GESTO DE RECURSOS PBLICOS: ORIENTAO PARA RESULTADOS E ACCOUNTABILITY(*)

Humberto Falco Martins(**)

A gesto pblica contempornea, a partir da discusso de mbito mundial que se convencionou chamar nova gesto pblica ( new public management 1), coloca em relevo duas perspectivas essencialmente complementares: perspectiva estratgica ou finalstica e perspectiva-meio. A perspectiva estratgica ou finalstica lida com a questo dos novos papeis do estado nas sociedades democrticas capitalistas progressivamente inseridas no contexto global, perspectiva esta que acena com um profundo processo de reordenamento institucional entre os domnios do estado, mercado e terceiro setor. A partir desta perspectiva, o estado passa a ser visto como dimenso essencial de uma rede de provimento de bens pblicos e privados, cuja otimizao recai na busca da sua competncia essencial (os papis que cabem exclusivamente ao estado, tendo em vista a natureza das suas funes e as possibilidades de outros atores nas esferas do mercado e terceiro setor poderem desenvolver outras funes a contento). A perspectiva-meio lida com o modelo de gesto estatal em geral: a forma pela qual as finalidades so definidas (o modelo de formulao de polticas, de planejamento governamental etc.); a estrutura macro-governamental e a tipologia institucional; os processos de provimento de servios (qualidade dos servios, atendimento etc.); a gesto dos recursos organizacionais (pessoas, recursos financeiros, materiais, logsticos, informacionais etc.). A partir desta perspectiva, surge a necessidade de alinhar o modelo de gesto estatal s caractersticas dinmicas dos novos contextos, o que impe maior flexibilidade, nfase em resultados, foco no cliente-cidado e accountability 2. As iniciativas recentes de reforma do estado em diversos pases incluem aes nestas duas perspectivas. Em relao primeira perspectiva, percebe-se a notvel redefinio e mescla de papis entre instncias estatais, privadas e comunitrias, processo que vem sendo celebrado como a emergncia do estadorede 3. Em relao segunda perspectiva, nota-se o surgimento de um padro de administrao pblica em muitos aspectos diferenciado do modelo clssico de burocracia, potencializado pelo advento do governo eletrnico. Este artigo se posiciona na perspectiva-meio, mais especificamente no que concerne gesto de recursos pblicos. O objetivo deste artigo apresentar uma definio sistmica abrangente e desenvolver princpios que possam orientar a modelagem de sistemas de gesto de recursos pblicos.
Artigo elaborado para apresentao no Seminrio Repensando o Estado em Cabo Verde, realizado na Cidade da Praia, Repblica de Cabo Verde, em outubro de 2002. (**) Professor-colaborador da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getulio Vargas, Brasil. hfm@fgvmail.br
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O texto est dividido em trs sees: a primeira busca elaborar uma definio de sistema de gesto de recursos pblicos; a segunda discorre sobre os princpios de modelagem de sistemas de gesto de recursos pblicos; e a terceira tece consideraes finais.

Gesto de Recursos Pblicos: uma Viso Sistmica

Uma definio sistmica de gesto de recursos pblicos desdobra-se em duas perspectivas: uma relativa ao conceito de recursos pblicos; outra relativa s funes da gesto dos recursos pblicos.

Recursos Pblicos
No que tange primeira perspectiva, recursos pblicos so insumos ( inputs ) gerao dos produtos ( outputs ) da ao governamental, que por sua vez geraro impactos ( outcomes ) numa dada situao. A Figura 1 busca ilustrar este conceito.

Figura 1. Definio sistmica de recursos pblicos.

