A combinao entre federalismo e polticas pblicas no Brasil ps-1988: os resultados nas reas de Sade, Assistncia Social e Educao Cibele

Franzese1 e Fernando Luiz Abrucio2 Introduo

O Estado de Bem Estar Social desenhado pela Constituio de 1988 teve dois parmetros bsicos: a descentralizao e a expanso/universalizao da atuao estatal. Mas a implementao destas idias no foi uniforme nos diversos setores. O presente trabalho procura explicar tal diversidade a partir dos efeitos recprocos entre federalismo e polticas pblicas no Brasil. Particularmente, o trabalho reala como as policies (sua trajetria, arenas e atores especficos) podem afetar o desenho institucional mais geral. Para tanto, o artigo faz, inicialmente, um debate terico e acerca das experincias internacionais para mostrar as possibilidades de relacionamento entre federalismo e polticas pblicas.

1. O federalismo faz diferena para poltica e para as polticas pblicas

Vrios autores realam o papel do federalismo sobre os sistemas polticos, mesmo quando partem de supostos analticos diferentes. Alfred Stepan (1999), por exemplo, procura criar uma classificao que mensura o impacto do federalismo na representao poltica dos cidados. O autor posiciona diferentes pases em um contnuo que vai desde sistemas que contm restries mnimas ao conjunto dos cidados da federao (denominado demos-enabling), aos que contm restries mximas a esse mesmo conjunto de cidados (demos-constraining). A estrutura federativa ser mais demos constraining quanto maior forem a superrepresentao dos estados menos populosos na Cmara Alta, a abrangncia das polticas formuladas pela Cmara Alta e o grau de poder conferido pela Constituio Federal s unidades da federao na elaborao de polticas, bem como quanto menor for o grau de nacionalizao do sistema partidrio em suas orientaes e sistemas de incentivos. Em

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Mestre e Doutoranda em Administrao Pblica e Governo pela FGV-SP e professora da FGV-SP Doutor em Cincia Poltica pela USP e professor da FGV-SP.

suma, quanto maior o poder das unidades federativas em um sistema poltico, mais ele se distanciar do sistema demos enabling. Neste sentido, o autor se mostra claramente favorvel ao modelo majoritrio de democraciai. Analisando a mesma questo, Lijphat (1999) observa as caractersticas institucionais das federaes como relevantes para a construo de um modelo de democracia consensual, capaz de ampliar o tamanho das maiorias representadas. Sob esse prisma, a existncia de um legislativo bicameral; de Constituies Federais rgidas capazes de garantir com maior estabilidade as prerrogativas dos entes federativos ; e o sistema de judicial review (que faz com que o Judicirio funcione como uma ltima instncia a arbitrar conflitos constitucionais federativos), so caractersticas institucionais que incluem mais atores no processo decisrio, melhorando a representao em sociedades mais heterogneas. Qualquer que seja a opo - pela democracia majoritria (STEPAN, 1999) ou pelo modelo consensual (LIJPHART, 1999) a literatura reconhece claramente a relevncia do impacto das estruturas federativas em um sistema poltico. Mas o impacto do federalismo vai alm das macroestruturas polticas. Ele igualmente relevante para o funcionamento das polticas pblicas. Nesse caso, a anlise da distribuio de competncias entre os entes federativos, bem como da distribuio de recursos entre eles so, normalmente, o ponto de partida para a discusso. A literatura faz uso recorrente das categorias do federalismo competitivo e cooperativo para promover comparaes entre as diferentes federaes. No obstante sua utilidade para fins comparativos, essa classificao dicotmica apresenta limitaes explicativas, principalmente nos casos de pases que no se encaixam totalmente em nenhum dos modelos. Obinger et alli (2005) apresentam uma abordagem diferente, que inclui o tempo como varivel explicativa na relao entre federalismo e polticas pblicas. Alm disso, os autores concluem que a relao entre polticas pblicas e federalismo uma relao de reciprocidade. Isto , enquanto j parece consagrado na literatura que o federalismo importa na vida poltica dos Estados seja na representao poltica, na governabilidade ou na produo de polticas pblicas a anlise dos casos demonstra que as polticas pblicas tambm importam e podem gerar efeitos sobre as relaes federativas.

1.1. Os modelos de federalismo competitivo e cooperativo

Federal arrangements can be tailored to give collaboration between the government tiers priority over their autonomy, if social integration and equivalent living standards over the country are the goal. Vice versa, autonomy of the constituent units will be enshrined in federal institutions if self-determination and diversity are the aims of federalism. These decisions () will bring two ideal types of federalism. (WACHENDORFERSCHMIDT, 2000, p. 7, grifo nosso)

A classificao entre federalismo cooperativo e competitivo mencionada no trecho acima uma das formas de se observar o impacto do federalismo nas polticas pblicas. O padro competitivo caracteriza-se por uma distribuio de competncias entre os nveis de governo, baseada na diviso de responsabilidades por rea de poltica pblica. Com essa diviso, pretende-se separar a espao de atuao das esferas de governo, de maneira a preservar a autonomia das unidades federativas na produo de polticas, favorecendo a competio entre elas. um modelo descentralizado, no qual o poder de tributao tambm dividido, possibilitando a fixao de diferentes valores pelas unidades federativas, que competem entre si. O caso mais representativo deste tipo de federalismo so os Estados Unidos, cuja separao entre estados e Unio originou a figura do federalimo dual. (OBINGER et al, 2005; WACHENDORFER-SCHMIDT, 2000; PAINTER, 2000). Um dos pontos fracos do modelo competitivo a possibilidade da competio entre os estados levar a um problema de ao coletiva, tradicionalmente denominado na literatura como race to the bottomii na proviso de polticas sociais. Isto se traduz em uma estratgia governamental dos estados de realizao de menos investimento nas reas sociais, para que no sejam atrados novos beneficirios provenientes de outras unidades federativas. Nesse caso, os governos com maior ateno para o Welfare seriam vtimas do fenmeno do free rider, gerando mais custos para as polticas pblicas com a possvel (e paradoxal) perda de legitimidade perante seus eleitores. J no padro cooperativo, as instituies polticas incentivam os atores territoriais a colaborarem, dividindo os poderes entre eles funcionalmente e prevendo tarefas a serem executadas conjuntamente. Ao contrrio da competio tributria, tem-se um sistema de taxao conjunta e equalizao fiscal vertical e horizontal.

