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es Volumen 2 Nmero 3 Junio 5 de 2009

LAS POLITICAS SOCIALES EN AMERICA LATINA1 THE SOCIAL POLICIES IN LATIN AMERICA Nelson Ardn Centeno2

Resumen Amrica Latina todava no ha sido capaz de encontrar la relacin ideal entre los principios bsicos de coordinacin de los individuos y la organizacin de las sociedades: el Estado, el mercado y la comunidad. Cada uno de estos principios posee un fundamento propio: el Estado basado en la razn, el mercado basado en el inters y la comunidad, que tiene como fundamento la pasin. Mientras tanto, hallar una ecuacin adecuada entre los principios ordenadores, capaz de garantizar la gobernabilidad, el desarrollo y la equidad todava es una construccin muy difcil en el contexto de exclusin como el de la Amrica Latina, a pesar de las reformas sociales llevadas a cabo en las ltimas dcadas. El presente artculo aborda esta problemtica tomando como ejes las reformas de salud y educacin llevadas a cabo en tres pases latinoamericanos: Chile, Brasil y Colombia. Palabras Clave: Polticas sociales; salud; educacin, Amrica Latina; Chile; Brasil; Colombia.

Articulo resultado de la Ponencia Las Polticas Sociales en Amrica Latina presentada en el marco de las VIII Jornadas Internacionales de la Ctedra Unesco de Formacin de Recursos Humanos para Amrica Latina, llevadas a cabo los das 5 a 7 de marzo de 2009 en la Universidad de Deusto en Bilbao, Espaa. Odontlogo de la Universidad Nacional Autnoma de Honduras de Tegucigalpa, Honduras. Magister en Administracin de Salud, Magister en Educacin y Especialista en Poltica Social de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogot, Colombia. Profesor-investigador de los Posgrados en Administracin de Salud de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogot, Colombia. Candidato a Doctor en Educacin de la Universidad de Deusto en Bilbao, Espaa con una beca otorgada por la Ctedra UNESCO para la formacin de Recursos Humanos para Amrica Latina.
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Abstract Latin America has still not been able to find the ideal relation between the basic principles of coordination of the individuals and the organization of the societies: the State, the market and the community. Each of these principles owns an own foundation: the State based on, the market based on the interest and the community, that the passion is right like foundation. Meanwhile, to find an equation adapted between the principles computers, able to guarantee the governability, the development and the fairness still is a very difficult construction in the context of exclusion like the one of Latin America, in spite of the carried out social reforms in the last decades. The present article approaches this problematic one taking like axes the reforms from carried out health and education in three Latin American countries: Chile, Brazil and Colombia. Keywords: Social policies; health; education, Latin America; Chile; Brazil; Colombia. Por polticas sociales normalmente se entiende un conjunto de disposiciones gubernamentales y de acciones de parte de los poderes pblicos, como de los distintos grupos sociales que tienden a proteger la existencia y la calidad de la vida humana de la totalidad de los integrantes de la respectiva sociedad. Para esta presentacin, lo que define a las polticas sociales es el objetivo de la universalidad. La nocin fundamental es que los seres humanos, por el hecho de ser tales, tienen derechos similares en lo que se refiere a la existencia y la calidad de la misma, con independencia de sus restantes atributos, como son: el sexo, el color de piel, la lengua, la cultura a la que se pertenece, y el poder econmico y social que tengan. (Canessa, 2000) En Amrica Latina, estos derechos y demandas sociales se incorporaron en respuesta a la complejidad de las sociedades surgidas como consecuencia de los procesos de urbanizacin e industrializacin, as se sintetiz en un modelo regional de proteccin social. Basndose en el concepto de seguro social, se crearon poderosas instituciones que fijaron las relaciones entre el Estado y la sociedad en la regin, constituyendo una red que interpret, en forma prctica, las relaciones entre los trabajadores urbanos,

