1 : conomie ralise sur les prestations concernes en millions deuros (France mtropolitaine, 2014)

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Tableau A.2 : Consquences financires sur les autres lments du systme de prlvements et de transferts, en millions deuros (France mtropolitaine, 2014) Tableau A.3 : Effectifs des mnages gagnants et perdants par dcile de niveau de vie (en milliers) Tableau A.4 : Pertes subies par les bnficiaires actuels des allocations familiales par tranche de revenu (France mtropolitaine, 2014) Tableau A.5 : Pertes subies par les bnficiaires actuels des allocations familiales par nombre denfants (France mtropolitaine, 2014)

1. Impact budgtaire Tableau A.1 : conomie ralise sur les prestations concernes en millions deuros (France mtropolitaine, 2014) AF de base Majorations pour ge des AF Complment familial AB de la Paje TOTAL 1 479 167 -294 333 1 683

Champ : mnages vivant en France mtropolitaine dans un logement ordinaire dont les revenus dclars sont positifs ou nuls et dont la personne de rfrence nest pas tudiante. Sources : INSEE-DGFiP-CNAF-CNAV-CCMSA enqute Revenus fiscaux et sociaux 2009 (actualise 2011 par le modle INES), calculs DREES. Lecture : Lapplication du barme engendre une conomie de 1 479 millions deuros en 2014 sur le versement des allocations familiales de base et 167 millions deuros sur les majorations pour ge.

Tableau A.2 : Consquences financires sur les autres lments du systme de prlvements et de transferts en millions deuros (France mtropolitaine, 2014) conomie ralise (cot si ngatif) Effets sur le CLCA1 Effets sur le RSA socle2 Effets sur le RSA activit2 Effets sur la PPE lanne n+1 Effets sur la CRDS prleve sur les prestations non chiffr -38 -31 7 -8

Champ : mnages vivant en France mtropolitaine dans un logement ordinaire dont les revenus dclars sont positifs ou nuls et dont la personne de rfrence nest pas tudiante. Sources : INSEE-DGFiP-CNAF-CNAV-CCMSA enqute Revenus fiscaux et sociaux 2009 (actualise 2011 par le modle INES), calculs DREES. Lecture : lapplication du barme a pour effet daugmenter le cot thorique du RSA socle de 38 millions deuros et engendre un manque gagner de CRDS de 8 millions deuros. 1 Les montants perus au titre du CLCA tant plus levs pour les familles ne bnficiant pas de la prestation de base de la Paje, lexclusion de certaines familles de cette prestation de base est cense engendrer une augmentation des montants de CLCA quelles peroivent et inversement. Les consquences des modifications du barme de la Paje sur le CLCA ne sont pas chiffres ici. 2 Le RSA (socle et activit) est suppos bnficier toutes les personnes ligibles.

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Impact redistributif
Tableau A.3 : Effectifs des mnages gagnants et perdants par dcile de niveau de vie (en milliers)* 1 enfant dcile G 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 total 0 0 1 0 2 3 4 30 80 83 203 P 33 52 73 82 105 130 136 115 29 8 762 N 315 258 259 232 235 251 211 225 191 175 2 352 G 0 0 0 1 3 3 1 2 0 0 10 P 52 91 102 109 131 180 264 256 277 282 1 744 N 311 248 252 252 239 154 72 34 11 5 1 576 G 1 0 1 2 7 22 24 25 5 1 90 P 42 58 45 42 33 37 27 45 55 79 462 N 162 105 86 74 58 44 15 8 3 1 555 G 0 0 0 0 3 2 9 4 3 0 21 P 38 45 26 12 12 6 4 6 12 20 182 N 79 46 22 13 10 3 2 0 0 1 176 2 enfants 3 enfants plus de 3 enfants

Champ : mnages ordinaires de France mtropolitaine dont les revenus dclars sont positifs ou nuls et dont la personne de rfrence nest pas tudiante comprenant au moins un enfant de moins de 20 ans au 31 dcembre 2011. Sources : INSEE-DGFiP-CNAF-CNAV-CCMSA enqute Revenus fiscaux et sociaux 2009 (actualise 2011 par le modle INES), calculs DREES. *Afin de ne pas tenir compte artificiellement de petites volutions du revenu disponible dans le dcompte des gagnants et perdants, comme celles de la CRDS, par exemple, on ne considre dans le dnombrement que les volutions de revenu disponible suprieures en valeur absolue 3 euros par mois. Lecture : On dnombre environ 30 000 mnages comprenant un enfant de moins de 20 ans et appartenant au 8me dcile de la distribution des niveaux de vie pour lesquelles la rforme simule engendrerait une hausse du revenu disponible peru suprieure 3 euros par mois (G). Environ 115 000 mnages de ce type subiraient une perte de revenu disponible suprieure 3 euros par mois (P). Pour les 225 000 mnages restants comprenant un enfant de moins de 20 ans et appartenant au 8me dcile de la distribution des niveaux de vie, les rformes simules seraient neutres (N). Note : parmi les familles de 1 enfant, seules les familles comprenant un enfant de moins de 3 ans sont concernes par le nouveau barme : les familles de la tranche 1 percevaient dj lallocation de base de la Paje mais en peroivent un montant plus faible du fait de la baisse de son montant et seront donc perdantes ; une partie des familles des tranches 2 et 3 en sont nouvellement bnficiaires et seront donc gagnantes. NB : les dciles de niveau de vie sont calculs sur les mnages au sens Insee et non sur les familles au sens CNAF, ce qui explique par exemple les quelques mnages gagnants de 1 enfant appartenant au 3me dcile de revenu.

Tableau A.4 : pertes subies par les bnficiaires actuels des allocations familiales par tranche de revenu (France mtropolitaine, 2014)
montant total de perte en millions deuros tranche 1 maintien des prestations au niveau actuel tranche 2 baisse dgressive des prestations tranche 3 prestations gales un quart du montant actuel 0 506 1139 nombre de mnages en milliers 3 458 664 688

1645 4 810 TOTAL Champ : mnages vivant en France mtropolitaine dans un logement ordinaire dont les revenus dclars sont positifs ou nuls et dont la personne de rfrence nest pas tudiante. Sources : INSEE-DGFiP-CNAF-CNAV-CCMSA enqute Revenus fiscaux et sociaux 2009 (actualise 2011 par le modle INES), calculs DREES. Lecture : lapplication du barme concerne 664 000 mnages dans la tranche 2 qui subissent une perte totale de 506 millions deuros dallocations (de base + majorations pour ge).

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Tableau A.5 : pertes subies par les bnficiaires actuels des allocations familiales par nombre denfants (France mtropolitaine, 2014)
montant total de perte en millions deuros 2 enfants 3 enfants 4 enfants et plus 996 502 147 nombre de mnages en milliers 1 082 222 48

1 645 1 352 TOTAL Champ : mnages vivant en France mtropolitaine dans un logement ordinaire dont les revenus dclars sont positifs ou nuls et dont la personne de rfrence nest pas tudiante. Sources : INSEE-DGFiP-CNAF-CNAV-CCMSA enqute Revenus fiscaux et sociaux 2009 (actualise 2011 par le modle INES), calculs DREES. Lecture : lapplication du barme occasionne des pertes en termes dallocations familiales (de base + majorations pour ge) pour 1 082 mille mnages avec 2 enfants charge pour un montant total de 996 millions deuros.