INSUMOS (INPUTS)
R EC U R SOS F I N A N C EI R OS PESSOA S PA T R I M N I O F SI C O SER VI OS R EC U R SOS I N F OR M A C I ON A I S R EC U R SOS I N ST I T U C I ON A I S R EC U R SOS SI M B L I C OS R EC U R SOS T EC N OL GI C OS CONJUNTO DE ATIVIDADES GOVERNAMENTAIS REGRAS POLTICAS PBLICAS SERVIOS BENS BEM-ESTAR DESENVOLVIMENTO HUMANO PRESERVAO E CONSERVAO DO TERRITRIO CRESCIMENTO ECONMICO DESENVOLVIMENTO DE MERCADOS DESENVOLVIMENTO DE CAPACIDADES LOCAIS ASSOCIATIVISMO ETC.

AES

PRODUTOS (OUTPUTS)

IMPACTOS (OUTCOMES)

Uma vantagem desta perspectiva seu carter finalstico: recursos pblicos devem ser vistos, sobretudo, como um meio para promoo de bem estar e desenvolvimento humano sustentvel, dentre outros impactos desejveis; e no apenas um ingrediente necessrio operao da mquina governamental. Nesse sentido, a natureza dos impactos visados e dos produtos necessrios a sua gerao (tais como regras, polticas pblicas, servios ou bens) deve modelar a

conformao das atividades governamentais e, por conseguinte, em ltima anlise, a qualidade e a quantidade de recursos necessrios. No obstante haja atividades governamentais cuja existncia praticamente independe de definies finalsticas (atividades basais relacionadas s funes primordiais de estado, tais como legislativa, arrecadao, diplomacia, polcia etc.), a lgica do dimensionamento de recursos pblicos deve obedecer predominantemente esta sequncia frente-para-traz . Esta perspectiva tambm permite uma especificao abrangente das diversas categorias de recursos pblicos: Recursos financeiros: dotaes oramentrias e recursos oramentrios efetivamente repassados para aquisio de outros recursos; Pessoas: servidores, ocupantes de funes comissionadas (autoridades e dirigentes que no pertencem aos quadros estatais), colaboradores eventuais (consultores, especialistas etc.), empregados temporrios (contratados por tempo determinado), empregados terceirizados etc. Patrimnio fsico: logstica etc.; instalaes, equipamentos, recursos materiais,

Servios: prestao de servios de apoio para manuteno dos recursos ou terceirizao de atividades (auxiliares ou finalsticas); Recursos informacionais: informaes e tecnologia informacional ou recursos informticos (para coleta, tratamento e disseminao da informao); Recursos institucionais: regras (inclusive organizaes, aladas, competncias etc.; de funcionamento),

Recursos simblicos: imagem, marcas, smbolos etc.; (Etzioni, 1964) e Recursos tecnolgicos: tecnologias, conhecimento tcito e explcito, patentes etc;

Todas estas categorias de recursos so de alguma forma geridos, mas a literatura abrange de forma mais sistemtica os recursos financeiros, humanos, patrimnio, servios e tecnologia da informao, delimitao esta adotada neste trabalho.

Gesto de Recursos Pblicos

A segunda perspectiva de uma definio sistmica de gesto de recursos pblicos coloca em destaque a gesto dos recursos pblicos. Um sistema de gesto de recursos pblicos um conjunto estruturado de regras e atividades que envolvem quatro sub-sistemas ou momentos lgicos essenciais (no necessariamente seqenciais):

Planejamento: dimensionamento qualitativo e quantitativo dos recursos pblicos necessrios; Prospeco e proviso: definio da disponibilidade ou identificao prospectiva da oferta e condies de proviso dos recursos pblicos necessrios; Aplicao e Manuteno: estrutura de decises alocativas (autorizativas e executivas) para aplicao dos recurs os nas atividades pertinentes e sua devida manuteno; e Controle: registro, monitoramento e avaliao de recursos pblicos relativamente conformidade (s regras de provimento, aplicao e manuteno) e desempenho (contribuio para gerao dos resultados visados).

A Figura 2 representa um ciclo de gesto de recursos pblicos.

Figura 2. Ciclo de gesto de recursos pblicos.