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organizados a travs de las organizaciones sindicales, y los mecanismos de representacin como partidos, burocracia pblica y gobernantes. El proceso de construccin del Estado en Amrica Latina, con su proyecto nacional desarrollista y sus prcticas populistas, no puede entenderse sin tomar en cuenta el papel desempeado por las instituciones destinadas a llevar a cabo la proteccin social. La negociacin poltica que asegur la legitimacin de los gobernantes, basada en la unin de los trabajadores y de los estratos medios, a travs de los mecanismos e instancias encargados de las polticas sociales, cre un sistema de proteccin con las siguientes caractersticas: La incorporacin fragmentada de los diferentes segmentos de la clase trabajadora con la consecuente transformacin de los beneficios en privilegios diferenciados hacia los grupos de presin. Un modelo de proteccin social centrado en el trabajo formal, como condicin de incorporacin a la ciudadana regulado por la insercin en el mercado de trabajo as como en los mecanismos de financiamiento y gestin de las polticas sociales. La heterogeneidad estructural del mercado de trabajo no permiti, consecuentemente, la universalizacin de la ciudadana, dando origen, de esta manera, a un sistema de exclusin de importantes segmentos de la poblacin. La negacin de la extensin de los derechos de proteccin social al conjunto de la poblacin dio origen a la formacin de sistemas duales, como el sistema de seguridad social para unos, y de medidas asistenciales para los dems. Los resultados administrativos de este proceso se pueden resumir en, prcticas clientelistas, centralizacin, falta de transparencia, uso poltico inconsecuente del sistema de proteccin social, ausencia de desorden e ineficiencia. (CEPAL, 2000) El escenario anterior dio pie a tomar medidas de reforma de los sistemas de proteccin social, las cuales comenzaron en la dcada de 1960, en ciertos pases, como consecuencia de las transformaciones en las relaciones polticas, donde regmenes populistas fueron sustituidos por dictaduras militares. La ruptura del compromiso mecanismos slidos de financiamiento,

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poltico que inclua a los trabajadores urbanos implic la bsqueda de su exclusin de la estructura institucional de las polticas sociales. Por otro lado, la instauracin de un nuevo pacto de poder que privilegiara los intereses privados se manifest en diferentes esfuerzos destinados a favorecer estos intereses, en el mbito de la prestacin de los servicios sociales. De esta manera, podra afirmarse que las reformas de las dcadas de los aos 60 y 70 (Argentina, Brasil, Chile y Uruguay) tuvieron como caracterstica fundamental la concentracin del poder en manos del gobierno, con esfuerzos ms o menos exitosos, dependiendo de la resistencia para excluir a los trabajadores del control de las instituciones sociales, y la bsqueda de mecanismos para privilegiar los intereses de las instituciones privadas que prestaban servicios. (CEPAL, 2000) 1. Salud y Seguridad Social Las reformas de los aos 80 estuvieron caracterizadas por la polarizacin ideolgica, entre el modelo de privatizacin del sistema de seguridad social en Chile y el modelo de creacin de un sistema de seguridad social pblico y universal en Brasil y Costa Rica. El modelo chileno constituy la ruptura de la espina dorsal del seguro social, al transformar un sistema basado en el rgimen de reparto, con un fondo pblico comn que implicaba un cierto nivel de solidaridad entre los participantes, en otro de capitalizacin individual, con una contribucin exclusiva del trabajador, administrada por el sector financiero a travs de empresas aseguradoras privadas. (Canessa, 2000) Basndose en los principios de equidad y eficiencia esta reforma se convirti en el experimento ms conocido de reorganizacin de los servicios sociales en la regin, siendo ampliamente difundida como un modelo a ser adoptado por los dems pases, esto sin tener en cuenta las particularidades y necesidades de cada uno de ellos. Transcurridas ms de dos dcadas desde el inicio de dicha reforma, los resultados han sido los siguientes:

