Conflicto y Seguridad Democrtica en Colombia: Temas Crticos y Propuestas

Augusto Ramrez Ocampo 1

Introduccin

La Fundacin Social en convenio con la Fundacin Friedrich Ebert de Colombia FESCOL y con el patrocinio de la Embajada de la Repblica Federal de Alemania, ejecut el proyecto Conflicto y Seguridad Democrtica en Colombia: Temas Crticos y Propuestas con la finalidad de proporcionar anlisis conceptuales y recomendaciones relacionados con temas de especial inters para la bsqueda de respuestas integrales al conflicto armado colombiano. El proyecto busca realizar aportes constructivos a las polticas pblicas, sugerir recomendaciones y satisfacer la demanda de estudios especializados con aplicacin prctica en las reas de construccin del campo humanitario; verdad, justicia y reparacin; desmovilizacin y reinsercin; seguridad y derechos humanos; y desarrollo y gobernabilidad en regiones afectadas por la economa ilegal de las drogas y el conflicto armado. Los resultados de la investigacin se dirigen al Estado colombiano y de manera especial a las entidades del gobierno nacional, al Congreso y a las autoridades regionales que tienen responsabilidades en los temas relacionados con los derechos humanos, el derecho humanitario, la paz, la seguridad y la defensa. Sin embargo, no excluye a otros sectores como las organizaciones de la sociedad con capacidad para influir en la adopcin de polticas pblicas; los partidos polticos; los agentes generadores de opinin, y las agencias de la Organizacin de las Naciones Unidas en Colombia que tienen mandatos o responsabilidades relacionados con la paz, los derechos humanos o el Derecho Internacional Humanitario. Se pretende que las autoridades pblicas y los grupos armados, en su caso, consideren las recomendaciones a la hora de adoptar decisiones relacionadas con la marcha del conflicto, en la bsqueda de aperturas hacia un eventual proceso de paz y el logro de los fines de la seguridad humana. Son, pues, temas respecto a los cuales hay una demanda de propuestas y planteamientos por parte de los policy makers y de quienes tienen la capacidad de incidir sobre estos ltimos, desde los medios polticos, sociales y cvicos, nacionales e internacionales e incluso, aunque no siempre sea explcito, a los grupos armados irregulares.
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Con la colaboracin de Olga Luca Gaitn Garca y Sal Emir Ramrez Quesada.

Los cinco temas seleccionados se caracterizan por compartir los siguientes presupuestos: i) Se refieren a cuestiones cuya resolucin y adecuado tratamiento inciden en el desarrollo de un eventual proceso de paz o de la humanizacin del conflicto y, en esa medida, en la seguridad humana de los habitantes de Colombia. Son asuntos concretos, a fin de examinarlos y tratarlos mediante la elaboracin de un trabajo monogrfico. Se trata de temas polmicos cuyo tratamiento poltico y acadmico se mantiene en permanente elaboracin. Constituyen materias acerca de las cuales es posible formular recomendaciones sobre acciones concretas y viables al Estado y a las organizaciones de la sociedad civil.

ii)

iii)

iv)

Para el desarrollo de los temas, se seleccion un grupo de autores, teniendo en cuenta su slida trayectoria como acadmicos e investigadores en el tema respectivo y su experiencia prctica en el manejo de la problemtica pertinente. Adems, se trata de personas con un alto grado de independencia intelectual. Los autores contaron con la asesora de expertos que hicieron contribuciones permanentes al desarrollo de los trabajos y a las discusiones de cada equipo. Los diferentes escritos fueron discutidos en sesiones en las que particip el conjunto de los autores y expertos de las cinco temticas seleccionadas. Respecto de cada uno de los temas desarrollados se prepar un policy paper. Texto breve, especficamente dirigido a puntualizar las propuestas que se consideraron ms relevantes para el manejo de la respectiva problemtica. Su valor no consiste en proporcionar los fundamentos analticos de los que surgen rumbos gruesos de poltica, sino en suministrar frmulas concretas, novedosas, viables y efectivas para hacer frente a dicha problemtica. Los policy papers buscan constituirse en instrumentos de trabajo a disposicin de las instancias decisorias. Cada policy paper tiene un soporte documental que incluye los antecedentes de la problemtica, un diagnstico sucinto, una descripcin sinttica de las polticas mediante las cuales sta ha venido siendo encarada, y las ventajas, los costos y los resultados de las acciones u omisiones en que se concretan dichas polticas. Cuando fue necesario, se incluy una breve referencia de como el respectivo asunto ha sido tratado en otros pases. Los planteamientos de cada documento son responsabilidad exclusiva de sus autores y no comprometen la opinin de la direccin del proyecto ni de las entidades promotoras. Los

temas son complejos y admiten muchas compresiones, algunas de ellas compatibles, pero otras claramente divergentes. Se ha respetado en cada caso el punto de vista de los autores. A continuacin la direccin del proyecto presenta un marco general de comprensiones que sirven de referencia a todas las discusiones objeto de este documento, al final de este marco, se hace un breve resumen de cada uno de los documentos de poltica.

La seguridad en el contexto internacional

El concepto de seguridad internacional de la guerra fra dio pie a la consolidacin y expansin de la hegemona mundial de las dos superpotencias, entonces existentes, con el respaldo de los gobiernos de cada una de sus rbitas, constriendo de paso la expresin libre de las naciones y la autodeterminacin de los pueblos. Esta falsa seguridad planetaria implic en muchas latitudes la accin arbitraria y premeditada del poder de los gobernantes frente a sus gobernados, muchas veces vistos como enemigos internos y, por lo tanto, como agentes que ponan en peligro los intereses de la seguridad nacional. En ese escenario, pronto se desnaturaliz la razn de ser y se desvi radicalmente la obligacin de los estados, centrada en la persona como alfa y omega de la actividad pblica, limitando los derechos humanos y las libertades individuales y el pacto social de las democracias. Durante la guerra fra se impuso el modelo realista de las relaciones internacionales, segn el cual la seguridad se garantizara mediante la amenaza del uso de la fuerza y el ejercicio del terror. Fue justo desde esa ptica que se desarroll la teora del balance del poder, que fusion en un solo concepto la seguridad con el podero militar. As, el crecimiento de los ejrcitos y el desarrollo y la acumulacin de armamento operaron como los factores garantes de la no-agresin, forma paralela y radicalmente distinta de comprender la paz y la seguridad internacional. Este concepto militarista de la seguridad marc tambin las polticas de orden pblico al interior de los estados, especialmente en los pases llamados en vas de desarrollo. La inhibicin de una confrontacin directa entre las potencias mundiales traslad el conflicto a los estados perifricos, donde la expansin sovitica tomaba su ruta en las revoluciones internas y la injerencia norteamericana justificaba su contencin en pretendidas razones de seguridad nacional. En esa lgica, los ejrcitos de Amrica Latina asumieron la denominada doctrina de la seguridad nacional, cimentada en dos pilares: la contencin del comunismo, o lucha contra el enemigo interno, y el uso de la fuerza para el ejercicio del control poltico y social.

La aplicacin de la doctrina de la seguridad nacional lejos de afianzar la paz y la seguridad agrav los conflictos, antes que consolidar la democracia representativa, estimul la tentacin totalitaria y la sumisin, en no pocos casos, del poder civil frente al poder militar; en vez de promover el desarrollo econmico, social y cultural, produjo una extrema marginalidad en los tres frentes. Tras la cada del muro de Berln y del imperio sovitico, el concepto de la seguridad nacional, especialmente en Amrica Latina, tuvo una modificacin sustantiva. Algunos acontecimientos relevantes indican la profundidad de ese cambio, a la vez que ilustran sobre la creacin y el desarrollo de una nueva doctrina de seguridad fundamentada en los principios democrticos. Entre ellos cabe destacar los trabajos de la Comisin Suramericana de Paz, pionera del concepto de seguridad democrtica en nuestro hemisferio, tambin llamada seguridad ciudadana. La primera consagracin formal de los nuevos conceptos de seguridad se pone de manifiesto en el Tratado Marco de Seguridad Democrtica de Centroamrica; instrumento firmado el 15 de diciembre de 1995 por Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panam. El tratado dispone que el Modelo Centroamericano de Seguridad Democrtica se fundamenta en la democracia y en el fortalecimiento de sus instituciones y el Estado de derecho y tiene su razn de ser en el respeto, promocin y tutela de todos los derechos humanos mediante la creacin de condiciones que les permitan su desarrollo personal, familiar y social en paz y democracia. El modelo centroamericano de seguridad democrtica se sustenta en el fortalecimiento del poder civil, el pluralismo poltico, la libertad econmica, la superacin de la pobreza y de la pobreza extrema la promocin del desarrollo sostenible, la proteccin del consumidor, del medio ambiente y del patrimonio cultural; la erradicacin de la violencia, la corrupcin, la impunidad, el terrorismo, la narcoactividad y el trfico de armas; el establecimiento de un balance razonable de fuerzas que tome en cuenta la situacin interna de cada Estado y las necesidades de cooperacin entre todos los pases centroamericanos para garantizar su seguridad 2 . La seguridad democrtica trasciende sus tradicionales funciones de preservacin de la soberana nacional, la integridad territorial y el orden jurdico de los estados, para centrarse fundamentalmente en la proteccin de la persona humana. Adems, la seguridad interna de los estados y la seguridad hemisfrica entran a hacer parte de un todo interdependiente, pues las condiciones de desarrollo y los retos en cuanto a la superacin de la pobreza, la disparidad de los ingresos entre los individuos y aun entre los propios estados, la salud, la educacin, la preservacin del ambiente y otros, son factores comunes que exigen unos marcos de actuacin colectiva. La seguridad tiene ahora, una connotacin ms amplia y se relaciona ms que con el Estado con la sociedad y con el individuo con su seguridad cotidiana que ampara adems de la no-violencia, su capacidad para vivir, para comer, para

Tratado Marco de Seguridad Democrtica en Centroamrica, Ttulo I artculo 1.

existir sanamente, para educarse, para participar en las decisiones y en definitiva para que la totalidad de sus derechos le sean respetados. As lo han venido entendiendo los mandatarios latinoamericanos, como claramente qued demostrado en la Cumbre de las Amricas de 1994, cuando afirmaron que esos nuevos retos a la seguridad de las democracias del continente exigen una vigorosa accin colectiva para enfrentarlos, al igual que nuevos enfoques conceptuales sobre la funcin del orden pblico y sobre las instituciones militares y de polica en el contexto de la democratizacin de Amrica Latina. Desde entonces, en todas las Cumbres, incluyendo las Iberoamericanas y las del Grupo de Ro, se han reiterado estos compromisos que, de cierta manera, culminaron en la Carta Democrtica Interamericana, suscrita por los 34 Estados del hemisferio americano. Uno de los retos que exige la vigorosa accin colectiva lo constituye la amenaza del terrorismo. La Organizacin de Estados Americanos, OEA, ha condenado enrgicamente los actos de terrorismo y ha impulsado convenciones dirigidas a la lucha contra este flagelo. En la Declaracin de Lima para Prevenir, Combatir y Eliminar el Terrorismo se califica el terrorismo como una grave manifestacin de violencia deliberada y sistemtica dirigida a crear caos y temor en la poblacin, que genera muerte y destruccin y constituye una actividad delictiva repudiable. Segn esta Declaracin, el terrorismo constituye una violacin de los derechos y libertades esenciales de los individuos y un asalto a la democracia misma 3 . Resultado de esta Declaracin fue la Convencin Interamericana contra el Terrorismo, firmada en Bridgetown, Barbados, el 6 de marzo de 2002. Luego de los atentados del 11 de septiembre de 2001 contra las torres gemelas en Nueva York y el Pentgono en la capital de los Estados Unidos de Amrica, la seguridad parece adquirir nuevos significados. Muchos gobiernos con base en algunas decisiones del Consejo de Seguridad de la ONU, decidieron declarar la guerra contra el terrorismo internacional. De esta forma, pases como Alemania, Italia, Reino Unido y Francia adoptaron medidas nacionales orientadas a fortalecer sus instrumentos jurdicos para hacer frente al terrorismo internacional, a travs de procedimientos de urgencia y sin mayor debate. Estas disposiciones han implicado el recorte de algunas libertades individuales. Las medidas se han justificado en virtud de las excepcionales condiciones de riesgo que afectan a la seguridad nacional y en aplicacin de las salvaguardas previstas en los acuerdos internacionales (artculo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y 15 de la Convencin Europea de Derechos Humanos) 4 . El temor generado por los atentados, tanto en los Estados Unidos como en el resto del mundo, ha favorecido la opinin, segn la cual, los instrumentos normales de enfrentar las
Declaracin de Lima para Prevenir, Combatir y Eliminar el Terrorismo, 1996. Arteaga, Flix, La cooperacin antiterrorista en la Unin Europea: antes y despus del 11-S, en Repblica de Colombia, Defensora del Pueblo, Seguridad y Libertades Individuales en Colombia, Bogot, 2003, pg. 18.
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amenazas a la seguridad no funcionan. Ello trae como consecuencia, un debilitamiento de la legitimidad de las instituciones democrticas y una tendencia hacia salidas de excepcin. En este contexto, la seguridad del Estado parece adquirir mayor relieve y preponderancia, en detrimento de las garantas y libertades reconocidas a los individuos. As, la tensin entre las necesidades de la seguridad y las libertades individuales parece estar resolvindose a favor de las primeras y a costa de las segundas. La Declaracin sobre seguridad en las Amricas, aprobada en la Tercera Sesin Plenaria, celebrada el 28 de octubre de 2003 5 , dentro del marco de la Conferencia Especial sobre Seguridad, convocada por la OEA en la ciudad de Mxico, indica que la nueva concepcin de la seguridad en el hemisferio se basa en valores democrticos, la promocin y defensa de los derechos humanos, la solidaridad, la cooperacin y el respeto a la soberana nacional. La paz es considerada un valor y un principio en s mismo y se basa en la democracia, la justicia, los derechos humanos, la solidaridad, la seguridad y la sujecin al derecho internacional. Los participantes en esa Conferencia Especial Sobre Seguridad expresaron su solidaridad al pueblo y al gobierno de Colombia en su lucha contra el terrorismo y otras amenazas desestabilizadoras, y en defensa de las instituciones democrticas. Igualmente, respaldaron al gobierno colombiano en su bsqueda de soluciones pacficas negociadas para superar el conflicto interno, previo cese de hostilidades y resaltaron las gestiones humanitarias que adelanta el Secretario General de las Naciones Unidas encaminadas a impulsar un proceso de paz en Colombia y la necesidad de la participacin y del acompaamiento de las Naciones Unidas, de la comunidad internacional y de la sociedad civil colombiana. En la Cumbre Extraordinaria de las Amricas, celebrada los das 12 y 13 de enero de 2004, en la ciudad de Monterrey Mxico, los participantes, por medio de la Declaracin de Nuevo Len, reafirmaron, entre otros objetivos, la necesidad de trabajar juntos para enfrentar las nuevas amenazas a la seguridad como el terrorismo, la delincuencia organizada y el trfico ilcito de armas e hicieron un llamado a aquellos pases que an no lo hayan hecho a ratificar la Convencin Interamericana contra el Terrorismo, las doce convenciones y protocolos de las Naciones Unidas contra el terrorismo, as como otros instrumentos relacionados. La Cumbre reiter los compromisos acordados en la Conferencia sobre Seguridad en particular los relacionados con el concepto multidimensional de la seguridad y el principio de que el fundamento y el propsito de la seguridad es la proteccin de los seres humanos 6 .

La seguridad democrtica y los derechos humanos

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OEA/Ser.k/XXXVIII.CES/dec.1/03 rev. 1.28 octubre 2003. Cumbre Extraordinaria de las Amricas, Declaracin de Nuevo Len, enero de 2004.

Para Michael Frhling, Director de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas en Colombia, el concepto de seguridad democrtica puede ser definido de diferentes maneras 7 pero siempre ser oponible a conceptos relativos a seguridad autoritaria, seguridad totalitaria o seguridad dictatorial. Para el alto funcionario, la seguridad puede llamarse democrtica cuando incluye en una sociedad a todos por igual y se utilizan medios que respeten la dignidad humana y, en consecuencia, no vulneren o amenacen la autonoma o inviolabilidad del ser humano. La seguridad de las personas no es slo una obligacin del Estado. Es tambin un derecho de todos los ciudadanos incorporado en los tratados de derechos humanos, en la medida en que es condicin para el ejercicio o disfrute de los mismos. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos de Naciones Unidas as lo consagra en el artculo 2 al disponer que los Estados Partes deben respetar y garantizar a todos los individuos los derechos reconocidos en el Pacto, para lo cual deben adoptar todas las medidas oportunas para hacerlos efectivos. Por su parte, la Convencin Americana de Derechos Humanos en su artculo 1 establece la obligacin de los Estados Partes de la Convencin de respetar y garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en ella. Por ello, los Estados deben establecer las disposiciones necesarias para garantizar los derechos (Art. 2). La obligacin que tiene el Estado de dar seguridad a la persona humana no lo autoriza a recurrir a cualquier mtodo. Es necesario, en todo momento, salvaguardar los derechos y libertades, incluso en situaciones de grave perturbacin, como aquellas que ponen en peligro la vida de la nacin 8 . Cualquier poltica de seguridad debe ser conciliada con las exigencias de los derechos humanos. Slo en esta medida puede considerarse legtima. De conformidad con la doctrina contempornea, no es dable hablar en forma exclusiva de los derechos humanos sino tambin de los deberes humanos. Como bien lo expres Norberto Bobbio, a propsito de la Declaracin Universal de Responsabilidades y Deberes
Frhling Michael, Seguridad Democrtica y Derechos Humanos, en Memorias del Seminario Seguridad, Derechos Humanos y Paz en Colombia, Programa Andino Democracia y Derecho Humanos Colombia, 26 y 27 de febrero de 2003. 8 El artculo 4 del Pacto internacional de derechos civiles y polticos dispone que en situaciones semejantes los Estados slo pueden adoptar disposiciones, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situacin, siempre y cuando no sean incompatibles con las dems obligaciones que impone el derecho internacional y agrega que en ningn caso se podrn suspender los derechos y garantas relacionadas con la vida, la preservacin contra la tortura, las penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes, la esclavitud, la encarcelacin por deudas, el debido proceso, el reconocimiento de la personalidad jurdica y la libertad de pensamiento, de conciencia y de religin. De igual forma, la Convencin Americana de Derechos Humanos establece que en situaciones de guerra, de peligro pblico o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, ste pueda adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitado a las exigencias de la situacin, suspendan las obligaciones contradas en virtud de la Convencin. No se autoriza la suspensin de los derechos al reconocimiento de la personalidad jurdica, a la vida, a la integridad personal, la prohibicin de la esclavitud y servidumbre, el principio de legalidad y de retroactividad, la libertad de conciencia y religin, la proteccin a la familia, el derecho al nombre, los derechos del nio, el derecho a la nacionalidad, los derechos polticos y las garantas judiciales indispensables para la proteccin de tales derechos (Art.27).
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Humanos, a los ciudadanos se les ha atribuido como deber primero y no derogatorio el de obedecer las leyes 9 . Para este autor, la Declaracin de las Responsabilidades y Deberes Humanos se dirige no solamente a los gobiernos, sino tambin a las organizaciones no gubernamentales y a todas las instituciones de la sociedad civil que tienen el deber y la responsabilidad de hacer respetar la efectiva aplicacin de los derechos humanos, deberes y responsabilidades contenidos ya implcitamente en estos derechos 10 .