A Alemanha o caso que mais se enquadra neste modelo, com a previso de competncia federal de formulao e subnacional de implementao, alm de um slido sistema de compensaes financeiras, com o objetivo de garantir a cooperao entre os estados mais ricos e mais pobres. A aprovao da legislao, no mbito federal, tambm depende de aprovao dos estados, uma vez que deve passar pelo Conselho Federal (Bundesrat) composto por membros indicados pelos seus governadores. Por fim, nas poucas reas que permaneceram de competncia dos estados (como polcia, educao e cultura), h uma srie de comits formais e informais, com o objetivo de coordenar os diferentes estados e garantir um mnimo de uniformidade no mbito nacional. Ao contrrio da dualidade do modelo norte-americano, a Alemanha conhecida na literatura como unitary federal state (WACHENDORFER-SCHMIDT, 2000). Contrariamente ao modelo cooperativo, argumenta-se que a interdependncia presente no sistema levaria a uma maior rigidez nas polticas pblicas, dificultando mudanas e prejudicando a responsividade. A necessidade de constante cooperao produz um grande nmero de veto players e cria o que Scharpf (1976)iii chamou de armadilha da deciso conjunta. A discusso em torno dos dois padres competitivo ou cooperativo bastante til para evidenciar o impacto das instituies federativas na produo de polticas pblicas. Entretanto, o cotidiano do policy-making nas federaes mais dinmico e menos dicotmico do que a classificao prope. Prova disso que Daniel Elazar, um dos principais estudiosos do federalismo norte-americano, questiona a existncia de um federalismo dual nos Estados Unidos, sustentando que o sistema de grants promoveu uma interao entre os governos central e estaduais que permite falar em um federalismo colaborativo. Em razo disso, a metfora de que o federalismo norte-americano se conformaria como um layer cake (bolo de duas fases, no qual fica visvel a separao entre as duas camadas) deveria ser substituda pela imagem do marble cake (bolo mrmore, cuja mistura de cores representaria a mistura de competncias entre as esferas de governo). No que se refere armadilha da deciso conjunta tpica do modelo cooperativo, h tambm literatura flexibilizando sua aplicao federao alem. WachendorferSchmidt (2000) critica a rigidez atribuda ao pas, citando estudos que demonstram a possibilidade de sua adaptao a novos desafios sem a necessidade de uma reforma que diminua as reas de deciso conjunta: Changes can then be made according to the 4

situation in each policy area, incremental and informally if possible, in order to avoid the costs of reform (WACHENDORFER-SCHMIDT, 2000, p.9, grifo nosso). Trazendo essa classificao para o caso brasileiro, uma observao inicial sobre a diviso constitucional de competncias nos aproximaria do modelo cooperativo, principalmente em razo do artigo 23 da Constituio Federal, que elenca uma srie de reas de poltica pblica comuns a municpios, estados e Unio. So ao todo doze incisos que abrangem diversas reas, dentre elas sade, acesso educao e cultura, proteo ao meio ambiente, combate pobreza e preservao do patrimnio histrico. A possibilidade de atuao simultnea dos diferentes nveis de governo em reas comuns nos aproxima do modelo cooperativo. Entretanto, apesar da previso de uma futura lei complementar fixando normas para a cooperao entre Unio, estados e municpios, no foi promulgada nenhuma legislao geral, estabelecendo uma diviso funcional entre as esferas de governo que determine a quem cabe a formulao e a quem cabe a execuo das polticas sociais. O que a literatura registra no momento ps-Constituio um processo de descentralizao tanto na rea de Sade, quanto de Educao e Assistncia Social, porm em ritmos e condies bastante diferenciados. A classificao em federalismo competitivo ou cooperativo no nos ajuda a reconhecer essas diferenas. Obinger et all (2005) enfrentaram o mesmo problema nos seus estudos de caso:
We noted that several countries () failed to fit precisely into either the inter state or intra-state type of federalism. () These qualitative comparisons of the evolution of the relationships between federalism and the welfare state over time underline the danger of oversimplification of a complex and changing phenomenon. (OBINGER et alli, 2005, p. 318)

Para a explicao das diferenas encontradas entre os pases comparados os autores recorreram abordagem do neo-institucionalismo histrico, argumentando que a seqncia de eventos no tempo justifica as diferenas e semelhanas no desenvolvimento e desmantelamento dos Estados de Bem Estar Social entre as diferentes federaes estudadas.

2. O tempo faz diferena A aplicao da abordagem do neo-institucionalismo histrico relao entre federalismo e poltica social tem um marco importante no trabalho de Pierson (1995).