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El sistema creado dividi la poblacin de acuerdo con su capacidad de pago, generando un mecanismo de proteccin social que la segment y ms que esto, profundiz las desigualdades existentes en el mercado. Se cre un sistema dual de proteccin social, tanto en el caso de las pensiones como en el de la salud, con la inclusin de aquellos que posean capacidad de pago en el sistema privado; la poblacin restante, permaneci bajo la responsabilidad estatal (entre el 70 y el 80% de la poblacin). La eliminacin de los subsidios cruzados que existan anteriormente, en el sistema de reparto, no fue compensada con el aumento de la contribucin fiscal para el sistema pblico; lo que implic un aumento de la desigualdad y una disminucin de la solidaridad. La ausencia de mecanismos regulatorios suficientes propici la seleccin, en funcin del riesgo, de la poblacin por parte de las aseguradoras privadas que, terminaron captando al grupo con menores riesgos y ms lucro. Todos los dems permanecen bajo la responsabilidad del sistema pblico. El uso de la modalidad de copagos progresivos en la atencin pblica termina expulsando a los trabajadores de mayor poder adquisitivo hacia el sistema privado, reduciendo as la captacin de recursos contributivos por parte del sistema pblico. En relacin con la eficiencia, los costos de administracin de los sistemas privados, tanto de pensiones como de salud, eran muy elevados en comparacin con el sistema pblico. En el caso del sistema pblico de salud, en sus esfuerzos por aumentar la eficiencia y la calidad de los servicios prestados, desarroll alternativas de gestin, a travs de los contratos de desempeo con los hospitales, los cuales racionalizaron el uso de los recursos y aseguraron la produccin de los servicios requeridos por la poblacin. (Canessa, 2000) El caso de la reforma de las polticas sociales brasileas constituy parte del proceso de transicin a la democracia y de un proyecto de reorganizacin de las relaciones de poder en el pas. Incorporadas en la Constitucin de 1998, estas reformas alteraron el modelo centralizado del Estado a travs de una importante descentralizacin financiera y poltica que garantiz un nuevo papel a los municipios en el mbito de la administracin

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pblica. Con relacin a las polticas sociales se cre la seguridad social, integrando los sistemas de previsin, salud y asistencia. Las principales transformaciones estuvieron relacionadas con el sistema de salud, como resultado de un poderoso movimiento social que se haba creado, sin embargo, durante la dictadura que luchaba por la democratizacin de la salud. (CEPAL, 2000) Dicho sistema pas a ser nico, con la fusin de los servicios de previsin social y del Ministerio de Salud bajo el mando de ste. Se dio comienzo a un proceso de descentralizacin de los sistemas locales y estatales de salud, mediante normas y requisitos previamente determinados por las autoridades del Ministerio. A medida que los estamentos subnacionales se capacitaban y cumplan plenamente con las condiciones polticas, tcnicas y administrativas necesarias, adquiran autonoma en la gestin de los recursos destinados a cada uno de los niveles del sistema. La implementacin de esta reforma enfrent dos dificultades fundamentales: por un lado, una reduccin drstica de los recursos financieros destinados al sector salud, como consecuencia de la crisis y de las medidas de ajuste de los aos 80 e inicios de los 90, y tambin como consecuencia de la falta de contribuciones especficas para dicho sector; y por el otro, la dependencia del sistema en relacin con los proveedores privados de servicios (que posean ms del 70% de las camas hospitalarias). En relacin con el problema de desfinanciamiento del sector, las consecuencias fueron un deterioro de la red pblica en trminos fsicos y salariales, y una prdida de valor de los pagos realizados al sector privado contratado, de forma tal que se produjo una desercin espontnea, tanto de usuarios como de proveedores privados, contratados por el sistema nico de salud. Despus de algunos aos permanecieron en la red pblica solamente los usuarios con menor poder adquisitivo que no lograron recurrir a un plan privado, y las empresas proveedoras menos competitivas incapaces de abandonar el sistema pblico y asociarse a los seguros privados. (CEPAL, 2000) Luego de ms de una dcada de funcionamiento, puede observarse en relacin con la reforma del sistema de salud brasileo:

