Rummmbooo Rural

Agenda legislativa
Artculos de fondo
Reseas
rumborural rumborural
rgano de Divulgacin del Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberana Alimentaria
LA SUSTENTABILIDAD DEL DESARROLLO RURAL EN MXICO

El trabajo legislativo en materia rural: saldos de la LX Legislatura El protocolo de Kioto y el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) Viabilidad de la silvicultura comunitaria en la globalizacin
Ao 5
No. 11
enero/junio 2009
rumborural
enero-junio 2009
ndice
rumbo rural
Ao 5, Nm. 11, enero-junio 2009
Editorial | 4 Agenda legislativa
LX Legislatura Mesa directiva

Presidente
Dip. Csar Duarte Jquez
El trabajo legislativo en materia rural: saldos de la LX Legislatura | 6 Vernica Lira Lpez
Artculos de fondo
El concepto de desarrollo sustentable en la legislacin mexicana | 20 Gloria Margarita lvarez Lpez Desarrollo Rural: sustentabilidad y organizacin social | 36 Samuel Pea Garza El Protocolo de Kioto y el Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL): aspectos institucionales y jurdicos. El caso de Mxico | 44 Simone Lucatello Conservar, compartir y competir. Viabilidad de la silvicultura comunitaria en la globalizacin | 54 Gonzalo Chapela Crisis alimentaria vis a vis crisis nanciera | 66 Guadalupe Rodrguez Gmez
Vicepresidentes
Dip. Jos Luis Espinosa Pia Dip. Ruth Zavaleta Salgado Dip. Martha Hilda Gonzlez Caldern
Secretarios
Dip. Margarita Arenas Guzmn Dip. Eugenia Jimnez Valenzuela Dip. Mara del Carmen Pinete Vargas Dip. Jos Manuel del Ro Virgen Dip. Manuel Portilla Diguez Dip. Rosa Elia Romero Guzmn Dip. Jacinto Gmez Pasillas Dip. Santiago Gustavo Pedro Corts
Comit del CEDRSSA

Presidente
Dip. Alejandro Martnez Hernndez
Secretario
Dip. Martn Stefanonni Mazzocco
Secretario
Dip. Ramn Barajas Lpez
Integrantes
Dip. Jorge Godoy Crdenas Dip. Antonio Medelln Varela Dip. Ramn Ceja Romero Dip. Jos Guillermo Fuentes Ortiz Dip. Felipe Gonzlez Ruz Dip. Iigo Antonio Laviada Hernndez Dip. Jos Ignacio Alberto Rubio Chvez Dip. Jos Vctor Snchez Trujillo Dip. Csar Augusto Verstegui Ostos Dip. Toms Gloria Requena Dip. Jos Amado Orihuela Trejo Dip. Mayra Gisela Peuelas Acua Dip. Mara Guadalupe Josena Garca Noriega Dip. Santiago Gustavo Pedro Corts Dip. Rosa Elva Soriano Snchez Dip. Adriana Daz Contreras Dip. Javier Hernndez Manzanares Dip. Carlos Ernesto Navarro Lpez
FOTO
Fotografa del CEDRSSA (a la izquierda en la primera columna) de Jess Guzmn Flores
ndice
Debate
Hacia las deniciones presupuestales de 2010: Indicadores del mbito rural incluidos en el Presupuesto de Egresos de la Federacin 2009 | 74 Gabriela Rangel Faz ndice de Calidad de Diseo de los programas del PEC | 86 Alejandro Gonzlez Arreola
Comit Editorial
Patricia Aguilar Mndez Liza Covantes Torres Gabriela Rangel Faz Hctor Robles Berlanga Samuel Pea Garza Francisco Solorza Luna Alejandro Castillo Barajas
Consejo Consultivo Editorial

Ricardo Prez Avils, Mara Cristina Renard, Luciano Concheiro Brquez, Hctor Fanghanel Hernndez, Armando Bartra, Francisco Martnez Gmez, Hermilo Navarro Garza, Abelardo vila Curiel, Gonzalo Chapela Mendoza, Sonia Araceli Soto Rodrguez, Rosa Luz Gonzlez Mario del Roble Pensado Leglise
Reseas
Resea comentada del seminario internacional Sustentabilidad y competitividad territorial | 90 Carlos Ricardo Menndez Gmiz Resea del libro Competitividad del frijol de Mxico en el contexto del libre comercio | 100 Altyna Arias Hernndez
Pulso del sector

Avances en los indicadores rurales de los programas del Presupuesto de Egresos de la Federacin, al primer semestre de 2009 | Anexo Gabriela Rangel Faz
Direccin y edicin
Director General del CEDRSSA
Dr. Sergio Barrales Domnguez
Editor
Mario Hernndez Gonzlez
Correccin de estilo y cuidado de la edicin

Josena Isabel Fajardo Arias
Formacin editorial
Offset Universal, S. A.
Asistente de correccin y formacin

Mara Guadalupe Valdez Lpez
Fotografa de la portada
Elizabeth Hernndez Gmez
Ubicacin
Palacio Legislativo de San Lzaro, Edif. J, PB
Telfonos
(55) 5036-0000, ext. 55017 y 55026 Fax, ext. 8141
Correo electrnico
cedrssa@congreso.gob.mx
Sitio en internet
www.cedrssa.gob.mx
Las opiniones vertidas en los artculos rmados son responsabilidad exclusiva de sus autores y no reejan necesariamente el criterio editorial de la revista
Mxico, D. F.
editorial
rumbo rural
Con el propsito de contribuir a la continuidad en el trabajo legistativo, el tema principal que en esta ocasin ocupa a la revista es La sustentabilidad del desarrollo rural en Mxico, es decir, el examen de las condiciones requeridas para hacer viable la construccin de un desarrollo econmico, social, cultural y ambiental avanzado y sostenible para el campo mexicano. Continuando con la misin principal de esta publicacin de proveer a los legisladores de informacin ordenada y expedita sobre el estado actual de los proyectos legislativos que inciden en el campo mexicano, Vernica Lira Lpez escribe, dentro de la seccin Agenda Legislativa, el balance El trabajo legislativo en materia rural: saldos de la LX Legislatura Para desplegar el tema central entre sus diversas dimensiones, la seccin Artculos de fondo da cabida a colaboraciones de naturaleza conceptual, as como a otras de ndole sectorial y transversal. En el ensayo El concepto de desarrollo sustentable en la legislacin mexicana, Gloria Margarita lvarez investiga sobre los orgenes del desarrollo sustentable como terminologa vigente, sus antecedentes en el mbito mundial, su incorporacin en la legislacin mexicana e, incluso, su adopcin y matices en las leyes estatales de nuestro pas. Samuel Pea Garza, en el ensayo Desarrollo rural: sustentabilidad y organizacin social, vincula la problemtica cotidiana de los productores rurales con las reexiones de largo alcance sobre el presente y el porvenir de las categoras territorio e identidad, en la gestacin de un concepto depurado de desarrollo rural, diversicado y participativo. En El protocolo de Kyoto y el Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL): aspectos institucionales y jurdicos. El caso de Mxico, una colaboracin de Simone Lucatello, del Instituto de Investigaciones Dr. Jos Mara Luis Mora, el autor actualiza los orgenes y trayectoria de los esfuerzos mundiales por enfrentar el tema del cambio climtico y describe las obligaciones internacionales a que est sujeto Mxico en esta materia, as como la manera en que ha incorporado en su legislacin los compromisos para operar el Mecanismo para un Desarrollo Limpio. Gonzalo Chapela, de la Red Mexicana de Organizaciones Campesinas Fores-tales y consejero de Rumbo rural, aporta en esta ocasin el documento Conservar, compartir y competir. Viabilidad de la silvicultura comunitaria en la globalizacin, en el cual argumenta sobre las escasas posibilidades actuales del subsector forestal mexicano de competir globalmente, y examina las potencialidades de las empresas sociales forestales como proveedoras de bienes y servicios ambientales. Por su parte, Guadalupe Rodrguez Gmez, del CIESAS, contribuye con el artculo Crisis alimentaria vis a vis crisis nanciera , en el cual trata de establecer elementos que permitan entender las principales contradicciones y limitantes de la poltica ortodoxa en lo que toca a las condiciones de la produccin y abasto domstico de alimentos bsicos. Conocer la realidad mexicana debe contribuir a organizar la produccin en funcin de objetivos favorables al desarrollo de las zonas rurales. La seccin de Debate incluye dos colaboraciones que versan sobre el ejercicio del presupuesto pblico y
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Proveer a los legisladores de informacin sobre el estado actual de los proyectos legislativos que inciden en el campo mexicano.
el diseo de programas relacionados con el mbito rural. El primero de ellos, Hacia las deniciones presupuestales de 2010: Indicadores del mbito rural incluidos en el Presupuesto de Egresos de la Federacin 2009, de Gabriela Rangel Faz, presenta un panorama sobre el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) encaminado a revisar los indicadores del mbito rural durante el ejercicio del presupuesto de 2009, con vista al diseo del correspondiente al ao siguiente. Alejandro Gonzlez Arreola, colaborador invitado, escribe el documento ndice de Calidad de Diseo de los programas del PEC, en el cual propone crear el Indice de Calidad de Diseo (ICADI) porque argumenta es una herramienta que permite conocer y comparar de forma gil y sencilla los resultados de las evaluaciones de consistencia y resultados (ECR) que se efectan en 104 instrumentos del Programa Especial Concurrente. En el mbito de la evaluacin, es importante denir con certeza los indicadores de evaluacin, de tal forma que los resultados encontrados sean reejo el de la realidad rural, y con ello, mejorar la poltica pblica que se disea desde el poder legislativo. En la parte de Reseas se ofrece un comentario sobre el Seminario Internacional Sustentabilidad y competitividad territorial, evento que tuvo como objetivo compartir experiencias en la formulacin y gestin de polticas de desarrollo regional. En la misma seccin, se publica una resea del libro Competitividad del frijol de Mxico en el contexto del libre comercio, una de las publicaciones recientes en que ha participado este Centro de estudios. La Numeralia, en la seccin nal de la revista, preparada por Gabriela Rangel Faz, presenta la evolucin de los indicadores de los principales programas del mbito rural bajo el ttulo Avances en los indicadores rurales de los programas del Presupuesto de Egresos de la Federacin, al primer semestre de 2009. No es vano insistir en la necesidad de contar con informacin gubernamental oportuna, veraz y objetiva, que permita al poder legislativo cumplir con la evaluacin y seguimiento de las polticas pblicas, en cumplimiento de una de las facultades del Congreso de la Unin. De este modo, el Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberana Alimentaria (CEDRSSA) y su revista, Rumbo Rural, continan sirviendo como vehculo de comunicacin entre el Poder Legislativo y la comunidad acadmica, en la bsqueda de mejores normas y acciones en benecio del campo mexicano. Hacemos una invitacin a las comisiones ordinarias y especiales de la Honorable Cmara de Diputados, relacionadas con el sector rural, para que nos enven sus propuestas de colaboraciones, las que sern analizadas para su posible publicacin.
Dr. Sergio Barrales Domnguez Director General del CEDRSSA
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Acervo de la Honorable Cmara de Diputados
El trabajo legislativo en materia rural: saldos de la LX Legislatura

Vernica Lira Lpez*/ Introduccin La sociedad en su conjunto, particularmente la que vive en las reas rurales, requiere de resultados concretos a sus demandas y problemas estructurales, por lo que los legisladores tienen en ello un alto compromiso. En ese sentido, como parte de las tareas de evaluacin de las polticas pblicas rurales, en donde la reforma al marco legal es necesaria para una sucesiva solucin de los problemas del campo y donde el ejercicio de transparencia y rendicin de cuentas por parte del Poder Legislativo debe contribuir a fomentar la credibilidad de los ciudadanos en sus instituciones, el Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberana Alimentaria (CEDRSSA) se ha dado a la tarea de dar seguimiento sistemtico al trabajo que en materia rural realizan los legisladores, conformando el Sistema
*/
de Seguimiento al Trabajo Legislativo (SISLEG).1 Con este material, y a efecto de ofrecer a los nuevos legisladores elementos para denir las propuestas de nuevas leyes o la reforma al marco jurdico vigente que consideren pertinente; facilitar la continuidad de aquellos asuntos que estimen de utilidad para el desarrollo de sus funciones o la depuracin de las comisiones de trabajo; y dar seguimiento al trabajo que realizaron los legisladores que les precedieron, particularmente en lo que respecta a las iniciativas aprobadas por el Pleno de la Cmara de Diputados, que fueron turnadas como minutas al Senado y que ah se encuentran pendientes de dictamen, en el presente artculo se presenta un panorama general de las propuestas de ley o decreto con incidencia en el sector rural, realizadas por la LX Legislatura del Congreso de la Unin, durante sus tres
aos de ejercicio (del 1 de septiembre de 2006 al 31 de agosto de 2009), destacando los asuntos que quedaron pendientes en comisiones. Aunque el Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberana Alimentaria (CEDRSSA) es un rgano de apoyo tcnico, al servicio de la H. Cmara de Diputados, se incluye en este anlisis el trabajo realizado por el Senado, porque, como ya se mencion, las minutas que tiene a su cargo la Cmara de Senadores, son las iniciativas que surgieron en la Cmara de Diputados.
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El SISLEG es un sistema desarrollado por la Direccin de Evaluacin de Politcas Pblicas Rurales y est disponible en formato Access, en espera de contar con la autorizacin para migrarlo a otra versin que permita su consulta va Internet por el pblico en general. Para mayor informacin o para alguna consulta especca al respecto, puede dirigirse a la autora de este artculo.
Vernica Lira Lpez colabora como investigadora en el rea de Evaluacin de Polticas Pblicas Rurales del CEDRSSA desde 2004. Correo electrnico: vernica.lira@congreso.gob.mx. La autora agradece las observaciones y sugerencias realizadas por Patricia C. Aguilar Mndez.
enero-junio 2009 / 7
El proceso legislativo establecido en el Artculo 72 constitucional, indica que todo proyecto de ley o decreto debe ser revisado por ambas cmaras, lo que determina la interdependencia de sus trabajos, a excepcin de los casos en que se trate del ejercicio de facultades exclusivas. En adicin a un primer anlisis de carcter estadstico, se hace un recuento de los principales proyectos de ley y decretos que fueron remitidos para su revisin a las comisiones ordinarias, incluidos los que no se dictaminaron. Sin embargo, la gran cantidad de informacin que se maneja, hace difcil enumerar en este espacio cada una de las propuestas presentadas, por lo que la versin completa, que contiene los detalles de cada una de las iniciativas y minutas referidas al sector rural por la Cmara de origen e indica el estado que guarda su trmite, est disponible va electrnica en el portal del CEDRSSA, con el n de que la nueva Legislatura, que recibir los asuntos pendientes, conozca los proyectos que deber abordar en las comisiones de dictamen. La fuente primaria de informacin son las gacetas parlamentarias de las cmaras de Diputados y de Senadores y el Diario de los Debates de cada una, as como el Servicio de Informacin de la primera Cmara, la cual se clasica y procesa para ingresarla en la base de datos del SISLEG, lo que permite dar respuesta a solicitudes de informacin tan concretas como la requieran los legisladores. Las comisiones del sector rural Desde un enfoque territorial e institucional, el sector rural comprende diferentes reas sobre las que se desarrollan una serie de instrumentos normativos y de polticas pblicas que, adecuadamente articuladas, contribuiran a un correcto y hasta ahora slo ideal funcionamiento del mismo: la agricultura, la ganadera, la pesca,
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el agua, la tierra, el medio ambiente y los recursos naturales, la sociedad, sus organizaciones y sus instituciones, sin dejar de mencionar al presupuesto pblico, que se ha consituido en uno de los instrumentos ms importantes para su desarrollo. La Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (LOCGEUM) seala que las comisiones ordinarias del Congreso de la Unin se encuentran homologadas con las secretaras de Estado que conforman la Administracin Pblica Federal, dependientes del Poder Ejecutivo Federal; esto, con el objetivo de servir como rganos de anlisis a aquellos proyectos legislativos que posteriormente sern aplicados por los secretarios de despacho en el mbito de sus respectivas jurisdicciones, as como de control evaluatorio de las acciones de las dependencias pblicas conforme lo dispuesto por el prrafo primero del Artculo 93 constitucional, funciones que permiten una correcta aplicacin del principio de divisin de poderes. La Cmara de Diputados cuenta con siete comisiones ordinarias que se encargan del despacho de los asuntos rurales, a saber: la Comisin de Agricultura y Ganadera, la Comisin de Desarrollo Rural, la Comisin de Medio Ambiente y Recursos Naturales, la Comisin de Pesca, la Comisin de Recursos Hidrulicos la Comisin de Reforma Agraria y la Comisin de Asuntos Indgenas. En el Senado de la Repblica, las comisiones ordinarias que atienden los proyectos del sector rural son las de Agricultura y Ganadera, la de Asuntos Indgenas, la de Desarrollo Rural, la de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, la de Recursos Hidrulicos y la de Reforma Agraria.2 Dependiendo de la naturaleza de la iniciativa, otras comisiones pueden atender asuntos relativos al sector, como la la Comisin de Desarrollo Social y la de Economa, en tanto que
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En el Senado de la Repblica la materia pesquera contina a cargo de la Comisin de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, mientras que en la Cmara de Diputados tiene su propia comisin para la solucin de sus asuntos.
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se trata de reas que tambin aborda el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC); o las de Hacienda y Crdito Pblico, de Economa y de Presupuesto y Cuenta Pblica, en el caso de la Cmara de Diputados y de Fomento Econmico en el caso del Senado, en las que se tocan los temas de nanciamiento rural, abasto, metrologa, etiquetado, reglas de origen, comercio exterior, ingresos y egresos. Incluso, al inicio de cada legislatura y por la importancia que revisten en su momento determinadas reas de estudio, pueden ser aprobadas las llamadas comisiones especiales contempladas por el Artculo 42 de la LOCGEUM, que permiten el estudio de asuntos especcos. En lo que corresponde al sector rural, durante la LX Legislatura de la Cmara de Diputados estuvieron vigentes las comisiones especiales de: Atencin a Pueblos que Viven en el Bosque, de Citricultura, de Defensa de los Derechos Sociales de Acceso al Agua y la Proteccin de Ambientes Acuticos, del Caf, de Ganadera, de Seguimiento del Acuerdo Nacional para el Campo y al Captulo Agropecuario del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte y de Vigilancia y Seguimiento de la Industria Azucarera. El Senado, por su parte, estableci la Comisin Especial de la Agroindustria Azucarera y el denominado Grupo de Trabajo Encargado de Evaluar los Impactos del Tratado de Libre Comercio sobre el Sector Agropecuario.3 Para efectos de simplicacin, el ejercicio estadstico que se presenta a continuacin, se limita a revisar el trabajo de las comisiones ordinarias que de manera especca llevan los asuntos del sector rural. Sin embargo, al nal se hace un recorrido por las comisiones de Desarrollo Social y de Puntos Constitucionales, as como de otras que no se tratan de manera particular, a n de identicar qu proyectos
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presentados por los legisladores tienen incidencia en los programas federales de ejecucin rural. En cuanto a las comisiones especiales, no fueron incluidas en este reporte, debido a que su carcter es temporal y no tienen facultades para emitir dictmenes, por lo que en la prctica la direccin de los trabajos queda a cargo de alguna de las comisiones ordinarias que tenga mayor acercamiento al asunto de que se trate y al nalizar la Legislatura, toman bajo su resguardo los asuntos de las especiales que les quedan pendientes. Por el contrario, las comisiones ordinarias son rganos constituidos por el Pleno, que a travs de la elaboracin de dictmenes, informes, opiniones o resoluciones, contribuyen a que la Cmara cumpla sus atribuciones constitucionales y legales4, las cuales, de acuerdo con lo establecido por la
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Este grupo de trabajo se constituy al interior del Senado con la participacin de todas las fracciones parlamentarias a raz de un punto de acuerdo presentado el 12 de octubre de 2006 por el Senador Antonio Meja Haro integrante del Grupo Parlamentario del PRD a nombre de varios senadores del mismo Grupo. Fue dictaminado por las comisiones de Agricultura y Ganadera y de Desarrollo Rural y aprobado por el Pleno de la Cmara el 20 de septiembre de 2007. Los objetivos del Grupo quedaron determinados por un Acuerdo de la Junta de Coordinacin Poltica que fue aprobado por el Pleno del Senado el 27 de noviembre de 2007, y bsicamente fueron la realizacin de las consultas necesarias y foros nacionales e internacionales que aportaran los elementos que permitieran fundamentar una propuesta de revisin del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, as como formular un plan de accin legislativa y de defensa legal tendientes a renegociar el captulo agropecuario del TLCAN con especial atencin en los productos altamente sensibles a la apertura comercial, como el frijol, el maz blanco, la leche en polvo y la carne, entre otros. La presidencia del Grupo qued a cargo del mismo senador Antonio Meja Haro. Gaceta Parlamentaria del Senado de la Repblica No. 164, LX Legislatura, H. Congreso de la Unin, 27 de noviembre de 2007, http://www. senado.gob.mx/gace.php?sesion=2007/11/27/ 1&documento=14.
Artculo 39.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos consisten en el estudio, discusin y votacin de las iniciativas de ley que sean presentadas a su consideracin, as como la resolucin de todos aquellos asuntos que el mismo texto constitucional les conere.5 Sin pretender ser exhaustivos ni mucho menos determinantes, el anlisis que a continuacin se presenta se reere slo al trabajo realizado por las siete comisiones ordinarias del sector rural de la Cmara de Diputados y las seis que corresponden al Senado. Cabe mencionar que del anlisis que llevan a cabo las comisiones sobre los proyectos presentados, pueden resultar dictmenes de carcter positivo o negativo. En el primer caso, el asunto contina el proceso legislativo ordinario previsto en el Artculo 72 constitucional hasta su publicacin en el Diario Ocial de la Federacin. En el caso de que el dictamen resulte negativo, el Pleno de la Cmara en turno somete a votacin la decisin de la Comisin dictaminadora y siendo aprobada se archiva como asunto concluido. En ambos casos los proyectos conllevan un estudio previo, y el hecho de que no sea
aprobado favorablemente no signica que la comisin responsable no haya atendido cabalmente el asunto y en algunos casos existen proyectos tan complicados que no llegan a resolverse ni favorable ni negativamente debido a acuerdos polticos entre los legisladores mayormente interesados, aun cuando ya haya sido realizado un exhaustivo anlisis del proyecto en cuestin. A pesar de ello, al no ser presentado un dictamen aunque haya sido estudiado un proyecto, la opinin pblica considera que existe una inactividad de las comisiones de trabajo y con ello del Congreso de la Unin. La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos contempla en el inciso i) del Artculo 72 el periodo de un mes para la resolucin de los asuntos presentados desde la fecha de turno a la Comisin dictaminadora, y en caso de no presentarse el dictamen, el proyecto podr presentarse y discutirse en la otra Cmara. Sin embargo, la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos establece en su Artculo 67 un plazo de veinte das hbiles a partir de la fecha en que sea turnado el asunto para la presentacin
del dictamen, y 10 das ms despus de emitida excitativa de resolucin. A su vez y sobre el mismo tema, el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos seala en el Artculo 21 que puede emitirse excitativa a las comisiones dictaminadoras transcurridos cinco das despus de que les sean turnados los asuntos, para la presentacin del dictamen correspondiente. Es comn la presentacin de excitativas por parte de los legisladores o incluso de las legislaturas de los estados, sin embargo, la mayora de las veces no surten efecto por su falta de coercitividad. El trabajo de las comisiones En total, las comisiones ordinarias del sector rural de ambas cmaras recibieron para dictamen 427 asuntos, de los cuales 321 fueron iniciativas y 106 minutas de creacin de nuevas leyes y de reforma al marco legal vigente (Cuadro 1). Dos tercios de dichos asuntos (294) quedaron pendientes en comisiones, 47 de ellos son minutas que slo requieren de la aprobacin de una u otra Cmara para convertirse en mandatos de ley.
Cuadro 1. Asuntos turnados durante la LX Legislatura a las comisiones del sector rural de las Cmaras de Diputados y Senadores
Comisin % Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca Desarrollo Rural Agricultura y Ganadera Recursos Hidrulicos Reforma Agraria Asuntos Indgenas Suma simple Promedio por comisin Promedio excluyendo Medio Ambiente Totales netos
1/ 1/
Iniciativas Turnadas 174 54 54 48 39 22 391 65 43 321 Resueltas 41 9 9 16 14 8 97 16 11 74 Pendientes 133 45 45 32 25 14 294 49 32 247 % 53 8 18 8 8 5 100
Minutas Turnadas 64 10 22 10 9 6 121 20 11 106 Resueltas 40 3 13 6 4 2 68 11 6 59 Pendientes 24 7 9 4 5 4 53 9 6 47
44 14 14 12 10 6 100
Los totales netos no coinciden con las sumas por columna, porque slo se sumaron una vez los asuntos que fueron llevados por dos o ms comisiones.
Fuente: Elaboracin propia con base en el SISLEG/CEDRSSA, la Gaceta Parlamentaria de la LX Legislatura y Servicio de Informacin de la Cmara de Diputados.
Artculo 65.
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El 44% de los asuntos en trmite, que hacen un total de 174, est concentrado en las comisiones de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, de las dos cmaras; es justo decir que estas comisiones fueron tambin las que ms asuntos recibieron (238) y las que ms resolvieron (81). En el otro extremo, las comisiones de Asuntos Indgenas atendieron el menor nmero de asuntos (28), aunque se quedaron tambin con menos pendientes (18). No obstante, no fueron estas ltimas, sino las comisiones de Reforma Agraria las que lograron el menor porcentaje de asuntos pendientes (57%), con respecto al nmero que le fue turnado.
Cuadro 2. Balance de los asuntos turnados durante la LX Legislatura a las comisiones del sector rural de las Cmaras de Diputados y Senadores
Comisin Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca Desarrollo Rural Agricultura y Ganadera Recursos Hidrulicos Reforma Agraria Asuntos Indgenas Suma simple Promedio x comisin Promedio x comisin % turnos 46 Total de iniciativas y minutas Turnadas 238 Resueltas 81 Pendientes 157 % pendiente 46 % resuelto 34 % por resolver 66
de ninguna de ellas, haciendo tambin abstraccin de que su responsabilidad es mayor cuando son dictaminadoras que cuando slo les es requerida su opinin. Resultados por Cmara En la Cmara de Diputados se present el 58% de los 427 instrumentos legislativos en materia rural generados por la LX Legislatura del Congreso de la Unin. Sin embargo, su participacin en el porcentaje de asuntos desahogados fue de slo el 49% y, al nal de la Legislatura, esta cmara concentr el 63% de los asuntos pendientes. Puede decirse que el mayor rezago lo tuvo en el terreno de las minutas, pues aunque recibi la mitad (50%), se qued con el 51% de las 47 minutas que quedaron pendientes de aprobacin (Cuadro 3).
12 15 11 10 6 100
64 76 58 48 28 512 85 55
12 22 22 18 10 165 27 17
52 54 36 30 18 347 58 38
15 14 10 8 7 100
20 31 41 43 29 33 33 33
80 69 59 57 71 67 67 67
a) Cmara de Diputados A las siete comisiones ordinarias con que cuentan los diputados para atender los asuntos especcos del sector rural, les fueron turnadas para su anlisis 215 iniciativas y 57 minutas. Como ya se seal, por causas diversas, que no necesariamente implican una falta de atencin de las comisiones, ocho de cada diez iniciativas no fueron resueltas; lo mismo ocurri con seis de cada diez minutas en materia rural que envi el Senado (Cuadro 4). En total, al concluir la LX Legislatura, las comisiones del sector rural de la Cmara de Diputados presentan un saldo de 160 iniciativas y 24 minutas en materia rural, pendientes de resolucin. Todas las comisiones analizadas recibieron iniciativas y minutas y en todas quedaron asuntos pendientes; Asuntos Indgenas, la que menos, recibi dos minutas. Nuevamente cabe destacar la mayor recepcin por parte de la Comisin de Medio Ambiente
Excluyendo a las comisiones de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, del Congreso, el promedio de asuntos recibidos en las comisiones analizadas fue de 55, de los que el Pleno resolvi un promedio por comisin de 17 asuntos, quedando pendientes, en promedio, 38 asuntos. Destaca que, en general, el porcentaje de aprobacin de las minutas fue de 56%, contra el 25% en el caso de las iniciativas. En promedio, cada comisin de ambas cmaras tiene actualmente seis minutas pendientes de dictamen, a excepcin de las de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, que tiene nueve minutas.
Los listados completos de los instrumentos resueltos y pendientes, incluyendo sus fechas de presentacin y las fechas de publicacin de las minutas, constituyen los anexos de este artculo. Cabe aclarar que los nmeros agregados con los cuales se hace el anlisis de este artculo, son superiores al total de las iniciativas que corresponden al sector rural (vase la la de: Totales netos), en tanto que muchas de ellas fueron turnadas a varias comisiones a la vez, para una revisin multidisciplinaria. Pese a estas duplicidades, se decidi utilizar los datos agregados de las comisiones para no demeritar el trabajo legislativo
y Recursos Naturales, con el 45% (97) de las iniciativas y el 56% (32) de las minutas. Excluyendo esta comisin, el promedio fue de 20 iniciativas recibidas, tres con dictmenes aprobados y 16 pendientes y, en el caso de las minutas, el total fue de cuatro recibidas, dos
aprobadas y tres pendientes. Slo en el caso de la Comisin de Agricultura y Ganadera no se aprob ningn dictamen de iniciativa; lo mismo ocurri con las minutas que fueron turnadas a las comisiones de Desarrollo Rural y de Asuntos Indgenas.
Cuadro 3. Distribucin porcentual por Cmara de los asuntos en materia rural presentados durante la LX Legislatura
Instrumento Nmero de asuntos Porcentajes de participacin por Cmara Total Diputados Senadores
Iniciativas Turnadas Resueltas Pendientes Minutas Turnadas Resueltas Pendientes Iniciativas y minutas Turnadas Resueltas Pendientes 427 133 294 100 100 100 59 50 63 41 50 37 106 59 47 100 100 100 50 49 51 50 51 49 321 74 247 100 100 100 61 50 65 39 50 35
Sin distinguir el tipo de instrumento, las comisiones del sector rural de la LX Legislatura de la Cmara de Diputados, recibieron 250 asuntos turnados a sus comisiones del sector rural, de los cuales resolvieron 66 (26%) y dejaron pendientes 184 (74%). La comisin que registr el mayor ndice de asuntos aprobados, con respecto a los que recibi, fue la de Recursos Hidrulicos, con el 36% y la que registr el menor ndice fue la de Desarrollo Rural (7%). El 45% (92) de los asuntos por resolver est concentrado en la Comisin de Medio Ambiente y Recursos Naturales, aunque obra en su descargo el hecho de que esta sola comisin concentr el 47% de los asuntos turnados; le sigue la Comisin de Desarrollo Rural, la cual tiene un saldo pendiente de 28 asuntos; Agricultura y Ganadera, 25; Recursos Hidrulicos 21; Reforma Agraria, 19; Pesca, 11 y Asuntos Indgenas, nueve.
Cuadro 4. Asuntos turnados durante la LX Legislatura a las comisiones del sector rural de la Cmara de Diputados
Comisin % Medio Ambiente y Recursos Naturales Recursos Hidrulicos Desarrollo Rural Agricultura y Ganadera Reforma Agraria Asuntos Indgenas Pesca Suma simple Promedio por comisin Promedio excluyendo Medio Ambiente y Recursos Naturales Totales Netos 1/
1/
Iniciativas Turnadas 97 28 27 21 19 10 13 215 31 20 197 Resueltas 17 8 2 0 5 3 2 37 5 3 37 Pendientes 80 20 25 21 14 7 11 178 25 16 160 % 56 9 5 14 11 4 2 100 Turnadas 32 5 3 8 6 2 1 57 8 4 53
Minutas Resueltas 20 4 0 4 1 0 1 30 4 2 29 Pendientes 12 1 3 4 5 2 0 27 4 3 24
45 13 13 10 9 5 6 100
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Cuadro 5. Balance de los asuntos turnados durante la LX Legislatura a las comisiones del sector rural de la Cmara de Diputados
Comisin Medio Ambiente y Recursos Naturales Recursos Hidrulicos Desarrollo Rural Agricultura y Ganadera Reforma Agraria Asuntos Indgenas Pesca Suma simple Promedio por comisin Promedio excluyendo Medio Ambiente y Recursos Naturales % turnos 47 Total de iniciativas y minutas Turnadas 129 Resueltas 37 Pendientes 92 % pendiente 45 % resuelto 29 % por resolver 71
b) Cmara de Senadores En el Senado se observ un desahogo ms uido de los instrumentos legislativos puestos a la consideracin de sus comisiones rurales, a las cuales fueron turnadas 176 iniciativas y 64 minutas (Cuadro 6), dejando sin resolver 116 iniciativas que equivalen a seis de cada diez de las que recibi y cinco minutas, esto es, slo una de cada diez que recibi de la Cmara de Diputados. Tres de estas minutas las tiene la Comisin de Recursos Hidrulicos, en tanto que las de Desarrollo Rural, Agricultura y Ganadera y de Asuntos Indgenas se quedaron con cuatro, cinco y dos respectivamente. Incluso, la Comisin de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, que recibi 31 minutas y registra que resolvi 19, dejando pendientes doce. Entre iniciativas y minutas, el Senado turn a comisiones ordinarias 240 proyectos en materia rural, de los que resolvi menos de la mitad (Cuadro 7). Al igual que en la Cmara de Diputados, alrededor del 40% de los turnos y tambin de los asuntos pendientes, corresponden a la Comisin de Medio
12 11 11 9 4 5 100
33 30 29 25 12 14 272 39
12 2 4 6 3 3 67 10
21 28 25 19 9 11 205 29
10 14 12 9 4 5 100
36 7 14 24 25 21 25 22
64 93 86 76 75 79 75 78
24
19
21
79
Cuadro 6. Asuntos turnados durante la LX Legislatura a las comisiones del sector rural de la Cmara de Senadores
Comisin % Medio Ambiente y Recursos Naturales Recursos Hidrulicos Desarrollo Rural Agricultura y Ganadera Reforma Agraria Asuntos Indgenas Suma simple Promedio por comisin Promedio excluyendo Medio Ambiente y Recursos Naturales Totales netos 1/
1/
Iniciativas Turnadas 64 20 27 33 20 12 176 29 22 124 Resueltas 22 8 7 9 9 5 60 10 8 37 Pendientes 42 12 20 24 11 7 116 19 15 87 % 48 8 11 22 5 6 100 Turnadas 31 5 7 14 3 4 64 11 7 53 36 11 15 19 11 7 100
Minutas Resueltas 19 2 3 9 3 2 38 6 4 30 Pendientes 12 3 4 5 0 2 26 4 3 23
Cuadro 7. Balance de los asuntos turnados durante la LX Legislatura a las comisiones del sector rural de la Cmara de Senadores
Comisin Medio Ambiente y Recursos Naturales Recursos Hidrulicos Desarrollo Rural Agricultura y Ganadera Reforma Agraria Asuntos Indgenas Suma simple Promedio por comisin Promedio excluyendo Medio Ambiente y Recursos Naturales % Turnos 35 9 13 17 8 6 100 Total de iniciativas y minutas Turnadas 95 25 34 47 23 16 240 40 29 Resueltas 41 10 10 18 12 7 98 16 11 Pendientes 54 15 24 29 11 9 142 24 18 % Pendiente 26 7 12 14 5 4 100 % Resuelto 43 40 29 38 52 44 41 41 41 % Por resolver 57 60 71 62 48 56 59 59 59
Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; en el Senado, sin embargo, esta comisin le dio entrada a 95 asuntos, contra 129 que recibi su homloga en la Cmara de Diputados, no obstante, los senadores resolvieron 41 (19 de ellos minutas) y la Cmara slo 37. La Comisin de Agricultura y Ganadera del Senado, recibi incluso ms proyectos que la de los Diputados (47 vs. 29) y aprob cinco veces ms de ellos (18 vs. 4), nueve de los cuales fueron minutas. En el Senado fue la Comisin de la Reforma Agraria la que tuvo el mayor ndice de asuntos aprobados con respecto al total de asuntos que recibi (52%), si bien, al igual que en la Cmara de Diputados, fue la Comisin de Desarrollo Rural la que registr el menor ndice de aprobacin (29%). En promedio, las comisiones del Senado recibieron efectivamente menos iniciativas que la Cmara de Diputados, lo que podra explicar su mejor desempeo global; sin embargo, en cuanto a minutas, en el Senado cada comisin del sector rural recibi en promedio diez y en la Cmara de Diputados, ocho. An as, los senadores aprobaron un promedio de 10 iniciativas por comisin y los diputados un promedio de cinco, mientras que los diputados slo aprobaron cuatro
minutas por comisin (en promedio), contra seis que aprobaron los senadores. En este sentido, es posible que la diferencia en el desempeo de ambas cmaras se deba a que el menor nmero de legisladores en el Senado, facilita la toma de acuerdos. Las siguientes grcas dan cuenta de la diferente relacin entre asuntos resueltos Y asuntos pendientes que se registra entre las comisiones rurales de ambas cmaras. Destaca, adems, lo que ya se ha venido mencionando respecto a la mayor carga de trabajo que tienen sus comisiones de Medio Ambiente, Recursos Naturales, incluyendo Pesca, en el caso del Senado, a lo que habra que aadir la diversidad de temas que involucran sus actividades, ya que abarca rubros tales como reas naturales protegidas, aguas, bosques, especies vegetales y animales en peligro de extincin, bienestar animal, dao y educacin ambiental, por mencionar slo algunos.
Grca 1. Balance de los proyectos aprobados y pendientes de dicatamen al interior de las comisiones del sector rural de la LX Legislatura de la Cmara de Diputados (iniciativas y minutas)
Fuente: Elaboracin propia.
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Grca 2. Balance de los proyectos aprobados y pendientes de dictamen al interior de las comisiones del sector rural de la LX Legislatura del Senado (iniciativas y minutas)
de Sanidad Animal, Ley de Desarrollo Sustentable de la Caa de Azcar y Ley de Promocin y Desarrollo de los Bioenergticos, entre otros proyectos. En lo que respecta al Senado, al inicio de la LX Legislatura, esta comisin recibi dos minutas de la legislatura anterior y recibi otras doce de la Cmara de Diputados durante los tres aos de ejercicio. Dictamin nueve proyectos, resolviendo favorablemente los siguientes tres: La Ley Federal de Produccin, Certicacin y Comercio de Semillas. La Ley de Promocin y Desarrollo de los Bioenergticos. La Ley Federal de Sanidad Animal. Por su parte, las minutas pendientes son las siguientes, las dos primeras, heredadas de la LIX Legislatura:
Resultados por comisin I. Agricultura y ganadera En la Cmara de Diputados, la Comisin de Agricultura y Ganadera recibi durante el perodo de anlisis, 21 iniciativas con proyecto de decreto y ocho minutas del Senado de la Repblica, de las cuales aprob las siguientes cuatro: Una, que reforma la Ley Federal de Sanidad Vegetal (2007). La que expidi la nueva Ley Federal de Sanidad Animal, abrogando la publicada el 18 de junio de 1993, con el mismo nombre (2007). La Ley de Promocin y Desarrollo de los Bioenergticos (2007). El proyecto de decreto que expidi la Ley Federal de Produccin, Certicacin y Comercio de Semillas (2007). Las cuatro minutas que quedaron pendientes de estudio fueron las siguientes:
La que expide la Ley para la Conservacin y Restauracin de las Tierras (rechazada en el Senado). Una de adiciones a los artculos 3, 189 y 190 a la Ley de Desarrollo Rural Sustentable en materia de inversiones estratgicas para la soberana y seguridad alimentaria. De reformas a la Ley Federal de Sanidad Animal en materia de productos de sanidad. De reformas a la Ley Federal de Sanidad Animal en materia de animales vivos. Entre las iniciativas que quedaron pendientes destacan las relativas a la creacin de nuevas leyes: la Ley Federal de Proteccin al Maguey, la Ley de Conservacin y Aprovechamiento Sustentable de los Recursos Fitogticos para la Alimentacin y la Agricultura, la Ley General de Proteccin y Estmulo al Nopal y sus Derivados, la Ley Federal Procampo y la Ley Federal del Aguacate. Asimismo, quedaron pendientes tres propuestas de reformas a cada una de las siguientes leyes: Ley Federal
La que expide la Ley de Planeacin para la Soberana y Seguridad Agroalimentaria y Nutricional. La de Ley de Desarrollo Integral y Sustentable de la Cafeticultura. La de reformas a la Ley del Seguro Social; De reformas a la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables. De reformas a la Ley de Asociaciones Agrcolas. Adems, esta comisin recibi 33 iniciativas con proyecto de decreto, de las cuales resolvi nueve, entre ellas desech tres y dej pendientes 24. Los proyectos que fueron desechados fueron la Ley de Promocin, Productividad y Competitividad de la Ganadera Bovina Extensiva y dos proyectos de reformas a la Ley Agraria y a la CPEUM. Entre los pendientes guran los proyectos de Ley para la Planicacin Agropecuaria, de Ley del Procampo para instituir el Programa de Apoyos Directos al Campo como un programa permanente y la universal para los productores de granos bsicos y
estratgicos tomando en cuenta las disposiciones contenidas en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, de Ley de Fertilizantes Nitrogenados y Captura de Anhdrido Carbnico y de Ley General para la Conservacin y Restauracin de las Tierras presentada tambin por el Senador Antonio Meja Haro. De los proyectos que quedaron pendientes, tres son de reformas a la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, tres a la Ley de Promocin y Desarrollo de los Bioenergticos, dos a la Ley Federal de Sanidad Animal, dos a la Ley de Capitalizacin del PROCAMPO, dos a la Ley Federal de Variedades Vegetales y ocho ms a diversos ordenamientos. II. Desarrollo Rural En la Cmara de Diputados, la Comisin de Desarrollo Rural tuvo a su cargo el dictamen de 27 proyectos de decreto y tres minutas enviadas por la colegisladora. Ninguna de las minutas fue aprobada, a saber: dos de reformas a la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y el proyecto de Ley para la Conservacin y Restauracin de las Tierras. De los 27 proyectos, se dictaminaron y aprobaron dos, ambos de reformas a la Ley de Desarrollo Rural Sustentable. El primero para establecer la obligatoriedad de la Comisin Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable, de difundir los diversos programas y benecios econmicos que se deriven de la aplicacin del Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable y el segundo para crear los mecanismos que permitan a las organizaciones del sector social en conjunto con el Consejo Mexicano de Desarrollo Rural Sustentable, presentar sus propuestas para que puedan ser consideradas en el Programa Especial Concurrente. La mayor parte de los proyectos de ley y de decreto que quedaron pendientes
(25), son reformas a la Ley de Desarrollo Rural Sustentable; los dems, contemplan reformar la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable; la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caa de Azcar; la Ley de Energa para el Campo; la Ley Agraria; y la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, para crear una Ocina de Enlace y Gestin Gubernamental, para facilitar la comunicacin entre la dependencia que tenga a su cargo la ejecucin de programas, las entidades federativas y el Poder Legislativo. Asimismo, la creacin de la Ley Nacional Agraria; de la Ley de Conservacin y Aprovechamiento Sustentable de los Recursos Fitogticos para la Alimentacin y la Agricultura; y de la Ley Federal Procampo. La Comisin de Desarrollo Rural del Senado, recibi 24 iniciativas con proyecto de reformas a leyes vigentes y tres con proyecto de Ley, as como siete minutas. Dos de los proyectos de ley quedaron pendientes de dictamen; sin embargo, se aprobaron cuatro reformas a la Ley Agraria y una a la Ley de Aguas Nacionales. Quedaron 15 proyectos de reforma pendientes: diez sobre la Ley de Desarrollo Rural Sustentable; dos sobre la Ley de Desarrollo Forestal Sustentable, uno relativo a la Ley de Energa para el Campo; otro para la Ley de Capitalizacin del PROCAMPO y cuatro ms sobre otros ordenamientos con incidencia en el sector rural. Las tres minutas aprobadas por el Senado fueron las siguientes: De reformas a la Ley de Aguas Nacionales; Que adiciona una fraccin XLIX al Artculo 7 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable; y De reformas al Artculo 21 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable. Quedaron pendientes los proyectos de Ley de Planeacin para la Soberana y
Seguridad Agroalimentaria y Nutricional y de Ley de Desarrollo Integral y Sustentable de la Cafeticultura, tambin en la Comisin de Agricultura y Ganadera de esta cmara. Para la Ley de Desarrollo Rural Sustentable se sugirieron cambios como la inclusin de asociaciones indgenas y mujeres en el diseo de las polticas pblicas de desarrollo, a travs del otorgamiento de recursos y nuevas tecnologas, la transformacin de la Secretara de la Reforma Agraria en Secretara de la Reforma Agraria y Desarrollo Rural, para que de esta manera se concentren todas las estrategias y ejes de accin productivos, econmicos, sociales y laborales dirigidos a la poblacin rural marginada, esencialmente ejidatarios, indgenas y pequeos propietarios, y la elaboracin de un padrn de comercializadores conables de productos agrcolas, ganaderos, pesqueros y sus derivados, que sera pblico en el Diario Ocial de la Federacin, y estara a cargo del Gobierno Federal, en coordinacin con los gobiernos estatales, las organizaciones de productores y los comits de los Sistemas-Producto. III. Recursos Hidrulicos La Comisin de Recursos Hidrulicos de la Cmara de Diputados, recibi durante este perodo 28 iniciativas con proyecto de decreto y cinco minutas del Senado. De estas ltimas, los diputados aprobaron la que reforma el Artculo 119 de la LGEEPA, dos de reformas a la Ley de Aguas Nacionales en materia de explotacin, uso y aprovechamiento de aguas nacionales y de facultades de la autoridad del agua y rechazaron otra de reformas a la Ley de Aguas Nacionales referida al tratamiento de aguas residuales, de manera que slo se encuentra pendiente un proyecto de reformas a la Ley de Aguas Nacionales en materia de concesiones, autorizaciones y permisos.
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En cuanto a las iniciativas, ocho fueron resueltas, todas ellas para reformar la Ley de Aguas Nacionales y slo dos de manera aprobatoria; de las 20 restantes que carecen de dictamen, todas tienen como propsito reformar la misma Ley, bsicamente para lograr una mejor coordinacin entre poderes (Federal, estatales y municipales), elevar la vigilancia de los diferentes usos de las aguas nacionales, superciales y del subsuelo; y normar las obligaciones y derechos de los concesionarios y asignatarios de aguas nacionales. Dos de ellas tambin fueron turnadas a la Comisin de Puntos Constitucionales, en tanto que se trata de reformas a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, una para reformar los artculos 4 y 27, con el objeto de establecer que toda persona tiene derecho a acceder y disponer de agua suciente, salubre, aceptable y accesible y otra para incluir dentro de los bienes considerados como propiedad de la Nacin a las precipitaciones pluviales. En el Senado, estn pendientes 12 iniciativas y tres minutas. Figuran entre las iniciativas el dictamen de la Ley de Agua Potable y Saneamiento, que tiene por nalidad atender las deciencias en la administracin del recurso y denir una poltica de fomento al desarrollo de los servicios a travs de la creacin y preservacin de las capacidades nancieras, humanas e institucionales en los entes operadores con un marco regulatorio que delimite con claridad sus responsabilidades y las metas y recursos que se pondrn a su disposicin para lograrlas. Las tres minutas pendientes versan sobre la explotacin, uso y aprovechamiento de aguas nacionales. Por otro lado, quedaron pendientes 12 asuntos, cinco de reformas a la Ley de Aguas Nacionales, dos a la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, cuatro ms a otros ordenamientos como la Ley Agraria y la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable.
IV. Medio Ambiente y Recursos Naturales y Pesca Medio Ambiente y Recursos Naturales En la Cmara de Diputados, esta comisin recibi 97 iniciativas con proyecto de decreto dejando pendientes 80 y 32 minutas turnadas por el Senado de las que fueron resueltas 20 aunque slo siete de manera positiva, para reformar diversas disposiciones de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente en materia de reas naturales protegidas y de certicacin de predios; las otras 13 se dictaminaron de manera negativa, entre ellas la que expide la Ley de Responsabilidad Civil por el Dao y el Deterioro Ambiental, en virtud de que se encuentra pendiente otro proyecto en un proceso ms avanzado. Por lo que corresponde a las iniciativas de ley, la Comisin present 12 dictmenes en sentido positivo que fueron aprobados y cinco dictmenes en sentido negativo. Las iniciativas aprobadas incorporaron el concepto de cambio climtico y otorgaron el carcter de utilidad pblica a la formulacin y ejecucin de acciones para ayudar a disminuir el calentamiento global; precisaron las facultades y criterios que debern observar la Federacin y los estados, adems de abordar el diseo, desarrollo y aplicacin de instrumentos econmicos que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la poltica ambiental; previeron la entrega de estmulos scales a quienes realicen actividades que tiendan a apoyar el desarrollo sustentable y a limitar y reducir las emisiones de gases efecto invernadero, para lo cual las consideraron como prioritarias; tambin exigieron que quienes se encuentren sujetos al procedimiento de evaluacin de impacto ambiental, queden obligados a presentar un programa de restauracin ecolgica a la SEMARNAT, acompaado de garanta suciente para asegurar su cumplimento. Adicionalmente, esta
comisin particip en el dictamen de la Ley General de Turismo, publicada el pasado 17 de junio de 2009. De las iniciativas pendientes al interior de la comisin, 32 son para realizar diversas reformas a la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente; 10 para reformar la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable; otras nueve de reformas a la Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos; nueve de reformas a la Ley General de Vida Silvestre; tres para reformar la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos para ampliar las facultades del Congreso de la Unin en materia ambiental, dos para reformar la Ley Federal de Derechos, y otras ms para reformar la Ley Federal de Sanidad Vegetal, la Ley de Bioseguridad de los Organismos Genticamente Modicados y la Ley Minera, as como 12 iniciativas con proyecto de ley. Entre los proyectos de ley que dej pendientes la Comisin se encuentran la que expide la Ley General de Bienestar Animal; la Ley de los Instrumentos Econmicos de carcter Fiscal Ambientales; la Ley Orgnica de la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente; la Ley General de la Calidad del Aire y la Proteccin a la Atmosfera; la Ley General de Evaluacin Ambiental de los Efectos de Planes y Programas de la Administracin Pblica; la Ley General de Playas; la Ley de Desarrollo Sustentable de la Regin Cuenca de Burgos; la Ley de la Zona Federal Martimo Terrestre, Playas, Terrenos Ganados al Mar o cualquier Depsito de Aguas Martimas y otras disposiciones con menor relacin con el sector rural pero no menos importantes como la Ley para el Consumo Sustentable de Bolsas de Uso Frecuente. De las 12 minutas que quedaron pendientes de estudio tres corresponden a la Ley General de Vida Silvestre, seis a la LGEEPA, una a la Ley de Sanidad Animal, una a la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable y la
que expide la Ley para la Conservacin y Restauracin de Tierras. En el Senado, el saldo de esta comisin, que en esta Cmara incluye la materia pesquera, es de 42 iniciativas, de las 64 que recibi, ya que en el caso de las minutas, resolvi 19 de las 31 que le fueron turnadas. Entre las iniciativas aprobadas, destacan siete de reformas a la LGEEPA, cuatro de reformas a la Ley General de Vida Silvestre, dos a la Ley Federal de Sanidad Animal, y nueve ms a otros instrumentos sobre medio ambiente. Cinco son los proyectos de ley pendientes de estudio: la Ley que crea el Fondo para la Conservacin y Saneamiento del Parque Nacional Can del Sumidero; la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental; la Ley General de Bienestar Animal (de la cual tambin existe un proyecto en la Cmara de Diputados); la Ley Orgnica de la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (que tambin tiene un proyecto en la Cmara de Diputados) y la Ley General para la Conservacin y Restauracin de las Tierras, de la cual debe emitir opinin. Entre las minutas pendientes, siete son de reformas a la LGEEPA, dos a la Ley General de Vida Silvestre, dos a la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables y uno a la Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos. V. Pesca Como ya se reri, slo la Cmara de Diputados tiene una comisin especca para atender los asuntos de pesca. Durante la LX Legislatura, recibi 13 iniciativas, de las cuales dos quedaron resueltas y, en el primer mes de inicio de los trabajos de la Legislatura, como minuta, se recibieron las observaciones del Presidente de la Repblica al decreto que expeda la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables aprobada por la LIX Legislatura, la cual,
fue publicada el 24 de julio de 2007 y cuyo objetivo es el ordenamiento de la pesca y la acuacultura para fomentar el mantenimiento de la calidad, la diversidad y disponibilidad de los recursos pesqueros y acucolas en cantidad suciente. La totalidad de las iniciativas recibidas, tiene como propsito reformar la nueva Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables, slo una de ellas se present antes de publicarse la nueva ley en el Diario Ocial de la Federacin. De las dos iniciativas aprobadas, una pretende deslindar a la SAGARPA de los asuntos de acuacultura y pesca y denir como autoridad exclusiva en esa materia a la CONAPESCA y la otra, establecer la obligacin de la SAGARPA de cubrir los gastos derivados de los cursos a pescadores para la obtencin de Certicados de Competencia. Ambas se encuentran en el Senado en proceso de dictamen. De las otras 11 propuestas que se encuentran pendientes de dictamen, destacan la que establece la participacin equitativa de las mujeres en el aprovechamiento de los recursos pesqueros y acucolas, como una de las lneas de la Poltica Nacional de Pesca y Acuacultura Sustentables; otra ms, que contempla incluir en dicha Poltica el impulso a mecanismos de mitigacin y adaptacin ante los fenmenos del cambio climtico. VI. Asuntos Indgenas A la Comisin de Asuntos Indgenas de la Cmara de Diputados le fueron turnadas 10 iniciativas con proyecto de decreto y dos minutas de la colegisladora. Las dos minutas quedaron pendientes, as como siete de las iniciativas. Tres iniciativas fueron resueltas, dos de ellas en sentido positivo: la que reforma el Artculo 6 de la Ley de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas y la que reforma el Artculo 13 de la Ley General de Derechos Lingsticos de los Pueblos Indgenas.
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Juan Manuel Lpez-Daz Gonzlez
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De los proyectos de decreto pendientes de dictamen, uno corresponde a la Ley de Conservacin y Aprovechamiento sustentable de los recursos togticos para la alimentacin y la agricultura, pendiente en otras tres comisiones de dictamen, otro de Ley General de Proteccin al Conocimiento Tradicional de los Pueblos Indgenas para establecer como obligacin del Estado reconocer y promover el respeto, la preservacin, el desarrollo de las comunidades locales, y la proteccin de los derechos colectivos de propiedad intelectual de los pueblos indgenas sobre sus conocimientos tradicionales, una de reformas al Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, dos de la Ley General de Derechos Lingsticos de los Pueblos Indgenas, uno a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria respecto a las previsiones de gasto para la atencin de la poblacin indgena; y uno ms a la Ley de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas. Las minutas pendientes de la Comisin son: La que reforma la Ley Federal de Defensora Pblica y la Ley General de Derechos Lingsticos de los Pueblos Indgenas en materia de acceso pleno de las comunidades a la justicia, y La que reforma los artculos 2, 9 y 13 de la Ley de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas. En el Senado, 12 iniciativas y 4 minutas de la colegisladora fueron turnadas a su Comisin de Asuntos Indgenas. De stas, siete iniciativas y dos minutas quedaron pendientes de dictamen: tres de la Ley de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, una al Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y dos de reformas a la Ley General de Derechos Lingsticos de los Pueblos Indgenas.
Qued pendiente un proyecto de Ley General del Sistema Nacional de Consulta Indgena para integrar sus propuestas y generar acuerdos sobre las polticas, programas y acciones pblicas que los afectan. VII. Reforma Agraria De las 19 iniciativas que la Cmara de Diputados turn a su Comisin de Reforma Agraria, cinco fueron resueltas y 14 quedaron pendientes, mientras que de las seis minutas que recibi del Senado, una fue dictaminada y aprobada por el Pleno el Decreto que reforma el Artculo 80 de la Ley Agraria quedando pendientes cinco, todas ellas de reformas a la misma Ley. Las iniciativas aprobadas fueron para reformar la Ley Agraria en materia de enajenacin de los derechos parcelarios, otorgando preferencia a los parientes de los ejidatarios y para incorporar en la Ley de Asociaciones Agrcolas disposiciones para impulsar la participacin de las mujeres en las organizaciones productivas y comercializadoras de productos agrcolas. Entre los 14 proyectos de decreto pendientes, se consideran relevantes el que expide la Ley Nacional Agraria, cuyo objetivo principal es declarar la tierra como patrimonio familiar, determinar los bienes que deben constituirlo y declarar que son inalienables, inembargables y no susceptibles de gravamen. Asimismo, el que reforma la Ley Agraria vigente, a n de ampliar las facultades de la Secretara de la Reforma Agraria en materia de fomento productivo y social del sector; de la inversin, investigacin cientca, capacitacin y organizacin, incluyendo la creacin de un Servicio Nacional de Fe Pblica Agraria a su cargo. Adems esta comisin deja pendientes ocho iniciativas de reforma a la Ley Agraria actualmente vigente y tres a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos para otorgar
a los pueblos indgenas derechos sobre las tierras y aguas que comprendan el territorio donde se encuentren sus asentamientos y para otorgar mayores facultades a la Cmara de Diputados, en materia agraria. En la Cmara de Senadores, esta misma comisin le dio entrada a 20 propuestas de reforma a diversas leyes, mayoritariamente a la Ley Agraria, entre las que destacan la que busca el establecimiento de la gratuidad de los servicios que otorgan los tribunales agrarios, el derecho de preferencia del cnyuge y los hijos de enajenantes de tierras y el establecimiento del Consejo de la Justicia Agraria, y debe participar en el dictamen de otros instrumentos jurdicos por lo que mantiene en proceso dos proyectos de reformas a la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, uno a la Ley Orgnica de los Tribunales Agrarios para instaurar el Consejo de la Justicia Agraria, uno a la Ley de la Administracin Pblica Federal para transformar la Secretara de la Reforma Agraria y que se encuentra en dictamen con la Comisin de Desarrollo Rural, uno a la Ley de Capitalizacin del Procampo, uno a la Ley de Desarrollo Forestal Sustentable y uno a la Ley de Promocin y Desarrollo de los Bioenergticos. En conjunto con otras comisiones del sector rural, aprob las tres minutas turnadas, una de reformas a la Ley de Aguas Nacionales y una de reformas a la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, a excepcin de la que reform el Artculo 80 de la Ley Agraria en lo que reere a la venta de derechos parcelarios. Consideraciones nales El recuento anterior evidencia la complejidad del anlisis del proceso legislativo relativo al sector rural, en el que conuyen numerosos actores e instituciones que tienen una mayor o menor incidencia en las decisiones que afectan su desarrollo. En este sentido,
no podemos prescindir del anlisis de los proyectos legislativos que van surgiendo a partir de una realidad en continua transformacin, incluyendo temas que aparentemente no tienen una relacin directa con el sector o con alguna de sus leyes marco que ya existen. Sin embargo, ms all de la trascendencia de las propuestas planteadas por los legisladores, llama la atencin la elevada proporcin de proyectos que an se encuentran en proceso de dictamen, lo que de manera simplista podra ser considerada por cualquier espectador y por la sociedad en su conjunto, como falta de inters de sus representantes. Algunas explicaciones se han esbozado ya en este documento. No obstante, a continuacin se plantean algunas alternativas que convendra considerar para desahogar los asuntos pendientes y evitar la persistencia de estos rezagos: 1. Establecer un dilogo entre comisiones similares que permita el rpido dictamen de las propuestas similares en los instrumentos normativos que regulan al sector, pero sobre todo, llevar a cabo un anlisis que permita una mejora real en el marco jurdico. 2. Dictaminar negativamente, si es el caso, sobre los asuntos que incluso por la propia correlacin de fuerzas polticas, no sean aprobados. 3. Realizar un trabajo de cabildeo previo a la presentacin de los proyectos de manera que garantice su viabilidad al interior de todas las fuerzas polticas de las cmaras, y se evite la prdida de tiempo y las grandes cargas de trabajo para las comisiones. 4. Procurar una mejor distribucin de las cargas de trabajo para las comisiones, para tratar de resolver cargas tan
fuertes sobre una o dos comisiones como es el caso de las de Medio Ambiente y Recursos Naturales de ambas cmaras. En este caso, tal vez sera necesario establecer al interior de la Cmara de Diputados alguna comisin de Estudios Legislativos, como sucede en el Senado, que permita la divisin y con ello la agilizacin de los trabajos. 5. Normar sobre el nmero y la trascendencia de las propuestas con punto de acuerdo que son presentadas y turnadas a la comisiones ordinarias, ya que igualmente requirieren de un proceso de investigacin, discusin y dictamen tanto al interior de las comisiones como en el Pleno de la Cmara, distrayendo su atencin de asuntos fundamentales como son el estudio, la discusin y el dictamen de las iniciativas y minutas que presentan los legisladores. 6. Establecer alguna estrategia de comunicacin para informar a la ciudadana sobre los trabajos que realizan las comisiones, que permitan una mayor vinculacin del trabajo con los ciudadanos, ms all del dato relativo al nmero de los instrumentos que son resueltos. Fuentes Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, SISTA, Mxico, 2009. Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, SISTA, Mxico, 2009. Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados, LX Legislatura, http:// gaceta.diputados.gob.mx/ Gaceta Parlamentaria del Senado de la Repblica, http://www.senado.gob. mx/gaceta.php?principio=inicio/
FOTO Alberto Lpez-Daz Gonzlez
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El concepto de desarrollo sustentable en la legislacin mexicana