Reafirmando a importncia do estudo das instituies polticas como conjunto de regras do jogo que influencia na formao de coalizes, na estratgia poltica dos atores, na distribuio e barganha de poder entre os diferentes grupos e na capacidade de produo de polticas pblicas dos Estados, o autor se prope a analisar o impacto do conjunto de instituies tpicas do federalismo no desenvolvimento da poltica social. Dentre os impactos definidos pelo autor, dois dialogam diretamente com a discusso dos modelos competitivo e cooperativo de federalismo. O primeiro refere-se afirmao de que o federalismo cria novos atores institucionais (com base territorial) que, como unidades autnomas, so capazes de sustentar opes prprias de polticas pblicas e ainda influenciar as possibilidades de polticas sociais do governo central e das demais unidades federativas. O segundo menciona que o federalismo produz dilemas de deciso conjunta em razo do processo de responsabilidade compartilhada nas polticas pblicas. Essa situao geraria desenhos de polticas complexos, que devem incorporar as necessidades e interesses de cada nvel de governo, subordinando a eficincia e a flexibilidade acomodao poltica e a garantias procedimentais. Retomando a definio de federalismo de Elazar (1987) self rule plus shared rule pode-se perceber que o primeiro impacto refere-se a desafios produzidos pela autonomia e o segundo, a impasses gerados pela interdependncia. A abordagem de Pierson, porm, diferentemente das anteriores, no busca relacionar os dilemas de autonomia ao federalismo competitivo e as implicaes de deciso compartilhada ao federalismo cooperativo. O autor percebe a possibilidade de coexistncia de ambas as caractersticas em uma mesma federao, ressaltando a necessidade de novas pesquisas comparadas para observar como esse processo se d em cada pas e como esses impactos interagem com outras variveis de cada sistema poltico em particular. O trabalho de Obinger et all (2005) tem o objetivo de suprir, em parte, a lacuna apontada por Pierson (1995), analisando sistematicamente a relao entre federalismo e o desenvolvimento do Estado de Bem-Estar Social em seis pases: Estados Unidos, Austrlia, Canad, Alemanha, ustria e Sua. A pesquisa busca observar a interao entre federalismo e poltica pblica na criao do Welfare State e no seu desmantelamento na recente era de ajuste fiscal reformas de Estado. No que diz respeito ao momento de criao do Estado de Bem-Estar Social, a comparao entre os diferentes estudos de caso levou concluso de que para 6

compreender a relao entre federalismo e polticas pblicas o essencial observar em que ordem no tempo se deram os eventos relacionados ao desenvolvimento de um federalismo democrtico e do Estado de Bem-Estar Social em um determinado pas, ou seja, observar se quando o Welfare State se desenvolveu j havia ou no um contexto federativo democrtico em funcionamento. Nos casos em que o federalismo democrtico funcionava antes da implementao do Welfare State, vigorava uma estrutura mais descentralizada. Por esta razo, as polticas sociais se consolidaram nacionalmente mais tardiamente e o aumento do gasto social ocorreu lentamente. Em outras palavras, o federalismo teve de fato um papel de retardar e, em alguns casos, impedir a formao de polticas de Bem Estar Social em pases como Estados Unidos, Canad, Austrlia e Sua. Por outro lado, nos pases em que o desenvolvimento do Estado de Bem-Estar Social ocorre em um contexto federativo centralizado e autoritrio como na Alemanha e na ustria as polticas sociais so mais rapidamente implementadas em nvel nacional e o gasto social apresenta um crescimento mais rpido e maior. Outro ponto chave e que decorre do primeiro - observar que nvel de governo dominava o setor de poltica pblica quando da implementao do Estado de Bem-Estar Social, isto , qual a competncia original daquela rea de poltica, o legado que cada rea traz. Novamente, nas federaes no democrticas e mais centralizadas, o terreno das polticas sociais j contava com iniciativas federais e tambm com prerrogativas de atuao dessa esfera de governo. Nesses casos, foi muito mais fcil e rpida a expanso do Estado de Bem-Estar Social. Nos casos de federalismo democrtico e predominantemente competitivo, a competncia dos estados fazia com que poucos programas sociais fossem iniciados, dada a dinmica de competio e possvel atrao de novos beneficirios. Nesses casos, a Unio possua poucas prerrogativas de atuao unilateral, assim como havia poucas reas de deciso compartilhada, fazendo com que o governo central dependesse da colaborao dos governos subnacionais para a implementao das polticas sociais. Desse modo, o desenvolvimento do Welfare State demorou at que o governo federal adquirisse poder e superasse a situao original. Em alguns casos foram necessrias emendas constitucionais e disputas judiciais para a realocao de competncias, funcionando o federalismo, nesses casos, mais uma vez como um fator a retardar o desenvolvimento das polticas sociais. 7

Porm, em situaes nas quais essa realocao no foi bem sucedida, a forma de o governo central superar esses obstculos foi por meio de transferncias de recursos vinculadas a programas (grants), originando nessas federaes democrticas e descentralizadas, uma maior interdependncia entre as unidades federativas. No momento de retrao de gastos sociais e reduo do tamanho do Estado, o federalismo tambm atua, de maneira geral, como uma barreira, favorecendo a manuteno do status quo, devido ao nmero de possveis veto players reduo dos gastos federais. Em matrias nas quais os cortes no necessitam de deciso conjunta, as redues federais foram feitas e parte dos custos desta retrao foi transferida para os governos subnacionais, em um processo que Pierson (1995) chamou de blame avoidance:
() the contemporary environment of austerity makes federalism an important feature in the on-going politics of blame avoidance. (...) Because retrenchment is generally unpopular, governments at both levels will try hard to pass the buck to other tiers in the system. Instances which national governments have attempted to manage austerity by shifting responsibilities to (ill-equipped) constituent units have been prominent in a number of federal systems. (PIERSON, 1995, p.458. grifo nosso)

2.1. Anlise do caso brasileiro a partir da Constituio de 1988 Como j mencionado, Obinger et alli (2005) observam a relao entre federalismo e poltica pblica em dois momentos: o da criao e da diminuio do Welfare State. Em ambas as situaes, a existncia de um federalismo democrtico consolidado funciona como efeito catraca, isto , joga a favor da manuteno do status quo, dificultando tanto o desenvolvimento do Estado de Bem-Estar Social no momento inicial, quanto seu desmantelamento no momento posterior. Para a anlise do caso brasileiro ser utilizado como marco a Constituio Federal de 1988. Essa opo se justifica porque a nova Carta redefiniu tanto as bases do pacto federativo brasileiro, quanto as diretrizes para as polticas sociais no pas. No se quer, com isso, ignorar que as razes do Estado de Bem Estar Social no Brasil remontam a perodos anteriores o que ser, em certa medida, levado em conta ao analisarmos a contribuio do legado de cada uma das trs reas de polticas pblicas. Por outro lado, no se pode desconsiderar que a Constituio inova ao institucionalizar uma agenda de polticas sociais com diretrizes de universalizao e igualdade de acesso, tpicas de um