Impact budgtaire dtaill et redistributif (variante 1) La rforme entranerait une conomie globale de 0,9 Md (France mtropolitaine, 2014). Comme dans le scnario central, lconomie la plus importante porterait sur les allocations familiales (1,2 Md, France mtropolitaine, 2014) : 0,9 million de mnages verraient leurs allocations familiales diminuer, contre 1,35 million dans le scnario central (tableau B.4). En consquence de la rforme, les montants verss au titre de lallocation de base de la Paje diminueraient de 80 M (France mtropolitaine, 2014), contre 330 M dans le scnario central (tableau B.2). Les parents isols et couples bi-actifs seraient ainsi plus nombreux conserver lAB de la Paje taux plein (1re tranche). Les montants verss au titre du complment familial augmenteraient de 350 M (France mtropolitaine, 2014), contre 290 M dans le scnario central (tableau B.2). Les familles nombreuses bnficiant du complment familial sont moins frquemment bi-actives que les familles dun ou deux enfants recevant la Paje : cela explique que lintroduction dun mcanisme de double-plafonnement soit moins bnfique pour elles. Au total, sur les 8,1 millions de mnages ayant au moins un enfant de moins de 20 ans, la rforme engendrerait 400 000 mnages gagnants (contre 300 000 dans le scnario central) et 2,8 millions de mnages perdants (contre 3,1 millions). Elle serait neutre pour les 4,9 millions de mnages restants (contre 4,7 millions) [tableau A.3].

Graphiques et tableaux ci-dessous (identiques ceux du scnario central) : Graphique B.1 : Barme retenu en fonction du revenu mensuel des familles, selon le nombre denfants Tableau B.1 : conomie ralise sur les prestations concernes en millions deuros (France mtropolitaine, 2014) Tableau B.2 : Consquences financires sur les autres lments du systme de prlvements et de transferts, en millions deuros (France mtropolitaine, 2014) Tableau B.3 : Effectifs des mnages gagnants et perdants par dcile de niveau de vie (en milliers) Tableau B.4 : Pertes subies par les bnficiaires actuels des allocations familiales par tranche de revenu (France mtropolitaine, 2014) Tableau B.5 : Pertes subies par les bnficiaires actuels des allocations familiales par nombre denfants (France mtropolitaine, 2014)

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1. Barme aprs la rforme Graphique B.1 : Barme retenu en fonction du revenu mensuel des familles, selon le nombre denfants

A. Couples mono-actifs

B. Couples bi-actifs ou famille monoparentale

Note : on suppose que les enfants sont tous gs de moins de 14 ans

2. Impact budgtaire Tableau B.1 : conomie ralise sur les prestations concernes en millions deuros (France mtropolitaine, 2014) 1 044 AF de base majorations pour ge des AF Complment familial AB de la Paje TOTAL 127

-346 76 901

Champ : mnages vivant en France mtropolitaine dans un logement ordinaire dont les revenus dclars sont positifs ou nuls et dont la personne de rfrence nest pas tudiante. Sources : INSEE-DGFiP-CNAF-CNAV-CCMSA enqute Revenus fiscaux et sociaux 2009 (actualise 2011 par le modle INES), calculs DREES. Lecture : Lapplication du barme engendre une conomie de 1 044 millions deuros en 2011 sur le versement des allocations familiales de base et 127 millions deuros sur les majorations pour ge.

79

Tableau B.2 : Consquences financires sur les autres lments du systme de prlvements et de transferts en millions deuros (France mtropolitaine, 2014) conomie ralise (cot si ngatif) Effets sur le CLCA1 Effets sur le RSA socle2 Effets sur le RSA activit2 Effets sur la PPE lanne n+1 Effets sur la CRDS prleve sur les prestations non chiffr -38 -31 7 -4

Champ : mnages vivant en France mtropolitaine dans un logement ordinaire dont les revenus dclars sont positifs ou nuls et dont la personne de rfrence nest pas tudiante. Sources : INSEE-DGFiP-CNAF-CNAV-CCMSA enqute Revenus fiscaux et sociaux 2009 (actualise 2011 par le modle INES), calculs DREES. Lecture : lapplication du barme a pour effet daugmenter le cot thorique du rsa socle de 38 millions deuros et engendre un manque gagner de CRDS de 4 millions deuros. 1 Les montants perus au titre du CLCA tant plus levs pour les familles ne bnficiant pas de la prestation de base de la Paje, lexclusion de certaines familles de cette prestation de base est cense engendrer une augmentation des montants de CLCA quelles peroivent et inversement. Les consquences des modifications du barme de la Paje sur le CLCA ne sont pas chiffres ici.
2

Le RSA (socle et activit) est suppos bnficier toutes les personnes ligibles.

3. Impact redistributif Tableau B3 : effectifs des mnages gagnants et perdants par dcile de niveau de vie (en milliers)* 1 enfant dcile G 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 total 0 0 1 0 2 3 4 30 80 83 203 P 32 52 73 82 105 129 133 111 29 8 754 N 316 258 259 232 235 252 215 228 191 175 2 361 G 0 0 0 1 4 3 5 17 28 3 60 P 51 91 102 104 113 127 158 166 227 275 1 413 N 312 248 252 257 256 207 175 109 32 9 1 856 G 1 0 1 2 7 23 27 42 20 4 127 P 42 58 45 42 33 36 24 29 40 77 426 N 162 105 86 74 58 44 14 7 3 1 554 G 0 0 0 0 3 2 9 5 4 3 27 P 38 45 26 12 12 6 4 5 10 17 176 N 79 46 22 13 10 3 2 0 1 1 177 2 enfants 3 enfants plus de 3 enfants

Champ : mnages ordinaires de France mtropolitaine dont les revenus dclars sont positifs ou nuls et dont la personne de rfrence nest pas tudiante comprenant au moins un enfant de moins de 20 ans au 31 dcembre 2011. Sources : INSEE-DGFiP-CNAF-CNAV-CCMSA enqute Revenus fiscaux et sociaux 2009 (actualise 2011 par le modle INES), calculs DREES. *Afin de ne pas tenir compte artificiellement de petites volutions du revenu disponible dans le dcompte des gagnants et perdants, comme celles de la CRDS, par exemple, on ne considre dans le dnombrement que les volutions de revenu disponible suprieures en valeur absolue 3 euros par mois. Lecture : On dnombre environ 30 000 mnages comprenant un enfant de moins de 20 ans et appartenant au 8me dcile de la distribution des niveaux de vie pour lesquelles la rforme simule engendrerait une hausse du revenu disponible peru suprieure 3 euros par mois (G). Environ 111 000 mnages de ce type subiraient une perte de revenu disponible suprieure 3 euros par mois (P). Pour les 228 000 mnages restants comprenant un enfant de moins de 20 ans et appartenant au 8me dcile de la distribution des niveaux de vie, les rformes simules seraient neutres (N).

80

Note : parmi les familles de 1 enfant, seules les familles comprenant un enfant de moins de 3 ans sont concernes par le nouveau barme : les familles de la tranche 1 percevaient dj lallocation de base de la Paje mais en peroivent un montant plus faible du fait de la baisse de son montant et seront donc perdantes ; une partie des familles des tranches 2 et 3 en sont nouvellement bnficiaires et seront donc gagnantes. NB : les dciles de niveau de vie sont calculs sur les mnages au sens Insee et non sur les familles au sens CNAF, ce qui explique par exemple les quelques mnages gagnants de 1 enfant appartenant au 3me dcile de revenu.