Gloria Margarita Alvarez Lpez
Introduccin Los orgenes del trmino desarrollo sustentable datan de los aos setenta, surgiendo como respuesta al cuestionamiento sobre la relacin crecimiento econmico y ambiente. En el informe Nuestro Futuro Comn se acu una de las deniciones ms citadas en el mbito internacional, establecindolo como un modelo de crecimiento que satisface las necesidades de la generacin presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras (Braes, 2005). Su adopcin, como objetivo social deseado, hizo que formar parte de la legislacin nacional y de los propsitos de organizaciones internacionales. Asimismo, su trascendencia ha llevado a diversos anlisis sobre sus implicaciones y a acuerdos sobre las acciones que deben ser impulsadas para su logro. El entendimiento del concepto desarrollo sustentable debe ser fundamental para lograr mejorar la relacin entre la humanidad y la naturaleza; sin embargo, tanto en el mbito internacional como en el nacional, han surgido nuevas deniciones, que generan confusin y discrepancias sobre lo que se requiere para lograrlo. Mxico ha abonado elementos para la discusin, al adoptar el trmino de desarrollo sustentable en su legislacin nacional y en la de varias entidades federativas.
Subdirectora, Direccin de Estudios sobre Soberana Alimentaria y Nueva Ruralidad, CEDRSSA, Cmara de Diputados.
I. Antecedentes En la dcada de los setenta se llevaron a cabo las primeras reuniones sobre el modelo de desarrollo y la problemtica ambiental, que generaron pronunciamientos internacionales en torno a la relacin entre ambiente y desarrollo. La conformacin de la Comisin Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CMMAD), por resolucin de las Naciones y su informe, titulado Nuestro futuro comn, mejor conocido como el Informe Brundtland, establecieron una referencia sobre esta relacin. Este documento parte de la idea central de que medio ambiente y desarrollo no pueden ser separados, al sealar que medio ambiente y desarrollo no constituyen desafos separados; estn inevitablemente interligados. El desarrollo no se mantiene si la base de recursos ambientales se deteriora y el medio ambiente no puede ser protegido si el crecimiento no toma en cuenta las consecuencias de la destruccin ambiental (CMMAD, 1988). El informe seala que hay que preocuparse de cmo el deterioro ambiental limita el desarrollo y que Antes nuestras mayores preocupaciones se dirigan sobre los efectos del desarrollo en el medio ambiente. Hoy, tenemos que preocuparnos tambin en cmo el modo como el deterioro ambiental puede impedir o revertir el desarrollo econmico. rea tras rea, el deterioro del medio ambiente est minando el potencial del desarrollo (CMMAD, 1988). En el documento, el desarrollo sustentable es un llamado a cambiar las estrategias aplicadas hasta el momento, tanto en materia de polticas de desarrollo como en las ambientales. Se concibe como un cambio drstico y necesario para mantener el objetivo
ltimo de la estabilidad social (Pierri, 2005). El informe establece una serie de objetivos y requisitos del desarrollo sustentable (ver Cuadro 1). Cuadro 1. Objetivos y requisitos del desarrollo sustentable Los principales objetivos y requisitos de las polticas ambientales y desarrollistas que derivan del concepto de desarrollo sustentable son, entre otros, los siguientes: Retomar el crecimiento. Cambiar la calidad del desarrollo;. Atender las necesidades esenciales de empleo, alimentacin, energa, agua y saneamiento. Mantener un nivel poblacional sustentable. Conservar y mejorar la base de recursos. Reorientar la tecnologa y administrar el riesgo. Incluir el medio ambiente y la economa en el proceso de toma de decisiones. Un sistema poltico que asegure la efectiva participacin de los ciudadanos en el proceso decisorio. Un sistema econmico capaz de generar excedentes y know-how tcnico con bases conables y constantes. Un sistema social que pueda resolver las tensiones causadas por un desarrollo no equilibrado. Un sistema de produccin que respete la obligacin de preservar la base ecolgica del desarrollo. Un sistema tecnolgico que busque constantemente nuevas soluciones. Un sistema internacional que estimule patrones sustentables de comercio y nanciamiento. Un sistema administrativo exible y capaz de autocorregirse.
Fuente: Pierri (2005).
Este informe, como se seala en un principio, dene como desarrollo sustentable a un modelo de crecimiento que satisface las necesidades de la generacin presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras (Braes, 2005). Adems, el informe seala que este modelo encierra en s mismo dos conceptos fundamentales: el concepto de necesidades, en particular las necesidades esenciales de los pobres, a las que debera otorgarse prioridad preponderante; y el concepto de limitaciones impuestas por el estado de la tecnologa y la organizacin social (CMMAD, 1988). De acuerdo con Cabrera (2007), el desarrollo sustentable se dene como: a) La capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades; b) El acceso a los recursos y la distribucin racional de costos y benecios; c) La igualdad social entre generaciones y la igualdad dentro de cada generacin; d) El desarrollo en todos los pases: desarrollados o en desarrollo, de economa de mercado o centralizada; e) Es global; f) Incluye a todos los seres humanos respetando su diversidad cultural, lingstica y de costumbres, o sea, con respeto a todas las comunidades de la humanidad; e g) Implica el acceso a la justicia de todos los seres humanos y de todas las comunidades, incluyendo los indgenas. En la dcada de los noventa contina el inters internacional sobre la problemtica ambiental. En 1992, en Ro de Janeiro, se realiza la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Sustentabilidad, conocida como Cumbre de la Tierra. En dicha conferencia se populariz la idea del desarrollo sustentable, a travs de los
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compromisos que de ella derivaron, entre los que se encuentra el Programa Global para el Desarrollo Sustentable en el Siglo XXI o Agenda 21, el cual constituye un programa de accin a aplicar por los gobiernos a lo largo del presente siglo, en todos los niveles; por las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) y dems instituciones, con el apoyo de las Naciones Unidas: y por las dems instituciones multilaterales y nacionales de fomento del desarrollo socioeconmico, con el objeto de hacer viable la adopcin del desarrollo sustentable y ambientalmente racional en todos los pases (Fundacin para el Desarrollo Sustentable, s/f). Dicho programa sienta las bases para desarrollar estructuradamente una poltica global que permita alcanzar el desarrollo sustentable, es decir, la integracin de los aspectos sociales, econmicos y ambientales. Sociales, referidos a la equidad o justicia social en las necesidades sociales de las personas, como son la educacin, la salud, la vivienda, la cultura y la participacin ciudadana; econmicos, mediante un modelo econmico que aporte oportunidades para mejorar la calidad de vida, la creacin de empleo y la generacin de riqueza; y ambientales, que consideren la conservacin, cuidado y respeto por el entorno y los recursos naturales como un recurso econmico que benecie a la poblacin. Las opiniones en torno al desarrollo sustentable son diversas, para algunos se trata de una herramienta ms, dentro de la estrategia global, que busca un modelo de crecimiento econmico y social, basado en el desarrollo sustentable; es aqul que busca satisfacer las necesidades presentes, es decir, de las generaciones actuales, sin comprometer las generaciones futuras. Para otros, el desarrollo sustentable tiene otras caractersticas. Para Garca (2007), por ejemplo, slo debe hablarse de desarrollo entendindolo como aquel proceso que adems de potenciar
los recursos de un pas o de una regin, satisfaga los objetivos de incrementar la economa, elevar la calidad de vida de la poblacin y respetar el equilibrio de los ecosistemas, contribuyendo en la medida de lo posible a reparar los daos ya causados. Asimismo, para Urquidi (2001), el desarrollo sustentable deber ser un desarrollo que estimule el mejoramiento econmico y a la vez proteja a la naturaleza y a la especie humana de la degradacin de los bienes comunes y los servicios ambientales que la naturaleza aporta y tambin reduzca las desigualdades sociales que inciden en el deterioro del ambiente. Para la CMMAD (1988) existen tres reas principales de sustentabilidad: bienestar ecolgico, bienestar humano e interacciones. El primero, comprende el aire, el agua y el suelo. El segundo, incluye la salud, la educacin, la vivienda, la seguridad y la proteccin de los derechos de la mujer. Mientras que el tercero, se reere a la poblacin, la equidad, la distribucin de la riqueza, el desarrollo econmico, la produccin y el consumo, y el Gobierno. En la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible, realizada en Johannesburgo, el concepto ha sido retomado y a los tres pilares de proteccin del ambiente, desarrollo social y econmico, se les han aadido los aspectos de democracia, el estado de derecho, el respecto de los derechos humanos y las libertades, as como el logro de la paz y la seguridad como esenciales para alcanzar el desarrollo sostenible. De tal manera que, como seala Garca (2007), el concepto de desarrollo sustentable, ya de por s vago e impreciso, sigue amplindose. As, el concepto de desarrollo sustentable va desde una concepcin de las relaciones entre crecimiento econmico y medio ambiente hasta la compleja enumeracin e interrelacin entre diversos aspectos deseables por la comunidad internacional.
Adems, el trmino desarrollo sustentable ha sido adoptado por organizaciones internacionales, como la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), y ha sido retomado en la legislacin nacional de los Estados Unidos y Canad, ambos, socios comerciales de Mxico. En este sentido, la OCDE establece que el desarrollo sustentable es la ruta del desarrollo a lo largo de la cual se maximiza el bienestar humano para no comprometer el bienestar de las generaciones futuras (OCDE, 2009). Con relacin a los dos principales socios comerciales de Mxico, se identic que la legislacin canadiense establece que este desarrollo es aquel que permite responder a las necesidades del presente sin comprometer la posibilidad para las generaciones futuras de satisfacer las suyas (Loi fdrale sur le dveloppement durable y Loi sur le vricateur gnral). Como puede notarse, la legislacin canadiense se apega a la denicin surgida del Informe Brundtland y dada la importancia que el tema reviste para el pas, gener una ley especca. Para los Estados Unidos el otro socio comercial mexicano, en una disposicin normativa de carcter administrativo, se seala que el desarrollo sustentable signica la eliminacin del concepto de residuos y la construccin considerando los procesos naturales y los ujos y ciclos de energa; y reconocer la interrelacin entre las acciones y el mundo natural (Federal Management Regulation, 2009). Dada la amplitud del tema, seguramente en dicho pas existen otras disposiciones sobre el desarrollo sustentable, disposiciones que no son analizadas en el presente trabajo. II. El concepto de desarrollo sustentable en la legislacin nacional De acuerdo con la publicacin Capacidades y Sinergias. El desafo ambiental de Mxico, el objetivo
ltimo de un sistema jurdico es ofrecer certidumbre en las relaciones sociales. La efectividad de las leyes depende, en gran medida, de su aceptacin social, y sta, a su vez, de la conviccin de los actores e interlocutores dentro de un Estadonacin, pas o sociedad, de que los derechos u obligaciones establecidos son equitativos y necesarios para la viabilidad de esa colectividad. Adicionalmente, es importante que los derechos y obligaciones estn claramente sealados (SEMARNATPNUD, 2006). Lo que le conere a las leyes una gran relevancia en el logro del desarrollo sustentable, al contar con una gran aceptacin social que genera la conviccin de los diferentes actores, de que los derechos y obligaciones establecidas sobre el desarrollo sustentable son equitativos y necesarios para la viabilidad de la sociedad mexicana. El trmino desarrollo sustentable forma parte del marco jurdico mexicano, se incluye en la carta magna y, al menos en cuatro leyes federales y en 22 leyes estatales como se ver ms adelante. En 1999, se modic el Artculo 25 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y se estableci que corresponde al Estado la rectora del desarrollo nacional para garantizar que ste sea integral y sustentable, situacin que, de acuerdo con Braes (2005), hace que el desarrollo sustentable forme parte de las disposiciones de carcter econmico. Esta modicacin se da a la luz de la reforma al Artculo 4 para incluir el derecho a un medio ambiente adecuado y ligando el desarrollo a los aspectos medio ambientales. Siguiendo a Garca (2007), el hecho de que el principio del desarrollo sustentable se encuentre en la Constitucin signica un gran avance, al encontrarse en el ms alto nivel jurdico, pudiendo entonces ser invocado por los particulares. Adems de que se ha convertido en el derecho ambiental, en una especie de principio superior, que
constituye la idea central sobre la cual gravitan en la actualidad, las polticas, normas y gestiones ambientales en el pas, por lo menos en la teora. Adems, de acuerdo con Godnez (2007), como desarrollo sustentable, se encuentra incorporado en diversos tratados internacionales raticados por el Gobierno mexicano. En consecuencia, de acuerdo con el Artculo 133 constitucional, dichos tratados son ley suprema de la Unin, y los principios contenidos son parte del sistema jurdico mexicano. En la legislacin ambiental mexicana se ha incluido el trmino desarrollo sustentable, especcamente en la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (LGEEPA). De acuerdo con Carmona (1990), en la exposicin de motivos de la Iniciativa de ley, la solucin que se da a la problemtica ambiental es establecer un cuerpo jurdico que permita la conciliacin del esquema de desarrollo del pas, con la poltica ambiental que permita una forma distinta de administracin, gestin y aprovechamiento de los recursos naturales del pas y la prevencin y control de la contaminacin ambiental; todo ello sustentado en los principios de la descentralizacin, coordinacin y concertacin administrativa. La versin original de la LGEEPA data del 28 de enero de 1988 y fue modicada en 1996, a efecto de incorporar los avances de la Conferencia de Ro de 1992 (Godnez, 2007). La incorporacin de la denicin para desarrollo sustentable en el articulado de la ley forma parte de dichas modicaciones. Adems que en el Artculo 1 se establece que sus disposiciones tienen por objeto propiciar el desarrollo sustentable. No obstante que existe una denicin para el desarrollo sustentable en la LGEEPA, ley marco en materia ambiental en Mxico, con la emisin de
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leyes sectoriales, que son consideradas al mismo nivel, se han establecido otras deniciones relacionadas con dicha expresin. En la Ley de Aguas Nacionales (LAN) se incluye una denicin para el desarrollo sustentable en materia hdrica, posteriormente surgi una denicin en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS) y nalmente una ms, proveniente de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (LGDFS) (ver Cuadro 2).
Cuadro 2. Deniciones de desarrollo sustentable contenidas en la legislacin mexicana
Ley LGEEPA (1996) Denicin DESARROLLO SUSTENTABLE. El proceso evaluable mediante criterios e indicadores del carcter ambiental, econmico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, que se funda en medidas apropiadas de preservacin del equilibrio ecolgico, proteccin del ambiente y aprovechamiento de recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfaccin de las necesidades de las generaciones futuras (Artculo 3 fraccin XI). DESARROLLO HDRICO SUSTENTABLE. En materia de recursos hdricos, es el proceso evaluable mediante criterios e indicadores de carcter hdrico, econmico, social y ambiental, que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, que se fundamenta en las medidas necesarias para la preservacin del equilibrio hidrolgico, el aprovechamiento y proteccin de los recursos hdricos, de manera que no se comprometa la satisfaccin de las necesidades de agua de las generaciones futuras (Artculo 3 Fraccin XXI). DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE. El mejoramiento integral del bienestar social de la poblacin y de las actividades econmicas en el territorio comprendido fuera de los ncleos considerados urbanos de acuerdo con las disposiciones aplicables, asegurando la conservacin permanente de los recursos naturales, la biodiversidad y los servicios ambientales (Artculo 3 fraccin XIV). DESARROLLO FORESTAL SUSTENTABLE. Un proceso evaluable y medible mediante criterios e indicadores de carcter ambiental, silvcola, econmico y social que tienda a alcanzar una productividad ptima y sostenida de los recursos forestales sin comprometer el rendimiento, equilibrio e integridad de los ecosistemas forestales que mejore el ingreso y la calidad de vida de las personas que participan en la actividad forestal y promueva la generacin de valor agregado en la regiones forestales, diversicando las alternativas productivas y creando fuentes de empleo en el sector (Artculo 30).
LAN (1992)
LDRS (2001)
LGDFS (2003)
Fuente: Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, Ley de Aguas Nacionales, Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable y Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
Del cuadro anterior se desprenden los comentarios siguientes: A pesar de la existencia de una denicin establecida en la ley ambiental, el Congreso mexicano estableci otras tres deniciones en las leyes federales. Deniciones sectoriales para aspectos hdricos, forestales y rurales. Este carcter sectorial va en contra del manejo integral del desarrollo sustentable al parcializar el concepto, adems de que puede generar confusin. Es conveniente sealar que de acuerdo con Carmona (2003), las deniciones que marca el Artculo 3 de la LGEEPA pueden considerarse como la denicin jurdica de conceptos. De las cuatro deniciones, tres (ambiental, hdrica y forestal) son muy parecidas entre ellas, a pesar de que no son iguales a la establecida en el Informe Brundtland. Adems estas tres deniciones establecen el uso de indicadores para evaluar el proceso. La cuarta denicin corresponde al mbito rural. En LGEEPA, el desarrollo sustentable se establece como parte de los objetivos de la ley y, por lo tanto, pueden utilizarse los 16 instrumentos de poltica ambiental en ella sealados para lograrlo.
En el caso de la legislacin sobre aspectos hdricos, el desarrollo hdrico sustentable forma parte del objeto de la LAN, el cual est dirigido a regular la explotacin, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales, su distribucin y control, as como la preservacin de su cantidad y calidad para lograr su desarrollo integral sustentable. Es pertinente resaltar que en esta parte se reere al desarrollo integral sustentable y no al desarrollo sustentable en materia de recursos hdricos como lo establece en el Artculo 3 de la ley. El desarrollo forestal sustentable, establecido en la legislacin federal, forma parte del objeto de la ley de la LGDFS, el cual est orientado a regular y fomentar la conservacin, proteccin, restauracin, produccin, ordenacin, el cultivo, manejo y aprovechamiento de los ecosistemas forestales del pas y sus recursos, as como distribuir las competencias que en materia forestal correspondan los tres rdenes de Gobierno, con el n de propiciar el desarrollo forestal sustentable. La denicin establecida en la LGDFS, adems de estar dirigida a los recursos forestales, aade el trmino de medible al concepto establecido en la LGEEPA. Las disposiciones de la LDRS estn dirigidas a promover el desarrollo rural sustentable, al cual considera de inters pblico y, por lo tanto, protegidas mediante la intervencin directa y permanente del Estado (Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1996). A travs de los diferentes programas, sistemas, servicios y fondos establecidos en la ley se promover el desarrollo rural sustentable. La denicin establecida en la LDRS est enfocada a mejorar la calidad de vida de las personas que viven en las zonas rurales. Adems, a pesar de ser ms parecida a la denicin proveniente del Informe Brundtland no considera de manera
explcita el aspecto de equidad intergeneracional. Las cuatro deniciones sobre el desarrollo sustentable existentes en la legislacin mexicana generan falta de claridad, dispersin y confusin sobre lo que el concepto implica. Situacin que fortalece la observacin realizada en el documento Capacidades y Sinergias. El desafo ambiental en Mxico, en el que se seala como una de las deciencias en el marco jurdico la dispersin de la legislacin. La inclusin del concepto de desarrollo sustentable como modelo de desarrollo para el pas, en sus diferentes instrumentos normativos lase constitucin, tratados y acuerdos internacionales, y en las leyes federales no es suciente para lograr que haya un balance entre los tres pilares tradicionales: econmicos, sociales y ambientales. Se requiere de compromisos, acciones concretas y presupuestos que reejen el equilibro entre los tres. Situacin que se antoja lejos, al revisar el presupuesto destinado a temas ambientales y compararlo con los recursos destinados a los otros dos pilares. Por ejemplo, en el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable, principal instrumento de poltica pblica para el sector rural, con dedicatoria ambiental y que se desprende de una de LDRS, de los recursos ejercidos en el ao 2007 slo diez por ciento corresponde a la vertiente ambiental (Robles, 2009). Si bien el desarrollo sustentable forma parte de las leyes ambientales sectoriales, esto no es suciente, se requiere vigilar el acatamiento de sus disposiciones. Esto se traduce en la necesidad de fortalecer a las instituciones responsables de vericar su cumplimiento, entre las cuales se encuentra la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente, y de los rganos de imparticin de justicia en aspectos ambientales que se ha convertido en el taln de Aquiles. Adems de revisar el papel
que desempean otros actores, ya que no es claro quines atienden los conictos sobre aspectos ambientales como es el caso del acceso a los recursos naturales relacionados con la propiedad de la tierra. III. Participacin de la Administracin Pblica Federal, Estatal y Municipal Las cuatro leyes federales que incluyen el concepto de desarrollo sustentable en su articulado, sealan atribuciones para diferentes entidades y dependencias de la Administracin Pblica. As, el cumplimiento de las disposiciones contenidas en la LGEEPA, corresponde principalmente a la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT); la LAN a la Comisin Nacional del Agua (CONAGUA) dependiente de la SEMARNAT; la LGDFS a la Comisin Nacional Forestal (CONAFOR), tambin dependiente de la SEMARNAT, y LDRS a la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA). Aunque en el caso de esta ltima, se establece la participacin de diez secretaras, a travs de la Comisin Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable (CINDRS). De tal manera que lograr el desarrollo sustentable requiere de la participacin de las diferentes reas de la Administracin Pblica. En este sentido, la legislacin fundamental sobre el tema es la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal (LOAPF). Especcamente sobre el desarrollo sustentable, dicha ley seala que a la SEMARNAT le corresponde el despacho de, entre otros asuntos, fomentar la proteccin, restauracin y conservacin de los ecosistemas y recursos naturales y bienes y servicios ambientales, con el n de propiciar su aprovechamiento y desarrollo sustentable (Artculo 32 Bis Fraccin I). Es conveniente sealar que la LOAPF es frecuentemente empleada como
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fuente principal en la toma de decisiones respecto a atribuciones que le corresponden a las distintas entidades y dependencias de la Administracin Pblica Federal (APF). El desarrollo sustentable como un principio que abarca distintas reas, sobre todo si se considera que en su evaluacin se involucran indicadores econmicos, sociales y ambientales como lo reconocen las leyes mexicanas; entonces se requiere del compromiso y actuacin de todas las entidades y dependencias de la APF y no slo de la secretara responsable de la poltica ambiental para avanzar en la ruta de dicho desarrollo. Es conveniente sealar que en la Administracin del Presidente Felipe Caldern se considera como principio rector del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 el logro del desarrollo humano sustentable en el que asume que el propsito del desarrollo consiste en crear una atmsfera en que todos puedan aumentar su capacidad y las oportunidades puedan ampliarse para las generaciones presentes y futuras (Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, Presidencia de la Repblica, 2007). Con esta disposicin se establece que todas las entidades y dependencias de la Administracin Pblica debern regir su actuacin buscando el desarrollo humano sustentable. De tal manera que en el mbito nacional existe una nueva denicin relacionada con el desarrollo sustentable con carcter humano. Adicionalmente, dado el carcter ambiental que se le ha dado al desarrollo sustentable, y por lo tanto de concurrencia, es necesario subrayar la relevancia de la participacin de los gobiernos estatales. Los cuales cuentan con su propia ley en materia ambiental. La inclusin del concepto de desarrollo sustentable en la legislacin estatal se revisar en el siguiente apartado de este documento.
Tambin es importante la participacin de las autoridades municipales que de acuerdo con el Artculo 115 constitucional tienen la responsabilidad de prestar los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento. Aspecto relacionado con el desarrollo sustentable en su aspecto hdrico. Los instrumentos normativos de los municipios denominados bandos no son abordados en el presente documento. IV. Desarrollo sustentable en la legislacin estatal De acuerdo con la disposicin constitucional establecida en el Artculo 73 fraccin XXIX-G, que seala que el ejercicio de las atribuciones en materia ambiental corresponde de manera concurrente a la federacin, los estados, el Distrito Federal y los municipios, obligan a las autoridades de los tres rdenes de Gobierno a establecer mecanismos de coordinacin para la formulacin y ejecucin de programas especcos en materia ambiental. Adems, en cumplimiento del mandato constitucional, se han emitido las correspondientes leyes ambientales para cada una de las entidades federativas y para el Distrito Federal. Dichas leyes estatales, en principio deberan complementar las leyes federales. La legislacin en el mbito estatal ha avanzado en coordinacin con las disposiciones establecidas en las leyes federales sobre aspectos ambientales, forestales, hdricos y de desarrollo rural, de tal manera que se han emitido leyes estatales: 32 ambientales, 26 forestales y 8 sobre desarrollo rural. Sobre el concepto materia del presente trabajo, de las 32 leyes ambientales estatales, 22 cuentan con una denicin para el desarrollo sustentable. Dichas legislaciones corresponden a los estados de: Aguascalientes, Campeche, Coahuila,
Colima, Chiapas, Chihuahua, Distrito Federal, Durango, Guerrero, Hidalgo, Mxico, Nayarit, Nuevo Len, Oaxaca, Quertaro, San Luis Potos, Sonora, Tabasco, Tlaxcala, Veracruz, Yucatn y Zacatecas (ver Anexo B. Deniciones sobre desarrollo sustentable en la legislacin estatal). Es conveniente sealar que aunque nueve entidades federativas y el Distrito Federal cuentan con su respectiva ley ambiental, no establecen una denicin para el desarrollo sustentable. De las 22 deniciones estatales, 20 se apegan a la denicin establecida en la LGEEPA con algunas diferencias; mientras que las otras dos presentan deniciones diferentes. De 20 deniciones, siete presentan diferencias tales como la omisin de indicadores o del aspecto ambiental o de la productividad, as como la adicin de equidad para las generaciones actuales o de los aspectos de justicia social, entre otros. Las legislaciones con dichas diferencias corresponden a los estados de: Durango, Guerrero, Quertaro, San Luis Potos, Tlaxcala, Yucatn y Zacatecas. A continuacin se puntualizan las diferencias. En la ley de Durango, se omite el aspecto de indicadores y slo considera criterios, no establece en qu se funda (la denicin de la LGEEPA establece que se funda en medidas apropiadas para la preservacin del equilibrio ecolgico y proteccin al ambiente y aprovechamiento de recursos naturales). En el caso de Guerrero se aade el aspecto de equidad con las generaciones actuales. En la legislacin del Estado de Mxico, en su Cdigo de Biodiversidad 2, emplea el trmino desarrollo sostenible y establece que los criterios e indicadores deben ser de las condiciones ambientales, econmicas, sociales, mismos aspectos que son considerados
en la denicin de la ley federal, y aade las condiciones culturales. Adems, seala que dicho desarrollo se fundamenta en medidas apropiadas para la preservacin de la integridad de los ecosistemas, la proteccin del ambiente, el aprovechamiento y uso de los elementos y recursos naturales. Resalta la adicin de los elementos naturales ya que no existe en la legislacin federal como parte de la denicin para desarrollo sustentable. Esta separacin puede implicar que los recursos naturales son diferentes a los elementos naturales, situacin que puede generar confusin ya que los recursos naturales son elementos naturales. En San Luis Potos se seala que el proceso debe adems de ser evaluable, como seala la LGEEPA, ser medible. Esta situacin puede causar confusin ya que para evaluar hay que medir y pareciera que son cosas diferentes. Adems de fundarse en medidas apropiadas de conservacin y proteccin del ambiente y aprovechamiento de los elementos naturales e inducidos para asegurar las necesidades de las generaciones futuras. Al respecto, es conveniente sealar que dicho aseguramiento es difcil de establecer por lo que se torna slo declarativa, adems las necesidades futuras estarn presentes, y el desarrollo sustentable podra contribur a satisfacerlas no a asegurarlas. En la ley de Yucatn se omiten los indicadores ambientales uno de los tres pilares del desarrollo sustentable. Mientras que en la de Zacatecas, a la denicin de la ley federal se la aade la justicia social y omite el mejoramiento de la productividad. A diferencia de la LGEEPA, la denicin estatal de Tlaxcala omite la equidad intergeneracional. Las dos legislaciones ambientales estatales cuya denicin para desarrollo sustentable es notoriamente diferente de la establecida en la legislacin
federal corresponden a Quertaro y Tabasco, ya que en ellas se seala como un proceso participativo y se omite la parte productiva o no se mencionan los tres pilares del desarrollo sustentable. Como a continuacin se detalla. En la denicin establecida en la primera entidad, se concibe como un proceso participativo para mejorar la calidad de vida las actuales y las futuras generaciones, que implica el respeto a la naturaleza y distribucin equitativa de los benecios del progreso. En ella se omiten los aspectos econmicos (de productividad), as como la utilizacin de indicadores para evaluarlo, como lo seala la legislacin federal ambiental. Mientras que en la segunda se retoma la denicin derivada del Informe Brundtland, es decir, aquel que permite satisfacer nuestras necesidades actuales sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las suyas, omitiendo los aspectos econmicos, sociales y ambientales que caracterizan el desarrollo sustentable. De lo mostrado anteriormente se desprenden los comentarios siguientes: La ampliacin del concepto de desarrollo sustentable que se ha presentado en el mbito internacional, ha permeado en las leyes estatales. Dan muestra de ello, la inclusin de los aspectos de cultura y de justicia social. La riqueza de la heterogeneidad del pas se muestra en la forma como se entiende el desarrollo sustentable.
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Comisin Nacional del Agua
Un cdigo es un conjunto ordenado y sistematizado de leyes o de normas. El Cdigo de Biodiversidad del Estado de Mxico regula las materias: equilibrio ecolgico, proteccin al ambiente, fomento al desarrollo sostenible; fomento al desarrollo forestal sostenible; prevencin y gestin integral, de residuos; preservacin, fomento y aprovechamiento sostenible de la vida silvestre y proteccin y bienestar animal.
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Las diferentes formas en que se ha denido el trmino en las leyes estatales seala que hay un desconocimiento de lo que implica. En este sentido, pareciera que la cultura y la participacin social no forman parte de los aspectos sociales del desarrollo sustentable. Aunque tambin se observan omisiones de aspectos fundamentales en la concepcin del desarrollo sustentable, tales como los indicadores, la satisfaccin de las necesidades de las generaciones futuras y su relacin con la productividad. Es decir, en la legislacin estatal se soslayan aspectos que tambin han sido considerados como indispensables en el camino del desarrollo sustentable. Es de resaltar que tanto en la legislacin federal como en la de los estados, que retoman la denicin, no se hace una referencia explcita al hecho de que se trata de un desarrollo ligado al crecimiento econmico y a que queda como un proceso. Situacin que puede generar confusin en su aplicacin, particularmente sobre la relacin medio ambiente y desarrollo. El concepto de desarrollo sustentable es ambiguo en las distintas legislaciones estatales al carecer de acciones necesarias para alcanzarlo. En las deniciones estatales, particularmente las relacionadas con el sector rural, se retoma el carcter integral y sustentable del desarrollo establecido en la Constitucin. A pesar de estar contenido en la legislaciones federal y estatales todava no hay una denicin nica para el pas. Respecto a los recursos hdricos, en la legislacin local, 30 entidades federativas cuentan con al menos una ley sobre recursos hdricos, ninguna de las cuales contiene una denicin sobre el desarrollo sustentable hdrico. Los estados que no cuentan con alguna ley sobre agua corresponden a Chihuahua y Quertaro.
Sobre el desarrollo rural sustentable, ocho entidades federativas cuentan con su respectiva ley. En tres legislaciones estatales se repite la denicin establecida en la ley federal. En los otros cinco casos se retoma parcialmente la denicin o se aaden otros aspectos o se establece una denicin diferente o no incluye una denicin. En la ley del Distrito Federal, no se incluye una denicin para el desarrollo rural sustentable. En la ley de Guerrero, Jalisco y Morelos, se retoma la denicin para el desarrollo rural sustentable establecida en la ley federal. En el caso de Michoacn, la legislacin estatal es para el trmino desarrollo rural integral y sustentable, el cual est en concordancia con el Artculo 25 constitucional. En la denicin de Michoacn para dicho trmino se retoma parcialmente la denicin contenida en la LDRS y se aade el aspecto de participacin activa y organizada de los diversos agentes econmicos y sociales del medio rural. En Nuevo Len, se emplea el trmino desarrollo rural integral y sustentable, el cual se reere a las condiciones de vida y no al bienestar social de la poblacin como lo seala la legislacin federal en la materia, y a las actividades econmicoproductivas, es decir, a actividades que consideren la compra y venta, no slo a las productivas como est asentado en la LDRS. Adems de sustituir los ecosistemas por la biodiversidad y los servicios ambientales, tambin establecidos en la ley federal. En la ley de Puebla para desarrollo rural sustentable, se retoma parcialmente la denicin de la LDRS aadiendo que para mejorar el bienestar social de la poblacin se procurar reducir la pobreza de los municipios marginados, promover la equidad social y de gnero en sus comunidades. Esta denicin abarca ms aspectos (equidad social y de gnero) que slo los tres pilares del desarrollo sustentable. Adems, es la nica legislacin que hace referencia, de
manera explcita a los municipios para aspectos de desarrollo. Mientras que en San Luis Potos, la denicin para el desarrollo rural sustentable contenida en la ley local no corresponde a la LDRS. En el caso de la legislacin forestal, 26 entidades federativas cuentan con una ley sobre desarrollo forestal sustentable; sin embargo, ninguna de ellas cuenta con una denicin para el desarrollo forestal sustentable. Las entidades federativas han denido el desarrollo sustentable, haciendo algunos ajustes a la denicin proveniente de la legislacin federal o incorporando determinados aspectos. La distintas formas en como se ha adoptado el trmino desarrollo sustentable sealan que los congresos estatales han ajustado la denicin a las necesidades detectadas en la entidad y a los resultados de las negociaciones realizadas en el seno de sus congresos, as, para algunos hay que adicionar la participacin de la sociedad o la equidad de gnero o eliminar algunas partes. En este sentido, hay un rea de oportunidad para debatir, tanto en el mbito nacional como en el estatal, sobre las implicaciones del trmino, incluyendo las acciones que son necesarias para lograrlo. Derivado de lo anterior, puede sealarse que existen diversas interpretaciones del desarrollo sustentable en los instrumentos internacionales, en la legislacin nacional y en la estatal; no obstante el objetivo sigue siendo mejorar la relacin sociedad-naturaleza. Las distintas deniciones, incluidas tanto en las leyes federales como en las estatales, dicultan su comprensin y las implicaciones de su integralidad. Esto genera una oportunidad para realizar una discusin nacional sobre lo que el desarrollo sustentable signica para el pas y para las entidades federativas, incluyendo las acciones necesarias para lograrlo.
Anexo A. Entidades federativas con leyes en materia ambiental, forestal, agua y desarrollo rural
Ambiental 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Forestal 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Colima Chiapas Chihuahua Durango Guanajuato Agua 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Distrito Federal Durango Desarrollo Rural 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Distrito Federal Guerrero Jalisco Michoacn Morelos Nuevo Len Puebla San Luis Potos
10. Durango 11. Guanajuato 12. Guerrero 13. Hidalgo 14. Jalisco 15. Mxico 16. Michoacn 17. Morelos 18. Nayarit 19. Nuevo Len 20. Oaxaca 21. Puebla 22. Quertaro 23. Quintana Roo 24. San Luis Potos 25. Sinaloa 26. Sonora 27. Tabasco 28. Tamaulipas 29. Tlaxcala 30. Veracruz 31. Yucatn 32. Zacatecas
10. Guerrero 11. Hidalgo 12. Jalisco 13. Michoacn 14. Morelos 15. Nayarit 16. Nuevo Len 17. Puebla 18. Quertaro 19. Quintana Roo 20. San Luis Potos 21. Sonora 22. Tabasco 23. Tamaulipas 24. Tlaxcala 25. Veracruz 26. Zacatecas
10. Guanajuato 11. Guerrero 12. Hidalgo 13. Jalisco 14. Mxico 15. Michoacn 16. Morelos 17. Nayarit 18. Nuevo Len 19. Oaxaca 20. Puebla 21. Quintana Roo 22. San Luis Potos 23. Sinaloa 24. Sonora 25. Tabasco 26. Tamaulipas 27. Tlaxcala 28. Veracruz 29. Yucatn 30. Zacatecas
FOTO Mara Guadalupe Valdez Lpez
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Anexo B. Deniciones sobre desarrollo sustentable en la legislacin estatal