modelo de Estado de Bem-Estar Social, bem como de descentralizao explcita das polticas. Aplicando, ento, o modelo analtico de Obinger et all (2005) ao caso brasileiro, a partir do marco institucional da Constituio Federal de 1988, a primeira questo que se coloca a constituio do que os autores denominam contexto federativo democrtico. Apesar de no analisarem, nos seis estudos de caso, a relao entre federalismo e democracia, no caso brasileiro essa interao explica boa parte das opes institucionais do modelo federativo criado pela Constituio de 1988, que constitui um panorama geral, comum a todas as reas de polticas pblicas. O modelo federativo estabelecido na Constituio Federal de 1988 foi fortemente influenciado pela redemocratizao. A oposio ao perodo autoritrio anterior, caracterizado pela centralizao de poder, fez com que se chegasse Constituinte com a convico de que descentralizao significaria democratizao. Nesse sentido, verifica-se na Constituio a tentativa de transferir decises para arenas subnacionais de governo, que seriam estruturas mais permeveis s demandas e fiscalizao da sociedade civil. Foi principalmente em relao ao nvel municipal de governo que se fez perceber a forte diretriz de descentralizao da nova Constituio. A partir de 1988, o Brasil se tornou um caso peculiar de federao com trs esferas de governo, sendo os municpios considerados entes federativos ao lado dos estados e da Unio, com autonomia poltica, administrativa e financeira. Alm disso, a Constituio foi responsvel pela consolidao da tendncia de descentralizao de recursos que havia se iniciado j na primeira metade da dcada de 1980, principalmente via aumento de transferncias federais por meio dos fundos de participao. De 1980 a 1995, a participao dos municpios na receita nacional quase dobrou, passando 8,7% do total, para 16,6%; nos estados o percentual oscilou de 23,3% para 27,2% nos mesmos quinze anos, enquanto a Unio teve sua participao diminuda de 68,1% para 56,2% neste perodo (VARSANO, 1998). Esse panorama desencadeou, no perodo ps-Constituio, um processo de multiplicao do nmero de municpios. No plano fiscal, essa situao gerou um uma perda de recursos por parte dos municpios que perderam populao e tambm para os municpios pr-existentes como um todo (uma vez que o mesmo valor depositado no Fundo passa a ser repartido entre mais unidades). Para muitos municpios, a alternativa foi investir no aumento da arrecadao prpria e no fomento a atividades econmicas que elevassem o repasse estadual do ICMS. Na disputa pela atrao de novas atividades 9

econmicas, vrios municpios adotaram uma poltica de concesso de benefcios fiscais a grandes empresas, tpica do modelo competitivo de federalismo (MELO, 1996). Os estados, por seu lado, em situao de crise financeira e comprometendo grande parte de suas receitas com o pagamento de funcionrios, usufruram da ampla liberdade tributria que lhes foi conferida pela Constituio, para iniciar um jogo tambm competitivo, oferecendo incentivos fiscais com o objetivo de atrair novas empresas, deflagrando um processo de guerra fiscal (ABRUCIO e COSTA, 1999). Neste contexto, percebe-se que os novos desafios de universalizao e igualdade de acesso presentes na Constituio teriam, para sair do papel, de enfrentar um cenrio bastante fragmentado, com os nveis subnacionais de governo fortalecidos no contexto federativo. Nesse sentido, o que se poderia esperar seria o federalismo dificultando a nacionalizao de polticas sociais. Entretanto, o caso brasileiro traz outra peculiaridade para a aplicao da abordagem proposta. A Constituio de 1988 institucionaliza a agenda de universalizao e igualdade de acesso na dcada em que se fortaleceram, no cenrio internacional, as estratgias de desmantelamento do Estado de Bem-Estar Social. como se os dois momentos-chave identificados por Obinger et all (2005) de construo e desmantelamento do Estado de Bem-Estar Social ocorressem simultaneamente. Por essa razo, ao mesmo tempo em que se pde verificar a utilizao de mecanismos semelhantes aos descritos pelo estudo dos casos de construo do Estado de Bem-Estar Social em contextos federativos e democrticos como o uso de grants, do shared cost federalism e at mesmo de emendas constitucionais alterando as regras do jogo federativo nas polticas sociais observa-se tambm estratgias tpicas do momento de reduo do tamanho do Estado como blame avoidance e seu jogo de empurra. A prtica do jogo de empurra entre as esferas de governo no foi provocada apenas pelo momento de ajuste fiscal do Estado. O rol de competncias constitucionais comuns favoreceu a indefinio de responsabilidades entre os entes federativos, enquanto as diretrizes constitucionais de descentralizao e universalizao de polticas sociais fortaleceram os municpios. Em um primeiro momento, o resultado dessa combinao institucional com um contexto de endividamento e crise fiscal foi a participao dos estados em polticas financiadas pela Unio, eximindo-se da responsabilidade de investimento, considerando que estavam constitucionalmente desobrigados. O Governo Federal, de seu lado, 10

sentindo a perda de recursos ocasionada pela descentralizao fiscal, procurou transformar a descentralizao em um jogo de repasse de funes, intitulado poca de operao desmonte. (ABRUCIO, 2002, p. 194). Nesse contexto, o resultado do jogo-de-empurra, ou do pass the buck, foi que grande parcela dos encargos acabou sendo assumida pelos municpios. Na dcada de 1990, as administraes municipais passaram a promover polticas nas mais variadas reas, tais como: meio ambiente, sade, educao, alimentao e abastecimento, habitao e urbanizao, crianas e adolescentes, emprego e renda, projetos agrcolas, dentre outrasiv. Um dos resultados deste processo de fortalecimento dos governos locais foi a crena de que o municpio, sozinho, seria capaz de atender a todas as demandas da populao. De acordo com o ex-Prefeito de Santo Andr, Celso Daniel:
seria um municipalismo muito autrquico e voltado apenas para os problemas do prprio municpio (...) um sentido de autonomia e autogesto municipal que (...) faz com que prefeitos tenham muita dificuldade em voltarse para problemas que so mais amplos (...) [e] dificulta muito o estabelecimento de relaes horizontais de cooperao (DANIEL, 2001).