El conflicto armado colombiano

Cualquiera sea la perspectiva desde la que se pretenda explicar la violencia en Colombia, es claro que la historia del pas no puede entenderse sin una referencia al conflicto armado vigente desde hace cuarenta aos. Esta constatacin emprica no significa, sin embargo, que haya una continuidad en las formas, dimensiones y en la evolucin del fenmeno a lo largo de los aos y segn las regiones en donde se inserta con mayor o menor intensidad. Especialistas de muchas reas han dedicado sus esfuerzos acadmicos a brindar explicaciones plausibles del conflicto 11 . Unas privilegian los aspectos estructurales, otras las visiones ms subjetivas relacionadas con los actores armados, las ltimas pretenden combinar las dos dimensiones anteriores. No es del caso en estas pginas detallar las particularidades de las diversas teoras acerca del conflicto colombiano, pero si destacar que para la mayora de los expertos, ste hoy se ha extendido y degradado. El Informe Nacional de Desarrollo Humano Colombia 2003, considera que la estrategia global de cada autor, la permeabilidad de las regiones y la bsqueda de riquezas por parte de los combatientes 12 explicaran la creciente cobertura territorial de las acciones armadas y la expansin desigual de los actores armados en el territorio nacional. El Informe, agrega que a la extensin geogrfica del conflicto corresponde tambin una degradacin del mismo: ...la degradacin de un conflicto se refiere al patrn ideal de la guerra justa y es cuestin de grados. Los filsofos morales y los juristas proponen tres criterios para evaluar tal justicia: i) que ir a la guerra est justificado (jus ad bellum); ii) que exista proporcin entre el bien esperado de la guerra y los daos que ella implica, y iii) que los combatientes respeten el derecho humanitario, las leyes de la guerra o jus in bello. Pues bien: el conflicto armado colombiano es injusto a la luz del primer criterio, ms claramente a la luz del segundo y todava ms a la luz del tercero. O sea, es una
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Declaracin de Responsabilidades y Deberes Humanos, Valencia 1998,editada por la Fundacin Valencia Tercer Milenio, pg. 101 10 Ibidem. 11 Vase: Gonzlez, Fernn et al., Violencia Poltica en Colombia. De la nacin fragmentada a la construccin de Estado. CINEP, Bogot, 2003, pgs. 17-46. 12 PNUD, El Conflicto, callejn con salida. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2003, Bogot, pg. 49.

guerra degradada en su origen, en desbordar su objetivo y en violar el derecho humanitario 13 . Segn las cifras del Informe citado, durante los aos 1997 a 2002, se presentaron 17.776 homicidios polticos fuera de combate, la forma ms clara de violencia contra la poblacin civil. El mayor nmero se present en el ao 2001, con 4.925 casos y el menor en el ao 2002 con 2.215 muertes. Es de destacar que los datos para dicha anualidad an no se encontraban consolidados. En el mismo perodo, se reportaron 930 masacres. Respecto a esta infraccin, se observa un incremento hasta el ao 2000. El nmero de casos descendi en un 26% para el ao 2001 y en un 37% para el 2002 14 . En cuanto al nmero de desapariciones forzadas, se registr un total de 4.655 casos durante el mismo perodo de tiempo. El mayor nmero se present en el ao 2001, con 1.565 desapariciones. Vale la pena sealar que las cifras por este tipo de infraccin no han mostrado ningn descenso. De acuerdo con el Informe de Desarrollo Humano, los desplazados constituyen el grupo social ms vulnerable. Para finales del ao 2002, el nmero de desplazados ascenda a 865 mil personas. Dicho nmero se increment en un 15% respecto a las cifras del ao 2001. A su vez, en 2002, el desplazamiento se increment en un 22%. Merecen una mencin particular las cifras sobre secuestros. Segn el Informe citado, durante los aos 1997 a 2002, se reportaron 16.543 casos. El mayor registro se present en el ao 2000, con 3.706 secuestros y el menor en 1997, con 1.693. El secuestro creci un 26% en el ao 2001 y disminuy un 18% en el 2002. Los grupos de autodefensa o paramilitares y los grupos guerrilleros recurren a prcticas proscritas por la legislacin humanitaria en la confrontacin armada y ellas constituyen el grueso de las acciones violentas en los ltimos doce aos de conflicto armado. La dinmica del conflicto armado interno, la persistencia y expansin del fenmeno guerrillero y la primaca que han tomado los paramilitares en la lucha contra la guerrilla, implicaron en la dcada de los noventa un proceso de interaccin de los dos grupos, en el cual terminaron por asemejarse, a pesar de s mismos y de sus diametralmente opuestas interacciones ideolgicas. Es decir, se produjeron asimetras en sus fines y simetras en los medios, ya que las acciones violentas de un actor desencadenan la consiguiente respuesta del contrario y terminan, as en un proceso de interaccin violenta... En los dos ltimos aos de nuestra dcada de estudio se profundiz todava ms ese juego de espejos entre las asimetras en los fines, es decir, en el discurso y la imagen modlica que los actores armados tienen del Estado, el poder, el desarrollo econmico, y esas simetras en los

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Ibidem. Pg. 81. Ibidem. Pg. 120.

medios, o sea, en las lgicas polticas y militares violentas que despliegan para alcanzar sus propsitos 15 . La historia colombiana ha sido marcada por el conflicto a travs del tiempo. En primer lugar, por los grandes sufrimientos que ha causado a la poblacin civil. En segundo lugar, como bien lo seala el Informe de Desarrollo Humano, porque ha mutilado las expectativas y las posibilidades de bienestar y disfrute de los derechos y las garantas de las personas. En tercer lugar, porque ha condicionado las formas de organizacin social y poltica en el territorio nacional 16 y ha propiciado el avance de otras formas de violencia y de criminalidad. Slo para citar un ejemplo, el escalamiento del conflicto armado y de la violencia ordinaria ha coincidido con la poca de mayor expansin mundial del trfico ilegal de drogas. El narcotrfico encuentra un escenario ideal en un pas inmerso en la confrontacin armada y con problemas de presencia y gobernabilidad en algunas regiones. A su turno, ste ha permitido a los actores armados afianzarse militarmente. Para Daniel Pcaut, reconocido estudioso del conflicto colombiano, es la economa de la droga la que provoca la consolidacin de protagonistas dotados de recursos que les aseguran formas inditas de influencia sobre la poblacin... y una capacidad ilimitada para trazas estratgicas 17 . Afirmacin que coincide con los anlisis del Banco Mundial sobre la violencia en el mundo. A lo largo de estos aos, a manera de constante histrica, los diferentes gobiernos han recurrido alternativamente y con nfasis diferentes al dilogo y al combate, como las vas para poner fin al conflicto, en otras palabras, a la mano dura y el pulso firme, a la zanahoria y al garrote, a la mano firme, y el corazn grande. No es la intencin hacer una revisin de las acciones emprendidas por las diferentes administraciones para hacer frente al desafo que el conflicto armado plantea. Para los efectos de esta presentacin, nos detendremos en las propuestas del actual gobierno.

La poltica de defensa y seguridad democrtica como estrategia para desactivar el conflicto armado

La degradacin del conflicto armado colombiano, puesta en evidencia en las constantes infracciones al Derecho Internacional Humanitario, en las acciones de terrorismo contra de la poblacin civil, en los abominables atropellos y en la ampliacin de los cultivos ilcitos en la llamada zona de distensin, unida al fracaso de las negociaciones con las FARC-EP
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Gonzlez, Fernn, op.cit., pg. 71. Vase Gonzlez, Fernn, et al., op.cit. 17 Pcaut, Daniel, Colombia: violencia y Democracia. Citado en Gonzlez, Fernn et al., op.cit. pg. 312.

en el gobierno Pastrana, propiciaron la eleccin, por una amplia mayora, de lvaro Uribe Vlez como Presidente de la Repblica con un programa fundamentado en la seguridad de los ciudadanos y cuyo eje central gira en torno a la recuperacin del control territorial por parte de las autoridades. El Presidente Uribe Vlez lanz su poltica de defensa y seguridad democrtica como estrategia para reducir la violencia generada por las organizaciones irregulares, autodefensas o paramilitares y guerrilleras. Para el gobierno, la seguridad es la posibilidad real de todo ciudadano al goce tranquilo e imperturbado de sus derechos a la vida, a la integridad, a las libertades fsicas y espirituales, al trabajo, la recreacin y dems mbitos del desarrollo personal 18 . Por lo tanto, la seguridad democrtica es un conjunto integral de estrategias para recuperar el orden en cuanto ste constituye el presupuesto ineludible para la vigencia real de los derechos y libertades fundamentales 19 . El objetivo general de la poltica de defensa y seguridad democrtica, publicada el 16 de junio de 2003, es reforzar y garantizar el Estado de derecho en todo el territorio nacional. Segn el gobierno, dicho fortalecimiento es la condicin para cumplir con el propsito de proteger a todos y cada uno de los habitantes de Colombia. La poltica est fundamentada en tres pilares: la proteccin de los derechos de todos los ciudadanos; la proteccin de los valores, la pluralidad y las instituciones democrticas y, por ltimo, la solidaridad y cooperacin de toda la ciudadana en defensa de los valores democrticos. Con la finalidad de cumplir con el objetivo general de la poltica de defensa y seguridad democrtica, el gobierno nacional ha formulado los siguientes objetivos estratgicos 20 : i) La consolidacin del control estatal del territorio, mediante la recuperacin gradual de la presencia de la fuerza pblica en todos los municipios; la judicializacin de delitos de alto impacto social; la extensin y el fortalecimiento de la administracin de justicia y de las instituciones del Estado en las zonas en las cuales se ha fortalecido el control estatal, y la disminucin de las denuncias por violacin de los derechos humanos. La proteccin de la poblacin, a travs de la desarticulacin de las organizaciones terroristas; la reduccin de los ndices de secuestro, extorsin y homicidio; la prevencin del desplazamiento forzoso y la facilitacin del retorno de la poblacin desplazada a sus lugares de origen, y la reincorporacin a la vida civil de las organizaciones, grupos o individuos que desistan de la violencia.

ii)

Discurso del Presidente lvaro Uribe en el Seminario Internacional Seguridad y Libertades Individuales en Colombia, organizado por la Defensora del Pueblo en Noviembre de 2002. 19 Ibidem. 20 Repblica de Colombia, Ministerio de Defensa, Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica, Bogot, junio de 2003.

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iii)

La erradicacin del comercio de drogas ilcitas en Colombia, gracias a la interdiccin area, martima, fluvial y terrestre del trfico de drogas e insumos; la erradicacin de los cultivos de coca y amapola; la desarticulacin de las redes de narcotraficantes, y la incautacin de bienes y finanzas del narcotrfico. El mantenimiento de una capacidad disuasiva, a travs de la proteccin de las fronteras terrestres, martimas y fluviales. La eficiencia, transparencia y rendicin de cuentas, mediante la administracin ptima de los recursos; la generacin de ahorro por medio de la revisin de las estructuras y de los procesos administrativos, y el desarrollo de mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas.

iv)

v)

El gobierno del Presidente Uribe no descarta la solucin negociada del conflicto y se ha mostrado partidario de intentar procesos de dilogo con los diferentes actores armados. Ha iniciado un proceso de desmovilizacin y reinsercin con las Autodefensas Unidas de Colombia que cuenta con el acompaamiento de la Organizacin de Estados Americanos. Asimismo, ha mantenido la comunicacin con el grupo de Pases Amigos (Cuba, Espaa, Suiza, Francia y Noruega) y con la Comisin Facilitadora Civil para el caso del ELN. Ha buscado la participacin de la Organizacin de Naciones Unidas, a quien se le ha pedido su papel de buenos oficios, con las FARC-EP, y se ha apoyado en la Iglesia Catlica para facilitar procesos humanitarios con los grupos alzados en armas. Con todo, el gobierno ha sealado que no se establecern zonas de despeje militar para realizar los dilogos y ha puesto como condicin para darles inicio, el cese de hostilidades, salvo los referidos a las tareas humanitarias. Para facilitar la reincorporacin de todos los actores armados a la vida civil, el gobierno promulg el Decreto 128 del 22 de enero de 2003, por el cual reglament la Ley 418 de 1997, que consagra instrumentos para la bsqueda de la convivencia y la eficacia de la justicia 21 , y concedi algunos incentivos a los grupos armados que accedieran a desmovilizarse. Entre estos incentivos se incluyeron la reduccin de las condenas de prisin, el apoyo financiero y la asistencia en salud, educacin, empleo y seguridad, as como las bonificaciones econmicas a quienes colaboren con la justicia. De la misma forma, se estableci que el gobierno no podra otorgar incentivos a quienes estuvieran siendo procesados o hubieran sido condenados por delitos que, de acuerdo con la Constitucin Poltica, la ley o los tratados internacionales suscritos y ratificados por Colombia, no pudieran recibir esta clase de beneficios. En agosto de 2003, el gobierno present un proyecto de ley estatutaria encaminado a facilitar la reincorporacin de miembros de grupos armados que contribuyan de manera efectiva a la consecucin de la paz nacional. En su parte motiva, el Ministro del Interior y
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Ley prorrogada y modificada por las leyes 548 de 1999 y 782 de 2002.

de Justicia manifest que para superar las situaciones de hostilidades armadas los Estados han apelado, desde el inicio de la modernidad, a dispositivos y mecanismos especiales cuya aplicacin implica la suspensin temporal de las normas ordinarias concebidas para tiempos de normalidad. Con el proyecto se pretende, entonces, explorar frmulas audaces que no contrapongan la paz a la justicia, frmulas que permitan superar un concepto estrecho de justicia que se centra en el castigo al culpable para acceder a un nuevo concepto de justicia que nos permita superar de manera efectiva el desangre y la barbarie a fin de reinstaurar plenas condiciones de convivencia. Como se advertir mas adelante, el proyecto de alternatividad penal ha generado intensas discusiones y propuestas encaminadas a evitar que la iniciativa sea fuente de impunidad. No obstante, es la primera vez que el Estado procura plantear el sometimiento de grupos armados ilegales a la luz de los principios de verdad, justicia y reparacin a diferencia de los indultos y amnistas a los cuales ha apelado el Estado desde 1953. Vale la pena destacar las audiencias pblicas que adelantan las Comisiones de Paz del Congreso con el apoyo del Alto Comisionado para la Paz, y la participacin de diversos sectores sociales, acadmicos, polticos, empresariales y gremiales, alrededor del proceso de desmovilizacin y reinsercin de las autodefensas y del proyecto de alternatividad penal. En dichas audiencias, se ha insistido en la necesidad de salvaguardar los derechos de las vctimas. Asimismo, se ha planteado la necesidad de la verificacin del cese de las hostilidades y de la desmovilizacin de las autodefensas comprometidas con el proceso y se ha pedido el acompaamiento de la Organizacin de Estados Americanos.

1. Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC-EP

El gobierno aspira a que los buenos oficios de la Organizacin de las Naciones Unidas con las FARC-EP comprendan todas las tareas de aproximacin entre las partes, incluyendo las relacionadas con la celebracin de eventuales acuerdos humanitarios. No obstante, no han sido explicados claramente los alcances, componentes y posibilidades de la gestin que ejercera esa organizacin internacional. Hasta el momento, las FARC-EP tampoco han definido el alcance del papel de la ONU. Empero, el gobierno y la guerrilla han aceptado las tareas de facilitacin de la iglesia catlica con el objeto de avanzar en la liberacin de los soldados y policas privados de la libertad y de los rehenes civiles en manos de ese grupo insurgente. De igual forma, el gobierno ha aceptado la labor de facilitacin del expresidente Alfonso Lpez Michelsen condicionada a que el eventual acuerdo se haga bajo los parmetros de la poltica de seguridad democrtica. Las FARC-EP han insistido en que el gobierno designe una comisin negociadora de alto nivel para definir con ellas el acuerdo que posibilite la liberacin de las personas privadas de libertad.

De todas formas, el gobierno deber obtener las correspondientes facultades legales necesarias para llegar a este tipo de acuerdos con los actores armados. El urgente acuerdo humanitario requiere, para que sea viable a la luz del ordenamiento interno, de precisas facultades legales para su ejecucin. Como bien lo ha dicho Juan Pedro Schaerer, jefe de la delegacin del Comit Internacional de la Cruz Roja en Colombia, no es con base en el artculo 3 comn a los Convenios de Ginebra de 1949 que se pueda llegar a este tipo de negociaciones ya que los acuerdos especiales estn concebidos para ampliar el margen de proteccin del Derecho Internacional Humanitario y no para menoscabar la proteccin ya existente 22 . Segn el alto funcionario, el acuerdo al que se llegue para liberar a civiles secuestrados no puede ser humanitario, pues si se tratara de acoger estrictamente las normas del Derecho Internacional Humanitario, las FARC-EP deberan liberar incondicionalmente a quienes mantienen en cautiverio. Teniendo en cuenta las competencias privativas de las ramas del poder pblico, el Presidente de la Repblica debe ostentar dicha autorizacin legal para solicitar, eventualmente, a la rama judicial la liberacin de personas privadas de la libertad por su vinculacin con grupos armados al margen de la ley, con base en acuerdos que el ejecutivo llegare a celebrar con los grupos alzados en armas. De igual forma, la ley deber disponer para el caso concreto, nuevas causales de suspensin o terminacin de medidas privativas de libertad.

2. Ejrcito de Liberacin Nacional, ELN

El ELN insiste en su posicin de realizar dilogos y acuerdos regionales con las autoridades y organizaciones sociales locales y regionales. No obstante, ha aceptado y cumplido gestiones humanitarias a propsito de los turistas extranjeros, secuestrados en la Sierra Nevada de Santa Marta, situacin que dio lugar al Informe de la Comisin de Observacin de la Crisis Humanitaria en la Sierra Nevada de Santa Marta, integrada por el Secretariado Nacional de Pastoral Social de la Conferencia Episcopal de Colombia y la Defensora del Pueblo. En este documento se puso en evidencia la dramtica realidad de algunas poblaciones asentadas en esa regin. Por otra parte, el Alto Comisionado para la Paz ha declarado que el Presidente de la Repblica est dispuesto a liderar el proceso con el ELN con el objeto de pactar una solucin negociada siempre y cuando, como primer acto, se lleve a cabo una reunin del Jefe del Estado con el comando central, COCE, que debe estar precedida de un cese temporal de hostilidades. Esto ltimo no ha sido aceptado por los voceros del ELN. En esta lnea, la Comisin Facilitadora Civil y la Comisin de Conciliacin Nacional han adelantado contactos directos con el comando central del grupo guerrillero.
22

Peridico El Tiempo, 26 de Diciembre de 2003, Entrevista realizada por Bibiana Mercado Rivera.

