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Avances en las Reformas en la Presupuestacin con enfoque por Resultados en Amrica Latina

Fernando Rojas (Consultor Banco Mundial) SEMINARIO MEF: POLTICAS PBLICAS, INCLUSIN

El Camino de la Presentacin
Propsitos de juntar la informacin de desempeo con el presupuesto en LA Otros instrumentos para los mismos propsitos Logros y Debilidades de Gestin y Presupuestacin basados en desempeo Conclusiones Agenda pendiente

Los propsitos de ligar Informacin de Resultados con Presupuesto en Amrica Latina

Los intentos internacionales por vincular recursos con resultados


Los intentos comenzaron en los aos ochenta Pases claves dentro de la OCDE
Australia New Zelanda Estados Unidos, Reino Unido, Canad Muchos otros

Pases de Amrica Latina, otros en desarrollo


Comenz en los Noventa y se extendi Se quiso llevar a mayor desarrollo (extremos)

No existe una solucin nica

Eficiencia: el propsito comn a OECD y Amrica Latina


El presupuesto tradicional del gobierno se centra en los insumos y en los cambios graduales Muchos indicadores de desempeo miden el volumen de trabajo o la actividad; pero no los resultados Un mayor nfasis en el desempeo har hincapi en la optimizacin de los recursos El uso de la informacin de desempeo dar lugar a un uso ms eficaz de los escasos recursos

Cules son los objetivos alcanzables con el Presupuesto Informado por Resultados?

Como se consigue eficiencia, eficacia y pertinencia en el Gasto Pblico?


Respuesta:
Identificando y evaluando los programas que funcionan y tienen un impacto real. Fijando metas basadas en indicadores y monitoreando su consecucin. Informando las decisiones de Presupuesto con los resultados del Monitoreo y las Evaluaciones

Amrica Latina enfatiza otros objetivos que le son particulares


Transparencia Responsabilidad Rendicin de Cuentas Mejoramiento de Polticas Pblicas Integracin y coordinacin de la accin gubernamental Coordinacin intergubernamental del gasto

Otros instrumentos para los mismos Objetivos y con instrumentos similares de Metas, Indicadores, Medicin y Control de Calidad de la Informacin sobre Resultados

Los elementos esenciales de la gestin por resultados


Las medidas deben ser orientadas a la misin
Primer pasoqu es lo que se intenta lograr Definir la misin es mucho ms difcil en el sector pblico porque no hay ningn resultado final-superior

Una conexin lgica entre la misin y las medidas


Cuando menos algunas medidas indican cun bien le est yendo, e

Incentivos para utilizacin de la informacin de desempeo


Si ninguna decisin importante se basa en el desempeo, la medicin del desempeo no tiene sentido. Pero la informacin de resultados NO es el nico criterio Patologa potencial de la medicin del desempeo: confusin con auditora: rendicin de cuentas de las cosas que andan mal

La apropiacin de la misin (no la imposicin)


Los enunciados de la misin son declaraciones breves de la razn de una organizacin para existir
Cul es nuestro propsito?

A menudo es el resultado de un ejercicio de planificacin estratgica participativa (BSC) Debe abarcar todo lo que la ley requiere que una organizacin haga Debe ser lo suficientemente clara para guiar y estimular a los funcionarios Debe conducir a la declaracin de metas especficas

Metas
Priorizacin: Las metas son declaraciones de aquello que la organizacin espera lograr prioritariamente Ligadas al core business: Las metas deben estar claramente vinculadas a la misin Continuidad: Una meta frecuentemente es a largo plazo y ms de lo que se puede lograr en un perodo corto Superacin de inestabilidad, discontinuidad, alta rotacin

Objetivos
Emanan naturalmente de las metas Generalmente son a corto plazo Generalmente son especficos y mensurables Un buen objetivo indica:
Lo que se lograr Cundo se lograr Cmo la organizacin sabr cuando se ha logrado

La informacin existe o es factible de obtener

Ejemplo: Departamento de Transporte de los EE.UU.