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La universalizacin del derecho a los servicios de salud permiti el acceso al sistema nico de una parte significativa de la poblacin que no tena acceso a los servicios de la red previsional. La reduccin del financiamiento para el sector salud, as como la ineficiencia en la gestin de los servicios provoc un deterioro real en la atencin y, sobre todo, una imagen extremadamente negativa sobre el sistema pblico de salud. En relacin con los profesionales caus desaliento y el abandono de compromisos con el servicio pblico. - Aunque los contribuyentes siguieron aportando al sistema pblico, prefirieron vincularse a un plan privado de seguros, ya que esto les permita una deduccin en el impuesto a la renta adeudado, del valor pagado por este concepto. El problema del desfinanciamiento del gobierno central fue compensado con el aumento de la participacin de los municipios en la financiacin del sector, tendencia que se consolido paulatinamente, aunque con diferencias entre los municipios. La adopcin del mismo mecanismo de transferencia de los recursos al sector privado contratado previamente, insertado en la previsin social, basado en el pago por servicios prestados (al principio honorarios por servicios y posteriormente, sobre la base del sistema de diagnstico de grupos afines) favoreci la consolidacin de un modelo de atencin mdica curativa, en vez de un modelo de atencin preventiva, que resultase en un sistema organizado a travs de niveles de complejidad. La concentracin de la accin pblica en el sistema nico de salud favoreci la proliferacin de aseguradoras privadas de forma completamente desregulada, aspecto que fue controlado con la promulgacin de una nueva legislacin para controlar los sistemas de seguro. El proceso de participacin y de difusin de la nocin de derecho a la salud profundiz la conciencia ciudadana e hizo realidad mecanismos efectivos de incorporacin de segmentos antes excluidos de la esfera poltica de decisin. Se crearon formas de democracia directa que transformaron la gestin pblica y el carcter delegativo de la democracia en el pas. El aumento del poder local se reflej en el crecimiento de la base tcnica de la administracin pblica local, y en el surgimiento de actores polticos de extraordinaria influencia en el rea sectorial, como los secretarios municipales de la salud. Tambin

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surgieron formas innovadoras de gerencia compartida, entre las municipalidades y entre los municipios y las esferas superiores de la administracin pblica. El grado de satisfaccin de la poblacin atendida por el sistema pblico era elevado, observndose que el principal problema consista en el acceso a los servicios, lo cual era el resultado de la deficiente distribucin de la oferta y de la incapacidad de stos para responder a la demanda. (CEPAL, 2000) Por ltimo, el modelo brasileo sufre una crisis permanente de sustentabilidad en trminos de, en primer lugar, la situacin de extrema desigualdad prevaleciente en relacin con la distribucin de los recursos econmicos, polticos y sociales, haciendo muy difcil lograr polticas sectoriales igualitarias. En segundo lugar, el modelo soporta amenazas constantes derivadas de los problemas financieros, de la baja capacidad gerencial de los servicios en contraste con la buena capacidad gerencial del sistema, y de la ausencia de apoyo poltico por parte de las autoridades de los gobiernos. Las fallas presentadas en los modelos implementados en los pases de Amrica Latina, hicieron que en la dcada de los aos 80 en diferentes pases de la regin fuera implantado un conjunto de medidas compensatorias de polticas sociales, con el objetivo de contrarrestar los efectos ms adversos de los planes de ajuste. Estas polticas no pueden describirse, con propiedad, como verdaderas reformas de los sistemas de proteccin social existentes, en la medida que una de sus principales caractersticas era, precisamente, la de implantarse al margen de la institucionalidad vigente en el campo de la proteccin social. Podran sin embargo ser calificadas en trminos amplios como ensayos de reforma, al ir introduciendo proporcionalmente una nueva estrategia la focalizacin y nuevas tecnologas de medicin de las condiciones de pobreza e identificacin de los centros de operacin de la poltica social. Pero lograron recuperar el modelo asistencial, de escaso prestigio en tanto estaba identificado con el clientelismo poltico. (Diez, 2001) Aunque transformado en una alternativa viable y deseable desde el punto de vista tcnico, enfticamente defendido por las instituciones financieras multilaterales y atado al condicionamiento de sus prstamos a la regin, el modelo asistencial no logra

