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Contratualizao de resultados no setor pblico: a experincia brasileira e o debate internacional Regina Silvia Pacheco1 A contratualizao de resultados vem sendo apontada como uma das caractersticas do Estado regulador, que vem substituindo o Estado positivo ou intervencionista (Majone, 1999); por meio de arranjos contratuais ou quase-contratuais, entidades pblicas (estatais ou noestatais) orientadas por misses, organizaes sem fins de lucro ou mesmo prestadores privados de servio vm sendo submetidos a novas formas de controle e responsabilizao, perante as entidades responsveis pela formulao das polticas pblicas. A contratualizao de resultados tambm apontada como uma das trs principais estratgias da Nova Gesto Pblica, dentre as que mais promoveram mudanas substantivas na qualidade dos servios pblicos (Jann & Reichard, 2002). Uma pesquisa comparada, envolvendo realizaes da reforma do Estado em sete pases, destacou a contratualizao de resultados, ao lado da oramentao por produto (e contabilidade gerencial) e da normalizao dos regimes de trabalho, como as principais estratgias eficazes da reforma 2, 3 . Esta talvez seja uma das maiores inovaes institucionais geradas no mbito das reformas do aparelho do Estado nas ltimas duas e meio dcadas. Enfrenta, ao mesmo tempo, os dilemas do esgotamento do paradigma clssico da administrao, e os imperativos de novas formas de controle sobre o gasto e sobre o desempenho das organizaes pblicas (Trosa, 2001) 4. No Brasil, por exemplo, a tentativa anterior de fazer frente rigidez e ineficincia da mquina administrativa significou aumento da autonomia em detrimento do controle e coordenao intragovernamental 5 . O presente artigo visa retomar os contornos do debate internacional sobre o tema da contratualizao de resultados no setor pblico, aplicando-os experincia brasileira recente.

Professor-adjunto da EAESP-FGV, So Paulo, Brasil. Contato: rpacheco@fgvsp.br A pesquisa abrangeu os seguintes pases: Dinamarca, EUA, Holanda, Nova Zelndia, Reino Unido, Sucia e Sua. A partir de inovaes bem sucedidas em cada pas, a pesquisa identificou prticas que tiveram evoluo similar nos diferentes pases (apesar de suas distintas tradies administrativas e culturais) e que mais fortemente contriburam para melhoria do desempenho do setor pblico. Ver Jann & Reichard, 2002. 3 A ltima expresso foi cunhada pelos holandeses, e refere-se a tornar os regimes de trabalho no setor pblico mais normais, isto , mais semelhantes aos praticados no mercado de trabalho em geral; a inovao na gesto de recursos humanos no setor pblico abrangeu tambm a descentralizao, possibilitando que cada dirigente de uma organizao pblica assumisse a responsabilidade pela gesto de pessoas. Idem. 4 A autora, no captulo 2 de seu livro, discute as razes da emergncia do Estado contratual, apontando os limites tanto do modelo burocrtico quanto da delegao excessiva, praticada por exemplo na Austrlia nos anos 1980, como reao rigidez do modelo anterior. 5 Refiro-me reforma empreendida a partir de 1967, com a edio do Decreto-lei n 200, que propiciou a expanso da administrao indireta - autarquias e fundaes pblicas, dotadas de autonomia de gesto, e sem instrumentos claros de alinhamento s polticas de governo.