La condicin para el inicio de un proceso de dilogo es el cese de hostilidades por parte del ELN, el cual sera correspondido por la fuerza pblica. Adems, se estableceran sitios de concentracin para los miembros del ELN y la celebracin de la convencin nacional propuesta por este grupo armado.

3. Autodefensas Unidas de Colombia, AUC El escenario para las negociaciones de desmovilizacin y reinsercin con las Autodefensas Unidas de Colombia se abri en noviembre de 2002 23 , cuando el gobierno hizo pblica su intencin de entablar negociaciones con los grupos de autodefensa. En ese mismo mes, las Autodefensas Unidas de Colombia, publicaron una carta en la cual anunciaron el alto al fuego, como gesto unilateral de apoyo a los acercamientos. Iniciativa respaldada por otros grupos de autodefensas. El 23 de diciembre de 2002, la oficina del Alto Comisionado para la Paz comunic la decisin del Presidente de la Repblica de conformar una Comisin Exploratoria de Paz, encargada de realizar contactos con los grupos de autodefensa que hubieren declarado pblicamente un cese de hostilidades y la voluntad de realizar acercamientos con el gobierno. Esta decisin fue respaldada por los jefes paramilitares, quienes valoraron, adicionalmente, la decisin del gobierno de dialogar con todos los actores del conflicto armado. El 15 de julio de 2003, se suscribi el acuerdo de Santa Fe de Ralito entre el gobierno y las Autodefensas Unidas de Colombia, como resultado de la fase exploratoria adelantada entre las partes a partir del mes de diciembre de 2002. Con dicho acuerdo, se dio por terminada la fase de exploracin del proceso de paz, y se inici una etapa de negociacin. Para tal fin, el grupo armado se comprometi a desmovilizar a la totalidad de sus miembros, en un proceso gradual que comenz con la desmovilizacin del llamado Bloque Cacique Nutibara, efectuada el 25 de noviembre de 2003. Dicho proceso deber culminar a ms tardar el 31 de diciembre de 2005. El gobierno, por su parte, se oblig a adelantar las acciones necesarias para reincorporarlos a la vida civil. En palabras del seor James Lemoyne, Asesor Especial del Secretario General de la ONU para Colombia, el proceso paramilitar bien hecho, puede terminar para siempre el flagelo del paramilitarismo, poner fin a la impunidad, y reforzar la legitimidad del Estado para fortalecer la democracia en Colombia y abrir el paso a soluciones negociadas con el ELN

23

En relacin con el desarrollo www.altocomisionadoparalapaz.gov.co

del

proceso

con

las

autodefensas

puede

verse

el

sitio

web

y las FARC 24 . Advierte el representante que mal hecho, el proceso paramilitar podra debilitar la democracia, el Estado colombiano y hacer perder una oportunidad histrica para llegar a una solucin global al conflicto en este pas 25 .

Resultados de la poltica de defensa y seguridad democrtica

En el ao de 2003, se observ un notable mejoramiento del orden pblico favorecido por el fortalecimiento de la capacidad ofensiva de la fuerza pblica, la recuperacin y consolidacin de territorios y el proceso de desmovilizacin y reinsercin que se adelanta con los grupos de autodefensa o paramilitares. La poltica de defensa y seguridad democrtica ha logrado mejorar las condiciones de seguridad y proteccin de los habitantes en todo el territorio nacional. El Ministro de Defensa inform, a principios del mes de enero de de 2004 26 , que durante el ao anterior se registraron 22.969 homicidios, 20% menos que los reportados en todo el ao 2002 (28.837). Las masacres presentaron una reduccin del 39% con respecto a las registradas en el ao 2002, 73 casos con 418 vctimas, y los secuestros se redujeron en un 32% (2.043), en relacin con las cifras del ao 2002 (2.986). Los secuestros extorsivos presentan una disminucin del 24%, en tanto que los casos de secuestro en retenes ilegales descendieron en un 60%. Los casos de terrorismo tambin muestran una tendencia a la baja, al pasar de 1.645 eventos en el ao 2002 a 846 en el 2003, es decir, 49% menos. Las voladuras de torres de energa disminuyeron en un 33% con respecto al ao 2002. En todo el ao, se registraron 326 atentados a torres de energa, esa cifra para el 2002 haba sido de 483. Respecto a la voladura de oleoductos, el nmero ascendi a 170 casos, mientras que en el ao 2002 sucedieron solo 72 casos. Los resultados obtenidos contra los grupos armados ilegales 27 se reflejan en 3.166 capturas de miembros de autodefensas ilegales. En el ao 2002 fueron capturados 1.356. La fuerza pblica dio de baja a 346 miembros de estos grupos, lo que representa un incremento del 85% con respecto a las bajas causadas en el 2002. Por lo que toca a las organizaciones insurgentes, el Ministro de Defensa afirm que se realizaron 6.967 capturas de miembros de las FARC, del ELN y otros grupos menores, esto es, el incremento asciende a un 85%. Las bajas causadas por la fuerza pblica a la insurgencia ascendieron a 1.919, un 14% ms que en el ao 2002.

24

Declaracin del Sr. James LeMoyne, Asesor Especial del Secretario General de la ONU para Colombia, Bogot, 22 de enero de 2004. 25 Ibidem 26 Resultados publicados en el sitio web www.mindefensa.gov.co 27 Ibidem

La lucha contra el narcotrfico present las siguientes cifras 28 : se asperjaron 132.817 hectreas de coca y 2.995 hectreas de amapola. El impacto de esta aspersin ya se haba registrado en julio de 2003 cuando el censo de cultivos de coca presentaba una disminucin del 32% con respecto a los cultivos existentes en el pas en diciembre de 2002. Tambin se incautaron 114 toneladas de cocana, lo que representa un incremento del 20% con respecto al ao 2002 y 33,5 toneladas de base de coca, esto es, un 46% ms que en el ao 2002. Durante el 2003 se destruyeron 1.432 laboratorios para el procesamiento de drogas ilcitas, y10 pistas ilegales. El fortalecimiento de la fuerza pblica durante el ao 2003 tambin se hizo evidente 29 . Se crearon 2 brigadas mviles, 3 batallones de alta montaa, 12 escuadrones mviles de carabineros, 3 grupos GAULA y 12 agrupaciones de Fuerzas Especiales Antiterroristas Urbanas. De igual forma, se inform que 450 municipios cuentan con el programa "Soldados de mi Pueblo y que se logr la presencia de la polica en casi todos los municipios (se ha confirmado que para el primer trimestre de 2004 habr presencia en la totalidad de los municipios). Por ltimo, se fortaleci la Infantera de Marina con 2.200 hombres adicionales y durante los dos primeros meses de 2003, el Ejrcito incorpor alrededor de 25 mil jvenes dentro de las modalidades de bachilleres, regulares y profesionales, a los cuales se suman 10.116 soldados campesinos que ingresaron a las filas de la institucin. Por otra parte, y con respecto al desplazamiento forzado, el informe de la Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, CODHES 30 , indica que para el perodo eneroseptiembre de 2003 ste se redujo pero aument el confinamiento de poblaciones. Segn dicha organizacin, el confinamiento consiste en mantener sitiadas a comunidades enteras, mediante el control restringido a la entrada y salida de las personas en sus propios territorios, bloqueos selectivos, restriccin de libre abastecimiento, limitacin de acceso a los servicios de salud y limitaciones a la entrega de asistencia humanitaria. CODHES ha sealado que durante los primeros nueves meses de 2003, aproximadamente 175.270 personas se desplazaron dentro del territorio nacional por situaciones de violencia asociadas al conflicto armado, lo que representa una disminucin del 49% con respecto al mismo perodo de 2002. Para esta organizacin, el menor nmero de desplazamientos puede explicarse por la resistencia civil de comunidades que en algunas regiones se niegan a abandonar sus hogares, a pesar de la presin de los grupos armados y de la fuerza pblica; por el repliegue tctico y la aparente reestructuracin de la estrategia de las guerrillas ante la ofensiva de las fuerzas militares; la tregua de los grupos paramilitares en dilogo con el gobierno y sus nuevas formas de operacin; el escaso nivel de registro de todos los sistemas de monitoreo
Ibidem Ibidem 30 Boletn informativo de la Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento. Ao 7, nmero 46, Bogot, 10 de diciembre de 2003.
29 28

del desplazamiento, debido a la intimidacin o a las amenazas de los grupos armados y, por ltimo, por la limitada atencin que los medios de comunicacin le prestan al tema del desplazamiento. Segn CODHES, stos muestran cansancio y fatiga frente a un problema que tiende a volverse crnico y repetitivo. A pesar de los logros de la poltica de defensa y seguridad democrtica, preocupa el problema del confinamiento de comunidades, antes mencionado, y el elevado nmero de capturas de personas civiles ajenas al conflicto armado, adelantadas por la fuerza pblica, que luego la Fiscala debe poner en libertad, ante la ausencia de indicios que las incriminen.

La comunidad internacional y la poltica de defensa y seguridad democrtica

La poltica de defensa y seguridad democrtica ha sido acompaada de una destacada gestin diplomtica encaminada a explicar a la comunidad internacional las amenazas que se ciernen sobre la democracia colombiana con el objeto de recibir su comprensin, apoyo y acompaamiento. En particular, la comunidad internacional ha manifestado su solidaridad y respaldo para con el gobierno y el pueblo colombiano en la lucha contra el terrorismo y otros factores de violencia, dentro del respeto de los derechos humanos. Solidaridad que ha sido expresada en numerosas oportunidades, y de manera especial, con ocasin del atentado terrorista a las instalaciones del Club El Nogal de la ciudad de Bogot ocurrido el 7 de febrero de 2003. Este acto fue condenado, entre otros, por la ONU, la OEA, la Unin Europea, el Grupo de Ro y los Presidente Centroamericanos. La comunidad internacional ha reiterado la necesidad de una solucin negociada al conflicto y de un cese de las hostilidades. Ha reconocido los xitos de la poltica de defensa y seguridad democrtica y ha llamado la atencin sobre la situacin de derechos humanos y de Derecho Internacional Humanitario del pas. En la Declaracin sobre Colombia adoptada el 26 de enero de 2004 en la ciudad de Bruselas, el Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores de la Unin Europea expres su pleno apoyo al gobierno colombiano en su actual esfuerzo por reformar las instituciones colombianas y desarrollar un Estado democrtico plenamente efectivo en todo el territorio de Colombia, compatible con el Estado de Derecho, el respeto de los derechos humanos y del Derecho internacional humanitario, as como con el bienestar y la seguridad de los ciudadanos de Colombia 31 . Asimismo, manifest su pleno respaldo al gobierno en la lucha contra el terrorismo y contra la produccin y trfico de estupefacientes y destac los avances significativos en la extensin de la presencia del Estado en el
31

Vase el texto completo en el Sitio web www.delcol.cec.eu.int/es/index.htm

territorio nacional y la reduccin de las cifras globales de asesinatos y secuestros en Colombia. No obstante, como tambin lo han hecho otras organizaciones internacionales y no gubernamentales, El Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores de la Unin Europea ha sealado la necesidad de que los miembros de los grupos armados ilegales se desmovilicen y reinserten en la sociedad con arreglo a los principios de verdad, justicia y reparacin. Adems, ha manifestado su preocupacin por la situacin de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario en Colombia y ha pedido al gobierno aplicar las recomendaciones del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y garantizar la seguridad de las organizaciones no gubernamentales, nacionales e internacionales, y de las organizaciones de la sociedad civil que trabajan en Colombia. El Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores de la Unin Europea insisti en que el gobierno d plena aplicacin a la Declaracin de Londres de 10 de julio de 2003. Como se recordar, esta Declaracin fue el resultado de la reunin de altos representantes de los gobiernos de Argentina, Brasil, Canad, Chile, Colombia, la Unin Europea, Japn, Mexico, Noruega, Suiza, los Estados Unidos de Amrica y de la Comisin Europea, la ONU y sus instituciones, la Corporacin Andina de Fomento, el Banco Interamericano de Desarrollo, el FMI y el Banco Mundial que se reunieron para examinar la situacin de Colombia. En la Declaracin citada, se acogi la promesa del gobierno colombiano de llevar a la prctica las recomendaciones del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y se apremi al gobierno para que aplicara las recomendaciones puntualmente y adoptara medidas eficaces contra la impunidad y la connivencia, especialmente con los grupos paramilitares 32 . Por otra parte y en relacin con la ONU, el Secretario General apoya al gobierno en la bsqueda de una paz negociada y en la suscripcin de un acuerdo humanitario con las FARC-EP, mediante su gestin de buenos oficios. Para el efecto, ha ratificado al seor James Lemoyne como su Asesor Especial para Colombia. Dicha gestin es respaldada, tambin, por la Unin Europea. La OEA, que estuvo presente en la desmovilizacin del Bloque Cacique Nutibara y de las autodefensas de Ortega Cauca, suscribi, el 23 de enero de 2004, un convenio con el gobierno para el acompaamiento al proceso de paz de Colombia. El convenio contempla el establecimiento de una Misin que tendr como mandato 33 :
32 33

Vase el texto completo en el Sitio web http://www.presidencia.gov.co/cne/2003/julio/10/10102003.htm Vase el texto completo en el Sitio web www.altocomisionadoparalapaz.gov.co

a) La verificacin del proceso de paz, en especial en lo que hace al cese al fuego y de hostilidades, desarme y desmovilizacin y reinsercin. b) El apoyo a las iniciativas del Gobierno Nacional, organizaciones de la sociedad civil y otras instancias, mediante el apoyo a la movilizacin de recursos para dichas iniciativas polticas, programas y actividades. c) Verificacin de la entrega de armas, que sean pactadas, monitorear su estricto cumplimiento y definir programas para su destruccin. d) El apoyo a las iniciativas locales en zonas de conflicto. El Secretario General de la OEA ha indicado que apoyar al gobierno de Colombia y que la Organizacin tiene la experiencia necesaria para ejecutar adecuadamente y de manera neutral estos propsitos. El seor James Lemoyne, en comunicado expedido el 26 de enero de 2004, manifest su convencimiento de que esta nueva misin de la OEA, bien definida y apoyada, puede servir en forma muy positiva en el desarme y la reintegracin de los paramilitares, as como en la verificacin de este proceso. El proyecto Conflicto armado y Seguridad Democrtica

Los resultados de la investigacin Conflicto y Seguridad Democrtica: Temas Crticos y Propuestas, plasmados en la presente publicacin, proponen, como se observar a continuacin, alternativas relacionadas con el conflicto armado y la seguridad democrtica.

1. Construccin del campo humanitario en el conflicto armado

Con miras a la humanizacin y regularizacin del conflicto armado, a fin de morigerar sus efectos nocivos en la poblacin civil y excluirla definitivamente de la contienda armada, el lector encontrar en primer lugar el documento elaborado por Carlos Vicente de Roux y titulado, Construccin del campo humanitario en el conflicto armado, nocin que ya haba sido recogida en el Informe de Desarrollo Humano 34 .

34

Vase: PNUD, op.cit., pgs. 200 y ss. y en Viga del Fuerte. Boletn sobre la situacin humanitaria, nmero 3, pgs. 2-4. Fundacin Social, Bogot, julio de 2003.

El sometimiento del conflicto al Derecho Internacional Humanitario es un imperativo tico para todas las fuerzas y grupos armados. El Estado colombiano est obligado a respetarlo y a hacerlo respetar de conformidad con la Constitucin Poltica y los tratados internacionales. El autor entiende por campo humanitario, el conjunto de las iniciativas, gestiones, logros y experiencias que se producen en el conflicto armado y que tienen el efecto de reducir o suprimir el impacto del conflicto sobre la poblacin civil. Es claro que dicho campo constituye tan slo uno de los medios para alcanzar la regularizacin de la confrontacin armada. Su importancia radica en que el campo humanitario ofrece una capacidad de penetracin que le permite alcanzar espacios a donde difcilmente puede llegarse a travs de la presencia de la fuerza pblica. En ciertas zonas, la construccin del campo es el nico medio de proteccin de que dispone la poblacin civil. Una de las expresiones ms importantes del campo humanitario consistira en la celebracin de un acuerdo humanitario general o de un acuerdo global de derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario entre el Estado y los grupos armados irregulares, que condujera a la aplicacin de todas las normas humanitarias atinentes a los conflictos armados internos y de otras que, siendo propias de los conflictos internacionales, tambin contribuyan a elevar los niveles de proteccin de la poblacin civil en Colombia. Sin embargo, un acuerdo de esa naturaleza no parece posible en el horizonte inmediato, por lo que se hace ms viable acoger la alternativa de ampliacin del campo humanitario. El campo humanitario es una realidad en Colombia, lo novedoso de esta propuesta es sugerirle al gobierno nacional que entre a controlarlo y a modularlo, a travs de pautas generales y bajo la responsabilidad de una instancia ejecutiva de apoyo al Presidente. El documento analiza la posicin de las autoridades nacionales en la construccin del campo humanitario y presenta recomendaciones que concilian los intereses, costos y beneficios polticos, militares, ticos y jurdicos del Estado en la conduccin de la guerra y las exigencias humanitarias en favor de la poblacin civil. Para el autor, el campo humanitario est compuesto por dos tipos bsicos de gestiones o eventos: los actos humanitarios, que son acciones de respeto a la vida, la integridad, la libertad o los bienes de personas especficas en una situacin concreta y los compromisos humanitarios, que son eventos que dan lugar a la asuncin de una regla de comportamiento para regular una sucesin de situaciones futuras. Segn De Roux, resulta de vital importancia promover nuevas iniciativas piloto de construccin de campo humanitario y sugiere el tema de la misin mdica. Por ltimo, el autor expone la importancia de no olvidar los mecanismos de verificacin, entre los cuales, cita los siguientes: los buenos oficios de mediadores nacionales e internacionales; rbitros que resuelvan diferencias sobre supuestas o reales violaciones de los compromisos de las partes; reuniones de los representantes de las partes, a solicitud de stas, los mediadores o

los rbitros, y sometimiento de las controversias a la Comisin Internacional de Encuesta prevista por el Protocolo I, Adicional a los Convenios de Ginebra de 1949.