Estado Aguascalientes Denicin DESARROLLO SUSTENTABLE. El proceso evaluable mediante criterios e indicadores de carcter ambiental, econmico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, que se fundamenta en medidas apropiadas de preservacin y proteccin al ambiente, as como el aprovechamiento de recursos naturales de manera que no se comprometa la satisfaccin de las necesidades de las generaciones futuras (Art. 3, Fraccin VII, Ley de Proteccin Ambiental para el Estado de Aguascalientes). Sin denicin.
Baja California
Baja California Sur Sin denicin.
Campeche
DESARROLLO SUSTENTABLE: El proceso evaluable mediante criterios e indicadores de carcter ambiental, econmico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, que se funda en medidas apropiadas de preservacin del equilibrio ecolgico, proteccin del ambiente y aprovechamiento de los recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfaccin de las necesidades de las generaciones futuras (Art. 3 Fraccin XI Bis Ley del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente del Estado de Campeche).
Coahuila DESARROLLO SUSTENTABLE: El proceso evaluable mediante criterios e indicadores de Zaragoza de carcter ambiental, econmico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, que se funda en medidas apropiadas de preservacin del equilibrio ecolgico, proteccin del ambiente y aprovechamiento de recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfaccin de las necesidades de las generaciones futuras (Artculo 3 Fraccin XX Ley de Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente del Estado de Coahuila de Zaragoza). Colima DESARROLLO SUSTENTABLE: El proceso evaluable mediante criterios e indicadores de carcter ambiental, econmico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas y que se funda en medidas apropiadas de preservacin del equilibrio ecolgico, proteccin del ambiente y aprovechamiento de los recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfaccin de las necesidades de las generaciones futuras (Artculo 3 Fraccin XXIV Ley Ambiental para el Desarrollo Sustentable del Estado de Colima). Chiapas DESARROLLO SUSTENTABLE: El proceso evaluable mediante criterios e indicadores de carcter ambiental, econmico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, y que se funda en medidas apropiadas de preservacin del equilibrio ecolgico, proteccin al ambiente y aprovechamiento de recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfaccin de las necesidades de las generaciones futuras (Artculo 3 Fraccin XIII Ley Ambiental para el Estado de Chiapas). Chihuahua DESARROLLO SUSTENTABLE: El proceso evaluable mediante criterios e indicadores de carcter ambiental, econmico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas; se funda en medidas apropiadas de preservacin del equilibrio ecolgico, proteccin del ambiente y aprovechamiento de recursos naturales, de manera que no comprometa la satisfaccin de las necesidades de las generaciones futuras (Artculo 5 fraccin XVIII Ley de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente del Estado de Chihuahua).
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Estado
Denicin
Distrito Federal DESARROLLO SUSTENTABLE: El proceso evaluable mediante criterios e indicadores de carcter ambiental, econmico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, que se funda en medidas apropiadas de conservacin del equilibrio ecolgico, proteccin del ambiente y aprovechamiento de recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfaccin de las necesidades de las generaciones futuras (Artculo 5 Ley Ambiental del Distrito Federal).
Durango
DESARROLLO SUSTENTABLE: El proceso evaluable mediante criterios ambientales, econmicos y sociales, cuyo propsito es optimizar la productividad de las personas y mejorar su calidad de vida, sin comprometer la satisfaccin de las necesidades futuras (Artculo 2 Fraccin XII Ley Estatal del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente).
Guanajuato
Sin denicin.
Guerrero DESARROLLO SUSTENTABLE: El proceso evaluable mediante criterios e indicadores de carcter ambiental, econmico y social que tiene a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, que se funda en medidas apropiadas de preservacin del equilibrio ecolgico, proteccin del ambiente y aprovechamiento de recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfaccin de las necesidades de las generaciones futuras y tienda a ser equitativo con las actuales generaciones (Artculo 3 Fraccin XXII Ley Nmero 878 del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente del Estado de Guerrero). DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE: El mejoramiento integral del bienestar social de la poblacin y de las actividades econmicas en el territorio comprendido fuera de los ncleos considerados urbanos de acuerdo con las disposiciones aplicables, asegurando la conservacin permanente de los recursos naturales, la biodiversidad y los servicios ambientales de dicho territorio (Artculo 3 Fraccin XIII Ley de Desarrollo Rural Sustentable del Estado de Guerrero Nmero 587).
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Hidalgo DESARROLLO SUSTENTABLE: El proceso evaluable mediante criterios e indicadores de carcter ambiental, econmico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y productividad de las personas, que se funda en medidas apropiadas de preservacin del equilibrio ecolgico, proteccin al ambiente y aprovechamiento de recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfaccin de las necesidades de las generaciones futuras (Artculo 4, Fraccin XVII Ley para la Proteccin al Ambiente del Estado de Hidalgo).
Jalisco DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE: El mejoramiento integral del bienestar social de la poblacin y de las actividades econmicas en el territorio comprendido fuera de los ncleos considerados urbanos de acuerdo con las disposiciones aplicables, asegurando la conservacin permanente de los recursos naturales, la biodiversidad y los servicios ambientales de dicho territorio (Artculo 7 Fraccin XI Ley de Desarrollo Rural Sustentable del Estado de Jalisco).
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Mxico DESARROLLO SOSTENIBLE: El proceso evaluable mediante criterios e indicadores de las condiciones ambientales, econmicas, sociales y culturales que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas fundndose en medidas apropiadas para la preservacin de la integridad de los ecosistemas, la proteccin al ambiente, el aprovechamiento y el uso de los elementos y recursos naturales de manera que no se comprometa la satisfaccin de las necesidades de las generaciones futuras (Artculo 25 Fraccin XVI del Cdigo de Biodiversidad del Estado de Mxico).
Michoacn de DESARROLLO FORESTAL SUSTENTABLE: Proceso evaluable y medible mediante criterios Ocampo e indicadores de carcter ambiental, silvcola, econmico y social que tienda a alcanzar una productividad ptima y sostenida de los recursos forestales sin comprometer el rendimiento, equilibrio e integridad de los ecosistemas forestales; que mejoren el ingreso y la calidad de vida de las personas que participan en la actividad forestal; y promuevan la generacin de valor agregado en las regiones forestales, diversicando las alternativas productivas y creando fuentes de empleo en el sector (Artculo 17 Ley de Desarrollo Forestal Sustentable del Estado de Michoacn de Ocampo). DESARROLLO RURAL INTEGRAL Y SUSTENTABLE: El mejoramiento integral de las condiciones de vida de la poblacin, mediante la realizacin de las actividades productivas y sociales en el territorio comprendido fuera de los ncleos considerados urbanos, con base en las disposiciones aplicables, con el cuidado del entorno en que viven y la participacin activa y organizada de los diversos agentes econmicos y sociales del medio rural (Artculo 3 Fraccin XXIII de la Ley de Desarrollo Rural Integral Sustentable del Estado de Michoacn de Ocampo). DESARROLLO RURAL INTEGRAL Y SUSTENTABLE: El mejoramiento integral de las condiciones de vida de la poblacin, mediante la realizacin de las actividades productivas y sociales en el territorio comprendido fuera de los ncleos considerados urbanos, con base en las disposiciones aplicables, con el cuidado del entorno en que viven y la participacin activa y organizada de los diversos agentes econmicos y sociales del medio rural (Artculo 4 Fraccin XV Ley de Financiamiento Rural para el Estado de Michoacn de Ocampo).
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Morelos DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE: Mejoramiento integral del bienestar social de la poblacin y de las acciones econmicas en el territorio comprendido fuera de los ncleos considerados urbanos de acuerdo con las disposiciones aplicables, asegurando la conservacin permanente de los recursos naturales, la biodiversidad y los servicios ambientales de dichos territorios (Artculo 4 Fraccin XIX Ley de Desarrollo Rural Sustentable del Estado de Morelos).
Nayarit
DESARROLLO SUSTENTABLE: El proceso evaluable mediante criterios e indicadores de carcter ambiental, econmico y social que tienda a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, que se funda en medidas adecuadas de preservacin del equilibrio ecolgico, proteccin al ambiente y aprovechamiento de recursos naturales de manera que no se comprometa la satisfaccin de las necesidades de las generaciones futuras (Articulo 3 Fraccin XV Ley Estatal del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente del Estado de Nayarit).
Estado
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Nuevo Len DESARROLLO SUSTENTABLE: El proceso evaluable mediante criterios e indicadores de carcter ambiental, econmico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, que se funda en medidas apropiadas de preservacin del equilibrio ecolgico, proteccin del ambiente y aprovechamiento de recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfaccin de las necesidades de las generaciones futuras (Artculo 3 Fraccin XXII Ley Ambiental del Estado de Nuevo Len). DESARROLLO RURAL INTEGRAL SUSTENTABLE: El mejoramiento integral de las condiciones de vida de la poblacin, mediante la realizacin de las actividades econmico-productivas en el territorio comprendido fuera de los ncleos de poblacin considerados urbanos, con base en las disposiciones aplicables, con el cuidado del entorno en que viven y la participacin activa y organizada de los diversos agentes econmicos y sociales del medio rural, asegurando la conservacin permanente de los recursos naturales y de los ecosistemas (Artculo 6 Fraccin XIX Ley de Desarrollo Rural Integral Sustentable del Estado de Nuevo Len). Oaxaca DESARROLLO SUSTENTABLE: El proceso evaluable mediante criterios e indicadores de carcter ambiental, econmico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, que se funda en medidas apropiadas de preservacin del equilibrio ecolgico, de proteccin al ambiente, y aprovechamiento de recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfaccin de las necesidades de las generaciones futuras (Artculo 3 Fraccin XII Ley del Equilibrio Ecolgico del Estado de Oaxaca). Puebla DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE: El mejoramiento integral del bienestar social de la poblacin, procurando el crecimiento econmico sostenible, reducir la pobreza de los municipios marginados, proveer la equidad social y de gnero en sus comunidades y asegurar la conservacin permanente de los recursos naturales, la biodiversidad y los servicios ambientales de dicho territorio (Artculo 4 Fraccin XI Ley de Desarrollo Rural Sustentable).
Quertaro Arteaga DESARROLLO SUSTENTABLE: Proceso participativo para mejorar continuamente la calidad de vida de las actuales y futuras generaciones, que implica el respeto a la naturaleza y la distribucin equitativa de los benecios del progreso (Artculo 5 Fraccin XVIII Ley Estatal del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente). Quintana Roo Sin denicin
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San Luis Potos DESARROLLO SUSTENTABLE: El proceso evaluable y medible mediante criterios e indicadores de carcter ambiental, econmico y social, que tienda a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, que se funde en medidas apropiadas de conservacin y proteccin del ambiente y aprovechamiento de los elementos naturales e inducidos, para asegurar las necesidades de las generaciones futuras (Artculo 3 Fraccin XVII Ley Ambiental del Estado de San Lus Potos). DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE: Mediante el manejo racional, la utilizacin adecuada, conservacin y el mejoramiento de los recursos naturales, as como la investigacin cientca aplicada a las actividades agrcolas, pecuarias, acucolas, apcola, ora y fauna silvestre y agroindustriales en todos sus aspectos (Artculo 5 Ley de Fomento al Desarrollo Rural Sustentable).
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Estado Sinaloa Sin denicin.
Denicin
Sonora DESARROLLO SUSTENTABLE: Proceso evaluable mediante criterios e indicadores de carcter ambiental, econmico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, que se funda en medidas apropiadas de preservacin del equilibrio ecolgico, proteccin del ambiente y aprovechamiento de recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfaccin de las necesidades de las generaciones futuras (Artculo 3 Fraccin XVI Ley del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente del Estado de Sonora). Tabasco DESARROLLO SUSTENTABLE: Es aquel que permite satisfacer nuestras necesidades actuales sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las suyas (Artculo 2 Fraccin VII Ley de Ordenamiento Sustentable del Territorio del Estado de Tabasco). Tamaulipas Sin denicin.
Tlaxcala DESARROLLO SUSTENTABLE: Proceso evaluable mediante criterios e indicadores de carcter ambiental, econmico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas que se funda en medidas apropiadas de preservacin del equilibrio ecolgico, proteccin del ambiente y aprovechamiento (Artculo 2 Fraccin LVI Ley de Ecologa y de Proteccin al Ambiente del Estado de Tlaxcala). Veracruz de Ignacio de la Llave DESARROLLO SUSTENTABLE: El proceso evaluable mediante criterios e indicadores de carcter ambiental, econmico y social que tiende a mejorar la calidad de vida de la productividad de las personas que se funda en medidas apropiadas de preservacin del equilibrio ecolgico, proteccin al ambiente y aprovechamiento de recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfaccin de las necesidades de las generaciones futuras (Artculo 3, Fraccin XV Ley Nmero 62 Estatal de Proteccin Ambiental). Yucatn DESARROLLO SUSTENTABLE: El proceso evaluable mediante criterios e indicadores de carcter econmico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, que se funda en medidas apropiadas de preservacin del equilibrio ecolgico, proteccin del ambiente y aprovechamiento de recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfaccin de las necesidades de las generaciones futuras (Artculo 3 Fraccin XIII Ley de Proteccin al Ambiente del Estado de Yucatn).
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Zacatecas DESARROLLO SUSTENTABLE: El proceso evaluable mediante criterios e indicadores de carcter ambiental, econmico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y busca la justicia social, que se funda en medidas apropiadas de preservacin del equilibrio ecolgico, proteccin del ambiente y aprovechamiento de recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfaccin de las necesidades de las generaciones futuras (Artculo 3 Fraccin XVIII Ley de Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente del Estado de Zacatecas).
Fuentes Braes B. R. El derecho para el desarrollo sostenible en la Amrica Latina de nuestros das, Revista de Derecho Ambiental, Universidad de Chile, 2005, pp. 21-31. Cabrera, Lucio. El derecho a un medio ambiente adecuado en la Constitucin y el Medio Ambiente, Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas-UNAM, 2007, pp. 13-19. Carmona L. C. Anlisis de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, Boletn de Derecho Comparado, Instituto de Investigaciones Jurdicas-UNAM, nm. 67, ao XXIII, enero-abril de 1990. Carmona L. C. Ley General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente. Comentarios y Concordancias, Mxico, IIJ-UNAM, 2003. Castro lvarez, U. Economa de Mxico y desarrollo sustentable, Red Acadmica Iberoamericana Local Global Edicin electrnica gratuita, 2008, en www. eumed.net/libros/2008c/442/ CMMAD (1988). Report of the World Commission on Environment and Development: Our Common Future. Consultado el 9 de junio de 2009 en http://www.un-documents.net/ wced-ocf.htm Federal Management Regulation (FMR), 2009. Consultado el 8 de junio de 2009 en http://www.gsa.gov/Portal/ gsa/ep/channelView.do?pageTypeId =17113&channelId=-24559&specialC ontentType=FMR&le=FMR/Part102_76.html Fundacin para el Desarrollo Sustentable, s.f. Agenda 21. Consultada el 8 de junio de 2009 en http://www. fundacionsustentable.org/contentid61.html
Fundacin para el Desarrollo Sustentable, s.f. Consultado el 8/06/2009 en http:// www.fundacionsustentable.org/ Garca L. T. La Constitucin Mexicana y los principios rectores del derecho ambiental en La Constitucin y el Medio Ambiente, Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, 2007, pp. 35-53. Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, Presidencia de la Repblica. Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. 2007 Consultado el 9 de julio de 2009 en http://pnd.calderon. presidencia.gob.mx/desarrollohumano.html Godnez R. R, La Constitucin Mexicana y los principios de poltica ambiental internacional, en La Constitucin y el medio ambiente, Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas-UNAM, 2007, pp. 23-34. INEGI-SEMARNAP. Indicadores de Desarrollo Sustentable en Mxico, Mxico, Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e InformticaSecretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, 2000. Instituto de Investigaciones Jurdicas, Diccionario Jurdico Mexicano, Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM / Porra, 1996, t III, p. 1779. Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. Consultada el 13 de mayo de 2009 en http://www. diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ doc/153.doc Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente. Consultada el 8 de junio de 2009 en http://www. diputados.gob.mx/LeyesBiblio/doc/ Ley de Desarrollo Rural Sustentable. Consultada el 8 de junio de 2009 en http://www.diputados.gob.mx/ LeyesBiblio/doc/
Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable. Consultada el 9 de junio en http://www.diputados.gob.mx/ LeyesBiblio/ Loi fdrale sur le dveloppement durable. Consultada el 8 de junio de 2009 en http://www2.parl.gc.ca/ HousePublications/Publication.aspx? DocId=3598186&Language=e&Mode =1&File=30 Loi sur le vricateur gnral. Consultada el 8 de junio de 2009 en http://www. oag-bvg.gc.ca/internet/Francais/ att_parl_cesd_200812_aa_f_31823. htmlel OCDE. Glossary, 2009. Consultado el 8 de junio de 2009 en http://www. oecd.org/glossary/0,3414,en_ 2649_37425_1970394_1_1_1_1,00. html#1970340 Pierri, N. Historia del concepto de Desarrollo sustentable en Sustentabilidad? Desacuerdos sobre el desarrollo sustentable, Mxico, Universidad Autnoma de Zacatecas / Miguel ngel Porra / Cmara de Diputados, 2005, pp. 27-81. PNUD-SEMARNAT. Capacidades y Sinergias. El desafo ambiental en Mxico, Mxico, Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2006, pp. 7-8. Robles Berlanga, Hctor. Apuntes sobre el ejercicio del presupuesto 2007 para el sector rural, Mxico, Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberana Alimentaria, Cmara de Diputados 2009, pp. 1-53. Urquidi V. L. El Desarrollo Sustentable: avances, retrocesos y esperanzas en Estudios Demogrcos y Urbanos, nm. 048, Mxico, El Colegio de Mxico A. C., 2001, pp. 699-716.
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Procuradura Agraria
Desarrollo rural: sustentabilidad y organizacin social