Tableau B4 : pertes subies par les bnficiaires actuels des allocations familiales par tranche de revenu (France mtropolitaine, 2014) montant total de perte en millions deuros nombre de mnages en milliers tranche 1 maintien des prestations au niveau actuel 0 3 916 tranche 2 baisse dgressive des prestations 333 406 tranche 3 prestations gales un quart du montant actuel 837 488 TOTAL 1171 4 810
Champ : mnages vivant en France mtropolitaine dans un logement ordinaire dont les revenus dclars sont positifs ou nuls et dont la personne de rfrence nest pas tudiante. Sources : INSEE-DGFiP-CNAF-CNAV-CCMSA enqute Revenus fiscaux et sociaux 2009 (actualise 2011 par le modle INES), calculs DREES. Lecture : lapplication du barme concerne 406 000 mnages dans la tranche 2 qui subissent une perte totale de 333 millions deuros dallocations (de base + majorations pour ge).

Tableau B5 : pertes subies par les bnficiaires actuels des allocations familiales par nombre denfants (France mtropolitaine, 2014) montant total de perte en millions deuros nombre de mnages en milliers 2 enfants 657 690 3 enfants 4 enfants et plus TOTAL 390 123 1171 165 40 895

Champ : mnages vivant en France mtropolitaine dans un logement ordinaire dont les revenus dclars sont positifs ou nuls et dont la personne de rfrence nest pas tudiante. Sources : INSEE-DGFiP-CNAF-CNAV-CCMSA enqute Revenus fiscaux et sociaux 2009 (actualise 2011 par le modle INES), calculs DREES. Lecture : lapplication du barme occasionne des pertes en termes dallocations familiales (de base + majorations pour ge) pour 690 mille mnages avec 2 enfants charge pour un montant total de 657 millions deuros.

81

Impact budgtaire dtaill et redistributif (variante 2)

La rforme entranerait une conomie globale de 1,6 Md (France mtropolitaine, 2014). Comme dans le scnario central, lconomie la plus importante porterait sur les allocations familiales (1,6 Md, France mtropolitaine, 2014) : 0,9 million de mnages verraient leurs allocations familiales diminuer, contre 1,35 million dans le scnario central (tableau C.4). Les pertes moyennes de ces mnages au titre des AF seraient cependant plus importantes : 150 par mois environ dans cette 2me variante, contre 100 environ dans le scnario central. De plus, leffet de seuil gnr par une telle rforme serait consquent : par exemple, une famille de trois enfants de moins de 14 ans perdrait 352 mensuels en franchissant le seuil, soit environ 9 % de ses revenus (graphique C.1). En consquence de la rforme, les montants verss au titre de lallocation de base de la Paje diminueraient de 240 M (France mtropolitaine, 2014), contre 330 M dans le scnario central (tableau C.2). Les montants verss au titre du complment familial augmenteraient de 280 M (France mtropolitaine, 2014), contre 290 M dans le scnario central (tableau C.2). Au total, sur les 8,1 millions de mnages ayant au moins un enfant de moins de 20 ans, la rforme engendrerait 300 000 mnages gagnants (comme dans le scnario central) et 2,9 millions de mnages perdants (contre 3,1 millions). Elle serait neutre pour les 4,9 millions de mnages restants (contre 4,7 millions) [tableau C.3].

Graphiques et tableaux ci-dessous (identiques ceux du scnario central) : Graphique C.1 : Barme retenu en fonction du revenu mensuel des familles, selon le nombre denfants Tableau C.1 : conomie ralise sur les prestations concernes en millions deuros (France mtropolitaine, 2014) Tableau C.2 : Consquences financires sur les autres lments du systme de prlvements et de transferts, en millions deuros (France mtropolitaine, 2014) Tableau C.3 : Effectifs des mnages gagnants et perdants par dcile de niveau de vie (en milliers) Tableau C.4 : Pertes subies par les bnficiaires actuels des allocations familiales par tranche de revenu (France mtropolitaine, 2014) Tableau C.5 : Pertes subies par les bnficiaires actuels des allocations familiales par nombre denfants (France mtropolitaine, 2014)

82

1. Barme aprs la rforme Graphique C.1 : Barme retenu en fonction du revenu mensuel des familles, selon le nombre denfants A. Couples mono-actifs B. Couples bi-actifs ou famille monoparentale

Note : on suppose que les enfants sont tous gs de moins de 14 ans 2. Impact budgtaire Tableau C.1 : conomie ralise sur les prestations concernes en millions deuros (France mtropolitaine, 2014) AF de base 1 428 majorations pour ge des AF 169 Complment familial -277 AB de la Paje 239 TOTAL 1 559
Champ : mnages vivant en France mtropolitaine dans un logement ordinaire dont les revenus dclars sont positifs ou nuls et dont la personne de rfrence nest pas tudiante. Sources : INSEE-DGFiP-CNAF-CNAV-CCMSA enqute Revenus fiscaux et sociaux 2009 (actualise 2011 par le modle INES), calculs DREES. Lecture : Lapplication du barme engendre une conomie de 1 428 millions deuros en 2014 sur le versement des allocations familiales de base et 169 millions deuros sur les majorations pour ge.

Tableau C.2 : Consquences financires sur les autres lments du systme de prlvements et de transferts en millions deuros (France mtropolitaine, 2014) conomie ralise (cot si ngatif) Effets sur le CLCA1 Effets sur le RSA socle2 Effets sur le RSA activit2 Effets sur la PPE lanne n+1 Effets sur la CRDS prleve sur les prestations non chiffr -38 -31 7 -7

Champ : mnages vivant en France mtropolitaine dans un logement ordinaire dont les revenus dclars sont positifs ou nuls et dont la personne de rfrence nest pas tudiante. Sources : INSEE-DGFiP-CNAF-CNAV-CCMSA enqute Revenus fiscaux et sociaux 2009 (actualise 2011 par le modle INES), calculs DREES. Lecture : lapplication du barme a pour effet daugmenter le cot thorique du RSA socle de 38 millions deuros et engendre un manque gagner de CRDS de 7 millions deuros. 1 Les montants perus au titre du CLCA tant plus levs pour les familles ne bnficiant pas de la prestation de base de la Paje, lexclusion de certaines familles de cette prestation de base est cense engendrer une augmentation des montants de CLCA quelles peroivent et inversement. Les consquences des modifications du barme de la Paje sur le CLCA ne sont pas chiffres ici. 2 Le RSA (socle et activit) est suppos bnficier toutes les personnes ligibles.