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liberarse de sus caractersticas intrnsecas: la fragmentacin de las acciones, la falta de coordinacin con otros organismos gubernamentales, la creacin de fondos especiales a los cuales no se garantiza continuidad, y el uso poltico de los programas asistenciales. Una de las caractersticas actualizadas del modelo asistencial se refera al trabajo voluntario, que aprovechaba la existencia de un nuevo tejido social en el que surgieron innumerables organizaciones privadas que cumplan funciones pblicas, localizadas principalmente en el rea de los servicios sociales. Es importante sealar adems que, despus de ms de dos dcadas de implantacin de polticas compensatorias en la regin, se observa como: Las polticas compensatorias tuvieron como principal contribucin la introduccin de la discusin sobre a quin deban ser dirigidas las polticas estatales, redireccionando las opciones desde las que favorecan a los grupos corporativos hacia aquellas que privilegiaban el uso de los recursos para combatir la pobreza. El principal problema de las polticas compensatorias es que se limitan a combatir la pobreza y no tienen como objetivo ampliar la ciudadana y la inclusin social. Adems de no garantizar derechos, escasamente se concentran en la distribucin de los beneficios entre aquellos considerados como los ms necesitados; estas polticas terminan por, contradictoriamente, reforzar la exclusin al estigmatizar a los beneficiarios. La estrategia de implantacin de sistemas paralelos de servicios asistenciales no demostr acrecentar la eficacia, eficiencia, coordinacin y transparencia en el uso de los recursos pblicos. (Diez, 2001) La principal enseanza que se puede inferir de esta estrategia de reforma es que la contraposicin entre las polticas sociales aplicables a todos, y las polticas sociales focalizadas, no ayuda a los pases de la regin al diseo de polticas que efectivamente logren objetivos acumulativos y no superpuestos: combatir la pobreza, construir ciudadanos y eliminar la exclusin.

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El ensayo ms significativo para superar estos dilemas, a travs de una reforma social, sucede en la dcada de los aos 90, con la experiencia implantada en Colombia. Con la promulgacin de la ley N 100 de 1993, donde se adopt una poltica de generalizacin del concepto de seguro social como principio bsico de organizacin de los sistemas de previsin y salud. A diferencia del modelo chileno, el caso colombiano busca combinar los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia, garantizando derechos sociales a todos los ciudadanos, a travs de su vinculacin al sistema de seguro social. Para tal efecto se crearon dos sistemas, uno de contribuciones para todos los trabajadores con capacidad de cotizacin y otro subsidiado, que progresivamente ira incorporando a aquellos que no podan aportar, sustituyendo a los que pasaban al otro sistema. El financiamiento del sistema subsidiado se realiza a travs de un aporte porcentual de los trabajadores vinculados al sistema contributivo y de la recaudacin de impuestos especficos que constituyen un fondo de solidaridad, llamado Fondo de Solidaridad y Garanta FOSYGA-. (CEPAL, 2000) Lo que es innovador en este diseo de poltica social, fundamentalmente, es la conjugacin de una poltica y una estrategia de focalizacin con un sistema universal que garantizaba los derechos sociales de ciudadana. En otras palabras, la poltica asistencial se conjugaba con una poltica de seguro social, creando mecanismos solidarios de subsidios cruzados entre grupos poblacionales con diferentes capacidades financieras, adems de la socializacin de los costos de los beneficios asistenciales, a travs de impuestos especiales y recursos presupuestarios. La dualidad existente en relacin con los beneficios ofrecidos en cada uno de los sistemas (que se mantienen paralelos sin alcanzar a integrarse en un sistema de seguridad social) no deja, sin embargo, de convertirse en una incorporacin diferenciada, al segmentar a la poblacin, creando dos rdenes de ciudadana (de primera y segunda clase). Otra inquietud que se planteaba en relacin con la insercin prometida en un sistema de derechos sociales es que la lucha contra la exclusin, en esta perspectiva, se reduca a las dimensiones de consumo aseguradas en el estatuto de ciudadana social. O sea que se dejaba de lado la bsqueda de una estrategia y proyecto de emancipacin, con la construccin de una conciencia ciudadana, como fruto de los procesos participativos. (CEPAL, 2000)

