Estudio de Tema: El H. Tribunal de Cuentas de la Provincia de Bs. As.

, las facultades de los ejecutivos municipales y la Ordenanza 2649/02 de Rojas

Informe Preliminar.

El criterio del Honorable Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires y las facultades regladas por una ordenanza municipal para la designacin de funcionarios pblicos no electivos.
Por Juan Carlos Acua1

1. Introduccin 2. Gnesis de la Ordenanza Municipal 2649/2002 3. Carcter jurdico del servicio pblico 4. Facultades discrecionales y regladas de los Intendentes Municipales 5. Las funciones de Inspeccin y auditora del HTC 6. A modo conclusivo preliminar.

1.

INTRODUCCION.

El presente pretende una aproximacin dirigida a identificar si las facultades de los intendentes municipales para designar sus funcionarios auxiliares, cuando una ordenanza municipal dispone requisitos de idoneidad tcnica y proceso de concurso para la cobertura del cargo pblico excluido del rgimen de la ley 11.757, en el caso el titular de la Secretara de Obras, Servicios Viales Rurales y Ordenamiento Hdrico de Rojas, puede considerarse como limitacin a sus facultades de designacin y calificarse, a la ordenanza municipal, de confusa, ilegal e impugnable judicialmente como lo recomienda el Honorable Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires (HTC) a travs de su Delegacin de la Zona XVI con asiento en Junn. Tambin procura el presente indagar respecto de la funcin del Honorable Tribunal de Cuentas cuando desde de un municipio se requiere informacin sobre montos recaudados y movimientos de la cuenta bancaria especial del rea.

1 Abogado. Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales. Universidad Nacional de La Plata. C.A.L.P.

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La cuestin surge de la Ordenanza Municipal de Rojas 2649/2002, consulta del Honorable Concejo Deliberante de Rojas (HCD) y respuesta del HTC Delegacin Zona XVI, con relacin al artculo 2 y 3 si bien sus recomendaciones globalizan a toda la ordenanza pues no hace cita a artculo en especial objeto de reproche o al menos resulta confuso entre desarrollo argumental y conclusin recomendada.2 Es tambin, tal lo anticipado en el segundo prrafo, cuestin materia de consulta la relacionada con los recursos afectados a la Secretara de Obras, Servicios Viales Rurales y Ordenamiento Hdrico de Rojas, sobre su gestin, aplicacin y destino. La consulta elevada por Resolucin del HCD Rojas n 1030/2013 y respondida por la Delegacin Zona XVI, con asiento en Junn, del HTC por Nota 3 n RTpPc-201 de fecha 21/03/13, abre interesantes interrogantes respecto de las facultades y atribuciones no slo de los Departamentos Ejecutivos y Deliberativos Municipales la Provincia de Buenos Aires, sino tambin respecto de las competencias funcionales del HTC, de los criterios y reas de opinin, si bien no vinculantes, del organismo provincial asumiendo en circunspeccin las atribuciones conferidas por el artculo 159 de la Constitucin de la Provincia de Buenos Aires. El artculo dispone Art.159.- Dicho tribunal tendr las siguientes atribuciones: 1) Examinar las cuentas de percepcin e inversin de las rentas pblicas, tanto provinciales como municipales, aprobarlas o desaprobarlas y en este ltimo caso, indicar el funcionario o funcionarios responsables, como tambin el monto y la causa de los alcances respectivos. 2) Inspeccionar las oficinas provinciales o municipales que administren fondos pblicos y tomar las medidas necesarias para prevenir cualquier irregularidad en la forma y con arreglo al procedimiento que determine la ley. Las acciones para la ejecucin de las resoluciones del Tribunal correspondern al Fiscal de Estado. Concordantemente la ley Orgnica del Tribunal de Cuentas n 10.869 4, texto actualizado con las modificaciones introducidas por las leyes 10.876, 11.755, 13.118 y 13.339, dispone en su artculo 14 que Es facultad del Tribunal
2 http://es.scribd.com/doc/84107358/Ordenanza-Municipal-Rojas-2649-02 3 https://docs.google.com/file/d/0B9Zji4WrjQePYW1XeDJUMGNKMlE/edit?usp=sharing 4 http://www.gob.gba.gov.ar/legislacion/legislacion/l-10869.html