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Caractersticas O contrato de resultados (ou acordo-quadro, contrato de gesto) um instrumento de gesto, que relaciona ministrios (ou secretarias responsveis pela formulao de polticas pblicas) e entidades a eles vinculadas, prestadoras de servios pblicos (genericamente denominadas agncias). Tem por objetivos promover mais flexibilidade, transparncia de custos, melhor desempenho, aumento da qualidade, produtividade, eficincia e efetividade na prestao de servios pblicos. Promove um par de atributos inseparveis, luz das reformas gerenciais: autonomia de gesto em troca de compromisso prvio com resultados. Por meio de metas pr-acordadas entre as partes, a serem alcanadas pela entidade em troca de algum grau maior de flexibilidade ou apenas de previsibilidade, a contratualizao de resultados no setor pblico substitui o controle clssico poltico (pela hierarquia) e burocrtico (pelo cumprimento de normas). Essa nova forma de relacionamento entre entidades pblicas emerge no mbito das reformas em curso desde os anos 1980, com inspiraes e contedos diversos; ainda assim, vem contribuindo para a melhoria do desempenho das organizaes pblicas. Apesar das crticas e de excessos cometidos nos primeiros esforos de reforma em alguns pases tidos como paradigmticos, a utilizao de contratos de resultados tem sido efetiva contra a independncia autrquica das organizaes, facilitando formulao, reviso e implementao de prioridades; a experincia avana, apesar dos receios freqentes que tm algumas agncias de perder autonomia, e muitos ministrios de perder controle (Jann & Reichard, 2002). Dentre os problemas mais freqentes destacados pela literatura, destacam-se: metas pouco ambiciosas; falhas na superviso do cumprimento de metas; no incluso no contrato de atividades importantes da agncia; objetivos vagos; no existncia de sanes para metas no cumpridas; maior influncia das agncias do que de seus rgos supervisores na elaborao dos contratos de resultados (ou a persistncia da assimetria de informaes, entre a entidade prestadora de servios e o rgo responsvel pela poltica pblica perante a sociedade); idem. Apesar de tais problemas, o balano pode ser considerado positivo - dada a contribuio desta nova forma de relacionamento entre rgos pblicos tanto melhoria do desempenho, como transparncia e accountability. O contrato como compromisso ...entre duas partes A dupla caracterstica maior autonomia x compromisso prvio com resultados indissocivel da viso do contrato de gesto como um compromisso, que implica responsabilizao e obrigao de prestar contas. Assim entendido, como alerta Trosa (2001), o contrato no simples delegao (eis aqui seus meios, gerencie o melhor que puder), nem nova forma de imposio (atinja estes resultados), tampouco apenas flexibilizao (maior liberdade sem contrapartidas, como ocorreu na Austrlia, na primeira onda de contratualizao). O contrato uma relao entre duas partes, no mais apenas hierrquica. No h os que definem o que fazer e os que executam: h atores diversos, cada qual com contribuies especficas ao
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governamental. Ao contrato associam-se mecanismos de transparncia, que incluem a obrigao de prestar contas, no apenas formal. O contrato de resultados uma pea gerencial cuja elaborao tem que ser negociada, baseada na escuta, no acordo entre as partes. A autora destaca as novas competncias requeridas para sua elaborao: ouvir todos os atores e partes envolvidas; desenvolver capacidade de negociao estratgica, que inclui neutralizar, convencer, potencializar os diferentes interessados; fazer prova de capacidade aguada de julgamento e avaliao, buscando equilibrar as diferentes vises (Trosa, id.). Outro aspecto a destacar que os contratos explicitam responsabilidades mtuas, alm de condies para seu trmino ou modificaes (Jann & Reichard, 2002, p.35) - substituindo relaes at ento expressas por formas variadas de poder, por relaes estabelecidas em torno de metas e resultados a alcanar. Foras contrrias e principais resistncias Burocratas, detentores do poder hierrquico, controladores do gasto pblico, representam as principais resistncias adoo de mecanismos contratuais no setor pblico. A estes se somam, em contextos culturais particulares, historicamente marcados por prticas autoritrias e/ou patrimonialistas, os defensores da isonomia e os arautos da luta contra a corrupo. Burocratas resistem por meio de argumentos e motivaes variados. Sustentam que, de fato, o setor pblico necessita de novas e melhores normas, mais detalhadas, mais completas - e a ausncia delas que est na origem do fraco desempenho das organizaes pblicas. Outra vertente considera mais prudente pautar-se pela segurana jurdica dos atos administrativos, do que por contratos que no tm estatuto claro no ordenamento jurdico atual - no se encaixando nem no direito