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3. Impact redistributif Tableau C.3 : effectifs des mnages gagnants et perdants par dcile de niveau de vie (en milliers)* 1 enfant dcile G 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 total 0 0 1 0 2 3 4 30 80 83 203 P 32 52 73 82 105 129 133 111 29 8 754 N 316 258 259 232 235 252 215 228 191 175 2 361 G 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 3 P 51 91 102 105 116 129 163 186 260 279 1 481 N 312 248 252 256 256 207 174 106 28 9 1 846 G 1 0 0 2 7 22 24 23 5 1 86 P 42 58 46 42 33 37 27 48 56 79 468 N 162 105 86 74 58 44 14 7 3 1 553 G 0 0 0 0 2 2 7 2 1 0 14 P 38 45 26 12 13 7 6 8 14 20 189 N 79 46 22 13 10 3 2 0 0 1 176 2 enfants 3 enfants plus de 3 enfants

Champ : mnages ordinaires de France mtropolitaine dont les revenus dclars sont positifs ou nuls et dont la personne de rfrence nest pas tudiante comprenant au moins un enfant de moins de 20 ans au 31 dcembre 2011. Sources : INSEE-DGFiP-CNAF-CNAV-CCMSA enqute Revenus fiscaux et sociaux 2009 (actualise 2011 par le modle INES), calculs DREES. *Afin de ne pas tenir compte artificiellement de petites volutions du revenu disponible dans le dcompte des gagnants et perdants, comme celles de la CRDS, par exemple, on ne considre dans le dnombrement que les volutions de revenu disponible suprieures en valeur absolue 3 euros par mois. Lecture : On dnombre environ 30 000 mnages comprenant un enfant de moins de 20 ans et appartenant au 8me dcile de la distribution des niveaux de vie pour lesquelles la rforme simule engendrerait une hausse du revenu disponible peru suprieure 3 euros par mois (G). Environ 111 000 mnages de ce type subiraient une perte de revenu disponible suprieure 3 euros par mois (P). Pour les 228 000 mnages restants comprenant un enfant de moins de 20 ans et appartenant au 8me dcile de la distribution des niveaux de vie, les rformes simules seraient neutres (N). Note : parmi les familles de 1 enfant, seules les familles comprenant un enfant de moins de 3 ans sont concernes par le nouveau barme : les familles de la tranche 1 percevaient dj lallocation de base de la Paje mais en peroivent un montant plus faible du fait de la baisse de son montant et seront donc perdantes ; une partie des familles des tranches 2 et 3 en sont nouvellement bnficiaires et seront donc gagnantes. NB : les dciles de niveau de vie sont calculs sur les mnages au sens Insee et non sur les familles au sens CNAF, ce qui explique par exemple les quelques mnages gagnants de 1 enfant appartenant au 3me dcile de revenu.

Tableau C.4 : pertes subies par les bnficiaires actuels des allocations familiales par tranche de revenu (France mtropolitaine, 2014) montant total de perte en millions deuros nombre de mnages en milliers tranche 1 maintien des prestations au niveau actuel 0 3 916 tranche 2 baisse dgressive des prestations 0 0 tranche 3 prestations gales un quart du montant actuel 1 597 894 TOTAL 1 597 4 810
Champ : mnages vivant en France mtropolitaine dans un logement ordinaire dont les revenus dclars sont positifs ou nuls et dont la personne de rfrence nest pas tudiante. Sources : INSEE-DGFiP-CNAF-CNAV-CCMSA enqute Revenus fiscaux et sociaux 2009 (actualise 2011 par le modle INES), calculs DREES.

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Tableau C.5 : pertes subies par les bnficiaires actuels des allocations familiales par nombre denfants (France mtropolitaine, 20141) montant total de perte en millions deuros nombre de mnages en milliers 871 2 enfants 690 3 enfants 4 enfants et plus TOTAL 523 203 1 597 165 40 895

Champ : mnages vivant en France mtropolitaine dans un logement ordinaire dont les revenus dclars sont positifs ou nuls et dont la personne de rfrence nest pas tudiante. Sources : INSEE-DGFiP-CNAF-CNAV-CCMSA enqute Revenus fiscaux et sociaux 2009 (actualise 2011 par le modle INES), calculs DREES. Lecture : lapplication du barme occasionne des pertes en termes dallocations familiales (de base + majorations pour ge) pour 690 mille mnages avec 2 enfants charge pour un montant total de 871 millions deuros.

Le Directeur de la Recherche, des Etudes, de l'Evaluation et des Statistiques

Franck von Lennep

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Annexe 1 : Le modle Ines Prsentation du modle Ines Le principe de la microsimulation consiste appliquer la lgislation socio-fiscale un chantillon reprsentatif de la population. Le modle de microsimulation Ines, dvelopp par la Drees et lInsee, est adoss lenqute Revenus fiscaux et sociaux qui runit les informations sociodmographiques de lenqute Emploi, les informations administratives de la Cnaf et le dtail des revenus dclars ladministration fiscale pour le calcul de limpt sur le revenu. Lchantillon est reprsentatif de la population vivant en France mtropolitaine dans un logement ordinaire (logement non collectif). Les donnes de lenqute Revenus fiscaux et sociaux de 2009 sont recales afin de reflter la situation en 2011. On calcule pour chaque mnage les diffrents transferts montaires (selon sa composition familiale, lactivit de ses membres et son revenu imposable). Le modle Ines simule les prlvements sociaux et fiscaux directs, comprenant les cotisations sociales, la CRDS, la CSG, limpt sur le revenu et la taxe dhabitation. Les prestations sociales simules dans cette note comprennent : - les aides au logement ; - les minima sociaux en vigueur lanne 2011 : il sagit du revenu de solidarit active solidarit active (RSA) dans sa partie dite socle , de lallocation pour adulte handicap (AAH) et de ses complments, des allocations du minimum vieillesse et de lallocation supplmentaire dinvalidit (ASI) ; - le RSA dans sa partie dite activit , cest--dire vers en complments des revenus dactivit perus ; - les prestations familiales, composes des prestations familiales lgales (hors allocation de logement familial, regroupe avec les autres allocations de logement, hors allocation journalire de prsence parentale, intgre en amont dans lERFS avec les revenus de remplacement) et hors complment mode de garde (CMG) de la Paje. Ces prestations sont distingues selon quelles sont attribues sous conditions de ressources : prime la naissance ou ladoption et allocation de base de la prestation daccueil du jeune enfant (Paje), complment familial et allocation de rentre scolaire (ARS); ou sans conditions de ressources : allocations familiales (AF), complment libre choix dactivit (CLCA) de la Paje, allocation de soutien familial (ASF), allocation dducation de lenfant handicap (AEEH). Passage de la lgislation 2011 la lgislation 2014 Les chiffrages sont dans un premier temps raliss laide du modle Ines 2011. Ils sont ensuite revaloriss pour correspondre la lgislation 2014. Entre 2011 et 2014, en labsence de changement de lgislation, trois mcanismes vont venir modifier les montants de prestation verss : La revalorisation annuelle des prestations familiales : elle a lieu le 1er avril depuis 2002. En rgle gnrale, elle augmente en fonction de la hausse de l'indice des prix la consommation (hors tabac) prvu pour l'anne suivante. La hausse des revenus des familles : ceux-ci progressent gnralement plus vite que les plafonds des prestations sous conditions de ressources (qui sont revaloriss au mme rythme que les prestations). Dans ce cas, des familles auparavant ligibles franchissent le plafond de ressources, ce qui entrane une baisse des montants de prestation verss. Pour autant, entre 2009 et 2012, on assiste une hausse du chmage qui rend difficile de prvoir de manire fiable la hausse des revenus des familles au voisinage des plafonds de ressources : on nglige donc leffet de la hausse des revenus des familles dans cette note. Les effets dmographiques : ils font varier le nombre de familles et leurs caractristiques. Ils sont galement ngligs dans cette note. Au total, on revalorise les plafonds de ressources (anne 2009) et les montants de prestations verses calculs avec Ines pour lanne 2011 de +3,55 % pour reflter les plafonds de ressources retenus et les prestations verses en 2014 (tableau cidessous), en tenant compte des revalorisations observes ou prvues en 2012 et 2013, et dune inflation prvue de 1,75 % en 2014 (source : PLFSS pour 2013).
Calcul de la revalorisation des montants de prestations, entre 2011 et 2014 2012 2013 2014 Revalorisation observe ou prvue (au 1er avril) +1,00 +1,20(1) / Inflation prvisionnelle (glissement annuel) / / +1,75(2) Revalorisation observe ou prvue, en moyenne annuelle +0,75 +1,15 +1,61 Inflation en moyenne annuelle entre 2011 et 2014 +3,55 (1) Source : Commission conomique de la Nation ; (2) Source : PLFSS 2013. Note : en 2012, les montants de prestation ont t revaloriss de +1,00 % en avril. Cela correspond une revalorisation de +0,75 % en moyenne annuelle : de janvier mars, les montants verss sont les mmes quen 2011 (la revalorisation avait eu lieu au 1er janvier), et davril dcembre, ils sont plus levs de +1,00 %. En 2013, la revalorisation de +1,20 % en avril correspond une revalorisation de +1,15 % en moyenne annuelle : de janvier mars, les montants verss sont suprieurs de +1,00 % ceux de 2012, et davril dcembre, ils sont plus levs de +1,20 %. Les calculs sont identiques pour 2014.