2. Verdad, Justicia y Reparacin en el conflicto armado

En segundo trmino, el lector podr conocer las reflexiones consignadas en el escrito Verdad Justicia y Reparacin en el conflicto armado, elaborado por Rodrigo Uprimny y Luis Manuel Lasso. Con anterioridad se haba hecho referencia al creciente nmero de vctimas del conflicto como uno de los principales efectos nocivos de la confrontacin blica. Es necesario, entonces, pensar acerca de cmo lograr un equilibrio entre los derechos de las vctimas a la verdad, a la justicia y a la reparacin y las necesidades de la paz. Para los autores, no existen frmulas nicas satisfactorias sobre cmo debe una sociedad enfrentar las violaciones a los derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional Humanitario en un eventual proceso de paz, pues existen tensiones inevitables entre los reclamos de justicia y las restricciones impuestas por las negociaciones. Adems, los pases presentan distintas relaciones de fuerza entre los actores y posibilidades de compromiso diversas, por lo que cada transicin es especfica. El escrito reconoce la inviabilidad poltica, tica y jurdica de aplicar en Colombia modelos radicales de justicia, como los que pretenden castigar penalmente a todos los responsables de crmenes de guerra o de lesa humanidad o los basados en el perdn y el olvido general de dichos crmenes. Tampoco se considera aceptable el modelo basado en un perdn general a los responsables, con medidas de reparacin a las vctimas y de recuperacin de la verdad. El documento plantea, entonces, un modelo de verdad justicia y reparacin basado en perdones responsabilizantes, es decir, formas de negociacin que toman en cuenta los derechos de las vctimas y los deberes del Estado de establecer la verdad, reparar a las vctimas y sancionar a los responsables. En este modelo, el perdn es excepcional, individualizado y regido por el principio de proporcionalidad frente a la necesidad de alcanzar la paz y la reconciliacin. El modelo debe ser, adems, fruto de un amplio consenso social y estar acompaado por la comunidad internacional. La transicin sudafricana es tal vez la que ms se aproxima al modelo de perdones responsabilizantes. En Sudfrica, los acuerdos de paz y la llamada constitucin transitoria tomaron en consideracin los derechos de las vctimas pero tambin autorizaron formas de amnista, para lo cual fue creada una comisin de verdad y reconciliacin, dividida a su vez en tres comits: uno que escuch a las vctimas para reconstruir la verdad sobre los crmenes del apartheid; otro que tramit las amnistas, y un tercero que formul

recomendaciones para las reparaciones. Un punto decisivo fue, entonces, que no hubo una amnista general sino que cada victimario que quera obtener el perdn deba hacer una confesin pblica de sus crmenes ante el comit de amnista, y poda lograrlo nicamente si se trataba de un crimen poltico; haba realmente confesado todo los hechos relevantes del crimen, y exista una cierta proporcionalidad entre el hecho de violencia y el propsito poltico perseguido. El perdn slo cubra el delito confesado. En el modelo de los perdones responsabilizantes, el Estado debe establecer mecanismos para satisfacer la verdad y reparar a las vctimas, no siendo admisibles amnistas o perdones generales por crmenes de lesa humanidad o de guerra. La concesin de perdones debe ser excepcional, individualizada y regirse por el principio de proporcionalidad, esto es, debe estar plenamente justificada por la necesidad de alcanzar la paz y la reconciliacin y en la medida en que otros medios para lograr ese propsito resulten inviables. La concesin del perdn o el castigo deben ser proporcionales a las contribuciones a la justicia del inculpado, su grado de mando y la gravedad de sus comportamientos. La situacin actual no parece favorable para desarrollar la propuesta presentada en el punto anterior. No obstante, para Uprimny y Lasso, no necesariamente debe esperarse a la terminacin del conflicto armado para avanzar en propuestas de verdad, justicia y reparacin; es ms, la ausencia de esfuerzos polticamente factibles emprendidos en tal direccin ha incidido de modo significativo en la degradacin de las conductas por parte de los combatientes. En consecuencia, los autores proponen el establecimiento de una comisin de verdad de composicin mixta (nacional y extranjero), que tenga una legitimidad slida, cuente con el apoyo de Naciones Unidas, disponga de un amplio mandato e incorpore un comit de verdad y reparaciones, y un comit de justicia. Es preciso apoyar, afirma el documento, la labor de la Unidad de Derechos Humanos de la Fiscala y brindarle apoyo tcnico y financiero a sus esfuerzos. Por ende, el Fiscal General podra promover, en asocio con los grupos de vctimas y organizaciones de derechos humanos, una seleccin de casos, entre los cuales deberan contemplarse los de las soluciones amistosas ante instancias internacionales, para dar un impulso especial y concentrado a tales investigaciones en el marco de esquemas de cooperacin entre tales grupos, las organizaciones y la Unidad. En relacin con las graves infracciones al derecho humanitario, este texto comparte con el anterior sobre el campo humanitario, la urgencia de implementar mecanismos de verificacin. Para satisfacer el derecho a la reparacin, se plantean dos mecanismos, que pueden aplicarse alternativamente o concurrir segn los alcances y el contenido de la restitucin de los derechos de las vctimas que llegue a convenirse: la reparacin a las vctimas a travs de procedimientos judiciales de naturaleza especial, y la atencin a las vctimas a travs de mecanismos de tipo administrativo, de alcance ms limitado.

El escrito recomienda, igualmente, crear una comisin especfica de verdad y reparacin sobre despojo de tierras, que permita la restitucin de dichos predios a sus autnticos titulares, y, simultneamente, arroje luces sobre los actores y factores que incidieron en la generacin del desplazamiento forzado de las personas. En relacin con el proyecto de alternatividad penal, los autores consideran que el mismo parecera estar bien enfocado, en la medida en que es la primera vez en Colombia que se disea una propuesta en el marco de los perdones responsabilizantes. En efecto, por lo menos, hasta el gobierno Pastrana los modelos de negociacin giraron en torno al perdn y olvido total de los crmenes cometidos por los alzados en armas. En este sentido, las numerosas amnistas nunca concibieron mecanismos para que las vctimas y sus familias conocieran la verdad y menos para que fueran compensadas por los daos y sufrimientos padecidos. Empero, dicha propuesta presenta graves inconvenientes, tanto en su forma de elaboracin (inicialmente sin amplia discusin social), como en el desarrollo concreto de las normas sobre formas de responsabilidad. En cuanto a su contenido, el proyecto de alternatividad no asegura mecanismos adecuados de verdad, y los mecanismos de justicia son precarios. Una revisin de fondo es necesaria, los autores aconsejan al menos los siguientes ajustes: debe imponerse a quien aspire a los beneficios la obligacin de informar sobre todos los bienes que sean fruto del desarrollo de actividades ilcitas. La sancin al incumplimiento de este deber consiste en la revocacin de la libertad condicional. Debe establecer la inhabilidad perpetua para acceder a cargos pblicos pertenecientes a la rama ejecutiva, incluidos los de eleccin popular, y los judiciales; conservando la posibilidad de que luego de cinco (5) aos de inhabilidad puedan acceder nicamente a los de eleccin popular en las corporaciones pblicas. Debe crearse un comit especial, integrado por personas que merezcan la ms alta credibilidad, que indique, en lugar del Presidente de la Repblica, los casos en los cuales procede el beneficio de la alternatividad penal. En caso de que no se acoja esta iniciativa en su plenitud, debera contemplarse que dicho comit emita un concepto no obligatorio, previo a la decisin presidencial. Para Uprimny y Lasso, conviene recordar que la formulacin de estructuras y normas sobre verdad, justicia, reparacin y perdn debe ser participativa y buscar consensos sociales. Por lo que conviene establecer una comisin especial, creada por decreto, para que redacte nuevamente la iniciativa. Dicha comisin tendra el cometido de recoger las principales opiniones vertidas en el debate y proponer las lneas generales para la elaboracin del proyecto por parte del gobierno nacional. Por ltimo, dentro de los requisitos para la concesin de los beneficios de la alternatividad penal, se recomienda exigir, tambin, la colaboracin eficaz con la justicia para la desarticulacin de grupos de criminalidad organizada, redes del narcotrfico y el aporte en el esclarecimiento de la verdad de los hechos que se les imputan y de otros de los que hayan tenido noticia.

3. Desmovilizacin y Reinsercin en el conflicto armado

Encarar el conflicto armado supone, como ha sido el caso colombiano, estrategias para la desmovilizacin y reinsercin de quienes han participado en las hostilidades, sea como parte de un proceso de negociacin con los diferentes grupos, sea como una decisin de carcter individual. Este tema es abordado por el tercer escrito titulado Desmovilizacin y Reinsercin en el Conflicto Armado, elaborado por Alejo Vargas V. y Roco Rubio. En el escrito, los autores califican la historia de Colombia como una historia de conflicto armado y de desmovilizacin de combatientes. Las guerras civiles del siglo XIX y las confrontaciones armadas del siglo XX produjeron numerosos procesos de desmovilizacin. De manera especial, a partir de la administracin del Presidente Belisario Betancur se han presentado sucesivamente casos de desmovilizacin. La desmovilizacin como proceso individual se ha dado desde el perodo de la llamada violencia poltica. Sin embargo, sta se perfila con ms fuerza en el gobierno de Csar Gaviria. En sntesis, la desmovilizacin y reinsercin individuales tambin tienen antecedentes en el pas. Estas experiencias oscilan entre polos antagnicos. En un extremo se encuentran las tesis de lucha contrainsurgente y en el otro aquellas que observan en la experiencia un camino hacia la paz. Sobre la base de un anlisis histrico de los procesos de desmovilizacin y una visin del actual proceso, los autores plantean una serie de propuestas que buscan, en lneas generales, evitar que la desmovilizacin y reinsercin se conviertan en un camino hacia nuevas formas de violencia. Acerca del contexto poltico y normativo de los procesos de desmovilizacin y reinsercin en curso, en el escrito se afirma que el criterio de negociabilidad no es el que prima para la solucin del conflicto. En este sentido, la desmovilizacin y reinsercin no necesariamente constituyen una etapa de transicin hacia la superacin del mismo, aunque tampoco la excluyen. De otra parte, para los autores, la eliminacin del requisito del reconocimiento poltico de los actores armados en la Ley 782 de 2002, que reglamenta actualmente la desmovilizacin y reinsercin, distancia a unos grupos y acerca a otros. Lo dicho sita la estrategia de desmovilizacin y reinsercin en un escenario de negociaciones parciales de paz y no globales. Este hecho condiciona la naturaleza y las caractersticas de los procesos de desmovilizacin y reinsercin, tanto en la sociedad como en el Estado. Los autores advierten una serie de restricciones con las que se inician las actuales experiencias de desmovilizacin y reinsercin de excombatientes. Es urgente, entonces, reformular la poltica de desmovilizacin y reinsercin. Para ello, debera convocarse al

mayor nmero de actores sociales con el objeto de lograr una apropiacin colectiva y una mayor sensibilidad social en torno al tema. De esta manera, se recomienda que la poltica de desmovilizacin y reinsercin sea manejada por una agencia civil del Estado, de alto nivel, con capacidad tcnica, operativa, administrativa y financiera. La experiencia en la materia acumulada por la antigua Direccin para la Reinsercin debera ser capitalizada a favor de esta nueva agencia. En todo caso, sera interesante, se afirma en el documento, propender por un esquema mixto (pblico / privado) que garantice una oferta ms oportuna y menos lenta. Dicho esquema se justifica si y solo si se logra una mayor sincrona en el trmite de los diferentes tpicos presentes en los procesos de desmovilizacin y reinsercin. Los autores insisten en que la poltica pblica de desmovilizacin y reinsercin debe tener, por lo menos, los siguientes requisitos y criterios, tanto en su concepcin como en su ejecucin: apoyo poltico, esto es, la desmovilizacin y la reinsercin deben tener el mismo peso poltico en las instancias gubernamentales; flexibilidad, es decir, debe ser una poltica marco y, por lo tanto, prever unos lineamientos generales, pero contemplar las diferentes variantes que la misma puede tener: si se trata de individuos o de grupos; si se trata de desmovilizaciones sin negociacin o con negociacin; si son grupos predominantemente urbanos o rurales, y si se trata de menores de edad o de adultos. Adems, la perspectiva de gnero y etnia debe atravesar toda la estrategia. Debe ser una poltica con una direccin y conduccin centralizadas pero con una ejecucin descentralizada y teniendo en consideracin las diferencias regionales y sectoriales. En su puesta en marcha, debe propiciarse la participacin de las autoridades en los diferentes niveles de gobierno y en su ejecucin la de los excombatientes, las comunidades receptoras y la sociedad civil en general. La desmovilizacin y reinsercin son un proceso en construccin con la gente. La poltica no puede ser una respuesta a situaciones de hecho. Por el contrario, el pas debe disear una poltica pblica que se anticipe a los hechos y prepare el camino para una Colombia post-conflicto. De la misma forma, la poltica debe contemplar mecanismos de control y seguimiento. De acuerdo con las propuestas del documento en mencin, la fuerza pblica debe participar en el proceso, como parte de los filtros necesarios para el inicio de la desmovilizacin, en calidad de garante de la seguridad de los excombatientes y en tanto co-responsable en la bsqueda de alternativas de reincorporacin. En este marco, los autores reiteran la recomendacin formulada en el Informe de Desarrollo Humano, segn la cual, la fuerza pblica no puede ser la gestora de la primera etapa del proceso: la desmovilizacin, dado que su experiencia no es la atencin humanitaria y de emergencia que se da inicialmente y de la cual depende buena parte del proceso de reincorporacin a la vida civil y a la legalidad. Finalmente, el escrito sugiere el diseo de un conjunto de estrategias preventivas de nuevos reclutamientos, es decir, el esbozo de un verdadero Plan Nacional Preventivo de Nuevas Incorporaciones, lo cual requiere, por lo menos, estrategias de comunicacin, educativas y

de oferta de trabajo dirigidas, especialmente, a jvenes en el mundo rural y en sectores marginales urbanos.

4. Seguridad y Derechos Humanos en el conflicto armado

En cuarto lugar, en el documento titulado Seguridad y Derechos Humanos, elaborado por Ernesto Borda Medina, Jairo Libreros Amaya y Carlos Rodrguez Meja con la colaboracin de la abogada Catalina Daz Gmez, se dan a conocer los resultados de la investigacin relacionados con el tema de la seguridad, propiamente dicha. Luego de una descripcin acerca de la difcil situacin en la que se encuentra la poblacin colombiana respecto a los criterios mnimos para un adecuado disfrute de sus derechos y de una evaluacin de la poltica de defensa y seguridad democrtica del Presidente Uribe, el texto alerta, de manera especial, al Estado sobre el deber que tiene de recuperar el orden pblico dentro del marco de respeto por los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario, sin olvidar el criterio de proporcionalidad entre las limitaciones a ciertos derechos y el fin que se pretende alcanzar, en una sociedad democrtica. En este sentido, los autores consideran necesario una poltica de seguridad basada en el enfoque de la seguridad humana. Dicha concepcin, no est prevista solamente para sociedades desarrolladas o en etapas posconflicto. Tambin se aplica en estados que padecen un conflicto armado interno. Las recomendaciones del documento giran en torno al fortalecimiento de la democracia en los mbitos nacional, regional y local; a la prevencin de violaciones de los derechos humanos y la investigacin y sancin de los responsables de graves infracciones a estos derechos y a la normatividad humanitaria; al robustecimiento democrtico de las fuerzas militares; al rediseo de una estrategia de inteligencia y a la cooperacin ciudadana. Para los autores, la impunidad es una de las causas ms importantes de inseguridad y de la crisis de derechos humanos. El fortalecimiento del servicio de justicia y la garanta del derecho a acceder a la justicia y a obtener decisiones judiciales en un plazo razonable constituyen aspectos fundamentales que deben ser encarados por el Estado colombiano para garantizar la no-repeticin de acciones delictivas. Una poltica criminal seria y coherente debe ser elemento central de la poltica de seguridad. Con el fin de prevenir las violaciones a los derechos humanos, es preciso, de acuerdo con los autores, fortalecer el sistema de administracin de justicia criminal; acentuar la naturaleza civil de la Polica Nacional, e independizar el Instituto de Medicina Legal de la Fiscala General de la Nacin, teniendo en cuenta que con el Acto Legislativo No. 03 de 2003 se estableci el sistema acusatorio en materia penal.

El documento apoya y promueve el desarrollo de la capacidad investigativa de la Procuradura General de la Nacin, para que pueda desarrollar cabalmente su funcin de defensora del inters de la sociedad y garante de los derechos fundamentales en el mbito judicial. En esta lnea, se recomienda no respaldar el proyecto de reforma constitucional por el cual se pretende eliminar la competencia de este organismo para conocer de las faltas disciplinarias que cometan los miembros de la fuerza pblica. Asimismo, es menester, segn el escrito, asegurar la cooperacin de las fuerzas militares y de polica con las autoridades judiciales ordinarias para la prctica de notificaciones, pruebas, custodia de militares detenidos y, en general, el apoyo a la accin de la justicia. Teniendo en cuenta que la reforma constitucional para dotar de facultades judiciales y de polica judicial a las fuerzas militares fue aprobada el 10 de diciembre de 2003 y sancionada por el Presidente de la Repblica, se recomienda al Congreso y al gobierno que la regulacin que se haga a travs de la ley estatutaria restrinja al mximo los poderes que las fuerzas militares podrn esgrimir frente a civiles. Por otra parte, se plantea en el escrito que el fortalecimiento democrtico de las fuerzas militares es un instrumento esencial para recuperar el monopolio del uso de la fuerza por parte del Estado. En esta medida, se sugiere al gobierno no apoyar el proyecto de ley que autoriza el uso por parte de civiles de subametralladoras o pistolas automticas, que por su capacidad son armas ofensivas y cuyo uso debe quedar en manos de la fuerza pblica. En relacin con la inteligencia, el texto hace evidente las fallas en la coordinacin de las entidades que adelantan labores de inteligencia y el riesgo que ello conlleva para el respeto de los derechos humanos. Se anota que no existe una ley que regule y establezca mecanismos de control para la produccin de inteligencia. Se propone la creacin de una Base Nacional de Fuentes Humanas de Inteligencia que permita calificar la confiabilidad de las fuentes y tomar medidas de proteccin en caso de necesidad. La Base estara a cargo del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, quien se encargara de su registro, archivo, actualizacin y consulta. Del mismo modo, el DAS velara por la transparencia, compartimentacin y seguridad de los datos personales consignados en ella. Los datos registrados en la Base estaran amparados por la reserva legal, la cual slo podra ser levantada por un juez de garantas. Tambin se recomienda impulsar la consagracin normativa de las figuras del informante y del agente encubierto, mediante las cuales es posible penetrar e infiltrar a las organizaciones criminales. En cada caso concreto, el recurso a dichas figuras slo podra ser autorizado por un juez de garantas, previa solicitud expresa y motivada del Fiscal General de la Nacin. La cooperacin en la persecucin del delito es una obligacin ciudadana y una actitud necesaria para que el Estado pueda hacer frente a los desafos de la delincuencia. Para los

autores, la accin de la ciudadana debe ser voluntaria y organizarse a travs de procedimientos y mecanismos diferenciados, que atiendan a la diversa naturaleza y caractersticas de las amenazas en los distintos mbitos. Los procedimientos deben tener en cuenta las diferencias en la magnitud de las vulnerabilidades en que se encuentran los ciudadanos frente a cada una de ellas y respetar los lmites impuestos por la defensa de los propios derechos y, en el caso del conflicto armado interno, por el derecho a mantener la inmunidad que ampara a la poblacin civil. En el documento se plantea que el apoyo ciudadano en la seguridad debe canalizarse a travs de mecanismos similares a los Frentes Locales de Seguridad y Escuelas de Seguridad Ciudadanas, establecidos en el Plan Integral de Seguridad Ciudadana de la Polica Nacional. Adicionalmente, sera conveniente para la persecucin de las organizaciones armadas ilegales y para la lucha contra el terrorismo, desarrollar y poner en marcha un sistema de informacin oportuna en tiempo real al que pueda acudir cualquier persona y que en los Estados Unidos se conoce como Homeland Security Sistems. Se considera pertinente que el gobierno y los particulares revisen los criterios que actualmente rigen la cooperacin del sector privado con las fuerzas militares para la proteccin de mega proyectos o de actividades estratgicas. La cooperacin, resaltan los autores, no debe apoyar actividades de combate y uso de la fuerza sino dirigirse a los mbitos de la gobernabilidad local, la transparencia presupuestal, la administracin de justicia y la participacin ciudadana. Finalmente, el texto se refiere a la proteccin de las personas amenazadas y de los intervinientes en los procesos penales. El gobierno nacional debe separar los organismos, las polticas y las acciones de inteligencia de los de proteccin, de tal manera que stos se presten por parte de un organismo con autonoma patrimonial y administrativa. El documento reitera las recomendaciones emanadas del Informe de evaluacin del programa de proteccin a testigos y personas amenazadas del Ministerio del Interior, realizado en el mes de julio de 2002, a instancias de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos y de la Oficina Internacional del Trabajo, y del diagnstico sobre el programa de proteccin a vctimas, testigos e intervinientes en el proceso penal de la Fiscala General de la Nacin, elaborado a peticin de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, en junio de 2001.