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Adems, la reduccin del proceso de inclusin a una dimensin econmica se reflejaba, tanto en la identificacin del ciudadano como un consumidor de servicios sociales incentivos a la demanda como en la reduccin de la participacin social a una perspectiva empresarial de los servicios de proteccin social, a travs de la creacin de empresas aseguradoras cuya propiedad y gerencia las llevaban a cabo los grupos sociales de reducido poder adquisitivo, vinculados al sistema subsidiado. En caso especfico del sector de la salud, se adopta la perspectiva de un pluralismo estructurado basado en las ideas de Alain Enthoven, para quien la esencia de la competencia estructurada es utilizar todos los medios e instrumentos disponibles para desarrollar una conciencia de costo-efectividad en la estrategia de seleccin de los planes de salud por los consumidores, teniendo como objetivo alcanzar la eficiencia y la equidad en el financiamiento y en la prestacin de los servicios de salud. El supuesto orientador es que la funcin reguladora del Estado en relacin con el mercado de aseguradoras y servicios, asociada a una poltica diseada desde la perspectiva de incentivos a la demanda y a la existencia de un mercado competitivo en dos niveles, las aseguradoras y los proveedores, son los elementos necesarios para garantizar los objetivos de equidad, eficiencia y calidad de los servicios. Este supuesto se basa en la necesidad de que la regulacin evite la seleccin adversa a los pacientes de mayor riesgo, y reduzca la segmentacin y diferenciacin de la oferta de productos. Por otro lado, la asimetra de la informacin, que caracteriza la imperfeccin del mercado de la salud, sera obviada a travs de la presencia de empresas articuladoras que funcionaran como compradores inteligentes en la seleccin de los proveedores. A su vez, la competencia entre estas mismas empresas aseguradoras debera garantizar que los intereses del consumidor fueran mejor alcanzados y ocasionar una disminucin de la relacin costo-beneficio en la provisin de los servicios de salud. (CEPAL, 2000)