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Annexe 2 : Familles et mnages Famille au sens de la CNAF : individu et le cas chant son conjoint (mari, pacs ou concubin). Les enfants font partie de la famille au sens de la CNAF sils sont gs de moins de 21 ans, nont pas de personne charge et ne peroivent pas plus de 55% du Smic brut. A quelques nuances prs sur lge de rattachement des enfants, la famille au sens de la CNAF est lunit au sein de laquelle on dtermine lligibilit aux prestations sociales. Mnage : ensemble des personnes vivant sous le mme toit. Unit utilise pour lanalyse en termes de niveau de vie. Mnage complexe : mnage comportant plus d'une famille ou plusieurs personnes isoles (vivant en colocation par exemple), ou toute autre combinaison de familles et personnes isoles. Pour les besoins de lanalyse en termes de niveau de vie, on attribue par extension lensemble dun mnage complexe toutes les ressources perues par ses diffrents membres. Exemple de correspondance entre les units :

Un mnage complexe bnficiaire du RSA socle major et percevant des revenus dactivit et de la PAJE de base

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AVIS SUR LES AIDES AUX FAMILLES

Adopt par consensus* par le Haut Conseil de la Famille Le 8 avril 2013

* A lexception de la CGT-FO et de la CFE-CGC qui sont opposes cet avis

Par courrier en date du 23 janvier 2013, le Premier ministre a souhait que soit conduite au sein du Haut conseil de la famille (HCF) une rflexion densemble sur la politique familiale1. Cette rflexion devait souvrir par llaboration dune cartographie sur les aides aux familles en faisant apparatre la distribution de leurs bnficiaires, leur nature (aides directes aux familles, aides aux structures pour dvelopper loffre de services aux parents, etc.) et en mettant en vidence les champs de recoupement ou dincohrence des dispositifs . Une projection du compte de la branche famille lhorizon 2025 devait galement tre ralise. Sur ces bases, plusieurs scnarios devaient tre dgags dans le double objectif dassurer le retour lquilibre de la branche au plus tard en 2016, avec un inflchissement significatif ds 2014 et damliorer la redistributivit des aides aux familles.

A cette fin, le HCF sest runi quatre reprises : le 14 fvrier, le 14 mars, le 4 avril et le 8 avril. Le 14 fvrier, il a examin la projection des comptes de la branche qui fait apparatre, sous les hypothses retenues et lgislation constante, que la branche ne retrouverait lquilibre courant quen 2019 et quelle dgagerait ensuite des excdents croissants, slevant plus de 6 milliards deuros en 20252. Le 14 mars, il a tudi la cartographie des aides aux familles et les principaux points de dbats actuels. Le 4 avril, il a examin les pistes de rforme proposes dans le rapport qui lui a t adress par Bertrand Fragonard pour rpondre aux objectifs fixs par le Premier ministre. Enfin, le 8 avril, il sest concentr sur llaboration de lavis du Haut conseil. Les membres du HCF ont regrett les dlais trs contraints dans lesquels les travaux ont du tre raliss et ont estim que le temps qui leur avait t laiss a t insuffisant pour un examen approfondi des pistes de propositions. Ils ont toutefois estim ncessaire que le Haut conseil puisse donner son avis au Gouvernement, mme dans ces dlais serrs. Le Haut conseil estime que la politique familiale a jusquici donn des rsultats globalement satisfaisants : la France a fait le choix dune politique familiale forte et reposant sur une multiplicit doutils. Cette politique se caractrise en outre par un certain nombre de choix pertinents : combinaison de dispositifs universels et cibls, dune logique de compensation du cot de lenfant et de prestations sous condition de ressources, encouragement au libre-choix des familles en matire daccueil des jeunes enfants, articulation de dispositifs fiscaux et sociaux, conjonction daides en espces et en nature, Cette politique a donn jusquici des rsultats que lon peut juger positifs dans leur ensemble : Lune des russites de la politique familiale franaise rside dans la conciliation dun haut niveau de fcondit et dun taux dactivit des femmes relativement lev, mme si lquilibre atteint aujourdhui nest pas toujours jug pleinement satisfaisant. Larchitecture actuelle permet une rduction des ingalits. Elle contribue, combine aux autres politiques conomiques et sociales, rduire la pauvret, mme si le taux

La lettre de mission est annexe au prsent avis. Certains membres soulignent les limites de lexercice de projection des comptes lhorizon 2025 : lexercice a t ralis lgislation constante alors quil est peu probable quaucune modification nintervienne dans les prochaines annes.
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de pauvret des familles et des enfants qui en font partie3 reste largement suprieur celui du reste de la population et na pas connu de baisse significative depuis plusieurs annes. I. La cartographie et les grands points de dbats * Quelques spcificits franaises La situation dmographique franaise est relativement spcifique parmi les pays de lOCDE : un taux de fcondit se situant en moyenne deux enfants par femme (niveau le plus lev des pays de lUnion europenne avec lIrlande), un des taux les plus faibles de femmes sans enfant (11,7%), un apport des naissances de rang trois et plus la descendance finale particulirement lev (mme si les familles avec deux enfants sont les plus nombreuses). Ces indicateurs dmographiques se conjuguent avec un taux dactivit des femmes temps plein lev, mme si la proportion de femmes travaillant temps partiel a fortement augment au cours des 30 dernires annes. Il semble en outre que le taux de fcondit ait t peu affect en France par la crise conomique qui a dbut en 2008, la diffrence dautres pays dvelopps. La France se caractrise galement - avec un certain nombre d'autres pays europens - par une majorit de naissances hors mariage (56%). Par ailleurs, il existe une proportion relativement importante et croissante de foyers monoparentaux et de familles recomposes4 mme si trois quart des enfants mineurs vivent avec leurs deux parents. Si les politiques familiales permettent de compenser en partie la charge denfant, deux types de familles se caractrisent par de faibles niveaux de vie : les familles avec trois enfants et plus et les familles monoparentales. * Les principaux points de dbat actuels traversant la politique familiale Deux objectifs sont prsents depuis lorigine de la politique familiale franaise : le soutien la natalit et le soutien au niveau de vie des familles. Relativement lis, ils font lobjet dun consensus relativement fort, mme si leur expression a volu au fil des annes et si des dbats portent sur leurs modalits. Deux objectifs plus rcents sont apparus et constituent aujourdhui des axes majeures de la politique familiale : laide larticulation entre vie familiale et vie professionnelle dune part et laccompagnement de la parentalit, dautre part. Les principaux points de dbats actuels ont t analyss dans 15 fiches et portent sur les points suivants : Les rsultats redistributifs du systme actuel ; Les modalits de prise en compte de la taille de la famille, de lge des enfants, du revenu des familles, du statut conjugal et de lisolement des parents ainsi que de leur statut dactivit, le domicile de lallocataire ;