PLANEJAMENTO

Dimensionamento qualitativo e quantitativo dos recursos pblicos necessrios

CONTROLE Registro, monitoramento e avaliao de recursos pblicos relativamente conformidade (s regras de provimento, aplicao e manuteno) e desempenho (contribuio para gerao dos resultados visados)

PROSPECO / PROVISO

Definio da disponibilidade ou identificao prospectiva da oferta e condies de proviso dos recursos pblicos necessrios

APLICAO / MANUTENO Estrutura de decises alocativas (autorizativas e executivas) para aplicao dos recursos nas atividades pertinentes e sua devida manuteno

O Quadro 1 apresenta um exemplo demonstrativo das funes de gesto de recursos pblicos a partir desta segunda perspectiva sistmica.

Quadro 1. Funes da gesto de recursos pblicos.

RECURSOS FINANCEIROS PLANEJAMENTO, PROSPECO, PROVISO PESSOAS PATRIMNIO & SERVIOS INFORMAES

Poltica econmica Finanas pblicas (Tributao, dvida pblica, outras operaes) Processo oramentrio Gesto de caixa & aplicaes financeiras

Mercado de trabalho Concursos Contrataes diretas (cargos comissionados e servidores temporrios) Terceirizao (eventual e permanente) Carreiras (Plano de cargos salrios e benefcicios) Desenvolvimento de pessoas Gesto de Contratos de prestao de servio Alocao de RH segundo estrutura de cargos, funes e demandas Avaliao de desempenho Auditoria de RH

Mercado de bens e servios Sistemtica de aquisio de bens e servios (regras e procedimen tos) Manuteno fsica Gesto de contratos

MANUTENO

Mercado de tecnologia da informao (TI) Prospeco estratgica Pesquisas, levantamentos e estudos gerais e especficos (sensitrios e acadmicos) Formao e gesto de bancos de dados, armazns de dados etc.

APLICAO

Sistema de pagamentos

Arranjos de logstica integrada

CONTROLE

Contabilidade pblica Sistemas de controle interno Sistemas de controle externo (parlamentos) Sistemas de controle independentes (auditorias independentes , organismos internacionais etc)

Inventrios Controle de qualidade dos produtos (bens e servios dos contratos)

Acesso Processo decisrio gesto de polticas pblicas Auditoria de dados e informaes (integridade, qualidade, fidedignidade etc.)

Princpios para Modelagem de Sistemas de Gesto de Recursos Pblicos

luz da discusso trazida pela nova gesto pblica , possvel se estabelecer princpios que, uma vez considerados na modelagem de sistemas de gesto de recursos pblicos especficos, contribuem para a promoo da efetividade de tais sistemas, dentre os quais destacam-se: eficincia, nfase em resultados, foco no cidado, flexibilidade, melhoria contnua e transparncia.

Eficincia
Consideremos eficincia como a relao entre insumos e produtos, tais comoreferenciados na Figura 1. Logo, um sistema de gesto de recursos pblicos ser to mais eficiente na medida em que lograr gerar mais produtos com menos insumos, buscando maximizar o aproveitamento dos insumos. Eficincia um valor central nas experincias paradigmticas da nova gesto pblica. A eficincia , por natureza, um princpio econmico, na medida em que considera-se que os recursos so escassos e as demandas crescentes (ou, no limite, infinitas). Eficincia no um conceito consagrado apenas no mbito da economia neoclssica, de forma idealizada como atributo de racionalidade de mercado (fundamentada na busca da maximizao de interesses individuais). O conceito de eficincia um dos princpios elementares da nova economia institucional, que atribui s organizaes burocrticas (no apenas as governamentais) uma tendncia estrutural ineficincia 4, incorrendo-se em custos de transao (formalidades, rituais burocrticos, pontos de controle etc.) descenessrios e onerosos. Embora o ideal de racionalidade espelhado no conceito de (plena) eficincia de mercado seja limitado, a abordagem institucionalista chama ateno para a necessidade e possibilidade obteno de ganhos de eficincia mediante a concepo de arranjos institucionais (regras, estruturas, papis, procedimentos) simples e eficientes, evitando-se rigores formais, etapas desnecessrias, sobreposies, conflitos e paralelismo de papis; e promovendo-se clareza de papis, nveis e aladas, competio na proviso de insumos e competio administrada na proviso de servios de apoio. Existem muitos indicadores de eficincia de um sistema de gesto de recursos pblicos, tais, como por exemplo, do geral para o especfico: a relao gastos com a manuteno da burocracia governamental sobre o total de gastos; a relao quantidade de servidores e outros colaboradores sobre o total da populao; o custo unitrio de bens e servios; a relao entre salrios do setor pblico e do setor privado etc. Todos estes indicadores e tantos outros so limitados, mas, desde relativizados, podem ajudar a avaliar a eficincia dos sistemas de gesto de recursos pblicos.

