PROGRAMA DE ESTUDIOS DEL DESARROLLO Y TERRITORIO CONVOCATORIA 2012-2014

MAESTRA DESARROLLO LOCAL Y TERRITORIAL

LA DESCONCENTRALIZACIN DE LA GESTIN DE LOS RECURSOS HDRICOS A TRAVS DE LA ORGANIZACIN TERRITORIAL EXPRESADA EN LA CONSTITUCIN DEL ECUADOR DEL 2008

AUTORA DANIELA VANESA ANDINO PEAFIEL

DOCENTE SANTIAGO ORTIZ

4 DE FEBRERO DEL 2012

LA DESCONCENTRALIZACIN DE LA GESTIN DE LOS RECURSOS HDRICOS A TRAVS DE LA ORGANIZACIN TERRITORIAL EXPRESADA EN LA CONSTITUCIN DEL ECUADOR DEL 2008 Daniela Andino FLACSO - Maestra Desarrollo Local y Territorial

Introduccin

La forma tradicional de gestin de los recursos hdricos cay en la obsolescencia desde el momento en que comenz a entenderse que se deba dar un tratamiento holstico y que existan mltiples sectores involucrados (Ballesteros et all. 2005, citado por (HantkeDomas, 2011), pues muchas veces se centraba en el aspecto productivo del agua olvidando que esta cumple funciones adicionales como sociales, culturales y ambientales. El propsito de esta monografa es evidenciar Cmo la organizacin territorial del estado con el sistema de competencias plasmado en la Constitucin Poltica del Ecuador 2008, ayuda a la desconcentracin para la adecuada gestin de los recursos hdricos? Para la elaboracin de este trabajo se analiz brevemente los procesos polticos y sociales previos, lo que permiti evidenciar las relaciones de poder que se presentan alrededor de este tpico que confluyeron para ser expresadas en la organizacin territorial. Se destaca en una segunda parte los rasgos legales, resaltando el sistema de competencias en los diferentes niveles de gobierno con respecto a los recursos hdricos contemplados en la organizacin territorial expresados en la constitucin, mostrando las ideas y valores que expresan. Para llegar a una breve conclusin.

Procesos polticos y sociales previos

La lucha por el agua se ha convertido en una constante por parte de los campesinos e indgenas en el Ecuador, desde la poca de la colonia, pasando por fuertes

enfrentamientos con los terratenientes. Se evidencia esta realidad con esta breve resea histrica de los logros alcanzados en la legislacin. (Accin-Ecolgica, 2000) 1661: Quien tiene mayor cantidad y calidad de tierras, tendr mayor riego. 1936: Ley de Aguas otorga el derecho de propiedad privada sobre algunas clases de aguas, como las que nacen y mueren dentro de la misma hacienda. 1944: Ley de Riego y Saneamiento del Suelo. Se crea la Caja Nacional de Riego, responde a presiones polticas y slo fue constructora de obras de riego. 1966: Crean el INERHI, para la administracin de aguas. 1972: Ley de Aguas vigente actualmente (las aguas, en todos sus estados son bienes nacionales de uso pblico, estn fuera del comercio y su dominio es inalienable e imprescriptible, excluye la posibilidad de adquirir aguas para el dominio privado) 1994: Estado (auspiciado por el BID y BM) reforma el marco legal de las instituciones pblicas involucradas en el manejo de las aguas, da prioridad a la rentabilidad del recurso. 1994: Se intenta imponer una Ley de Desarrollo Agrario para convertir el agua en bien susceptible de apropiacin privada. La CONAIE impulsa un levantamiento que incide en la redaccin de una Ley Integral de Desarrollo Agrario. Esta protesta termina por desplomar lo que con el primer levantamiento se haba resquebrajado: la imagen de indio pasivo que hay que civilizar. El dialogo y la negociacin deja como resultado una ley que pas de ser un instrumento jurdico y poltico tallado a medida de intereses corporativos, a una poltica pblica. (Guerrero, 1995, pg. 14) 1998: La asamblea fue un espacio que se convirti en el eje dinamizador de propuestas trabajadas por los emergentes actores sociales de innumerables luchas, que procuraban con sus propuestas incidir en la reorientacin del rumbo del pas. (Ramrez, 2011). La nueva constitucin integra elementos relativos a la descentralizacin y al rgimen seccional autnomo, las competencias de agua potable y riego se dejan abiertas para que pueden ser (art. 248) delegados a empresas mixtas o privadas mediante concesin, capitalizacin, etc.1

No se deja la opcin a la gestin comunitaria.