Misin: Elaborar y administrar las polticas y los programas que
contribuyen a suministrar un transporte rpido, seguro, eficiente y conveniente a un costo ms bajo compatible con los objetivos nacionales de bienestar general, crecimiento econmico y estabilidad, la seguridad de los Estados Unidos y el uso eficiente y la conservacin de los recursos de los Estados Unidos.

Meta de seguridad:

Promover la salud y la seguridad pblicas trabajando para eliminar las muertes y las lesiones relacionadas con el transporte.
Reducir las muertes en las carreteras por 100 millones de millasvehculo viajadas a no ms de 1,0 en 2008, de 1,7 en 1996. Reducir las muertes relacionadas con camiones grandes por 100 millones de millas-camin viajadas a no ms de 1,65 en 2008, de 2,8 en 1996.

Objetivos mensurables:

CONTRA-EJEMPLO: LA AMBICIN DE LOS MODELOS CAUSALES DEPARTAMENTO DE TRANSPORTE DEL REINO UNIDO REQUIERE MEDICIONES DE
Frecuencia de utilizacin de vas en el 2053 por estaciones y horas del da

SE ANOTA CUALQUIER DATO; SE CUMPLE FORMALMENTE CON LAS EXIGENCIAS DEL MODELO

Amrica Latina tambin hace gestin por resultados mediante:


El concepto de proyecto en los SNIP (80s) Desarrollos del presupuesto multianual y su conexin con el MMM Metas sectoriales en transferencias pre-dirigidas de la descentralizacin Metas de reduccin de pobreza y otras metas del Milenio Sistemas de M&E sectoriales o intersectoriales De los PND y las grandes polticas a los proyectos

La relacin Polticas Pblicas - Presupuesto


Las polticas pblicas se definen antes del presupuesto, en la instancia de planeacin y priorizacin de la gestin del gobierno El presupuesto las financia sujeto a restricciones presupuestarias En las fases de fomulacin y evaluacin del presupuesto se puede demandar de las entidades la operacionalizacin de las polticas en PROGRAMAS Y PROYECTOS PRESUPUESTARIOS

El Ciclo de la Politica Publica y el Lugar del Presupuesto


[Ver draft presentation No. 15]

PROGRAMAS-PROYECTOS Y PRESUPUESTO
- Los programas contienen servicios existentes y nuevas iniciativas. - Definen, ordenan y orientan las acciones de los Sectores: qu hacer?, cunto hacer?, cmo hacer? - Identifican metas, indicadores, costos y riesgos - Su importancia administrativa radica en que indican quin responde por qu (producto/servicio). - Proveen informacin clave en el marco de la descentralizacin con responsabilidades concurrentes - Guan la negociacin MEF-Ministerios Sectoriales, brindando la base para analizar y priorizar las demandas Sectoriales Involucran los analistas sectoriales de la DNPP

LOGROS Y DEBILIDADES EN AMRICA LATINA: ESTAMOS AVANZANDO?

Cules son los mayores Retos? Qu hemos logrado? Debilidades subsistentes en AL?
1. Nuevo balance principal-agente:
De descentralizacin a coordinacin Comit Interministerial Pero nos hemos ido a extremos: micro-gestin centralizada = cumplimiento formal para ignorar metas Los convenios formales no funcionan Avances en el centro de gobierno y en la conexin Poltica Pblica-Programa/Proyecto Seleccion participativa de indicadores y de programas a evaluar Encuestas formales de evaluacion del sistema Hacienda, Contralora y Congreso limitan gestion

Cules son los mayores Retos? Qu hemos


logrado? Debilidades subsistentes en AL?