administrativo, nem no direito comercial. Um terceiro grupo de burocratas convictos dificulta sua implementao, ao defender o estrito cumprimento das regras e jamais o seu questionamento, considerando-as mais importantes do que resultados (a cultura da conformidade, segundo Martins, 2002). J os detentores do poder hierrquico podem no querer definir a priori resultados a serem alcanados, requisito para que a agncia possa planejar e gerenciar seus esforos; a centralizao decisria muitas vezes combinou-se com as alteraes freqentes ou repentinas de rota, capazes de acomodar aliados ou conflitos. Mais recentemente, no mbito do esforo de ajuste fiscal dos Estados, um novo grupo profissional desenvolveu-se e legitimou-se junto ao centro decisrio do governo, pautando sua atuao em um controle estrito do gasto pblico. Para esse grupo, conceder autonomias, ainda que em troca de resultados previamente acordados, pode representar um risco quele controle. O ethos profissional deste grupo germinou dentro da cultura da homogeneidade deve-se adotar regras iguais para todas as organizaes pblicas, de modo a evitar presses politicamente difceis de confrontar; assim, este grupo profissional resiste a avanar por flexibilidades especficas concedidas au fure et mesure a diferentes organizaes pblicas. Outro front de resistncia est presente em pases de tradio administrativa fortemente marcada pelo patrimonialismo, como o caso do Brasil e de outros pases latinoamericanos:
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a crena de que todos os agentes pblicos so, at prova em contrrio, desonestos e qualquer oportunidade discricionria para fins empreendedores ser utilizada para interesses particulares em detrimento do interesse pblico (Martins, 2002). Soma-se ainda a cultura da isonomia, com sua preferncia por que todos ganhem o mesmo, e sua rejeio diferenciao pelos resultados (oposto da meritocracia ver Barbosa, 1996). Contratualizao de resultados e poltica pblica de gesto Prmios de boas prticas de gesto pblica, assim como pesquisas sistemticas j mostraram que diferentes organizaes pblicas podem ter distintos graus de desempenho (por exemplo, ver Wilson, 1989) - enfatizando o papel das competncias de seus executivos, e outros aspectos relativos sua gesto (planejamento estratgico, sistema de informaes gerenciais, comunicao interna, etc). Tais prticas, muitas vezes orientadas pela gesto por resultados, constituem a mudana cotidiana, necessariamente heterognea e no simultnea, em direo melhoria de desempenho das organizaes pblicas. No entanto, a tarefa de reformar o aparelho do Estado visando maior desempenho das organizaes pblicas requer mais do que um auto-estmulo; requer uma poltica pblica para a gesto que aponte caminhos institucionais, e assuma o desafio de identificar obstculos sistmicos ( melhoria de desempenho institucional) e construir alternativas para super-los. A contratualizao de resultados parece ser um destes caminhos, um dos pilares de uma poltica pblica orientada para a melhoria de desempenho das organizaes pblicas, ao equacionar adequadamente os requisitos de autonomia (de gesto) e controle (de resultados). Inspiraes Contratualizar resultados tambm uma alternativa concreta para responder s demandas crescentes de accountability, tanto polticas como societais 6. Por sua vez, accountability vem se constituindo como noo central para as reformas em curso, entendida como a obrigao permanente de prestar contas sobre o uso de recursos pblicos, os resultados alcanados, e os critrios de deciso utilizados. A convergncia em torno da noo de accountability compreensvel. Sua inspirao encontra bases tanto junto aos defensores da eficincia (e diminuio) do gasto pblico, como junto aos reformadores comprometidos com a elevao do desempenho do setor pblico; para ambas as vertentes, o segredo burocrtico ou a ausncia de informaes sobre desempenho no mais so aceitveis 7. J a responsabilizao mais cara aos primeiros (que defendem sistemas de punio e recompensas pelo desempenho) do que aos segundos (para os quais o desafio maior a aprendizagem - como medir e elevar o desempenho das organizaes pblicas).
6 Por necessidades polticas de accountability refiro-me ao alinhamento entre servios prestados e polticas pblicas, e ainda necessidade de informao sistemtica e oportuna para os responsveis polticos; accountability vista como demanda societal faz referncia s exigncias da opinio pblica quanto transparncia e eficincia no uso de recursos pblicos. 7 Esta uma das evidncias do esgotamento do paradigma clssico da administrao; Trosa (2001, pp.67-70) analisa outros aspectos desse esgotamento, em especial os limites atuais do modelo hierrquico, definido como: um encadeamento de escales de autoridade, a suposio da ntida separao entre poltica e administrao, o carter auto-aplicvel das normas e sua aplicao sem variaes por todos os funcionrios.