Samuel Pea
La persistente pobreza de los habitantes rurales de Mxico y la evolucin del ndice de Produccin de Alimentos per cpita del mismo, testimonia que nuestro pas no acaba de encontrar las formas y los medios para avanzar en su desarrollo rural. En este artculo se pretende tejer sobre los ejes conceptuales de Identidad y Territorio, para construir un argumento que justique el estudio del binomio organizacin rural y sustentabilidad como una alternativa pertinente en la bsqueda de elementos para el diseo de un nuevo modelo de desarrollo rural para Mxico, donde las particularidades del mapa social posibiliten que lo prioritario sea la propia gente y la diversidad siogrca, principio de la variedad y volumen en la produccin de alimentos para la sociedad en su conjunto. El trabajo que se presenta fue elaborado a partir de notas provenientes de una investigacin ms amplia que se lleva a cabo en el CEDRSSA.1 El argumento central de este trabajo se encuentra en la apropiacin del concepto de sustentabilidad como una totalidad contextuada en espacios y procesos construidos y animados por la organizacin de los productores rurales.
Investigador del Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberana Alimentaria. Cmara de Diputados del H. Congreso de La Unin. Investigacin: Organizacin Campesina y Desarrollo Rural Sustentable. Un Interrogatorio a la Experiencia, a cargo de la Direccin de Rentabilidad y Competitividad Sectorial.
Grca 1.Porcentaje y nmero de hogares en condicin de pobreza por ingresos, en el medio rural de Mxico (2008)
social, reduce las dimensiones de la misma a datos de una realidad esttica. Por el contrario, interrogadas en el marco de la cooperacin y conicto de los actores sociales de un territorio determinado, las dimensiones de la sustentabilidad dan mejor razn de una realidad rural que como espacio natural y humano determinado se modica constantemente. Dicho de otra forma; para entender y, por lo tanto, estar en condiciones de atender apropiadamente el desarrollo rural del Pas, habr que redescubrir el territorio como espacio de organizacin social, al tiempo que se recuperen las dimensiones de la sustentabilidad como una totalidad tejida en el palenque de las relaciones de poder. Si bien es cierto que como arma Thierry Linck es difcil negar que la produccin de los paisajes rurales sea un hecho social, producto de la coordinacin en el tiempo y en el espacio de un gran nmero de experiencias y acciones individuales, cuya riqueza evidencia que no se trata ni de una casualidad ni de una necesidad ajena a las sociedades involucradas3 es tambin difcil reconstruir cada una de esas experiencias y acciones en una totalidad como la que representan los paisajes rurales. Son precisamente estas acciones individuales y societarias las que actuando sobre el espacio fsico natural, a lo largo del tiempo, van imprimindole caractersticas especcas y conformando los paisajes regionales; en otras palabras, la regin no se halla denida a priori puesto
Garca, Ral. El retorno a una agricultura ecolgica: una nueva visin, en Los retos de la actualidad: una crtica a la agricultura convencional, http://www.jalonso.com/retorno.html
2 3 Linck, Thierry. El trabajo campesino, en Argumentos, nm. 13, septiembre, Mxico, Ed. UAM-X, 1991, pp. 73- 74.
Fuente: Elaboracin propia con estimaciones del Coneval, basados en informacin de la Encuesta Nacional de Ingreso Gasto de los Hogares
Grca 2. ndice de produccin de alimentos per cpita
Fuente: Elaboracin propia con datos de FAOSTAT. ndice de produccin per cpita, INE.
La organizacin concebida como instrumento para la accin social, la organizacin considerada como bastin en el encuentro y desencuentro con otros actores sociales y, espacio de maduracin de la accin colectiva que posibilita y/o fortalece la asuncin identitaria en la propia organizacin pero tambien en el territorio. El Territorio Lo social, lo econmico y lo ambiental, son las dimensiones comnmente citadas de la sustentabilidad (Ral Garca,2 entre otros, agrega una dimensin cultural); difcilmente reba-tibles como magnitudes inherentes a la hermenutica de la realidad. Sin embargo, el estudio de la sustentabilidad descontextualizado del movimiento
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que todo esquema regional, toda organizacin del espacio, es el producto de las relaciones sociales de dominacin que se ejercen en el tiempo.4 En la explotacin de los recursos naturales va conformndose lo que Sabat (1987), siguiendo a Marx, denomina un desarrollo desigual y combinado. Los desequilibrios y desbalances regionales son expresin externa e inmediata de la tendencia general de nuestra sociedad al desarrollo desigual y combinado de la produccin y circulacin. Considerando lo anterior, naturaleza y sociedad se nos presentan como dos entidades reales articuladas en un complejo social que se explica no slo por categoras propiamente sociales, sino tambin por las categoras naturales, base de la existencia del todo social. En el esfuerzo por recuperar las dimensiones de la sustentabilidad como una totalidad, un reto no menor es visualizar en un conjunto las condiciones sociales, econmicas y ambientales alcanzadas por un proceso de desarrollo que, problematizado luego conceptualmente, posibilite la apropiacin de estas condiciones ms all de formas de dimensionar la sustentabilidad de un proceso complejo como es el desarrollo rural. En efecto, se trata de probar que las dimensiones de la sustentabilidad tambin pueden considerarse como elementos de una idea de espacio que permita redescubrir el territorio. El territorio, que como espacio de localizacin y organizacin, abre la perspectiva para plantear una nocin de desarrollo cuya premisa es la organizacin social. La idea central de esta nocin de desarrollo es la interaccin entre los actores sociales. Considerando que los intereses especcos de los diferentes actores son distintos, entonces las perspectivas en cuanto a las medidas y acciones necesarias para el desarrollo
son distintas. As, el desarrollo rural implica un proceso de confrontacin y negociacin entre actores sociales, implica procesos y espacios donde van construyndose los sujetos sociales con sus propias racionalidades, estrategias de vida y reproduccin social. Esta nocin de desarrollo rural no est centrada en consideraciones ambientales, aunque tenga cuenta de ellas, an ms, considera que aunque se sumen reexiones de equidad social y de viabilidad econmica, el desarrollo rural no puede reducirse a un asunto de sustentabilidad; por el contrario, encuentra que la problemtica de su promocin invariablemente se torna en una de organizacin social. En este sentido, redescubrir el territorio como espacio de localizacin y organizacin es tambin redescubrir la organizacin social como referente (al igual que el territorio) de la construccin de identidades. Pero estos conceptos, identidad y territorio, para expresar toda su potencialidad heurstica deben ser recuperados como una integridad, como un concreto pensado que se opone a los paradigmas reduccionistas del desarrollo rural. Identidad y Territorio no slo como conceptos funcionales al estudio del desarrollo rural, sino que tambin herramientas metodolgicas para dinamizarlo y orientarlo, y que en este sentido, se convierten en instrumentos de la accin social. La sustentabilidad: notas para su conceptualizacin En un trabajo indito de Daniel Meja, se hace un recorrido por el tema de la sustentabilidad a partir del reporte Brundtland 5 de la Comisin de Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas (a mediados de la dcada de los ochenta). Dice Meja que: sta genera el concepto de Desarrollo Sustentable y lo dene como el
esfuerzo de crecimiento y desarrollo dirigido hacia un proceso que permita legar a las generaciones venideras, de manera equitativa y con pleno respeto al medio ambiente, el mismo acceso a los recursos naturales y la misma oportunidad de mejor calidad de vida que ha disfrutado hasta ahora la poblacin mundial. Sin embargo contina Meja, a pesar de la importancia del tema de sustentabilidad, ste slo alcanz una dimensin global hasta la realizacin de la Cumbre de Ro de Janeiro a principios de la dcada de los 90s. A partir de esta conferencia, entre los gobiernos de los pases se establecieron una serie de acuerdos y un programa de accin global para el desarrollo sustentable y se convirti en un foro de dimensin internacional para los acuerdos bilaterales y multilaterales en el tema del desarrollo sustentable. De esta manera naliza Daniel Meja, se estableci y acept por primera vez la relevancia de evaluar de manera integral la produccin econmica y el comercio internacional con la explotacin de los recursos naturales y la proteccin del medio ambiente. Dejndose asentada la necesidad de incorporar nuevos instrumentos nancieros y acciones de poltica tendientes a facilitar el acceso de los pases a nuevos avances cientcos y tecnolgicos. En el ao 2002, en la Cumbre de Johannesburgo, se conrmaron los compromisos de la Declaracin de Ro. Adems, las metas establecidas en el plan de instrumentacin de
Hoffmann, Odile. Tierras y territorio en Xico, Veracruz, Xalapa, Veracruz, Colecciones V Centenario, 1992.
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La Comisin fue presidida por el Primer Ministro Noruego, Gro Harlem Brundtland, y su reporte Our Common Future, publicado en 1987 fue conocido como: The Brundtland Report.
las decisiones de esta Cumbre, complementaron los compromisos previamente establecidos y los objetivos del desarrollo que guran hoy en la Declaracin del Milenio de Naciones Unidas. Asimismo, se reconoci la importancia de la cooperacin entre los sectores: pblico, privado y de la sociedad civil, a travs del mecanismo de asociaciones voluntarias. Pero el abuso en el empleo del vocablo sustentabilidad ha llevado a la confusin y, en el extremo, a la reduccin del concepto a simple artculo de fe. Como ya se mencion anteriormente, aunque el tema ambiental ocupa inicialmente el debate, pronto trasciende hacia consideraciones sociales y econmicas. En un esfuerzo de sntesis, se intenta agrupar los conceptos sobre desarrollo sustentable revisados en tres bloques: Grupo 1: Crecimiento sostenible se equipara con desarrollo sustentable. Los temas ambientales y econmicos deben ser tomados en consideracin para asegurar que las metas econmicas generales y el crecimiento econmico puedan ser sostenibles. Enfatiza en la necesidad de una valoracin apropiada de los recursos, con el n de lograr una adecuada asignacin de los mismos. Grupo 2: Satisfaccin de necesidades, tanto de las poblaciones presentes como de las futuras. Aunque considera el desarrollo econmico como un factor importante, las principales condiciones son la equidad intra e intergeneracional. Para asegurar esta ltima, el crecimiento econmico tiene que respetar ciertos lmites del ambiente con el n de no agotar las opciones de consumo de las futuras generaciones. Grupo 3: Cambios fundamentales en el paradigma prevaleciente del desarrollo. Estos autores cuestionan la posibilidad de crecimiento econmico futuro ilimitado, recalcan la importancia del aspecto distributivo (equidad) en relacin con la sustentabilidad.
El grupo 1 de conceptos sobre desarrollo sustentable parece responder a la lgica de las cuentas nacionales. Como se sabe, las cuentas nacionales son el mecanismo aceptado por el cual un pas determina su desarrollo econmico. Estas cuantican el ujo de bienes y servicios generados por una economa, su productividad y el rendimiento del capital social. Esta informacin permite a los analistas gubernamentales identicar las reas de crecimiento y deterioro, as como el anlisis de polticas alternativas. No obstante, estas no incorporan la depreciacin de los recursos naturales, ya que el indicador ms usado Producto Interno Bruto (PIB) slo considera a las actividades en donde se involucra un intercambio monetario. En consecuencia, se incorpora el elemento ambiente dentro de estas cuentas. La principal justicacin es que el ambiente contribuye en los procesos productivos, por lo que debe ser considerado como un factor de produccin. En este sentido, los recursos naturales deben ser vistos como activos econmicos, con el n de ser parte de la contabilidad nacional. El enfoque predominante es la creacin de cuentas de capital natural en forma de cuentas satlites o cuentas subsidiarias. Esto implica la cuanticacin y valoracin de los recursos naturales involucrados en los procesos productivos con el n de evaluar el crecimiento y depreciacin de stos. Los grupos dos y tres (de conceptos sobre desarrollo sustentable) se orientan ms hacia la evaluacin (sea de eciencia y/o de impacto) de la sustentabilidad de proyectos de desarrollo local. Los anlisis de impacto ambiental y la gestin de indicadores parecieran ser los enfoques predominantes en esta orientacin. El anlisis ambiental, en la formulacin de proyectos, es un proceso doble. Por un lado, elabora un anlisis encaminado
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a predecir las alteraciones que un proyecto o actividad puede generar en la salud humana y en el medio ambiente. Por otro lado, establece el procedimiento y los criterios para la aprobacin, modicacin o rechazo de la actividad o proyecto. Generalmente, la nalidad de este proceso doble es dotar a los responsables de la planicacin y gestin ambiental de una herramienta en el campo del medio ambiente. Respecto a los indicadores, de acuerdo con Adriaanse,6 simplemente son herramientas para agregar y simplicar informacin de naturaleza compleja de una manera til, esto es, en relacin al pasado, presente y los posibles impactos futuros de las decisiones que se toman en los proyectos. Se busca que stos sirvan como una base para la elaboracin de modelos econmicoecolgicos y para el anlisis de impacto ambiental. Apoyndose en Massera7 La evaluacin de la sustentabilidad debe ser, a n de cuentas, un instrumento de planeacin y diseo de sistemas de manejo; Arnoldo Martnez hace un planteamiento importante que siendo pertinente al tema de su estudio8, queda incompleto al reducirlo nalmente (como lo hace Massera) al mejoramiento de los sistemas de manejo de recursos naturales En otras palabras, la evaluacin no tiene que, ni debe ser un objetivo simplemente para calicar opciones de desarrollo, sino buscar su propia integracin a un proceso de identicacin de problemas y formulacin de planes de accin que permitan mejorar los sistemas de manejo de recursos naturales, como parte del marco de la sustentabilidad.
A los tres bloques de conceptos sobre desarrollo sustentable que se apuntan al iniciar este apartado de la sustentabilidad, podra agregarse un cuarto bloque que asimila la sustentabilidad como autogestin, poder social, como empoderamiento civil. En este sentido, para Tolba (1987)9 el concepto de desarrollo sustentable abarca la nocin de que: las iniciativas centradas en gentes son requeridas; de que los seres humanos, en otras palabras, son el recurso en el concepto. Vctor Toledo10 lo expresa claramente cuando seala que la autogestin se dene como la capacidad de controlar los procesos que afectan a cierta comunidad humana, denicin que coincide con las versiones ms crticas y coherentes de sustentabilidad. A mi parecer, en esta tendencia de conceptualizacin de la sustentabilidad, se meten las cabras a la milpa. La sustentabilidad de alguna manera caracteriza y dimensiona los complejos procesos de desarrollo rural; en cambio, la gente el mejoramiento de su calidad de vida es el n, el objetivo ltimo del proceso, y la accin organizada de la propia gente faculta que se origine el proceso. No es que deban estudiarse por separado cabras y milpa, en los lmites del sistema que forma la unidad de produccin campesina, unas y otra son componentes de la estructura y tienen relaciones sin cuya consideracin, ninguna tiene explicacin satisfactoria. Pero, ciertamente es un error pretender que sustentabilidad y accin social son una y la misma cosa. Por el contrario, su aportacin a la hermenutica de la
realidad y su promesa heurstica de otro desarrollo se encuentra en aceptar que son nociones diferentes de una misma idea. Debe entenderse que se trata, la sustentabilidad, de un concepto perfectamente operativizable en el terreno de la praxis pero que requiere mayor problematizacin en el contexto de la teora de la accin y del actor social. En este sentido, impulsar el debate de la sustentabilidad en los procesos de desarrollo rural y el entendimiento de las relaciones que consecuentemente se establecen con la teora de la accin social, crea un espacio privilegiado para recuperar los principios de Identidad y Territorio en la promocin del desarrollo rural. En efecto, se trata de redescubrir el territorio como espacio de la accin social por lo tanto, lugar de construccin y operacin de la organizacin de los productores del campo, al tiempo que se recuperan las dimensiones de la sustentabilidad como una totalidad que sopesa el desarrollo y da cuenta de las relaciones de poder que lo direccionan.
Citado por Mller, Sabine. Cmo medir la sostenibilidad? Una propuesta para el rea de la agricultura y de los recursos naturales, San Jos, Costa Rica, IICA-GTZ, 1996, p. 56.
7 Massera, O., M. Astier y S. Lpez-Ridaura. Sustentabilidad y manejo de recursos naturales. El marco de evaluacin mesmis, Mundi-prensa Mxico / GIRA A. C. / UNAM, 1999.
Martnez, Arnoldo. Indicadores de sustentabilidad para el desarrollo rural. Estudio de caso en San Jos de La Joya, Coahuila, Tesis de Maestra en Desarrollo Rural, UAM-X, Mxico, 2005.
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Citado por Pezzy, J., en Denitions of sustaintability in the Literature, en: Sustainable development concepts: An economic analysis, Enviromental Paper No. 2., World Bank, Washington, D. C, 1992.
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Toledo, Vctor M. El zapatismo rebasado. Sustentabilidad, resistencias indgenas y neoliberalismo, en Diario La Jornada, del lunes 18 de julio de 2005, Mxico, D. F.
El desarrollo en la posmodernidad Para la posmodernidad, hay ms preguntas que respuestas. No es de extraarse considerando que el posmodernismo es un rechazo cultural e intelectual de la modernidad (Gardner 12 y Lewis).11 Arturo Escobar reexiona: Luego de siglos de capitalismo y cinco dcadas de desarrollo, Cmo saber qu hay sobre el terreno? Sabemos siquiera como mirar la realidad social de manera que podamos detectar elementos de diferencia no reductibles a artefactos del capitalismo o de la modernidad, sino que puedan servir como ncleos de la articulacin de prcticas sociales y econmicas alternativas? Y, nalmente, incluso si nos podemos lanzar a un ejercicio semejante de mirada alternativa, Cmo se podran fomentar las mencionadas prcticas alternativas?. Wolfgang Sachs13, al abordar el tema ambiental, alerta sobre las trampas de la expresin Unidos en la nave espacial tierra, expresa: Desde nales de los sesenta, una nueva imagen de un mundo se ha anado en nuestras conciencias: el globo en su nitud fsica. Desde la aterradora deserticacin hasta la amenaza del desastre climtico. Los actos locales, tales como talar bosques o conducir automviles, se suman a un desastre global; la unin de la humanidad ya no es una idea caprichosa de la Ilustracin, sino que se impone sobre los pueblos del mundo como un hecho biofsico. Precisamente, ante los lamentos de sirena de esta clase de tica salvavidas, alerta Sachs: Puede uno imaginar un motivo ms poderoso para alinear forzadamente al mundo, que salvar al planeta?
Es perfectamente concebible que el apremio de una conducta eciente de los consumidores y una amplia planeacin de los recursos con la posible asistencia de la observacin por satlite y los modelos computacionales empujara a la diversidad aun ms hacia la nada (Sachs W., 1997:28). Como manifestacin de la confusin actual sobre el destino de la humanidad, la teora del desarrollo pareciera atascada en las an revueltas aguas del posmodernismo. Ante esta situacin, quin puede dilucidar el porvenir? cuando ste, al igual que el espacio apropiado por sus inquilinos, no est de una vez y para siempre, sino que se reconstruye y recrea constantemente por la accin social. El porvenir sintetiza en una totalidad el qu hacer y el cmo hacerlo; pero tambin comprende la lgica particular de actores particulares, las razones de ser de su particular comportamiento (el por qu) y ms aun, considera la autodeterminacin para denir el sentido de la propia accin (el para qu). Por otro lado, las nociones de espacialidad y temporalidad son inherentes a la hermenutica de la realidad. Es claro que las estructuras sociales, econmicas y polticas responden a un momento particular de la historia y se ubican necesariamente en un espacio natural y
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Procuradura Agraria
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Gardner K. y Lewis D. Antropologa, desarrollo y el desafo posmoderno, Zinacatepec, Estado de Mxico, El Colegio Mexiquense, A. C., 2003, p. 50.
Escobar, Arturo. El lugar de la naturaleza y la naturaleza del lugar: globalizacin y posdesarrollo, en Viola, Andreu (comp.). Antropologa del desarrollo. Teoras y estudios etnogrcos en Amrica Latina, Paids, 2000, p. 191.
12 13 Sachs, Wolfgang. Arqueologa de la idea de desarrollo, en Moguer J. (Dir.). Economa Informa, FE-UNAM, FFES, nm. 253, Mxico, 1997, p. 28.
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humano determinado. En este sentido, el conocimiento de la realidad exige la conjuncin de procesos y espacios donde van construyndose los sujetos sociales. La connotacin de totalidad con que pretendo ocuparme del nominativo porvenir, implica la consideracin de un conocimiento del complejo de relaciones socio-productivas y culturales, y por lo tanto polticas, de un sujeto social que contextualiza sueos y medios para atraparlos. En suma, un tanto apretada, se trata de relaciones de poder. Justamente aquello que generalmente est ausente del discurso del desarrollo rural; por eso, la teora del desarrollo, al igual que la teora econmica, a duras penas ha tenido capacidad predictiva y explicativa. En sntesis, pareciera que el desarrollo como proceso complejo que es requiere al igual que las ciencias sociales, de trocar la especializacin fragmentante como criterio de adelanto cognitivo. Pero tambin necesita incorporar, en el caso de uno, y reincorporar, en el caso de las otras, la nocin de poder. He aqu dos retos de la posmodernidad, que contradictoriamente o quizs no tanto deba volver sobre los pasos de la historia. Informacin y conocimiento tendrn que ser incorporados en la construccin del cuerpo terico de la posmodernidad. Los esfuerzos de investigacin, requeridos en el mbito local, debern multiplicarse para entender las mltiples formas y contenidos del conocimiento, si de rescatar las enseanzas de la diversidad se trata; desde luego que hablo de la diversidad tanto de mapas sociales como fsicos. El conocimiento es una forma particular de informacin, y muchos de los temas centrales de sta (apropiacin, empoderamiento y poder) son tambin la llave para emprender nuevos
derroteros en la investigacin para un porvenir mejor. El nuevo paradigma de la informacin no solamente moldear aproximaciones tericas de poltica, tambin denir nuevos cursos y formas de la accin social, diferentes a las casadas con los paradigmas de la modernizacin y la dependencia. La bsqueda de un porvenir mejor, en forma creciente, encajar en estudios locales contextualizados en un marco de referencia socio-histrico y geopoltico mundial. En este sentido, deber tenerse muy presente el fenmeno de la migracin y bucear en las profundidades de los nuevos movimientos sociales para entender el surgimiento de liderazgos con peso local pero con una visin nacional y mundial de los problemas sociales, ambientales, econmicos y polticos. Esto tambin es resultado de la mundializacin en los pases donde la accin social en el medio rural se desarrolla dentro de un marco constituido por una tradicin estatal formalmente democrtica y el desarrollo de regionalismos que fragmentan a las clases y los poderes dominantes, dejando as espacio a sus adversarios en los sectores dominados. Denitivamente, pese a la resistencia que ofrecen algunos tericos de la globalizacin para no relacionar la economa con las decisiones polticas, en la actualidad, el cambio en los conceptos y los modos de entender el desarrollo est relacionado con la crisis del Estado-nacin, con los procesos de integracin continental y con la extensin de la democracia hacia la apertura de vas de participacin de los ciudadanos en los procesos polticos. Indudablemente, en la posmodernidad los temas de la investigacin y la accin del desarrollo se movern hacia la poltica, no nicamente a las llamadas polticas pblicas y su armonizacin, sino a la poltica-poltica, esto es, a la disputa por el poder. Aqu debe tenerse
muy presente que economa y poltica no nicamente son indisociables entre s, sino que tambin son indisociables del paradigma de la informacin, en tanto sta afecta tanto a los procesos polticos como a los econmicos. Pero la economa en la revolucin marginalista14 no slo elimin el predicado de poltica de la vieja economa poltica para convertir la hiptesis del comportamiento racional en el centro de la teora econmica: hoy tambin, como menciona Francisco Xavier Albistur15, la economa del neoliberalismo ha abandonado la nocin de espacio que le permitira redescubrir el territorio. El territorio que como espacio de localizacin y organizacin abre la perspectiva para plantear una nueva nocin de desarrollo, cuya premisa es que toda organizacin social territorial utiliza y moviliza recursos que constituyen su potencial de desarrollo y dispone de capacidad de liderar el propio proceso de desarrollo. Bibliografa consultada y/o citada Albistur, Francisco. Una poltica activa para el desarrollo ante la globalizacin. Propuestas de acuerdo y colaboracin regional, Madrid Club de las Regiones, 2001. Conway Gordon, R. Sustentabilidad en el desarrollo agrcola: intercambio entre productividad, estabilidad e igualdad, Peridico para Sistemas Agrcolas de Investigacin-Extensin, Vol. 4, nm. 2, 1994. Domnech, Antoni. Cmo y por qu se fragment la ciencia social, en
14 Domnech, Antoni. Cmo y por qu se fragment la ciencia social, en Racionalidad y ciencias sociales, Mxico, Instituto de Investigaciones Filoscas, UNAM, 2003, p. 87. 15 Albistur, Francisco. Una poltica activa para el desarrollo ante la globalizacin. Propuestas de acuerdo y colaboracin Regional, Madrid Club de las Regiones, 2001.
Racionalidad y ciencias sociales, Mxico, Instituto de Investigaciones Filoscas, UNAM, 2003. Escobar, Arturo. El lugar de la naturaleza y la naturaleza del lugar: globalizacin y posdesarrollo, en Andreu Viola (Comp.). Antropologa del desarrollo. Teoras y estudios etnogrcos en Amrica Latina, Paids, 2000. Garca, Ral. El retorno a una agricultura ecolgica: una nueva visin, en Los retos de la actualidad: una crtica a la agricultura convencional, http://www. jalonso.com/retorno.html Gardner, K. y Lewis, D. Antropologa, desarrollo y el desafo posmoderno, Zinacatepec, Estado de Mxico, El Colegio Mexiquense, A. C., 2003. Hoffmann, Odile. Tierras y territorio en Xico, Veracruz, Xalapa, Veracruz, Colecciones V Centenario, 1992. Linck, Thierry. El trabajo campesino, en Argumentos, nm. 13, septiembre, Mxico, Ed. UAM-X, 1991, pp. 73- 74. Martnez, Arnoldo, Indicadores de sustentabilidad para el desarrollo rural. Estudio de caso en San Jos de La Joya, Coahuila, Tesis de Maestra en Desarrollo Rural, UAM-X, Mxico, 2005. Massera, O., M. Astier y S. Lpez-Ridaura. Sustentabilidad y manejo de recursos naturales. El marco de evaluacin
mesmis, Mundi-prensa Mxico/ GIRA A. C. / UNAM, 1999. Mller, Sabine. Cmo medir la sostenibilidad? Una propuesta para el rea de la agricultura y de los recursos naturales, San Jos, Costa Rica, IICAGTZ, 1996. Pea J. Manuel. Campesinado, la regin ixtlera y la forestal en el semidesierto del noreste de Mxico, Tesis de Maestra en Desarrollo Rural, UAM-X, Mxico, 2002. Pea, Samuel. Identidad y territorio: bases para el desarrollo rural de la regin ixtlera, Tesis de Maestra en Desarrollo Rural, UAM-X, Mxico, 2001. Pezzy, J. Denitions of sustaintability in the Literature, en: Sustainable development concepts: An economic analysis. Enviromental Paper No. 2. World Bank, Washington, D. C., 1992. Sachs, Wolfgang. Arqueologa de la idea de desarrollo, en Moguer, J. (Dir.). Economa Informa. Mxico, FEUNAM / FFES, nm. 253, 1997. Stiglitz, Joseph E. Disertacin en Estocolmo al recibir el Premio del Banco de Suecia en Ciencias Econmicas, en memoria de Alfred Nobel, 2001. Toledo, Vctor M., El zapatismo rebasado. Sustentabilidad, resistencias indgenas y neoliberalismo. En La Jornada, lunes 18 de julio de 2005. Mxico, D. F.
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El Protocolo de Kioto1 y el Mecanismo para un Desarrollo Limpio : aspectos institucionales y jurdicos. El caso de Mxico
Simone Lucatello*
Introduccin El propsito de este artculo es describir, desde una perspectiva global, las obligaciones internacionales a que est sujeto Mxico en materia de cambio climtico y cmo ha integrado su respuesta a las mismas en la legislacin, dotndose de las necesarias herramientas para la implementacin de Proyectos de Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL). Posteriormente, se analiza el MDL, sus caractersticas institucionales y legales y la situacin de los proyectos en Mxico. Se concluye que, si bien Mxico rm y ratic la Convencin Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (CMNUCC), as como el Protocolo de Kioto (PK) como un pas sin obligaciones de reduccin de gases de efecto invernadero
*/ Profesor-investigador de tiempo completo, adscrito al rea de Cooperacin Internacional y Desarrollo, Instituto de Investigaciones Dr. Jos Mara Luis Mora (Centro Pblico CONACYT).
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Protocolo de Kioto de la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico.
El Protocolo de Kioto y el Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL): aspectos institucionales y jurdicos. El caso de Mxico
(GEI), ha realizado los diversos arreglos administrativos y nancieros necesarios para aprovechar el MDL del PK, sin embargo, tal mecanismo an no ha sido aprovechado de la mejor manera. La falta de una reforma energtica integral, con particular nfasis en las energas renovables, as como de mayor agilidad de las instituciones pblicas y del sector privado y un rgimen jurdico adecuado, se consideran como algunos de los obstculos ms importantes para la implementacin del MDL en Mxico. 1.1 El problema del cambio climtico El fenmeno del cambio climtico (CC) es un problema de naturaleza global y es el resultado de complejas interacciones entre procesos naturales (ecolgico y climtico) y procesos sociales, econmicos y polticos de escala global.2 El cambio climtico, al que actualmente se hace referencia en el debate internacional, es un cambio climtico antropognico, originado por las emisiones en la atmsfera de gases de efecto invernadero (GEI), derivadas de las actividades humanas, a partir de la revolucin industrial, y de su desarrollo econmico basado en la explotacin de recursos naturales de origen fsil. Las emisiones son responsables del calentamiento global y la gran preocupacin por los impactos adversos de stas sobre los sistemas humanos y naturales, se funda en que las concentraciones de GEI en la atmsfera terrestre, como es el dixido de carbono (CO2) determinan la temperatura promedio supercial del planeta. A mayor concentracin de emisiones en la atmsfera, mayores probabilidades de que suba la temperatura global, con consecuencias severas para algunos, y catastrcas para el planeta. Por ende, los grandes esfuerzos que tienen que hacerse a escala mundial, se reeren a la mitigacin y control de las emisiones, bajo responsabilidades comunes pero diferenciadas entre todos los pases del mundo.
El cambio climtico (CC), por lo tanto, es un problema con caractersticas nicas, ya que es de naturaleza global, se caracteriza por un alto grado de incertidumbre, sus impactos mayores sern en el largo plazo e involucra complejas interacciones entre procesos naturales (fenmenos ecolgicos y climticos) y procesos sociales, econmicos y polticos, a escala mundial. En 1995, el Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climtico (IPPC) seal que: el balance de las evidencias sugiere que hay una inuencia humana discernible en el clima global.... Hoy no queda duda de que la temperatura global del planeta y el rgimen de lluvias estn cambiando. Si bien es cierto que en escalas de tiempo de miles o millones de aos las concentraciones en GEI se modicaron considerablemente de manera natural, produciendo sustanciales variaciones en la temperatura, stas ocurrieron en muchos millones de aos. Nunca como ahora, se han producido cambios tan drsticos en el clima en tan cortos lapsos de tiempo (dcadas). De mediados del siglo XIX a la fecha, la actividad humana ha resultado en aumentos globales de la temperatura, del orden de 0.2 C 0.6 C (IPCC, 2001).4 Esto resultar en eventos climatolgicos ms intensos, huracanes de mayor magnitud y ondas clidas o fras ms pronunciadas. El reconocimiento cientco de que la temperatura de la supercie del planeta se eleva por causas antropognicas, es un problema ambiental multicausal, que involucra por un lado temas de la agenda ambiental verde como la deforestacin y por otro temas de la agenda caf, como son las mencionadas emisiones de gases de efecto invernadero. Es tambin un fenmeno con causas y consecuencias que no se restringen al mbito ecolgico, sino que afectan de manera importante otros aspectos
sociales tales como la autosuciencia alimentaria, la seguridad, el uso de suelo, la salud, el desarrollo, el transporte, la energa, la biodiversidad, etctera. Adems es un fenmeno global cuyos efectos no se dejan ver precisamente en donde se ocasiona el problema, sino en otras partes y en lapsos muy inciertos.5 1.2 La Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico y el Protocolo de Kioto En 1979, en ocasin de la Primera Conferencia Mundial sobre el Clima, organizada por la Organizacin Mundial Meteorolgica (OMM) y parte del Sistema de las Naciones Unidas (SNU), los principales cientcos internacionales informaron sobre la alteracin del clima y el peligro que esto supone para la humanidad. Ante esta situacin, los gobiernos de los pases desarrollados y los organismos internacionales comenzaron a tomar medidas que ayudaran a mitigar los impactos negativos sobre la poblacin mundial. Durante el decenio de 1980, las Naciones Unidas recogen el aviso de los cientcos y, a travs del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y junto con la OMM, se crea el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico (IPCC), un
Martnez, Julia y Fernndez Bremauntz, Adrin (comp.). Cambio climtico: una visin desde Mxico, Mxico, Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales-Instituto Nacional de Ecologa, 2004.
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El principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas es un principio que se adopt en 1992 en la Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo establece que cada Estado tiene responsabilidades distintas con referencia a los daos ambientales.
Martnez, Julia y Fernndez Bremauntz, Adrin (comp.). Op. cit., nota 1.
5 Castillo, M. protocolo de investigacin: La Gobernanza ambiental internacional y el cambio climtico. Instituto de Investigaciones Dr. Jos Mara Luis Mora, 2009.
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organismo intergubernamental que rene expertos internacionales de varias disciplinas con el objetivo de orientar y evaluar la informacin disponible para los tomadores de decisiones de todos los pases. El IPCC publica un primer informe en 1990, en el que avisa del peligro real que supone el cambio climtico y recomienda comenzar las negociaciones para establecer un acuerdo multilateral sobre el cambio climtico. La misma recomendacin hizo la II Conferencia Mundial del Clima, realizada en noviembre de 1988 en Ginebra, Suiza y, pocos das despus, la Asamblea General de las Naciones Unidas, por medio de la Resolucin General 45/212 mediante la cual pone en marcha ocialmente las negociaciones para alcanzar ese acuerdo. En 1992, los Estados, como sujetos originarios del derecho internacional, se reunieron en la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en Ro de Janeiro, Brasil y conscientes de la problemtica del cambio climtico global y de sus graves consecuencias para la humanidad, acordaron el texto de la (CMNUCC), que entr en vigor el 21 de marzo de 1994. El objetivo principal de la Convencin es estabilizar la concentracin de los GEI en la atmsfera a un nivel que no resulte peligroso para el sistema climtico, permitiendo que el desarrollo econmico proceda de manera sostenible. Con ese objetivo se estableci que todos los Estados Partes del Convenio, ya sean industrializados o en desarrollo, adoptaran polticas y medidas para mitigar el cambio climtico. Vale la pena mencionar algunos de los principios esenciales que la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (CMNUCC) incorpora para el tratamiento del cambio climtico y el concepto de desarrollo sostenible: el principio que dene al cambio climtico como una preocupacin comn de la humanidad; el principio de las responsabilidades comunes
pero diferenciadas, de los pases con diferentes niveles de desarrollo y segn el cual cada pas contribuye a las reducciones de las emisiones de forma distinta con base en su nivel de desarrollo y con base en lo que ya contamin durante sus etapas de desarrollo (como es el caso de los pases que iniciaron la revolucin industrial en el siglo XVIII); el principio precautorio, que implica que cuando haya peligro de dao grave o irreversible, la falta de certeza cientca absoluta no deber utilizarse como razn para postergar la adopcin de medidas ecaces, en funcin de los costos, para impedir la degradacin del ambiente; y el principio de la equidad en la asignacin de cargas para la mitigacin y la adaptacin a la nueva situacin.6 Este ltimo principio implica la obligacin de los pases desarrollados principales responsables de las emisiones de GEI de transferir tecnologas ms limpias a los pases en desarrollo y otorgarles asistencia nanciera para enfrentar el problema y, especialmente, para que puedan cumplir con los compromisos adoptados para la mitigacin de las emisiones de gases de efecto invernadero. Este representa tambin uno de los puntos que originarn posteriormente los mecanismos exibles del Protocolo de Kioto. En cuanto al mismo Protocolo de Kioto, en diciembre de 1997 y tras dos aos y medio de intensas negociaciones, en la Conferencia de las Partes (COP 3), que rene los pases que han raticado o aceptado el tratado y se han adherido a l, se aprob una considerable ampliacin de la CMNUCC, en la que se esbozaron compromisos jurdicamente vinculantes, de recorte de las emisiones. La ronda de negociaciones que sigui la COP 3, culmin con los acuerdos de Marrakech en 2001 y que formalizaron la creacin del Protocolo de Kioto. Varios pases empezaron a rmar y a raticar el Protocolo, hasta que en el noviembre de 2004, con la raticacin de la Federacin Rusa, ste entr en vigor . A la fecha, los
Estados Unidos an no han raticado el Protocolo. El PK establece que los pases desarrollados, contenidos en el Anexo 1, se comprometen a reducir en promedio el 5% de sus emisiones registradas en 1990, durante el perodo 2008-2012. Los pases que no estn en el Anexo 1, entre los que se encuentra Mxico, no tienen el compromiso de reduccin de GEI en este primer perodo. En cuanto a Mxico, se menciona que el pas desarrolla acciones especcas para hacer frente al cambio climtico desde 1992, fecha en que la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, la Cumbre de Ro, adopt y rm la CMNUCC ese mismo ao y, una vez aprobada por el Senado de la Repblica, la ratic en 1993; Mxico rm el PK en 1997, el mismo ao de su adopcin, y lo ratic en 2000. La CMNUCC entr en vigor el 21 de marzo 1994 y el Protocolo de Kioto el 16 de febrero de 2005. Desde entonces, con base en el Artculo 133 constitucional, forman parte de la legislacin mexicana en la materia. 1.3 El Mecanismo para un Desarrollo Limpio: caractersticas y aspectos legales El Mecanismo para un Desarrollo Limpio est denido en el Artculo 12 del Protocolo de Kioto y se reere a la realizacin de actividades y proyectos de mitigacin del cambio climtico, entre los pases industrializados (que pertenecen al Anexo I del Protocolo) y los pases en desarrollo (que pertenecen al Anexo II). El MDL, la aplicacin conjunta (JI)7 y el Comercio de emisiones (ET)8 conforman los llamados mecanismos
6 Unidos por el Clima: Gua de la Convencin sobre el Cambio Climtico y el Protocolo de Kioto. Suiza, 2007. 7 Siglas del nombre en ingls: Joint Implementation. 8
Siglas del nombre en ingls: Emission Trade.
exibles del Protocolo de Kioto. Los tres mecanismos se crearon para permitir a los pases industrializados o sea al grupo de pases que tienen obligaciones internacionales previstas por el PK de contencin, estabilizacin y reduccin de los GEI alcanzar sus objetivos nacionales de mitigacin, a travs de proyectos sustentables, en los pases en desarrollo donde los costos de reduccin de emisiones son inferiores a los costos equivalentes en los pases industrializados. La racionalidad que determina la creacin del MDL parte del hecho de que los GEI que estn ocasionando los trastornos climticos se distribuyen uniformemente en la atmsfera y, por lo tanto, la reduccin y/o secuestro de estos gases en cualquier sitio del planeta produce el mismo efecto. Esta accin permite a los pases industrializados comprometidos en reducir las emisiones de GEI efectuar dichas reducciones mediante acciones concretas en los pases que no tienen compromisos u obligaciones internacionales de reducciones, como el caso de Mxico y todos los pases de Latinoamrica y el Caribe, Asia, frica, la Federacin Rusa y Europa del Este, a costos menores y con transferencia de tecnologa limpia. Aunque el costo de limitar o abatir las emisiones vara enormemente de un rea del mundo a otra, el efecto en la atmsfera es el mismo, cualquiera que sea el lugar en donde se emprenda la accin. Adems, el MDL permite que proyectos de inversin generados y elaborados en pases en desarrollo (no pertenecientes al Anexo I) puedan obtener ingresos econmicos a travs de la venta de crditos de carbono denominados Certicados de Emisiones Reducidas (CER), al mitigar los efectos de gases de efecto invernadero o secuestrando el dixido de carbono de la atmsfera. Tal intercambio de crditos es conocido como el mercado internacional de carbono.9
Grca 1. Proyectos MDL en el mundo por reas
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de CMNUCC/CDM pipeline 2009.
Los objetivos del MDL son: contribuir a la mitigacin del cambio climtico; ayudar a los pases industrializados (Anexo I) en el cumplimiento de sus compromisos de reduccin de GEI y contribuir a los objetivos de desarrollo sostenible de los pases en desarrollo (no incluidos en el Anexo I). Para poder participar en el MDL, las partes incluidas en el Anexo I tienen que haber raticado el PK y cumplir con algunos criterios especcos de acuerdo con los requisitos metodolgicos y de presentacin de informes relacionados con los inventarios de GEI de cada pas. Adems, todos los proyectos del MDL deben contar con la aprobacin de todas las partes implicadas. A manera de resumen, los actores que intervienen en el proceso del MDL son: EL Consejo Ejecutivo del MDL: ste es el rgano de supervisin del funcionamiento del MDL, que trabaja bajo la autoridad y orientacin de la COP (Conferencia de las Partes) en calidad de Reunin de las Partes (COP/CRP).
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Eguren, L. El mercado de carbono en Amrica Latina y el Caribe: balances y perspectivas, Santiago de Chile, CEPAL, 2004.
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El Pas no incluido en el Anexo I (pas en desarrollo receptor del proyecto; este sera, por ejemplo, el caso de Mxico).El Pas que pertenece al Anexo I (grupo de pases industrializados y que es el pas que hace la inversin). Las Autoridades Nacionales Designadas en cada uno de los pases participantes en el proyecto, que hacen la labor de puntos focales para la tramitacin de los proyectos MDL. En el caso de Mxico, es la Comisin Intersecretarial de Cambio Climtico (CICC). El promotor del proyecto, quien por lo general puede ser una empresa o institucin del sector privado. Las Entidades Operacionales acreditadas por la Junta Ejecutiva del MDL, cuya labor es valorar los proyectos y vericar y certicar las reducciones de emisiones o absorciones de carbono por sumideros.
Grca 2. Porcentaje de proyectos MDL en Amrica Latina (por pas)
5. Industrias qumicas. 6. Construccin. 7. Transporte. 8. Minas/produccin mineral. 9. Produccin metalrgica. 10. Emisiones fugitivas de combustibles (slidos, petrleo y gas natural). 11. Emisiones fugitivas de la produccin y consumo de halocarbonos y hexauoruro de azufre. 12. Uso de solventes . 13. Disposicin y manejo de desechos. 14. Forestacin y reforestacin. 15. Agricultura. Algunas de las caractersticas ms complicadas y difciles para la realizacin de proyectos bajo el esquema del MDL, es la llamada adicionalidad: eso signica que las inversiones en proyectos del MDL deben ser adicionales a los compromisos de nanciacin y transferencia de tecnologa de las partes incluidas en el Anexo II y no deben interferir con proyectos nanciados por la Asistencia Ocial al Desarrollo (AOD). Entonces, un proyecto es adicional si sus emisiones de GEI son menores a las que habran ocurrido en ausencia de la implementacin del proyecto (lnea base); al mismo tiempo, un proyecto es adicional si se presentan barreras de tipo nanciero, tecnolgico y dems, que puede ayudar a superar la implementacin como MDL. Dicho de otra forma, un gobierno o una parte interesada en la realizacin de un MDL tiene que demostrar que en ausencia del MDL el proyecto no podra ser implementado; de esta forma, proyectos que ya han sido implementados normalmente por un pas (por ejemplo, un sistema de transporte pblico), no son adicionales y no pueden obtener Cericados de Emisiones Reducidas. Algunas de estas condiciones son la existencia de una Autoridad Nacional que otorgue Cartas de Aprobacin respecto de proyectos de reduccin y captura de gases de efecto invernadero, as como la existencia de un sistema de medicin, contabilidad y reporte
adecuado y conable de las emisiones de GEI que realiza una actividad industrial, pues la implementacin de proyectos MDL requiere de un estricto control en la medicin de tales emisiones. 1.4 Mxico y el MDL Como se mencion anteriormente, Mxico rm y ratic la CMNUCC, as como el PK, como un pas sin obligaciones de reduccin de gases de efecto invernadero (no Anexo I). Con base en esta condicin, Mxico ha realizado algunos de los diversos arreglos administrativos y nancieros necesarios para aprovechar el MDL, impulsando de manera voluntaria proyectos privados y gubernamentales que generen reducciones certicadas de emisiones. Para tener una idea general, las emisiones en Mxico alcanzan 640 millones de toneladas de CO2 al ao,10 1.5% de las que se generan a nivel mundial; stas, en su mayora, se generan por la quema de combustibles fsiles, la descomposicin de desechos orgnicos, la deforestacin y los refrigerantes contenidos en los aparatos de los hogares (refrigeradores por ejemplo). Dentro de las actividades industriales que destacan por su emisin estn la generacin de electricidad, la produccin de acero, cemento, cal y el transporte, que ocupa un lugar especial. Segn el Programa Especial de Cambio Climtico 2009 (PECC)11, los proyectos MDL representan para Mxico la oportunidad de captar inversiones considerables que coadyuvaran en su desarrollo sustentable. Aunque, en
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de CMNUCC, 2009.
Las reglas establecidas por el Consejo Ejecutivo del MDL sealan las siguientes como categoras autorizadas para el desarrollo de proyectos MDL: 1. Industrias energticas (renovables/ no renovables). 2. Distribucin de energa 3. Demanda de energa. 4. Industrias manufactureras.
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Datos del Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC), noviembre de 2006, SEMARNAT, http://app1.semarnat.gob.mx/retc/ index.html
Cabe mencionar que, a la fecha, el PECC no ha sido ocialmente presentado por el Gobierno Federal y ha sido puesto en consulta pblica en dos ocasiones.
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el Plan de Desarrollo Nacional 20072012 no se hace mencin de manera especca a los mecanismos exibles del PK para lograr la sustentabilidad y acceder a recursos externos, el PECC menciona como uno de los instrumentos fundamentales para la lucha: al cambio climtico, adems del fortalecimiento del MDL y la introduccin de un mercado nacional de emisiones de GEI, as como incrementar el nmero de proyectos registrados ante la Convencin Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (MNUCC).12 Previamente al PECC, y para poder enfrentar de la mejor manera tales desafos, el Gobierno mexicano ha realizado algunas actividades tendientes a dotar al pas de la infraestructura administrativa y gubernamental necesaria para la implementacin de estos proyectos, lo que incluye actividades de bsqueda de nanciamiento, promocin, y establecimiento del marco legal adecuado para el desarrollo de los mismos. En este apartado, se mencionan algunos de estos elementos que constituyen el marco institucional de accin del MDL en Mxico. El 25 de abril de 2005 fue publicado en el Diario Ocial de la Federacin el Acuerdo que crea la Comisin Intersecretarial de Cambio Climtico (CICC), misma que sustituy al Comit Mexicano para Proyectos de Reduccin de Emisiones y de Captura de Gases de Efecto Invernadero (COMEGEI) creado en el ao 2004. La Comisin (CICC) es la autoridad designada en trminos del Protocolo de Kioto para otorgar Cartas de Aprobacin a proyectos de reduccin de emisiones y captura de gases de efecto invernadero, en el pas, as como identicar, facilitar, promover, difundir y evaluar estos proyectos.13 Otro de los objetivos principales de la CICC fue coordinar las acciones de las dependencias y entidades de la
Administracin Pblica Federal, relativas a la formulacin e instrumentacin de las polticas nacionales para la prevencin de emisiones de gases de efecto invernadero, la adaptacin a los efectos del cambio climtico y, en general, para promover el desarrollo de programas y estrategias de accin climtica relativos al cumplimiento de los compromisos suscritos por Mxico. La CICC se integra por los titulares de las secretaras de Relaciones Exteriores. Desarrollo Social, Medio Ambiente y Recursos Naturales, Energa, Economa, Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin, y Comunicaciones y Transportes.14 Para la implementacin de proyectos MDL se requiere tambin de una medicin adecuada y conable de las emisiones de GEI sobre la actividad que se desea realizar. Para tal propsito, Mxico ha realizado en tres ocasiones (la ltima en 2002) un Inventario Nacional de las emisiones de Gases de Efecto Invernadero. Con estas medidas, se espera que las empresas reciban apoyo para preparar los inventarios de GEI e identicar oportunidades para reducirlos, al tiempo que se protegen sus ganancias, se reducen los contaminantes atmosfricos en el mbito local y se atena el cambio climtico global.15 Otra herramienta que se dio en Mxico para el fomento de los proyectos MDL, fue la creacin en 2006 del Fondo Mexicano del Carbono (FOMECAR) cuyo propsito es nanciar y apoyar en los costos de transaccin de los proyectos
12 Programa Especial de Cambio Climtico (PECC), p. 79, 2009. 13
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Mxico en el rgimen internacional de cambio climtico, SEMARNAT, 2007, pp. 2-3. Ibdem, p.6. Para mayor informacin consultar: Ruiz Surez, G. y Cruz Nuez, X. Los gases a efecto invernadero y sus emisiones en Mxico, en Martnez, Julia y Fernndez Bremauntz, Adrin (comp.), op. cit., nota 1.
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MDL en Mxico y de posibles futuros mercados de carbono. El objetivo que tiene este fondo es fomentar en Mxico proyectos bajos en carbono y obtener benecios del mercado de reduccin de emisiones de CO2 para proyectos pblicos y privados. Su funcin es gestionar y utilizar correctamente las ganancias procedentes de los fondos devengados de los proyectos MDL y apoyar as las medidas nacionales para combatir el cambio climtico. El fondo nancia la formulacin de proyectos MDL previamente aprobados por su Comit Tcnico. Tambin nancia y asume los riesgos de validacin y registro de los proyectos MDL. Slo en el caso de que el proyecto se implemente exitosamente, los gastos asumidos por FOMECAR son recuperados apropindose de la parte correspondiente de la venta de Cericados de Emisiones Reducidas del proyecto. La administracin y operacin del FOMECAR est a cargo de BANCOMEXT, el Centro Mario Molina para Estudios Estratgicos sobre Energa y Medio Ambiente, A. C., as como SENER y SEMARNAT, como invitados en representacin de la Comisin Intersecretarial de Cambio Climtico. Adems de apoyar proyectos, FOMECAR est desarrollando esquemas programticos (por sector) dentro del MDL, con cobertura nacional y/o sectorial, que incluyen el desarrollo de proyectos de pequea escala ampliamente replicables. Estos programas contemplan: eciencia energtica, rellenos sanitarios, plantas de tratamiento de agua, forestales y energa renovable, entre otros. En cuanto a los proyectos MDL en Mxico, se seala que hasta ahora se cuenta con 189 proyectos con carta de aprobacin, 155 registrados ante la Junta Ejecutiva del MDL de la CMNUCC (20% de todos los proyectos MDL en Amrica Latina). La mayora de los proyectos tiene que ver con reducciones de emisiones en el sector del manejo de residuos en granjas
porccolas, que en este momento, en Mxico representa el sector que contribuye ms a la eliminacin de emisiones (88 proyectos, con tres millones de toneladas de gases reducidos). Otro nmero importante de proyectos se registra en la reduccin de metano de rellenos sanitarios. Mxico tiene un gran potencial para el sector de las energas renovables, en particular con la elica, solar y la bioenerga. Las actuales plantas elicas en Mxico, fruto de proyectos MDL, reducen casi dos millones de toneladas de CO2. La mayora de los proyectos se han desarrollado conjuntamente con pases de la Unin Europea y Japn (pases del Anexo I). En un estudio sobre los potenciales del MDL en Mxico, realizado recientemente por el Centro Mario Molina16, se destacan adems de los sectores mencionados, las reas potenciales de los sectores qumico, cementero, petrleo y elctrico.
Grca 3. Proyectos MDL en Mxico, por sector
Fuente: Elaboracin propia, a partir de datos de la SEMARNAT, 2008.
1.5 Acciones legislativas sobre el MDL y el cambio climtico en Mxico La incorporacin del tema del cambio climtico en la agenda del poder Legislativo nacional es bastante reciente, data de 2005. Entre la Cmara de Diputados y el Senado de la Repblica, la primera es la que tiene mayor registro de iniciativas y propuestas sobre el tema. En el archivo electrnico de la pgina web de la Cmara de Diputados se registran 90 documentos, con referencia a las legislaturas LIX y LX, que reportan actividades e iniciativas de diputados nacionales sobre el tema. La LX Legislatura es la que ms ha promovido la discusin del tema, con propuestas y acuerdos entre varias comisiones legislativas.17 El siguiente cuadro, ofrece un resumen general de las iniciativas presentadas por comisiones al concluir la legislatura.
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Centro Mario Molina para Estudios Estratgicos sobre Energa y Medio Ambiente, proyecto del Banco Mundial Carbon Finance Assist Grant for Capacity Building to Support Carbon Finance Transactions, 2007. Martnez Anchondo G. M, El Cambio Climtico en la Agenda legislativa, Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica, Documento de Trabajo nm. 31, diciembre de 2007.
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Cuadro 1. Resumen general de las iniciativas presentadas por comisiones al concluir la LX Legislatra
Comisin Comisin de Medio Ambiente y Recursos Naturales Comisin de Hacienda Crdito Pblico Tema general Tema especco
Incorporar el concepto de cambio climtico en la Ley General Alteracin y cambios en los ecosistemas. del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente.
y En el diseo, desarrollo y aplicacin de instrumentos El pago o exenciones de cuotas de carcter scal en econmicos de carcter scal que incentiven o sancionen el materiaambiental. cumplimiento de la poltica ambiental. Asentamientos humanos. Calidad de vida. Desarrollo humano. Zonas de riesgo. Presupuestos adicionales para atender las zonas de desastre.
Comisin de Desarrollo Social
Comisin de Ciudadana
Participacin Exhorte al gobierno en el diseo de programas de Organismos no gubernamentales que participen en la prevencin, participacin y atencin a los ciudadanos para difusin nacional, regional y local sobre los efectos del los efectos del Cambio climtico. cambio climtico. Energas renovables. Eciencia energtica. No dependencia petrolera. Transicin energtica.
Comisin de Energa
Comisin de competitividad
Las consecuencias sobre la Competitividad, el empleo.
Innovacin tecnolgica.
Comisin de Educacin y Incluir el concepto del cambio climtico y la cultura Investigacin y desarrollo de prevencin en los programas de estudio y libros de Servicios Educativos texto gratuito, como elemento integral del individuo y la Educacin y comunicacin en cambio climtico. sociedad. Comisin de Salud Impactos en la salud. Enfermedades gastrointestinales. Epidemias. Infecciones. Comisin de Turismo Considerar en la Ley de turismo la vulnerabilidad de las zonas Tursticas. Zona de playas marinas. reas deforestadas o deserticadas. Cambios en los patrones alimenticios. Comisin de pesca y otras Organismos Internacionales: Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) Organizacin Mundial de la Salud (OMS). Modicacin en los sistemas marinos. Convocar a los pases en acciones conjuntas e individuales para aminorar el calentamiento global. Alteraciones en los ecosistemas marinos. El PNUD ayuda a los pases asesorando en materia de polticas y a la mejora de las condiciones de vida sostenibles de desarrollo: Proyecto Elico. Plan Verde. PNUMA (este grupo se ha dedicado, desde su creacin, al anlisis exhaustivo de la informacin cientca, tcnica y socioeconmica necesaria para entender los elementos de riesgo que supone el cambio climtico provocado por las actividades humanas, sus posibles repercusiones y las posibilidades de adaptacin y atenuacin del mismo. Enfermedades respiratorias por cambios de temperatura. Cncer de piel.
Comisin de agricultura y Impactos en los cultivos y en los ecosistemas (bosques y selvas, pastizales). ganadera
Fuente: Martnez Anchondo G. M. El cambio climtico en la Agenda legislativa, Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica, Cmara de Diputados, Documento de Trabajo nm. 31, diciembre de 2007, p. 12.
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Sobre la LX legislatura cabe destacar tambin dos importantes iniciativas: la primera se reere al evento organizado en Mxico en noviembre de 2008 entre la Cmara de Diputados y el Banco Mundial, sobre la reunin de las Amricas sobre cambio climtico, de la Organizacin Global de Legisladores por un Ambiente Equilibrado (GLOBE)18. Dicha reunin se celebr una semana antes de la reunin cumbre de las Naciones Unidas sobre el mismo tema, en Poznan Polonia (diciembre 2008). En el Foro se lograron las siguientes metas: se estableci una plataforma comn para los legisladores de las Amricas, con el n de discutir y promover medidas para afrontar el cambio climtico global, poniendo particular nfasis en las experiencias regionales que puedan beneciar a la comunidad internacional. Se abordaron los vnculos entre el cambio climtico, la seguridad energtica y alimenticia y la manera en que la regin puede cooperar en estas reas. Se examin el aspecto econmico del cambio climtico en la regin, con la intencin de proponer medidas legislativas prcticas y mecanismos para apoyar la adaptacin y la mitigacin necesarias. Otro punto de acuerdo que reviste gran importancia, rmado el mismo mes de noviembre, es el relativo al acuerdo poltico sobre cambio climtico y Seguridad Nacional, promovido por los principales partidos polticos junto con organizaciones de la Sociedad Civil y que pretende posicionar en la agenda de la prxima legislatura el CC como tema central de la agenda nacional. De tal evento, salieron distintas propuestas e iniciativas de Ley que se incorporaron a la agenda legislativa y que son material de seguimiento para la legislatura entrante de 2009.
Conclusiones Si bien Mxico no cuenta con una legislacin en materia de cambio climtico, la actual Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente representa el marco jurdico bajo el cual se llevan a cabo las actividades y acciones ligadas al desafo del cambio climtico. Por otro lado, Mxico ha realizado varias iniciativas para crear un entorno favorable para que el Protocolo de Kioto y sus mecanismos exibles puedan implementarse. Se crearon inventarios de sus emisiones de gases de efecto invernadero en cumplimiento de su obligacin en el marco de la CMNUCC, aunque su cumplimiento debe ser sustentado jurdicamente. Posteriormente, Mxico cre una Autoridad Nacional Designada en el marco de la Convencin y del Protocolo de Kioto para emitir cartas de aprobacin de proyectos MDL, sin embargo, el procedimiento y los criterios a tomar en cuenta para su emisin se encuentran en proceso de desarrollo. El Gobierno cuenta tambin con una estructura administrativa con direcciones enfocadas a la investigacin en la materia, as como a la promocin e implementacin de proyectos MDL, ambas dependientes de la SEMARNAT. Por el lado del sector privado, las empresas mexicanas han tratado de establecer alianzas con empresas extranjeras de pases que han raticado el PK mediante proceso de inversin extranjera (joint venture), con la subsecuente emisin de Certicados de Emisiones Reducidas. A pesar de todo eso, los proyectos MDL se han quedado estancados y no se ha aprovechado todava el potencial que tienen en Mxico: en particular, es necesario modicar y agilizar la capacidad institucional que
18 Siglas del nombre en ingls: Global Legislator Organization for Balanced Environmental.
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permita al sector privado participar en el MDL, mejorar los procesos de tramitacin y aprobacin de proyectos, los procedimientos de validacin, vericacin y certicacin, as como identicar los sectores estratgicos ms importantes para la realizacin de los proyectos De tal manera puede mejorarse el marco jurdico e institucional del MDL en Mxico, de forma que sean ms ecientes y menos onerosos los costos de transaccin y la lentitud que el sistema internacional regido por la CMNUCC impone a las partes involucradas en el Mecanismo para un Desarrollo Limpio. Bibliografa CMNUCC. Unidos por el Clima. Gua informativa 2007. Gmez-Echeverri (ed.). Climate Change and Development, UNDP Regional Bureau for Latin America and the Caribbean and the Yale School of Forestry & Environmental Studies, 2000, p. 438 http://environment. yale.edu/publication-series/climate_ change/786 Goodland, Robert. The Concept of Environmental Sustainability, Annual Review of Ecology and Systematics, Vol. 26, 1995, pp. 1-24. Lascuran, Carlos. Anlisis de la poltica ambiental, Mxico, Plaza y Valdez, 2006. Martnez Anchondo G. M. El cambio climtico en la Agenda legislativa,
Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica, Cmara de Diputados, Documento de Trabajo nm. 31, diciembre de 2007. Martnez Julia y Fernndez Bremauntz Adrin (comp.), Cambio climtico: una visin desde Mxico, Mxico, Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales / Instituto Nacional de Ecologa, 2004, pp. 523. Najam Adil, Papa Mihaela y Taiyab Nadaa, Global Environmental Governance. A Reform Agenda, Denmark, IISD, 2006. Northaus, William D. A., Review on the Economics of Climate Change, Journal of Economic Literature, vol. XLV, September 2007, pp. 687-702. Quadri de la Torre, G. Potencial de participacin del sector privado mexicano en el Mecanismo para un Desarrollo Limpio, en Martnez Julia y Fernndez Bremauntz Adrin (comp.), Cambio climtico: una visin desde Mxico, Mxico, Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales / Instituto Nacional de Ecologa, 2004, pp. 467-469. SEMARNAT, Mxico en el rgimen internacional de Cambio climtico, 2007. SEMARNAT, Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC), noviembre 2006, http://app1. semarnat.gob.mx/retc/index.html. Watkins, Kevin, Human Development report 2007/2008. Fighting climate change: human solidarity in a divided world, New York, UNDP, 2007.
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Procuradura Agraria
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Conservar, compartir y competir. Viabilidad de la silvicultura comunitaria en la globalizacin

Gonzalo Chapela En Mxico, es cada vez ms clara la necesidad de conservar la biodiversidad y los servicios ambientales de los ecosistemas forestales, a la vez que mejorar las condiciones de vida en los territorios rurales donde ocurren las actividades forestales, tanto por razones de inclusin social como de gobernanza. No podra haber mejor ejemplo que el forestal para la aplicacin del paradigma del desarrollo sustentable. Desde el ltimo cuarto del siglo XX el desarrollo de empresas sociales ha mostrado ser una forma, precisamente sustentable, del desarrollo forestal; sin embargo, existe un fuerte debate frente a la idea de que las comunidades son incompatibles con la conservacin de los recursos naturales y, por el extremo opuesto y complementario, frente a la valoracin de que el aprovechamiento econmico de los recursos forestales de bosques y selvas naturales no puede competir con las plantaciones comerciales ni con los productores de otros pases, en un entorno de mercado abierto, considerada sta condicin, no susceptible de ser modicada. Este contexto, de gran desafo de competencia para cualquier empresa, se complica ms aun para las empresas sociales forestales por tres factores adicionales:
Profesor, Universidad Autnoma Chapingo; Asesor, Red Mexicana de Organizaciones Campesinas Forestales (MOCAF).
1. Primera C: Conservar. La exigencia sobre las empresas forestales para la conservacin de los recursos naturales y los servicios ambientales, que interesan a toda la sociedad, pero que no son retribuidos. 2. Segunda C: Compartir. La exigencia sobre las empresas sociales para cumplir expectativas de los dueos colectivos de las empresas mismas, junto con la exigencia de sustituir los servicios pblicos de desarrollo territorial que el Estado falla en proveer, como son: la electricacin, las comunicaciones o los servicios de salud y agua potable. 3. Tercera C: Competir, en un ambiente de negocios distinguido por la deciencia en la provisin de los activos pblicos que el Estado falla en aportar, como puede valorarse, por ejemplo, en los indicadores recientes de competitividad (Hausmann, Lozoya y Mia, 2009). En estas lneas, se parte de que la globalizacin es un hecho que afecta sustancialmente a las empresas sociales y a su capacidad de competitividad y de que el Estado mexicano tiene responsabilidades inadecuadamente satisfechas, pero no pretende desarrollar ni profundizar en tan importantes aspectos, tratados por estudiosos importantes, como Joseph Stiglitz (El malestar en la Globalizacin, 2002). En cambio, de manera ms especca, se procura indagar sobre las posibilidades de las empresas sociales forestales para proveer de los benecios indispensables para la calidad de vida de las poblaciones y el desarrollo general de los territorios forestales, junto con la conservacin de los recursos naturales y los servicios ambientales de los ecosistemas forestales, dadas las condiciones extremadamente desfavorables de Mxico para competir. La conservacin Aparentemente ha quedado atrs el paradigma de la explotacin minera
de los recursos forestales, aunque las cifras de deforestacin en Mxico siguen siendo inciertas y no muy alentadoras, por cierto: diversas estimaciones sobre la deforestacin (revisadas por Lund et al. en 2002 y ms recientemente por Snchez en 2009) han ido de las 370,000 hectreas por ao a 1.5 millones de hectreas y el Inventario Nacional Forestal estima en 788,000 hectreas las prximas candidatas a la deforestacin, bajo la categora de tierras forestales degradadas (SEMARNAT, 2002). Por su parte, la muy sustancial reduccin de la supercie bajo aprovechamiento legal, lejos de indicar un avance en la conservacin, representa el incremento de bosques aprovechados de manera ilegal y, por lo tanto, sin la aplicacin de tcnicas que garanticen la sustentabilidad.
Cuadro 1. Diferentes estimaciones de la deforestacin en Mxico (miles de hectreas por ao)
Ao 1988 1989 Fuente Bosques FAO Repetto Castillo et al. Myers Toledo 1990 1991 1992 1994 1995 2000 SARH SARH Massera et al. WRI WRI FAO SEMARNAT 125 ND 273 ND ND 127 127 167 nd nd nd 259 Tipo de vegetacin Selvas 470 460 473 700 nd 202 189 501 nd nd nd 510 Zonas ridas 20 ND ND ND nd 41 54 nd nd nd nd 307 Total 615 460 746 700 1,500 370 370 668 615 678 678 1,076
Fuente: CONAFOR, 2009.
En el repunte de las preocupaciones ambientales propiciadas por fenmenos como la inminencia del agotamiento de los energticos fsiles, el calentamiento global, la incidencia de episodios hidrometeorolgicos catastrcos o la crisis especulativa de los precios de los alimentos, el discurso relacionado con los recursos forestales, ms enftico ahora en la conservacin de los recursos naturales y los servicios ambientales, ha tenido su cspide en la controvertida meta del Programa Nacional de Reforestacin y la urgencia por alcanzar el diez por ciento de la supercie nacional bajo decreto de proteccin ambiental. Desde la perspectiva de la experiencia de los ltimos 30 aos, ha despuntado de manera conspicua la importancia de la silvicultura comunitaria como una opcin para mejor conservar y para el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin que habita las zonas forestales, lo que es de particular inters para Mxico, donde casi cuatro de cada cinco hectreas son de propiedad social (estimado por la SARH en 1991). Estudios recientes han documentado los alcances y tambin las limitaciones de este esquema (Bray et al., 2007) y muy slidas construcciones conceptuales han opuesto la construccin de instituciones robustas a la supuesta fatalidad de la llamada tragedia de los comunes (OSTROM, 1990).
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La silvicultura comunitaria en la globalizacin El sexenio forestal de la alternancia, comenz en el ao 2000, con un anuncio programtico ambicioso y desaante. El Plan Estratgico Forestal para Mxico 2025 (SEMARNAT, 2001) denunciaba el mal estado del sector y propona un cambio de poltica que combinara produccin con conservacin. El crecimiento del presupuesto destinado al desarrollo forestal pas de 559 millones de pesos en el ao 2000 a 5,424 millones de pesos en 2009 (Cmara de Diputados, 2000 y 2008), lo cual es congruente con las perspectivas del Plan; sin embargo, de ese monto, la mayor parte se ha destinado a la conservacin y reforestacin. La CONAFOR coincide con el FIRA, en la apreciacin de que la rentabilidad de la produccin forestal en bosques naturales es incapaz de competir con la produccin en plantaciones, debido al elevado precio de la materia prima, puesta en aserradero (lo que incluye el elevado costo de caminos y transporte) y a la baja productividad primaria de los bosques.
Estas valoraciones deben examinarse en una perspectiva realista que considere los criterios sobre los que se basan, para evitar posibles errores de decisin. La silvicultura comunitaria se desarrolla en un contexto de gran competitividad por efecto de una fuerte exposicin al comercio internacional y tambin dentro del pas, por las distorsiones en los factores productivos, derivados de la aplicacin de polticas de fomento agropecuario y compensacin social que operan como un costo de oportunidad en contra de la actividad forestal (Chapela, 2007). En el mbito internacional, puede decirse que la remocin de barreras arancelarias ha sido completada, en lo fundamental, desde 1986, con la rma del Acuerdo General sobre Aranceles (GATT) y ello ha transformado radicalmente un sector que tradicionalmente tena su rentabilidad garantizada en el modelo de proteccin comercial previo. contacto comercial tiene Este un impacto mayor, debido a la confrontacin con polticas de subsidios aplicadas desde dcadas atrs por los
pases exportadores, como es el caso chileno, en el que se han mantenido subsidios de hasta el 85% de los costos de produccin desde la dcada de los setenta (Chapela, 1992; Leyton, 1986). Si se observa la tendencia de la asignacin de recursos presupuestales del gasto federal, resulta evidente la drstica reduccin de los recursos destinados a las actividades productivas del campo, que alcanzaban el 12% del presupuesto programable en 1982 (AMSDA, 2005) y slo llegan al 4.5% en las previsiones para 2009 (con datos de la Ley de Egresos de la Federacin; Cmara de Diputados, 2008), lo que no es comparable con el 25% de la poblacin que vive en el campo y, en trminos de potencial productivo, signica un proceso de desinversin que de ninguna manera permite enfrentar un entorno internacional donde los pases dominantes aplican subsidios cuantiosos. En lo interno, se observa una pronunciada asimetra entre el tratamiento al sector forestal y al resto del campo, a su vez inmerso en un trato tambin asimtrico con relacin al resto de la economa. Aun ms, en el caso del sector forestal mexicano, la disparidad es incomparablemente mayor, con una participacin de slo el 6% del presupuesto destinado al fomento de las actividades productivas del campo, a pesar de la importancia en supercie y poblacin que signica la actividad forestal, con la cuarta parte del territorio nacional arbolada, donde habita la mitad de la poblacin rural. El resultado de esta situacin es que la productividad y la competitividad han ido rpidamente a la baja, con un comportamiento incierto de la participacin interna en el abastecimiento de productos forestales y una creciente deciencia en la balanza comercial del sector.
Figura 1. Costo de trocera LAB aserradero (Dlares EE. UU./m3)
Fuente: FIRA, 2009.
Figura 2. Presupuesto de los tres principales programas de apoyo del sector forestal y agrcola (Millones de pesos)
A diferencia de la mayor parte de las empresas, las unidades sociales de produccin forestal, tienen que hacerse cargo de una serie de distorsiones a las reglas normales para concurrir al mercado, mismas que podemos acuar como la triple C: Competir, Conservar y Compartir. En cuanto a la competencia, encontramos que las empresas sociales forestales deben concurrir a un mercado donde acuden otros productores fuertemente subsidiados y prcticamente sin ninguna proteccin por parte del Estado; adicionalmente, lo hacen sin contar con la provisin de los activos pblicos adecuados para la produccin y la competitividad, que es responsabilidad del Estado, como son: la infraestructura de comunicacin de caminos y acceso a la informacin, la electricacin y otra infraestructura, adems de las funciones de regulacin y arbitraje, de las cuales depende el ahorro en costos de transaccin. Las empresas sociales forestales, adems de competir en condiciones adversas, estn sujetas a las restricciones que impone el cuidado del patrimonio del conjunto de la sociedad, que queda cargado enteramente a su cuenta. Lo anterior se maniesta a travs de los costos de transaccin debidos a los aspectos regulatorios, especialmente en los casos previstos por la normatividad en los que es obligatorio formular una Manifestacin de Impacto Ambiental y tambin respecto del factor de incertidumbre generado por el riesgo de prohibicin de los aprovechamientos por motivo de declaratorias de proteccin ambiental, en cuyo caso las inversiones realizadas podran quedar ociosas. Las empresas sociales, adems de competir desfavorablemente, estn sujetas a presiones extraordinarias para prestar diversos servicios que van con cargo a las utilidades. En este rubro
Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federacin, en Ibargen, 2003.
Figura 3. Produccin y consumo de la actividad forestal maderable (Miles de metros cbicos/Rollo)
Fuente: SEMARNAT, 2007. Direccin General de Gestin Forestal y de Suelos.
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pueden incluirse los requerimientos para nanciar obras de infraestructura, como: caminos, electricacin o introduccin de agua potable, as como la presin social para entregar rendimientos econmicos en el muy corto plazo. En este complejo contexto, es que se hace el examen sobre la viabilidad econmica de las empresas sociales forestales, mediante un examen sucinto de los segmentos del proceso productivo en la silvicultura, la produccin y el transporte de materia prima y la transformacin industrial de la madera, sin tomar en cuenta, por lo pronto, la multiplicidad de usos extractivos y no extractivos de las tierras forestales. Por dnde se fugan las utilidades? Fugas en el campo: la silvicultura En promedio, puede calcularse que los montes mexicanos producen 1.2 metros cbicos por hectrea al ao, al dividir las 6.35 millones de hectreas legalmente registradas en 2007, entre los 6.7 millones de metros cbicos, tambin legalmente registrados como produccin para el mismo ao (CONAFOR, 2008); mientras tanto, en Estados Unidos, Canad y Chile, estos parmetros son del orden de 3.5, 2.4 y 5 metros cbicos por hectrea al ao(FAO, 2007; Ewing y Chalk, 1988). En una paradoja, Mxico cuenta con extraordinarias condiciones ambientales para elevadas tasas de crecimiento natural de la masa forestal, al ser la zona de origen de numerosas especies forestales aprovechables. En el trpico de altura, formado por las elevaciones de las dos sierras longitudinales del pas, as como del Eje neovolcnico, los factores de precipitacin y temperatura son ideales
para el desarrollo de especies conferas y encinos, mientras que al norte, con temperaturas ms severas, el potencial de crecimiento es menor, aunque no tanto como en los Estados Unidos, Canad o los pases escandinavos y, por otro lado, el Golfo y Sur-sureste tienen potencial para el crecimiento de especies tropicales de gran valor en el mercado. Si se considera el crecimiento potencial de las masas forestales de Mxico, puede establecerse una primera correccin a los criterios para determinar la viabilidad del uso econmico de los bosques naturales, ya que los crecimientos documentados pueden compararse con los de las plantaciones comerciales, no as los costos de stas con los que corresponden al manejo silvcola.
Es muy importante visualizar que el principal factor que determina la baja productividad, comparada con el potencial de crecimiento, es la reduccin de la planta productiva, es decir, las existencias de individuos vegetales que realizan el ciclo biolgico productivo. Por otro lado, el impacto de la descapitalizacin en trminos de existencias forestales en monte, al reejar el resultado de dcadas de mal manejo y la aplicacin de criterios de extraccin sin reposicin, signica tambin que el valor unitario de esas existencias es menor, ya que los aprovechamientos reiterados en un siglo de historia moderna de los aprovechamientos forestales han sido orientados por la maximizacin de los rendimientos en aserradero, lo que ha
Cuadro 2. Productividad anual de plantaciones, bosques y selvas naturales en Mxico