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examinar los libros de contabilidad y la documentacin existente en las dependencias pblicas provinciales o comunales o en aquellos entes que de cualquier forma perciban posean o administren fondos o bienes fiscales; inspeccionar las mismas; realizar arqueo de caja; toda otra actividad que coadyuve al cumplimiento de las funciones previstas en esta ley , es decir las funciones, entre otras, las asignadas a las delegaciones del Tribunal en el marco del estudio y dictamen sobre los estados de ejecucin de planta de personal, de ejecucin del presupuesto de gastos, de ejecucin del clculo de recursos, de ejecucin de cuentas especiales, de ejecucin de terceros, de movimiento de fondos y valores, de patrimonio, de resultado econmico financiero; como tambin la realizacin de inspecciones y auditoras en las oficinas y dems dependencias de la administracin municipal y elevar sus resultados al Tribunal de Cuentas, quien a su vez notificar al responsable del rgano municipal que correspondiere5 En una primera aproximacin puede afirmarse que las competencias y reas de conocimiento del HTC, en el sector provincial y municipal, se circunscriben a las cuentas, examen de libros de contabilidad, examen de la documentacin vinculada a la forma de administracin de fondos y bienes del Estado, del examen de la ejecucin del presupuesto de gastos, clculo de recursos, rendiciones de cuentas y la ejecucin de inspecciones y auditoras relacionados con aqullos; no surge expresamente jurisdiccin para pronunciarse sobre la legalidad de normas, alcances y modalidad de designacin de funcionarios municipales que no guardan relacin alguna con aspectos contables y administracin de fondos y bienes del Estado que constituyen central materia de su competencia.
2.

GNESIS DE LA ORDENANZA MUNICIPAL 2649/2002.-

Resulta importante hacer una breve resea de la gnesis de la Ordenanza que estableci una singular organizacin del servicio pblico municipal de servicios y obras de mantenimiento y reparacin de los caminos rurales de Rojas a la que agregaron inditamente las cuestiones del manejo de los excedentes de aguas superficiales por efecto de las lluvias, anticipndose a lo que desde 2004 constituye la actual Poltica Hdrica Nacional de la Subsecretara de Recursos Hdricos de la Nacin, si bien con demoras y fallas graves de ejecucin, Poltica

5 Conf. Artculo 21 de la Ley 10.869 t.a.

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Nacional que integra las cuestiones viales con las hidrulicas propiciando un manejo integrado. La iniciativa se dio en el marco de la emergencia econmica y climtica de 2001, inicindose el proceso en el invierno de 2001 con una amplsima participacin de los productores rurales de Rojas y culmin en setiembre de 2002 con la sancin de la Ordenanza 2649; este proceso fue acompaado por una inteligente apertura del poder poltico local expresado por el Departamento Ejecutivo y por el Departamento Deliberativo recreando un saludable clima de democrtica participacin ciudadana. En ejemplar proceso de participacin ciudadana, asambleas de productores fueron debatiendo sus propuestas como alternativa a la ejecucin del servicio por administracin municipal; importante punto de partida fue la preexistencia de comisiones rurales por localidades y parajes rurales cuyos vecinos se autoconvocaron avanzando orgnica y ordenadamente en el debate de las distintas opciones en el marco de la Ley Orgnica de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires (LOM): 1) concesin, 2) Cooperativa, 3) Consorcio, 4) Convenio-Permisos experimentales y 5) Organismo Descentralizado. Finalmente y luego de consultas con experiencias de productores en consorcios, concesiones y cooperativas de otros distritos, mayoritariamente la propuesta de las asambleas de productores se inclin por mantener la ejecucin del servicio dentro de la administracin municipal a travs de un organismo descentralizado municipal en el marco de los artculos 178 inc. 2 y 204 a 217 inclusive de la LOM, el anteproyecto fue elevado al DEM y ste form expediente, elev la iniciativa al HCD y simultneamente al Asesor Legal del Municipio y a la Asesora de Asuntos Municipales de la Provincia de Buenos Aires. Elevados e intensos debates se dieron en el seno del HCD, finalmente la propuesta qued a medio camino en una descentralizacin atpica pero que, sin embargo, signific un sustancial progreso del modelo de gestin hasta ese momento vigente, se incorpor la cuestin hdrica integrndola a la resolucin de problemas viales; se cre una Direccin, luego Secretara 6, especfica para las cuestiones viales e hdricas; se cre un Consejo Asesor Municipal de Productores integrados por delegados ad honorem y sin compensacin por movilidad y/o viticos, de las siete comisiones rurales; se incorpor el concepto de recurso afectado en el marco legal vigente; se incorporaron progresistas
6 Ordenanza Municipal 2672/2002