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Segundo Jann & Reichard (2002), as mesmas duas fontes de inspirao esto por trs da adoo de contratos de resultados entre organizaes pblicas. Sob a primeira vertente, predominante entre os reformadores de primeira gerao da Nova Zelndia e Reino Unido, alinham-se reformadores e tericos da escolha racional e da teoria da agncia, para os quais o contrato de resultados um novo instrumento de controle que permite mais eficazmente enfrentar o problema do comportamento maximizador do auto-interesse, caracterstico (de todo indivduo em geral e em particular) dos agentes pblicos. J na segunda vertente, representada pela Dinamarca e Sucia, o desafio central no o controle, mas sim o desempenho; para estes, o contrato de resultados instrumento para proporcionar coordenao, ajuste e aprendizado organizacional. Quadro 1 - Duas inspiraes para o contrato de resultados Para analistas filiados primeira vertente, autonomia organizacional e controle so componentes de um jogo de soma zero. No entanto, como constatado na pesquisa relatada por Jann & Reichard, o contrato utilizado como instrumento de aprendizagem mtua pode substituir os termos do jogo (no se trata de opor autonomia e controle) e potencializar os resultados, promovendo coordenao entre ministrio e agncia. Parece que a realidade mostra-se mais adaptativa e instigante do que pretendem os tericos da escolha racional: a gesto por contrato raramente encontrada no estado puro, tecnocrata, da literatura sobre gerenciamento... Existem poucos contratos rgidos, com metas especficas e quantificveis e sanes - positivas ou negativas - tangveis, como prega a abordagem terica. Mas h muitos processos contnuos, mais abertos e sistemticos, de negociao e ajuste de objetivos, processos e desempenho, e de contnuo aprendizado mtuo. A gesto por contrato vista cada vez menos como um jogo de soma zero de autonomia e controle, e mais como um processo compartilhado de aprendizagem e ajuste. (Jann & Reichard, 2002, p.39) Novo instrumento x mudana cultural O contrato de resultados, como um instrumento novo de gesto, pode ser utilizado de forma rgida e formalista, se seu uso no for acompanhado de mudanas profundas na mentalidade e cultura legalista. Na Nova Zelndia, hospitais suspenderam atendimentos por terem atingido suas metas (Trosa, 2001) - o que poderia ser atribudo essncia oportunista inerente aos indivduos, segundo os intrpretes da escolha racional; outros analistas, talvez mais familiarizados com cultura organizacional e organizaes burocrticas, identificaram a a persistncia do formalismo jurdico e o aparecimento de novas formas da velha mentalidade de obedincia. Este aspecto crucial para os rgos de auditoria e controle. Familiarizados com o controle estrito da legalidade de procedimentos, os auditores pblicos passaram a desenvolver metodologias para a auditoria de resultados. No entanto, em muitos casos parece ter havido uma ampliao das formas de controle (sobre procedimentos e sobre resultados); em alguns, a mentalidade do controle da legalidade parece ter prevalecido nas novas auditorias de resultados - quando auditores passam a considerar as metas como alvos fixos, alegando que

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sua superao tem o mesmo sentido do no-cumprimento do que seu no atingimento 8. Agencificao e fragmentao excessiva Um dos problemas geralmente associados s novas formas de contratos o risco da atomizao excessiva da ao governamental e dificuldades para lidar com problemas e aes interministeriais (Schick, 1998). Dois casos paradigmticos - Nova Zelndia e Reino Unido - levaram analistas a apontar os riscos de aumento da fragmentao, advindos da agencificao; nos dois casos, as reformas foram iniciadas por governos conservadores, com forte orientao para analogia com a gesto de negcios e com o mercado. Mais recentemente, nos dois pases, governos buscam corrigir excessos (e preservar avanos) - o governo Blair com o slogan joined up government, buscando promover a articulao das entidades prestadoras de servios a partir das necessidades do pblico-alvo (e no da misso de cada entidade), e a coalizo de centro-esquerda que assumiu o governo neozelands em 1999 buscando enfatizar a contratao de outcomes (e no mais de outputs) e a colaborao intragovernamental. O desafio, na verdade, anterior, e de difcil soluo; grandes estruturas ministeriais, tpicas do modelo anterior, tambm enfrentavam problemas de falta de coordenao, alm de superposio de atribuies, dificuldades de responsabilizao, etc. A coordenao horizontal de governo (e vertical, em pases federalistas), ao lado do monitoramento de prioridades governamentais, so dois dos maiores desafios gesto do aparelho do Estado, com sua constelao de organizaes e objetivos