Orientao para Resultados e Foco no Cliente

nfase em resultados colocar os fins acima dos meios; superar obstculos processuais para garantir o alcance dos objetivos. Um sistema de gesto pblica orientado para resultados e focado no cliente conformado em funo das necessidades dos agentes pblicos que aplicam os necessrios recursos na consecuo das atividades governamentais finalsticas. Uma forma de se subordinar os meios aos fins se estabelecer uma relao contratual entre gestores de recursos pblicos e gestores de atividades que os empregam na produo de bens e servios pblicos. Trataremos neste tpico destes dois elementos: orientao finalstica e arranjos contratuais. Em relao orientao finalstica, reitera-se que um sistema de gesto de recursos pblicos deve estar voltado a suprir as aes governamentais com os insumos necessrios gerao das finalidades pr-estabelecidas; em vez de as aes e fins terem de se conformar ao modo pelo qual os meios so geridos. Nesse sentido, a eficcia de um sistema de gesto de recursos pblicos a entrega do recurso certo no momento certo (para gerao do resultado certo pelos agentes diretos das atividades governamentais). O agente pblico, cujo papel entregar um bem ou um servio populao, torna-se, nesta perspectiva, o cliente dos sistemas de gesto dos recursos pblicos e em funo da necessidade dele que os sistemas devem se conformar. Uma forma de se orientar a gesto de recursos pblicos para resultados o estabelecimento de arranjos contratuais. A contratualizao pressupe que o estabelecimento de resultados desejados necessrio e seu alcance pode ser, em alguma extenso, programado, induzido e controlado (Ostrom, 1999). Consistente com os princpios da teoria da agncia 5, da decorre a necessidade de criao de estruturas (um conjunto de regras e incentivos) que enquadre os atores, modele seus comportamentos na direo dos resultados visados, impedindo que os atores busquem maximizar seus interesses prprios da forma que julguem conveniente. Contratos de gesto e instrumentos contratuais congneres visam, nesse sentido, a estabelecer uma amarrao entre metas finalsticas (de entrega dos recursos pblicos necessrios), meios (dos quais os agentes gestores dos recursos pblicos devem dispor para disponibilizar os recursos necessrios), controles (meios de verificao e avaliao se os agentes esto alcanando os resultados propostos) e incentivos (prmios e punies em caso de alcance e no alcance, respectivamente, dos resultados estabelecidos). A modelagem de sistemas de gesto de recursos pblicos em bases contratuais requer uma clara definio da instncia contratante (usualmente em nvel ministerial ou central de governo), incumbida de definir, na perspectiva do agente pblico-cliente, quais e como sero geridos os recursos; e da instncia contratada, incumbida de gerir os recursos segundo as condies e finalidades contratadas.