5. Desarrollo y Gobernabilidad en regiones afectadas por la economa ilegal de las drogas y el conflicto armado

Por ltimo, en quinto lugar, en el documento titulado Desarrollo y Gobernabilidad en regiones afectadas por la economa ilegal de las drogas y el conflicto armado, elaborado

por Ricardo Vargas y Mauricio Uribe se hace un conciso diagnstico de la actual poltica antidrogas y se presentan recomendaciones puntuales para superar las dificultades detectadas. Para los autores, la eficacia del combate global contra la droga se hace cada vez ms imperativa porque el abuso de drogas puede desencadenar otras patologas, y porque la produccin de droga mina la aplicabilidad de la ley, corroe la legitimidad estatal, incentiva el aprendizaje social de la violencia, y provee de ingresos y de cierto poder de regulacin en zonas de cultivos ilcitos a organizaciones armadas ilegales. Sin embargo, la estrategia predominante tiende inevitablemente hacia el agotamiento en virtud de una relacin beneficio costo que tiende a ser menor que uno. Segn este escrito, la visin implcita en el Plan Colombia supone que el combate a la oferta de drogas es la condicin necesaria para la superacin del conflicto. En esta lnea, los actores armados son considerados como simples buscadores de rentas. Para los autores, esta visin simplificada privilegia, por un lado, el componente de seguridad de la estrategia antidrogas y, por el otro, reduce en buena medida la agenda frente al conflicto a las prioridades de la represin sobre la oferta de drogas. Con ello se soslaya la necesidad de un tratamiento integral en la que adems de los propsitos antinarcticos y de seguridad estn presentes las dimensiones de la gobernabilidad local, la legitimidad del Estado y la ampliacin de las opciones socioeconmicas. Lo paradjico, agrega el estudio, es que de esas otras dimensiones depende la viabilidad tanto de los esfuerzos en materia de seguridad, como en materia de reduccin de la droga. De acuerdo con este documento, en 1996, el pas se notific del hecho de dejar de ser primordialmente un procesador de drogas a ser sede de grandes extensiones de cultivos ilcitos, cuando sobrevinieron las grandes marchas de Putumayo, Caquet y Guaviare, las cuales fueron protagonizadas por campesinos cocaleros. Este hecho dej en evidencia que el Estado como norma pblica es prcticamente inexistente en esas regiones en las que grupos armados ilegales (bien sean guerrillas o autodefensas) predominan en ciertas reas como poder local, y que la represin es incapaz de resolver la trama de problemas sociales, polticos y econmicos que se han gestado desde hace dcadas en esas zonas. Para Vargas y Uribe, el Plan Colombia se centra en el combate a la oferta, dejando un amplio margen para que los eslabones medios -en los que se genera la mayor parte del valor agregado de la industria ilegal de las drogas- puedan seguir funcionando con relativa seguridad, en la medida que los esfuerzos prioritarios de la represin no se concentran en ellos. Por otra parte, el tipo de ayuda prioritaria de los Estados Unidos hacia el Plan Colombia tiende a generar efectos contraproducentes para los propios objetivos de la poltica, por lo que los componentes blandos de la estrategia orientados hacia el desarrollo alternativo y a la provisin de infraestructura no han tenido una ejecucin adecuada.

Otro elemento que contribuye al carcter no sostenible de la poltica actual frente a las drogas, de acuerdo con este estudio, es la ausencia de una diferenciacin clara de los niveles bsicos del circuito y la falta de reconocimiento de la especificidad sociocultural de los actores sociales involucrados en cada mbito. En sntesis, segn la investigacin en cuestin, la relacin entre drogas ilegales y conflicto armado est mediada por las fallas del Estado. De esta forma, en el texto se propone, en primera instancia, el establecimiento de un acuerdo entre la sociedad y el Estado para una poltica en esta materia, que permita mejorar la relacin beneficio costo de la estrategia antidrogas para el pas. Dicho acuerdo permitira que se proyecten las decisiones en el mediano y largo plazo, incluyendo la vigencia y el desarrollo de la institucionalidad existente. Asimismo, fortalecera las condiciones de legitimidad interna y mejorara la capacidad de negociacin internacional frente al tema. Para los autores, dicho acuerdo debe basarse en la apertura de espacios a la investigacin cientfica sobre el problema de las drogas en todas sus fases, y en la participacin de comunidades rurales y urbanas afectadas por la produccin, la incidencia del trfico y los problemas por el abuso de psicoactivos. Es ineludible, igualmente, que la definicin de la institucionalidad responda a esas pretensiones estratgicas, es decir, que posibilite la implementacin y proyeccin de una poltica concertada y que sea a la vez el soporte para la definicin o reformulacin de los compromisos internacionales, sin detrimento de los compromisos adquiridos por el pas en esa materia, y que se establezcan pautas y procesos (en el gobierno nacional, los gobiernos locales y las organizaciones sociales) de seguimiento de la poltica de modo tal que se puedan evaluar sus resultados peridicamente. En el documento se plantea la necesidad de que una instancia como la Alta Consejera para la Accin Social formule un plan estratgico de recuperacin social de las zonas vulnerables a los cultivos ilcitos y al conflicto armado. Se sugiere, adicionalmente, la diferenciacin de los sujetos involucrados en la economa de la droga con el objeto de despenalizar la conducta de los pequeos cultivadores, y la creacin de una estrategia nacional de erradicacin manual de los cultivos ilcitos Los autores recomiendan que a la poblacin obligada a salir de su lugar de residencia, bien como consecuencia de amenazas de los actores armados para que siembren o no erradiquen los cultivos ilcitos, o en razn del impacto de la fumigacin, se le reconozca el carcter de desplazada y por ende sea objeto de los programas, planes y proyectos del Sistema Integral de Atencin a la Poblacin Desplazada. Tambin formulan recomendaciones orientadas a la revisin del Plan Colombia, de manera especial, en su componente social; al fortalecimiento del Estado; a la gobernabilidad y al desarrollo alternativo.

Finalmente, el documento insiste en que es preciso incorporar nuevos criterios sobre la corresponsabilidad internacional y propiciar un acercamiento regional latinoamericano para la creacin de espacios de interlocucin, coordinacin y toma de decisiones basados en el reconocimiento del nuevo y complejo escenario interdependiente del problema de las drogas. Es importante resaltar que esta visin ms integral de la poltica antidrogas coincide con los planteamientos, recientemente formulados por el Consejo de Relaciones Exteriores de los Estados Unidos, en el proyecto Andes 2020. El Consejo sugiere fomentar una estrategia antidrogas regional y no bilateral. Para estos expertos norteamericanos, la poltica antidrogas norteamericana adolece de miopa puesto que presta una atencin desproporcionada a la oferta de drogas, por lo que es preciso que en adelante se haga un mayor nfasis en los problemas de desarrollo, gobernabilidad y exclusin social en la regin, en particular en el campo y en las zonas fronterizas 35 . De esta forma, la Fundacin Social y FESCOL, con el auspicio de la Embajada de la Repblica Federal de Alemania, esperan contribuir al debate y a la toma de decisiones de las instancias gubernamentales y estatales concernidas, con propuestas viables, prcticas y concretas para afrontar integralmente los desafos del conflicto armado y de la seguridad humana en nuestro pas. Para terminar, es preciso hacer un reconocimiento, a quienes hicieron posible este esfuerzo: a los miembros del Comit Coordinador, al grupo de autores y de expertos y, por ltimo, a todas aquellas personas que contribuyeron con su trabajo a hacer realidad los propsitos iniciales planteados en el proyecto. A todos ellos, nuestro ms sincero agradecimiento.

Bogot, enero de 2004

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El Tiempo, enero 12 de 2004, versin internet, www.eltiempo.terra.com

Seguridad y derechos humanos

Ernesto Borda Medina, Jairo Libreros Amaya y Carlos Rodrguez Meja 1

La seguridad pblica se sustenta en el principio democrtico y en la obligacin poltica y jurdica que corresponde al Estado, de crear y preservar las condiciones en las que se garantice el ejercicio pleno de los derechos humanos y de las libertades individuales. No existe, entonces, una contradiccin entre la seguridad y los derechos humanos, puesto que, desde una concepcin democrtica, tienen una relacin de dependencia y se tributan al propsito comn de la proteccin de la persona humana. Los problemas surgen en el terreno prctico, bien cuando el Estado carece de la voluntad o de la capacidad de hacer frente a las amenazas a la seguridad; cuando en el ejercicio de esta responsabilidad se ejerce la fuerza de manera arbitraria, o cuando las instituciones se desvan de su propsito esencial y hacen uso indebido de esa facultad que la sociedad les delega. Durante aos el Estado ha combinado y adoptado diferentes orientaciones para poner fin al conflicto. stas van desde la bsqueda de un sometimiento militar de los grupos insurgentes, hasta la realizacin de esfuerzos de negociacin y bsqueda de acuerdos de paz. Es necesario reconocer que, adems de la incapacidad del Estado para ofrecer la seguridad, al enfrentar el conflicto tambin se han aplicado prcticas ilcitas, como la de promover, apoyar o tolerar grupos paramilitares, o las de incurrir en violaciones masivas a la obligacin del Estado de respetar los derechos humanos, circunstancia que ha sido durante aos una lamentable caracterstica de la situacin en Colombia. En un contexto de violencia generalizada como el colombiano, en el que la inseguridad es uno de los problemas que ms afecta a los habitantes, con un conflicto armado de ms de cuarenta aos de duracin que hoy se caracteriza por prcticas degradadas y, cuyos vnculos con el narcotrfico son cada vez ms intrincados, el Estado se enfrenta a un desafo complejo: mejorar la eficacia de las instituciones para brindar una seguridad efectiva, materializada en el fortalecimiento de la democracia y en la proteccin de los derechos, lo que por supuesto conlleva la obligacin de respetarlos.

1 De la Comisin Colombina de Juristas. Del equipo hizo parte la abogada Catalina Daz Gmez, tambin miembro de dicha organizacin. Este documento fue elaborado con la colaboracin del equipo consultivo conformado por Francisco Leal y Andrs Dvila.

Se trata de defender al Estado de las amenazas de sus enemigos sin ir en contra de los derechos de los individuos y de derrotar el conflicto sin acudir a prcticas ilcitas, para construir un Estado democrtico que arrope a todos los individuos y grupos, donde todas las personas puedan gozar de una vida digna libre de amenazas y puedan ventilar sus diferencias sin temor a recibir represalias de los poderes pblicos o de particulares que cuentan con su apoyo o tolerancia. Este trabajo pretende aportar algunos elementos para construir un enfoque de seguridad que recupera la idea de que la razn de ser del Estado es la proteccin de la poblacin y formular recomendaciones de poltica pblica en esa direccin. La seguridad humana es uno de los medios con que cuentan los poderes pblicos para atender su obligacin general de respeto y garanta de los derechos humanos, impuesta por los tratados e instrumentos internacionales y desarrollada por la jurisprudencia de los tribunales de este mbito 2 . La seguridad ciudadana, as entendida, es el resultado de las polticas pblicas orientadas a tomar medidas y a realizar acciones en favor de los derechos y libertades de todos los individuos y los grupos sin discriminacin y a limitar la actuacin del poder pblico, para permitir el ejercicio de los derechos y libertades fundamentales sin restricciones arbitrarias. Supone la organizacin de este poder pblico o, lo que es lo mismo, de la estructura del Estado, de tal forma que exista un balance entre las diferentes ramas y se den controles independientes y eficaces para restablecer los derechos que resulten conculcados y reparar los consiguientes perjuicios por las actuaciones de los agentes y servidores pblicos. Una poltica de seguridad fundada en el respeto y garanta de los derechos humanos debe partir de las normas y principios que integran la frmula constitucional del Estado social de derecho, democrtico y pluralista, fundado en la dignidad humana y en la prevalencia de los derechos fundamentales de la persona 3 y de lo establecido en el derecho internacional que protege la dignidad humana 4 . De acuerdo con dicho marco, el principio de legalidad, las instituciones democrticas y el Estado de Derecho son inseparables 5 .
Artculos 1.1 de la Convencin Americana de Derechos Humanos y 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. En cuanto a la jurisprudencia internacional vase, inter alia, la de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. 3 Estos son los planteamientos de la Corte Constitucional en la sentencia C-251 del 11 de abril de 2002, magistrados ponentes Eduardo Montealegre Lynett y Clara Ins Vargas Hernndez, a travs de la cual se declar la inconstitucionalidad total de la Ley 684 de 2001 (ley de seguridad y defensa nacional). En igual sentido, puede consultarse la sentencia T- 439 de junio de 1992, magistrado ponente Eduardo Cifuentes, que resolvi el caso de un militante del partido Unin Patritica que vea amenazados sus derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal, por causa de la persecucin desatada contra dicho movimiento poltico y que orden, entre otras medidas, la realizacin de un informe sobre esta persecucin al Defensor del Pueblo. 4 Se conoce como ordenamiento internacional para proteger la dignidad de los seres humanos el conjunto de normas y principio del derecho internacional que se refieren a los derechos humanos, a los derechos de los refugiados y desplazados y las aplicables a los conflictos armados internos (derecho humanitario). 5 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinin Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987, prrafo 24.
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La organizacin poltica del Estado y las autoridades pblicas estn al servicio de la comunidad y de las personas y, por consiguiente, deben proteger y ser garantes de su seguridad y no al revs. Esta visin del Estado tambin se traduce en que la preservacin del orden pblico no es una finalidad en s misma, sino que es un valor subordinado al respeto a la dignidad humana. El orden pblico es, ante todo, el espacio y el mbito dentro de los cuales se pueden ejercer y disfrutar los derechos fundamentales y las libertades pblicas 6 . En ese orden de ideas, deben asegurarse la autonoma y separacin entre el Estado y la sociedad, de tal manera que en el seno de sta se puedan expresar todas las opiniones contrarias al poder poltico establecido y a las polticas y acciones de las autoridades, con el nico lmite de respetar las reglas del juego establecidas en la Constitucin y en el ordenamiento internacional y la de no recurrir a la violencia. En dicho sentido, tambin, se ha pronunciado la Corte Constitucional colombiana, para quien, estn proscritas las polticas que permitan una absorcin de la sociedad por parte del Estado 7 . Tanto el derecho internacional como el ordenamiento interno han tratado in extenso la cuestin de los lmites que deben tener los Estados para imponer restricciones a los derechos y libertades fundamentales de las personas, cuando se afronten situaciones excepcionales que puedan poner en peligro su independencia y seguridad (artculos 27 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos). Todos han coincidido en que debe tenerse en cuenta el criterio de proporcionalidad entre la limitacin y el fin que se pretende alcanzar, en el marco de una sociedad democrtica. La simple invocacin del inters general o de la necesidad de asegurar la convivencia pacfica o el orden pblico no constituye argumento que por s solo justifique la imposicin de restricciones a los derechos fundamentales. El enfoque de la seguridad humana contribuye, particularmente, a dirigir la accin del Estado hacia la proteccin de las personas y hace realidad el principio segn el cual la seguridad debe tener como fundamento y fin el respeto y la proteccin de los derechos fundamentales de todas las personas.

A. Algunos apuntes sobre la situacin de la seguridad humana en Colombia

6 Ver: Principios de Siracusa sobre las disposiciones de Limitacin y Derogacin del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, adoptados en mayo de 1984; Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, documento E/CN.4/Sub.2/1991/1991/28/Re.1. Directrices para la Elaboracin de Disposiciones Legislativas relativas a los Estados de Excepcin y Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, El Conflicto, callejn con salida- Informe Nacional de Desarrollo Humano para Colombia, Bogot: PNUD, 2003. Este informe insiste en este aspecto y formula recomendaciones pertinentes y fundadas en el respeto de los derechos humanos. 7 Corte Constitucional, sentencia C-251 del 11 de abril de 2002, M.P: Eduardo Montealegre y Clara Ins Vargas Hernndez.