muitas vezes conflitantes (por exemplo, desenvolvimento e meio ambiente, ou eqidade e eficincia). Conhecer produtos das distintas organizaes pblicas, por meio da lgica da agncia, pode contribuir para uma melhor coordenao. Alm disso, a experincia j acumulada em cerca de duas dcadas de agencificao e contratualizao de resultados, permite aos latecomers evitar excessos das ondas reformistas iniciais pr-mercado. O que contratar: outputs ou outcomes? O debate entre especialistas, na ltima dcada, se abriu sobre o que contratar - a prestao de determinados servios previamente especificados (outputs) ou a contribuio efetiva para a resoluo de um problema (outcomes). Aqui, a experincia de Sylvie Trosa 9, tendo acompanhado os esforos de reforma em vrios pases, aponta para um balano pragmtico: ambas formas de contratao so importantes, at porque respondem a duas perguntas distintas. O contrato formulado com base nos outputs permite conhecer o que efetivamente produzido com os recursos pblicos; j a preocupao com outcomes ou impactos permite indagar-se sobre a eficcia e utilidade
Como dirigente de uma entidade pblica que superava suas metas, ouvi essa interpretao de um agente de controle interno, na administrao pblica federal brasileira, nos anos 2000-2001: para mais ou para menos, consideramos que a organizao falhou . 9 Sylvie Trosa desempenhou suas funes no Estado francs, ao lado de importantes reformadores dos anos 1980-90, como Serge Vallemont e sua experincia junto ao Ministre de lquipement; depois, assessorou a reforma no Reino Unido e Austrlia, junto ao ncleo estratgico do governo. Seu livro aqui citado representa uma reflexo sobre a prtica da reforma nesses diversos pases - mais do que elaborao terica ou ilustrao de teorias; ver Trosa (2001). 6
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daquilo que produzido. As dificuldades para contratar por outcomes so ainda maiores; assim, a autora sugere uma via pragmtica, comeando pelos servios prestados, como primeira etapa do esforo de mensurao do desempenho; ir construindo uma relao de confiana entre contratante e contratado, ao mesmo tempo em que ambos buscam tornar menos ambiciosa a viso dos impactos a serem alcanados; ainda nessa fase inicial, ambos os parceiros devem buscar construir uma cadeia lgica de execuo dos objetivos, relacionando impactos, resultados intermedirios e aes, alm de buscar inscrever servios prestados e impactos visados dentro de objetivos claros. Do ponto de vista do contrato como instrumento de gesto, ambas as opes apresentam vantagens e inconvenientes - conforme sistematizado no quadro 2 abaixo: Quadro 2 - O que contratar? Contratar outcomes - impactos que venham a alterar significativamente a situao inicial que se quer alterar - traz, dentre as dificuldades, aquela relativa s relaes de causalidade: em que as aes realizadas so responsveis pela alterao da situao inicial? Como isolar, dentre as inmeras variveis que afetam a situao, aquelas diretamente ligadas aos servios prestados por uma determinada organizao pblica? Tomemos como exemplo os nexos causais entre cursos de qualificao profissional (outputs) e diminuio do desemprego (outcome). A sada pragmtica recomenda mensurar o servio efetivamente prestado - n de concluintes em cursos de qualificao profissional, o que permite conhecer como utilizado o recurso pblico, evoluo da produtividade, percentual do pblico-alvo atendido, etc - os servios efetivamente prestados so mensurveis por indicadores quantitativos. Em paralelo, deve-se mensurar tambm resultados intermedirios por exemplo, n de desempregados-concluintes dos cursos recolocados, e ainda avanar na construo lgica da cadeia de resultados entre impactos e servios prestados. Os impactos devem ser avaliados, mais do que apenas mensurados, explorando relaes de causalidade - o que provocou tal evoluo da taxa de desemprego no perodo analisado? Isso remete ao tema da avaliao de polticas pblicas, muito mais amplo e complexo do que a contratualizao de resultados. A avaliao requer esforos mais custosos e substantivos, tempos de maturao adequados, equipes e tcnicas multidisciplinares - no sendo portanto factvel sua realizao sistemtica e uniforme para todas as aes governamentais; a mensurao do desempenho organizacional, de menor complexidade e custo, tem objetivos e utilidade especficos. Confundir os dois procedimentos ou criar falsa oposio entre eles certamente no ajuda a fazer avanar o desempenho das organizaes pblicas. Na pesquisa da qual fizeram parte Jann & Reichard, mesmo contratos ainda menos formais foram considerados como instrumentos teis: muitos dos contratos analisados referem-se a informaes e acordos sobre a qualidade do servio a ser prestado, tempo e recursos necessrios, produtividade, e/ou avaliao da satisfao do usurio.