Le taux de pauvret des enfants est en augmentation et slve 19,6% en 2010. Certains membres estiment quil conviendrait dadapter lorganisation juridique et la gestion des prestations familiales la situation des familles recomposes.
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Lquilibre entre les prestations mensuelles et les autres prestations, entre des prestations libres demploi et des prestations affectes, entre action sociale et prestations lgales, entre soutien aux structures et loffre de service et prestations individuelles ; L'apport des prestations sociales et fiscales aux mnages pauvres, la logique et lavenir des droits familiaux de retraite, les mcanismes dindexation, la gestion des prestations ou comment assumer la complexit et dpasser le strict versement des prestations .

Ces points de dbat traversent galement dautres pays europens qui, depuis la crise, ont pris des dcisions dconomies en matire daide aux familles mais galement des mesures positives pour certaines familles : ces expriences ont t recenses dans lannexe 5 du rapport.

II. Les pistes dvolution court terme Lobjectif de rquilibrer les comptes de la branche famille lhorizon 2016 est contest par la plupart des membres du Haut Conseil Ils considrent en effet que : Le dficit de la branche famille est artificiel . Il rsulte notamment de la prise en charge des dpenses du Fonds de solidarit vieillesse affrentes aux majorations de retraites pour les assurs ayant levs trois enfants ou plus considres comme une charge indue5. Or, afin de rsorber ce dficit artificiel il est propos une rforme des prestations, dont les effets se feront sentir par les familles. La branche retournant spontanment lquilibre en 2019, ainsi que la montr la projection du compte 2025, il ny a pas lieu de "forcer" ce mouvement, surtout dans un contexte de crise conomique qui pse sur la consommation des familles et donc sur la croissance. La rduction des dpenses de la branche porte atteinte lquilibre de la politique familiale qui est considre comme globalement efficace et satisfaisante, contribuant ce que le taux de fcondit demeure lev en France. Lexercice ralis par le Haut conseil est prmatur compte tenu des autres dossiers en cours parmi lesquels se trouvent celui de la rforme du complment de libre choix dactivit (CLCA)6 - bien celle-ci soit annonce cot constant- et celui de la ngociation de la nouvelle convention dobjectifs et de gestion (COG) conclue entre la CNAF et lEtat, avec notamment la question du financement de la rforme des rythmes scolaires et celui annonc sur les retraites pouvant avoir un impact sur les droits familiaux.

Trois membres ont point les exonrations de charges qui rduisent le niveau des recettes de la branche. Un membre a souhait que soit ici mentionn que les exonrations de charge sont compenses par le budget de lEtat. 6 Certains membres ont tenu souligner limpact en termes de charge de travail pour les caisses de ce projet de rforme.

Il convient de rsorber le dficit en apportant des recettes nouvelles plutt quen rduisant les dpenses.

Certains membres du HCF ont estim par ailleurs que l'objectif, cest--dire rquilibrer les comptes de la branche famille dici 2016, sintgrait dans une orientation gnrale de la politique conomique qui fait peser un risque sur le retour la croissance. Ainsi, bien quacceptant de sexprimer sur les arbitrages proposs, certains membres ont prcis leur rejet de lexercice en tant que tel. Dautres membres du Haut conseil considrent au contraire quil faut soutenir la dmarche de redressement des comptes pour assurer la prennit du systme et quil faut rduire le dficit de la branche qui prsente un caractre quasi-rcurrent depuis prs de dix ans7. L'ajustement permet - hauteur du quart - de financer des mesures positives pour les mnages le plus modestes. Ces membres considrent que l'ajustement net reste modr. Ds lors que cet ajustement porterait sur les mnages avec enfants charge les plus aiss, il n'est pas de nature fragiliser la politique familiale. Des regrets sur le primtre jug trop restreint de lexercice et des propositions complmentaires Le Haut conseil a regrett que le rapport ne porte que sur les dispositifs en faveur des familles ayant des enfants charge. Certains souhaitent que soient tudies deux pistes, extrieures ce primtre, mais qui auraient toutes deux pour effet de faire contribuer leffort de financement de la branche les familles nayant pas encore ou plus denfants en charge. Une telle volution serait conforme au principe de redistribution horizontale, des familles sans enfant charge vers les familles qui en ont encore. Les deux pistes cites sont : - Une rforme du quotient conjugal. Ce dispositif bnficie hauteur d'environ 65% des mnages maris ou pacss8 sans enfant. Le Haut conseil na pu mener danalyse approfondie sur lvolution du quotient conjugal ; - Une rforme des droits familiaux de retraite familial financs par la branche hauteur de 8,8 milliards deuros en 2011 (assurance vieillesse du parent au foyer AVPF et majorations de pension pour les assurs ayant lev au moins trois enfants) - qui interviennent lorsque les allocataires n'ont plus d'enfant charge. A ce titre, plusieurs membres se sont prononcs en faveur dune imposition des majorations de pension qui rapporterait 890M et concernerait environ trois millions de mnages. Dautres y sont catgoriquement opposs. Bien entendu, pour les membres du Haut conseil qui sont favorables ces rformes, les recettes qu'elles permettraient de dgager devraient venir abonder le compte de la branche famille9.

A lexception de lanne 2007 o la branche a dgag un excdent denviron 200 millions deuros. Un membre propose la suppression du quotient conjugal dans le cadre dune refonte des tranches de limpt sur le revenu. 9 A lexception de deux membres qui considrent que la branche famille ne doit pas tre finance par le budget de lEtat.
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Un consensus pour accrotre le financement de services ncessaires aux familles Les membres du Haut conseil sont trs favorables ce quun effort financier sur laction sociale soit ralis de faon notamment assurer le dveloppement des tablissements daccueil du jeune enfant (EAJE)10 et doubler les crdits consacrs la politique daccompagnement de la parentalit. Ils soulignent que ces dispositifs contribuent de faon puissante larticulation entre la vie professionnelle et la vie familiale, qui constitue un objectif important de la politique familiale. A ce titre, ils ont estim que le budget du Fonds national daction sociale (FNAS) de la Caisse nationale des allocations familiales devrait augmenter un rythme qui ne soit en aucun cas infrieur 7,5% par an sur la dure de la prochaine COG (2013-2016), tant entendu que les crdits ncessaires au cofinancement par la branche de la rforme des rythmes scolaires devraient sajouter ce taux dvolution minimal et que la reconqute annonce de lcole maternelle pour les enfants de moins de 3 ans devrait tre effective. Ils ont aussi rappel les positions du HCF exposes dans lavis du 5 fvrier 2013 sur la rduction des ingalits territoriales en matire doffres de services aux familles : Afin dinciter les cofinanceurs des EAJE, cest--dire les communes, initier des projets, il importe de poursuivre lindexation de la prestation de service et des contrats enfance-jeunesse sur un indice mixte prix-salaire et dassurer la continuit des plans pluriannuels dinvestissement. Pour certains membres du HCF, la lgalisation de prestation de service unique prsenterait plusieurs avantages, au premier rang desquels figure la garantie dune enveloppe budgtaire ouverte et dun taux horaire de prestations maintenu et garanti pour les tablissements d'accueil du jeune enfant, alors que les crdits du Fonds national d'action sociale de la Branche famille voluent actuellement dans une enveloppe budgtaire ferme.