Diante dessa realidade de fragmentao de polticas sociais e grande autonomia dos entes subnacionais, a Unio passou analogamente ao que ocorreu nas federaes democrticas mais competitivas no momento da formao do Welfare State a buscar formas de se fortalecer, tanto financeiramente, quanto nas prerrogativas de atuao nas diferentes reas de poltica pblica. Entretanto, a estratgia de fortalecimento do governo federal no foi promover uma queda de brao para recentralizar competncias. O momento de ajuste fiscal foi fundamental para que a estratgia de centralizao se transformasse em coordenao, isto , apesar dos esforos federais terem se dado no sentido de promover a universalizao prevista na Constituio, sua estratgia foi faz-lo por meio da ao subnacional, notadamente dos municpios. Nesse sentido, a estratgia adotada pelo governo federal brasileiro difere da mera transferncia de recursos condicionada execuo de programas (grants) to comum s federaes analisadas, que constituram seu Estado de Bem-Estar Social em um momento posterior consolidao de sua estrutura federativa. Ao induzir a universalizao de polticas sociais por meio da descentralizao, o governo federal brasileiro no promoveu apenas a execuo de um programa nacional por meio dos municpios, mas lhes transferiu a operacionalizao e gesto da poltica pblica. Isto significa que, ao mesmo

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tempo em que, em um primeiro momento, a Unio se mostrou fortalecida, estabelecendo padres e programas nacionais aos quais estados e municpios devem se conformar, o resultado dessa ao no tempo foi a concretizao da diretriz constitucional de descentralizao de polticas pblicas, fortalecendo principalmente os municpios. Em outras palavras, esse panorama resultado da combinao de aes federais que buscam atender s especificidades dos dois momentos que ocorrem separadamente nos casos discutidos por Obinger et all (2005), mas simultaneamente no caso brasileiro: os momentos de universalizao de polticas sociais e de ajuste fiscal, com reduo do tamanho do Estado. A coordenao no apenas a estratgia possvel ao governo federal dado o contexto federativo democrtico consolidado pela Constituio de 1988 mas a estratgia desejvel, considerando que, em um contexto de ajuste fiscal, no interessou ao governo central retomar a responsabilidade sobre as polticas pblicas, mas sim implementar as diretrizes federais por meio da ao subnacional. O que se percebe, aps alguns anos de consolidao desse processo, que, diferentemente do fortalecimento do governo central que ocorreu no momento de constituio dos Estados de Bem-Estar Social discutidos por Obinger et all (2005), essa estratgia promove, ao longo do tempo, um fortalecimento dos governos subnacionais no Brasil, que se fortalecem pela consolidao das polticas pblicas. A seguir, aprofundaremos essa anlise, por rea de poltica pblica, mapeando os instrumentos federais utilizados e a importncia do legado em cada setor.

3. Porque as polticas pblicas fazem diferena

The general notion of feedback effects comes from a systems or cybernetic analogy. The usual implication is that such effects are unintended consequences of disturbances to the system, and such is, indeed, the case for many of the changes to federal structure resulting from the development of social policy in these countries. (OBINGER et all, 2005, p.344).

Apesar da anlise de Obinger et all (2005) dedicar-se, principalmente, aos efeitos do federalismo sobre as polticas pblicas, os autores defendem que a relao entre os dois de reciprocidade, deixando claro o reconhecimento de que as polticas tambm interferem no contexto federativo. Essa idia desenvolvida por eles a partir do conceito de feedback effects utilizado no mbito da abordagem do neo-institucionalismo histrico e resumidamente definido no trecho citado acima. 12

Um dos feedback effects identificado, que nos ajuda a compreender o caso brasileiro, ocorre nas federaes canadense e norte-americana. O contexto federativo prvio nacionalizao das polticas sociais fez com que o Estado de Bem-Estar Social fosse implementado por meio de uma srie de acordos distintos entre governos estaduais e federal, que atriburam ao nvel subnacional o controle sobre certos aspectos da implementao de polticas sociais, ao mesmo tempo em que os constrangeram a realizar programas federais. A conseqncia foi a emergncia de um federalismo estruturado em processos de deciso conjunta nos casos em que tais acordos necessitam da aprovao de ambas as esferas de governo ou em um sistema de custos compartilhados, com o governo federal provendo recursos a programas intergovernamentais. Em suma, o federalismo dual se torna cada vez mais cooperativo. No caso brasileiro, como dito ao final da ltima seo, o fato de que a implementao de polticas nacionais de universalizao de acesso se deu em um momento de crise fiscal do Estado, fez com que a estratgia federal inclusse no apenas a mera transferncia de recursos em nome da execuo de sua agenda, mas tambm transferisse a gesto de parte das polticas sociais, fazendo com que estados e municpios passassem a realizar investimentos e assumissem efetivamente a responsabilidade sobre as redes de prestao de servios. Essa situao pode ser verificada tanto na rea de sade, quanto nas de assistncia social e educao, como se passa a descrever a seguir.

3.1. O Sistema nico de Sade: descentralizao e universalizao Na rea da Sade, o principal instrumento de nacionalizao da poltica se deu pela criao e fortalecimento do Sistema nico de Sade (SUS). A estratgia de universalizao do sistema baseou-se principalmente na descentralizao da

implementao e da gesto da sade. Semelhante ao que ocorreu em pases nos quais o contexto federativo prvio universalizao da poltica como o Canad, por exemplo - a atuao federal baseou-se na conquista da adeso dos governos subnacionais s diretrizes do governo central, por meio da oferta de recursos, constituindo um sistema de custeio compartilhado da poltica, algo que Banting (2005) denominou de shared cost federalism.