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A experincia brasileira: avanos e indefinies Um dos principais instrumentos da reforma gerencial proposta no Brasil, a partir de 1995, consistiu nos contratos de gesto, ao lado da gesto por resultados (Bresser Pereira, 1996, 1997; Brasil, 1995). O Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado identificou quatro segmentos - o ncleo estratgico, as atividades exclusivas do Estado (onde deveriam qualificar-se as agncias executivas), as atividades no-exclusivas (rea de atuao das organizaes sociais), e a produo de bens para o mercado; props conceder maior autonomia gerencial para o 2 e 3 segmentos, em troca de compromissos com resultados, firmados entre as organizaes destes dois segmentos e o ncleo estratgico, responsvel pela formulao das polticas pblicas 10, 11. As propostas de reforma gerencial no Brasil, consideradas internacionalmente como um conjunto articulado e compreensivo de diagnstico, proposies, formatos institucionais, instrumentos gerenciais e anlise de cultura organizacional, tinham como estratgia de implementao a adeso voluntria das organizaes pblicas ao processo de mudana institucional. Por outro lado, foi difcil a construo de consensos intragoverno em torno das propostas, destacando-se especialmente a oposio sistemtica do ento ministro da Casa Civil, no perodo 1995-98, s propostas do MARE Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, liderado por Luiz Carlos Bresser Pereira (Costa, 2002). A rea econmica foi reticente, com receio de que as propostas pudessem comprometer o controle do gasto pblico e o esforo de ajuste fiscal. O primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso terminou com um balano de avano conceitual e propositivo, mas de relativamente baixa implementao do Plano Diretor (uma agncia executiva qualificada, e duas organizaes sociais). No segundo mandato, no perodo 1999-2002, o MARE foi extinto e suas funes adicionadas s da pasta do Planejamento e Oramento, que passou a denominar-se Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Outras cinco organizaes sociais foram criadas no nvel federal, enquanto que o modelo propagou-se pelos governos estaduais, que elaboraram suas prprias legislaes; uma estimativa, em 2003, apontava a existncia de cerca de 50 organizaes sociais em funcionamento em diversos estados brasileiros. Mas a concepo de contrato de resultados mudou substancialmente, no perodo, no governo federal: optou-se por uma nova metodologia para elaborao do Plano Plurianual - PPA 2000-2003, onde o contrato de resultados passou a ser expresso em termos de um programa, sob a responsabilidade de um gerente, sem que a escala da organizao fosse envolvida na formalizao de um contrato organizacional de resultados a atingir. O PPA assim elaborado teve vrios resultados positivos - principalmente ao difundir em toda a mquina administrativa a linguagem da gesto por resultados; mas descontinuou o esforo da contratualizao de desempenho institucional. Em todos os pases, a escala da organizao foi fundamental para a adoo da gesto por resultados; no Brasil, no perodo 1999-2002, o governo abriu mo do contrato definido na escala de cada organizao,
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Tentativas anteriores de estabelecimento de contratos de gesto haviam sido realizadas pelo Governo do Estado de So Paulo, nos anos 1980, talvez mais marcadas pela viso de planejamento do que de resultados e flexibilidades gerenciais. 11 As propostas do Plano Diretor inspiraram ainda a reforma do Terceiro Setor, tendo a idia de contrato de resultados sido adotada como um novo instrumento contratual entre o Estado e as organizaes do Terceiro Setor qualificadas como OSCIPs (Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico): os Termos de Parceria. Ver Ferrarezi (2002). 8

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apostando em promover a mudana cultural por meio dos gerentes de programas 12. A criao da segunda onda de agncias reguladoras, no perodo 2000-2002, foi vista por alguns analistas como mais um efeito do no avano do governo em torno da concesso de flexibilidades s agncias executivas (Costa, 2002; Salgado, 2003). De fato, a maioria dos setores onde foram criadas nesse perodo as agncias reguladoras no apresenta as caractersticas que indicam a necessidade de regulao; sua criao poderia ter derivado de presses internas ao governo, em busca de flexibilidades concedidas s agncias reguladoras e no s agncias executivas (Costa, 2002), colocando inclusive o risco de banalizao do modelo das ARs (Salgado, 2003). O governo Lula, empossado em janeiro de 2003 para um mandato de quatro anos, no apresentou at hoje uma poltica compreensiva para a gesto pblica e reforma do Estado. No mbito dos modelos institucionais - agncias executivas e organizaes sociais, no desfez as decises anteriores, nem promoveu novas transformaes. A paralisia decisria quanto gesto pblica s vem sendo quebrada em temas especficos, como poltica de remunerao ou concursos de ingresso. Mas algumas das iniciativas em curso, do governo Lula, parecem indicar uma adeso ao princpio da contratualizao de resultados. O projeto de lei