Colombia padece una grave crisis de derechos humanos y de derecho humanitario, que se expresa, entre otros aspectos, en la existencia de una gran inseguridad como resultado de un entorno institucional y normativo inadecuado para la realizacin de los derechos fundamentales de todas las personas y grupos. Por ello, la satisfaccin de la seguridad ciudadana debe hacerse desde la perspectiva de la seguridad humana como se ha planteado en el apartado anterior. La inseguridad de los ciudadanos y ciudadanas es uno de los problemas que ms preocupa a los habitantes del pas. Colombia ha tenido en los ltimos 13 aos una tasa de ms de 60 homicidios por cada cien mil habitantes 8 . Esta cifra lo ubica como uno de los pases de la regin donde ms se irrespeta el derecho a la vida 9 . En el quinquenio comprendido entre enero de 1997 y diciembre de 2001, aproximadamente 25.000 personas han sido vctimas de homicidio cada ao 10 . De acuerdo con el Instituto Nacional de Medicina Legal, en el ao 2002, 27.829 personas murieron asesinadas 11 . La participacin de los homicidios por razones polticas en la cifra total de homicidios se elev significativamente a partir del ao 2000. Ya desde 1997, los homicidios por razones polticas empezaron a doblar su participacin en la cifra total de homicidios. Entre julio de 1996 y junio de 2003, 37.759 personas fueron muertas o desaparecidas en razn de la violencia sociopoltica. De estas vctimas, 24.355 (64,5%) murieron en su casa, en la calle o en su sitio de trabajo y 13.404 (35,5%) murieron en combate (combatientes) o como consecuencia del fuego cruzado (civiles) 12 . De los 37.759 casos de vctimas de ejecuciones extrajudiciales, homicidios sociopolticos y desapariciones forzadas, se conoce el autor genrico de 28.252 casos. De stos, el 79,22% se atribuy presuntamente a agentes estatales: por perpetracin directa, el 5,78% y por omisin, tolerancia, aquiescencia o apoyo a violaciones o infracciones perpetradas por grupos paramilitares, el 73.44%. A las guerrillas se les atribuy la presunta autora del 20.78% de los casos 13 . Entre julio de 1996 y junio de 2003, murieron asesinadas 8.185 personas en 1.347 masacres 14 . De stas se conoce el autor genrico de 1.034 masacres (6.522 vctimas) 15 .
Fundacin Social-Asesora de Derechos Humanos y UNICEF-Colombia. Viga del FuerteBoletn semestral sobre la situacin humanitaria, Nmero 3, julio de 2003, Bogot: Fundacin Social, pg. 18. En el mismo sentido ver: Reed Hurtado Michael. La violencia comn en Colombia: frecuente pero ignorada, en: Comisin Colombiana de Juristas, Informe Quinquenal, en proceso de publicacin, pg. 10. 9 Reed Hurtado, Michael. La violencia comn en Colombia: frecuente pero ignorada, en: Comisin Colombiana de Juristas, Informe Quinquenal, en proceso de publicacin, pg. 10. 10 Ibidem. 11 En: www.medicinalegal.gov.co 12 Comisin Colombiana de Juristas, Garantas en creciente ausenciaSituacin de derechos humanos y derecho humanitario en Colombia 1997-2003, Bogot: Comisin Colombiana de Juristas, 2003, pg. 79. 13 Idem, pg. 80. 14 Se considera como masacre el homicidio de cuatro o ms personas dentro de las mismas circunstancias de tiempo y lugar.
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Agentes estatales fueron los presuntos autores del 83,07%, 859 masacres (5.395 vctimas): por perpetracin directa 3,48%, 36 masacres (228 vctimas) y por omisin, tolerancia, aquiescencia o apoyo a violaciones o infracciones perpetradas por grupos paramilitares, el 79,59%, 823 masacres (5.167 vctimas). A los grupos guerrilleros se les atribuy ser autores del 16,92%, es decir, de 175 masacres con 1.127 vctimas. Entre julio de 2002 y junio de 2003, se evidenci un descenso significativo en el nmero de masacres. Aunque entre julio de 2001 y junio de 2002 ya se haba presentado un leve descenso, este ltimo puede deberse a la disminucin del nmero de acciones atribuidas presuntamente a los grupos paramilitares, quienes histricamente han sido los mayores responsables de las violaciones al derecho a la vida en Colombia. Este hecho contrasta con el aumento de las violaciones perpetradas contra activistas sociales, lderes comunitarios y defensores de derechos humanos, personas tradicionalmente perseguidas por los grupos paramilitares, en las cuales se desconoce el presunto autor de los hechos. Es probable que muchas de estas acciones hayan sido perpetradas por ellos y no reivindicadas como un mecanismo para hacer parecer que han disminuido sus crmenes. Esta tesis ha sido planteada por el propio gobierno: Las cifras (incluidas las atribuibles a las autodefensas) en ningn momento brindan un panorama sobre las actuaciones de esta clase de agrupaciones. Se debe tener en cuenta que en las vctimas atribuidas a desconocidos se pueden concentrar la mayora de las que se pueden asociar con autodefensas 16 . Por otra parte, ente julio de 1996 y junio de 2003, 19.292 personas fueron vctimas de secuestro 17 . Se atribuy la presunta autora a los grupos guerrilleros en 10.984 vctimas (56,94%) y 1.007 (5,22%) vctimas a los grupos paramilitares. La delincuencia comn aparece como presunta autora de 5.984 vctimas (31,02%) y en 1.317 casos de secuestros (6,83%) no fueron identificados los presuntos autores. Desde 1996, se ha evidenciado un incremento gradual del nmero de casos de secuestros. De un promedio de cinco personas secuestradas cada da entre julio de 1996 y junio de 1997, se pas a siete diarias entre julio de 2002 y junio de 2003. Nueve personas fueron secuestradas cada da, entre julio de 1999 y junio de 2000 y, julio de 2000 y junio de 2001 siendo estos los aos ms crticos.

Fuente: base de datos de la Comisin Colombiana de Juristas. Observatorio de Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la Repblica, Indicadores sobre la situacin de los derechos humanos con nfasis en los ltimos seis meses, marzo de 2003, en www.derechoshumanos.gov.co 17 Polica Nacional, Centro de Investigaciones Criminolgicas, Cuadros estadsticos sobre secuestros, Bogot: formatos magnticos, 14 de mayo a diciembre de 2002; marzo a septiembre de 2003. Se tiene conocimiento de que la Polica Nacional registra algunos hechos como secuestros, a pesar de ser casos de desaparicin forzada.
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Despus de ese incremento constante y grave entre 1996 y 2001, el promedio diario de personas secuestradas ha disminuido levemente. As, entre julio de 2001 y junio de 2002, baj a ocho personas y, entre julio de 2002 y junio de 2003, a siete. La amenaza de ser desplazado forzadamente y la situacin propia de los desplazados es un hecho que tambin afecta el disfrute y satisfaccin de los derechos fundamentales de un sector importante de la poblacin del pas. En los ltimos seis aos, el desplazamiento forzado se ha incrementado de manera dramtica18 . Segn la Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), aproximadamente 1.924.853 personas fueron forzadamente desplazadas entre 1997 y 2002 19 . La mayora de las personas desplazadas permanece durante varios aos en condiciones de exclusin social, econmica y cultural. De particular preocupacin son los efectos que tienen los desplazamientos forzados sobre las mujeres y la niez (que representan ms del 50% de la poblacin en esta situacin), y las poblaciones de afrodescendientes e indgenas 20 . Otra faceta de la crisis de derechos humanos se expresa en la situacin de pobreza y exclusin en que viven la gran mayora de los habitantes del pas y que tambin enfrentan con mayor rigor las mujeres, las nias y nios, la poblacin afrocolombiana y los pueblos indgenas 21 . Para el ao 2000 el 59,8% de la poblacin colombiana se encontraba bajo la lnea de pobreza; entre 1995 y 2000 esta cifra aument en 9.8 puntos porcentuales. A su vez, la poblacin que se encuentra por debajo de la lnea de indigencia ha aumentado en los ltimos diez aos del 20 al 23% 22 . La situacin de la poblacin campesina es alarmante. Aproximadamente, ocho millones de habitantes rurales (el 69% de dicha poblacin) estn por debajo de la lnea de pobreza, de los cuales ms de cuatro millones cuatrocientos mil viven en condiciones de indigencia. La tierra est concentrada en pocas manos. Segn un reciente estudio del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi y CORPOICA, en el ao 2001, el 0.4% de los propietarios controlaba el 61,2% del rea predial rural, con predios correspondientes a una extensin igual o mayor a 500 hectreas 23 .
18 Comisin Colombiana de Juristas, Garantas en creciente ausenciaSituacin de derechos humanos y derecho humanitario en Colombia 1997-2003, Bogot: Comisin Colombiana de Juristas, 2003, pg. 49. 19 Ibidem. Segn las estadsticas anuales de la Red de Solidaridad Social, entre 1997 y 2002, el nmero de personas desplazadas fue de 1.002.360. La discrepancia entre las cifras se origina, en parte, por los mtodos y las fuentes utilizadas. Las cifras estatales recogen solamente las cifras originadas por el registro de las personas desplazadas en el Sistema nico de Registro (SUR). Este sistema no cubre la totalidad del territorio nacional y el mecanismo para registrarse en el SUR implica, en muchas ocasiones, trmites dispendiosos y sin criterios claros para la inclusin y el rechazo. Adems, muchas personas desplazadas han expresado su renuencia a registrarse ante las autoridades estatales por temor a sufrir hostigamientos o sealamientos. 20 Ibidem. 21 Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, Informe sobre el derecho a la educacin en Colombia, Bogot, mimeo, 2003. Ver adems: Garay, Luis Jorge (editor), Colombia entre la exclusin y el desarrollo, propuestas para la transicin al Estado social de derecho, Contralora General de la Repblica, Bogot, julio 2002. 22 Ibdem. 23 Fajardo Montao, Daro, Tierra, poder poltico y reformas agraria y rural, Bogot: Cuadernos tierra y justicia No. 1, ILSA, 2002. citado por Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo. Informe sobre el

Teniendo en cuenta el panorama anterior, es perfectamente explicable que en Colombia exista una fuerte demanda de seguridad por parte de la poblacin. Tanto de la seguridad de poder gozar de la vida, la integridad y la libertad personales como de la seguridad de poder disfrutar de unas condiciones dignas de vida.

B. Los enfoques de las polticas pblicas para garantizar seguridad

1. La doctrina de la seguridad nacional

La doctrina de la seguridad nacional ha tenido un impacto significativo en el diseo de las polticas gubernamentales de seguridad en Colombia a partir de la segunda posguerra mundial. Esta doctrina ha estado, desde su concepcin, ntimamente ligada a la poltica exterior norteamericana. La idea de la seguridad nacional fue ampliamente difundida e impulsada por los Estados Unidos de Amrica en el marco de la guerra fra. Incluso, lleg a incorporarse en tratados internacionales en el mbito americano como el Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR) 24 . En aquel entonces se parti de la existencia de un mundo bipolar, en el cual los pases americanos deberan cerrar sus fronteras frente a la supuesta amenaza que significaba el comunismo existente en los pases orientales. As, desde la ptica de los Estados Unidos, la seguridad internacional dependa de la preservacin de regmenes estatales favorables a sus intereses. Esto supuso la creacin de sistemas de seguridad interna en los pases de la regin capaces de aniquilar la pretendida amenaza del comunismo a travs del llamado combate al enemigo interno. En consecuencia, la seguridad interna dio prioridad a la seguridad del Estado y edific para ello un andamio institucional pensado para el control poltico y social a travs del ejercicio de la fuerza, con lo cual las funciones de orden pblico dieron preferencia al enfoque represivo, en desmedro de la proteccin del individuo 25 .

derecho a la educacin en Colombia. Bogot: mimeo, 2003. Ver adems: Garay, Luis Jorge (editor), Colombia entre la exclusin y el desarrollo, propuestas para la transicin al Estado social de derecho. Contralora General de la Nacin Bogot: 2002, pg. 6. 24 Angarita, Pablo Emilio, La seguridad ciudadana: nuevo reto en la defensa de los derechos humanos, en: Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Derechos humanos, seguridad ciudadana y sociedad civil. San Jos de Costa Rica: Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 2001. pg. 126. 25 Borda, Ernesto. Seguridad ciudadana para la paz. Bogot: mimeo, pg. 2.

La adscripcin de Cuba al rea de influencia sovitica en los aos sesenta del pasado siglo puso en alerta a los Estados Unidos para prevenir nuevas deserciones de pases del hemisferio. De esta manera, los EE.UU. lograron en la reunin de la OEA en Punta del Este (Uruguay) que Cuba fuera expulsada de la organizacin regional y propiciaron la instauracin de regmenes militares en pases de Centroamrica y en el Cono Sur del continente. Estos regmenes basaron su accin en materia de seguridad en la lucha contra el enemigo interno representado por los grupos y movimientos marxistas locales, muchos de los cuales recurrieron al uso de la violencia. La doctrina de la seguridad nacional conllev, para los nuevos regmenes militares, el diseo de planes estratgicos en los distintos estados latinoamericanos, as como la preparacin militar de los ejrcitos del continente bajo la orientacin de las polticas del Pentgono. Estos regmenes, basados en la "doctrina de la seguridad nacional", se plantearon una meta ambiciosa: la de dirigir militarmente el desarrollo econmico de la sociedad, sacrificando para ello las libertades, desvaneciendo las fronteras entre lo pblico y lo privado e imponiendo unos objetivos o derroteros que deberan ser cumplidos por todos los habitantes. As lo plantearon claramente sus principales tericos 26 , y as se ejecut a travs de decretos sobre planeamiento de la seguridad y planeamiento del desarrollo, algunos de los cuales fueron adoptados en secreto por las respectivas juntas de gobierno 27 . Sobre sus xitos en materia econmica, las evaluaciones son polmicas. Acerca de sus nefastos efectos en materia de derechos humanos, democracia y seguridad hay consenso universal. A partir de los aos noventa, la doctrina de la seguridad nacional perdi vigencia internacional como consecuencia del fin de la guerra fra por el derrumbe del poder militar del bloque sovitico. Sin embargo, a lo largo de la misma dcada, algunos dirigentes polticos de la regin trataron de resucitar la doctrina. Fue el caso del Presidente Mnem de Argentina, quien en 1999, despus de la guerra del Kosovo y advirtiendo los peligros de la expansin del narcotrfico y la amenaza del terrorismo, propuso la reedicin de esta doctrina bajo la forma de una fuerza multinacional de la OEA 28 . Aunque esta propuesta tuvo escasa acogida, ha sido retomada en trminos similares, que incluyen la reforma del TIAR, por el Presidente de Colombia, lvaro Uribe, quien en varias ocasiones ha mencionado los efectos perniciosos y desestabilizadores del conflicto interno colombiano y la conveniencia de una accin multinacional para enfrentar estos efectos 29 .
. Entre otros, pueden consultarse especialmente el general brasileo Golbery do Couto e Silva, Geopoltica del Brasil, Mxico, El Cid editor, 1978 (traduccin de Paulo R. Schilling); el general argentino Villegas, Osiris Guillermo, Polticas y estrategias para el desarrollo y la seguridad nacional, Buenos Aires, Eds. Pleamar, 1969; y el general chileno Pinochet Ugarte, Augusto, Geopoltica, 2. Ed., Santiago, Edit. Andrs Bello, 1974. 27 Al respecto pueden verse, entre otros, Comblin, Joseph, El poder militar en Amrica Latina, Salamanca: Ediciones Sgueme, 1978; y Tapia Valds, Jorge A., El terrorismo de Estado. La doctrina de la seguridad nacional en el Cono Sur, Sacramento (Mxico) Editorial Nueva Imagen, 1980. 28 Angarita Pablo Emilio, op cit, pg. 127. 29 Ver declaraciones del Presidente lvaro Uribe en la posesin del Presidente del Ecuador, Lucio Gutirrez, el 15 de enero de 2003 y, la declaracin del Grupo de Ro, de mayo de 2003, en Cuzco Per.
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En Colombia, la doctrina de la seguridad nacional ha tenido expresiones legislativas importantes. El Estatuto de Seguridad del gobierno de Julio Csar Turbay, expedido al amparo de la legislacin extraordinaria permitida por el estado de sitio previsto en el artculo 121 de la anterior Constitucin, constituy una fuente de inspiracin, en diverso grado y con matices, de las polticas pblicas de seguridad de sucesivos gobiernos. Durante el gobierno de Andrs Pastrana se aprob la Ley 684 de 2001 por la cual se cre el sistema de seguridad y defensa nacional. Dicha Ley fue declarada contraria a la Constitucin por la Corte Constitucional, con el argumento central que significaba la instauracin de la doctrina de la seguridad nacional vedada por la Carta Poltica de 1991 30 .

2. La guerra contra el terrorismo

Despus de los terribles atentados del 11 de septiembre de 2001 contra las Torres Gemelas en Nueva York y contra el Pentgono en la capital de los Estados Unidos de Amrica, muchos gobiernos, instigados por el Presidente Bush y arropados por algunas decisiones del Consejo de Seguridad de la ONU, decidieron declarar y realizar una guerra contra el terrorismo internacional. Su accin ha excedido con creces la legalidad internacional, hasta el punto de que la invasin a Irak en 2003 por parte de los Estados Unidos y el Reino Unido se hizo sin la autorizacin del Consejo de Seguridad y no cont con el apoyo de significativos aliados europeos, como Francia y Alemania. En el campo del respeto a la dignidad de los seres humanos, se han dado hechos como el confinamiento de personas en la base militar estadounidense de Guantnamo, con desprecio absoluto de las normas internacionales, en particular de los Convenios de Ginebra de 1949 sobre derecho humanitario. Las personas internadas no son reconocidas como prisioneros de guerra y el perodo de la detencin no est sometido a trmino ni a control de autoridad judicial alguna. En suma, carecen de un estatuto que les garantice los mnimos principios reconocidos por los pases civilizados para el confinamiento de personas privadas de la libertad en un enfrentamiento armado 31 . En este contexto, la seguridad del Estado parece adquirir mayor relieve y preponderancia, en detrimento de las garantas y libertades reconocidas a los individuos.
Corte Constitucional, sentencia C-251 del 11 de abril de 2002, magistrados ponentes Eduardo Montealegre Lynett y Clara Ins Vargas Hernndez, a travs de la cual se declar la inconstitucionalidad total de la Ley 684 de 2001 (Ley de seguridad y defensa nacional). 31 Esta situacin ha sido analizada por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, que decret medidas cautelares, el 12 de marzo de 2002, a favor de los 254 detenidos en Guantnamo. Recientemente, informaciones de prensa han dado a conocer decisiones judiciales de jueces estadounidenses que parecen ir en la direccin de retornar a la aplicacin de las normas y garantas previstas en el ordenamiento interno de los Estados Unidos. Igualmente, se espera un pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia de este pas, que podra marcar un cambio de rumbo en las polticas implementadas hasta ahora por la administracin Bush.
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Bajo esta concepcin, los pases occidentales parecieran dejar de lado el importante avance que se haba generado sobre el tema: la seguridad humana32 . Por ello, podemos asegurar que la guerra contra el terrorismo ha estancado el progreso por centrarse en el corto plazo con medidas coercitivas, dejando de lado las causas relacionadas con la inequidad, la exclusin y marginalizacin 33 . En Colombia, la poltica de seguridad democrtica se ha desarrollado sobre pilares que coinciden con los de esta guerra contra el terrorismo. A pesar de que en el documento de Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica 34 se afirma que el propsito de la seguridad democrtica es la proteccin de todos y cada uno de los habitantes de Colombia, parte de la base de que para alcanzar la seguridad se requiere el compromiso de toda la sociedad con el Estado: Si 44 millones de colombianos acompaan al Estado y se sienten apoyados por l, fracasar el terrorismo 35 . En primer lugar, la seguridad democrtica propuesta y desarrollada por el gobierno del Presidente Uribe parte de una profunda desconfianza y sospecha hacia la poblacin civil, sobre la que dirige buena parte de sus medidas para neutralizar a los grupos insurgentes 36 . En este orden de ideas, el gobierno ha planteado, en reiteradas oportunidades, que desconoce el principio de distincin entre combatientes y poblacin civil y que el enfrentamiento en Colombia no se da entre las fuerzas armadas de la Repblica y los insurgentes, sino entre el Estado apoyado por la sociedad y los terroristas 37 .