Tipo de recurso Potencial Mximo m3/ha Potencial posible m3/ha Supercie Millones ha Productividad potencial Millones de m3/Ao 46.8 184 40.6 271.4 35.9 235.5 13% 30 20 15 20
Selva alta 1/ Bosque tropical de altura 2/ Bosque boreal Total Productividad actual Potencial no aprovechado % Potencial aprovechado Plantaciones en Mxico 4/ Gmelina Eucalipto Caoba Pino radiata Plantaciones en otros pases 4/ Gmelina Eucalipto Caoba Pino radiata
3/
6 18 10 11.3 1
4 10 7 7.0 1
11.7 18.4 5.8 35.9 35.9
25 15 10 20
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos recopilados por Vester y Navarro, 2007; Comisin Forestal de Michoacn, 2008; Flores, 2005; Lpez Serrano, 2009; CONAFOR, 2005.
producido la extraccin de los mejores individuos y especies, lo que se conoce como descreme. La reduccin de las existencias en calidad y cantidad, tiene su primer efecto en la cantidad y el precio de la riqueza de las comunidades; a la vez, repercute directamente en otros factores econmicos que son costos a distribuir entre el volumen por aprovechar. Ese es el caso de los servicios tcnicos, que requieren un esfuerzo principalmente denido por la extensin supercial, los trabajos de cultivo y aprovechamiento, que tambin se ven inuidos pero, sobre todo, el desarrollo y conservacin de los caminos, que pueden considerarse como el primer factor de rentabilidad, de manera directa, por su costo y de manera indirecta, por el precio de los etes. Algunas de las prcticas de silvicultura tienen costos muy bajos o nulos, como en el caso de la promocin de la repoblacin natural, que puede hacerse simplemente con la utilizacin de yuntas en vez de gras en la extraccin de trocera o un mayor aprovechamiento de ramas y material celulsico; la seleccin gentica de individuos o el aprovechamiento de ms especies, especialmente en el trpico, requieren tambin de muy bajas inversiones directas aunque la diversicacin del aprovechamiento de especies s requiere de un esfuerzo importante en aspectos como la tecnologa de la madera, la transformacin en manufacturas o la promocin comercial. Otras prcticas pueden tener un costo mayor y deben ser aplicadas cuidadosamente. Ente ellas, las principales son la reforestacin, los aclareos y podas. Aprovechamiento En la falta de integracin industrial se encuentra tambin una brecha de
competitividad considerable, ya que la industria manufacturera genera desperdicios por descoordinacin entre sus necesidades y el abastecimiento de materia prima semi-elaborada. Piezas de tamao pequeo, que actualmente tienen tan escaso valor unitario cuya extraccin frecuentemente es incosteable, podran ser fuente de un nicho de mercado signicativo, si se establecen acuerdos de abastecimiento de piezas dimensionadas o maquinadas., entre los silvicultores y la industria manufacturera. De acuerdo con las caractersticas de conformacin de los rboles y la distribucin normal de productos, una poltica de este corte, podra incrementar el volumen aprovechable de rollo total rbol entre 12% y 15%, mientras que la produccin de tableros enlistonados y otras manufacturas elaboradas con trozos pequeos podra aportar un ahorro adicional de otro 15% de producto vendible (Comisin Forestal del estado de Michoacn, 1986). El troceo de madera de escasa longitud es otra forma de desperdicio de volumen y valor de los recursos aprovechados. En cuanto al volumen, el troceo de madera larga, de tres metros o ms, puede contribuir, dependiendo de las condiciones del arbolado, a evitar el desperdicio de segmentos que podran incorporarse a la trocera entera y producir madera de mayor valor unitario, en vez de aportar trocera de cortas dimensiones, de menor precio que la que alcanza la norma ms generalizada de ocho pies, por lo que la ganancia es doble: ms volumen y mejor precio unitario. Sin embargo, el troceo de madera de largas dimensiones requiere de tres condiciones no frecuentes ni fciles de lograr:
a) La existencia de madera recta y bien conformada, libre de nudos grandes, lo que solamente puede ser resultado de un largo periodo de cultivo del bosque, con podas, aclareos y seleccin de progenitores con caractersticas superiores de conformacin y capacidad de crecimiento, lo que es la situacin contraria a la que ha generado una prctica de extraccin que obra precisamente en el sentido inverso. b) La disposicin de caminos con el trazo y el estado de mantenimiento que permita el paso de equipo de transporte con capacidad de carga de trocera larga; eso signica pendientes ms suaves, peraltes ms amplios en las curvas y ausencia de irregularidades o lodazales excesivos, que slo pueden sortear los camiones de un solo eje, propulsados con motores de gasolina, los cuales pueden transportar trocera de ocho pies, en volmenes de dos a cinco metros cbicos por viaje. c) Desarrollo de mercados que adquieran madera larga, menos habitual en los aserraderos y madereras que la de ocho pies. Aserro Prcticamente la mitad del volumen de la trocera lograda de la silvicultura y aprovechamiento se pierde en el proceso de transformacin a madera escuadrada. Una parte de esta prdida cuantiosa se debe a la mordida de los dientes del equipo de aserro, debido a un exceso de ancho del suajado1 del lo de la banda aserradora o, en el peor de los casos, al uso remanente de aserraderos de disco, que son los que producen un corte ms ancho. Otra parte de desperdicio es debida a la imprecisin del corte, por un desajuste en el carro y torre de aserro, lo que da por resultado cortes de escuadra
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imperfecta, que obligan, en la fase industrial de manufactura, a rebajar la madera en los cepillos ajustando a la menor medida de cada pieza. Por esta causa, los compradores exigen a los aserraderos entregar la madera cortada con un exceso de dimensiones reales arriba de la dimensin nominal, lo que se llama refuerzo; por ejemplo, el refuerzo en madera de de pulgada es de , lo que signica, slo en espesor de madera, la prdida de 25% del volumen, a lo que debe agregarse un refuerzo de pulgada en ancho y dos pulgadas en largo, para compensar deciencias en la escuadra de derribo y troceo o el agrietamiento de cabezas por un mal manejo de la trocera. Un mal manejo de la madera aserrada puede generar que las tablas se deformen durante el proceso de secado, por lo que, aunque hubieran sido correctamente escuadradas, la deformacin les causa efectos similares que los de un mal aserrado. El monto acumulado de prdidas debidas a los refuerzos, alcanza una suma tan importante como el 18% de madera que se cultiva, procesa, transporta y asierra, que se entrega y no es pagada, a la vez que, por el contrario, genera costos al manufacturero por concepto de redimensionamiento. Estas prdidas, que pueden hacer la diferencia entre la viabilidad nanciera de la empresa y su fracaso, pueden reducirse sustancialmente al mejorar el proceso de asierre y secado al aire. Una primera prctica recomendable, es la utilizacin del aserradero porttil, que generalmente cuenta con una construccin ms precisa y robusta que los aserraderos estacionarios montados de manera ms o menos artesanal. Una gran ventaja adicional de la utilizacin de aserraderos porttiles, es la reduccin de los costos de obra civil que requieren los aserraderos jos y la reduccin de los volmenes transportados, ya
que el aserrn, adems de parte de las orillas y cabezas, se queda en el monte; adicionalmente, puede mencionarse tambin que la materia orgnica del aserrn, cuando se distribuye en el monte, puede contribuir al mejoramiento de los suelos y al incremento de la repoblacin natural y de las tasas de crecimiento del arbolado despus de la intervencin. Aun cuando se utilicen aserraderos porttiles, el mejoramiento del alado y el ajuste y mantenimiento minucioso y oportuno del equipo de aserro son muy importantes para la reduccin del desperdicio, as como del costo de aserro, ya que los paros por fallos en el funcionamiento de equipo mal mantenido pueden ser un factor sustancial de encarecimiento de los costos de produccin. medida importante para Otra lograr mejores rendimientos, es el mejoramiento del secado de tabla al aire o, si es posible, el estufado de la madera, con el n de evitar que las tablas se tuerzan, lo que tiene el mismo efecto que un mal aserrado. Adicionalmente, un buen secado al aire evita o reduce la incidencia de manchas causadas por hongos, que pueden reducir su calicacin y, concomitantemente, su precio. En cuanto al secado al aire, el contar con un ujo nanciero adecuado permite una mejor relacin comercial con los compradores, ya que permite secar de manera ms completa el producto, con lo que la maderera tendr una mejor calidad por el mismo pago y el mismo producto. La rma del GATT por nuestro pas signic una revolucin en los usos del mercado, al pasar de operar normalmente ste mediante anticipos de los compradores, a las operaciones de contado a la vista o, peor para las empresas forestales, cada vez ms frecuentemente, a la venta a crdito con plazos de hasta 90 das.
Un mejoramiento del mercado requerira una corresponsabilidad entre los eslabones de la cadena, en donde una parte del nanciamiento proviniera de los compradores y otra de los productores. Eso evitara los problemas derivados de la urgencia de liquidez que fuerza a los productores a entregar madera insucientemente procesada. Aunque el aspecto de liquidez nanciera puede considerarse como el principal en este tema, no deja de ser importante el mejoramiento de las tcnicas de secado, que pueden implicar, principalmente, la inversin en techumbres porttiles adecuadas o, cuando se trata de madera de calidad superior, inversiones elevadas en instalaciones y equipos de secado por procesos industriales. Otro rengln que puede ayudar a la rentabilidad de los aserraderos, es el aprovechamiento de subproductos que, de otra manera, son desperdiciados o canalizados hacia destinos de nulo valor agregado, principalmente como combustible. Con escasas inversiones puede lograrse el aprovechamiento de costera y orilla mediante la elaboracin de manufacturas, como las cajas de empaque para frutas y legumbres, palos de paleta, abatelenguas, juguetes u otros productos hasta nalmente dejar las existencias de menor dimensin para el abastecimiento de la industria celulsica o de tableros aglomerados en forma de astillas, que pueden producirse con equipo de relativamente bajo costo o, en su caso, aprovechando la infraestructura de un muy deseable programa permanente de extraccin de materiales combustibles para la prevencin de incendios. Este tipo de aprovechamiento de subproductos puede tener una rentabilidad interesante, dependiendo de la manera en que se seleccionen y desarrollen productos de mayor valor agregado; desde otra perspectiva,
pueden ayudar tambin a la creacin de empleos para las comunidades mismas, en la bsqueda de mejorar las condiciones de vida de la poblacin y, como un factor muy importante de fortalecimiento de la organizacin interna de las comunidades silvicultoras. Otra perspectiva de esta misma lnea de estrategia, es una versin ms costosa y sosticada de aprovechamiento de subproductos, con la instalacin de maquinaria de precisin para la elaboracin de tableros y laminados que pueden alcanzar un muy atractivo precio de venta, aunque requiere de condiciones de nanciamiento y operacin ms exigentes. Transporte Ya se mencion la importancia capital de la infraestructura de caminos en la estructura de los costos de produccin, que puede alcanzar una proporcin del 60 por ciento. Esta considerable sangra a la capacidad competitiva de Mxico no se debe, en la mayor parte de los casos, a la falta de desarrollo de caminos, sino a las malas especicaciones con las que fueron construidas bajo un criterio simple de minimizacin de los costos de corto plazo, cuando fueron abiertos los montes a la explotacin por empresas que no tenan inters en el uso de largo plazo de los caminos ni en trazos que permitieran compartir los costos de construccin y el mantenimiento con otros usos y usuarios. El resultado de esta forma de construir los caminos ha sido, en la mayor parte de los casos, que las vas abiertas para la extraccin en la temporada seca, se convierten en barrancas durante la primera temporada de lluvias, con los consecuentes daos adicionales de erosin. Por ejemplo, en la Sierra de Guerrero, el promedio de distancia entre cortes de camino en la temporada de lluvias
es de 1,400 metros, lo que obliga a, prcticamente, reconstruir cada ao la red caminera y a trabajar solamente un 50% a 60% del ao calendario. Las consecuencias de este solo hecho, presionan los costos por paro y arranque, por la prdida de personal calicado, por la necesidad de manejo de elevadas existencias de trocera en patio, con su consecuente costo nanciero y por la amortizacin de infraestructura y equipo que queda ocioso (Banco Mundial, gobierno de Guerrero, 2008). El raleo de los montes restantes, as como su fragmentacin, obligan a la construccin de ms caminos para menos cantidad y calidad de madera. Si cuando se construyeron los caminos por primera vez las existencias promedio podan ubicarse en los 250 m3/ha, en amplias regiones de arbolado continuo, la relacin entre caminos y densidad econmica de los montes puede haberse disparado en rdenes de cinco o seis veces, ya que la densidad de arbolado es en muchas ocasiones de menos de 100 m3 por hectrea de madera de peor calidad que antao. Como los costos de apertura de caminos se prorratean entre el volumen extrado, la apertura de tierras aleja los predios arbolados entre s, e interviene en los costos. Una poltica de integracin manufacturera local que acerque las zonas arboladas de abastecimiento y la densicacin y diversicacin forestal, puede contribuir a reducir esa relacin a magnitudes iguales o mejores que las que se encontraban hace 70 aos. Manejo del producto En la medida que las prcticas de silvicultura van dando resultados, debe aumentar la proporcin de producto de calidad que puede tener ms del doble de valor en el mercado que la madera de clases inferiores. Por lo general, las transacciones en los aserraderos son sobre la base de una
mezcla de maderas no clasicadas, llamada mill run, valorando el precio sobre la base de apreciaciones subjetivas en las que generalmente el comprador subestima las cualidades del producto. En este rubro, surge la necesidad de que el Gobierno establezca, concertadamente con los agentes del Sistema-producto, un sistema de normas de calidad a las que puedan ceirse las transacciones y que, idealmente, lograra la credibilidad suciente para permitir las transacciones sin existencias a la vista y regularizar un mercado que actualmente se muestra catico y opera como un factor de tratos desfavorables para las comunidades que logran establecer su produccin industrial. Mientras tanto, en ciertas condiciones, la seleccin de la madera aserrada por clase, puede ser una medida de incrementos sustanciales de precios, en donde puede capturarse una proporcin del valor de la madera del orden de hasta un 30%, dependiendo del tipo de arbolado. Sobretodo, cuando se cuenta con una forma integrada de aprovechar los recortes y fragmentos de madera, la seleccin de maderas de clase puede complementarse con el saneado de algn volumen, mediante el recorte de imperfecciones, que puede elevar la calicacin de la madera. Es evidente que, al eliminar las partes imperfectas (con manchas, bolsas de resina, nudos, fragmentos de corteza, rajaduras o astilladuras), se pierde una parte del volumen aserrado. Ya que el saneado signica la prdida de volumen, se requiere de experiencia y la habilidad suciente para seleccionar las tablas susceptibles de ser saneadas, en un clculo a ojo sobre la relacin entre el incremento de precio de la madera saneada y la prdida de volumen; en la misma razn, se requiere tambin de la habilidad para establecer cmo se har el saneamiento con la mnima prdida
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de rea por tabla y con la menor cantidad posible de pasos de sierra, adems de la calidad de reaserrado para no incurrir en la prdida de volumen adicional por refuerzos. El estufado de la madera es una posibilidad interesante de mejorar el valor agregado de los recursos aprovechados. El benecio principal de incorporar este proceso, es el acceder a mercados especializados, principalmente de manufacturas de calidad, que pagan considerables sobreprecios por las materias primas y operan con reglas y procedimientos ms exigentes que el comercio habitual. Las plantas de secado, por otro lado, son considerablemente costosas y requieren, para poder lograr la amortizacin de las inversiones, de un cuidadoso plan de negocio, que incluya el abastecimiento oportuno y el desplazamiento gil de la produccin hacia el mercado. Para que se realicen los benecios del secado de la madera, ste debe ser cuidadoso, a n de evitar que provoque prdidas adicionales de volmenes por deformaciones que ocurren cuando se lleva a cabo sin las secuelas adecuadas a cada especie y dimensiones de madera. Es de primordial importancia considerar el riesgo de invertir, por motivos de aparentes economas de corto plazo, en equipos baratos o instalados artesanalmente sin cumplir las especicaciones requeridas por el delicado trabajo de que se trata. Al contar con posibilidades de secar la madera, puede pensarse tambin en la seleccin por clase. Conclusiones Puede verse, que existen importantes posibilidades de incrementar la productividad y las oportunidades de empleo local mediante el aprovechamiento de mrgenes de mejoramiento
de los procesos de produccin de maderera convencional, que podran generalizarse en un plazo ms bien corto o mediano y que se resumen en la siguiente gura:
Figura 4. Resumen de impactos posibles de las mejoras productivas en las empresas forestales
Fuente: Elaboracin propia con informacin consultada.
El panorama puede ser an ms dramtico, si se considera tambin el potencial, an poco explorado, de la diversicacin, que van mostrando algunas experiencias pioneras. El uso de maderas no convencionales, especialmente la proveniente de selvas, ha sido un motivo de varios proyectos, entre los que destaca el del Plan Piloto Forestal, en Quintana Roo, que logr el uso regular de ms de seis especies adicionales a las tradicionales maderas preciosas (Galletti, 1998). De la misma manera, se han ensayado con xito proyectos aislados de aprovechamiento y cultivo de hongos, envasado de agua de manantial, produccin de tutores para hortalizas, aprovechamiento de fauna o ecoturismo. La consultora CSERGE estim,
en 1995 (Banco Mundial, 1995), que el potencial de produccin no maderable de los bosques y selvas mexicanos es de hasta cuatro veces la escala de valor actual. Sin embargo, el desarrollo de productos, procesos y mercados es una tarea extraordinariamente compleja, que se multiplica por cada uno de los usos diversos que pretendan darse. A reserva de que los experimentos continen abriendo brecha, es claro que se requiere de un apoyo en riesgo compartido, inversin e informacin que los productores no estn en condiciones de aportar por su cuenta. En resumen, este breve, preliminar recorrido por algunos de los huecos por donde se escapa el potencial
Suajado: operacin de conformar un aplanamiento en el extremo de los dientes de corte para reducir la friccin entre la madera y la banda.
competitivo de los silvicultores comunitarios, muestra una imagen de inadecuacin, atraso, desinversin e incapacidad de competitividad, que pone en entredicho cualquier esfuerzo para la conservacin de los recursos en el futuro prximo. A la vez, la misma panormica muestra el enorme potencial de mejoramiento de un sector que, con razn, se ha reclamado como prioritario y estratgico. En cada uno de los obstculos que se han esbozado est, contrario sensu, un elemento para confeccionar una agenda de integracin productiva, que las polticas pblicas vigentes an estn muy lejos de considerar y que sera urgente valorar e instrumentar. En el cuadro 3 , slo con nes de ilustracin, se han resumido los principales aspectos en los que se pierden los mrgenes de utilidad de las empresas, con estimaciones, necesariamente arbitrarias, sobre el peso especco de cada una de ellas. Mientras que las comunidades silvicultoras mexicanas tienen un gran reto para aprovechar los amplios mrgenes de mejoramiento de la rentabilidad y la creacin de empleo que se han examinado, es claro que ello no puede tener mayor alcance si no se toman las decisiones de poltica pblica que hagan posible una transicin que, a la par de profunda y costosa, requiere de un largo tiempo de maduracin que escapa terminantemente a las capacidades de los agentes de la produccin. El Estado no debera desentenderse de su responsabilidad en la provisin de bienes pblicos de obvia repercusin en la rentabilidad y competitividad y, menos obvio pero no menos importante y signicativo, en el relevo de la carga que se les impone a las empresas forestales (sociales y particulares) en la provisin de bienes y servicios para el desarrollo territorial.
De la misma manera, el sealamiento de esos mrgenes que no deben desperdiciarse, deja ntegro el debate sobre la importancia de garantizar condiciones del contorno comercial internacional, donde se establezcan reglas de equidad que tomen en cuenta la necesidad de someter a escrutinio y control de los subsidios y prcticas de comercio internacional o, en su defecto, la decisin soberana del pas, para imponer las medidas de proteccin al sector, no en un esquema que propicie la ineciencia, sino que permita el desarrollo sin sofocar los esfuerzos por mejorar la eciencia productiva y la creacin de empleos. Todo esto, a la vez, no debe dejar de lado la consideracin de que la problemtica forestal est inscrita en la del desarrollo rural y en la coincidencia de las zonas y poblaciones de las zonas forestales, con la marginacin y la concentracin de la pobreza y violencia, por lo que no basta con buscar la competitividad del sector en abstracto, sino aquella que ponga en el centro de sus preocupaciones y deniciones el protagonismo de las comunidades, la creacin sustancial de empleo y la resolucin, a favor de sus dueos, de la paradoja de tierras forestales de propiedad social con apropiacin de carcter privado.
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Cuadro 3. Valoracin de factores productivos susceptibles de mejora

Factor Buenas prcticas Costo: B= bajo M= medio A= alto B B B A M Mano de obra Complejidad Plazo: C= corto M= medio L= largo L L C M M Impacto Logro de volumen
1. Productividad primaria Promocin de repoblacin natural Seleccin gentica de individuos Aprovechamiento de especies Reforestacin Aclareos/Podas M B B A A B A A M M A M A M A 100% 20% valor 10% volumen 20% 10% 30% 170% M B A B M A C L M M 10% 8%
Total incremento volumen 2. Aprovechamiento de volumen en monte Troceo de cortas dimensiones: requiere contratos directos con manufactura Troceo de madera larga: requiere existencias de crecimiento viejo o seleccin gentica y cultivo con podas y buen trazo de caminos Aprovechamiento de leas y celulsico
30 % 48% 218 %
Volumen aprovechado en monte Total incremento volumen monte 3. Aprovechamiento de volumen en aserro 4. Refuerzos Ajuste de carros, alado, torre de aserro Mejoramiento del secado de tabla al aire Aprovechamiento de costera y orilla o Caja de empaque o Palo de paleta Produccin de astilla B B B B B A B B M C C M M M A Aserradero porttil o ajuste de carros, alado, torre de aserro Asistencia digital en escuadra M M B B B M C M M B
10 10 8% 8% 5%
5. Desperdicio en aserradero
3% 26 % 275 %
Total del volumen rescatado en aserradero (del volumen troceado) Total de incremento en volumen (monte y aserro) 6. Transporte en monte Reduccin de pendientes y peraltes Construccin de obras de arte Mantenimiento Reduccin de costos por aumento de velocidad Equipo largo requiere reduccin de pendientes y peraltes y mantenimiento Reduccin de costos de construccin requiere obras de arte y reduccin de pendientes Reduccin de costo de transporte al aserrar en monte Total ahorros de transporte por mejora integral M M N/A A N/A B A B M L L C M M A A A M N/A M A A M B L M C A A A
20 % 20 % 20 % 40 % 60 %
en sentido estricto: las empresas forestales comunitarias de Mxico, en Bray, David, Merino, Leticia y Barry, Dborah. Los bosques comunitarios de Mxico. Manejo sustentable de paisajes forestales, SEMARNAT, Instituto Nacional de Ecologa, Consejo Civil Mexicano para la Silvicultura Sostenible, Instituto de Geogafa, UNAM y Florida International Institute, (D. R. INE-SEMARNAT), Mxico, 2007. Cmara de Diputados. Ley del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ao Fiscal 2001, Mxico, 2000. Cmara de Diputados. Ley del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ao Fiscal 2009, Mxico, 2008. Chapela, Gonzalo. Hacia una plataforma para la competencia en el sector forestal, en Encinas, A. (coord.). La disputa por los mercados. TLC y el sector agrcola, Editorial Diana, Mxico, 1992. Chapela, Gonzalo. Armonizacin de programas de desarrollo rural y manejo sustentable de las tierras, Coleccin Estudios e Investigaciones, Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberana Alimentaria, Cmara de Diputados, Mxico, 2007. Comisin Forestal del estado de Michoacn. Estudio Dasonmico de la Unidad de Administracin Forestal No. 1 Oriente, Morelia, Mich., 1996. CONAFOR. Productividad de las plantaciones comerciales en Mxico y otros pases. Citado en FIRA, 2009, Diagnstico y Programa Forestal 2009, Presentacin en el Taller de Metodologa del estudio de Competitividad de las empresas sociales forestales de Mxico, Mxico, 2005. CONAFOR. Produccin y productividad maderable, Presentacin de la Coordinacin General de Produccin y Productividad, 2008. CONAFOR. Compendio de estadsticas forestales, Daos a los bosques, Deforestacin, Tasas estimadas de deforestacin por tipo de vegetacin, Mxico, 2009.
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Crisis alimentaria vis-a-vis crisis financiera