encaminhado pelo Executivo federal, de alterao no modelo das agncias reguladoras criadas no governo anterior, prev a extenso do contrato de gesto a todas as ARs. Bastante polmica, contestada por especialistas em regulao, esta iniciativa talvez denote ainda uma viso do contrato de desempenho como nova forma de controle; no entanto, o projeto de lei bastante vago quanto s caractersticas do contrato de gesto a ser adotado entre cada AR e seu ministrio supervisor, no permitindo ainda anlises mais conclusivas sobre as intenes do governo. Simultaneamente, nos ltimos anos, estados e (alguns) municpios avanaram na contratualizao de resultados. Alguns artigos e dissertaes vm traando um balano positivo de casos estudados, como as organizaes sociais de sade no Estado de So Paulo (Ferreira Junior, 2003; Sano, 2003); os resultados apontam para avanos na eficincia e na qualidade dos servios prestados, ainda que menos avanos concretos sejam identificados quanto a transparncia e controle social. Dentre as experincias municipais, merece destaque a desenvolvida pelo governo de Santo Andr, sob a liderana do prefeito (e professor) Celso Daniel, a partir de 1997. Sob o ttulo de Guia Fcil, a prefeitura elaborou e divulgou amplamente um conjunto de 500 compromissos com os cidados, relativos prestao de todos os servios pblicos municipais (www.santoandre.sp.gov.br ; ver Guia Fcil). Um trabalho sistemtico e exaustivo de anlise e melhoria de processos permitiu prefeitura publicar seus compromissos com os usurios dos servios pblicos, a maioria deles expresso em termos de tempo mximo de espera pelo servio 13.
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Durante todo o perodo, de 1995 a 2002, participei da equipe responsvel por conceber e implementar as propostas de reforma do Estado, primeiramente junto ao MARE, depois junto ao Ministrio do Planejamento. Uma das vises sustentadas pelo Secretrio de Planejamento e Investimentos Estratgicos, responsvel pela metodologia do PPA 20002003, sustentava que organizaes so burocrticas por definio, e que a mudana de mentalidade seria mais rpida se apoiada nos gerentes de programa e no em contratos de desempenho institucional. 13 Outros avanos considerveis foram alcanados no perodo: criao do atendimento integrado, atendimento via telefone e Internet, criao da Ouvidoria independente, capacitao de todos os gerentes para gesto por resultados, dentre outros. 9

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Vrias resistncias foram enfrentadas no caminho, at a publicao dos compromissos de atendimento 14. Vrios dos problemas freqentes apontados pela experincia internacional talvez tenham se repetido ali; mas os compromissos esto publicados e servem de guia de atuao para o Ouvidor independente; servem tambm de orientao ao usurio, e norteiam os esforos de melhoria de gesto a serem realizados. Os padres de atendimento ali fixados representam o desempenho do conjunto da mquina municipal; desde ento, vm sendo estabelecidas Cartas-compromisso, elaboradas por cada unidade prestadora de servio (e disponibilizadas na Internet www.santoandre.sp.gov.br ver Programa de Modernizao Administrativa, Cartas Compromisso), envolvendo o compromisso entre os funcionrios daquela unidade e o governo municipal, para garantir determinado padro de atendimento, e explicitando ainda o compromisso esperado dos usurios do servio. Os demais trabalhos apresentados neste painel (Marconi, Alcoforado, Nassuno e Levy) abordaro aspectos especficos das organizaes sociais existentes e em preparao no Brasil. Referncias bibliogrficas: Abrucio, Fernando e Maria Rita Loureiro (orgs.) (2002), O Estado numa Era de Reformas: os Anos FHC. Braslia: SEGES-MP. www.gestaopublica.gov.br Barbosa, Lvia (1986), Meritocracia brasileira: o que desempenho no Brasil?. ENAP, Revista do Servio Pblico 47(3):59-102, set-dez.1996. Brasil, Presidncia da Repblica (1995), Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado. Braslia: PR. Brasil, Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (2002), Balano da Reforma do Estado no Brasil a Nova Gesto Pblica. Braslia: SEGESMP. Bresser Pereira, Luiz Carlos. (1997) A Reforma do Estado dos Anos 90: Lgica e Mecanismos de Controle. Braslia: Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, Cadernos MARE da Reforma do Estado; v. 1. Bresser Pereira, Luiz Carlos (1996), A administrao pblica gerencial: estratgia e estrutura para um novo Estado. ENAP, Revista do Servio Pblico 48(1):5-25, jan-abr.1997. Costa, Valeriano Mendes Ferreira (2002), A dinmica institucional da reforma do Estado: um balano do perodo FHC. In Abrucio e Loureiro (orgs.), vol.2, pp.9-55. Ferrarezi, Elisabete (2002), O novo marco legal do Terceiro Setor no Brasil . Ferreira Jnior, Walter Cintra (2003), Gerenciamento de hospitais estaduais paulistas por meio das organizaes sociais de sade. Revista de Administrao Pblica n2/2003. Rio de Janeiro: FGV Jann, Werner e Christoph Reichard (2002), Melhores prticas na modernizao do Estado. Revista do Servio Pblico 53(3):31-50. Majone, Giandomenico (1999), Do Estado positivo ao Estado regulador: causas e consequncias de mudanas no modo de governana. Revista do Servio Pblico 50(1):536.