Para Andrs Domnguez, la seguridad humana consiste en la afirmacin del potencial de vida que contiene cada ser, cada grupo, cada pueblo, para ejercer cotidianamente el derecho a ser persona y a la libre determinacin de los pueblos en Domnguez, Andrs. La Seguridad Pblica, Origen, Cambios y Perspectivas, en: IIDH, op cit, pg.70. 33 Idem, pg. 24. 34 Presidencia de la Repblica- Ministerio de Defensa Nacional. Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica, Bogot: mimeo, 2003. 35 Ibidem. 36 El Decreto 2002 de 2002 hace patente la desconfianza. En el considerando nmero tres dice: Que dentro de los principales soportes de la accin delincuencial de tales organizaciones se encuentra, por una parte, la mimetizacin de sus integrantes dentro de la poblacin civil y el ocultamiento de sus equipos de telecomunicaciones, armas y municiones en las poblaciones y, por la otra, el constante abastecimiento que funciona en los lugares en que permanecen. 37 El Presidente ha reiterado en varias ocasiones su opinin acerca de la inexistencia en Colombia del principio de distincin, es decir, la diferenciacin entre poblacin civil y combatientes. El 11 de junio de 2003, en reunin sostenida con las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones sociales, se pronunci sobre este tema. De igual forma lo hizo en el discurso de posesin del comandante de la FAC, el 8 de septiembre de 2003, cuando afirm: Esta no es una guerra. Este no es un conflicto. Esta es una democracia garantista al servicio de 44 millones de ciudadanos, desafiada por unos terroristas ricos. Tambin ha sealado insistentemente la necesidad de vincular a la poblacin civil en el conflicto, como se puede ver en el Plan Nacional de Desarrollo, tal como fue presentado por el actual gobierno al Congreso. En la pgina 36 establece, a este respecto, lo siguiente: Este esquema de apoyo (se refiere a las redes de cooperacin) estar constituido por un milln de ciudadanos en las zonas rurales y urbanas del territorio nacional, quienes participarn voluntariamente en redes de cooperacin, que estarn conformadas por miembros de los frentes de seguridad local y empresarial, de la Defensa Civil, de las empresas privadas de vigilancia y de las organizaciones de taxistas y transportadores, entre otros. Las redes de cooperantes estarn bajo el control, supervisin y evaluacin de los comandantes militares y policiales y de los organismos de seguridad del Estado localizados en cada una de las reas.

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En segundo lugar, se ha venido impulsando un desmantelamiento de las clusulas del Estado social de derecho establecido en la Constitucin Poltica de 1991. En efecto, la reforma constitucional que otorga facultades judiciales a las fuerzas militares y la propuesta de reforma a la justicia que plantea la supresin del Consejo Superior de la Judicatura y su sustitucin por un rgano de gobierno presidido por el Ministro del Interior y de Justicia afectan seriamente el derecho a la justicia en condiciones de igualdad e imparcialidad de las y los habitantes de Colombia y la independencia y autonoma de la rama judicial 38 . En tercer lugar, la poltica de seguridad democrtica se ha desarrollado con dos estrategias diferentes frente a los grupos armados ilegales que participan directamente en el enfrentamiento armado colombiano. Por un lado, se propugna por una poltica de confrontacin militar contra las guerrillas y, por el otro, de negociacin con los grupos paramilitares. Esto hace que no se ataque por igual la accin de estos grupos, en detrimento de la seguridad e integridad de amplios sectores de la poblacin. En efecto, las Autodefensas Unidas de Colombia declararon un cese unilateral de hostilidades a partir del 1 de diciembre de 2002, y el 21 de marzo, en comunicado conjunto con el gobierno reiteraron su compromiso de suspender todas las acciones que afecten a los civiles. A pesar de ello, entre el 1 de diciembre de 2002 y el 10 de noviembre de 2003, a los grupos paramilitares se les ha atribuido la autora de 748 violaciones al derecho a la vida (ejecuciones extrajudiciales, desapariciones forzadas y homicidios contra personas socialmente marginadas) 39 . El actual gobierno no tiene voluntad poltica decidida para erradicar el paramilitarismo 40 . Esa omisin qued en evidencia, de manera especial, durante la vigencia de las zonas de rehabilitacin y consolidacin al amparo del estado de conmocin interior decretado por el

38 La concesin de facultades judiciales a las fuerzas militares ha sido cuestionada por numerosas instancias intergubernamentales de proteccin de los derechos humanos: el Comit contra la Tortura de Naciones Unidas en el mes de noviembre de 2003 y la Comisin de Derechos Humanos de Naciones Unidas en abril del mismo ao. Pero adems la recomendacin no era nueva. Desde abril de 1989, el Estado colombiano ha recibido recomendaciones de organismos internacionales de proteccin de derechos humanos pidiendo el no-otorgamiento de esas facultades a las fuerzas militares. As lo hicieron el Grupo de trabajo de Naciones Unidas sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias en 1989, los Relatores Especiales sobre Tortura y Ejecuciones Extrajudiciales en 1995, el Relator Especial sobre la Independencia de Jueces y Abogados en 1998, el Comit de Derechos Humanos de Naciones Unidas en 1997 y la Comisin Interamericana de Derechos Humanos en 1999, luego de su tercera visita in loco a Colombia. A pesar de esto, el 10 de diciembre de 2003, el Senado de la Repblica aprob en ltimo debate la reforma constitucional. En cuanto al proyecto de reforma a la justicia, aunque no se ha presentado formalmente un texto, los borradores sometidos a las Altas Cortes y conocidos por otros sectores de la sociedad apuntan al establecimiento de un rgano de gobierno judicial con fuerte injerencia del ejecutivo. 39 Esta informacin reposa en manos del gobierno sin que a la fecha conozcamos el resultado de sus indagaciones sobre los casos. Con la guerrilla del ELN se dieron contactos y conversaciones en los primeros meses de este gobierno, pero sin que stos hubiesen llegado a constituir un proceso de negociacin formal. En los ltimos das de 2003, se han reanimado las esperanzas de un dilogo para la celebracin de un acuerdo humanitario que conduzca a la liberacin de personas privadas de la libertad por las FARC. 40 Ver Comisin Colombiana de Juristas, Informe alterno al tercer informe peridico del Estado colombiano al Comit contra la Tortura, mimeo, octubre de 2003.

gobierno, en agosto de 2002 41 . Segn la Oficina en Colombia del ACNUDH, resulta posible afirmar que los grupos paramilitares se consolidaron y expandieron en los territorios que comprendan esas zonas, sin que encontraran resistencia por parte de la fuerza pblica 42 . En realidad, mientras aumentaron los operativos contrainsurgentes, en las zonas de rehabilitacin (...) se registr el ingreso de grupos paramilitares en algunos lugares, como en la ciudad de Sincelejo y en otros municipios de Sucre, principalmente en Chaln y en Ovejas. En otros lugares, como en Arauca, los operativos no impidieron la presencia de esos grupos 43 . La Procuradura General de la Nacin ha expresado conclusiones similares en sus informes sobre las dos zonas de rehabilitacin y consolidacin establecidas durante la conmocin interior de agosto de 2002 a abril de 2003 44 . No obstante la captura en flagrancia de tres confesos paramilitares, la Procuradura General de la Nacin advirti respecto a la actividad paramilitar en la zona de rehabilitacin y consolidacin en Bolvar y Sucre, as: Algunos de los municipios que conformaron la zona de rehabilitacin y consolidacin han padecido los efectos de la violencia guerrillera y paramilitar desde hace cierto tiempo. Si bien la cada vez mayor presencia de la Fuerza Pblica logr el repliegue de la guerrilla, no ocurri lo propio con la fuerza paramilitar. A pesar del acercamiento del Gobierno con los grupos paramilitares, de los contactos realizados por la Comisin Exploratoria y de la declaracin oficial del cese de hostilidades decretado por el mximo jefe de esa organizacin al margen de la ley, en la zona de rehabilitacin se mantuvo la presencia activa de miembros del Bloque Central Bolvar (...) 45 .

C. La propuesta: la seguridad humana para lograr una seguridad democrtica tanto en sus fines como en sus medios
Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002. Las zonas de rehabilitacin y consolidacin fueron creadas mediante el Decreto 2002 de 2002. 42 Oficina en Colombia del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Una visin internacional sobre las zonas de rehabilitacin y consolidacin, Ponencia del Director Adjunto, Amerigo Incalcaterra, Sincelejo: mimeo, 25 de julio de 2003, pg. 5. 43 Informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situacin de derechos humanos en Colombia, documento E/CN.4/2003/13, febrero de 2003, prr. 69. El comandante de la zona de rehabilitacin y consolidacin en Arauca, general Carlos Lemus Castro, manifest que las autodefensas son un mal menor en el departamento. Hace un ao iniciaron su penetracin. No estn ligadas al narcotrfico, como s lo estn las FARC. Diario El Pas, Cali, 1 de octubre de 2002, pg. 6A. 44 Procuradura General de la Nacin, La zona de rehabilitacin y consolidacin, Sucre y Bolvar, informe especial, Bogot: mimeo, 2003; Procuradura General de la Nacin, La zona de rehabilitacin y consolidacin de Arauca, informe especial, Bogot, mimeo, marzo 20 de 2003, y Defensora del Pueblo, Proyecto apoyo defensorial en las zonas de rehabilitacin y consolidacin, primer informe de actividades, Bogot: mimeo, 2003. 45 Procuradura General de la Nacin, La zona de rehabilitacin y consolidacin Sucre-Bolvar. Informe especial, Bogot, mimeo, julio de 2003, pg. 10 y 12. La Procuradura cita dos informes del Comandante de Polica de la estacin de Carmen de Bolvar (Bolvar), segn los cuales las tres personas capturadas extraoficialmente haban reconocido ser miembros de grupos paramilitares.
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El fundamento y razn de ser de la seguridad debe ser la proteccin de la persona humana. En este sentido, el pas debe transitar al desarrollo de un concepto de seguridad democrtica con carcter estricto de bien pblico fundamental. En esta concepcin, la seguridad de las personas no es un derecho, sino una de las condiciones necesarias para la cabal realizacin de sus derechos fundamentales y, por ello, incluye tambin el ambiente social, la estabilidad en el empleo o de una fuente de ingresos, la certeza de poder disfrutar en el presente y el futuro inmediato los bienes individuales, familiares y colectivos, as como la confianza que se tiene en el funcionamiento de un orden social, jurdico y poltico justo que lo garantiza 46 . La seguridad humana pone como principio y fin de la seguridad a la persona 47 . Se ha definido la seguridad humana como: la proteccin del ncleo vital de todas las vidas humanas de manera que se amplen las libertades y se promueva la realizacin humana. La seguridad humana significa proteger las libertades fundamentales, aquellas libertades que son la esencia de la vida. Significa tambin proteger a las personas de amenazas generalizadas o invasivas. Significa utilizar procesos que parten de la base de las fortalezas y aspiraciones de las personas. Significa crear sistemas polticos, sociales, ambientales, econmicos, militares y culturales que en su conjunto les aporten a las personas los elementos para su supervivencia, su bienestar y su dignidad 48 . En esta misma perspectiva, los estados miembros de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), reunidos en Mxico, acogieron en la Declaracin sobre seguridad en las Amricas del 28 de octubre de 2003, dentro del acpite Valores compartidos y enfoques comunes, el siguiente concepto: En nuestro hemisferio, en nuestra condicin de Estados democrticos comprometidos con los principios de la carta de las Naciones Unidas y la Carta de la OEA, reafirmamos que el fundamento y razn de ser de la seguridad es la proteccin de la persona humana. La seguridad se fortalece cuando profundizamos su dimensin humana. Las condiciones de la seguridad humana mejoran mediante el pleno respeto a la dignidad, los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas, as como mediante la promocin del desarrollo econmico y social, la inclusin social, la educacin y la lucha contra la pobreza, las enfermedades y el hambre 49 . Tambin expresaron dentro del mismo acpite: Nuestra nueva concepcin
Angarita, Pablo Emilio. op cit, pg 122. Este comentarista concibe la seguridad como un derecho humano. En: http://www.oas.org/main/main.asp?sLang=S&sLink=http://www.oas.org/csh 48 Commission on Human Security, Human Security Now, New York: 2003, pg. 4. La Comisin sobre Seguridad Humana fue una iniciativa del gobierno del Japn lanzada en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas (2000). La Comisin recibi el apoyo del Secretario General de las Naciones Unidas, est conformada por 12 comisionados provenientes de todas las regiones del mundo y sus directores son Sadako Ogata y Amartya Sen. Traduccin no oficial de la versin en ingls. 49 Conferencia Especial sobre seguridad. Declaracin sobre seguridad en las Amricas, Mxico: 28 de octubre de 2003, artculo 4 prrafo e). El destacado es nuestro.
47 46

de la seguridad en el Hemisferio es de alcance multidimensional, incluye las amenazas tradicionales y las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafos a la seguridad de los Estados del Hemisferio, incorpora las prioridades de cada Estado, contribuye a la consolidacin de la paz, al desarrollo integral y a la justicia social, y se basa en valores democrticos, el respeto, la promocin y defensa de los derechos humanos, la solidaridad, la cooperacin y el respeto a la soberana nacional 50 . No hay que olvidar, adems, que en Colombia tiene lugar un conflicto armado que persiste desde hace ms de cuarenta aos y que afecta en forma notable y grave a la poblacin civil. El enfoque de seguridad humana no corresponde a un estadio superior de la seguridad que slo pueda aplicarse en sociedades desarrolladas o en las etapas posteriores al fin de las hostilidades. Por el contrario, se recomienda que los estados en los cuales tiene lugar un conflicto armado interno incluyan la seguridad humana en su agenda de seguridad 51 . Desde esta perspectiva, al formular y realizar sus polticas para enfrentar el conflicto armado interno, el poder estatal debe tener en cuenta, al menos, dos consideraciones: primera, que el conflicto armado tiene races en una prctica de exclusin social, econmica y poltica inveterada, que ha generado una profunda iniquidad. Segunda, que el resentimiento que alimenta el conflicto se incrementa y aviva con los excesos y abusos que cometen las partes enfrentadas contra los derechos fundamentales de los combatientes y de las personas civiles, estn o no cercanos a alguno de los bandos. La consecuencia de estas constataciones para fundar las polticas estatales frente al conflicto armado debe conducir a estructurar y desarrollar una poltica seria de derechos humanos, que atienda las recomendaciones internacionales; promueva la igualdad y el desarrollo social y econmico de la poblacin; ataque las causas de la discriminacin y la exclusin, y prevenga la ocurrencia de nuevas violaciones mediante un fortalecimiento del servicio pblico de justicia. Por otra parte, al enfrentar a los grupos insurgentes, las autoridades del Estado deben asumir, con todas sus consecuencias, las limitaciones que imponen, para el desarrollo de operaciones militares, las normas humanitarias, sin atenerse a la reciprocidad de los adversarios. No sobra recalcar que el derecho humanitario aplicable a los conflictos armados sin carcter internacional se centra en la proteccin de la poblacin civil, de sus bienes y de las personas y bienes que ofrecen servicios mdicos y religiosos, as como de los bienes cuya destruccin puede ocasionar resultados peligrosos y en los combatientes que por cualquier razn dejan de combatir. El conflicto, entonces, debe ser asumido y enfrentado como un problema poltico y social y no slo como un evento militar. Los acontecimientos han demostrado que enfrentar el conflicto fundamentalmente desde la ptica militar ha sido ineficaz y, lo que es ms grave
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Idem, artculo 2. Commission on Human Security, op cit, pg. 24.

an, ha conducido a promover y permitir las estrategias ilcitas de los grupos paramilitares, con un dramtico saldo desfavorable para la vigencia de los derechos humanos en Colombia 52 . La seguridad ciudadana, concebida como seguridad humana que propicia la realizacin de los derechos y libertades fundamentales de todas las personas, es diferente de la seguridad del Estado. Para el Estado existe el deber, e incluso el derecho, de proteger su existencia e integridad de los ataques que se den por fuera de las reglas establecidas en el ordenamiento constitucional y en las normas pertinentes del derecho internacional o que apelen a la violencia. Al mismo tiempo, se da la obligacin, para el poder pblico, de respetar y garantizar los derechos y libertades fundamentales de todas las personas y grupos sometidos a la jurisdiccin estatal 53 . Esta exigencia general de respeto y garanta constituye un lmite a las medidas y acciones que las autoridades tomen para la defensa del Estado. Las recomendaciones que, a continuacin, presentamos se orientan a que el poder pblico, en todos sus niveles, cumpla cabalmente con sus obligaciones respecto de los individuos sometidos a su jurisdiccin, sin desmedro del fortalecimiento y preservacin de las instituciones y reglas del Estado social y democrtico de derecho, ni de las estrategias para superar el conflicto armado.

D. Recomendaciones

1. Reconocer que en el pas tiene lugar un conflicto armado interno

Una poltica de seguridad para Colombia debe partir del reconocimiento de que en el pas tiene lugar un conflicto armado interno complejo, extendido y degradado que hunde sus races en la profunda exclusin poltica, social y econmica en la que hemos vivido. Dicho reconocimiento tiene, al menos, dos consecuencias: la primera, que el conflicto debe enfrentarse y solucionarse con un enfoque poltico, que desarrolle medidas para superar la exclusin en todos los terrenos, en donde lo militar sea un instrumento de la accin poltica del Estado y se subordine formal y prcticamente a la autoridad civil. La segunda, que mientras subsista el conflicto deben aplicarse las normas humanitarias y, por lo tanto, las normas y las polticas pblicas de seguridad deben incorporar los derechos que tiene la poblacin civil, en particular, los derivados de los principios de distincin e inmunidad. En este marco, el gobierno debe promover la celebracin de acuerdos humanitarios de carcter general, parcial o especial. As mismo, el gobierno nacional debe permitir y respaldar
El Informe Nacional de Desarrollo Humano Colombia 2003 aborda una perspectiva similar a la que exponemos en este documento sobre el tratamiento al conflicto armado interno, pg. 39. 53 Corte Interamericana de Derechos Humanos, sentencia del caso Velsquez Rodrguez, 29 de julio de 1989, prrafos 160 al 177.
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pblicamente las iniciativas, gestiones y acciones humanitarias de las autoridades locales, regionales, las comunidades y los grupos tnicos. Adems de corresponder a la constatacin de un hecho, dicho reconocimiento tiene otras importantes consecuencias positivas. Por un lado, fortalece las exigencias por parte de las distintas organizaciones de la sociedad, de las Naciones Unidas, de la OEA y de la comunidad internacional para que guerrillas y paramilitares acaten y respeten las normas humanitarias. Igualmente, refuerza la obligacin internacional y constitucional del Estado de promover el respeto y aplicacin de las normas humanitarias por todos los combatientes. Finalmente, respalda las diferentes opciones de las organizaciones, comunidades y grupos tnicos para defender su derecho a no participar directamente en las hostilidades. Igualmente, es conveniente resaltar que las simplificaciones sobre el conflicto slo conducen y han conducido a disear estrategias ineficaces para resolverlo. Visiones del tipo de: cuando se acabe con el narcotrfico se acabar con la guerra o esta es una guerra de la sociedad contra el terrorismo o mientras no se cambie el modelo econmico no habr paz son aproximaciones viscerales ms que racionales al problema y, en todo caso, son verdades parciales que excluyen las otras caras del conflicto y por ello conducen a suprimir los correspondientes instrumentos de poltica que pueden ayudar a corregirlo 54 .