Guadalupe Rodrguez Gmez*/
1
A nales de octubre de 2008 volvieron a reunirse los lderes de las principales potencias econmicas e instancias supraestatales i.e., Fondo Monetario Internacional (FMI), Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) y Banco Mundial (BM) con el n de encontrar respuestas comunes, de corte multilateral, aadiran los funcionarios del BM, que permitieran enfrentar con los menores costos y riesgos posibles, las ya para entonces declaradas y reconocidas crisis nanciera y econmica globales.2 Si bien, los escenarios de las diversas reuniones que entonces distinguieron la intensidad de la preocupacin de los pases e instancias mencionadas en este tenor fueron distintos: Paris, Washington y Beijing, el comn denominador de estos encuentros fue salvar, revisando debo reconocer, la forma actual de capitalismo nanciero.
Agradezco la invitacin que Joaqun Osorio y Jorge Narro me extendieron para presentar y discutir la versin preliminar de este ensayo con alumnos y profesores del ITESO. Este anlisis fue enriquecido por los comentarios de Cynthia Hewitt, Adalberto Savin y Luca Melgar.
*/ Profesora-investigadora Titular, Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS). 2 En 2008 el mundo vivi tres importantes crisis que han cimbrado a la mayora de los sistemas socioeconmicos y polticos tanto como a las diversas sociedades. Estas fueron: la crisis energtica, la alimentaria y la nanciera, de la cual deriv la actual crisis econmica (Banco Mundial online, consulta 28 de octubre de 2008). En lo particular, la crisis nanciera del 2008 fue la resultante de la explosin de una burbuja burstil e inmobiliaria. A pesar de que sta se dio bsicamente en los Estados Unidos, las interconexiones de corte global del sistema nanciero arrastraron a los sistemas nancieros y economas del mundo entero a dicha crisis. A diferencia de una crisis semejante que experiment Japn hace poco ms de una dcada (Krugman y Wells, 2006:298-299), la de 2008 se ha acompaado del inicio de un perodo de recesin econmica mundial que algunos especialistas conciben ms grave que la Gran Depresin de 1929 a 1933 (Krugman y Wells, 2006:142-144 ; 236-239).
Crisis alimentaria vis-a-vis crisis nanciera
Aclarara, empero, que esta frase no apareci como tal en el discurso de dichos actores neoliberales. Este objetivo se vel tras formas retricas convenientes y convincentemente manejadas. El lenguaje metafrico del secretario de las Naciones Unidas en la Cumbre EuroAsitica (ASEM) se nos ofrece como ilustracin paradigmtica. Ban Ki-Moon apunt: [La crisis nanciera] amenaza con afectar negativamente todos nuestros logros y todos nuestros progresos(BBC online, 26 de octubre de 2008). As las cosas, y como bien seala Harvey (2005:1), el capitalismo en su forma histrica de neoliberalismo fue discursivamente deicado como el hacedor de los parabienes que ha experimentado prcticamente toda la humanidad, al menos desde que se instaur lo que se conoce como capitalismo nanciero, en 1979.3 Ms interesante aun resulta conocer el signicado que se da al trmino progreso en este contexto. Al respecto Ban Ki-Moon naliza su discurso puntualizando: [La crisis nanciera] amenaza con afectar negativamente todos nuestros logros y todos nuestros progresos. [a saber:] Nuestro progreso en lo que toca a la erradicacin de la pobreza y las enfermedades. Nuestros esfuerzos en el combate al cambio climtico y en la promocin del desarrollo, [nuestro progreso] asegurando que la gente tendr lo suciente para comer (BBC online, 26 de octubre de 2008). Progreso, seala el lder de la ONU en esta intervencin, es asegurar que la gente tenga lo suciente para
comer La pregunta surge, entonces: hemos logrado con el neoliberalismo el progreso al que se reere este importante actor socioeconmico y poltico? Es decir, obviando explcitamente los vnculos que han establecido los expertos entre las crisis nanciera y econmica que vivimos y el potencial incremento del desempleo, del agudizamiento de la pobreza y del hambre en el mundo,4 problematizo esta armacin. Lo hago porque considero que esconde dos procesos con efectos socioeconmicos negativos concomitantes al agresivo incremento de las prcticas neoliberales de los ltimos treinta aos en gran parte del mundo: la agudizacin de la inequidad y de la concentracin de la riqueza, por un lado, y, por el otro, la acentuacin de la exclusin de la agricultura de pequea escala y el incremento de la pobreza alimentaria. Veamos. En 1996, apunta David Harvey, los ingresos de los 385 millonarios del mundo eran equiparables a los ingresos de 2.3 billones de personas. Esto es, los capitales en manos de los millonarios del mundo se igualaban con lo que perciba el 45% de la poblacin del mundo, la cual estaba en condiciones de pobreza y/o pobreza extrema) (Harvey, 2005:34-35). Mientras que para el ao 2000 contina el estudioso del neoliberalismo las ganancias de 200 de esos 385 ricos haba alcanzado el trilln (Harvey, 2005:34-35). Segn el Reporte de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas de 1999, cita el mismo Harvey, esta cantidad era similar al Producto Interno Bruto de los pases menos desarrollados y los 600 millones de personas que en ellos viven (ver pie de pgina 31 en Harvey, 2005:35). A pesar del progreso antes apuntado por el secretario de la ONU, vivimos una realidad global relativamente alarmante y an irresoluta y contradictoria en lo
tocante a la produccin, distribucin y consumo de los alimentos, particularmente de los bsicos. En esta lnea, De Janvri seala que en el caso de los pases pobres, por ejemplo, dos tercios o tres cuartas partes de los pobres del mbito rural son consumidores netos, a pesar de que poseen prcticamente 90% de las tierras de vocacin agropecuaria (De Janvri, 2008:2). Empero, dado que en estos pases, al igual que en los emergentes como es el caso de Mxico, lo que se entiende generalmente como progreso a la neoliberal se ha equiparado con ecientizacin de la agricultura que se considera tiene oportunidades bajo la lgica de la competitividad en trminos de ventajas comparativas, tenemos que los recursos del Estado se han canalizado a agroproductores competitivos, esto es, a productores
3 Harvey ubica el inicio del neoliberalismo (y, con l, del capitalismo nanciero) en 1979 como resultado, en primera instancia, de la inuencia del Secretario de la Reserva Federal norteamericana quien reformul las polticas nancieras internas de Estados Unidos y, al hacerlo, impuls un giro similar en las polticas internacionales (Harvey, 2005:1-2). Estas reformulaciones de las polticas pblicas norteamericanas fueron aceptadas y, de hecho, fortalecidas por el entrante presidente de los Estados Unidos, Ronald Reagan (1980) (Harvey 2005:1, 8-31). stas se caracterizaran por un nfasis en liberalizar el poder nanciero; al tiempo que se des-regularizaban la industria, la agricultura y la extraccin de recursos y se diriga al menoscabo el poder de los trabajadores (Harvey, 2005:1). Cabe aclarar, sin embargo, que la aceptacin de estas reformas ms all de Estados Unidos se dio porque diversos contextos nacionales se haban ido transformando de forma tal que presentaba condiciones domsticas propicias para la adopcin de dichos ajustes. China, bajo el comando de Deng Xiaoping, empez a preparar el terreno para la adopcin de lo que se llamara neoliberalismo en 1978. En 1979, el gobierno de Margaret Thatcher, en el Reino Unido, por su parte emul la nueva forma de capitalismo, no sin ir adaptndola simultneamente a sus condiciones socioeconmicas y polticas internas (Harvey, 2005:1). 4 Obvio esta interconexin, ya que escapa a los objetivos del presente artculo. Aprovecho, empero, para invitar a colegas interesados a que aborden este otro ejercicio analtico.
artculos de fondo
rumbo rural
altamente tecnicados, cuya actividad es a gran escala, ya sea para abasto domstico y/o para exportacin. Estas prcticas altamente selectivas y excluyentes, explican simultneamente que los pequeos y medianos productores, a pesar de ser poseedores de tierra en pases pobres, tanto como en los emergentes, hayan sido de facto excluidos de dichos procesos de ecientizacin y, por ende, estn lejos de tener acceso a las diferentes formas de apoyos y recursos que el Estado destina para ello. Esto lo justican los agentes del Estado y los grupos de poder en trminos de la alegada baja o nula productividad con que se distingue a los agroproductores de pequea y mediana escala (De Janvri, 2008:2, ver tambin Appendini, 2009; Rodrguez Gmez, 2007 y 2007a; Gonzlez y Macas, 2008; Robles Berlanga, 2007). progresiva adopcin del La neoliberalismo, as como de las polticas impuestas por las agencias internacionales de apoyo y crdito (FMI, BM, FAO), desde 1980 hasta 2007, y con ellas la poltica de liberalizacin de los mercados alimentarios, ha conllevado que un nmero creciente de pases haya optado por la importacin de alimentos bsicos.5 A la par, algunos pases se han convertido en productores netos de alimentos para la exportacin especializada. Lo que ha resultado contraproducente de esta puesta en prctica del neoliberalismo, particularmente en lo tocante a los agresivos procesos de apertura de mercados nacionales, es la alta concentracin de la produccin de alimentos bsicos alcanzada por un puado de pases exportadores (European Commission 2008:3). Esta concentracin es signicativamente ms alarmante en el caso de los granos, ya que [estos, en contraste con los derivados crnicos y lcteos] tienden a ser ms importantes para la seguridad alimentaria en muchos de
los pases en desarrollo (European Commission, 2008:6). En consecuencia, podramos argumentar que la mayora de los pases se caracteriza por una seguridad alimentaria de alto riesgo. Esta inseguridad alimentaria se explica, por un lado, en trminos de los frgiles e inequitativos hilos con los que se vinculan estos pases con el mercado global de alimentos; y, por el otro, en funcin de la falta de una agricultura domstica capaz de responder de inmediato a rpidas e inesperadas uctuaciones en los mercados externos, las cuales, irnicamente, pueden obedecer a cambios relativamente menores en los patrones de produccin alimentaria o a eventos climticos impredecibles y fuera de control (European Commission, 2008:3). Todo esto explica, al menos parcialmente, que el progreso que seala el secretario de la ONU antes citado, est sustentado en la relativa disminucin de la produccin domstica agropecuaria en un nmero signicativo de pases y, en contraparte, en la alta concentracin de la produccin agroalimentaria mundial en unos cuantos pases, compaas transnacionales y grupos de poder resultante del abandono de las agriculturas de pequea y mediana escala a nivel global; y, simultneamente, del progresivo aumento no slo de consumidores, sino de pobres (particularmente de pobres alimentarios) a nivel global. 2008 y la crisis mundial de alimentos La crisis alimentaria explot y se manifest mediante una gama amplia de protestas y levantamientos sociales alrededor del mundo en contra del repentino incremento en el precio de los alimentos bsicos e insumos agropecuarios y del des-abasto de los mismos, de febrero a abril de 2008.6 Baste recordar, en esta lnea, que en febrero de 2008 los precios mundiales
de alimentos bsicos (i.e., trigo, maz, soya, arroz) reejaban un incremento de 86% con respecto a los precios de dichos bienes tres aos atrs (Banco Mundial, 2008:1). Cabe aclarar, empero, que cada uno de los productos bsicos tuvo su momento especco de mayor alza y desde entonces los precios de cada uno de ellos han variado en distintos tiempos y obedeciendo a causas diferenciadas. En el perodo febrero 2006-febrero 2007, por ejemplo, los precios del trigo norteamericano crecieron 113%, mientras que los del trigo europeo aumentaron 93%; el precio de la soya norteamericana se increment 83%, mientras que el arroz tailands experiment un aumento del 52%; nalmente, el maz norteamericano subi 24%, al tiempo que los productos lcteos de dicho pas experimentaron un alza de 30% (European Commission, 2008:4). Tres meses despus, el precio del trigo europeo experiment una cada de 40 por ciento (European Commission, 2008:4). En el caso del maz norteamericano, si bien el precio logr bajar de $8.50us/bushel en el primer trimestre de 2008 a $3.40us/bushel al cierre del mismo ao (Sentido Comn, online, 2008), el primer semestre de 2008 los precios se mantuvieron altos debido a las inundaciones que sufrieron los principales estados productores de maz del vecino pas (European Commission, 2008:4).
Se seala el ao 2007 como parteaguas en la tendencia de las polticas neoliberales en torno a la agricultura a nivel mundial, ya que fue, al cierre de dicho ao, que el Banco Mundial public el informe anual Agricultura para el desarrollo. Esta investigacin tena como objetivo central la revalorizacin, promocin y fomento de las agriculturas domsticas, particularmente de aquellas a pequea y mediana escala (Banco Mundial 2007).
5 6 Para la Unin Europea, el incremento de los precios de estos agroalimentos empez a darse en el segundo semestre de 2007 hasta alcanzar niveles sin precedentes el primer tercio de 2008, despus de un suave ascenso de 2006 al 2007 (European Commission, 2008:4).
A enero de 2009, las caractersticas y la magnitud de la crisis alimentaria de febrero de 2008 y las estrategias para paliarla permanecen en calidad de tareas pendientes o inconclusas en gran parte de los pases. Condiciones que se han exacerbado por la conuencia de las crisis nanciera y econmica que se dispararon en el otoo de 2008. En el mejor de los casos, las acciones que llevan a cabo distintas agencias supra-estatales, Estados-nacionales, ONGs y actores para paliar la crisis alimentaria de 2008 estn marcadas por contradicciones, ambigedades e incumplimientos relativos al interior de un buen nmero de pases, en lo particular, y en el entorno global en general. En este tenor, deben tenerse presentes los constantes llamados que distintas agencias de la ONU, el Banco Mundial y, en particular, la Organizacin para la Agricultura y la Alimentacin de la ONU han hecho a raz de esta crisis alimentaria con el n de que se amplen las donaciones de los pases y organismos internacionales destinadas a apoyar programas de combate al hambre y a la desnutricin en el mundo. Ilustracin de ello lo constituye el llamado de la Comisin Ejecutiva Principal de la ONU (United Nations Chief Executive Board) con el n de concretar el Nuevo Acuerdo para la Poltica Alimentaria Mundial, en julio de 2008.7 Se esperaba que ste incluyera medidas a corto, mediano y largo plazo para ofrecer ayuda inmediata a los pobres con hambre o malnutridos y a los agricultores, al tiempo que se promoviera el fomento y fortalecimiento de la agricultura, as como el incremento de la produccin de alimentos al interior de los pases pobres o emergentes (FAO, 2008a:1, 5). Paradjicamente, en su visita a Mxico en octubre de 2008, el secretario de la FAO arm haber recibido slo 10% de
los 22 billones de dlares que ofrecieron aportar distintos pases e instancias supraestatales en el marco de la crisis alimentaria (La Jornada, 28 de octubre de 2008; ver tambin FAO, 2008a:5). En noviembre del mismo ao, esta ocina de la ONU comunic que el monto de estos apoyos era slo de 67 millones de dlares (FAO, 2008:2).8 Estas donaciones, aclar el secretario de este rgano, se dirigieron a la alimentacin de los pueblos ms vulnerables, mas no fueron canalizados a incentivar la produccin agrcola de los pases ms decitarios de alimentos (FAO, 2008:2). Complementariamente, el BM seal que en menos de seis meses (marzo-abril a octubre de 2008) se obtuvieron 850 millones de dlares para nanciar va crditos semillas, actividades de plantacin y programas alimentarios (http://web.worldbank. org, consulta: octubre de 2008). Coincido con la FAO y la Unin Europea, cuando sealan que la crisis alimentaria de inicios de 2008 es uno episodio ms de un proceso creciente de caresta de alimentos, alzas en los precios y volatilidad de los precios de dichos productos, que han conllevado los rejuegos especulativos de los mercados/ bolsas alimentarias globales (FAO, 2008; European Commission, 2008)9.
7 En este tenor, cabe aclarar que en abril de 2008 se constituy el grupo de accin de ms alto nivel para afrontar la crisis mundial de seguridad alimentaria (High-Level Task Force, HLTF). Tres meses despus, este grupo acord, junto con los miembros del G-8, tener como gua de accin las lneas marcadas por el Comprehensive Framework of Action, CFA. Este documento propone como primer objetivo El mejoramiento del acceso a la alimentacin y el apoyo a la nutricin y, a rengln seguido, la toma inmediata de las medidas necesarias que permitan incrementar la disponibilidad de alimentos (FAO, 2008:1-3). 8 Los donadores en esta ocasin fueron la Comisin Europea, los Pases Bajos, Espaa, Suecia, Gran Bretaa, Estados Unidos, el Banco Mundial y las Naciones Unidas (http://www.worldbank.org). 9
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En esta lnea, la FAO seala que los precios de los alimentos bsicos crecieron 64% entre 2002 y el primer trimestre de 2008 (FAO, 2008:9).
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rumbo rural
Lo que distingue a este momento de otros previos fue, en palabras del lder de la FAO, que de 2007 a 2008 el nmero de personas con hambre haya crecido 75 millones, la mayora de los cuales vive en pases en desarrollo (La Jornada, octubre de 2008; ver tambin FAO, 2008:1, 4-6, 8, 12). Esto se dio de forma tal que para nales del 2007 ya se tenan en el mundo 923 millones de personas con hambre crnica (FAO, 2008:1, 4-6, 8, 12) Mientras que la produccin mundial de cereales disminuy 3.6% en 2005 y 6.9% en 2006, experiment un leve repunte en 2007 y se esperaba otro pequeo incremento para el ao 2008. A pesar de este ligero repunte de 2007 y 2008, en estos aos se han tenido los niveles ms bajos de reservas de granos en el mundo (FAO, 2008:1, 4-6, 8, 12).10 El director del Banco Mundial, si bien coincidi con la gravedad de la crisis alimentaria, no necesariamente concord con esta ltima apreciacin. Este actor puntualiz que la produccin agrcola mundial disminuy 1.5% en 2007 (http://www.worldbank. org). Aclar, en forma bastante semejante a como lo hizo la FAO, que la crisis alimentaria de 2008 obedeci bsicamente al incremento en los precios de los alimentos tanto como en los precios de los combustibles (http:// www.worldbank.org). Cabe recordar, adems, que lo anterior ha acarreado en los ltimos aos un alza crnica y signicativa de los precios de los insumos agropecuarios. Finalmente, retomando de nueva cuenta el discurso con el que cerr el secretario de la FAO la conferencia que dict en nuestro pas en octubre de 2008, este actor coincide de lleno con dos de los puntos de aporte de la presente discusin. El primero de ellos lo parafrasea el seor Jacques Diouf apuntando lo siguiente:
Los compromisos hechos [para abatir la crisis alimentaria] no han servido de nada; se obtiene algo slo hasta que los hambrientos salen a las carreteras en protesta; las metas del milenio, que se alcanzaran en 2015, se lograrn en 2150. Es necesario hacer un mayor esfuerzo poltico y de movilizacin de recursos [destinados al combate del hambre y a la revitalizacin de la pequea y mediana agriculturas] para hacer frente a la situacin alimentaria mundial (La Jornada, 28 de octubre de 2008). Aadira a lo anterior que coincido con el secretario de la FAO al armar que es la revalorizacin y promocin de las agriculturas de pequea, mediana y gran escala (y no slo de esta ltima) la apuesta a seguir contra la crisis alimentaria, ms que las solas contribuciones de carcter asistencialista de los grandes donadores y de los Estados nacionales (ver Rodrguez Gmez, 2007a). En segundo trmino, coincido con este actor cuando hace un llamado a la bsqueda de la seguridad alimentaria de los diversos Estados nacionales en tanto estrategia que permitir paliar y muy probablemente revertir y evitar en el futuro los efectos de la crisis de alimentos actual y, simultneamente amainar los estragos que conllevan el hambre y la desnutricin en nuestras sociedades. Reitero, como lo hice en 2007, que nuestros Estados, por ms neoliberalizados que estn, deben buscar instaurar, respetar y cuidar el derecho a la alimentacin en tanto derecho humano fundamental como uno de los pilares de un desarrollo socioeconmico y poltico ms inclusivo, equitativo, digno y justo (ver Rodrguez Gmez, 2007a). As las cosas, la solucin de la crisis alimentaria mundial est, a diferencia de la nanciera, an por abordarse con seriedad.
El Estado y el mercado en la teora neoliberal Se aborda ahora uno de los procesos paradjicos que han acompaado la crisis nanciera que vivimos desde hace unos meses. A saber: las diferentes formas de intervencin que han puesto en marcha distintos Estados nacionales, con el n de detener (o al menos enfrentar, tratando de detener) las crisis nanciera y econmica en los mbitos domstico y global, provocadas por los traspis y nal cada de los mercados nancieros de la mayora de los Estados nacionales y, consecuentemente, de los sistemas nancieros y econmicos mundiales. Estas crisis, sumadas a las crisis energtica y alimentaria, pudieran leerse como el fracaso del capitalismo, como bien sealaron los analistas del programa de televisin Primer Plano (Canal 11 del Instituto Politcnico Nacional, 11 de enero de 2009). Con el n de abordar crticamente esta paradoja del neoliberalismo, se recurre a la propuesta que hace David Harvey en su ms reciente revisin publicada de dicho proceso, A brief history of neoliberalism, en la cual identica el fracaso del mercado como una de las tensiones y/o contradicciones fundamentales del neoliberalismo (Harvey, 2005:67). Esto lo hace al considerar que la teora del neoliberalismo prohbe a ultranza mas no sin tensiones, ni contradicciones cualquier forma de intervencin directa del Estado en el libre juego del mercado. En el caso de las crisis nanciera y econmica que hoy vivimos hemos sido testigos de las distintas formas en
10 FAO estima que en el perodo 2007-2008, la relacin entre oferta almacenada de cereales y demanda potencial de los mismos fue 14.9%, la ms baja proporcin de las ltimas dcadas (FAO, 2008:9).
las que una amplia gama de Estados nacionales (i.e., Mxico, Estados Unidos, distintos Estados de la Unin Europea, China, Japn, Korea del Sur, Argentina) han optado por intervenir abiertamente, protegiendo de las quiebras lo mejor y antes posible, la integridad de sus sistemas nancieros y la solvencia de las instituciones que conforman el mercado nanciero global. Esto lo han llevado a cabo prcticamente sin reparar en el costo pblico de dicha intervencin. Es importante sealar que, como antes apunt Harvey, la intervencin de los Estados en el mercado nanciero de corte privado se ha dado histricamente (Harvey, 2005:70-71, 7374). Paradjicamente, estos procesos se han llevado a cabo a costa del bienestar de los ciudadanos (Harvey, 2005:7071, 73-74). Esto ha obedecido, como lo hace hoy, al hecho de que estos actores ciudadanos en general y contribuyentes, en lo particular son quienes terminan pagando los costos materiales y sociales concomitantes a las crisis nancieras y no as las instancias y/o agentes nancieros que provocaron o que son, en gran medida (por no decir plenamente), los responsables de dichas crisis (Harvey, 2005:70-71, 73-74). En este tenor, resulta interesante recordar que el costo de la crisis nanciera asumido por los principales Estados industrializados ascendi a 7.7 billones de dlares durante el primer mes de dicha crisis (http://news.bbc. co.uk/2/hi/business/7694275.stm, 28 de octubre de 2008). Los 250 billones de dlares que se estima gastaron los Estados Unidos en el primer momento de la crisis son un ejemplo de las millonarias inyecciones que han llevado a cabo distintas maquinarias estatales para evitar el quiebre de sus sistemas nancieros y la cada de sus economas en este contexto (http://www. ft.cms/s/715fe07e-f082-11-dd972c0000779fd2ac,dwp_uuid=d64a66ac, 2 de febrero de 2009).11 En marcado contraste, la crisis alimentaria ha
costado 852.2 millones de dlares en seis meses. En este caso, las cifras hablan por s solas. Al hacerlo evidencian el valor altamente signicativo que se le da al equilibrio del mercado nanciero, al tiempo que muestran la pobre valoracin que se le otorga a la agricultura y, en consecuencia, al derecho a la alimentacin que tenemos todos los ciudadanos del mundo. Optar por la intervencin del Estado en el mercado, en el caso de una crisis nanciera, es una de las arenas en las que los Estados nacionales han concretizado de facto y sistemticamente un modelo nico de Estado neoliberal, a pesar de las especicidades que les diferencian. Esto obedece a que las distintas maquinarias estatales coinciden, y se convierten prcticamente homogneas en forma, por el hecho de usar todos los medios posibles para reformular o revertir, segn el caso, la teora neoliberal en la prctica (Harvey, 2005:70); en esta lnea, aunque desde una perspectiva crtica ms actualizada, ver tambin De Janvri, 2008). El punto que quiero enfatizar es que la crisis nanciera, en agudo contraste con la alimentaria, abri el espacio para que se materialice una de las contradicciones histricas y centrales del neoliberalismo: la intervencin directa del Estado en la economa.
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Procuradura Agraria
A cuatro meses del estallamiento de la crisis nanciera resulta an difcil estimar a cunto ha ascendido el costo de la misma. Es posible, empero, sealar que ste ha sido mucho ms alto de lo que podemos imaginar. Baste apuntar, por ejemplo, que maana la Gran Bretaa planea inyectar 590 billones de libras esterlinas a su sistema bancario con el n de evitar su colapso y amainar, en lo posible, la incertidumbre en lo que se reere a posibles prdidas futuras, al tiempo de intentar estimular el ujo de crdito dirigido a consumidores as como a compaas domsticas (Financial Times, 18 de enero de2009). Esta cantidad, sumada a los 400 billones que facilit con una nalidad semejante durante octubre, suman cantidades impensables en el caso de la crisis alimentaria mundial.
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artculos de fondo
rumbo rural
La propuesta interpretativa Las crisis nanciera, econmica y alimentaria mundial de 2008-2009 permiten ver dos formas distintas de intervencin de los Estados en los mercados. En los dos primeros casos, hemos sido testigos de cmo los Estados han echado mano del gasto pblico esto es, de las reservas nacionales para amainar las crisis. Mxico bien ilustr esta prctica. El 8 de octubre de 2008, los medios comunicaban que: [El] Banco de Mxico intervino para frenar la especulacin contra el peso que se desat a partir de las operaciones a cargo de corporativos que buscaron cubrir sus posiciones en dlares [frente al crack burstil resultante de la quiebra de Lehman Brothers y, con ello, el disparo de la crisis nanciera mundial] El gobierno [mexicano] activ un plan de 90,000 mdp para rescatar la liquidez y la conanza perdida (El Semanario, 18 al 24 de diciembre de 2008, p. 18). De octubre a diciembre de 2008, el Estado inyect entre 15% y 16% de las reservas pblicas nacionales a la economa domstica con el n de paliar los efectos de la crisis nanciera global y evitar, en lo posible, el disparo sin control de la crisis econmica que se avizoraba.12 En marcado contraste, en el caso de la crisis alimentaria, los Estados juegan un papel signicativo interviniendo indirectamente con polticas pblicas bsicamente de corte histrico (en esta lnea ver De Janvri, 2008). stas refuerzan programas que por un lado, permiten o desalientana los productores para continuar con las actividades agropecuarias y simultneamente conducen a los consumidores a dejar de consumir lo producido domsticamente, ya que resulta ms caro que los bienes importados (ver Appendini, 2009);
mientras que por otro lado promueven y apoyan, con recursos propios o de los grandes donors13 (i.e., BM), los programas de corte asistencialista con el n de paliar tanto el hambre como la concomitante pobreza. As, una de las resultantes ms signicativas de la adopcin del modelo neoliberal ha sido que la mayora de los pases pobres y emergentes dejaran fuera de su agenda de desarrollo las actividades agropecuarias, en particular aquellas llevadas a cabo por pequeos y medianos productores. Este proceso de neoliberalizacin de dichos Estados conllev, como antes apunt, que se dejara de lado la agricultura como pilar de la seguridad alimentaria. Por ello, al darse la crisis alimentaria en 2008 y el disparo en los precios de los alimentos que le acompa, un nmero signicativo de estos pases tuvo que afrontar los altos costos que conllevaban las importaciones de los mismos. En algunos casos, el alza de los granos bsicos en 2007 y 2008 evidenci la vulnerabilidad de los Estados, dada su incapacidad para cubrir los costos que representaba la importacin de alimentos para satisfacer la demanda domstica. Mientras que paralelamente se comprob la fragilidad a la que haban quedado expuestos los pequeos y medianos productores por la adopcin e implementacin del neoliberalismo debido a que las crisis alimentaria y energtica provocaron, a la par, el alza de los costos de los insumos requeridos para llevar a cabo las actividades agropecuarias. Ilustracin de esta forma de intervencin del Estado se da en Mxico. En esta lnea, momentos coyunturales como lo han sido las crisis alimentarias de 2007 y 2008, el Estado mexicano intervino intentando mitigar los efectos de las mismas mediante la canalizacin de un volumen importante de recursos pblicos y de prstamos de instancias supra-estatales para la compra de alimentos importados que permitieran
satisfacer la demanda de aquellos alimentos que ha dejado de producir el pas pero que, sin embargo, requieren los ciudadanos en su mayora consumidores (mas ya no productores) de dichos alimentos para mantener una forma de vida digna. En ambas coyunturas alimentarias, la intervencin del Estado mexicano ha dejado de lado el respaldo con recursos materiales, de informacin y capacitacin para la mayora de los agroproductores. Igualmente contina obviando, como lo ha hecho durante prcticamente las tres ltimas dcadas, el fomento y el apoyo de la agricultura de pequea o mediana escala, orientada a satisfacer la demanda interna de alimentos. Los receptores privilegiados, va la mayora de los recursos que el Estado ha canalizado a la agricultura, han sido mayoritariamente los grandes productores agropecuarios. Esto se ha dado no sin cuestionamientos populares. A los pobres los ha atendido incrementando los apoyos asistencialistas, en particular la compra de alimentos. Estas estrategias continan contribuyendo, por ello, a la acentuacin de la desigualdad y
12 Este porcentaje es un ejercicio estimado que llev a cabo, con la ayuda de Ignacio Romn, basada en la consulta de los reportes y estadsticas del Banco de Mxico as como de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Me gustara sealar, empero, que el seguimiento sistemtico de la prensa y publicaciones especializadas en economa y nanzas que realic de enero de 2008, a febrero de 2009, arrojaban un porcentaje un tanto distinto: esto es; de los 90,000 millones de dlares de reserva en la primera fecha, se lleg a bajar hasta 68,000 millones de dlares. Esto se dio mediante tres inyecciones directas y otros programas especiales que lanz el Gobierno Federal con el objetivo de evitar dejar caer el mercado nanciero y la economa mexicana (ver http://banxico.org.mx). Considero que el slo clculo del porcentaje de inyeccin de recursos pblicos para apoyar las nanzas y el mercado en Mxico (como en el resto de los pases) debera se un ejercicio analtico per se. Este me temo escapa del objetivo del presente ensayo. 13 Donors: instituciones internacionales que otorgan prstamos para apoyar el desarrollo.
de la polarizacin entre productores y regiones agropecuarias, as como al abandono de la agricultura de pequea y mediana escala, al incremento del desempleo a la par de la migracin rural dentro y fuera del pas (ver Appendini, 2009, Robles Berlanga, 2007; Rodrguez Gmez, 2007 y 2006). Comentarios nales
que nos permitir alcanzar la seguridad alimentaria y, con ella, enriquecer la reconstruccin cotidiana de nuestra mexicanidad en un contexto neoliberal altamente competitivo y an marcado por los inciertos, aunque temidos, efectos de la conuencia de las crisis alimentaria, nanciera y econmica que imprimieron su impronta a 2008. Referencias citadas
Fuentes secundarias Appendini, Kirsten, 2009, Changing approaches to food security in Mexico. A publicarse en Unaffairs, 1(1). De Janvri, 2008, How to manage a quick response to the food crisis in poor countries with weak policy instruments? Manuscrito del 29 de diciembre de 2008, circulando en Internet. El Semanario de Negocios y Economa, 2008, Inventario 08, Ao 3, No. 214:13-19. Gonzlez, Humberto y Alejandro Macas, 2007, Vulnerabilidad alimentaria y poltica en Mxico, en Revista Desacatos, Seguridad alimentaria y desarrollo rural, 25:47-78. Harvey, David, 2005, A brief history of neoliberalism. Oxford University Press. Krugman, Paul y Robin Wells, 2007, Macroeconoma, Barcelona, Bogot, Buenos Aires, Caracas y Mxico, Editorial Revert, S. A. Robles, Hctor, 2007, El sector rural en el siglo XXI. Un mundo de realidades y posibilidades, Mxico, Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberana Alimentaria (CEDRSSA), Cmara de Diputados. Rodrguez Gmez, Guadalupe, 2007, Imaginar la soberana alimentaria y las oportunidades para las agriculturas del Mxico globalizado, en Revista Desacatos, Seguridad alimentaria y desarrollo rural, 25:101-114. 2007a Agroalimentos bsicos y tradicionales en los aos del TLC, ponencia presentada en el Seminario Internacional del Woodrow Wilson National Foundation, organizado por la Woodrow Wilson Foundation y El Colegio de Mxico. Manuscrito indito. Internet http://banxico.org.mx; http://ec.europa. eu; http://www.fao.org; http://www. ft.com; http://www.lajornada.unam. mx; http://news.bbc.co.uk; http:/shcp. gob.mx; http://sentidocomun.com. mx; http://www.worldbank.org
El ejercicio que representa este ensayo brinda elementos que nos permiten conocer algunas de las principales contradicciones y excesos del neoliberalismo en lo que toca a las condiciones y limitantes de la produccin y el abasto domstico de los alimentos bsicos para satisfacer las demandas de un nmero signicativo de pases, en particular del nuestro. A su vez, deja abierto el espacio para reexionar en torno a los llamados que han llevado a cabo distintos grupos organizados y productores mexicanos, en torno al derecho a la alimentacin que tenemos todos los mexicanos; al fomento de la prctica de las distintas agriculturas que distinguen a nuestro pas, sin importar su escala ni el destino de su produccin; a repensar la pertinencia de re-vitalizar los mercados internos regionales y nacional, a la par que se identican mercados alimentarios ms all del norteamericano; a la bsqueda de condiciones ms equitativas de competencia para nuestros productores de pequea y mediana escala frente a sus contrapartes del mercado global de alimentos. A lo anterior se suma una creciente exhortacin por parte de una gama amplia de actores locales de ncar la negociacin y la elaboracin de las polticas del Estado mexicano y del sector empresarial no slo en la reactivacin sino, sobre todo, en el reposicionamiento socioeconmico, poltico y cultural de las agriculturas domsticas dedicadas a la produccin de alimentos bsicos. Esta peticin se nos presenta como la estrategia a seguir
Fuentes primarias Banco de Mxico, 2008, Medidas Instrumentadas por el Gobierno Federal y el Banco de Mxico para preservar la estabilidad nanciera, en Informe de inacin julio-septiembre 2008 (http:// www.banxico.org.mx). Banco Mundial, 2008, Rising food prices: Policy options and World Bank response, en http://siteresources. worldbank.org/NEWS/Resources/ risingfoodprices_background_apr08. Banco Mundial, 2007, Agriculture for development, 2008 World Bank Report. European Commission, 2008, High Prices on agricultural commodity markets: situation and prospects. A review of causes of high prices and outlook for world agricultural markets. Working paper del DirectorateGeneral for Agriculture and Rural Development. Organizacin para la Agricultura y la Alimentacin de las Naciones Unidas, 2008, The estate of food insecurity in the World, 2008. High food prices and food security-threats and opportunities. Roma, FAO. 2008a, Follow-up to the high-level conference on world food security: FAO contribution to the preparation and implementation of the comprehensive framework for action, documento de la Conferencia de la FAO llevada a cabo del 18 al 22 de noviembre de 2008 en Roma. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Informe Semanal, del 24 al 28 de noviembre de 2008 (http:// www. shcp.gob.mx).
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Acervo de la Honorable Cmara de Diputados
Hacia las definiciones presupuestales de 2010: indicadores del mbito rural incluidos en el PEF 2009
Gabriela Rangel Faz*/ Introduccin La presente Administracin del Ejecutivo Federal plante desde 2007 la instauracin de un Presupuesto Basado en Resultados (PbR), para lo cual se ha dado a la tarea de implementar el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED). Ambos instrumentos han sido impulsados en diversos pases desde hace 20 aos, iniciando en el Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda y posteriormente en Estados Unidos, Chile y Uganda. En todos ellos se implementaron reformas presupuestarias enfocadas a la mejora de la eciencia y efectividad del gasto pblico las reformas abarcan temas como el establecimiento de metas de los programas presupuestarios, inicialmente se trat de productos y posteriormente de efectos directos, as como el diseo de contratos de desempeo para las entidades pblicas. En Amrica Latina, el movimiento hacia la evaluacin del desempeo lo encabez Chile en los aos noventa, otros pases que se incorporaron a este esquema son Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica y Mxico.1
*/ 1
Investigadora del CEDRSSA, adscrita a la Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas Rurales. CEFP, El Sistema de Evaluacin del Desempeo y el Programa Anual de Evaluacin, p. 3.
Hacia las deniciones presupuestales de 2010: indicadores del mbito rural incluidos en el Presupuesto de Egresos de la Federacin 2009
Tanto el SED como el PbR fueron planteados en nuestro pas desde 1996 como parte del Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica Federal 1995-2000 (PROMAP), que tuvo entre sus ejes principales la medicin del desempeo de la gestin pblica, para lo que se propuso un sistema de evaluacin por resultados, a partir de indicadores claros y precisos que permitieran transparentar el ejercicio de los programas pblicos. La propuesta de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico fue la integracin de una nueva estructura programtica (NEP) y de un sistema de evaluacin del desempeo (SED).2 Recientemente con base en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), publicada el 30 de marzo de 2006, y sus reformas, publicadas en octubre de 2007, la administracin del presidente Felipe Caldern Hinojosa impulsa nuevamente medidas encaminadas a la construccin del SED. En la citada Ley se estipul claramente que deba concluirse la implantacin del Sistema a ms tardar en el ejercicio scal 2008 (Artculo Sexto Transitorio), sin embargo, aunque desde 2007 el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), la Secretara de la Funcin Pblica (SFP) y el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (Coneval) han impulsado sendos procesos dirigidos a su implantacin, el SED no ha sido terminado. De acuerdo con la LFPRH, el SED es: el conjunto de elementos metodolgicos que permiten realizar una valoracin objetiva del desempeo de los programas, bajo los principios de vericacin del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratgicos
y de gestin que permitan conocer el impacto social de los programas y de los proyectos. 3 Por su parte, los indicadores y metas del SED, adems de ser analizados y evaluados por las comisiones ordinarias de la Cmara de Diputados (Artculo 110 de la LFPRH), retroalimentarn las decisiones en materia presupuestaria que ao con ao se toman en la Cmara baja del Congreso de la Unin. El tema es de gran relevancia para la Cmara de Diputados, toda vez que el SED y el PbR tienen implicaciones en tareas fundamentales de esta instancia del Poder Legislativo: la de aprobacin del presupuesto, consagrada en el Artculo 74, fraccin IV de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), as como la de Revisin de la Cuenta Pblica por medio de la Auditora Superior de la Federacin (Artculo 79 de la CPEUM). La Ley sealaba, en su Transitorio Sexto, que el Ejecutivo deba enviar su propuesta de SED a la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica (CPyCP) y que sta deba hacer sus observaciones al mismo. Sucesos que se dieron en 2007, donde la CPyCP hizo observaciones al Sistema presentado por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, que an estn vigentes.4 En lo que se reere a la prxima discusin y aprobacin del presupuesto de 2010, en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin 2009 se seala que: La informacin que se haya obtenido del seguimiento a los compromisos de mejora y de las evaluaciones, correspondiente a los ejercicios scales 2007 a 2009 [que forman parte de los procesos instrumentados para la implantacin del SED], se tomar en cuenta, como parte de un proceso gradual y progresivo, durante 2009 y
para los procesos presupuestarios del ejercicio scal 2010 y subsecuentes (Artculo 27, fraccin V). Este trabajo tiene el propsito de presentar un panorama general sobre el SED y la etapa en la que se encuentra, as como el de revisar los indicadores del mbito rural que se incluyen en el mismo, a travs de los cuales el Ejecutivo Federal est llevando a cabo la medicin de los avances en la consecucin de las metas planteadas por los programas presupuestarios durante el ao 2009, los cuales hipotticamente debieran servir para retroalimentar el proceso de aprobacin del presupuesto de 2010. Se parte del seguimiento que ha hecho el CEDRSSA al proceso de implantacin del SED desde sus inicios, de la revisin de diversos documentos normativos o de opinin emitidos desde la aprobacin de la LFPRH en marzo de 2006, y de la sistematizacin de los indicadores aprobados para cada dependencia en el Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF) 2009 y su avance al segundo trimestre del ao. La construccin del Sistema de Evaluacin del Desempeo La construccin del Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) ha llevado a la Administracin Pblica Federal (APF) a impulsar diferentes procesos en su interior, que tienen que ver con la planeacin, diseo, seguimiento y evaluacin de sus actividades y programas. En este apartado se dar cuenta de los procesos ms relevantes que se considera permiten entender la situacin actual del SED.
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CEDRSSA, Metaevaluacin de Programas Agrcolas de la SAGARPA, Mxico, 2008, p. 29. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, Glosario de Trminos. CPyCP, Opinin que emite la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica en torno a la Propuesta del Sistema de Evaluacin del Desempeo enviada por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico a esta H. Cmara de Diputados, 26 de junio de 2007.
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Al aprobarse y publicarse la LFPRH en marzo de 2006, la aplicacin del SED fue considerada obligatoria para los ejecutores del gasto.5 Ello llev a que, en el mbito del Ejecutivo, desde 2007 se emitieran diversas disposiciones en materia de planeacin, seguimiento y evaluacin por parte de la SHCP, la Funcin Pblica y el Coneval. Entre otras disposiciones, destacan lineamientos en donde se sealaban los procedimientos a seguir para la denicin de Objetivos Estratgicos por parte de las dependencias, los cuales deban estar alineados con el Plan Nacional de Desarrollo; lineamientos para la redenicin de los indicadores de seguimiento y evaluacin a partir de la construccin de una Matriz de Indicadores de Resultados por cada programa federal, conocida por sus siglas como MIR y formulada a travs de la Metodologa de Marco Lgico (MML); normatividad para la realizacin de diversas evaluaciones conforme se ha ido indicando en los Programas Anuales de Evaluacin (PAE) y trminos de referencia.6 Durante 2007 y 2008, todos los programas sujetos a Reglas de Operacin realizaron evaluaciones de Consistencia y Resultados o de Diseo, y durante 2008 se implementaron Mecanismos para el Seguimiento de los Aspectos Susceptibles de Mejora de los Programas Federales, en los cuales las dependencias seleccionaron los aspectos a perfeccionar o corregir, los compromisos y actividades para solventarlos, as como los plazos para darles solucin. Paulatinamente, las dependencias han ido integrando los indicadores y metas de los programas presupuestarios emanados de las matrices de indicadores, en el Portal Aplicativo de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (PASCH).7 Para la integracin del Presupuesto de Egresos de la Federacin 2009, la SHCP deni procedimientos para establecer los vnculos entre la estructura de las
reglas o lineamientos de operacin de los programas presupuestarios con los elementos bsicos de la MIR de estos programas.8 Entre los propsitos mencionados en el Programa Anual de Evaluacin 2009 resaltan dos que estn vinculados con las deniciones presupuestales del prximo ao: c) Vincular el calendario de ejecucin de las evaluaciones con el calendario de actividades de la programacin y presupuestacin para el ejercicio scal 2010, en trminos de lo dispuesto por el Artculo 111, ltimo prrafo, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y 22 de su Reglamento, y d) Articular los resultados de las evaluaciones de los programas federales como elemento relevante del Presupuesto basado en Resultados y del Sistema de Evaluacin del Desempeo, conforme a lo previsto en los artculos 2, fraccin LI, 27, 85, 110 y 111 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. 9 A pesar de las acciones realizadas por las dependencias federales, el SED no se ha concluido en el tiempo que estipulaba la Ley, por ello la SHCP deni como retos del presente ejercicio scal los siguientes: Consolidar la calidad de las MIR y la evaluacin de programas, polticas y del desempeo de las instituciones, para apoyar paulatinamente la toma de decisiones presupuestarias Acceso de las comisiones legislativas y centros de estudios de la Cmara de Diputados, as como a la ASF de la informacin siguiente: de las matrices de indicadores de los programas presupuestarios; del seguimiento a los indicadores seleccionados en el PEF y a los no seleccionados; de las evaluaciones,
sus resultados y de las medidas de mejora. 10 En lo que va del ao 2009, desde el primer informe trimestral que present el Ejecutivo Federal a la Cmara de Diputados, se observa la inclusin de las matrices de indicadores o MIR de los programas presupuestarios, con sus avances al trimestre. En el segundo informe trimestral, nuevamente se presentan las MIR con algunos ajustes principalmente en la redaccin de sus Fines, Propsitos o Componentes, as como en las metas anuales o por perodo. Se observa que un mayor nmero de programas ya denieron metas y tuvieron avances que no haban reportado al primer trimestre del ao. Hay que aclarar que las MIR an presentan vacos de informacin y grandes retos, reconocidos incluso por la SHCP: La construccin de la matriz de indicadores ha representado un gran esfuerzo por parte de las dependencias y entidades para
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La Ley considera como Ejecutores del Gasto a: los Poderes Legislativo y Judicial, los entes autnomos a los que se asignen recursos del Presupuesto de Egresos a travs de los ramos autnomos, as como las dependencias y entidades, que realizan las erogaciones a que se reere el Artculo 4 de esta Ley con cargo al Presupuesto de Egresos.
Diario Ocial de la Federacin, Lineamientos generales para la evaluacin de los Programas Federales de la Administracin Pblica Federal. 30 de marzo de 2007; SHCP, Sistema de Evaluacin del Desempeo presentado a la Cmara de Diputados, marzo de 2007; SHCP, SFP, Coneval, Programa Anual de Evaluacin 2007, 2008, 2009.
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Cabe sealar que el funcionamiento del PASCH no es del dominio pblico. Ocio No. 307-A. 2009 y Ocio No, VQZ.SE.284/08 de la SHCP y el Coneval. PAE 2009, numeral 1, p. 2.
Subsecretara de Egresos, SHCP, Presupuesto basado en Resultados (PbR) y Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED), diciembre de 2008. Presentacin obtenida en el Portal de la SHCP. http://www.apartados.hacienda. gob.mx/sed/documentos/foro_analisis/2_ avancesysituacionactual_sed_ppef2009.pdf.
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transitar hacia un enfoque basado en resultados, sin embargo, es necesario reforzar algunos aspectos, entre los que destacan los siguientes: 1) Denir mejor los indicadores de resultados, principalmente a nivel de propsito, que permitan medir el desempeo del Programa y el cambio que, efectivamente, se ha logrado en la poblacin objetivo. 2) Mejorar el planteamiento de los bienes y servicios que otorga el Gobierno a travs de sus Programas Federales (componentes). 3) Asegurar la construccin de matrices de indicadores por Programa Federal, cuando en la ejecucin del programa intervienen ms de una Dependencia (Ej. Oportunidades, Desarrollo Local, etctera). 4) Fomentar la vinculacin de la Matriz de Indicadores con las Reglas de Operacin de los Programas. 5) Avanzar hacia la denicin de instrumentos que permitan vincular no slo los objetivos, desde el Programa hasta el Plan Nacional de Desarrollo, sino tambin de los indicadores. 6) Difundir la lgica interna del Programa, es decir, que se conozca el vnculo desde las actividades, hasta los objetivos y resultados ms amplios, principalmente entre los operadores del Programa, pero sin dejar de lado a la ciudadana en general. 7) Promover un mayor compromiso por parte de los funcionarios de alto nivel en la construccin y validacin de la matriz de indicadores. 8) Impulsar la implementacin gradual y constante en todas sus etapas, reforzando los vnculos son el Sistema de Evaluacin del Desempeo y el Presupuesto basado Resultados. 9) Asegurar la clara denicin y entrega de incentivos que apoyen la institucionalizacin del Presupuesto basado en Resultados. 10) Fortalecer la coordinacin entre Coneval, SHCP y SFP, especicando con mayor detalle la utilidad, alcances
y limitaciones de la matriz de indicadores en el presupuesto basado en resultados 11 De la opinin y participacin de la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica en el SED Tal como lo estipulaba la LFPRH, la SHCP present su propuesta de SED en marzo de 2007 y la CPyCP envi sus observaciones al mismo en junio del mismo ao. En ellas se reconoci que el SED representaba un avance en la construccin de una nueva forma de asignar recursos en Mxico, pero tambin se seal que no se haba tomado en cuenta la participacin de la Cmara de Diputados en dicho sistema, pues slo se le vea como Usuaria del mismo. Al respecto se hicieron los siguientes comentarios: la inclusin de la Cmara de Diputados en el proceso de evaluacin tiene por objeto la realizacin de dos tareas fundamentales: a) Vericar peridicamente los resultados de recaudacin y de ejecucin de los programas y presupuestos de las dependencias y entidades, e; b) Incluir tanto a las Comisiones de la Cmara, como a la propia Auditora, en el proceso de evaluacin de la eciencia, la ecacia, la economa y la calidad del gobierno en el uso de los recursos pblicos. en virtud de que los elementos que integran el diseo e instrumentacin del SED se encuentran estrechamente vinculados a las atribuciones de la Cmara de Diputados, es indispensable que se incluya la participacin de sta en el proceso de aprobacin, anlisis, evaluacin y revisin anual de avances
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11 Anexos al ocio circular 307 A. 1142. http://www. apartados.hacienda.gob.mx/sed/documentos/ docconsulta/anexos_lineamientos_ppef09.pdf.
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de los objetivos estratgicos y de la matriz de indicadores. La Cmara, en atencin a las atribuciones de monitoreo y evaluacin del ejercicio del gasto que le coneren, deber intervenir en la propia formulacin y seguimiento del SED. 12 Las observaciones tambin sealaban que la propuesta del Ejecutivo confera a ste, en el proceso de evaluacin, un papel de juez y parte y daba facultades excesivas a la SHCP y al Coneval, en detrimento de las correspondientes a la SFP, entre otras debilidades.13 Ante estas Observaciones de la Comisin, se dieron algunas modicaciones en la reforma a la LFPRH de octubre de 2007, sin embargo, la participacin de la Cmara en el SED, permaneci en su calidad de usuaria del Sistema. Los indicadores del SED En materia de indicadores, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria seala que: La evaluacin del desempeo se realizar a travs de la vericacin del grado de cumplimiento de objetivos y metas, con base en indicadores estratgicos y de gestin que permitan conocer los resultados de la aplicacin de los recursos pblicos federales (Artculo 110). Estos indicadores sern parte del SED, del PEF y debern incorporar sus resultados en la Cuenta Pblica (Artculo 111). Los indicadores: correspondern a un ndice, medida, cociente o frmula que permita establecer un parmetro de medicin de lo que se pretende lograr en un ao expresado en trminos de cobertura, eciencia, impacto econmico y social, calidad y equidad (Artculo 27, LFPRH).
Actualmente se cuenta con indicadores en el Presupuesto de Egresos de la Federacin, en las Reglas de Operacin y en las evaluaciones que se realizan; el origen de todos stos son las matrices de indicadores o MIR. Desde 2007, el Coneval, apoyado por la CEPAL, divulg que se utilizara la Metodologa de Marco Lgico para la construccin de las matrices de indicadores de los programas federales, herramienta utilizada desde 1969 por diversas agencias de desarrollo como el Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial y ONU, entre otras. Para la construccin de las MIR, las dependencias federales revisaron los objetivos de los programas y sus formas de operar, la mayora de las veces los reformularon a partir de la Evaluacin del Diseo realizada en 2007 y 2008. Como resultado se obtuvieron matrices que incluyen objetivos, hiptesis, productos y actividades con sus respectivos indicadores en los siguientes niveles del programa: Fin, Propsito, Componentes y Actividades. En cada nivel se integraron los medios de vericacin de los avances en los indicadores, as como los posibles supuestos que pueden llegar a inuir en los mismos. En la Figura 1 se denen los contenidos de la matriz de indicadores.
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CPyCP, Opinin que emite la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica en torno a la Propuesta del Sistema de Evaluacin del Desempeo enviada por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico a esta H. Cmara de Diputados, 26 de junio de 2007.
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Para un mayor detalle sobre los diferendos de la LIX Legislatura de la Cmara de Diputados con la propuesta del SED enviada por el Ejecutivo Federal, as como sobre los comentarios realizados al respecto por el CEDRSSA, vase Aguilar, Patricia y Rangel Gabriela. Debate en torno al papel del Congreso en la evaluacin del desempeo de la Administracin Pblica Federal, en Rumbo Rural num. 7, Ao 3, diciembre de 2007, pp. 6875. http://www.cedrssa.gob.mx/?doc=1528
Figura 1. Matriz de Marco Lgico14

Resumen Narrativo Fin El objetivo al cual contribuir signicativamente el proyecto, junto con otros proyectos. Indicadores Impactos Indicadores que miden los Impactos (o efectos directos a largo plazo). Los Indicadores de Impactos son a menudo estandarizados y son incluidos como metas que trascienden el alcance de un solo proyecto. Resultados Indicadores que miden los Efectos Directos (Resultados) que se esperan lograr como resultado del proyecto. Generalmente, estos Efectos Directos se logran en las ltimas etapas o inmediatamente despus de la ejecucin del proyecto. Medios de Vericacin Medios de Vericacin Fuentes de informacin y recursos (procesos, eventos, informes y otros) para cada Indicador, que pueden utilizarse para vericar el Impactos del proyecto, a nivel de Fin. Supuestos Sostenibilidad Acontecimientos, condiciones y decisiones de importancia, que posibilitan la sostenibilidad (continuidad en el tiempo) o continuidad de los benecios generados por el proyecto. Propsito a Fin Acontecimientos, condiciones y decisiones de importancia (fuera del control del ejecutor del proyecto) que deben ocurrir junto con el logro del Propsito/Resultados, para contribuir de manera signicativa al Fin del Proyecto.
Propsito Hiptesis que representa el Efecto Directo a ser logrado como resultado de la utilizacin de los Productos del proyecto. El Propsito de un proyecto puede estar ligado a varios Efectos Directos (Resultados). Se reere a cambios de comportamiento, desempeo o actitud de los beneciarios del proyecto. Componentes/Productos Los Productos a ser entregados por el proyecto. Los Productos (y/o servicios) que se obtienen al nal de la ejecucin del proyecto. El equipo ejecutor es directamente responsable de la generacin de estos Productos.
Medios de Vericacin Fuentes de informacin y recursos (procesos, eventos, informes y otros) para cada Indicador, que pueden utilizarse para vericar en qu medida se logr el Ppropsito del proyecto.
Productos Indicadores que describen los Productos que habr que generar en el curso de la ejecucin del proyecto, deberan especicar la cantidad, la calidad y el plazo previstos para la entrega de los bienes, obras y servicios generados. Son considerados a veces como los Trminos de Referencia (TOR) del proyecto. Esta celda contiene los indicadores para las actividades principales y el tiempo en el cual se realizarn. Tambin podra incluirse el presupuesto para cada Componente del proyecto.
Medios de Vericacin Fuentes de informacin y recursos (procesos, eventos, informes y otros) para cada Indicador, que pueden utilizarse para vericar los Componentes producidos a nivel de Componente/Producto del proyecto.
Componentes/Productos a Propsito Acontecimientos, condiciones y decisiones de importancia (fuera del control del ejecutor del proyecto), que deben ocurrir junto con el logro de los Componentes/Productos, para alcanzar el Propsito/ Resultados del proyecto.
Actividades Grupo de Actividades requeridas para producir cada Componente/ Producto de un proyecto.
Medios de Vericacin Fuentes de informacin y recursos (procesos, eventos, informes y otros) que dan seguimiento a los planes de implementacin del proyecto, el presupuesto, etctera.
Actividades a Componentes Acontecimientos, condiciones y decisiones de importancia (fuera del control del ejecutor del proyecto) que deben ocurrir junto con las Actividades, para producir los Componentes/Productos del proyecto.
De acuerdo con la SHCP, los indicadores estratgicos provienen de los Fines, Propsitos y Componentes denidos en las matrices de indicadores de los programas y los indicadores de gestin provienen de los Componentes y Actividades de las mismas. Cuando se inici la construccin del SED, la SHCP mencion que era necesario disminuir el nmero de indicadores con los que se contaba para evaluar y dar seguimiento a los programas presupuestarios, por lo que actualmente esta dependencia seala como un
logro la disminucin en el nmero de indicadores del PEF, de tal forma que en 2009 casi todos los programas incluyeron solamente un indicador, muy pocos seleccionaron hasta tres indicadores, adems de que no todos los programas presupuestarios tienen indicadores en el PEF. Como ya se seal, los Informes Trimestrales sobre la Situacin Econmica, las Finanzas Pblicas y la Deuda Pblica de marzo y junio de 2009 incluyen anexos con las matrices de indicadores de resultados de los
programas presupuestarios de Administracin Pblica Federal.15
la
En total, se cuenta con ciento sesenta matrices de indicadores para resultados de 160 programas presupuestarios, las cuales incluyen los 246 indicadores que fueron seleccionados por las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal en el PEF 2009. En total, las MIR cuentan con 1,966 indicadores, es decir, que los indicadores del PEF representan el 12% del total de indicadores de los 160 programas incorporados al SED.
14
ILPES, CEPAL, Presentacin sobre la Matriz de Marco Lgico. Presentacin del Coneval sobre el Enfoque de Marco Lgico presentado a las dependencias federales. Anexo XV del primer informe trimestral y Anexo XVII del segundo informe trimestral.
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Indicadores del Presupuesto de Egresos de la Federacin 2009 del mbito rural16 En el PEF 2009, las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal seleccionaron indicadores que: fueron considerados como los ms representativos de la misin institucional y de los objetivos estratgicos de las dependencias y entidades, y que servirn de base para la rendicin de cuentas a la Cmara de Diputados y a la sociedad.17 En total se incorporaron 246 indicadores, 184 estratgicos y 62 de gestin, correspondientes a 160 programas presupuestarios de 19 dependencias federales. Del mbito rural, se incluyeron 67 indicadores de 44 programas que representan el 27% del total del PEF. stos son ejecutados por diez dependencias federales que participan en el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC) (Cuadro 1). Aunque varios indicadores de programas del PEC no estn contenidos dentro del PEF, s sern evaluados conforme lo seala el Programa Anual de Evaluacin 2009, a travs de las evaluaciones especcas que se realicen con informacin de gabinete y del anlisis de los datos, documentos e indicadores que forman parte del Sistema de Evaluacin del Desempeo.18 Los programas rurales seleccionados en el PEF ejercern un aproximado de 171,085.2 millones de pesos, que equivalen al 72.54% del presupuesto aprobado en el Anexo 8 del PEC, cuyo monto total es de 235,858.5 millones de pesos.19 Las dependencias que cuentan con ms indicadores en el mbito rural
son la SAGARPA, SRA, SEDESOL y SEMARNAT; todos los indicadores de las dos primeras tienen inuencia en el campo; la SEDESOL cuenta con 16 indicadores en total, doce de los cuales son de programas que operan en reas rurales haciendo que esta dependencia sea la segunda en el nmero de indicadores rurales; solamente un indicador de la SEMARNAT no forma parte del mbito rural, pero otros nueve s lo hacen. Sumando los indicadores de las cuatro dependencias mencionadas, se obtienen 46 indicadores de los programas con inuencia en el sector rural, que representan el 68.6% del total. Por otro lado, las MIR de los programas de las dependencias que participan en el PEC, suman un total de 898 indicadores, que aunque no estn incluidos en su totalidad en el PEF, s dan cuenta del nivel de avance que tienen o bien se espera obtener de los programas presupuestarios. De estos indicadores se seleccionaron 66 en el Presupuesto de Egresos de la Federacin 2009, lo que signica que la vericacin del grado de cumplimiento de objetivos y metas se realizar a travs de la revisin de menos del 10% de los indicadores incluidos en las MIR.20 Siguiendo con los indicadores del PEF, de acuerdo con su dimensin, en el mbito rural se cuenta con 54 indicadores de ecacia, que miden el grado de cumplimiento de los objetivos de los programas; 10 de eciencia, que valoran la relacin entre los productos y los servicios generados con respecto a los insumos o recursos utilizados; y dos de calidad, que analizan los atributos, propiedades o caractersticas que deben tener los bienes y servicios para satisfacer los objetivos del programa. Sumando los indicadores del PEF de todas las dependencias con inuencia en el sector rural, se obtiene que el 81.8% son de ecacia, 15.2% son de eciencia y 3% son de calidad.
En lo que respecta a la periodicidad del seguimiento a estos 54 indicadores tenemos que al primer trimestre del ao se deni que el 30.3% se mediran trimestralmente, 27.3% de manera semestral, 25.8% anualmente, 13.6% mensualmente y 3% bimestralmente. En el segundo trimestre, un indicador semestral pas a ser medido anualmente. Si se toma en cuenta que el anlisis y aprobacin del Presupuesto de Egresos de la Federacin se realiza entre septiembre y mediados de noviembre (15 de noviembre) de cada ao, la Cmara de Diputados debiera tener como insumo para sus deniciones en materia presupuestal, los avances del 74% de los indicadores que se presentan mensual, bimestral, trimestral y semestralmente, en el Informe sobre la Situacin Econmica, las Finanzas Pblicas y la Deuda Pblica, que reporta la SHCP a la Cmara de Diputados; los anualizados no podrn ser un insumo por su fecha de presentacin.
16
Para mayor informacin sobre los indicadores de los programas del mbito rural incluidos en el PEF 2009, vanse los anexos de este documento.
17 SHCP, Exposicin de Motivos del Proyecto de PEF 2009, Mxico, septiembre de 2008. 18
SHCP, SFP, Coneval, Programa Anual de Evaluacin 2009, 19 de diciembre de 2008, pp. 2 y 7. Hay que aclarar que algunos programas tambin operan en el mbito urbano, o bien, no forman parte del PEC pero tienen incidencia en el medio rural, para la estimacin se tom su monto total aunque no todo su presupuesto se ejercer en el mbito rural. Para mayor informacin sobre los indicadores del mbito rural en el PEF 2009, consltese la seccin de Pulso del Sector de esta Revista.
19
20
Cuadro 1. Concentrado de indicadores del Sector Rural incluidos en el Presupuesto de Egresos de la Federacin 2009
Dependencia Monto Dependencia en PEC 65,341.4 26,290.7 5,435.4 17,520.2 12,643.8 918.2 24,694.9 10,583.9 111.0 7,545.7 171,085.2 Total Programas PEF 15 16 10 10 20 12 38 10 9 10 150 Programas con Indicadores seleccionados 8 7 8 7 3 4 3 1 1 1 43 Rurales Estratgico Gestin Total Ecacia Dimensin Eciencia Calidad Total
SAGARPA SEDESOL SRA SEMARNAT SALUD ECONOMA SEP SHCP STYPS SCT TOTAL
10 9 10 8 3 2 2 1 2 1 48
5 2 1 5 2 2 1
15 11 10 9 8 4 4 2 2 1
11 11 10 4 7 4 3 1 2 1 54
15 11 10
5 1 1 1
9 8 4 4 2 2 1
18
66
10
66
Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin del Anexo 8 del PEF 2009 correspondiente al PEC y de las MIR integradas en el PEF 2009.
Cuadro 1. (Continuacin)
Dependencia Monto Dependencia en PEC 65,341.4 26,290.7 5,435.4 17,520.2 12,643.8 918.2 24,694.9 10,583.9 111.0 7,545.7 171,085.2 Total Programas PEF 15 16 10 10 20 12 38 10 9 10 150 Programas con Indicadores seleccionados 8 7 8 7 3 4 3 1 1 1 43 9 2 20 19 2 1 17 2 5 2 3 2 1 4 1 2 1 2 Periodicidad Mensual Bimestral Trimestral Semestral Anual Total
4 3 5
7 5 1
4 1 2 4 2
15 11 10 9 8 4 4 2 2 1 66
Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin del Anexo 8 del PEF 2009 correspondiente al PEC y de las MIR integradas en el PEF 2009.
Situacin al primer semestre de 2009 En los anexos XV y XVII de los Informes Trimestrales sobre la Situacin Econ-mica, las Finanzas Pblicas y la Deuda Pblica correspondientes a los dos primeros trimestres de 2009, la SHCP presenta los avances alcanzados en las metas de los indicadores de desempeo incluidos en las MIR de los programas presupuestarios aprobados para el PEF 2009. De la revisin de los avances en estos indicadores se obtiene que 32 progra-mas (74.4%), de 43 seleccionados en el PEF, tuvieron movimiento, por otro lado, se reportaron avances en 40 indicadores (60.6%) de 66 elegidos. Poco ms de la mitad (52.5%) de los avances se dieron a nivel de Componentes y Actividades de los programas, lo que signica que se presentan mayores movimientos en los indicadores de gestin que en los estratgicos (Cuadro 2).
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Cuadro 2. Avance de indicadores del Sector Rural incluidos en el PEF 2009, al primer semestre
Dependencia Programas rurales Programas con avance Nmero % Indicadores Rurales PEF Indicadores Con avance % Avance en indicadores MIR Nivel Fin Nivel Propsito 2 4 6 2 0 1 0 0 1 0 16 Nivel Componentes y Actividades 7 6 1 0 2 1 2 1 1 0 21
8 7 8 7 3 4 3 1 1 1 43
5 7 7 3 2 4 2 1 1 0 32
62.5 100.0 87.5 42.9 66.7 100.0 66.7 100.0 100.0 0.0 74.4
15 11 10 9 8 4 4 2 2 1 66
9 10 7 3 2 4 2 1 2 0 40
60 90.9 70 33.3 25 100 50 50 100 0 60.6
0 0 0 1 0 2 0 0 0 0 3
Fuente: Elaboracin propia con informacin de los anexos XV y XVII de los informes trimestrales sobre la Situacin Econmica, las Finanzas Pblicas y la Deuda Pblica, presentados por la SHCP a los meses de marzo y junio respectivamente.
Los alcances de los 32 programas y sus 40 indicadores con movimiento al primer semestre del ao, en relacin con el total de indicadores rurales, varan de la siguiente forma: 16.7% tiene un avance en la consecucin de las metas programadas de hasta 50%; 10.6% ha logrado entre 50 y hasta 75% de lo que se propuso alcanzar; 12.1% se ubica entre el 75% y el cien por ciento; y lleg o rebas las metas anuales programadas el 19.7% de los casos. Por otro lado, 39.4% de los indicadores rurales no reporta movimiento y el 2.5% tuvo un movimiento negativo. Hay que recordar que los nicos indicadores que no deban reportar ningn cambio en la consecucin de metas, son los que denieron que se mediran anualmente, es decir, el 25.8% de los 66 indicadores rurales seleccionados para el PEF 2009 (Vase Cuadro 3 en las dos pginas siguientes).21
Hacia las deniciones presupuestarias de 2010 Idealmente, los indicadores deben permitir conocer hasta dnde estn cumpliendo con sus objetivos los programas presupuestarios, si hay avances, o bien, si se requieren modicaciones en la accin pblica. A la fecha, se observan pendientes para poder tomarlos en cuenta, pues es necesario completar y consolidar la informacin de las matrices de indicadores, ya que muchas de ellas carecen de metas claramente denidas y avances reportados; las comisiones ordinarias y los centros de estudios especializados de la Cmara de Diputados an no tienen acceso directo a la informacin del Sistema; y no se conoce cmo se dar la vinculacin del resultado de las evaluaciones de los programas anuales de evaluacin PAE, con el SED.
Se requiere de un trabajo intensivo durante el segundo semestre de este ao para que pueda cumplirse con el Artculo 27, fraccin V, del PEF 2009 que seala que: La informacin que se haya obtenido del seguimiento a los compromisos de mejora y de las evaluaciones, correspondiente a los ejercicios scales 2007 a 2009, se tomar en cuenta, como parte de un proceso gradual y progresivo, durante 2009 y para los procesos presupuestarios del ejercicio scal 2010 y subsecuentes. Por ello, la llegada de los diputados de la LXI Legislatura es momento adecuado para que se recapitule sobre el proceso impulsado en torno al SED y al PbR, sus avances, oportunidades y retos, as como sobre la participacin de la Cmara de Diputados en el mismo.
21
La informacin que se incluye en el Cuadro 3 fue tomada tal como la reporta la SHCP.
Cuadro 3. Concentrado de Indicadores rurales con avance al primer semestre de 2009