A ct du dossier prioritaire du dveloppement des EAJE, il faudrait ainsi dvelopper les services et une politique plus active daction sociale, notamment en direction des temps libres des enfants et des adolescents. Le rythme dvolution du FNAS voqu ci-dessus ne permettrait pas dabriter une augmentation significative de ces dpenses. Adopter une telle politique augmenterait le besoin de financement de la branche famille, dj valu 2,1 milliards deuros lhorizon 2016. Certains membres considrent quil convient de rechercher une plus grande cohrence entre les dpenses de la branche famille au titre de laccueil des jeunes enfants et le crdit dimpt pour frais de garde ainsi quune meilleure convergence entre les restes charge selon que les parents ont recours un mode daccueil individuel ou collectif. Ces volutions devraient tre ralises enveloppe constante dans la mesure11 o il ny pas lieu daugmenter globalement la participation financire des parents.

Les crdits ddis au financement des EAJE (investissement et fonctionnement) reprsentent 51% des dpenses du FNAS. 11 Y compris le crdit dimpt pour frais de garde.

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Le Haut conseil de la famille12 a convenu que des rflexions plus abouties devaient tre conduites sur ces sujets et demande tre saisi rapidement de ces questions. Un consensus en faveur de mesures positives pour les familles monoparentales et les familles nombreuses et modestes Un consensus sest dgag en faveur de mesures cibles sur les familles modestes nombreuses (majoration de 50% du complment familial - CF) et monoparentales (majoration de 25 % lallocation de soutien familial - ASF)13. Toutefois, certains estiment que lampleur de la majoration de lASF et du CF qui sont proposes sont insuffisantes et que la monte en charge progressive sur cinq ans de ces deux mesures est trop lente. Les membres du Haut conseil ont galement pris note des pistes de propositions qui consistent notamment amliorer laide la fixation et au recouvrement des pensions alimentaires par les CAF lorsque cette mission leur est confie. Ils ont souhait poursuivre cette rflexion lors des prochaines sances du HCF. Ils ont convenu que les taux deffort subis par certains allocataires modestes des aides au logement sont abusifs et appellent une intervention afin de les ramener des niveaux plus soutenables. La cration dun bonus daide au logement attribu aux allocataires dont les taux deffort sont excessifs analys dans le rapport a intress les membres mais ils souhaitent disposer dune analyse plus large et aboutie sur les aides au logement et les autres modalits de soutien au logement social et donc sur la faon la plus optimale de rsoudre la question des taux defforts abusifs. Le Haut conseil souhaite donc poursuivre la rflexion lors de prochaines sances du HCF sur les thmes des taux deffort abusifs en matire de logement, des aides laccueil du jeune enfant et de lamlioration des relations avec les allocataires (aide la fixation et au recouvrement des pensions alimentaires, simplification des dates deffet des abattements et des neutralisations dans un objectif de rduction des indus). Un consensus pour un juste droit et un accompagnement renforc de certaines familles Le Haut Conseil tient rappeler lquilibre ncessaire entre laccs aux droits qui doit faire lobjet defforts redoubls et la lutte contre la fraude aux prestations et aux cotisations, qui doit continuer tre mene. Laccompagnement des allocataires, et en particulier celui des bnficiaires du complment de libre choix dactivit et du RSA major, devrait tre amlior, ainsi que le Haut conseil la dj recommand. Les pistes portant sur les prestations familiales pour permettre le retour lquilibre de la branche famille en 2016 tout en finanant les propositions ci-dessus Le retour lquilibre de la branche en 2016 ainsi que la mise en uvre des majorations du complment familial et de lallocation de soutien familial portent le besoin de financement 2,1Mds cette date.

A lexception de deux membres. Ces propositions sinscrivent dans le cadre du plan quinquennal de lutte contre la pauvret annonc par le Gouvernement en janvier dernier.
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Afin de combler ce besoin, plusieurs pistes ont t explores. * Une rforme de la prime de naissance ou dadoption de la prestation daccueil du jeune enfant (PAJE) Les membres du Haut conseil sont opposs sa transformation en prt sans intrt14, propose dans le rapport, dans la mesure o cela rduirait laide nette apporte aux jeunes mnages. En revanche, pour certains, un abaissement du plafond de ressources actuel qui conditionne le versement de la prime et qui nexclut aujourdhui que 14% des mnages ou une rduction du montant de la prime pour les naissances au del de la premire serait envisageable. * Le rapprochement de lallocation de base de la prestation daccueil du jeune enfant et du complment familial Lhypothse qui est faite dans le rapport dun rapprochement entre le montant de lallocation de base de la PAJE et celui du complment familial (le premier tant suprieur denviron 20 par mois celui du second) a recueilli l'avis favorable de certains membres, notamment comme alternative au projet de modulation des allocations familiales. Une convergence progressive des plafonds de ces deux prestations leur paratrait galement envisageable. Un premier rapprochement pourrait prendre la forme dune augmentation du taux dexclusion de lallocation de base pour le porter de 14% actuellement environ 20% des mnages ligibles. * La structure des plafonds et leur indexation Sagissant des diffrents plafonds de ressources qui conditionnent laccs aux prestations sous condition de ressources, la plupart des membres Haut conseil est favorable ce quils soient majors pour les familles monoparentales et les couples biactifs, ce qui est dj le cas pour lallocation de base et la prime la naissance de la PAJE et pour le complment familial. Une meilleure indexation des plafonds qui voluent aujourdhui comme les prix, est galement souhaite. Une indexation plus dynamique consisterait en une indexation sur les salaires ou sur un indice mixte prix-salaires. * La rforme des allocations familiales Concernant le sujet dlicat et central de lavenir des allocations familiales, le rapport a tudi trois pistes. Le HCF a considr au pralable quil convenait dtre prudent sur lemploi de formulations telles que les plus hauts revenus , les plus aiss , et considr quil fallait se rapporter aux notions de dciles pour apprcier les catgories qui seraient vises par les rformes, et particulirement celles des 8me, 9me, et 10me dciles, en donnant prcisment les montants de revenus estims15 :
A lexception dun membre qui y est favorable. Les niveaux de revenus primaires des couples (ayant un ou des enfants de moins de 14 ans) qui appartiennent aux derniers dciles de niveau de vie (revenus 2010 actualiss en 2014) sont donns dans le tableau ci-dessous :
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Les trois derniers dciles de revenus primaires des mnages en fonction de leur taille Antpnultime dcile Avant dernier dcile Dernier dcile Couple avec deux enfants 4 842 5 778 7 600 Couple avec trois enfants 5 534 6 603 8 686 Couple avec quatre enfants 6 226 7 428 9 772 Lecture : les couples avec deux enfants dont le revenu primaire est suprieur 7600/mois font partie des 10% des mnages les plus aiss.