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O legado prvio ao SUS era de centralizao, sendo a poltica de sade financiada e gerenciada por uma agncia federal o INAMPS (Instituto Nacional de Assistncia Mdica e Previdncia Social). O acesso no era universalizado, mas sim restrito aos trabalhadores formais, contribuintes do sistema de previdncia. Esse contexto centralizado deu ao governo federal a possibilidade de desenhar como deveria se dar o processo de descentralizao, definindo as prioridades e regras bsicas da prestao de servios que passaria a ser subnacional. As bases dessa definio foram constitucionalizadas e posteriormente detalhadas nas Leis 8080/90 e 8142/90. Porm, foi o desenho criado pelas Normas Operacionais Bsicas editadas pelo Ministrio da Sade ao longo da dcada de 1990, que incentivou a adeso dos municpios ao SUS e desenhou o modelo de atendimento sade que temos hoje no pas. O movimento de adeso dos municpios ao sistema aps a publicao de novas NOBs demonstra que essa deciso est bastante ligada oferta de recursos e segurana de que esses recursos seriam efetivamente transferidos. Alm disso, a diretriz de universalizao traria, na pratica, visibilidade e crditos polticos aos prefeitos (ARRETCHE, 2002; ABRUCIO e COSTA, 1999). Mas o SUS no se reduz a acordos intergovernamentais que regulamentam repasses de recursos em troca da implementao de programas em abrangncia nacional. Como sistema, sua estrutura organiza a prestao de servios de forma hierarquizada e regionalizada e, alm disso, institui fruns inditos de negociao intergovernamental com a participao de gestores municipais estaduais e federais. No que se refere estrutura, pode-se dizer que, hoje, quase a totalidade dos municpios brasileiros aderiu ao Sistema e exerce, ainda que com limitaes, a gesto da ateno bsica de sade em seu territrio. Isso significa contratao de pessoal (em muitas localidades, em substituio a profissionais federais vinculados ao sistema anterior, que foram se aposentando), construo de estrutura fsica, compra de equipamentos e destinao de recursos prprios do oramento municipal, para a realizao de um atendimento universal, de uma clientela que antes do movimento de municipalizao no recebia esse tipo de atendimento. Nesse sentido, a implantao do SUS, ainda que sob regras emitidas pelo governo federal, promove a criao de uma rede municipal de servios que fortalece os municpios no contexto federativo.

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Esse processo cria o que Pierson (1995) denominou de pre-empted policy space situao que ocorre quando a esfera de governo comea a atuar em uma rea de poltica pblica e esta inicia seu processo de institucionalizao, de maneira que se torna difcil para o governo central retomar esta competncia, dificultando novos processos de mudana unilateralmente determinados. Essa caracterstica reforada com a criao de espaos institucionais de representao e pactuao que prevem a participao de gestores municipais, estaduais e federais nas decises sobre a poltica nacional de sade: as Comisses Intergestores Tripartite e Bipartite (CIT e CIB) comisses que, por seu turno, esto ancoradas no Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade (CONASENS) e no Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Sade (CONASENS), que so fruns de coordenao federativa horizontal. Esses novos espaos de negociao intergovernamental no fazem parte do desenho federativo da Constituio de 1988. So resultado da evoluo de um modelo criado no mbito da poltica de Sade e constituem um legado institucional dessa poltica para o funcionamento da Federao brasileira. Nesse sentido, a inovao do SUS colabora para a redefinio do modelo federativo brasileiro, trazendo uma nova forma de negociao intergovernamental que traz conseqncias para alm do mbito setorial. Prova disso que seu formato institucional foi destacado do contexto da sade e replicado para o setor de assistncia social, originando o SUAS (Sistema nico de Assistncia Social). Em resumo, os efeitos do desenho e implementao do SUS no Brasil vo muito alm da constituio de um federalismo mais compartilhado, tal qual argumentam Obinger et all (2005) para os casos analisados. A universalizao da ateno bsica, em um contexto de ajuste fiscal federal, realizada por meio da descentralizao de responsabilidades e criao de novas redes locais de atendimento, fortalece os entes subnacionais e reduz a chance de novas decises federais unilaterais no desenho do sistema. No caso da Sade essa hiptese reforada pela institucionalizao de espaos de negociao intergovernamental que se tornam fruns de articulao e pactuao federativa, consolidando um novo formato para relaes intergovernamentais que extrapola a rea da Sade, como passamos a discutir a seguir.

3.2. O Sistema nico de Assistncia Social: aplicando o modelo da sade 15

O legado da rea de Assistncia Social uma estrutura bastante fragmentada, representada pela agregao de diferentes programas, promovidos por diferentes agncias governamentais e instituies filantrpicas, de forma desarticulada e descontnua. Mesmo dentro da esfera federal havia desarticulao intragovernamental entre as diferentes instituies prestadoras de serviov. Sob o prisma intergovernamental observava-se a mesma fragmentao com variadas aes de estados e municpios promovidas de maneira independente e desarticulada. No que se refere abrangncia da poltica, seu foco foi tradicionalmente os mais pobres e no havia uma proposta de universalizao (ARRETCHE, 2000). A Constituio Federal de 1988 menciona as diretrizes de universalizao e descentralizao, mas no constitucionalizou um sistema de assistncia social. Apesar de, como a Sade, a Assistncia Social contar com uma Lei orgnica a LOAS, Lei n 8.742/93 , que reafirma a diretriz de descentralizao, sua implementao se deu de forma lenta e incipiente. Assim como no SUS, a sistemtica de transferncias de recursos foi sendo estabelecida por Normas Operacionais Bsicas, mas em contraste com o primeiro caso, esta foi estabelecida pelo governo federal apenas em 1997 (poca na qual a sade j contava com a NOB/96, norma que estabeleceu as condies que levaram quase completa municipalizao da ateno bsica de sade). Seguindo os passos do SUS, a rea de assistncia social formulou, no mbito da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em dezembro de 2003, o SUAS Sistema nico de Assistncia Social que foi institudo por uma Norma Operacional Bsica do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), em junho de 2005 a NOB/SUAS. Os principais objetivos da constituio do Sistema so muito semelhantes ao caso da Sade, quais sejam, estabelecer uma diviso de competncias e responsabilidades entre as trs esferas de governo; os nveis de gesto de cada uma dessas esferas; e mecanismos e os critrios de transferncia de recursos. Como no caso da Sade, o desenho da poltica passa a visar universalizao do acesso por meio da criao de redes de servios descentralizadas e hierarquizadas. Da mesma forma, o sistema vincula a adeso ao repasse de recursos federais, permitindo aos municpios a opo pela habilitao em diferentes nveis de proteo social. (SPOSATTI, 2004).