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principios de participacin ciudadana mediante mecanismos mltiples: a travs del presupuesto participativo; a travs de facultades de vigilancia y control social de la gestin y aplicacin de recursos pblicos y a travs de la participacin en el mecanismo de seleccin de postulantes para ocupar el cargo pblico de director, luego secretario, reglando requisitos de idoneidad tcnica. El proceso se extendi por casi un ao y medio, lejos de manifestar cansancio por las horas dedicadas a los anlisis y debates, avances y retrocesos, los productores rurales de Rojas crecieron con conviccin en el dominio y conocimiento de normas pblicas que antes les eran ajenas y perteneciente al extrao mundo de lo pblico; este proceso se afirm profundizndose con el ejercicio de una participacin activa desde 2002 hasta el presente transitando y compartiendo con gobiernos municipales de distinto signo partidario, pues sus objetivos institucionales no son partidarios, son objetivos el asumir responsabilidades como actores de la poltica pblica estatal municipal para una mejor, eficiente y eficaz gestin de obras, servicios y aplicacin de recursos pblicos municipales representado por un porcentaje de la tasa de red vial y por los recursos afectados por leyes provinciales a los fines viales.
3.

CARCTER JURIDICO DEL SERVICIO PUBLICO.

Siguiendo la obra de Manuel Mara Diez con la colaboracin de Toms Hutchinson7 y en general para todos los servicios pblicos, citan doctrina que sealan los siguientes caracteres fundamentales: 1) Continuidad, 2) Regularidad, 3) Igualdad, 4) Generalidad y 5) Obligatoriedad. Con alto sentido comn los productores rurales de Rojas, en 2001 y en su calidad de usuarios-contribuyentes de un servicio pblico, exigieron e impulsaron fuertemente una demanda insatisfecha de continuidad, regularidad y obligatoriedad en la prestacin del servicio. El carcter de continuidad procura que las prestaciones del servicio pblico de mantenimiento, reparacin de la red vial y ordenamiento hdrico debe ser continuo, no debe interrumpirse, ni paralizarse, ni ejecutarse por pocas. El carcter de regularidad se expresa en que el servicio se preste correctamente en condiciones razonables de buen funcionamiento, estas demandas fueron receptadas por el DEM y HCD a travs de la Ordenanza Municipal 2649 para
7 DERECHO ADMINISTRATIVO TOMOS I Y II Edit. Plus Ultra Bs As 1995

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efectuar las modificaciones necesarias en la organizacin del servicio encaminado a brindarlo correcta y eficientemente a los usuarios-contribuyentes. El carcter de obligatoriedad del Municipio en la prestacin surge de la misma naturaleza del servicio que es deber del municipio atender monoplicamente ejecutndolo por gestin directa de la administracin municipal o por terceros a travs de algunas de las formas contempladas por la LOM.
4.

LAS FACULTADES DISCRECIONALES Y REGLADAS DE LOS INTENDENTES MUNICIPALES PARA DESIGNAR FUNCIONARIOS Y EL HCT.