Flexibilidade
O princpio da flexibilidade est relacionado a possibilidade de uma organizao promover ajustes internos (regras, estrutura, tecnologia etc.) em funo de uma mudana de contexto (novas demandas, disponibilidade de novos insumos e tecnologias etc.). H duas questes bsicas que se colocam: a)em que extenso podem as organizaes pblicas provedoras de servios finalsticos responder a mudanas nas demandas e necessidades de sua clientela com novos servios que exigem, por sua vez, a incorporao de novos insumos (mudana no perfil de servidores, novas tecnologias, novas parcerias etc.)? e b)em que extenso esto os rgos incumbidos de gerir os recursos pblicos dotados de suficiente flexibilidade de gesto de tal forma que possam responder mudanas nas demandas de seus clientes (os agentes pblicos finalsticos) de forma efetiva? Em relao primeira questo, o problema bsico est relacionado ao grau de autonomia das organizaes pblicas finalsticas para autogerenciar seus recursos pblicos de forma diferenciada. Referimo-nos a dois conhecidos dilemas de variado equacionamento no mbito da administrao pblica: padronizao versus customizao (ou diferenciao); e centralizao versus descentralizao. A padronizao significa que a gesto de recursos pblicos igual para todos, os recursos e a forma pela qual so geridos so invariveis, no obstante a diversidade de atividades finalsticas e circunstncias. Um modelo de gesto de recursos pblicos totalmente padronizado, embora aparentemente promova maior controle e eficincia, parece insensvel peculiaridades e circunstncias especiais, cada vez mais comuns no crescentemente complexo contexto da gesto pblica contempornea. Por outro lado, a customizao significa, no limite, que h um modelo de gesto de recursos pblicos para cada conjunto similar de atividades, em harmonia com suas peculiaridades (que pode variar de diferentes carreiras com nveis e reas muito diferenciadas de especializao; materiais sensveis; atividades urgentes, tais como defesa civil e outras emergncias; etc.). Um modelo de gesto de recursos pblicos totalmente customizado, embora potencialmente mais aderente s necessidades e peculiaridades dos agentes finalsticos, aumenta muito a complexidade da gesto, na medida em que dificulta os controles e aumenta os custos de transao. A centralizao significa que h rgos e ou sistemas centrais de gesto de recursos pblicos incumbidos de prover de forma exclusiva os recursos necessrios operao dos rgos finalsticos; que, em contrapartida, no dispem de autonomia para tal. Um modelo de gesto de recursos pblicos totalmente centralizado promove inegvel possibilidade de controle, mas gera, em contrapartida, uma grande dependncia dos rgos finalsticos afetando sua flexibilidade para provimento dos servios sob sua responsabilidade. A descentralizao significa que os rgos finalsticos so dotados de autonomia para gerir seus recursos quer de forma padro, quer de forma diferenciada. A descentralizao radical aumenta muito a complexidade dos sistemas de

controle e os riscos de ineficincia na medida em que possibilita redundncias desnecessrias, paralelismos e perdas de escala (na rea de compras, principalmente). Cada caso implicar em um equilbrio peculiar entre nveis de padronizao e de customizao, centralizao e descentralizao dos sistemas de gesto de recursos pblicos em razo da diversidade de atividades finalsticas, do porte, da localizao das organizaes envolvidas, e de questes relacionadas infraestrutura e logstica em perspectiva nacional e internacional. Em relao segunda questo, ressalta-se que as heranas burocrticas de sistemas de gesto de recursos pblicos excessivamente centralizados e padronizados tende a conferir aos rgos gestores dos recursos uma conformao rgida, arraigada s mincias burocrticas decorrentes do zelo aos procedimentos, herana do velho direito administrativo. O ponto a reter que o atendimento aos princpios da eficincia, da orientao para resultados e do foco no cliente demandam flexibilidade dos rgos gestores de recursos pblicos. Aplicam-se gesto interna destes rgos, em alguma extenso, as questes relativas customizao e descentralizao das regras de gesto dos seus prprios recursos. Em vez de casos exemplares de rigidez burocrtica, os rgos de gesto de recursos pblicos podem e devem servir de exemplos realmente flexibilizadores, sem abrir mo de suas prerrogativas e responsabilidades em relao a controles, e no apenas exemplos de sofisticao tecnolgica (mediante, por exemplo, macia aplicao de tecnologia informacional) da lgica puramente burocrtica.