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A partir desse novo desenho, os municpios foram estimulados a aderir ao novo Sistema, originando uma nova rede de ateno bsica por meio da criao dos Centros de Referncia da Assistncia Social (CRAS) e, em alguns casos, a implantao de Centros de Referncia Especializada em Assistncia Social (CREAS). Da mesma forma, semelhana da anlise feita para o caso da Sade, observa-se que o sistema transfere no apenas recursos, mas a gesto das unidades para o nvel local, criando condies para que, com o desenvolvimento da poltica, surja uma nova burocracia e clientela locais, que certamente contribuiro para o fortalecimento subnacional, reduzindo a possibilidade de futuras mudanas por aes unilaterais do governo central. O desenvolvimento da poltica tambm colabora para o fortalecimento dos fruns federativos de negociao, semelhantes aos existentes na sade. O funcionamento das CIBs e da CIT do setor, bem como das instncias de articulao horizontal dos estados e municpios o Frum Nacional de Secretrios Estaduais de Assistncia Social (FONSEAS) e o Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistncia Social (CONGEMAS) favorece, tal qual na sade, a consolidao de um padro de negociao intergovernamental inovador, no previsto no modelo federativo da Constituio de 1988. Apesar de toda essa estrutura criada, a principal poltica nacional de Assistncia Social existente hoje no Brasil o Programa Bolsa Famlia formulada e implementada margem do SUAS. A formulao do programa se d integralmente no nvel federal e a transferncia de renda direta s famlias em situao de pobreza e extrema pobreza, afastando a intermediao de recursos por parte de estados e municpios. Obviamente essa situao mostra a fragilidade do SUAS em relao ao SUS. Entretanto, mesmo dentro do Programa Bolsa Famlia, pode-se apontar possveis efeitos no previstos para o fortalecimento subnacional no contexto federativo brasileiro. Apesar de no terem discricionariedade alguma sobre o desenho do Programa Federal, os governos municipais so essenciais para o sucesso da poltica, uma vez que realizam o cadastramento das famlias e a fiscalizao do cumprimento das condicionalidades estabelecidas. Por essa razo, a implantao do programa prev o repasse de recursos destinados ao fortalecimento da gesto local, no mbito do Programa. Esse repasse feito com base no ndice de Gesto Descentralizada (IDG) criado pelo 17

MDS para medir a qualidade da gesto municipal do Programa. De acordo com o Ministrio, o objetivo de tais recursos incentivar o aprimoramento da qualidade da gesto do Programa Bolsa Famlia em mbito local, e contribuir para que os municpios executem as aes que esto sob sua responsabilidadevi. O resultado do Bolsa Famlia no cenrio federativo brasileiro, portanto, poder combinar forte ao do Governo Federal com capacitao e revigoramento dos governos subnacionais nesta poltica.

3.3. Educao (Fundef e Fundeb): novos atores em novas rodadas de negociao.

[a Constituio Federal de 1988] no explicita de forma coerente as responsabilidades e competncias de cada uma das esferas, de forma que o cidado comum saiba a quem cobrar o cumprimento das garantias constitucionais. (...) em conseqncia dessa indefinio de papis, resulta um sistema na realidade uma diversidade de sistemas de atendimento educacional que deixa muito a desejar, sobretudo no que diz respeito qualidade da educao oferecida. (...) a disperso dos esforos dos trs nveis de governo gerou grande heterogeneidade da qualidade do atendimento escolar [porque] a distribuio de recursos no compatvel com as efetivas responsabilidades na manuteno das redes de ensino. (Presidncia da Repblica, 1996) (grifo nosso).

O trecho acima transcrito pertence Exposio de Motivos encaminhada pelo Executivo ao Congresso, com o Projeto de Emenda Constitucional que instituiu o FUNDEF (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio). O texto no deixa dvida sobre o principal objetivo deste novo instrumento institucional: reduo da desigualdade na qualidade do ensino fundamental oferecido pelas diferentes unidades federativas. O objetivo de reduo da desigualdade decorre diretamente do legado da poltica de educao bsica no Brasil: tradicionalmente oferecida por estados e municpios, detentores de redes prprias de ensino pblico. Alm disso, o fato da cobertura existente no atender completamente demanda de crianas fora da escola, fez com que o Fundef tivesse um segundo objetivo, que foi a universalizao do acesso ao ensino fundamental. Para tanto, tal qual nas polticas de Sade e Assistncia Social, o desenho da poltica previu a vinculao de recursos efetiva prestao de servios nesse caso, nmero de matrculas oferecidas por unidade federativa. A diferena na educao que a poltica no contou com aporte significativo de recursos federais como mecanismo indutor da descentralizao a exemplo do que ocorreu nos outros setores aqui analisados. A fonte dos recursos que sustentou a poltica foi, principalmente, a