1. La suppression des allocations familiales pour les mnages dont les revenus se situent au dessus dun plafond de ressources Le Haut conseil y est dfavorable notamment aux motifs quil sagirait dune atteinte au principe duniversalit, entendu ici comme le droit de toutes les familles ligibles de recevoir des allocations familiales mme taux rduit, et que les effets de seuil seraient trop importants. Lhypothse dune suppression des allocations familiales pour les familles les plus aises a donc t carte16. 2. La modulation des allocations familiales en fonction des ressources Elle conduirait rduire progressivement leur montant lorsque le revenu des familles excde un certain plafond17. Une majorit des membres est hostile une telle modulation. * Pour eux, il sagirait dune atteinte au principe duniversalit et dun premier pas vers la suppression totale pour certaines catgories de la population si les montants verss sont trop modiques ou si les plafonds de ressources envisags sont indexs sur un indice peu dynamique. Un systme dgressif serait complexe, coteux en termes de gestion, et donc contraire lobjectif de simplification. Au del, cette atteinte luniversalit des droits et au principe selon lequel chacun cotise selon ses ressources et reoit selon ses besoins aura des consquences pour lensemble de la protection sociale, et notamment en matire dassurance maladie. * Pour dautres, cette modulation est envisageable certaines conditions. Il conviendrait de ne cibler que les mnages aux plus hauts revenus, cest--dire appartenant aux deux dciles suprieurs de revenus ; de lisser la perte dallocations familiales pour la rendre progressive ; dinstaurer un plafond major en faveur des familles monoparentales ou biactives ; dindexer le plafond sur un indice dynamique18. * Tous ont soulign limpact sur la charge de travail des caisses dallocations familiales et des caisses de mutualit sociale agricole dun tel projet, dans un contexte ou la branche famille est dj profondment affecte sur ce plan. Il impliquerait en effet non seulement une adaptation du systme dinformation - avec des dlais incompressibles de travaux informatiques - mais surtout le traitement rgulier par les agents des caisses des dossiers de revenus de tous les bnficiaires dallocations familiales. De plus, il gnrerait, comme toutes les prestations soumises une prise en compte des ressources, de nombreux indus. Cest pourquoi les membres du Haut conseil demandent ce que les moyens ncessaires soient accords aux caisses si ce projet tait retenu. 3. Limposition des prestations familiales, y compris les allocations familiales * Quelques membres du Haut conseil considrent quil faudrait plutt soumettre les allocations familiales limpt sur le revenu que de les moduler en fonction des revenus.

Un membre souhaiterait que les allocations familiales soient mises sous condition de ressources lexception de celles bnficiant aux familles de trois enfants et plus. 17 Un membre du HCF conteste le fait de ne sattacher quaux revenus primaires des diffrents dciles et de ne pas interroger l'ensemble de la richesse produite (mesure par le PIB) et notamment le patrimoine (et ses revenus) excluant donc de fait toute la richesse cre qui ne se retrouve pas dans les revenus primaires. Cela, a comme consquence de d'amalgamer les couches aises et les couches riches (celles qui bnficient d'autres revenus que primaires). 18 Un membre propose que cette modulation ne soit applique qu'aux familles avec deux enfants et pas aux familles avec trois enfants ou plus.

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* La plupart des membres ny sont pas favorables pour ne pas crer de contribuables nouveaux, ne pas augmenter le niveau des prlvements obligatoires et parce que cette mesure, non cible sur les hauts revenus, frapperait les classes moyennes en l'absence d'une rforme fiscale globale. * Le gel ou la sous-indexation des prestations familiales Le Haut Conseil estime que des mesures de ce type sont aveugles en ce quelles rduisent le montant des prestations pour tous les mnages, quelle que soit limportance de ces prestations et de leur apport dans le revenu des familles. En tout tat de cause, si une telle mesure devait tre retenue pour assurer le bouclage du plan de rquilibrage de la branche, elle ne devrait qutre ponctuelle et ne pas sappliquer aux aides au logement, aides dj cibles sur les mnages modestes et dont leffet redistributif est particulirement puissant.

Des rformes de la fiscalit Le Haut conseil a examin des pistes dvolution de la fiscalit tout en tant conscient quelles conduiraient augmenter la pression fiscale et la masse des prlvements obligatoires. Si de telles rformes taient ralises, la hausse de la recette fiscale correspondante devrait s'accompagner de celle des ressources de la branche famille19. Comme on la vu plus haut, certains membres du Haut conseil considrent quil serait envisageable de soumettre les allocations familiales, voire lensemble des prestations familiales, limpt. Sinon, plusieurs membres ne seraient pas opposs ce quune partie du besoin de financement soit combl par un abaissement du plafond du quotient familial20, cette mesure ayant lintrt de faire participer leffort de financement les familles nayant quun seul enfant charge (qui ne seraient pas concernes par une modulation ou une imposition des allocations familiales) et de naffecter que les mnages ayant les revenus les plus levs21. Le Haut Conseil s'est oppos22 la suppression de la rduction dimpt lie la scolarisation au collge et lyce qui est propose dans le rapport, mme si elle tait affecte la branche famille.

III. Des orientations pour le moyen-long terme, une fois le compte rquilibr Le Haut conseil a examin les perspectives de la politique familiale lorsque la branche famille aura retrouv son quilibre courant. Quatre choix majeurs ont t identifis23 :
A lexception de deux membres qui considrent que la branche famille ne doit pas tre finance par le budget de lEtat. 20 Un membre souhaite ici indiquer que cet abaissement doit prendre en compte la spcificit des familles nombreuses. 21 La piste dune forfaitisation du quotient familial a aussi t voque par un membre. 22 A lexception dun membre qui est favorable cette mesure. 23 Certains membres estiment que ce type de choix ne peut tre fait sans une rflexion plus globale sur lensemble de lquilibre socio-conomique dune part et les prlvements obligatoires dautre part.
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- Le rythme dapurement des 7,5 milliards de dette accumule avant le retour lquilibre (apurement immdiat ou tal dans le temps) ; - Les modalits dindexation : faut-il poursuivre lindexation des prestations et des plafonds sur les prix, ce qui en diminue progressivement leur valeur par rapport au revenu moyen et qui augmente le nombre des familles ligibles qui ne reoivent pas les prestations sous condition de ressources ? Si on opte pour une indexation dynamique (sur les salaires ou un indice mixte prix/salaires), lexcdent se rsorbera de faon radicale ; - Lquilibre entre le dveloppement de loffre de services aux familles et les prestations montaires ; - Une ventuelle rvision de larchitecture des prestations familiales portant notamment sur la progressivit des prestations avec la taille de la famille. Pour certains, il conviendrait notamment d'aller vers une galit des droits, quel que soit le rang de l'enfant, et donc dinstaurer des allocations familiales ds le premier enfant. Pour dautres, il conviendrait que la progressivit des prestations avec la taille de la famille soit rduite.

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Annexe : lettre de mission

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