Melhoria Contnua
Melhoria contnua trata de desenvolvimento institucional de organizaes especficas e ou sistemas de gesto de recursos pblicos, a partir da necessidade de constante aprimoramento e ajustamento de suas estratgias, estruturas, processos de trabalho e recursos. As principais questes que se colocam so: a)em que extenso h esforos sistemticos e integrados de desenvolvimento institucional em curso, dentro dos princpios aludidos e na direo de um melhor desempenho na gesto de recursos pblicos?; e b)em que extenso estes esforos refletem a busca de solues adequadas? A primeira questo remete busca e aplicao sistemticas nos rgos e sistemas de gesto de recursos pblicos de abordagens e instrumentos de otimizao organizacional em mltiplos nveis de interveno: planejamento estratgico para definio de resultados consistentes com a demanda e o contexto; desenho organizacional para definio de uma estrutura que possibilite o arranjo mais funcional do fluxo decisrio e operacional; instrumentos e abordagens no mbito da gesto da qualidade que possibilitem a otimizao de processos de trabalho; capacitao e desenvolvimento de pessoas; etc.

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A segunda questo, decorrente da primeira, toca a adequao das estratgias de desenvolvimento institucional e se constitui um alerta em relao aos modismos e panacias freqentemente disponibilizados no mercado de instrumentos e abordagens de gesto como solues fceis e de simples aplicao para complexos problemas organizacionais. A escolha de solues organizacionais altamente influencivel pelas abordagens disponveis e consagradas em determinados momentos. A questo que em muitas ocasies, tais solues no se coadunam com a natureza, a complexidade ou a variedade dos problemas, que requerem, em muitos casos, solues simples, mas eficazes. Um notvel exemplo a onda de utilizao de sofisticadas, custosas e, em alguns casos traumticas plataformas automatizadas de integrao de sistemas e processos (tais como ERP e SAP) em muitos processos de trabalho cuja otimizao seria muito mais efetiva mediante a adoo de solues racionalizadoras e formas de integrao mais simples (Caldas & Wood, 2000). A manuteno de um processo sistemtico e volitivo de desenvolvimento institucional, com intenso envolvimento do corpo funcional e sob a inegvel liderana do corpo dirigente, um requisito fundamental de melhoria contnua dos rgos e sistemas de gesto de recursos pblicos.

Transparncia
Transparncia o princpio mais visceralmente relacionado ao carter pblico dos recursos em questo. Posto de forma simples, a transparncia visa possibilitar que qualquer cidado (na qualidade de contribuintes ou fornecedores, em ltima instncia dos recursos pblicos) possa, a qualquer tempo e mediante fcil acesso, saber o que est sendo feito dos recursos pblicos tanto por parte dos rgos gestores quanto por parte dos rgos finalsticos que os empregam no provimento dos servios. A transparncia , nesse sentido, um direito republicano (Bresser-Pereira, 2003). Alm das formas usuais de controle interno (no mbito dos poderes executivos) e externo (pelos parlamentos), a promoo da transparncia envolve usualmente formas de controle social dentre as quais a publicidade de atos e fatos e a participao. A publicidade de atos e fatos transcende a divulgao da mdia (oficial ou no) e torna-se crescentemente possvel graas ao avano das tecnologias informacionais. Processos informatizados podem disponibilizar informaes sobre seu andamento e seus produtos em tempo real pela Internet mediante um custo baixssimo e um alto potencial de controle social. Certamente que o acesso a informaes (como tambm, mais amide, a servios) via Internet ou outras plataformas informacionais esbarra em questes tais como a excluso digital, que pode ser contornada mediante acessos coletivos ou outras modalidades de acesso no informatizados. A participao em instncias consultivas de rgos e sistemas de gesto de recursos pblicos tambm uma forma de promoo do controle social e da