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redistribuio do oramento dos estados e municpios baseada em seu desempenho na questo do acesso. O legado descentralizado da poltica e a opo por induzir um processo de municipalizao sem aporte significativo de recursos federais fizeram com que restasse Unio o recurso mudana das regras do jogo. Os estudos de caso de Obinger et all (2005) mencionam que, em alguns pases de contexto federativo prvio ao Estado de Bem-Estar Social, a nacionalizao das polticas sociais exigiu emendas constitucionais e disputas judiciais para a realocao de competncias ou estabelecimento de padres nacionais. Ao vincular repasse de recursos efetiva prestao de servios o FUNDEF incentivou, de maneira coordenada e com respeito a regras fiscais bastante rgidas, a municipalizao do ensino fundamental em todo o pas, praticamente universalizando o acesso a esse nvel de ensino. Em recursos transferidos, o FUNDEF significou uma mudana importante. No ano de 2003, houve redistribuio de receita em favor dos municpios em todos os 26 estados, tendo os governos estaduais transferido s municipalidades o equivalente a 5,5% do total de sua receita originria. Tambm no exerccio de 2003, os municpios ficaram com 51% do total movimentado pelo FUNDEF o que bastante relevante se compararmos essa distribuio, por exemplo, com a do ICMS, que 75% estadual e 25% municipal. Os efeitos foram mais acentuados nas Regies mais pobres. No Nordeste, com o FUNDEF a receita disponvel dos governos estaduais diminuiu em quase 8% e a dos respectivos Municpios aumentou em cerca de 15%. No Sul e Sudeste os mesmos dados foram de 3% e 6% respectivamente (AFONSO, 2004). Tambm nas Regies menos desenvolvidas e que apresentavam taxas de escolarizao lquida mais baixas para o ensino fundamental observou-se uma ampliao mais significativa do acesso a esse nvel de ensino, fazendo com que j em 1999, todas as regies tivessem ultrapassado a taxa de 90%. Isso significou, no Nordeste, onde o avano foi maior, uma variao de mais de 15% na taxa de escolarizao liquida entre os anos de 1994 e 1999 (foi de 77,3% para 92,8%) (PRADO, 2003). Como se v, o principal avano do FUNDEF foi introduzir um instrumento de redistribuio federativa de recursos e aumentar o acesso ao ensino pblico fundamental. Entretanto, comparando-se educao com as reas de sade e assistncia social, percebese que no houve a institucionalizao de novos espaos de negociao federativa que 19

dessem sustentao a essa poltica e pudessem propor novas discusses e inovaes nessa rea ao longo do tempo. Nesse sentido, o desenho institucional no favorece a articulao intergovernamental e nem mudanas na forma de negociao federativa. Por outro lado, a Educao constitui um exemplo claro dos efeitos no pretendidos causados pela poltica pblica no modelo federativo. As mudanas promovidas pela implantao do Fundef fortaleceram as redes municipais de ensino e despertaram a ateno dos nveis estadual e municipal para a possibilidade de mudanas propostas por novos desenhos federais para a poltica. Como o Fundef foi criado para durar apenas 10 anos, sua extino ou substituio j tinha data marcada e quando este momento se aproximou, estados e municpios estavam organizados, defendendo suas propostas e prontos a negociar com o governo federal cenrio muito diferente do observado na aprovao do Fundo em 1996. O prprio Ministrio da Educao, ao divulgar a substituio do FUNDEF pelo FUNDEB (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao) afirmou que:
A proposta do FUNDEB foi construda pelo governo federal em parceria com estados e municpios, por meio das suas entidades representativas, como Consed (Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais de Educao) e Undime (Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao) (MEC, 2005).

O CONSED e a UNDIME constituem fruns de articulao federativa horizontal, semelhantes aos CONASS e CONASENS, na sade e aos FONSEAS e COGEMAS, na assistncia social. Porm, diferentemente deles, esses fruns no esto integrados a um sistema nacional e nem possuem representao em comisses de negociao vertical institucionalizadas, tais quais as CIBs e as CITs, que no foram constitudos na rea da educao. Entretanto, mesmo na inexistncia dessa estrutura de pactuao entre os nveis municipal, estadual e federal, aps a implementao do Fundef, estados e municpios se organizaram e buscaram negociar o desenho do Fundeb com o governo federal. A municipalizao da gesto fortaleceu os atores subnacionais, que limitaram a centralizao do desenho da nova poltica nacional. 4. Concluso O artigo buscou, a partir da abordagem do neo-institucionalismo histrico de Pierson (1995) e Obinger et all (2005), discutir a relao entre federalismo e polticas sociais no Brasil, no contexto federativo ps-Constituio Federal de 1988. 20

A literatura reconhece largamente o impacto do federalismo na poltica e nas polticas pblicas. O que essa abordagem nos traz de novo a valorizao da seqncia dos eventos no tempo como fator explicativo e o entendimento de que a relao entre federalismo e poltica pblica uma relao de reciprocidade. No que se refere analise da seqncia dos eventos, o fato da universalizao das polticas sociais ter entrado na agenda constitucional junto com a diretriz de descentralizao e em um contexto de redemocratizao do Estado, influenciou fortemente a conformao do federalismo brasileiro ps 1988, bem como a estrutura criada no mbito de cada poltica setorial analisada. Alm disso, a coincidncia temporal entre o momento de implementao da diretriz de universalizao de polticas sociais tpica do Estado de Bem-Estar Social e o momento de crise fiscal do Estado e implementao de polticas de reduo de sua atuao foi decisiva para que a definio se uma estratgia de universalizao por meio da descentralizao, que foi adotada a partir de meados da dcada de 1990. O resultado desse panorama foi a transferncia no apenas de recursos vinculados a programas, mas de grande parte da gesto das polticas sociais analisadas para o nvel municipal. Esse processo produz uma nova burocracia local e novas clientelas de servios que, ao longo do tempo, fortalecem o municpio no contexto federativo. Esse fortalecimento cria limitaes para uma nova ao federal unilateral que pretenda alterar o desenho da poltica pblica. Ainda que o processo tenha sido iniciado, nos anos 1990, por normas editadas no nvel central, a tendncia que as negociaes com os governos locais ganhem importncia e estes se fortaleam no jogo da proviso dos servios, embora isso ocorra de forma diferenciada em cada poltica, de acordo com seu legado, com a estrutura institucional e a forma como o governo federal apostou suas fichas em tal rea.

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Para essa discusso ver Almeida (2001) PETERSON, Paul E. The price of federalism. Washington DC, The Brookings Institution, 1995. iii Scharpf (1976) apud Wachendorfer-Schmidt (2000). iv Para mais informaes ver SPINK e PAULICS (2002). v Arretche (2000) menciona a FUNABEM (Fundao Nacional de Bem-Estar do Menor), a LBA (Legio Brasileira de Assistncia) e o INAN (Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio). vi Fonte: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/estados_e_municipios/indice-de-gestao-descentralizadaigd/>
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