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En relacin con el modelo colombiano, se pueden adelantar algunas consideraciones: El aumento de la cobertura del sistema se hizo acompaar por el esfuerzo de inclusin de una poblacin que antes no tena acceso a los servicios y a la cual se le negaba la condicin de ciudadana, en la medida en que no le era asegurado el derecho a la salud. El papel del Estado se reduce al financiamiento y a la modulacin del sistema; lo que ocasiona el desmantelamiento del sistema de salud pblica, terminando por fortalecer una perspectiva curativa de atencin a la salud. El intento de equiparacin de los servicios pblicos hospitalarios con los dems servicios competitivos del mercado, demostr ser de difcil viabilidad, como consecuencia de las funciones diferenciadas de estas unidades, de su limitada capacidad gerencial y de su falta de autonoma en mltiples aspectos. El supuesto de que la existencia de un mercado interno para el sistema de salud sea condicin suficiente para garantizar las metas de eficiencia, equidad y calidad de los servicios ha sido cuestionada a partir de las experiencias internacionales. El gobierno laborista ingls llev a cabo una reforma a la forma implantada por el gobierno de Thatcher, verificando que: a) en relacin con la equidad, la oferta diferenciada de servicios entre distritos ricos y pobres, termin por invalidar el mecanismo de incentivo a la demanda en aquellos lugares en los cuales la carencia de servicios neutralizaba los beneficios que se podan obtener de la competencia entre proveedores; b) en relacin con la eficiencia, la competencia como mecanismo bsico de organizacin del sistema trajo consigo una fragmentacin innecesaria e imposibilit cualquier intento de coordinacin que diese ms racionalidad a la oferta del servicio y redujese los costos resultantes de la superposicin; c) en cuanto a la calidad, la divisin de las funciones de planeamiento, financiamiento y prestacin de servicios implic una disminucin tanto en la coordinacin estratgica como de la capacidad para formular normas, estndares y directrices nacionales que pudiesen aumentar la calidad en la prestacin de los servicios; d) por ltimo, se considera que en el campo de las polticas sociales hay un espacio para la construccin de la ciudadana, a travs de su participacin activa, que los sistemas de mercado no consideran. (CEPAL, 2000)

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2. Educacin En el caso de la educacin el comportamiento no es muy diferente, se ha registrado una expansin sorprendente, a pesar de los efectos negativos de la situacin econmica en las ltimas dos dcadas sobre la disponibilidad de recursos pblicos. Contrariamente a la idea que transmite el concepto acuado por la CEPAL de dcada perdida, los aos 80 fueron aos de afirmacin de un vigoroso periodo de desarrollo educativo que se haba iniciado en el decenio anterior. Algunos ejemplos nacionales ratifican esta afirmacin. Si se consideran los grandes pases de la regin, se observan casos muy ilustrativos. As, Mxico, registraba en 1970 unos 400.000 nios de edad preescolar matriculados, cifra que en 1980 asciende a un milln, y que en los aos 90 alcanza a los 2.700.000, para posteriormente superar los 3.200.000. (UNESCO, 2000) En materia de cobertura de la escuela, en la dcada de los 70 dicho pas haba agregado cinco millones de nuevos alumnos, para estabilizarse en una cifra de catorce millones, en lo cual est influyendo el proceso de la emigracin internacional a los Estados Unidos, que reduce el volumen de los nacimientos en el territorio nacional. En materia de educacin secundaria -general y vocacional- del milln y medio de matriculados en el ao 1970 se pasa a 4.700.000 en el ao 80, y a casi ocho millones en el ao 2000. (UNESCO, 2000) El caso de Brasil es igualmente impactante. En materia de educacin preprimaria, de una cobertura de 1.300.000 en 1980, se asciende a 5.700.000 en 1997, mientras que los nios incorporados a las escuelas primarias evolucionan entre 1980 y 2000, de 22.600.000 a 35.800.000. Por su parte, la educacin secundaria en el mismo periodo se incrementa en cuatro millones de nuevos alumnos, ascendiendo a inicios del nuevo siglo a un volumen de casi siete millones de educandos. (UNESCO, 2000) Si en lugar de considerar grandes pases se observa la evolucin educativa de pases centroamericanos aquejados por la pobreza y la violencia, como El Salvador y Guatemala, las comprobaciones no son menos impactantes. El Salvador multiplica por tres su matrcula preprimaria entre 1980 y fines de siglo, mientras Guatemala lo hace