2. La planificacin y la presupuestacin siempre


han estado separadas
Avances: Coordinacin transversal intersectorial M&E como parte de la planeacin sectorial y ligados a la evaluacin de presupuesto Propuestas extremas: El presupuesto subsume la planeacin y la definicin de polticas La planeacin desquebraja el presupuesto

Cules son los mayores Retos? Qu hemos logrado? Debilidades subsistentes en AL? 3. Existen problemas en la vinculacin de los recursos, el producto y los resultados Esfuerzos y logros creativos en AL
Programas y Proyectos SIAFs; Anexos, Glosas

No reconocimos las dificultades tcnicas


Revivimos desfiguracin de los 70s: 100% programas Que el presupuesto responda por el impacto! Los organismos tienen dificultad en desarrollar datos de los resultados; no pueden medir los costos con exactitud

Tipos de medidas
Insumos Proceso (volumen de trabajo o actividad) Producto Resultados
Resultados intermedios Resultados finales

Eficiencia y productividad

Insumos
Cantidad de recursos usados Se pueden expresar en cuanto a Soles, empleado-aos, etc. Mide los recursos usados, no presupuestados Cuando se relacionan con el producto o los resultados, se pueden producir medidas de eficiencia o productividad

Proceso (volumen de trabajo o actividad)


Cantidad de trabajo que llega al programa (demanda) Ejemplos: clientes, millas-carril de camino que necesitan reparacin No se consideran indicadores de desempeo porque no estn relacionados con el trabajo producido Se podran usar para producir informacin de desempeo (por ejemplo: volumen de trabajo atrasado)

Producto
Productos o servicios prestados Se relaciona con el trabajo producido por la organizacin Ejemplos: clientes atendidos, millas-carril de camino pavimentado Los productos son las cosas que el personal del programa han hecho (y en gran parte estn bajo su control) No nos dicen nada acerca de los resultados logrados o de la calidad del trabajo

Resultados
Los resultados son sucesos, acontecimientos o cambios en las condiciones que indican el progreso hacia el logro de la misin Es muy importante hacer una distincin entre el producto y los resultados El producto es el trabajo que se realiz; los resultados son las consecuencias de lo que el programa hizo Problema de rendicin de cuentas: los programas y los gerentes no controlan los resultados Se pueden dividir en resultados finales y en resultados intermedios

Resultados finales
Resultados deseados del programa Deben estar directamente relacionados con la misin Pueden ser a corto o a largo plazo
Ejemplo: mejora en el aprendizaje de los estudiantes (corto plazo) versus empleo, mejores salarios (largo plazo)

La satisfaccin de los ciudadanos puede ser el resultado final para algunos programas (parques, bibliotecas)

Resultados intermedios
Resultados que se espera conduzcan a los fines deseados pero que no son el fin en s Ejemplos: finalizacin del programa de naturaleza voluntaria que condujo al cambio de comportamiento de los ciudadanos Medidas de calidad del servicio de tipo particular
Satisfaccin ciudadana los programas no existen para maximizar la satisfaccin, pero pueden contribuir a los resultados finales Otros tipostiempos de respuesta, lo oportuno de la entrega del cheque

Eficiencia y productividad
Eficiencia: Relacin del insumo al producto o al resultado Productividad: Relacin del producto o resultado al insumo Es importante saber no slo cunto se produce, pero cunto cuesta producirlo Puede ser particularmente pertinente cuando se comparan diferentes enfoques a la generacin de productos o resultados
Ejemplos: Enfoques diferentes a la construccin de carreteras, contratacin versus produccin del gobierno

Ajustar alcance de los Sistemas de Medicin- Puente con el funcionario


Las medidas deben centrarse en todos los aspectos importantes de la misin Las medidas deben incluir una combinacin de productos y resultados Hay que reconocer que no todas las personas necesitan todas las medidas Hay que tener un enfoque equilibrado de la medicin (por ejemplo, una combinacin de eficiencia, resultados y satisfaccin interna/externa)

Cules son los mayores Retos? Que hemos logrado? Debilidades subsistentes en AL? 4. Tradicionalmente la presupuestacin ha sido
incremental, por insumos financieros HOY: cultura de proyecto+resultados
Monitoreo de metas presidenciales; programas prioritarios Iindicadores presupuestales / sectoriales de desempeno Planeacion estrategica de productos/programas prioritarios (Elementos de) Gestion RRHH por desempeno Sistemas avanzados de Manejo Financiero Integral Utilizacion presentacional de indicadores de desempeno Experiencia con consecuencias directas o automaticas de la medicion del desempeno Marco legal permisivo

Cules son los mayores Retos? Que hemos logrado? Debilidades subsistentes en AL? 5. La Utilizacion sigue siendo baja
Con frecuencia los reformadores han ignorado al Congreso, a las firmas, a la comunidad Falta estrategia de comunicacin y transparencia Y han ignorado la utilizacin como objetivo y prerequisito de la reforma del PIR

Quin usa las medidas de desempeo?