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transparncia, na medida em que os representantes de segmentos da sociedade civil possam ter acesso a informaes e dados sobre recursos e procedimentos. Por um lado, o conceito de transparncia corresponde abertura e disseminao de dados e informaes. Por outro lado, o conceito de transparncia se completa com a possibilidade de interveno dos cidados em caso de verificao de fatos e atos que atentem contra seus direitos ou aviltem a lisura das regulaes. Paralelamente s instituies incumbidas de fiscalizar a ao pblica (dentre as quais destaca-se o Ministrio Pblico), estruturas tais como ouvidorias ou figuras tais como ombudsperson so, nesse sentido, uma contraparte ativa da transparncia.

Consideraes Finais
A efetiva modelagem de sistemas de gesto de recursos pblicos aquela que proporciona uma concepo dos sistemas de gesto de recursos pblicos segundo necessidades e possibilidades especficas, promovendo o alcance dos objetivos da ao governamental, em vez de se constituir um empecilho ineficiente busca de resultados. Esta questo bsica contrape, por um lado, a orientao burocrtica, segundo a qual a gesto de recursos acaba tornando-se um fim em si mesma ou uma condio formal despregada dos resultados da ao estatal, , por outro lado, fluidez de modismos e panacias gerenciais que apresentam-se como solues inovadoras e definitivas e tendem a desv iar a racionalidade e a ateno em torno da busca de solues simples para os problemas locais. Embora haja similitudes, conceitos e instrumentos consagrados, no h um nico modelo padro ( one size fits all ) de sistema de gesto de recursos pblicos que possa satisfazer de forma plena as especificidades locais e a peculiaridade das finalidades em questo. A concepo de sistemas de gesto de recursos pblicos deve ser especfica ( taylor made ), embora possa e deva se beneficiar de experincias exitosas. A efetiva modelagem de sistemas de gesto de recursos pblicos um requisito de efetividade da ao pblica em geral que no constitui tarefa simples e tampouco se esgota na definio de um rol de princpios. Trata-se de processo complexo que demanda considervel engenharia institucional, tempo e recursos (conhecimento, gesto, apoios polticos etc.). Nesse sentido, a proposio de princpios visa justamente provocar, ao longo deste processo, discusses em torno de questes essenciais necessrias efetiva conformao de sistemas de gesto de recursos pblicos.