Uno de los aspectos de controversia es el relacionado con la designacin de los funcionarios no electivos como lo es el Secretario de Obras, Servicios Viales Rurales y Ordenamiento Hdrico de Rojas. La objecin central es enunciada por el HCT expresando La doctrina de este Organismo ha dictaminado que la creacin de cargos en el organismo del personal que se encuentra excluido del Estatuto del Personal de las Municipalidades (ley 11.757) debe ser establecida por ordenanza del H. Concejo Deliberante, siendo iniciativa del Departamento Ejecutivo su elaboracin. Este aspecto se comprueba tanto en el expediente de origen y tratamiento de la ordenanza municipal 2649 como tambin expresamente lo consagra el artculo 2 de la citada ordenanza estableciendo que el funcionario pblico a cargo del rea revestir en la planta poltica del municipio estando excluido del rgimen de la ley 11.757, de all que, obviamente, el comentario no merezca reflexin alguna. A continuacin, la nota del HTC, dice Que la ordenanza de aprobacin de cargos no debe limitar la facultad del intendente en cuanto a la libre eleccin de sus secretarios; por lo tanto no se considera viable la exigencia de que el Secretario de Obras Viales y Rurales y Ordenamiento Hdrico surja de una terna elevada por el Consejo Asesor Municipal de Productores Rurales. Esta afirmacin puede calificarse de ligera: no surge de ninguna norma ni del principio de razonabilidad que la designacin de funcionarios pblicos no electivos (excluido de la planta permanente comprendidos en la ley 11.757) no pueda ser reglada y no sometida a discrecionalidad absoluta; de hecho la aducida libertad de eleccin del titular del DEM enunciada por el HTC encuentra lmites an en la LOM cuando establece incompatibilidades en los artculos 179
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y 180; o cuando, ms especficamente, determina requisitos de idoneidad para la designacin del Contador Municipal en el artculo 185; de ningn modo puede interpretarse que las normas citadas limiten al DEM la libre eleccin de sus funcionarios, slo dispone incompatibilidades y condiciones de idoneidad tcnica para cumplir la funcin pblica encomendada. Calificada doctrina de Derecho Administrativo de autores ya citados y en el marco global del universo del funcionariado pblico estatal, resea Los funcionarios pblicos no son designados de una manera uniforme. La legislacin y la doctrina aceptan varias formas de designacin, que son: el nombramiento, la eleccin, el sorteo y la contratacin. El nombramiento es la manifestacin de una sola voluntad. La eleccin es la manifestacin de varias voluntades. El sorteo es ajeno a la voluntad humana. El nombramiento puede presentar distintas modalidades. Puede ser discrecional, condicionado o reservado. El nombramiento es discrecional cuando existe libertad completa en la designacin. Condicionado, cuando la designacin debe subordinarse a ciertas formalidades, como la del concurso, al acuerdo de otro rgano de la constitucin o a la eleccin entre los integrantes de una terna En una exgesis se puede aseverar sin hesitaciones que en setiembre de 2002 el HCD de Rojas, por iniciativa del DEM y aprobada por unanimidad con asistencia perfecta de los concejales en ejercicio en aqul perodo, resolvi reglar las condiciones de idoneidad tcnica de acceso a la funcin pblica especfica de un rea de alta complejidad tcnica y procedimiento de concurso para eleccin de una terna sobre la cual el titular del DEM posee la facultad de seleccionar y proceder a su designacin; es decir, con la creacin del rea de obras, servicios viales rurales y ordenamiento hdrico el HCD aprob por unanimidad la propuesta del DEM para que la designacin de su titular rena requisitos de idoneidad tcnica acorde con la importancia y trascendencia funcional de un servicio pblico colectivo constituyendo una clara accin de modernizacin del Estado a nivel municipal, de bsqueda de calidad en la gestin pblica y de compromiso con los ciudadanos que guardan congruencia plena con la ponencia presentada por el HTC bonaerense en el XXI Congreso Nacional de Tribunales de Cuentas celebrado en Mendoza en el ao 2011 8; anticipadamente y por supremaca de un bsico sentido comn, estos fueron los ejes movilizadores de la participacin e involucramiento de los productores
8 Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires, Preparacin, Acompaamiento y Desarrollo del Control en la Modernizacin del Estado. Vera, Valeria y Mansanta, Manuel.