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por cinco; en cuanto a educacin primaria, Guatemala casi duplica sus alumnos llegando al ao 2000 con ms de un milln y medio de matriculados. El Salvador, a pesar de la fuerte corriente de emigracin internacional hacia los Estados Unidos, incrementa la matrcula secundaria en un 50% en las ltimas dos dcadas, y Guatemala que mantiene un vigoroso crecimiento poblacional- lo hace en un porcentaje aun mayor. Incluso los pases de temprano desarrollo educativo como Argentina y Uruguay, muestran duplicaciones de sus matrculas en la educacin inicial a partir de 1980, y Argentina registra una duplicacin del volumen de sus estudiantes secundarios entre 1980 y el ao 2000. (UNESCO, 2000) Las cifras pueden ser observadas bajo dos perspectivas; una es la de desigualdad de oportunidades, sobre la que viene insistiendo con razn la CEPAL, destacando que a pesar de la expansin cuantitativa de la matrcula no se logran resultados educativos similares para los nios y jvenes de los distintos estratos de ingresos. La otra, es que si bien las condiciones de equidad en el acceso educativo distan de ser las socialmente deseables, se registra un fenmeno nuevo que es el de la incorporacin masiva a la educacin de los jvenes de 15 a 19 aos, y tambin de los de 20 a 24 aos. Las tasas de asistencia escolar de los jvenes de 15 a 19 aos indican que hoy, mayoritariamente, estn siendo socializados en los sistemas educativos. Incluso para los jvenes de 20 a 24 aos, las encuestas de hogares realizadas en los pases de Amrica Latina muestran que en la poblacin urbana ms del 30% asisten a los sistemas educativos en Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, y Panam. Obviamente, la cantidad de aos de estudio o la asistencia escolar en un determinado punto de la vida de los jvenes, poco nos dice sobre la calidad de la educacin recibida. (UNESCO, 2000) Dada la falta de universalismo de los sistemas educativos latinoamericanos, todo hace pensar que los aos de educacin tienen un valor de desarrollo intelectual y de oportunidad econmica muy diferente segn se trate de centros educativos exclusivos de los elegidos socialmente o de la masa pobre. Pero lo anterior no quita que las nuevas generaciones tengan una oportunidad de desarrollo de sus capacidades muy superior al

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de las generaciones pasadas, y esto va a tener repercusiones no slo en la calificacin laboral sino en la capacidad de participacin poltica. En Amrica Latina, ahora, junto al concepto de equidad, emergi el concepto de autonoma, de identidad, y en algunos casos ya se habla de autodeterminacin. (Diez, 2001) A manera de conclusin se podra afirmar que en Amrica Latina todava no hemos sido capaces de encontrar la relacin ideal entre los tres principios bsicos de coordinacin de los individuos y la organizacin de las sociedades: el Estado, el mercado y la comunidad. Cada uno de estos principios posee un fundamento propio: el Estado basado en la razn, el mercado basado en el inters y la comunidad, que tiene como fundamento la pasin. El valor que orienta las acciones del Estado es la igualdad, el que organiza el mercado es la libertad, mientras que la comunidad se mueve por su identidad o sea, por la solidaridad. Mientras tanto, hallar una ecuacin adecuada entre los principios ordenadores, capaz de garantizar la gobernabilidad, el desarrollo y la equidad todava es una construccin muy difcil en el contexto de exclusin como el de la Amrica Latina, y tambin de errticas reformas sociales. Pero por supuesto es tambin una posibilidad que podamos construirla a travs de la interaccin de la sociedad, para llegar a una transformacin social con equidad en la regin. Bibliografa Canessa de Sanguinetti, Marta (2000) El bien nacer. Limpieza de oficios y limpieza de sangre. Races ibricas de un mal latinoamericano. Ed. Santillana, Montevideo. CEPAL (2000) Equidad, desarrollo y ciudadana. Santiago de Chile. CEPAL (2000) Panorama Social de Amrica Latina 1999-2000. Santiago de Chile. CEPAL (2003) Panorama Social de Amrica Latina 2002-2003. Santiago de Chile. CEPAL (2005) Panorama Social de Amrica Latina 2004-2005. Santiago de Chile. CEPAL (2007) Panorama Social de Amrica Latina 2006-2007. Santiago de Chile.

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