En el art 247 aade que el uso de las aguas corresponder al Estado o a quienes obtengan estos derechos, de acuerdo con la ley2. (Paz & Cepeda, 2008) 1998 - 1999: Ejecutivo presenta proyecto de Ley de Aguas al margen de los intereses comunitarios, mltiples levantamientos indgenas que impiden la aprobacin de esta ley. 2001: Se conforma el Foro de los Recursos Hdricos con varias organizaciones para analizar y debatir la problemtica relacionada con la gestin del agua. Si consideramos al estado como una organizacin con poder administrativo y de regulacin a la cual se le transfieren competencias desde la sociedad civil en un contrato social, mediante el cual se debe velar por todos, es acertada la postura marxista que contradice esta afirmacin, pues considera que no s cuida a todos por igual, no es homogneo, hay un juego de inters de por medio (dominantes mantiene subordinados a las clases subalternas) (Bobbio, sf), apoyando esta hiptesis con una visin histrica Maiguashca, J. 1994, mira al estado como institucin que desde 1.830, fue el motor principal del proceso de la integracin nacional durante todo el siglo XIX, evidenciando desde esta poca como los grupos de poder econmico, manipulan a las entidades de gobierno hacindolas funcionales a sus intereses. Se refleja esta afirmacin en el tema en discusin pues se demuestra a travs de la historia como priman los intereses econmicos y polticos de grupos minoritarios sobre los intereses colectivos, los derechos vitales, pues la gestin adecuada de los recursos hdricos se convierte en una accin de vida.

La constitucin del 2008 y la asignacin de competencias de los recursos hdricos

En Ecuador, la Constitucin del 2008 consagra los derechos de la naturaleza, por lo tanto tambin hace efectivo para el agua los derechos de proteccin, respeto, restauracin, mitigacin, y establece a la par los derechos de las personas para acceder. (Anexo N 01). Derecho a una vida digna, que asegure la salud, alimentacin y nutricin, agua potable, vivienda, saneamiento ambiental (Art. 66 no. 2); Derecho humano al agua, fundamental e irrenunciable (Art. 12); Derecho de la poblacin a vivir en un ambiente sano y
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Se deja una puerta abierta para el acaparamiento y concentracin del recurso.

ecolgicamente equilibrado (Art. 14); Garanta de conservacin, recuperacin y manejo integral de los recursos hdricos (Art. 411) (Lema & Roldn).

Partiendo de que la descentralizacin como ya lo manifiesta Barrera, A. 2007 debe convertirse en uno de los pilares para impulsar un nuevo modelo de desarrollo que asegure crecimiento econmico sostenido, mejoramiento de las oportunidades y condiciones de vida, ampliacin de las coberturas y de la calidad de los servicios pblicos,

fortalecimiento, de la democracia, en todo el territorio nacional. En la Constitucin del 2008 se establecen dos principios rectores que amparan el conjunto del entramado jurdico en el tema de la desconcentracin de la gestin de los recursos hdricos: - El Estado ser responsable de la provisin del servicio pblico de agua potable. - El servicio pblico de abastecimiento de agua potable y riego ser prestado nicamente por personas jurdicas estatales o comunitarias.

El primer elemento destaca la responsabilidad del Estado en sus diferentes niveles en cuanto a la provisin. Esto implicara que existe una responsabilidad indelegable (y exclusiva?) de construccin de obras de agua y saneamiento para la provisin de agua potable en todo el territorio nacional, incluyendo por tanto a los sectores rurales. Sin embargo, en el segundo elemento concurren dos formas de prestacin del servicio, la pblica y la comunitaria, destacando que en esta ltima deber ser a travs de personas jurdicas. Pero aqu surge un inconveniente, pues segn el marco jurdico anterior al 2008, la JAAPs (Juntas Administradoras de Agua Potable) se encuentran legalizadas como entidades de derecho privado. Esto implicara que las JAAPs deben tener un estatuto como entidades de derecho comunitario? Y mientras no se aclare este panorama, cul es el procedimiento transitorio que reconocer la gestin eficaz y legtima de una organizacin comunitaria mientras se produce la ley y quin ejerce esa funcin? (Crespo Cuello, 2012).

Por su parte, el COOTAD, establece las competencias de prestacin de servicios pblicos de agua potable, que en todas sus fases, las ejecutarn los gobiernos

municipales (Art. 137). Las competencias especficas se definen en esta ley. (Ver Anexo N 02) Este articulado establece las amplias atribuciones competenciales de los municipios para la gestin de los sistemas de agua potable, tanto en el sector urbano como rural, lo cual genera un espacio de ambigedad y potencial conflicto sobre las atribuciones y competencias de la gestin comunitaria, tambin reconocida por la Constitucin. El segundo elemento parte reconociendo que a nivel de riego el Gobierno Nacional hizo un importante esfuerzo de financiamiento y bsqueda de una nueva institucionalidad, la supresin de las corporaciones fue un buen paso, pero la alternativa no se estableci.