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rurales de Rojas en el proceso de construccin colectiva de alternativas de gestin del servicio pblico en materia vial rural e hdrica vinculada, entre otras, al manejo de excedentes hdricos en superficie.
5.

LAS FUNCIONES DE INSPECCION Y AUDITORA DEL HTC.

Otro aspecto, que atrapa la atencin y curiosidad, est vinculado a la respuesta del HTC a la Resolucin del HCD solicitando informacin contable y de cuentas especiales. Si bien puede concederse defectuosa la formulacin del artculo de la Resolucin del HCD que debera haber requerido la inspeccin o auditora del tratamiento contable y gestin de recursos afectados por parte del DEM y si se ajustan a las disposiciones vigentes; ello no obsta a que el organismo a travs de la delegacin zonal y dentro de sus concretas facultades ordenara y dispusiera la ejecucin tcnica de las mismas. En lugar de ello recurri a una respuesta de revelada laxitud citando el artculo 108 inc.7) de la LOM para suministrar informes, obviamente el carcter de estos informes se encontraran ms vinculados a cuestiones polticas institucionales y no tan vinculados a las cuestiones de procedimientos administrativos contables, nudo central de la Resolucin dirigida al HTC, por su incontestable carcter tcnico y capacidades que dispone para anlisis y conclusiones en materia de administracin de fondos pblicos que el HTC tiene bajo su jurisdiccin. Se induce, de la respuesta del HTC, que su control sera ex post, es decir y tal lo expresa en su respuesta citando el artculo 24 de la ley 10.864, su intervencin se dara en el marco del estudio de las cuentas municipales de cada ejercicio vencido expresado en los documentos de rendiciones de cuentas. Sin embargo la tendencia de las acciones que deberan afirmarse es la expuesta por el mismo HTC en la ponencia presentada en el XXI Congreso Nacional de Tribunales de Cuentas ms arriba citado exponiendo9 adems del control ex post , un control ex ante o durante el ejercicio con un claro propsito de ejercer acciones de inspeccin de oficinas provinciales o municipales que administren fondos pblicos y tomar las medidas necesarias para prevenir cualquier irregularidad en la forma y con arreglo al procedimiento que determine la ley.(sic)
9 HTC. Ponencia citada. Pgina 27

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En este punto debe celebrarse la orientacin estratgica del HTC, expuesta en la ponencia, no slo dirigida a la auditora por resultados, sino tambin la auditora operativa que acte preventivamente y no sobre hechos consumados, incorporando los nuevos conceptos de auditora de sistemas informticos en oficinas y dependencias provinciales y municipales. Esta orientacin estratgica encuentra absoluta correspondencia con el cuerpo normativo de la Ordenanza Municipal 2649/2002, especialmente lo dispuesto en el artculo 14 de la citada ordenanza que posibilita un control de la evolucin contable-econmica-financiera del rea vial permitiendo, en el curso del ejercicio, practicar correcciones, reorientaciones preventivas de erogaciones para actividades operativas en el marco del Presupuesto de Gastos asignado al rea. Pero resulta de ostensible evidencia, tal surge de la Resolucin del HCD, que el DEM ha retaceado sistemticamente informacin contable-econmicafinanciera que es su obligacin brindar al Consejo Asesor Municipal de Productores Rurales y al HCD, de lo contrario sera un absurdo que el cuerpo deliberativo por unanimidad haya aprobado la Resolucin dirigida al HTC sino fuera para pedirle asistencia no slo para procurar acceder a informacin especfica, sino fundamentalmente invocar al HTC, en su carcter de rgano de control administrativo con funciones jurisdiccionales, para intervenir en las enmiendas de los procedimientos contables administrativos municipales incumplidos por el DEM que surgen de un bsico principio de la obligacin de informar y facilitacin de acceso a documentacin contable y administrativa que el DEM dificulta por accin u omisin.
6.

A MODO CONCLUSIVO PRELIMINAR.