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Notas
O NPM um conjunto de argumentos e filosofias administrativas aceitas em determinados contextos e propostas como novo paradigma de gesto pblica a partir da emergncia dos temas crise e reforma do estado nos anos 80 (Hood & Jackson, 1991) O termo que foi originalmente lanado como recurso estruturador da discusso acadmica sobre as transformaes transcorridas na gesto e organizao executiva de governos a partir dos anos 80 (Hood, 1991). O New Public Management poderia ser definido como um campo de discusso profissional e de polticas pblicas de abrangncia internacional sobre assuntos que dizem respeito gesto pblica e est direcionado ao desempenho da funo executiva de governo (Barzelay, 2000b), incluindo as seguintes categorias mutuamente includentes: poltica de gesto pblica o termo lembra vagamente a idia de reforma administrativa, que usualmente envolve mudanas nas polticas de gesto pblica, e refere-se orientao motivao e controle do ncleo do setor pblico como um todo. So instrumentos de poltica de gesto pblica as regras institucionais e rotinas organizacionais nas reas de planejamento, oramento, finanas, recursos humanos, suprimento, organizao e mtodos e controle. liderana executiva o tema est relacionado ao direcionamento estratgico de polticas e organizaes pblicas tendo como base o papel dos seus dirigentes no sentido de estabelecer seus objetivos e arregimentar esforos internos e externos no sentido de implement-los. Um tema de forte interesse relacionado liderana executiva o processo de formulao estratgica em organizaes pblicas. modelagem de organizaes pblicas este tema est relacionado ao desempenho, incluindo operao, gesto e superviso de funes governamentais desde a proviso dos servios pblicos e de interesse pblico at as atividades regulatrias, tributrias, de defesa etc. A idia de modelagem organizacional est referida concepo de organizaes formais, entendidas estas no apenas como entidades singulares, mas redes ou arranjos temporrios para o desempenho de atividades estatais. operao de servios governamentais este tema est relacionado a processos, quer regulares e contnuos, quer a programas ou projetos com objetivos especficos. O tema est mais relacionado implementao de tais servios, envolvendo alocao de recursos, modelagem de processos, acompanhamento e controle de resultados. De maneira geral, prope uma gesto pblica dotada das seguintes caractersticas: a)carter estratgico ou orientado por resultado do processo decisrio; b)descentralizao; c)flexibilidade; d)desempenho crescente e pagamento por desempenho/produtividade; e)competitividade interna e externa; f)direcionamento estratgico; g)transparncia e cobrana de resultados (accountability); padres diferenciados de delegao e discricionaridade decisria; separao da poltica de sua gesto; desenvolvimento de habilidades gerenciais; terceirizao; limitao da estabilidade de servidores e regimes temporrios de emprego; e estruturas diferenciadas. (Holmes & Shand, 1995; Hood & Jackson, 1991). 2 Estou utilizando o termo accountability para designar a prtica de prestar contas de forma transparente e permevel da consecuo de determinadas finalidades prestabelecidas, segundo determinadas regras de conduta (Campos, 1983). H a denominada accountability vertical, que corresponde ao processo de responsabilizao dos governantes atravs do processo eleitoral, e a denominada accountability horizontal, processos atravs dos quais o legislativo, o judicirio e outras instncias pblicas e privadas fiscalizam os
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atos ou omisses dos governantes de forma continuada (ODonnell, 1998). Segundo Schedler (1999, Apud Cunill, 2000:280) A is accountable to B when A is obliged to inform B about AS (past or future) actions and decisions, to justify them, and to suffer punishment in the case of eventual misconduct. 3 Veja-se Castells, M. The Rise of the Network Society. Blackwell, 2000. 4 Segundo Gibbons (1999), a perspectiva geral destes modelos propor que a ineficincia (comparativamente ao mercado), no a eficincia, o padro tpico, no ocasional, das organizaes formais. Nessa perspectiva, organizaes formais sero sempre second best. Na medida em que a dificuldade de transao aumenta, h um ponto Y a partir do qual as firmas se tornam mais eficientes que o mercado, mas a eficincia ser sempre declinante. O grfico abaixo ilustra esta premissa.
eficincia da transao

Organizaes formais mercado Y dificuldade de transao

A teoria da agncia, ou principal-agent, enfoca transaes (sociais, entre atores nas esferas tradicionais do estado e do mercado; entre diferentes organizaes etc.) a partir de uma relao tipo contratado (agente) e contratante (principal). Segundo esta linha, o aumento dos custos de transao est relacionado possibilidade de ocorrncia de processos de seleo adversa (baixo padro produtivo) e risco moral (auto-orientao). Recomenda a utilizao de incentivos econmicos para o aumento da eficincia dos agentes (por natureza, sujeitos a oportunismos do cio, free riders, que precisam ser enquadrados em uma estrutura de induzimentos e contribuies tal como sistemas de remunerao por desempenho). Uma expressiva limitao desta abordagem reside no pressuposto de que o principal detm uma escolha racional e tenta imp-la ou negoci-la sobre o agente, o que desconsidera a hiptese do estabelecimento de relaes esprias e clientelistas entre ambos.