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Gerentes e dirigentes resistiam obrigao prvia do compromisso, comparao de resultados, exposio das defici~encias no atendimento, etc. 10

IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 5 Nov. 2004

Martins, Humberto (2002), Cultura de resultados e avaliao institucional: avaliando experincias contratuais na Administrao Pblica Federal. In Balano da Reforma do Estado no Brasil a Nova Gesto Pblica. SEGES-MP, pp. 131-140. Salgado, Lucia Helena (2003) Agncias reguladoras na experincia brasileira: um panorama do atual desenho institucional. IPEA: Texto para Discusso n 941. Sano, Hironobu (2003), Reforma do Estado, Organizaes Sociais e Accountability: o caso paulista. Dissertao de mestrado apresentada EAESP-FGV, So Paulo. Trosa, Sylvie (2001), Gesto pblica por resultados. Quando o Estado se compromete. Rio de Janeiro: Revan; Braslia: ENAP. Wilson, James Q. (1989), Bureaucracy. What Government Agencies Do and Why They Do It. Basic Books. Resea biogrfica: Regina Silvia Pacheco professora da Escola de Administrao de Empresas de So Paulo Fundao Getulio Vargas EAESP/FGV, onde atua nos cursos de graduao, mestrado e doutorado em Administrao Pblica e Governo. Entre 1995 e 2002, foi presidente da ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica, fundao pblica federal responsvel pelo desenvolvimento de dirigentes, gerentes e servidores pblicos, no mbito da reforma gerencial do Estado brasileiro iniciada em 1995 sob a liderana do Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira. Doutora pela Universidade de Paris XII. Para contatos: Regina Silvia Pacheco EAESP-FGV Av. Nove de Julho 2029 01313-902 So Paulo, SP Brasil Tel: +55.11.3281.7805 e-mail: rpacheco@fgvsp.br

Quadros Quadro 1 : Duas inspiraes para o contrato de resultados

Contrato como instrumento rgido de Contrato como instrumento de controle: aprendizagem: - Confiana e aprendizagem mtuas - Comando e controle; autonomia x - Aperfeioamento contnuo controle = jogo de soma zero - Coordenao dos recursos, atividades - Superviso vertical (top-down) e metas - Cada ator age para maximizar seu - Requer e proporciona comportamento prprio interesse cvico - Sanes positivas e negativas: - Processo compartilhado de ajuste e incentivos e punies aprendizagem adaptado de Jann & Reichard (2002).

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Quadro 2 - O que contratar?

Outputs servios Vantagens -conhecimento prtico dos servios prestados -responsabilidade clara -custos calculveis -standard mnimo do que deve ser feito Principais -mensurao do que se faz, inconvenientes mais do que o que se deveria fazer -concentrao sobre o curto prazo -mentalidade de obedincia, mais do que de inovao adaptado de Trosa (2001). Outcomesimpactos -d mais sentido ao dos funcionrios -permite estabelecer pertinncia dos objetivos e estratgias (feedback) -introduz perspectiva de efeitos sobre o cidado -difceis de mensurar; relaes de causalidade importante definir impactos intermedirios mensurveis -difcil definir responsabilidades -requer clima de confiana entre ministros, gerentes e executores

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