Los funcionarios elegidos El pblico Las organizaciones internacionales El Ministerio de Finanzas Los ministerios del Gabinete

Los funcionarios elegidos


Evalan el gasto contra las prioridades Evalan el gasto contra los requisitos legales Usan la informacin del desempeo para enfocar el monitoreo y la supervisin Comparan los distintos programas entre s

El pblico
Determina si los programas estn alcanzando los objetivos Evala la eficacia en funcin de los costos de los distintos enfoques Responsabilizan a los funcionarios elegidos de los resultados

Las organizaciones internacionales


Determinan el desempeo contra los objetivos de desarrollo Vigilan el desempeo de los diferentes sectores Determinan las reas de mayor necesidad Centran la poltica asistencial Supervisan el uso de los recursos de ayuda

El Ministerio de Finanzas/la Oficina del Presupuesto/el Presidente


Asignan los escasos recursos Obtienen los datos a usar para el anlisis Coordinan las actividades entre los diferentes ministerios con objetivos comunes Preparan la justificacin del presupuesto para su presentacin por el Presidente ante el Congreso.
PERO: limitados usos o consecuencias presupuestarias (ej: analistas presupuestarios); falta de compromisos o de seguimiento a ellos Usos meramente formales, de adorno, de cumplimiento

Los Ministerios del Gabinete


Hacen la eleccin entre partes de los organismos Preparan la justificacin del presupuesto para el Presidente y el Congreso Hacen uso del poder discrecional en la asignacin de los recursos Supervisan el desempeo de los programas Otorgan subsidios, toman decisiones Administran el personal

CONCLUSIONES

Reforma de Mediano Plazo


La gestin por resultados ha avanzado desigualmente, por pases, por regiones, por ciudades, por sectores y por instrumentos Se ha aclimatado e institucionalizado: se reconoce regionalmente que el PIR es instrumento vital en la gestin por resultados: liga recursos con programas y con metas Desigualdad tambin en los objetivos prioritarios de cada pas.

Reforma de todo el Gobierno, con vinculacin de gremios y comunidades


Hacienda y Presupuesto no pueden marchar por s solos
Urgidos por xxx, Hacienda o Planificacin han buscado imponer metas centralmente definidas PERO: El PIR no puede existir por s solo; pre-requisitos e instrumentos complementarios Ni es responsabilidad exclusiva de DNPP/MEF: Poltica pblica que compromete a toda la administracin (centro de gobierno)

AGENDA PENDIENTE

Programas presupuestarios requieren gerentes de programas


El programa presupuestario es el vehculo ideal para ligar Presupuesto Programa Resultados controlables Pero:
Restablecer la autonoma y la responsabilidad del gestor No todo gasto se puede volver estrictamente un programa. Para lo que no es programa: indicadores de proceso o de producto por actividad principal DNPP no puede responder por todo = no puede estructurar por s y ante s los programas

BALANCE ENTRE TIPOS DE METAS/INDICADORES


Ajustar alcance de los Sistemas de MedicinPuente con el funcionario Las medidas deben centrarse en todos los aspectos importantes de la misin Las medidas deben incluir una combinacin de productos y resultados Hay que reconocer que no todas las personas necesitan todas las medidas Hay que tener un enfoque equilibrado de la medicin (por ejemplo, una combinacin de eficiencia, resultados y satisfaccin interna/externa)

La calidad de la informacin
Con apropiacin y con reconocimiento del quhacer ordinario de la misin organizacional se controlar la falta de inters y apropiacin ADEMS: Reducir la ambicin preguntas de los modelos puros a preguntas suceptibles de ser respondidas Revertir: de la queja de la informacin no existe a cul es la pregunta factible de responder regularmente y confiablemente