No puede obviarse citar a Andrieu10 quien ha sostenido que que se ha instalado en Amrica Latina el debate sobre la cuestin del control de las actividades del Estado y, ms y especficamente, la idea de perfeccionar el control en todo lo que hace al manejo de fondos pblicos, unido al reclamo de acceder a la informacin y fomentar la participacin ciudadana responsable en aquellos entes en los que directamente gestionan sus intereses.

10 Profesora Ordinaria Adjunta de Derecho Administrativo. Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales Universidad Nacional de La Plata. Honorable Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires. Experiencia y Actualidad.

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La Municipalidad de Rojas normativamente, en el rea de obras, servicios viales rurales y ordenamiento hdrico, a travs de la Ordenanza Municipal 2649 de 2002 va un paso adelante en los conceptos de participacin y control de gestin en el manejo de los fondos pblicos; la cuestin se debate en su ntegro cumplimiento operativo por parte del DEM y que los rganos administrativos de contralor vigilen su cumplimiento en lo que hace a los procedimientos administrativos contables dispuestos en la ordenanza municipal que, como bien seala el HTC en su nota, las ordenanzas son ley en sentido formal y material y es de obligatoria aplicacin y cumplimiento por la autoridad pblica municipal. De los antecedentes expuestos, no existe impedimento legal alguno para que una ordenanza municipal disponga requisitos de idoneidad tcnica y un proceso participativo de concurso para seleccionar al titular de un rea municipal de servicio pblico colectivo, en el caso para obras, servicios viales rurales y ordenamiento hdrico del partido de Rojas constituyendo una clara accin de modernizacin del Estado a nivel municipal y de bsqueda de calidad en la gestin pblica, objetivos que el mismo HTC expuso en XXI Congreso Nacional de Tribunales de Cuentas. El Honorable Concejo Deliberante de Rojas al sancionar, por unanimidad y con la completa presencia de los ediles, la Ordenanza Municipal 2649 en el ao 2002 y sus modificatorias y complementarias, ha hecho legtimo ejercicio de sus facultades materiales propias y aplicando norma, doctrina y espritu del artculo 16 de la Constitucional Nacional que habilita constitucionalmente la regulacin de las condiciones de idoneidad, para ocupar un cargo pblico, en un marco de razonabilidad fundado en exigencias tcnicas por la naturaleza del servicio pblico de obras, servicios viales rurales y ordenamiento hdrico del Partido de Rojas. Resulta de dudosa constitucionalidad, inadecuado e imprudente que el Honorable Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires, fuera de sus atribuciones asignadas por el artculo 159 de la Constitucin de la Provincia de Buenos Aires y por el artculo 14 de la Ley 10.869, se expida recomendando, por nota, promover la derogacino de lo contrario, tendra que solicitarse su nulidad a travs de la Justicia de una ordenanza que incorpora democrticos conceptos de descentralizacin, participacin ciudadana y control social de gestin de recursos pblicos, generando un inconducente e inservible escenario
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de conflicto de poderes entre el Departamento Ejecutivo (DEM) y Departamento Deliberativo Municipal (HCD). La reciente coyuntura climtica de excesos pluviales e inundaciones en territorio bonaerense, desnud fallas tcnicas y de aplicacin de recursos presupuestarios afectados, a nivel estatal nacional, provincial y municipales; estos lamentables hechos de la naturaleza desnudaron imprevisin, cierta indolencia e impericia estatal de resolucin anticipada que evitaran daos a la vida y a los bienes de los ciudadanos; la poltica pblica municipal consagrada hace trece (13) aos por la Municipalidad de Rojas, con el concurso del DEM y del HCD junto a la activa participacin de los usuarios-contribuyentes, encuentran alta vigencia y significativo alcance identificando exigencias, a los funcionarios pblicos municipales, de mayor formacin y pericia tcnica en el planeamiento y ejecucin de obras y servicios que converjan en una ptima prestacin de un servicio pblico, de obras, servicios viales y ordenamiento hdrico, y eficiente gestin de los recursos pblicos con la participacin de los usuarioscontribuyentes cooperando en actividades de planeamiento y control.

La Plata, abril de 2013

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