Dependencia /Programa Nombre del Indicador SAGARPA Soporte al Sector Agropecuario Porcentaje de beneciarios que estn satisfechos con la asistencia tcnica y capacitacin recibida. Porcentaje de beneciarios que aplican los conocimientos trasmitidos por los servicios de asistencia tcnica y capacitacin. NA NA 115.0 112.7 96.9 % de avance anual % de avance anual al 1 Trimestre al 2 Trimestre
Porcentaje de supercie nacional libre o de baja prevalencia de plagas NA y enfermedades (mosca de la fruta, ebre porcina clsica, tuberculosis bovina, enfermedad de Newcastle) que por su cobertura nacional protege un valor de la produccin que representa el 47.3% del valor del PIB agropecuario, forestal y pesca y caza. Atencin a Problemas Estructurales Porcentaje promedio de reduccin en los costos de los insumos energticos agropecuarios y pesqueros (diesel agropecuario, marino y gasolina riberea). 120.0
104.0
Porcentaje de incremento promedio en el ingreso recibido por los NA productores de granos y oleaginosas elegibles en el ciclo PrimaveraVerano. PROCAMPO Porcentaje de apoyos directos entregados a los productores en el ciclo 56.0 0I 08/09. Porcentaje de apoyos directos entregados a los productores en el ciclo 4.5 agrcola PV 2009. Uso Sustentable de Recursos Naturales para la Produccin Primaria Induccin al Desarrollo y Financiamiento en el Medio Rural Porcentaje de hectreas dedicadas a la actividad agropecuaria con prcticas y obras aplicadas para el aprovechamiento sustentable. Efecto multiplicador de cada peso de apoyo invertido por el Programa, en el crdito detonado al medio rural. SEDESOL Abasto Rural Abasto Social de Leche Oportunidades Margen de ahorro en la canasta bsica. Promedio de litros distribuidos por beneciario al mes (Factor de Retiro). 111.15 115.7 NA
87.5
90.0 52.1 106
NA
63.3
116.4 113.4 103.8 100.4 92.0 91.7
Porcentaje de familias beneciarias que estn en control en los servicios 103.7 de salud. Cobertura de familias beneciarias del Programa. 100.2 91.0 NA
Adultos Mayores Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias
Cobertura del Programa respecto a la poblacin potencial. Viviendas con agua entubada terminada en localidades > a 500 habitantes en municipios de muy alta y alta marginacin con rezagos que superan la media estatal.
Contribucin acumulada al avance en la meta sectorial de viviendas con NA piso rme terminados en localidades de menos de 15,000 habitantes. Contribucin acumulada al avance en la meta sectorial de viviendas NA con piso rme terminados en localidades de 15,000 o ms habitantes. Opciones Productivas Ahorro y Subsidio para la Vivienda Tu Casa Nmero de proyectos de Red de Agencias de Desarrollo Local, 45.4 integradores y de conanciamiento apoyados. Porcentaje de avance en la meta anual de acciones de ampliacin o mejoramiento de vivienda. SRA Procuracin de Justicia Agraria Registro de actos jurdicos sobre derechos agrarios ndice de conclusin de servicios solicitados por los sujetos agrarios en materia de procuracin de justicia. Proporcin de actos jurdicos atendidos con respecto a las solicitudes presentadas. 0.0 NA NA
73.5 46.6 68.2 43.6
172.9 65.0
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Cuadro 3. Concentrado de Indicadores rurales con avance al primer semestre de 2009 (continuacin).
Dependencia /Programa Modernizacin del Catastro Rural Nacional Programa de la Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG) Fondo de Apoyo para Proyectos Productivos (FAPPA) Ordenamiento y Regulacin de la Propiedad Rural Atencin a Conictos Agrarios Nombre del Indicador % de avance anual % de avance anual al 1 Trimestre al 2 Trimestre 40.5 41.1 37.3 34.5 14.0
Proporcin de entidades federativas con informacin integrada al 0.0 sistema. Porcentaje de sobrevivencia de proyectos productivos apoyados. Porcentaje de sobrevivencia de proyectos productivos apoyados. 0.0 0.0
ndice de ttulos de propiedad de terrenos nacionales o acuerdos de 0.3 improcedencia emitidos. ndice de conictos agrarios solucionados respecto del total 8.3 identicados en el pas. SEMARNAT
Conservacin y Restauracin de Ecosistemas Forestales (PROCOREF) Consolidar el Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas Prorbol-Prevencin y Combate de Incendios Forestales
Supercie forestal con acciones de restauracin y conservacin.
NA
1.1
Porcentaje de supercie decretada como rea Natural Protegida en el territorio nacional. Supercie promedio afectada por incendio. SEP
NA 0.0
99.5 90.0
Educacin inicial y bsica rural e indgena Acciones Compensatorias para Abatir el Rezago Educativo en Educacin Inicial y Bsica (CONAFE)
Tasa de crecimiento de servicios educativos entregados en operacin. Espacios educativos y tcnico administrativos construidos y rehabilitados.
150 0
131.6 31.4
SHCP/CDI PIBAI Porcentaje de poblacin beneciada con obras de comunicacin 10.8 terrestre. ECONOMA PRONAFIN Fondo PYME FONAES FOMMUR Microcrditos otorgados a beneciarios. Generacin de empleos formales por el Fondo PYME. Porcentaje de ocupaciones generadas por el Programa en el segmento de micronegocios de bajos ingresos. Microcrditos otorgados a beneciarias en relacin con el ao anterior. SALUD Caravanas de la Salud Seguro Popular Unidades mdicas mviles acreditadas respecto del total en operacin. Familias nuevas incorporadas al Seguro Popular. Acceso a benecios del Sistema de Proteccin Social en Salud. STYPS Programa de Apoyo al Empleo (PAE) Tasa de beneciarios del PAE colocados en un empleo o con autoempleo. Tasa de colocacin de personas buscadoras de empleo capacitadas en el subprograma Bcate. 0.0 0.0 100.9 90.7 NA NA NA 31.2 15.2 10.4 50.3 12.3 4.5 56.0 105.1 45.6 255.9 -293.5 69.6
Fuente: Elaboracin propia con informacin de los anexos XV y XVII de los informes trimestrales sobre la Situacin Econmica, las Finanzas Pblicas y la Deuda Pblica presentados por la SHCP a los meses de marzo y junio respectivamente.
Bibliografa Aguilar, Patricia y Rangel, Gabriela. Debate en torno al papel del Congreso en la evaluacin del desempeo de la Administracin Pblica Federal, en Rumbo Rural nm. 7, Ao 3, diciembre de 2007, pp. 6875. http://www.cedrssa.gob. mx/?doc=1528. CEDRSSA, Metaevaluacin de Programas Agrcolas de la SAGARPA, Mxico, 2006. CEFP, El Sistema de Evaluacin del Desempeo y el Programa Anual de Evaluacin. Mxico, diciembre de 2008. Coneval, Trminos de referencia para las evaluaciones de Diseo y Consistencia y Resultados de abril de 2007. Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica, Opinin que emite la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica en torno a la Propuesta de Sistema de Evaluacin del Desempeo enviada por la SHCP a esta H. Cmara de Diputados, 26 de junio de 2007. Diario Ocial de la Federacin. Lineamientos generales para la evaluacin de los Programas Federales de la Administracin Pblica Federal. 30 de marzo de 2007. ILPES, CEPAL, Presentacin sobre la Matriz
de Marco Lgico. Presentacin del Coneval sobre el Enfoque de Marco Lgico, presentado a las dependencias federales, Mxico, 2007. SHCP. Sistema de Evaluacin del Desempeo presentado a la Cmara de Diputados, Mxico, marzo de 2007. SHCP, SFP, Coneval, Programa Anual de Evaluacin 2007,. SHCP, SFP, Coneval, Programa Anual de Evaluacin 2008. SHCP, SFP, Coneval, Programa Anual de Evaluacin 2009. SHCP, SFP, Coneval, Los Lineamientos Especcos para la Construccin de la Matriz de Indicadores por Programa, Mxico, Ocio 307-A.-1593 de la Unidad de Poltica y Control Presupuestario de la SHCP, del 17 de julio de 2007 SHCP, Los Lineamientos para la Elaboracin de los Programas del PND 2007-2012. SHCP, Sistema de Evaluacin del Desempeo, Mxico, junio de 2008. SHCP, Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2009, Tomo I, Exposicin de Motivos, Mxico, septiembre de 2008. SHCP, Subsecretara de Egresos, Unidad de Poltica y Control Presupuestario. Presupuesto Basado en Resultados y Sistema de Evaluacin del Desempeo, Mxico, diciembre de 2008.
FOTO Procuradura Agraria
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ndice de Calidad de Diseo de los programas del PEC

Alejandro Gonzlez Arreola*/
A partir de la aprobacin de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en 2006, se han introducido una serie de reformas de carcter legal y administrativo que han enfatizado la introduccin del paradigma de orientacin a resultados en la Administracin Pblica Federal (APF). ste se sustenta en una ambiciosa Poltica de Evaluacin del Desempeo (PED) integrada por el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) y el Programa de Mejora de la Gestin (PMG), as como en su vinculacin con el proceso presupuestario a travs del Presupuesto basado en Resultados (PBR). En Gestin Social y Cooperacin, A. C. (GESOC)1 ha sido documentado, analizado y monitoreado este proceso desde sus primeras etapas, pues se considera que el diseo y la implementacin exitosa de estas iniciativas pueden contribuir signicativamente a la conguracin de una APF con renovada capacidad para entregar bienes y servicios que cumplan con las necesidades y expectativas ciudadanas, administrar de forma honesta, transparente y eciente los recursos pblicos y rendir cuentas sobre las decisiones de poltica pblica tomadas por el Gobierno.
*/ 1
Director General de GESOC, Gestin Social y Cooperacin, A. C.
GESOC es una organizacin de la sociedad civil (OSC) dedicada a investigar, monitorear y evaluar el desempeo de instituciones pblicas, organizaciones de la sociedad civil y empresas de alto impacto social, para incidir en la produccin de los resultados de valor pblico que requieren y demandan los ciudadanos.
El anlisis de la experiencia con este tipo de polticas2 sugiere que el principal reto enfrentado es la adecuada difusin y oportuna utilizacin por los tomadores de decisiones de la informacin que se deriva de los sistemas de evaluacin. Sin embargo, la PED en Mxico presenta serias limitaciones en este sentido. Las previsiones de transparencia distan mucho de ser prcticas idneas de rendicin de cuentas, pues slo requieren la publicacin de los informes y datos generales de las evaluaciones en las pginas electrnicas de las dependencias o entidades, sin establecer medidas para evitar su presentacin de forma compleja, dispersa y desvincu-lada de otros aspectos clave a considerar en la PED como el presupuesto pblico o la mejora en el diseo de las Reglas de Operacin de los programas. Asimismo, la PED no considera un correcto esquema de incentivos para que los diferentes organismos de la APF y el Congreso de la Unin utilicen la evidencia derivada de las evaluaciones generadas dentro del marco de la PED. Ante estas carencias, GESOC asumi esta labor y como primera actividad monitore y analiz la primera generacin de evaluaciones externas elaboradas dentro del marco de la PED en el ciclo 2007-2008, especcamente las evaluaciones de consistencia y resultados (ECR). Estas evaluaciones tuvieron por objetivo analizar la calidad del diseo de 104 programas sujetos a Reglas de Operacin de la APF. GESOC sistematiz la informacin contenida en las ECR con el objetivo de construir el ndice de Calidad de Diseo (ICADI). El ICADI es una herramienta que permite conocer y comparar, de forma gil y sencilla, los resultados de las ECR efectuadas a los 104 programas mencionados, expresados en una escala numrica (que va de 1 a 10) y subdividida en tres subndices:
a) Diseo y alineacin estratgica (se reere a la denicin de objetivos, metas y alcances del programa). b) Operacin (concierne a las previsiones institucionales y organizacionales contempladas para la correcta implementacin del programa). c) Orientacin a resultados y a la ciudadana (sobre las previsiones para medir resultados e impactos, as como la percepcin y opinin de la Poblacin Objetivo). La premisa bsica del ICADI es la siguiente: Un programa gubernamental que cuenta con un diseo claro y coherente, con una visin estratgica de mediano plazo, una operacin consistente y un perl de orientacin a resultados y a la ciudadana, tendr mayores probabilidades de tener un desempeo satisfactorio y ofrecer mejores resultados vinculados con los objetivos inicialmente propuestos. El ICADI permite tambin centrarse en ciertos sectores de poltica para identicar las fortalezas, debilidades y problemas de diseo de ciertos programas.3 De los 104 programas federales evaluados durante el ciclo 2007-2008, 62 forman parte del PEC.4
Contenido en Gonzlez Arreola, Alejandro (Coord.). Gobernar por resultados? Implicaciones de la poltica de evaluacin del desempeo del gobierno mexicano, Mxico, GESOC, 2008 [Disponible en www.gesoc.org.mx]
2 3
Los resultados completos del ICADI pueden ser consultados en http://icadi.gesoc.org.mx/ El resto de programas incluidos en el PEC, no considerados por GESOC para la construccin del ICADI son: Programa Nacional de Microcuencas, Programa de Promocin Comercial y Fomento a las Exportaciones de Productos Agroalimentarios y Pesqueros Mexicanos (PROMOAGRO), Seguro de Contingencias Climatolgicas y Programa Integral de Formacin, Capacitacin y Consultora para Productores e Intermediarios Financieros Rurales (IFR).
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En promedio, estos 62 programas obtuvieron una calicacin de 6.3, apenas suciente en cuanto a la calidad de su diseo. Adicionalmente, se identic que 47% obtuvo una calicacin reprobatoria, lo cual signica que ni siquiera alcanzan los niveles mnimos de calidad requeridos. La siguiente grca ilustra estos resultados.
Grca 1. ICADI Rural: Subndices
Fuente: Elaboracin propia con base en los informes nales de las Evaluaciones de Consistencia y Resultados de los programas incluidos en el PEC en el ejercicio scal 2007.
Como puede verse, cuando la calicacin general se desagrega en subndices, se observa que la mayor calicacin se obtuvo en el de operacin, mientras que la ms baja correspondi al de orientacin a resultados y a la ciudadana. Esto evidencia que los programas federales del sector estn mejor preparados para cumplir con la normatividad referente a su operacin, aunque apenas cubren los mnimos necesarios para la adecuacin de sus objetivos y metas y presentan serias deciencias en las previsiones para evaluar sus resultados, denir cobertura y focalizacin, as como su Poblacin Objetivo y recoger la percepcin de sta.
FOTO Juan Manuel Lpez-Daz Gonzlez
Grca 2. ICADI Rural por ramo
Fuente: Elaboracin propia con base en los informes nales de las Evaluaciones de Consistencia y Resultados de los programas incluidos en el PEC en el ejercicio scal 2007.
Por otro lado, como muestra la Grca 2, el anlisis por ramo administrativo de los programas de desarrollo rural incluidos en el PEC y considerados en el ICADI mostr una gran heterogeneidad en sus resultados. Existen diferencias considerables de acuerdo con el ramo que se analiza. Mientras que la SEMARNAT (8.5) y el IMSS (7.9) presentan calicaciones cercanas a dos puntos por encima del promedio, programas de los ramos de Salud (2.9), Reforma Agraria (4.2), SEDESOL (5.5) y Economa (5.5), tienen serias deciencias en su diseo. Tampoco se observa una relacin entre una mayor asignacin presupuestal a los programas del PEC y una mejor calidad de diseo. Por ejemplo, programas como Alianza para el Campo, de SAGARPA, con un presupuesto para 2008 de ms de 10 mil millones de pesos, obtuvo una calicacin en el ICADI de 4.4, mientras
que el PIASRE (Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversin Productiva en Zonas de Siniestralidad Recurrente, tambin de SAGARPA), con un presupuesto poco mayor a cinco mil millones de pesos, obtuvo una calicacin de 8.8 en el ICADI. En un contexto de crisis y reducciones al gasto pblico, la evidencia arriba analizada cobra relevancia para el Congreso de la Unin, ya que incorpora un nuevo elemento que puede brindar mayor racionalidad a las futuras decisiones de asignacin o bien de recortes presupuestales, generando as incentivos para que las distintas dependencias de la APF tomen en serio las resultados de las evaluaciones y las utilicen para mejorar el diseo y desempeo de programas que son clave para el desarrollo rural. Instrumentos como el ICADI proveen un mapa de acceso a la informacin necesaria para avanzar en este sentido.
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Juan Manuel LpezDaz Gonzlez
Resea comentada del Seminario internacional Sustentabilidad y competitividad territorial

Carlos Ricardo Menndez Gmiz
Los das 19 y 20 de febrero de 2009 se efectu el Seminario internacional Sustentabilidad y Competitividad Territorial, organizado por la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA); el Instituto Nacional de Desarrollo de Capacidades del Sector Agropecuario (INCA Rural A. C.) y el Instituto Interamericano de Cooperacin Agrcola (IICA), con el propsito central de compartir experiencias en los desarrollos e innovacin de modelos institucionales de gestin de los territorios. El Seminario tuvo como objetivo explcito el compartir las experiencias en la formulacin y gestin de polticas de desarrollo regional, local y rural, en el marco de un enfoque de abordaje integral del territorio, y otro objetivo implcito consistente en identicar nuevos componentes de la agenda territorial. Antes de resear los momentos de los actores y los contenidos presentes en el Seminario, es necesario dar un pronto vistazo al estatus general de los tres conceptos que nominan e identican al Seminario: Sustentabilidad, Competitividad y el carcter de Territorial. Sin duda alguna puede armarse que los tres conceptos son dinmicos, polismicos y multidimensionales, por ello, sin intentar ser exhaustivos, amerita iniciar esta lectura con algunas deniciones elementales de los conceptos de competitividad y sustentabilidad, que no slo adjetivan, sino que contribuyen a dimensionar al desarrollo territorial.
Subdirector de Diseo de Polticas Pblicas, CEDRSSA. Correo electrnico: carlos.menendez@congreso.gob.mx
Competitividad econmica, social, ambiental o territorial? Para el Foro Econmico Mundial World Economic Forum (WEF) la competitividad es denida como un conjunto de factores, polticas e instituciones que determinan el nivel de productividad de un pas y que, por lo tanto, determinan el nivel de crecimiento econmico que puede alcanzar una economa. Segn esta perspectiva, las economas ms competitivas son las que crecen ms rpido en horizontes temporales de mediano y largo plazos. (Ver Anexo 1). Para la Organizacin de Naciones Desarrolladas (OCDE), el grado de competitividad de un pas se repre-senta por la produccin de bienes y servicios, en condiciones de libre comercio y competencia justa, que permitan expandir el ingreso de la poblacin. Para el Instituto Mexicano de Competitividad (IMCO), la competitividad consiste en la habilidad de atraer y retener inversiones a travs de la interaccin de variables de los siguientes factores: 1. Sistema de derecho conable. 2. Sustentabilidad ambiental. 3. Sociedad preparada y sana. 4. Estabilidad macroeconmica. 5. Sistema poltico estable y funcional. 6. Mercados ecientes de factores. 7. Sectores precursores de clase mundial. 8. Gobierno eciente y ecaz. 9. Relaciones internacionales benignas. 10. Sectores econmicos con potencial. Para el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la competitividad debe abordarse tambin desde una ptica social, y la denomina competitividad social. Parte de la premisa de que el propsito general de la competitividad es generar bienestar para los hogares, por ello el PNUD propuso un ndice
2
de competitividad social a partir de variables relacionadas con la calidad del empleo, con el ndice de desarrollo humano y con el ndice de competitividad del Instituto Mexicano de Competitividad (IMCO). Sustentabilidad Comisin Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1983): El desarrollo sustentable es el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades. Informe Brundtland (1987): aquel que es capaz de satisfacer las necesidades de generaciones presentes sin comprometer la satisfaccin de las necesidades de generaciones futuras. ONU. Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Principio 8 (1992): ...los Estados debern reducir y eliminar los patrones insostenibles de produccin y consumo y promover polticas demogrcas apropiadas. ONU. Agenda 21. Captulo 4 (1992): ... la causa ms importante del deterioro continuo del medioambiente global son los patrones insostenibles de consumo. Carley y Christie (1993): un proceso continuo de mediacin entre necesidades sociales, econmicas y ambientales, el cual resulta en un cambio socioeconmico positivo que no mina los sistemas sociales y ecolgicos de los cuales dependen las comunidades y la sociedad. El xito de su puesta en
prctica requiere de la integracin de polticas, planeacin y procesos de aprendizaje social; su viabilidad poltica depende del apoyo total de la gente a la que afecta a travs de sus gobiernos, sus instituciones sociales y sus actividades privadas. Comisin para el Desarrollo Sustentable. Simposio de Oslo (1994): El consumo sustentable es El uso de bienes y servicios que responden a necesidades bsicas y proporcionan una mejor calidad de vida, al mismo tiempo minimizan el uso de recursos naturales, materiales txicos y emisiones de desperdicios y contaminantes durante todo el ciclo de vida, de tal manera que no se ponen en riesgo las necesidades de futuras generaciones. Denicin adoptada por la tercera sesin de la Comisin para el Desarrollo Sustentable (CSD III) en el ao 1995. La sustentabilidad empresarial: Administracin de un negocio de forma que cumpla o sobrepase las expectativas ticas, legales, comerciales y pblicas que tiene la sociedad frente a una empresa (Empresas Responsables Socialmente ERS).2 Nuevos negocios abre nuevos mercados. Nuevos productos y procesos fomenta la innovacin. Nuevos controles mapeo de riesgos ms completo. Nuevo modo de gestin. Joseph Stiglitz (2001). Premio Nobel de Economa: hay el sentimiento creciente de que quizs nos hemos equivocado al poner demasiado nfasis en los intereses materiales egostas, y demasiado poco en los compartidos.
Business for Social Responsibility.
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ONU. Cumbre Mundial del Desarrollo Sustentable. Plan de Implementacin de Johannesburgo (2002): Captulo 3. Modicacin de las modalidades insostenibles de produccin y consumo. Introducir cambios fundamentales en la forma de consumir y producir de las sociedades. Alentar y promover el desarrollo de un marco de programas de diez aos. Aumentar las inversiones en produccin limpia y eciencia ecolgica. Integrar la problemtica de produccin y consumo en polticas, programas y estrategias de desarrollo sustentable. Captulo 4. para invertir la tendencia actual de degradacin de los recursos naturales, es necesario aplicar estrategias que incluyan objetivos aprobados a nivel nacional, y cuando proceda a nivel regional para proteger los ecosistemas y asegurar el ordenamiento territorial, el agua y los recursos vivos, al tiempo que se fortalece la capacidad local, nacional y regional. Parlamento Europeo. Sobre la responsabilidad social de las empresas: una nueva asociacin, ERS (2007): A. Considerando que las empresas no deben sustituir a los poderes pblicos cuando stos dejan de asumir el control del respeto de las normas sociales y medioambientales, 1. Maniesta su conviccin de que una mayor responsabilidad social y medioambiental por parte de las empresas, unida al principio de responsabilidad empresarial, representa un elemento esencial del Modelo Social Europeo y de la Estrategia Europea de Desarrollo Sostenible a la vez que responde a
los retos sociales de globalizacin econmica. 2. Celebra la Comunicacin de la Comisin sobre RSE permite dar un nuevo mpetu al debate de la UE sobre la responsabilidad social de las empresas (ESR), pero constata las inquietudes expresadas por determinadas partes clave sobre una falta de transparencia y equilibrio en la consulta efectuada antes de la publicacin. Mxico. Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012: Administracin eciente y racional de los recursos naturales para mejorar el bienestar de la poblacin actual sin comprometer la calidad de vida de las generaciones futuras. Fundacin CONAMA, Bolivia (2008): El principal objetivo de un evento sostenible es minimizar sus impactos ambientales, aprovechar al mximo el entorno local y aumentar la conciencia de responsabilidad en todas las partes implicadas. La fortaleza de realizar un esfuerzo en hacer sostenible un evento no slo radica en los resultados netos ambientales y sociales que puedan conseguirse, sino tambin en la accin demostrativa que supone. Despus de brindar este breve repaso de las principales deniciones de los conceptos complejos, vivos y polismicos de competitividad y sustentabilidad, que cobran dimensin real al circunscribirse a la dimensin territorial. No debe dejarse de lado el carcter eminentemente social y por lo tanto histrico que contiene y caracteriza al territorio y a lo territorial conceptos que pueden ser abordados tanto como objetos de anlisis y de construccin social, como en su calidad de sujetos y actores activos del proceso histrico, que son origen y receptculo de las polticas pblicas, entendidas stas en su ms amplia acepcin, que han de ser implementadas en l, a travs de los poderes constituidos del Estado.
El Presidium del Seminiario El Presidium inaugural del Seminario Internacional se integr con representantes de organismos internacionales, funcionarios gubernamentales de Espaa y Costa Rica, y funcionarios mexicanos. A saber: el Director de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA); el Representante del Instituto de Cooperacin para la Agricultura (IICA) en Mxico; el Subsecretario de Medio Ambiente, y el de Medio Rural y Martimo del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Martimo de Espaa, creado en abril de 2008; el Director de Cooperacin Tcnica de la Secretara General Iberoamericana (SEGIB), con sede en Madrid, Espaa; el Ministro de Agricultura y Ganadera de Costa Rica; el Subsecretario de Desarrollo Rural de la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA); en representacin de la Directora General del Instituto Nacional para el Desarrollo de Capacidades del Sector Rural A. C. (INCA Rural); Asimismo, se cont con la presencia del Presidente Municipal de Yautepec, Morelos. El Director de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), en el mensaje inaugural destac que el Seminario promueve la movilizacin y la concientizacin profunda para todos nosotros. As mismo, arm que estamos atravesando una crisis alimentaria, y debe haber sinergias, ya que hay preocupacin y toma de conciencia de las personas y las instituciones. Para cerrar su mensaje manifest la idea de que la prognosis de la Amrica es que no somos responsables de la crisis desencadenada en el hemisferio, es real que sin ser nosotros los que la hemos fomentado, somos los ms cercanos al epicentro, lo que tiene repercusiones en la sustentabilidad. El desarrollo del evento fue a travs de cinco paneles:
1. Institucionalidad territorial. 2. Gestin ambiental del territorio. 3. Desarrollo social en los territorios. 4. Economa de los territorios. 5. Nuevos componentes de la agenda. El panel de Institucionalidad territorial se abord desde tres perspectivas: Anlisis de la planeacin, concurrencia y articulacin de la inversin pblica en el territorio rural; modelos de participacin y autogestin en el territorio rural, y organizaciones productivas, comunitarias y polticas. La moderacin de la mesa estuvo a cargo del Director de Desarrollo Rural Sostenible, del Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA), con sede en Costa Rica; y con la participacin de la Universidad Federal Rural de Ro de Janeiro, Brasil; del Subsecretario de Medio Ambiente y Medio Rural y Martimo del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Martimo de Espaa, as como el Subsecretario de Desarrollo Rural, de la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA) de Mxico. Desde el anlisis de la planeacin, concurrencia y articulacin de la inversin pblica en el territorio rural, tocando temas vertebrales del desarrollo territorial como son la concurrencia de acciones y recursos que a travs de la articulacin de las polticas sectoriales deben concurrir en el espacio local y rural, permitiendo el diseo, desarrollo y seguimiento de los planes y proyectos estratgicos territoriales, destacando mecanismos de sinergias de la inversin intersectorial, instrumentos como el Programa Especial Concurrente de Mxico o de los Territorios de Ciudadana de Brasil. Desde la vertiente de anlisis de los modelos de participacin y autogestin en el territorio rural, se tocaron aspectos como son los consejos territoriales y los
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Sistemas-Producto, y su signicado en la funcin de la interlocucin y el fortalecimiento de los espacios degestin y concertacin territorial, a travs de modelos de gestin social del territorio, de nuevos modelos de representacin y participacin soportadas en el reconocimiento y legitimidad de la accin colectiva y la organizacin social. Los espacios de participacin social, renovando los mecanismos y cultura de dilogo pblico-privado, demandando nuevas capacidades territoriales para el direccionamiento y la concertacin de recursos. La vertiente de anlisis del papel de las organizaciones productivas, comunitarias y polticas en la institucionalidad en la gestin y la concertacin, destac la necesidad de organizaciones actuantes, slidas y representativas de los diversos sectores sociales. Enfatizando el papel necesario que requiere de estrategias explcitas y de consenso para el desarrollo territorial y de la sociedad rural. De lo anterior, dej testimonio el representante del gobierno espaol, al armar que en la actualidad la poltica espaola de desarrollo rural se enmarca necesariamente dentro de las polticas puestas en marcha por la Unin Europea, sin que dejen de tenerse en cuenta nuestras peculiaridades territoriales. Tambin se explic que la poltica de desarrollo rural de la Unin Europea ha evolucionado considerablemente durante las ltimas dcadas, pasando de la mejora de las estructuras agrarias, orientadas a la mejora de la productividad y la competitividad, polticas que en el caso espaol, no resolvieron problemas graves como el desequilibrio territorial, despoblamiento de zonas rurales ms deprimidas, mtodos de produccin no sostenibles o no respetuosos con el medio ambiente, etctera. Dando lugar as a un cambio de polticas europeas en los aos noventa.
Cambios de enfoque sustentados en programas de diversicacin de la actividad agraria en el medio rural (Iniciativa LEADER 1994-1999); bajo los principios de la Declaracin de Cork de 1996 (mejora de la calidad de vida en las zonas rurales); evolucin que ha culminado con el establecimiento de una poltica integral para el desarrollo rural, como segundo pilar de la PAC, que abarca hasta 2013, de acuerdo con lo establecido en el Reglamento 1698/2005, publicado en Decreto Real. Recordando que en el caso de Espaa, en diciembre de 2007, se public la Ley para el Desarrollo Sostenible del Medio Rural. Entre cuyos objetivos generales y especcos tiene los siguientes: a) Mantener y ampliar la base econmica del medio rural mediante la preservacin de actividades competitivas y multifuncionales, y la diversicacin de su economa con la incorporacin de nuevas actividades compatibles con un desarrollo sostenible. b) Mantener y mejorar el nivel de poblacin del medio rural y elevar el grado de bienestar de sus ciudadanos, asegurando unos servicios pblicos bsicos adecuados y sucientes que garanticen la igualdad de oportunidades y la no discriminacin, especialmente de las personas ms vulnerables o en riesgo de exclusin. c) Conservar y recuperar el patrimonio y los recursos naturales y culturales del medio rural a travs de actuaciones pblicas y privadas que permitan su utilizacin compatible con un desarrollo sostenible. La misma Ley seala que: las polticas de desarrollo rural sostenible de las administraciones pblicas que se deriven de esta Ley debern orientarse a la consecucin de los objetivos siguientes: a) Fomentar una actividad econmica continuada y diversicada en el
medio rural, manteniendo un sector agrcola, ganadero, forestal y derivado de la pesca e impulsando la creacin y el mantenimiento del empleo y renta en otros sectores, preferentemente en las zonas rurales consideradas prioritarias. b) Dotar al medio rural, y en particular a sus ncleos de poblacin, de las infraestructuras y los equipamientos pblicos bsicos necesarios, en especial en materia de transportes, energa, agua y telecomunicaciones. c) Potenciar la prestacin de unos servicios pblicos bsicos de calidad, adecuados a las caractersticas especcas del medio rural, en particular en los mbitos de la educacin, la sanidad y la seguridad ciudadana. en consideracin las d) Tomar necesidades particulares de los ciudadanos del medio rural en la denicin y aplicacin de las polticas y medidas de proteccin social, adecuando los programas de atencin social con el n de garantizar su efectividad en dicho medio. e) Lograr un alto nivel de calidad ambiental en el medio rural, previniendo el deterioro del patrimonio natural, del paisaje y de la biodiversidad, o facilitando su recuperacin, mediante la ordenacin integrada del uso del territorio para diferentes actividades, la mejora de la planicacin y de la gestin de los recursos naturales y la reduccin de la contaminacin en las zonas rurales. f) Facilitar el acceso a la vivienda en el medio rural, y favorecer una ordenacin territorial y un urbanismo, adaptados a sus condiciones especcas, que garantice las condiciones bsicas de accesibilidad, que atiendan a la conservacin y rehabilitacin del patrimonio construido, persigan un desarrollo sostenible y respeten el medio ambiente. g) Fomentar la participacin pblica en la elaboracin, implementacin y seguimiento de los programas de
desarrollo rural sostenible a travs de polticas de concienciacin, capacitacin, participacin y acceso a la informacin. h) Garantizar el derecho a que los servicios en el medio rural sean accesibles a las personas con discapacidad y las personas mayores. Por otra parte, Sergio Pereyra Leite centr su exposicin en la institucionalizacin territorial, que en Brasil es un proceso vigente, al considerar polticas para los territorios rurales diferenciadas de aquellas dirigidas a los territorios ciudadanos, o ms bien como lo expresa l, los territorios de la ciudadana, con el objetivo central de superar la pobreza y generar empleo y renta en el medio rural, a travs de una estrategia de desarrollo territorial sostenible y con los objetivos especcos de inclusin productiva de la poblacin pobre; planeacin e integracin de polticas publicas; universalizacin de programas bsicos de la ciudadana; as como la ampliacin de la participacin social. El representante brasileo cerr su intervencin dejando una relacin de desafos para la poltica territorial de Brasil, como son el desarrollo de un marco jurdico-legal acorde, el nanciamiento en volmenes y calidades requeridas; el esfuerzo por lograr una mejor articulacin de polticas pblicas, en especial en territorios de la ciudadana; la capacitacin de los actores; el aumento y profesionalizacin de la burocracia pblica, y la capacidad del Estado para apoyar actores menos visibles. El segundo panel dedicado a la Gestin ambiental del territorio, se entreteji desde tres perspectivas: la del ordenamiento ambiental y reas de proteccin, a partir de la revisin de los modelos de gestin sustentable; los recursos hdricos como modelo de ordenamiento y; los modelos de desarrollo sustentable rurales y servicios ambientales en la economa rural.
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Este panel de Gestin ambiental del territorio tuvo como objetivo compartir los modelos de gestin desarrollados a partir de la aceptacin del desarrollo sustentable como marco de fondo de las polticas pblicas. Fungi como moderador el Director General de la Comisin Nacional Forestal (CONAFOR), de Mxico; con la participacin del Director de Desarrollo Territorial del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial de Colombia, as como con la ponencia magistral del Director General del Corredor Biolgico Mesoamericano de la Comisin Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO) de Mxico. La primera perspectiva de anlisis aborda la importancia del ordenamiento ambiental y de las reas de proteccin, a partir de la revisin de los modelos de gestin sustentable, basados en sistemas de ordenamiento ambiental de ecosistemas crticos, de presiones antrpicas, as como de aquellos factores econmicos territoriales que presionan el patrimonio natural de forma integral, y abordando la ecuacin de la vocacin, el uso del suelo, la valoracin y conservacin del patrimonio ambiental como eje orientador de las polticas de desarrollo. La perspectiva de los recursos hdricos como modelo de ordenamiento, considera al agua como el factor determinante de la viabilidad futura del desarrollo territorial, por lo cual el manejo de las microcuencas se integra como una estrategia fundamental en la resolucin del desafo de la valoracin y manejo del agua y el territorio rural. De la perspectiva de los modelos de desarrollo sustentable rurales y de los servicios ambientales en la economa rural, donde la internalizacin de los factores ambientales en la economa rural se eleva es enorme el desafo reejado en las estrategias de produccin limpia, modelos tecnolgicos de bajo impacto,
transformaciones en la gestin de los recursos naturales, modelos de cargas y benecios, valor econmico y social de la conservacin y proteccin, sistemas de cuentas ambientales y, en general, en un modelo de servicios ambientales. El expositor de la Agencia Catalana de Ecologa Urbana de Barcelona, Espaa, pregunt quin es ms utpico? el que piensa que el mundo podr continuar otros cien aos sin modicar su modelo de generacin y consumo energtico altamente polarizado y concentrador o quines proponen como l que no se cubra un metro cuadrado ms de pavimentacin? El Director General del Corredor Biolgico Mesoamericano de la Comisin Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO), explic que la reconversin productiva, la contencin de cambios de uso de suelo, el desarrollo de alternativas econmicas, as como los servicios de informacin y planeacin para la gestin ambiental, son los ejes estructurantes de las polticas pblicas ambientales. Para frenar el cambio de uso del suelo deben atenderse los factores degradantes como el uso del fuego y el cambio de uso del suelo; mejorar las prcticas productivas sustentables, liberar como parte de sistemas agropecuarios extensivos supercie con acahuales (descanso), mismos que se enriquecen con especies forestales tiles; as como acuerdos comunitarios para la conservacin y el desarrollo, que garanticen la estabilizacin de la supercie ejidal con selva conservada; tambin deben potenciarse los activos locales a travs de proyectos productivos sustentables; diversicar las alternativas econmicas con opciones productivas fomentando la reconversin hacia el manejo y aprovechamiento sustentable de la vida silvestre; y ordenamiento territorial del medio natural y construido para armonizar la
produccin primaria y el desarrollo de infraestructura y equipamiento con la conservacin de los recursos naturales y la biodiversidad. El panel de Desarrollo social en los territorios, fue moderado por la Directora General del Instituto Nacional para el Desarrollo de Capacidades del Sector Rural A. C. (INCA Rural A. C.), con la participacin del Subsecretario de Prospectiva, Planeacin y Evaluacin de la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL); y del Asesor del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Martimo, Jefe del Departamento Tecnolgico del Servicio Regional de Investigacin y Desarrollo Agroalimentario de la Consejera de Medio Ambiente Rural y Pesca (SERIDA), del principado de Asturias, Espaa. Se desarroll con el objetivo explcito de abordar el desarrollo social desde una perspectiva territorial, confrontando los modelos y experiencias de gestin de polticas sociales dentro de cuatro enfoques integrales de gestin territorial. Este panel se enfoc a travs de tres vertientes: la infraestructura social en el espacio rural a partir de una revisin de los procesos de dotacin de servicios sociales; la regionalizacin y micro regionalizacin como herramientas bsicas de la gestin social del territorio, y; la educacin y recursos humanos para el mundo rural, y partiendo de la premisa bsica y elemental de que la formacin y la educacin son condiciones sine quanon para reducir las asimetras urbano-rurales. Sobre todo debido a que el modelo de gestin social se soporta en el desarrollo del capital humano y del capital social como motores del desarrollo. La infraestructura social en el espacio rural, a partir de una revisin de los procesos de dotacin de servicios sociales, particularmente en espacios de dispersin y baja densidad demogrca, caractersticas de los territorios rurales,
implica desafos que han sido abordados con estrategias de redes pblicas y privadas de infraestructura de servicios sociales en el territorio y especializacin de los servicios. La regionalizacin y la microregionalizacin como herramientas bsicas de la gestin social del territorio, que busca la integralidad de cobertura de los servicios sociales para la poblacin rural y local, y nalmente una vertiente educativa. El empleo rural ha registrado cambios signicativos en su composicin, que conducen a nuevas demandas y mecanismos de desarrollo social. No obstante lo anterior, la agricultura familiar sigue siendo una realidad y el valladar de las polticas pblicas que no acaban por entender el signicado, aporte y el nuevo rol de los pequeos productores en el conjunto de la poltica nacional iberoamericana y de manera muy particular la latinoamericana. Este panel cerr con la participacin del asesor del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Martimo de Espaa. Que comparti con el auditorio la clasicacin de las zonas rurales en Espaa, en tres tipos: a) Zonas rurales a revitalizar: aquellas con escasa densidad de poblacin, elevada signicacin de la actividad agraria, bajos niveles de renta y un importante aislamiento geogrco o dicultades de vertebracin territorial; b) Zonas rurales intermedias: aquellas de baja o media densidad de poblacin, con un empleo diversicado entre el sector primario, secundario y terciario, bajos o medios niveles de renta y distantes del rea directa de inuencia de los grandes ncleos urbanos; y c) Zonas rurales periurbanas: aquellas de poblacin creciente, con predominio del empleo en el sector
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terciario, niveles medios o altos de renta y situadas en el entorno de las reas urbanas o reas densamente pobladas. Clasicacin prevista en el Artculo 10 de la Ley para el Desarrollo Sostenible del Medio Rural. Instrumento que ha sido de gran ayuda en el diseo y operacin de la poltica rural espaola en el contexto de la Unin Europea. El panel Economa de los territorios, plante como objetivo analizar las dinmicas de la economa de los territorios, experiencias y lecciones de las polticas de desarrollo territorial. Cont con la moderacin del Ministro de Agricultura y Ganadera de Costa Rica; con la participacin del Director General del Instituto Mexicano para la Competitividad y con la participacin del Director Interino del Centro de la OCDE en Mxico para Amrica Latina. Para el Instituto Mexicano de la Competitividad (IMCO), la competitividad es la capacidad de un territorio para atraer y retener tanto la inversin como a los diversos factores y agentes de la produccin. La diversicacin productiva rural, el medio rural y los espacios locales han mostrado un fuerte proceso de terciarizacin de su economa, ganando presencia los sectores de comercio y servicios. Adicionalmente hay una clara tendencia a modelos de valor agregado a la produccin primaria, con incremento de la industria agroalimentaria y otros sectores agroindustriales. Esto tiene reejo en la nueva estructura del empleo e ingreso, en los sistemas de innovaciones productivas y reconversin productiva. Cluster, encadenamientos y sistemas agroalimentarios localizados, la economa territorial crea modelos de articulacin sectorial, dinmicas y ujos de factores productivos territoriales, con mercados de factores localizados
en un espacio geogrco determinado. Esto ha conducido a modelos de especializacin productiva regional, local y rural, a sistemas producto en el territorio y a la creacin de cluster o aglomeraciones productivas, donde los factores de localizacin permiten una nueva lectura de la economa. Multifuncionalidad de la economa local y rural, los efectos positivos y la contribucin de la economa local y rural sobre el medio ambiente, la retencin poblacional, la estabilidad poltica institucional o la ocupacin del territorio, son factores que cada vez pesan ms en las decisiones de poltica e inversin. La economa privada, no slo genera benecios o rentas privadas, tambin puede generar benecios y rentas sociales. Un modelo de competitividad territorial implica la presencia de rmas rentables, facilidades territoriales para la actividad de estas rmas y mximos benecios, o rentas, sociales para los miembros del territorio. El Director Interino del Centro de la OCDE en Mxico para Amrica Latina, enfatiz que el desarrollo regional se encuentra hoy en el centro de las discusiones nacionales e internacionales, y esto obedece al entorno globalizado, la tendencia hacia la descentralizacin, la participacin democrtica, y el crecimiento de las disparidades regionales, sobre todo, porque en algunos casos las disparidades entre regiones dentro de los pases son ms grandes que entre los propios pases, lo que habla de los efectos altamente concentradores y asimtricos de la realidad econmica y social. Adems sostuvo que se ha demostrado que el crecimiento econmico y la estabilidad macroeconmica no necesariamente reducen las disparidades regionales. Por lo cual asegur que Mxico tiene entre otros, los siguientes retos: la oportunidad de la convergencia de sus regiones ms
rezagadas; encontrar un balance entre la urbanizacin ordenada y el desarrollo rural. Finalmente, en el panel Nuevos componentes de la agenda, , fungi como moderador de la mesa, el Director Nacional del Instituto de Desarrollo Agropecuario de Chile y cont con la presencia del representante del Programa Iberoamericano de Gestin Territorial de Espaa y con la exposicin de la Agencia Catalana de Ecologa Urbana de Barcelona, de Espaa, quien despus de brindar argumentos para aclarar que los utpicos son quienes piensan que el mundo puede continuar funcionando como lo ha venido haciendo, y no quienes plantean y explican la insostenibilidad del actual modelo altamente polarizador y generador de desigualdades, de generacin, distribucin y consumo de energa en el orbe. Agreg importantes propuestas al manifestar que en el planeta deba suspenderse por completo la pavimentacin, debe apostarse por los transportes masivos y debe haber una produccin agropecuaria basada en la cercana a las zonas de consumo. Las conclusiones corrieron a cargo de Rafael Echeverri Perico, quien arm lo siguiente: Hablando de la competitividad social del territorio, Y es cierto, hemos hecho polticas cuyo nico resultado es reproducir la pobreza. El concepto de competitividad territorial es diferente de la competitividad empresarial, la competitividad territorial se preocupa de dos cosas, cul es la funcin de le economa, produccin distribucin y consumo para el territorio? y cul es la funcin del territorio para la economa? .
Otro tema es el de la diversicacin de la produccin, el desafo que hemos tenido todos, pero cual es el problema, la reconversin productiva es un tema del productor, no del funcionario pblico, no de la poltica pblica. En la competitividad de la economa, el tema no va a ser solamente Cul va a ser la solucin de la crisis?, sino cul va a ser el proceso para encontrar la solucin de la crisis? Ese proceso, de hecho la crisis siempre es oportunidad, abre una ventana de oportunidad, nos abre la posibilidad de nuevos espacios de reexin, de nuevos instrumentos, da lugar a nuevas alianzas, nuevas dinmicas para buscar y encontrar modelos alternativos de desarrollo, de tal forma creo y me siento satisfecho cuando proponamos el nombre del seminario, creo que le atinamos, pero creo que tenemos que hacer mucho para llegar a este tema de la sustentabilidad y la competitividad territorial como algo mucho ms claro y unas vas mucho ms claras para encontrar soluciones a los retos del desarrollo. Qued otando en el ambiente, despus de este importante Seminario impulsado por IICA e INCA Rural A. C., una especie de consenso en el que los tres conceptos: Sustentabilidad, Competitividad y Territorio, adems de ser conceptos polismicos, implican mayores esfuerzos de anlisis y abordaje complejo. Son conceptos en construccin y en cambio permanente, pero resulta indispensable la claridad de su evolucin, dinmica, interrelacin y probables tendencias, para asegurar desde una perspectiva ms amplia, la existencia de polticas pblicas, instituciones, enfoques y capacidades humanas y sociales adecuadas a los retos que nos impone la realidad rural y global del mundo actual.
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Resea del libro: Competitividad del frijol de Mxico en el contexto del libre comercio 1
Altyna Arias Hernndez*
En Mxico, difcilmente se realizan estudios que aborden un anlisis sobre la competitividad en la agricultura, ya que, como los autores lo mencionan, no se cuenta con indicadores precisos que permitan la medicin competitiva de los productos agrcolas. En Competitividad del frijol de Mxico en el contexto del libre comercio los autores utilizan la metodologa sistmica y revisan los factores que inciden en la competitividad, tales como: la tecnologa, los costos de los insumos, la calidad del producto y la diferenciacin de precios, la promocin y la publicidad, y los factores externos, entre otros, para acercarse a un estudio de comparacin de un producto agrcola entre dos pases. La aportacin importante de este texto est constituida por las herramientas, los indicadores y la metodologa para realizar otros estudios comparativos de la produccin primaria en el pas. El libro que se presenta tiene la virtud de enfocar la competitividad de un producto como el frijol, en un contexto de libre mercado, por lo que es posible revisar las asimetras de los modelos de produccin de Mxico y EE. UU., enfatizando las desventajas en que se encontraba y se encuentra este cultivo en nuestro pas, para la rma de un acuerdo comercial con los pases de Amrica del Norte, que hacen necesaria su revisin. Este trabajo fue desarrollado por: Alma Velia Ayala Garay, Rita Schwentesius Ridermann, Gustavo Almaguer Vargas, Manuel ngel Gmez Cruz y Sergio R. Mrquez Berber, investigadores del Centro de Investigaciones Econmicas, Sociales y Tecnolgicas de la Agroindustria y Agricultura Mundial (CIESSTAAM) de la Universidad Autnoma Chapingo (UACH), como parte del Programa De la Agricultura a la Industria y del doctorado en Problemas Econmicos Agroindustriales.
Autores: Alma Velia Ayala Garay, Rita Schwentesius Ridermann, Gustavo Almaguer Vargas, Manuel ngel Gmez Cruz y Sergio R. Mrquez Berber.
* Maestra en Desarrollo Rural. Jefe del Departamento de Rentabilidad del CEDRSSA, Cmara de Diputados.
Resea del libro: Competitividad del frijol de Mxico en el contexto del libre comercio
En 2003, fue realizado el taller Evaluacin de los efectos del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), en el cual se reconoci la importancia del frijol como segundo cultivo bsico y estratgico del pas. Es as que se decidi realizar un estudio comparativo de la competitividad del frijol mexicano frente a la de su principal socio comercial: los Estados Unidos de Norteamrica. Los investigadores se propusieron desarrollar los siguientes objetivos: 1. Determinar el nivel de competitividad de la produccin de frijol en Mxico en el contexto de la apertura comercial. 2. Analizar los determinantes de la competitividad del frijol en los niveles: macro, meso y micro. 3. Proponer alternativas que permitan mejorar las condiciones de competitividad de la produccin nacional de frijol, en un contexto de apertura comercial. El eje temtico del libro Competitividad del frijol de Mxico en el contexto del libre comercio, se desarrolla a lo largo de 189 pginas y su contenido incluye: el marco conceptual de la competitividad, aspectos relevantes del frijol en los EE. UU., el frijol en Mxico, comparacin de las condiciones de la produccin de frijol entre Mxico y los EE. UU., la competitividad del frijol en Mxico y los factores que inuyen en ella, conclusiones y recomendaciones. En conclusin de los estudiosos del tema, la competitividad signica la capacidad que tiene una empresa para entregar bienes y servicios en el tiempo, lugar, y forma requeridos, a precios buenos o mejores que los ofrecidos en el mercado por los oferentes, obteniendo cuando menos los costos utilizados. cuanto al concepto de En competitividad, los autores plantean que es un conjunto de factores que promueven el crecimiento pleno y sostenido del PIB per cpita, que implica
promover la eciencia y modernizacin de una empresa y su entorno meso y macro externo, institucional y polticasocial (enfoque sistmico). Como parte del marco coneptual, el nivel macro, est denido por dos vertientes: la primera hace referencia a la dinmica macroeconmica, el crecimiento pleno y sostenido basado en ndices, como inversin/PIB y ahorro interno, el ndice de innovacin que incide en la productividad y el coeciente o ndice tributario para el desarrollo de capitales; la segunda vertiente tiene que ver con la eciencia macroeconmica, que se caracteriza por las variables determinantes de los costos-precios relativos a los bienes comerciales y no comerciales; sobre todo, afecta el tipo de cambio real. En lo que respecta al nivel meso, es el resultado de las estrategias de cooperacin a nivel de grupo y a nivel regional, caracterizndose por la infraestructura, desarrollo logstico, recursos naturales, caractersticas agroecologistas, y elementos climticos. Asimismo, la variante micro se reere al incremento de capacidades de s mismo, siendo ste el punto de partida de la competitividad sistemtica, que lleva al logro de productores sustentables, inteligentes en su organizacin, exibles en la produccin y giles en la comercializacin. Entre los factores generales que inciden en la competitividad, son cuatro los atributos genricos que conforman el entorno de la ventaja competitiva: 1. Condiciones de los indicadores, 2. Condiciones de la demanda, 3. Sectores anes y de apoyo y 4. Estrategia, estructura y rivalidad de la empresa. Dentro de los factores de produccin, puede realizarse el siguiente agrupamiento: recursos humanos, recursos fsicos, de conocimientos, de capital, e infraestructura. En la agricultura los factores involucrados son: la tecnologa, el tipo de insumos y sus
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costos, la diferenciacin del producto, la economa de escala, la calidad del producto, la diferenciacin de los precios, la publicidad y promocin, los factores externos como polticas de gobierno que afectan el mercado interno y externo, el tipo de cambio y las tasas de inters y subsidio. En el caso del captulo que trata la competitividad del frijol en Mxico y los factores que inuyen en ella, se establecen ndices de ventaja competitiva para medir y analizar la evolucin de la competitividad de la produccin de frijol de Mxico en relacin con la de EE. UU. teniendo como referencia el mercado global, utilizando datos estadsticos agrcolas, que de acuerdo con Thomas Vollrath se miden a partir de los ndices de competitividad y el desempeo de las exportaciones; por lo tanto, el estudio revela una grca donde se establece la evolucin de los ndices de competitividad de Mxico y EE. UU. para el frijol durante el periodo 1961-2006. Para su eleboracin se toman en cuenta la poltica y el tipo de cambio en Mxico durante los aos ochenta, modicados por los programas neoliberales de estabilizacin y el ajuste estructural impuesto por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial; para acrecentar el papel del mercado como mecanismo de asignacin ptimo de los recursos. Resultando una balanza comercial agroalimentaria decitaria. Por otro lado, se realiz un anlisis macro a partir de la negociacin del frijol en el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), en este anlisis se concluy que en Mxico se presentaron una serie de acontecimientos como: el contrabando de frijol, el no cobrar los aranceles establecidos, no regular los cupos de importacin y las prcticas desleales en el dumping en frijol, entre otros.
A nivel meso, se realiz el estudio de competitividad del frijol tanto en Zacatecas como en Chihuahua; que incluysu participacin en el mercado nacional e internacional con las siguientes variables: supercie, produccin, rendimientos, tecnologa, rentabilidad y comercializacin. Para el anlisis micro, se realizaron estudios de caso de las cooperativas Las carreteras y Los arenales ubicadas en los municipios Belisario Domnguez y Ciudad Cuauhtmoc, en el estado de Chihuahua. Para el caso del Estudio de frijol en los Estados Unidos de Norteamrica, se tomaron en cuenta las siguientes variables: produccin, principales estados o regiones productoras, tipo de productores, el mercado interno de frijol, comercio exterior tanto exportaciones e importaciones, consumo de frijol y polticas de apoyo: seguro y apoyo en caso de desastres, investigacin agronmica y econmica, subsidio al riego, y apoyos a las exportaciones. En el estudio a nivel macro, se muestra por ejemplo, la evolucin que revelan los ndices de competitividad de frijol en Mxico y EE. UU. De acuerdo con los clculos realizados, Mxico tiene una competitividad negativa, lo cual puede explicarse porque las compras externas son mayores que las exportaciones; cabe sealar que los resultados obtenidos en la Figura 31 del libro demuestran que empez a perderse la ventaja a partir de los aos 80, adems lo anterior se conrma con lo datos del comportamiento de la balanza comercial de frijol en donde se demuestra que somos decitarios ya que se tiene que recurrir a las importaciones provenientes principalmente de Estados Unidos de Norteamrica. Las importaciones han aumentado a partir de la devaluacin del peso de los
Resea del libro: Competitividad del frijol de Mxico en el contexto del libre comercio
aos 90 lo que dio como resultado una balanza comercial agroalimentaria que en 2004 alcanz un rcord histrico de ms de 3.8 millones de dlares y la prdida scal a partir de la rma del TLCAN (1994-2005). En este libro se reporta que al momento de la negociacin del TLCAN, el pas contaba con 893,314 unidades de produccin de frijol en las 32 entidades federativas, de las cuales el 91% producan en el ciclo Primavera-Verano; y 466,702 contaban con una supercie menor de cinco hectreas; lo que pona en duda incluso la entrada del frijol en la rma del tratado. Sin embargo, tuvo que enfrentarse a los problemas de un mercado desleal, con contrabando, no respeto de los cupos establecidos y el dumping que afecta a la competitividad del frijol. A nivel meso se realiz el estudio de caso en los estados de Zacatecas y Chihuahua, llegando a la conclusin de que uno de los factores que afectan la competitividad tiene que ver tanto con la productividad como con el suelo y el clima, afectando a los rendimientos, a los costos de produccin y a la falta de apoyos en la comercializacin por parte de los gobiernos. En el nivel micro, se desarrolla el anlisis en el nivel de procesos de produccin, la rentabilidad de las unidades de
produccin, resaltando las utilidades, dividiendo en estratos a los productores, quienes obtuvieron desde cinco salarios mnimos diarios, hasta dos salarios mnimos, que en 2005 era de $44.05 moneda nacional, lo que signicaba un umbral econmico, si sus rendimientos se elevaban en una media de .98 ton/ ha a 1.3 ton/ha obteniendo ganancias mayores. Lo anterior provoca asimetras de competitividad en frijol entre Mxico y EE. UU. tanto en los rendimientos, como en los costos de produccin, y nalmente en el precio al productor, que son sintetizados en cuadro dentro del texto. En la conclusin, el frijol mexicano est en desventaja con relacin al frijol de los EE. UU., ya que a pesar de las asimetras que se identicaron en el estudio, se encontraron con desigualdades como: las de productividad, comercializacin, polticas de apoyo, tecnologa e investigacin, entre otras, en los tres niveles (macro, meso, y micro). A partir de las conclusiones de los investigadores, se recomienda mejorar la competitividad de la cadena agroalimentaria del frijol en Mxico, con una nueva poltica de apoyo integral y una poltica de desarrollo regional para las zonas productoras de esta leguminosa, que articule en una red de valor a todos los sectores sociales involucrados.
pulso del sector

enero-junio 2009
Numeralia
pulso del sector
rumbo rural
FOTO
Juan Manuel Lpez-Diaz Gonzlez
Avances en los indicadores rurales de los programas del Presupuesto de Egresos de la Federacin, al primer semestre de 2009
Gabriela Rangel Faz*
A continuacin se presentan los indicadores del mbito rural a partir de los cuales se denieron las metas de los programas presupuestarios del Presupuesto de Egresos de la Federacin 2009. Al respecto la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria seala: Artculo 110.- La Secretara realizar trimestralmente la evaluacin econmica de los ingresos y egresos en funcin de los calendarios de presupuesto de las dependencias y entidades. Las metas de los programas aprobados sern analizadas y evaluadas por las comisiones ordinarias de la Cmara de Diputados. Tambin se incluyen los avances en las metas que report el Ejecutivo Federal a la Cmara de Diputados en su Segundo Informe Trimestral sobre la Situacin Econmica, las Finanzas Pblicas y la Deuda Pblica, de junio de 2009, especcamente en su Anexo XVII, Avance en los Indicadores de Desempeo de los Programas Aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2009. Cabe aclarar que este anexo contiene los indicadores y metas incluidos en el PEF 2009, seleccionados de las Matrices de Indicadores de Resultados (MIR) de los programas presupuestarios. Para mayor informacin sobre el tema, puede consultarse el artculo Hacia las deniciones presupuestales de 2010: Indicadores del mbito rural incluidos en el Presupuesto de Egresos de la Federacin 2009, publicado en esta misma revista.
* Investigadora del CEDRSSA, adscrita a la Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas Rurales.
FOTOS
pulso del sector
rumbo rural
AGRICULTURA, GANADERA, DESARROLLO RURAL Y PESCA