Claro que se pretendi establecer una institucin nacional de riego que le d un giro a la poltica convencional e impulse el cambio dentro del sector rural pero se termina cayendo en las viejas frmulas de instituciones incompetentes y con los vicios de la vieja burocracia. Entre el 2008 y 2009, tambin se entreg importantes recursos para el riego, pero sin contar con una poltica que deje atrs el viejo modelo.

El manejo de los recursos por parte del MAGAP-INAR ha sido muy cuestionado. La distribucin de los recursos por provincias fue profundamente inequitativo, en ningn momento se dio opcin para que los agricultores opinen y definan el alcance de la poltica. Los grandes proyectos fueron contratados desde la administracin central, en algunas provincias la mayor cantidad de los recursos se concentraron en pocos proyectos, generalmente en aquellos con fuerte presencia de la agricultura empresarial.

La SENAGUA en vez de desconcentrar el agua y entregar a los campesinos, abri un proceso de formalizacin a favor de pocas empresas, para legalizar el uso del agua que no estaba concesionada. Algunas autoridades provinciales ven la descentralizacin de competencias de riego como una especie de autonomismo y la preocupacin de fondo est exclusivamente en la infraestructura, captando recursos que vengan desde el Gobierno Central.

A nivel provincial la gestin del riego no puede ser realizada por una pequea unidad o departamento del Gobierno Provincial. Es indispensable contar con una institucin especializada en riego, tcnicamente slida, eficiente y democrtica, que est adscrita al GADP. (Aranda, Baez, & Baque, 2012)

A manera de conclusiones

El proceso histrico de la legislacin con respecto al uso, manejo, gestin y aprovechamiento de los recursos hdricos, pone en evidencia una administracin centralista hasta antes de la constitucin del 2008, sujeta a decisiones y tendencias del gobierno de turno, quienes han venido aplicando un manejo a favor de grupos econmicos fuertes y en contra de quienes han manejado histricamente este recursos los indgenas y campesinos, adems de estar vinculados ntimamente con decisiones a nivel internacional (BID, BM), dejando de lado y desvalorizando las propuestas locales que aterrizan a la realidad de los territorios. Se logra con el fortalecimiento del movimiento indgena desde los aos 90 un proceso de veedura no formal, lo cual gracias a luchas y propuestas han permitido frenar leyes neoliberales que tienden a la privatizacin y acaparamiento de este recurso. Sin embargo es contradictorio notar cmo se acogen por un lado propuestas progresista presentadas por este movimiento, y por otro lado se las deja de lado con reformas, trampas o contradicciones dentro de la misma ley, llevando siempre el agua para su propio molino. Hay que remarcar que la nueva institucionalidad del agua creada a partir de la conformacin de la SENAGUA tiene entre sus objetivos: promover la gestin social de los recursos hdricos, lo cual debe obligatoriamente implicar un fortalecimiento de las organizaciones de usuarios. La construccin de la autoridad nica del agua no tiene hasta hoy una respuesta adecuada en el conjunto de ministerios e instituciones pblicas, mantenindose choques entre las competencias y las funciones, de los ministerios de vivienda, ambiente, salud pblica, MAGAP y SENAGUA.

Otros problemas relacionados tienen que ver con la forma en la cual se realiza la descentralizacin y la aplicacin del COOTAD, entre las Juntas Comunitarias de Agua Potable y los GADs Municipales, por lo general, los municipios procuran asumir los sistemas comunitarios ms grandes y en otros casos contratar a las JAAPs como entidades que presten servicios a las empresas municipales de agua. Como consecuencia del abandono de amplias zonas de sectores rurales, la subestimacin que el Estado tiene sobre las capacidades de gestin de las comunidades y la dbil comprensin de las posibilidades de gestin pblico-comunitaria que se abren en el marco de la descentralizacin. La transferencia de competencias de riego hacia los gobiernos provinciales ha sido un paso importante, sin embargo es evidente que aun la gran mayora no posee los recursos econmicos suficientes para su ejecucin y el estado central aprovecha esta situacin para posicionar su figura en estos territorios. El manejo integral de los recursos hdricos solo se podr realizar adecuadamente cuando a travs de la creacin de las regiones se asuma la competencia de manejo y gestin de las cuencas hidrogrficas, pues ayudar a ver de una manera integral y complementaria al territorio. Finalmente al evidenciar las limitaciones sobre todo de carcter econmico que tienen los GADs para ejercer sus competencias con respecto a infraestructura de riego y agua potable, vale la pena preguntarse si la descentralizacin y la asignacin de competencias a los gobiernos locales, puede mirarse como una trampa del estado central para transferir los nudos crticos que no pudo resolver al nivel local y de esta manera debilita las luchas sociales a nivel nacional pues la poblacin identifica ante la caresta de un servicio como ineficientes a los gobiernos locales, y no se mira ms all. Y el gobierno central asume el papel de salvador al apoyar la ejecucin de determinadas obras.