Nombre del indicador Propsito Componente Programa Actividad Frmula (Apoyos directos entregados a los productores en el ciclo OI 08/09 /Total de apoyos directos presupuestados para el ciclo agrcola OI 08/09)*100. (Apoyos directos entregados a los productores en el ciclo agrcola PV 2009/ Total de apoyos directos presupuestados para el ciclo agrcola PV 2009)*100. (Apoyos directos entregados a los productores en el ciclo OI 09/10/ Total de apoyos directos presupuestados para el ciclo agrcola OI 09/10)*100. (Unidades econmicas rurales con activos incrementados/ Unidades econmicas rurales totales)*100. (Recursos en coejercicio federales y estatales ejercidos destinados a productores de bajo nivel de activos/Total de recursos en coejercicio federales y estatales ejercidos)*100. (Hectreas con obras y prcticas para el aprovechamiento sustentable del suelo, agua y vegetacin/Hectreas que presentan algn grado de erosin)*100. ((Supercie liberada de mosca de la fruta/ Supercie nacional))*.25) +((Supercie liberada de ebre porcina clsica/Supercie nacional))*.25) + ((Supercie de baja prevalencia de tuberculosis bovina/ Supercie nacional))*.25) + ((Supercie liberada de Newcastle/Supercie nacional))*.25)) *100.
PROCAMPO
Apoyos directos entregados a los productores antes de la siembra por ciclo agrcola.
Porcentaje de apoyos directos entregados a los productores en el ciclo 0I 08/09.
Porcentaje de apoyos directos entregados a los productores en el ciclo agrcola PV 2009.
Porcentaje de apoyos directos entregados a los productores en el ciclo agrcola 0I 09/10.
Adquisicin de Activos Productivos
Productores del medio rural y pesquero incrementan los niveles de capitalizacin de sus unidades econmicas.
Porcentaje de unidades econmicas rurales con activos incrementados.
Porcentaje de recursos en coejercicio (federales y estatales) destinados a productores de bajo nivel de activos.
Uso Sustentable de Recursos Naturales para la Produccin Primaria
Recursos naturales para la produccin agropecuaria y pesquera manejados sustentablemente.
Porcentaje de hectreas dedicadas a la actividad agropecuaria con prcticas y obras aplicadas para el aprovechamiento sustentable. Apoyos entregados para la realizacin de acciones sanitarias y de inocuidad. Porcentaje de supercie nacional libre o de baja prevalencia de plagas y enfermedades (mosca de la fruta, ebre porcina clsica, tuberculosis bovina enfermedad de Newcastle) que por su cobertura nacional protegen un valor de la produccin que representa el 47.3% del valor del PIB agropecuario, forestal y pesca y caza.
Soporte al Sector Agropecuario
Meta/Unidad de medida
Tipo de indicador
% de avance nanciero anual 68.75% 74.45% 63.69% 64.67%
% de avance anual
% de avance del periodo
Meta del periodo
Frecuencia
100%
Gestin.
Ecacia.
Trimestral.
100%
90.3%
90.3%
100%
Gestin.
Ecacia.
Trimestral.
57.0%
91.4%
52.1%
100%
Gestin.
Ecacia.
Anual.
NA
NA
NA
21.3%
Estratgico.
Ecacia.
Anual.
NA
NA
NA
50%
Estratgico.
Ecacia.
Anual.
NA
NA
NA
63%
Estratgico.
Ecacia.
Semestral.
21%
319%
106.3%
80.5%
Estratgico.
Ecacia.
Semestral.
78.8%
99.0%
96.9%
Observaciones La meta era originalmente 5.1% Se regres a la meta original de 80.5%, que al trimestre anterior era de 159.3%
Dimensin
pulso del sector
rumbo rural
Soporte al Sector Agropecuario
Apoyos entregados para que los productores usen innovaciones tecnolgicas (productos y procesos) y/o de gestin territorial. Evaluacin de la satisfaccin de los beneciarios con los servicios de asistencia tcnica y capacitacin.
Nombre del indicador
Propsito
Componente
Programa
Actividad
Porcentaje de beneciarios que aplican los conocimientos trasmitidos por los servicios de asistencia tcnica y capacitacin.
Porcentaje de beneciarios que estn satisfechos con la asistencia tcnica y capacitacin recibida.
Atencin a Problemas Estructurales
Apoyo temporal a los costos de los insumos energticos entregados. Apoyos temporales a los costos de comercializacin de granos y oleaginosas otorgados.
Porcentaje promedio de reduccin en los costos de los insumos energticos agropecuarios y pesqueros (diesel agropecuario, marino y gasolina riberea. Porcentaje de incremento promedio en el ingreso recibido por los productores de granos y oleaginosas elegibles en el ciclo Primavera-Verano.
Porcentaje de incremento promedio en el ingreso recibido por los productores de granos y oleaginosas elegibles en el ciclo Otoo- Invierno.
Frmula (Nmero de beneciarios que aplican los conocimientos trasmitidos por los servicios de asistencia tcnica y capacitacin/ Total de beneciarios)*100. (Beneciarios satisfechos con la asistencia tcnica y capacitacin recibida/ Total de beneciarios) *100. (Subsidio SAGARPA/ Precio pblico promedio mensual de los energticos agropecuarios y pesqueros)*100. Porcentaje de Incremento en el PV= [(Ingreso de los productores de frijol con apoyo en el PV+ Ingreso de los productores de Granos y Oleaginosas con Apoyo Complementario al I.O. en el PV+ Ingreso de los productores de AxC y Compras Anticipadas ms el benecio de las coberturas Call y compensacin de bases al productor en el PV)/(Ingreso de los productores recibido a precios de referencia de mercado de Frijol, Granos y Oleaginosas elegibles + Ingreso de los contratos de AxC y Compras Anticipadas en el PV)]- 1*100. Porcentaje de Incremento en el OI= [(Ingreso de los productores de frijol con apoyo en el OI+ Ingreso de los productores de Granos y Oleaginosas con Apoyo Complementario al I.O. en el OI + Ingreso de los productores de AxC y Compras Anticipadas ms el benecio de las coberturas Call y compensacin de bases al productor en el OI)/(Ingreso de los productores recibido a precios de referencia de mercado de Frijol, Granos y Oleaginosas elegibles + Ingreso de los contratos de AxC y Compras Anticipadas en el OI)]- 1*100.
% de avance nanciero anual
Tipo de indicador
% de avance anual
Frecuencia
Meta del periodo
Dimensin
55.0%
Estratgico.
Ecacia.
Semestral.
55.0%
112.7%
112.7%
64.67%
60%
Gestin.
Calidad.
Semestral.
60%
115%
115%
25%
Estratgico.
Ecacia.
Trimestral.
26%
100%
104%
72.71%
16.0%
Estratgico.
Ecacia.
Semestral.
16.0%
87.5%
87.5%
11.6%
Estratgico.
Ecacia.
Semestral.
6.0%
NA
NA
Observaciones La meta original era de 14.71% La meta original era 8.8%. Debi contar con avances.
pulso del sector
rumbo rural
Apoyo a la Participacin de Actores para el Desarrollo Rural Apoyo a Contingencias Climatolgicas Reincorporacin de productores de bajos ingresos a sus actividades productivas ante contingencias climatolgicas. Personas que se dedican a actividades productivas en el medio rural cuentan con mayor acceso a servicios nancieros.
Comits SistemaProducto constituidos y operando con un Plan Estratgico.
Propsito
Componente
Programa
Actividad
Porcentaje de Comits Sistema- producto nacionales operando con planes rectores. Potenciacin de los recursos pblicos (federal y estatal) ante la ocurrencia de contingencias climatolgicas.
Induccin y Desarrollo del Financiamiento al Medio Rural
Efecto multiplicador de cada peso de apoyo invertido por el Programa, en el crdito detonado al medio rural.
NOTA: en cursiva negrita se aprecian los cambios del primer al segundo trimestre. NA signica No aplica.
Frmula (Comits Sistema-Producto operando con plan rector) /(Comits atendidos)*100. Monto de recursos que protegen a las actividades productivas de productores rurales de bajos ingresos ante la ocurrencia de contingencias climatolgicas/ Monto de los recursos pblicos asignados. Monto de crdito detonado/ Monto de los apoyos otorgados por el Programa.
Tipo de indicador
% de avance nanciero anual 74.51% 75.31% 81.93%
% de avance anual
Frecuencia
Meta del periodo
80%
Estratgico.
Ecacia.
Anual.
NA
NA
NA
6 Nmero de veces.
Estratgico.
Ecacia.
Anual.
NA
NA
NA
15 Nmero de veces.
Estratgico.
Eciencia.
Trimestral.
15 veces.
63.3%
63.3%
Observaciones La meta original era 60% y la periodicidad Semestral.
Dimensin
pulso del sector
rumbo rural
DESARROLLO SOCIAL
Nombre del indicador Propsito Componente Programa Actividad Frmula (Litros distribuidos/Nmero de Beneciarios). (Precio de la canasta bsica en el mercado local/Precio de la canasta bsica en tiendas Diconsa - 1)*100. Suma de proyectos de Red de Agencias de Desarrollo Local, Integradores y de conanciamiento apoyados al momento de la medicin. (Nmero de acciones ejecutadas en ampliacin o mejoramiento de vivienda/nmero de acciones de ampliacin o mejoramiento programadas durante el ejercicio presupuestal)*100. Fin
Abasto Social de Leche
Los hogares beneciarios en pobreza patrimonial acceden al consumo de leche forticada de calidad, a bajo precio. Localidades rurales entre 200 y 2,500 habitantes de alta y muy alta marginacin, son abastecidas de productos bsicos y complementarios de calidad en forma econmica, eciente y oportuna. Personas, unidades familiares, grupos sociales y organizaciones de productores en condiciones de pobreza patrimonial, cuentan con alternativas de ingreso. Subsidios federales y apoyos econmicos entregados a las familias en situacin de pobreza patrimonial para mejoramiento o ampliacin de su vivienda.
Promedio de litros distribuidos por beneciario al mes (Factor de Retiro).
Abasto Rural
Margen de ahorro en la canasta bsica.
Opciones Productivas
Nmero de proyectos de Red de Agencias de Desarrollo Local, integradores y de conanciamiento apoyados.
Ahorro y Subsidio para la VIivienda Tu Casa
Porcentaje de avance en la meta anual de acciones de ampliacin o mejoramiento de vivienda.
Tipo de indicador
% de avance anual
Frecuencia
Meta del periodo
12.7 Litro.
Estratgico.
Ecacia.
Trimestral.
13.7
105.1%
113.4%
5.5%
Estratgico.
Ecacia.
Trimestral.
5.5%
116.4%
116.4%
7,535 Proyecto.
Estratgico.
Ecacia.
Semestral.
6,306 Proyecto
81.5%
68.2%
100%
Estratgico.
Ecacia.
Semestral.
25.0%
174.4%
43.6%
Observaciones Modic la meta original de 8,436 proyectos. Modic la meta de acciones a porcentaje.
Dimensin
pulso del sector
rumbo rural
Desarrollo Humano Oportunidades
Las familias en pobreza extrema beneciarias de Oportunidades amplan sus capacidades en educacin, salud y nutricin. Familias beneciarias que cumplieron su corresponsabilidad tuvieron acceso al Paquete Bsico Garantizado de Salud.(PBGS). Cobertura de atencin de familias beneciarias.
Propsito
Componente
Programa
Actividad
Tasa de terminacin de educacin bsica de los jvenes beneciarios de Oportunidades.
Porcentaje de familias beneciarias que estn en control en los servicios de salud.
Porcentaje de Cobertura de familias beneciarias del Programa Oportunidades. Cobertura del Programa respecto a la poblacin potencial en localidades de hasta 30 mil habitantes.
70 y ms
Adultos mayores de 70 aos y ms cuentan con mayor ingreso y proteccin social. Obras de infraestructura social bsica realizadas.
Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias
Viviendas con servicio de agua entubada terminadas en localidades mayores a 500 habitantes en municipios de muy alta y alta marginacin con rezagos que superan la media estatal. Contribucin acumulada al avance en la meta sectorial de viviendas con piso rme terminados en localidades de menos de 15,000 habitantes.
Acciones realizadas en la vivienda.
Acciones realizadas en la vivienda.
Contribucin acumulada al avance en la meta sectorial de viviendas con pisos rmes terminados en localidades de 15,000 habitantes y ms.
Frmula (Nmero de egresados de educacin bsica de Oportunidades/Poblacin beneciaria de Oportunidades con 15 aos de edad)*100. (Nmero de familias beneciarias en control/ Nmero de familias beneciarias registradas)*100. (Nmero total de familias beneciarias activas del programa/Nmero de familias establecidas como meta al inicio del ejercicio scal)*100. (Padrn activo de Beneciarios en localidades de hasta 30 mil habitantes/Poblacin potencial en localidades de hasta 30 mil habitantes)*100. Nmero de viviendas con servicio de agua entubada consideradas en proyectos terminados por el programa, en localidades mayores a 500 habitantes en municipios de muy alta y alta marginacin con rezagos que superan la media estatal. (Nmero de viviendas acumuladas con pisos rmes terminados en proyectos ejecutados por el programa en localidades de menos de 15,000 habitantes/Meta sectorial de viviendas con pisos rmes en localidades de menos de 15,000 habitantes [1.5 millones])*100. (Nmero de viviendas acumuladas con pisos rmes terminados en proyectos ejecutados por el programa en localidades de 15,000 habitantes y ms/Meta sectorial de viviendas con pisos rmes en localidades de 15,000 habitantes y ms [360 mil])*100.
Fin
Tipo de indicador
% de avance anual
Frecuencia
Meta del periodo
63.2%
Estratgico.
Ecacia.
Anual.
NA
NA
NA
95%
Gestin.
Ecacia.
Bimestral.
95%
103.8%
103.8%
100%
Gestin.
Ecacia.
Trimestral.
98.6%
101.8%
100.4%
100%
Estratgico.
Ecacia.
Bimestral.
100%
96.8%
92.0%
13,500 Viviendas.
Estratgico.
Ecacia.
Semestral.
3,375
367%
91.70%
68.2%
Estratgico.
Ecacia.
Semestral.
17.0%
294.7%
73.5%
29.4%
Estratgico.
Ecacia.
Semestral.
7%
195.7%
46.6%
Observaciones La meta al periodo seala que no aplica, antes s lo haca. Modic localidades de 20 mil a 30 mil habitantes. Modic nombre de indicador y meta. Modic la meta original de 62.6%
Dimensin
pulso del sector
rumbo rural
MEDIO AMBIENTE RECURSOS NATURALES Y PESCA

Nombre del indicador Fin Componente Programa Propsito Actividad Frmula (Caudal de agua residual tratada/Caudal de agua residual colectada)*100. Total de la supercie afectada por incendios forestales en el periodo/El nmero total de incendios forestales del periodo. Conteo de especies PACE con CVAP. (Total de supercie decretada como ANP por ao/La supercie total del territorio nacional)*100. (Nmero de hectreas en proceso de restauracin en ANP/Total de hectreas que requieren ser restauradas en ANP)*100. Hectreas incorporadas al pago de servicios ambientales hidrolgicos.
Manejo Integral del Sistema Hidrolgico
Contribuir al manejo integral y sustentable del recurso agua mediante una administracin eciente del recurso. Los ecosistemas forestales de Mxico son protegidos para reducir el impacto negativo ocasionado por incendios. Nmero de especies con Programa de Acciones para la Conservacin de Especies Prioritarias (PACE) que cuentan con CVAP. Contribuir a la conservacin de los ecosistemas y la biodiversidad del pas mediante el instrumento de reas Naturales Protegidas (ANP). Ecosistemas Restaurados.
Cobertura de agua residual tratada.
ProrbolPrevencin y Combate de Incendios Forestales Recuperacin y repoblacin de especies de Vida Silvestre y en peligro de extincin
Supercie promedio afectada por incendio.
Nmero de especies con Programa de Acciones para la Conservacin de Especies Prioritarias (PACE) que cuentan con CVAP.
Consolidar el Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas
Porcentaje de supercie decretada como ANP en el territorio nacional.
Supercie de ANP en proceso de restauracin.
Prorbol-Pago por Servicios Ambientales (PSA)
Las reas forestales prioritarias para la provisin de servicios ambientales asociados al ciclo hidrolgico son conservadas.
Supercie incorporada anualmente al pago de servicios ambientales hidrolgicos.
Tipo de indicador
% de avance nanciero anual 54.32% 58.07% 48.21% 47.24% 2.01%
% de avance anual
Meta del periodo
Frecuencia
0.5%
Estratgico.
Ecacia.
Anual.
NA
NA
NA
30 Hectreas/ Incendio
Estratgico.
Ecacia.
Mensual.
30 Hectreas/ Incendio.
90.0%
90.0%
6 Especies PACE
Gestin.
Ecacia.
Mensual.
0.0
0.0
12.2%
Estratgico.
Ecacia.
Semestral.
12
100.8%
99.5%
42.4%
Estratgico.
Ecacia.
Anual.
NA
NA
NA
375,000 Hectrea.
Estratgico.
Ecacia.
Mensual.
NA
NA
NA
Observaciones La meta original era 43.5% Debi contar con avances. La meta regres de 24.2% (en el 1er. Trimestre) a 12.2% (del PEF) y la medicin era anual. La meta era de 38% y era mensual. La meta regres a 375 mil Hectreas. Se meda anualmente. Debi contar con avances.
Dimensin
pulso del sector
rumbo rural
ProrbolConservacin y Restauracin de Ecosistemas Forestales (PROCOREF)
Contribuir a conservar y restaurar los ecosistemas para frenar el deterioro del capital natural mediante la recuperacin de la vegetacin forestal, la restauracin de suelos y el mantenimiento de la salud de las reas forestales. La supercie forestal y preferentemente forestal es conservada y restaurada.
Propsito
Componente
Programa
Actividad
Porcentaje de sobrevivencia en campo de la reforestacin.
Supercie forestal con acciones de conservacin y restauracin.
Prorbol-Manejo de Germoplasma Produccin de Planta y Proyectos especiales de Reforestacin
Contribuir a conservar y restaurar los ecosistemas forestales mediante el abastecimiento de planta en la ejecucin de proyectos de reforestacin.
Hectreas reforestadas.
Frmula (Plantas vivas)/(Plantas vivas + plantas muertas)*100. Supercie en hectreas con acciones de conservacin y restauracin en terrenos forestales y preferentemente forestales. Supercie en hectreas con acciones de reforestacin.
Fin
Tipo de indicador
% de avance nanciero anual 87.05% 29.37%
% de avance anual
Frecuencia
Meta del periodo
53.0%
Estratgico.
Ecacia.
Anual.
NA
NA
NA
480,000 Hectrea.
Estratgico.
Ecacia.
Mensual.
4,000
128.2
1.1
400,000 Hectrea.
Estratgico.
Ecacia.
Mensual.
NA
NA
NA
Observaciones La meta al 1er. Trim. era 833,000 hectreas, regres a la original. Debi contar con avance.
Dimensin
pulso del sector
rumbo rural
REFORMA AGRARIA
Nombre del indicador Propsito Componente Programa Actividad Frmula ((Asuntos de conciliacin, arbitraje y servicios periciales concluidos/asuntos solicitados) + (Asuntos de quejas, denuncias, gestin administrativa y audiencia campesina concluidos/ asuntos solicitados) + ((Representaciones legales concluidas con sentencia/ Representaciones legales tramitadas) + (Asesoras legales otorgadas/asesoras solicitadas))/2 + ((Instrumentos de organizacin agraria bsica adoptados/universo de instrumentos requeridos) + (Testamentos depositados/ Universo de sujetos agrarios sin testamento))/2 + (Sujetos agrarios capacitados/Sujetos agrarios programados))/5 *100. Nmero de conictos agrarios solucionados/Nmero total de conictos agrarios en el pas. Nmero de ttulos de propiedad de terrenos nacionales y de acuerdos de improcedencia emitidos/ nmero de ttulos solicitados. Actos jurdicos atendidos (crean, modican o extinguen derechos y obligaciones)/ Nmero total de solicitudes recibidas. (Nmero de entidades federativas con informacin integrada al sistema operando/Total de entidades federativas)*100. Fin
Procuracin de Justicia Agraria
Contribuir a otorgar seguridad jurdica a los sujetos agrarios (Ejidatarios, comuneros, pequeos propietarios, avecindados, jornaleros agrcolas, ejidos y comunidades agrarias) respecto de la tenencia de la tierra social y privada, proporcionando los servicios jurdicos y administrativos correspondientes.
ndice de conclusin de servicios solicitados por los sujetos agrarios (Ejidatarios, comuneros, pequeos propietarios, avecindados, jornaleros agrcolas, ejidos y comunidades agrarias) en materia de procuracin de justicia.
Atencin de Conictos Agrarios Ordenamiento y regulacin de la propiedad rural
Los conictos agrarios son solucionados (Las partes convienen satisfactoriamente). Regularizar la propiedad de terrenos nacionales, mediante la emisin de ttulos. Los sujetos de derechos agrarios cuentan con seguridad jurdica documental registrando sus actos jurdicos. La certeza jurdica en la propiedad rural se fortalece con un sistema que integra y vincula toda la informacin documental, registral, catastral, geogrca y estadstica rural.
ndice de conictos agrarios solucionados respecto del total identicados en el pas. ndice de ttulos de propiedad de terrenos nacionales o acuerdos de improcedencia emitidos.
Registro de actos jurdicos sobre derechos agrarios
Proporcin de actos jurdicos atendidos con respecto a las solicitudes presentadas.
Modernizacin del Catastro Rural Nacional
Proporcin de entidades federativas con informacin integrada al sistema.
Tipo de indicador
% de avance nanciero anual 46.6% 55.5% 47.8% 43.8% 8.2%
% de avance anual
Meta del periodo
Frecuencia
75.6%
Estratgico.
Ecacia.
Trimestral.
70.7%
184.9%
172.9%
0.4 Conicto.
Estratgico.
Ecacia.
Trimestral.
0.1
80.0%
14.0%
19.4 Documento.
Estratgico.
Ecacia.
Mensual.
8.0
83.8%
34.5%
100%
Estratgico.
Ecacia.
Mensual.
7%
928.6%
65.0%
22%
Estratgico.
Ecacia.
Semestral.
9.4%
94.7%
40.5%
Observaciones Cambi la meta original era 0.31 Conictos.
Dimensin
pulso del sector
rumbo rural
Programa de la Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG)
Contribuir al mejoramiento de ingresos y empleo en el sector rural, mediante el otorgamiento de apoyos para la implementacin de proyectos productivos. Mujeres habitantes de ncleos agrarios en el medio rural generan proyectos productivos tcnicamente sustentables.
Propsito
Componente
Programa
Actividad
Porcentaje de incremento del ingreso de las mujeres rurales atendidas.
(Proyectos productivos vigentes Porcentaje de sobrevivencia de proyectos despus de un ao de iniciados/ productivos apoyados. Total de proyectos productivos del ejercicio anterior)*100.
Fondo de Apoyo para Proyectos Productivos (FAPPA)
Grupos de poblacin rural no posesionarios de tierra generan proyectos productivos tcnicamente sostenibles y con equidad de gnero. Contribuir al incremento del ingreso de los jvenes rurales facilitando el acceso a modelos de negocio rentables en sus ncleos agrarios. Jvenes rurales impulsan el relevo generacional en sus ncleos agrarios al crear Agroempresas rentables y sustentables accediendo a factores de produccin.
(Proyectos en operacin/ Porcentaje de sobrevivencia de proyectos Proyectos apoyados en el productivos apoyados. ejercicio anterior)*100.
Jven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras
Porcentaje de incremento del ingreso de los jvenes rurales atendidos.
Tasa promedio de sobrevivencia de Agroempresas.
Frmula (Ingreso promedio de las beneciarias apoyadas con proyectos productivos en Tiempo 1 - Ingreso promedio de beneciarias atendidas en Tiempo 0/Ingreso promedio mensual de beneciarias apoyadas en el Tiempo 0)*100. ((Ingreso promedio de jvenes atendidos en tiempo uno - ingreso promedio de jvenes atendidos en el tiempo cero)/(Ingreso promedio de jvenes atendidos en el tiempo cero))*100. (Total de agroempresas que permanecen con un ao o ms/Total de agroempresas creadas en el ao anterior al presente)*100.
Fin
Tipo de indicador
% de avance anual
Frecuencia
Meta del periodo
5%
Estratgico.
Ecacia.
Anual.
NA
NA
NA
70%
Estratgico.
Ecacia.
Trimestral.
25%
115.2%
41.1%
70%
Estratgico.
Ecacia.
Trimestral.
25%
104.4%
37.3%
20%
Estratgico.
Ecacia.
Anual.
NA
NA
NA
70%
Estratgico.
Ecacia.
Trimestral.
NA
NA
NA
Observaciones Cambi la meta anual. Era 40% Cambi la meta anual. Era 40% Debera contar con avances.
Dimensin
pulso del sector
rumbo rural
ECONOMA
Nombre del indicador Propsito Componente Programa Frmula ((Cantidad de microcrditos otorgados por las micronancieras en el periodo/Microcrditos otorgados en el ao anterior)1)*100. (Nmero de ocupaciones generadas por el Programa en el ao t/Nmero de ocupaciones generadas en el segmento de micronegocios de bajos ingresos en el ao t)X100. (Suma del nmero de empleos formales generados por el Fondo PYME en ao t). (Cantidad de microcrditos otorgados por las micronancieras en el periodo T/Microcrditos otorgados en el ao anterior T-1)*100. Fin
Fondo de Micronanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR)
Apoyos crediticios otorgados a Instituciones de Micro Financiamiento (IMF) destinados a sustentar lneas de micro crditos a mujeres rurales emprendedoras en condicin de pobreza. Contribuir a la generacin de ocupaciones entre la poblacin emprendedora de bajos ingresos, mediante el apoyo a la creacin y consolidacin de proyectos productivos. Contribuir al crecimiento econmico a travs de la generacin de ms y mejores empleos. Emprendedores en condicin de pobreza crean y desarrollan microempresas a travs del acceso al nanciamiento.
Microcrditos otorgados a beneciarias.
Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad (FONAES)
Porcentaje de ocupaciones generadas por el Programa en el segmento de micronegocios de bajos ingresos.
Fondo de Apoyo para la Micro, Pequea y Mediana Empresa (Fondo PYME) Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario
Generacin de empleos formales por el Fondo PYME.
Variacin en el nmero de microcrditos otorgados a los emprendedores en condicin de pobreza.
Tipo de indicador
% de avance anual
Frecuencia
Meta del periodo
9.2%
Gestin.
Ecacia.
Trimestral.
20.4%
-132.4%
-293.5%
7.5%
Estratgico.
Ecacia.
Semestral.
15.0%
127.9%
255.9%
75,000 Empleos.
Estratgico.
Ecacia.
Trimestral.
35,000
97.7%
45.6%
136.3%
Estratgico.
Ecacia.
Semestral.
141.8%
101.0%
105.1
Observaciones La meta original era 70,000. Modic la meta original que era de 21.21%, pas a 36.40% al primer Trimestre.
Dimensin
pulso del sector
rumbo rural
EDUCACIN PBLICA
Nombre del indicador Propsito Componente Programa Actividad Frmula (Nmero de alumnos de primaria comunitaria que se ubican al menos en el nivel de logro Elemental en ENLACE (Espaol y Matemticas) del ao N /Total de alumnos de primaria comunitaria evaluados por ENLACE N-1) -1 X 100. (Nmero de servicios educativos entregados en localidades rurales e indgenas en el ao N/Nmero de servicios educativos entregados en localidades rurales e indgenas en el ao N-1) -1 X100. (Nmero de espacios educativos y tcnico administrativo construidos y rehabilitados en el ao N). Nmero anual de aulas de 5 y 6 grado de educacin primaria equipadas con Enciclomedia en el ao N/Total de aulas de 5 y 6 grado. Fin
Educacin inicial y bsica para la poblacin rural e indgena
Los nios atendidos por CONAFE mejoran los resultados de su aprendizaje.
Tasa de crecimiento de alumnos que se encuentran al menos en el nivel de logro elemental en ENLACE (espaol y matemticas).
Se cuenta con las condiciones para la inscripcin generalizada y permanencia. Acciones Compensatorias para Abatir el Rezago Educativo en Educacin Inicial y Bsica (CONAFE) Enciclomedia Aulas disponibles con Enciclomedia de 5 y 6 grado de educacin primaria. Construir, rehabilitar y equipar escuelas de educacin bsica.
Tasa de crecimiento de servicios educativos entregados en operacin.
Espacios educativos y tcnico administrativos construidos y rehabilitados.
Porcentaje anual de aulas de 5 y 6 grado de educacin primaria disponibles con Enciclomedia respecto al total de aulas de 5 y 6 grado de educacin primaria beneciadas con Enciclomedia.
Tipo de indicador
% de avance anual
Meta del periodo
Frecuencia
50%
Estratgico.
Eciencia.
Anual.
NA
NA
NA
1.9%
Gestin.
Ecacia.
Trimestral.
0.4%
625%
131.6%
2,755
Gestin.
Ecacia.
Trimestral.
865
100%
31.4%
81 Aulas.
Estratgico.
Ecacia.
Anual.
NA
NA
NA
Observaciones Cambi el nombre del indicador y la meta. La meta era 95 aulas.
Dimensin
pulso del sector
rumbo rural
SALUD
Nombre del indicador Propsito Componente Programa Actividad Frmula Nmero de defunciones maternas/Nacidos vivos estimados, por 100,000. Nmero de mujeres asintomticas de 50 a 69 aos con mastografa en el ltimo ao/Nmero de mujeres de 50 a 69 aos de edad, por 100. Nmero de defunciones por cncer crvico uterino en mujeres mayores de 25 aos/ Total de mujeres mayores de 25 aos, por cada 100,000 mujeres. Nmero de partos atendidos por personal calicado/Nacimientos estimados en poblacin no derechohabiente, por 100. Fin
Atencin de la Salud Reproductiva y la Igualdad de Gnero en Salud
Disminuir la mortalidad materna, a travs de la mejora en la atencin durante y al nalizar el embarazo. Identicar la cobertura para la deteccin de cncer de mama en mujeres de 50 a 69 aos, a travs del nmero de mastografas realizadas. La mortalidad por cncer crvico uterino es disminuida en su tasa. Identicar que los partos que sean atendidos dentro de la Secretara de Salud se realicen por personal capacitado.
Tasa de mortalidad materna.
Cobertura de deteccin de cncer de mama por mastografa.
Tasa de mortalidad de cncer crvico uterino.
Atencin de parto por personal calicado.
Tipo de indicador
% de avance nanciero anual 34.63%
% de avance anual
Frecuencia
Meta del periodo
51.3 Tasa
Estratgico.
Ecacia.
Anual.
NA
NA
NA
14.4%
Estratgico.
Ecacia.
Semestral.
7.2%
NA
NA
12.8 Tasa
Estratgico.
Ecacia.
Anual.
NA
NA
NA
90.3%
Gestin.
Ecacia.
Trimestral.
Observaciones Debera contar con avance del perodo. Se elimin este indicador.
Dimensin
pulso del sector
rumbo rural
Propsito
Componente
Programa
Actividad
Caravanas de la Salud
Operacin de unidades mdicas mviles debidamente equipadas y con recursos humanos capacitados para la prestacin de los servicios con calidad. Contribuir a mejorar las condiciones de salud de la poblacin sin acceso o con acceso limitado a los servicios de salud, a travs de la oferta de servicios de prevencin, promocin y atencin mdica ambulatoria.
Unidades mdicas mviles acreditadas respecto del total en operacin.
Total de la poblacin que habita en comunidades aisladas y con alta marginacin, que es atendida por el programa.
Seguro Popular
Acceso efectivo a los benecios de la Proteccin Social en Salud. Familias nuevas incorporadas al Seguro Popular.
Acceso a benecios del Sistema de Proteccin Social en Salud.
Familias nuevas incorporadas al Seguro Popular.
COMUNICACIONES Y TRANSPORTES
Componente Nombre del indicador Programa Frmula
Programa de Empleo Temporal (PET)
Jornales entregados a beneciarios por los trabajos de reconstruccin y conservacin ejecutados en caminos rurales.
Jornal promedio por beneciario.
Nmero total de jornales entregados en el ejercicio/ Nmero de beneciarios totales.
Frmula (Unidades mdicas mviles acreditadas/Unidades mdicas mviles en operacin)X100. (Poblacin atendida por el programa/ Total de poblacin que habita en comunidades aisladas y con alta marginacin)X100. ((Nmero de consultas 2009 /Total de personas aliadas 2009)/(Nmero de consultas 2008/Total de personas aliadas))X100. (Total de familias nuevas aliadas en el ao/Total de familias nuevas programadas para su aliacin en el ao)X100.
Fin
Tipo de indicador
% de avance nanciero anual 63.07% 27.7% % de avance nanciero anual 66.84%
% de avance anual
Frecuencia
Meta del periodo
90%
Gestin.
Calidad.
Semestral.
45%
62.4%
31.2%
90%
Estratgico.
Ecacia.
Anual.
NA
NA
NA
100 ndice de acceso a los servicios de salud. 100%
Gestin.
Ecacia.
Semestral.
NA
10.40%
Gestin.
Ecacia.
Semestral.
30.0%
50.7%
15.2%
Tipo de indicador
% de avance anual
Meta del periodo
60 Jornales.
Estratgico.
Ecacia.
Anual.
NA
NA
NA
Observaciones No tiene sentido que sea anual.
Frecuencia
Dimensin
Observaciones Cambi la meta y unidad de medida. Eran 369 Unidades Mviles. Era semestral. Debera haber avance del periodo.
Dimensin
pulso del sector
rumbo rural
HACIENDA Y CRDITO PBLICO

Nombre del indicador Componente Programa Propsito Frmula (Poblacin atendida en el ao t y aos anteriores con obras de comunicacin terrestre/Poblacin elegible sin comunicacin terrestre ao 2005)*100. (Poblacin beneciada con obras de comunicacin terrestre/ poblacin total elegible)*100. Frmula (PAEc/PAEa)*100. PAEa=Nmero de personas atendidas en el PAE; PAEc=Nmero de personas colocadas con algn apoyo de PAE. (Bc/Ba)*100. Ba=Nmero de personas atendidas en el subprograma Bcate; Bc=Nmero de personas colocadas con el subprograma Bcate.
Programa de Infraestructura Bsica para la Atencin de los Pueblos Indgenas (PIBAI)
Habitantes de localidades indgenas elegibles disminuyen su rezago en infraestructura bsica. Obras de drenaje y saneamiento, agua potable, electricacin y comunicacin terrestre disponible para la poblacin ubicada en localidades indgenas elegibles.
Porcentaje de reduccin del rezago en comunicacin terrestre.
Porcentaje de poblacin beneciada con obras de comunicacin terrestre.
TRABAJO Y PREVISIN SOCIAL

Programa Componente Nombre del indicador Tasa de beneciarios del Programa de Apoyo al Empleo colocados en un empleo o con autoempleo. Tasa de colocacin de personas buscadoras de empleo, capacitadas en el subprograma Bcate. Propsito Beneciarios atendidos por el Programa de Apoyo al Empleo facilitan su acceso a un empleo u ocupacin productiva.
Programa de Apoyo al Empleo (PAE) (Trabajadores Agrcolas Temporales)
Personas que buscan empleo que se integran a cursos de capacitacin para el trabajo, colocadas en una actividad productiva.
Tipo de indicador
12.4%
Estratgico.
Eciencia.
Anual.
NA
NA
NA
% de avance nanciero anual 47.5% Cambi la meta. Era 29.43% La meta era 6.66% % de avance nanciero anual 61.07% Observaciones
2.3%
Gestin.
Ecacia.
Trimestral.
1.1%
145.5%
Tipo de indicador
53.1%
Estratgico.
Ecacia.
Mensual.
44.9%
119.4%
63.3%
Estratgico.
Ecacia.
Mensual.
63.3%
90.7%
% de avance anual 100.9% 90.7%
Frecuencia
Meta del periodo
Dimensin
% de avance anual 69.6%
Meta del periodo
Frecuencia
Dimensin
El nmero 11 de Rumbo Rural fue impreso y encuadernado en septiembre de 2009 en los talleres de Offset Universal, S. A. Calle 2 Nm. 113, Col. Granjas San Antonio Delegacin Iztapalapa, 09070 Mxico, D. F. Telfonos 5581-7701 y 5581-1016 Tiraje 2,000 ejemplares
Que saber sirvaal alcampo campo Que elel saber sirva
El 27 de abril de 2004, con base en lo establecido en el numeral 277 del Acuerdo Nacional para el Campo, fue aprobada por la Cmara de Diputados en la LIX Legislatura, la creacin del Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberana Alimentaria, con el aval unnime de las siete Comisiones relacionadas con el sector rural. Hecho que pone de maniesto la importancia de contar con una instancia que d apoyo a los diputados en la realizacin del anlisis y la evaluacin de propuestas relativas al mejoramiento de la calidad de vida de las familias rurales, y a la conservacin y rehabilitacin de los recursos naturales del pas.
El Centro se cre para contribuir a que los retos que enfrenta el agro mexicano se solventen va la participacin de la H. Cmara de Diputados, con base en informacin objetiva, imparcial y oportuna, acorde con los cnones de la investigacin cientca. Por lo anterior, el CEDRSSA se ha constituido como una instancia profesional, apartidista, con autonoma tcnica, capaz de contribuir con informacin especializada, al anlisis, evaluaciones y generacin de opciones de carcter estratgico, para el logro de una adecuada Poltica de Estado para el campo.
cedrssa@congreso.gob.mx www.cedrssa.gob.mx

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Agenda legislativa

LA SUSTENTABILIDAD DEL DESARROLLO RURAL EN MXICO

Editorial | 4 Agenda legislativa

LX Legislatura Mesa directiva

El trabajo legislativo en materia rural: saldos de la LX Legislatura | 6 Vernica Lira Lpez

Comit del CEDRSSA

Fotografa del CEDRSSA (a la izquierda en la primera columna) de Jess Guzmn Flores

Consejo Consultivo Editorial

Pulso del sector

Correccin de estilo y cuidado de la edicin

Asistente de correccin y formacin

Dr. Sergio Barrales Domnguez Director General del CEDRSSA

Acervo de la Honorable Cmara de Diputados

El trabajo legislativo en materia rural: saldos de la LX Legislatura

El trabajo legislativo en materia rural: saldos de la LX Legislatura

Mara Guadalupe Valdez Lpez

Mara Guadalupe Valdez Lpez

El trabajo legislativo en materia rural: saldos de la LX Legislatura

Minutas Turnadas 64 10 22 10 9 6 121 20 11 106 Resueltas 40 3 13 6 4 2 68 11 6 59 Pendientes 24 7 9 4 5 4 53 9 6 47

El trabajo legislativo en materia rural: saldos de la LX Legislatura

Minutas Resueltas 20 4 0 4 1 0 1 30 4 2 29 Pendientes 12 1 3 4 5 2 0 27 4 3 24

Minutas Resueltas 19 2 3 9 3 2 38 6 4 30 Pendientes 12 3 4 5 0 2 26 4 3 23

El trabajo legislativo en materia rural: saldos de la LX Legislatura

Fuente: Elaboracin propia.

Fuente: Elaboracin propia.

El trabajo legislativo en materia rural: saldos de la LX Legislatura

El trabajo legislativo en materia rural: saldos de la LX Legislatura

Juan Manuel Lpez-Daz Gonzlez

El trabajo legislativo en materia rural: saldos de la LX Legislatura

Elizabeth Hernndez Gmez

El concepto de desarrollo sustentable en la legislacin mexicana

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Elizabeth Hernndez Gmez

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Mara Guadalupe Valdez Lpez

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Comisin Nacional del Agua

El concepto de desarrollo sustentable en la legislacin mexicana

Fuente: Elaboracin propia.

Anexo B. Deniciones sobre desarrollo sustentable en la legislacin estatal

Baja California Sur Sin denicin.

Comisin Nacional del Agua

El concepto de desarrollo sustentable en la legislacin mexicana

Mara Guadalupe Valdez Lpez

Comisin Nacional del Agua

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Estado Sinaloa Sin denicin.

Mara Guadalupe Valdez Lpez

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Desarrollo rural: sustentabilidad y organizacin social

Desarrollo rural: sustentabilidad y organizacin social

Grca 2. ndice de produccin de alimentos per cpita

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Comisin Nacional del Agua

Martnez, Julia y Fernndez Bremauntz, Adrin (comp.). Op. cit., nota 1.

Siglas del nombre en ingls: Emission Trade.

Grca 1. Proyectos MDL en el mundo por reas

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de CMNUCC/CDM pipeline 2009.

Comisin Nacional del Agua

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de CMNUCC, 2009.