Bibliografa Accin-Ecolgica. (2000). Cronologa de la lucha comunitaria por el agua. Alerta Verde (93), 11. Aranda, L., Baez, S., & Baque, A. (2012). Riego para el desarrollo. Quito: Foro de los Recursos Hdricos. Barrera, A. (2007). Agotamiento de la descentralizacin y oportunidades de cambio en el Ecuador. En F. Carrin, La Descentralizacin en el Ecuador: opciones comparadas. Quito: FLACSO. Bobbio, N. (sf). La Sociedad Civil Estado, gobierno y soceidad. Por una teora general de la poltica. Consejo de Gobierno CONAIE. (2008). Proyecto Ley de Aguas desde la CONAIE para el pis. Quito: Nuestra Amazona. Constitucin Poltica del Ecuador (Asamblea Nacional del Ecuador 2008). Crespo Cuello, P. (2012). Agua de Consumo Humano y Sistemas Comunitarios. Quito: Foro de los Recursos Hdricos. Guerrero, A. (1995). El levantamiento nacional de l994, discurso y representacin poltica. Quito: Memoria-Marka. Hantke-Domas, M. (2011). Avances legislativos en gestin sostenible y descentralizada del agua en Amrica Latina. CEPAL. Santiago de Chile: Naciones Unidas. Isch, E. (2012). Las organzanizaciones comunitarias y el agua. Quito: Foro de los Recursos Hdricos. Lema, G., & Roldn, R. (s.f.). Proyecto de Ley Orgnica de Recursos Hdricos, Uso y Aprovechamiento del Agua. (SENAGUA, Ed.) Ecuador. Ley Orgnica de los Recursos Hdricos Uso y Aprovechamiento del Agua, En trmite (Asamblea Nacional del Ecuador 2011). Maiguashca, J. (1994). El proceso de integracin nacional en el Ecuador: el rol del poder central 1830- 1895. En J. Maiguashca, Historia y regin en el Ecuador (pgs. 355 - 420). Quito: FLACSO, CEN, CERLAC. Paz, J. J., & Cepeda, M. (noviembre de 2008). Visin histrica de las constituciones de 1998 y 2008. Recuperado el 29 de enero de 2012, de Instituto de investigacin y debate sobre la gobernanza: http://www.institut-gouvernance.org/es/analyse/fiche-analyse449.html Ramrez, F. (2011). El Estado en disputa, Ecuador 1990 - 2011. En M. Velasco, Estado de los Derechos de la niez y adolescencia, Ecuador 1990 - 2011 (pgs. 52 - 69). Quito: Observatorio Social del Ecuador.

ANEXOS

Anexo N 01: El agua en la constitucin del 2008

La constitucin del 2008 establece tambin en relacin al agua los siguientes preceptos: Agua como Derecho Humano: Todos los ciudadanos tenemos derecho a disponer de agua segura en cantidad y calidad suficiente (Art. 3, 12, 15, 32, 318, 396 y 413). Agua como Derecho de la Naturaleza y Fuente de Vida: (Art. 281 y 282) Agua como Recurso Estratgico: Como soporte de la soberana alimentaria y del desarrollo sostenible del pas (Art. 12, 14, 71,72, 73, 74, 397 y 411). Agua como Recurso Patrimonial: El agua no puede ser privatizada porque es un patrimonio nacional estratgico de uso pblico (Art. 85 -2; 95; 318 -1; 395 y 419). Agua como parte de la Cultura: Debindose respetar a los derechos de la naturaleza, lo cual implica un cambio cultural en la poblacin (Art. 57, 83 y 415). Agua como Derecho de las Comunidades: (Art. 57, 318): Derecho de los pueblos y nacionalidades ancestrales para usar, administrar y beneficiarse de los recursos naturales renovables existentes en sus tierras. Gestin y administracin de los RRHH competencia exclusiva del Estado Central, a travs de una autoridad nica (Art. 318 y 412; Transitoria 1era, Art. 262, 263 y 264).

Anexo N 02: Competencias de los GAD municipales con respecto al agua potable

Coordinar con GADs y organizaciones comunitarias de agua. Planificar y operar la gestin integral de agua potable. Fortalecer la gestin y el funcionamiento de las iniciativas comunitarias de agua. Prestar servicios por alianza pblico comunitaria. Seguir los principios de la prestacin del servicio pblico. Establecer tarifas diferenciadas. Delegar a gobiernos parroquiales. Gestionar de manera conjunta el servicio pblico. Hacer el control de calidad. Defender los derechos de consumidores.