2. Defender y propender por la realizacin de la democracia en los niveles nacional, regional y local

Para defender y promover la democracia, es necesario respetar la protesta social y la oposicin poltica. Las autoridades civiles y militares no deben confundir las coincidencias polticas con la colaboracin o complicidad con los grupos guerrilleros o paramilitares, ni estigmatizar o tratar como colaboradores a los pobladores de las regiones que estn (o han estado) bajo el dominio de dichos grupos. En ejercicio de la funcin de prevenir y perseguir las conductas punibles tipificadas en el ordenamiento jurdico interno, el gobierno nacional, la Fiscala General de la Nacin y las autoridades judiciales deben garantizar las acciones de la oposicin poltica y de la disidencia social, que son legtimas, y diferenciarlas de las acciones de los movimientos insurgentes, que constituyen infracciones penales. La fuerza pblica y las autoridades civiles deben garantizar el derecho a la manifestacin pacfica de las personas. La existencia y funcionamiento de los partidos polticos y las organizaciones sociales son fundamentales para la democracia; por lo tanto, el ejercicio de sus derechos y libertades debe ser estrictamente respetado y garantizado. Esta proteccin
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En el mismo sentido, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, op cit, pg. 144.

debe incluir no slo los posibles obstculos provenientes de servidores pblicos, sino tambin las actividades que puedan realizar los particulares. La imposicin de limitaciones y restricciones debe ser cuidadosamente evaluada, para no afectar las posibilidades de su accin en una sociedad democrtica y slo debe proceder de manera excepcional. En la Carta Democrtica Interamericana, suscrita en septiembre de 2001 en el Per, se proclam que la democracia es indispensable para el ejercicio efectivo de las libertades fundamentales y los derechos humanos, en su carcter universal, indivisible e interdependiente, consagrados en las respectivas constituciones de los Estados y en los instrumentos interamericanos e internacionales de derechos humanos y se reconoci que la democracia es esencial para el desarrollo social, poltico y econmico de los pueblos de las Amricas. Los Estados del hemisferio, reunidos durante el vigsimo octavo perodo extraordinario de sesiones, declararon adems que: los pueblos de Amrica tienen derecho a la democracia y sus gobiernos la obligacin de promoverla y defenderla (el destacado es nuestro). Adems de ser una obligacin del Estado, defender y promover la democracia puede constituirse, si se hace a travs de medios legtimos, en un elemento clave para superar el conflicto armado. Segn el Informe Nacional de Desarrollo Humano, un movimiento insurgente o paramilitar slo puede ser derrotado a partir de buenas prcticas de gobierno que atraigan el apoyo popular 55 y, agregamos nosotros, que promuevan la inclusin y permitan el libre juego democrtico de los partidos y movimientos polticos, para hacer realidad las posibilidades de alternancia en el poder. Como se ha sealado en mltiples ocasiones, corresponde de manera primordial al Estado propugnar por la satisfaccin de las necesidades bsicas. La obligacin progresiva de atender los derechos econmicos, sociales y culturales, que contempla el Pacto Internacional de estos derechos, no significa exonerar al Estado de sus deberes sino que implica la adopcin de polticas y la asignacin de recursos que apunten hacia la realizacin de estos derechos sin discriminaciones. En Colombia, el reconocimiento de la complejidad del conflicto armado interno pasa por el reconocimiento de sus mltiples y variadas manifestaciones regionales. Como advierte el Informe Nacional de Desarrollo Humano, en Colombia la guerra transcurre en selvas, llanuras y montaas; en ciudades, pueblos y aldeas; en minifundios, haciendas, resguardos y baldos; en zonas de vocacin minera, agrcola, comercial e industrial; en reas despobladas o habitadas, caribes, andinas y llaneras, fronterizas, perifricas y centrales; regiones sin Estado o con Estado, viejas y nuevas, con distintas historias, culturas distintas y distinto perfil tnico 56 .

55 56

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, op cit. pg. 156. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, op cit, pg. 141.

Con fundamento en las consideraciones anteriores y, para fortalecer la democracia en los niveles nacional, regional y local, proponemos: La respuesta gubernamental a las movilizaciones sociales (campesinas, indgenas o urbanas) no debe ser de fuerza, sino de concertacin. El gobierno nacional debe cumplir cabalmente las obligaciones adquiridas en virtud de acuerdos celebrados con la poblacin desplazada en procesos de retorno, as como los realizados con otros sectores sociales, tales como los campesinos e indgenas. Un primer paso para avanzar en el pleno reconocimiento de las actividades y derechos de los partidos y movimientos de oposicin sera restablecer la personera jurdica del partido Unin Patritica, sobre la base de reconocer que sus niveles de votacin tan bajos se deben, en buena medida, a la falta de garantas para su proselitismo poltico y a la persecucin a la que se han visto sometidos sus dirigentes y militantes. Igualmente, se recomienda llegar a un acuerdo de solucin amistosa en el caso de la Unin Patritica ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, basado en el establecimiento de la verdad y su divulgacin ante la sociedad en general, en la determinacin de las responsabilidades en todos y cada uno de los hechos que conforman el universo de vctimas y sobrevivientes y en la reparacin integral para las vctimas y sus familiares, y para el partido Unin Patritica 57 . Para atender a la satisfaccin de las necesidades bsicas insatisfechas, el gobierno debera aplicar, en la asignacin de los recursos pblicos, el criterio de cumplimiento progresivo de las obligaciones internacionales derivadas del Pacto internacional de Derechos Econmicos Sociales y Culturales y, en concreto, las recomendaciones del Comit del Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas encargado de supervisar el cumplimiento de los Estados parte en el pacto, hechas en noviembre de 2001 58 . En este aspecto, es conveniente advertir que la fuerza pblica, mediante acciones cvico-militares, denominadas por algunas fuerzas como accin integral, no debe sustituir a las instituciones estatales competentes en la prestacin de los servicios sociales 59 . La atencin en salud, saneamiento bsico, educacin y recreacin para la poblacin de las zonas donde se desarrollan operaciones militares debe ser prestada por las instituciones y agencias estatales responsables bajo los criterios de universalidad, progresividad y nodiscriminacin.

Caso 11.227 de la Comisin Interamericana de Derechos Humanaos. Actualmente este caso se encuentra en proceso de bsqueda de solucin amistosa con la supervisin de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Ver: Comisin Colombiana de Juristas, 2003, op cit, anexo 4, pgina 127. 58 Naciones Unidas, Examen de los informes entregados por los Estados partes, Conclusiones del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales: Colombia, doc. E/C.12/1/Add. 74. 59 En algunas dependencias de la fuerza publica, como la Fuerza Area, este tipo de acciones se conoce bajo la denominacin de Accin Integral.

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Con el fin de atender a las distintas caractersticas regionales y locales, el gobierno nacional, al definir las estrategias, las normas o los programas en materia de seguridad ciudadana debera tenerlas en cuenta y estudiarlas a la luz de las diferentes situaciones locales y, en cuanto sea posible, procurar que sean flexibles o adaptables a esas situaciones. Para ello, en el diseo y formulacin de las polticas deben tenerse en cuenta las opiniones y consideraciones de las autoridades regionales y locales. Por otra parte, en el marco de las polticas nacionales definidas por el ejecutivo, debera reconocerse suficiente autonoma a las autoridades regionales y locales para concebir, disear y aplicar polticas de seguridad en sus jurisdicciones.

3. Reconocer y respetar la autonoma de la sociedad respecto del Estado

Como se afirm con anterioridad, la separacin entre el Estado y la sociedad, es un elemento central para que exista un rgimen democrtico; por ello, el gobierno debera abstenerse de promover la idea de que apartarse u oponerse a sus polticas, propugnar por alternativas distintas y algunas veces contrarias a las que defienden las autoridades es una accin ilegtima que pone en riesgo la seguridad y que corresponde a comportamientos delictivos. Los nicos lmites que pueden imponerse, sin afectar la democracia y el Estado de derecho, son los que exigen a los actores sociales y polticos acogerse a las normas constitucionales y al derecho internacional y el de no recurrir a la violencia en la bsqueda de sus objetivos. Contrario a estos criterios, el gobierno ha considerado, en distintas ocasiones, que ejercer el derecho a disentir de sus polticas es contrario al orden establecido o que corresponde a actuaciones en favor de los grupos insurgentes o de las prcticas terroristas de grupos armados al margen de la ley 60 .

4. Tomar medidas que prevengan las violaciones de los derechos humanos, comenzando por las que se orienten a superar la impunidad que ampara a los agentes violadores
En declaraciones dadas el 21 de febrero de 2003, con motivo de la campaa a favor del referendo, cuyas votaciones se realizaron el 25 de octubre de 2003, el entonces ministro del interior, Fernando Londoo, dijo a los medios: no estoy diciendo que los abstencionistas sean todos de las FARC, y espero que me entiendan bien los medios de comunicacin, para que despus no tenga que salir, no a rectificar, porque no rectifico, sino a recibir otra andanada de las que me reserva la prensa a lo que diversos sectores reaccionaron as, el presidente de la Direccin Liberal, Rodrigo Rivera, pidi al ministro ser ms prudente en sus declaraciones. Pero el senador Juan Fernando Cristo dijo: cmo puede el gobierno llamar a la unidad nacional contra el terrorismo si al mismo tiempo su ministro de la poltica le echa fuego a la hoguera de la polarizacin electoral. Luis Eduardo Garzn del Polo Democrtico, dijo que es una irresponsabilidad. Es como si yo acusara al gobierno de paramilitarismo porque el bloque Magdalena Medio amenaza a los abstencionistas. Esta informacin se encuentra en: El Tiempo, 22 de febrero de 2003, pg. 1-7. De igual forma, el Presidente Uribe, el 8 de septiembre de 2003, en el discurso pronunciado con motivo de la posesin del comandante de la Fuerza Area calific a las organizaciones de derechos humanos como politiqueros al servicio del terrorismo.
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La inseguridad que afecta el goce y disfrute de los derechos fundamentales tiene que ver con la prolongada crisis de los derechos humanos y con la persistencia del conflicto armado. En este sentido, son evidentes los efectos nocivos que tiene sobre la seguridad humana la existencia de los fenmenos de la exclusin poltica, social y econmica. Por un lado, en la medida en que todas las versiones de la exclusin estn en la base del conflicto armado interno y, por el otro, en tanto que constituyen en s mismas expresiones de la inseguridad que sufren las personas. Sin perjuicio de lo anterior, en buena medida, las violaciones a los derechos humanos y las infracciones a las normas humanitarias, que afectan gravemente la dignidad de los seres humanos y que en muchos casos constituyen delitos de lesa humanidad y crmenes de guerra, se reproducen porque los autores se amparan en la impunidad de sus conductas. En este orden de ideas, el fortalecimiento del servicio de justicia y la garanta del derecho de acceder a ella y a obtener decisiones judiciales en un plazo razonable, constituyen aspectos fundamentales que deben ser encarados por el Estado colombiano para garantizar la norepeticin de estas acciones criminales 61 . En este contexto, es conveniente propugnar por una poltica criminal seria y coherente como un elemento central de la poltica de seguridad. A los efectos anteriores y para fortalecer la capacidad cientfica y tcnica en criminalstica y ciencias forenses del Estado y para asegurar una investigacin criminal eficiente deberan implementarse las siguientes medidas: Acentuar la naturaleza civil de la Polica Nacional y fortalecer paulatinamente el papel de la investigacin judicial, hasta culminar con la consolidacin de un vigoroso cuerpo de polica judicial, que haga que la funcin preventiva est a la par de su funcin represiva y de proteccin. En la medida en que la Fiscala General de la Nacin pasa a tener inters abierto y legtimo en la condena de los acusados en el proceso penal, debe independizarse de ella al Instituto de Medicina Legal y adscribirlo, como un ente autnomo, a la rama judicial del poder pblico. En este mismo sentido, debe propiciarse el fortalecimiento de la defensa pblica, promoviendo su autonoma administrativa y

61 Excede las pretensiones de este documento formular recomendaciones sobre el sistema judicial y sobre el derecho a la justicia, tal como aparece reconocido en los artculos 8 y 25 de la Convencin Americana de Derechos Humanos, el artculo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y el artculo 29 de la Constitucin colombiana. Sin embargo, debe mencionarse que cursan en el Congreso de la Repblica varios proyectos de ley para reglamentar y desarrollar el procedimiento oral en el mbito penal. Conviene sealar a este respecto que esta reforma puede redundar en una mayor garanta para los justiciables y una mayor eficacia para el sistema si se incorporan y garantizan adecuadamente los derechos de los acusados, se limitan los inmensos poderes de la Fiscala General de la Nacin y se amparan y garantizan adecuadamente los derechos de las vctimas de violaciones a los derechos humanos.

su adscripcin a la rama judicial, as como la creacin de un cuerpo de investigadores judiciales que sirva los intereses de la defensa, tanto pblica como privada. Apoyar y promover el desarrollo de la capacidad de investigacin de la Procuradura General de la Nacin, para que pueda desarrollar cabalmente su funcin de defensora del inters de la sociedad y garante de los derechos fundamentales en el mbito judicial 62 .

Adicionalmente, para promover la seguridad ciudadana de manera integral, se debe incluir un fuerte componente de prevencin de las violaciones a los derechos humanos. En este sentido, el Presidente de la Repblica, los dems funcionarios del alto gobierno y los altos mandos de la fuerza pblica deberan, por lo menos, comprometerse a lo siguiente: Reclamar, respaldar, facilitar y, cuando sea de su competencia, asegurar el esclarecimiento de los hechos por parte de las autoridades judiciales y administrativas competentes, el establecimiento de la responsabilidad y la imposicin de la sancin proporcional, cuando haya lugar a ello. Respaldar y garantizar en la prctica la interpretacin constitucional (sentencia C351 de 1998) que restringe el fuero penal militar a los delitos militares cometidos por miembros de la fuerza pblica en servicio activo y prohbe su aplicacin a graves violaciones de los derechos humanos y otros atentados contra la dignidad humana. Aceptar y cumplir ntegramente las decisiones de los rganos y tribunales internacionales, as como de los tribunales nacionales, en las cuales se establezca la responsabilidad del Estado por violaciones a los derechos humanos y se condene a agentes del Estado por su participacin en las mismas. Retirar del servicio activo, por parte del Presidente de la Repblica como comandante supremo de la fuerza pblica, a los miembros de las fuerzas militares y de polica notoriamente comprometidos en casos de violaciones a los derechos humanos o de tener vnculos con los grupos paramilitares o contra quienes existan informaciones confiables de su participacin en tales violaciones o de tener nexos con dichos grupos ilegales. El gobierno nacional debe seguir el mismo procedimiento con los servidores pblicos pertenecientes a los cuerpos de seguridad y a otras instancias estatales.

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Constitucin Poltica, artculo 277, ordinales 2, 3 y 7.

Asegurar la cooperacin de las Fuerzas Militares y de Polica con las autoridades judiciales ordinarias para la prctica de notificaciones, pruebas, custodia de militares detenidos y, en general, el apoyo a la accin de la justicia. No respaldar el proyecto de reforma constitucional por el cual se pretende eliminar la competencia de la Procuradura General de la Nacin para conocer de las faltas disciplinarias que cometan los miembros de la fuerza pblica 63 .

5. Fortalecer, de manera democrtica, las fuerzas militares

Uno de los pilares del sistema democrtico es el sometimiento de lo militar a las autoridades civiles elegidas popularmente y la prohibicin de deliberar a los miembros de la fuerza pblica. Esta ltima restriccin tiene su fundamento en el carcter armado y fuertemente jerarquizado de las instituciones militares. Respecto de la polica, bien puede encaminarse hacia un modelo en el cual se les concedan los mismos derechos de los otros servidores pblicos, con las restricciones que afectan a otros funcionarios que ejercen jurisdiccin y mando 64 . En cuanto a la primaca del poder civil sobre el mando militar, la Carta Democrtica de la OEA establece, como uno de los componentes fundamentales del ejercicio de la democracia, La subordinacin constitucional de todas las instituciones del Estado a la autoridad civil legalmente constituida 65 . La separacin de poderes y la independencia e imparcialidad de la justicia son, tambin, elementos fundamentales del Estado de derecho y de la democracia. En este contexto, para el fortalecimiento democrtico de las fuerzas militares se recomienda: Recuperar el monopolio en el uso de las armas por parte de la fuerza pblica y de los organismos y cuerpos de seguridad del Estado. A estos efectos, conviene recordar que, en el marco del conflicto armado interno, se han desarrollado, adems de los grupos insurgentes opuestos a las fuerzas armadas oficiales, grupos de justicia privada, que en muchos casos han contado con el apoyo, la aquiescencia o

Se trataba del proyecto de Acto Legislativo No. 06 de 2003-Senado, presentado el 9 de octubre de 2003 por la Senadora Claudia Blum y el Senador Germn Vargas Lleras. El proyecto fue retirado por sus autores, quienes advirtieron que lo presentaran nuevamente en marzo de 2004. 64 En muchos estados de Europa las fuerzas de polica gozan de los mismos derechos sindicales y polticos que otros servidores, como los jueces y magistrados. A ambos grupos se les restringe el derecho a participar activamente en las organizaciones polticas, pero no se afectan su derecho a votar ni otros relacionados con el mundo del trabajo. 65 Carta Democrtica, artculo 4.

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tolerancia de miembros de la fuerza pblica 66 . En consecuencia, corresponde al gobierno y a las autoridades judiciales y disciplinarias tomar todas las medidas para que cesen estos apoyos y relaciones entre los agentes del Estado y los grupos paramilitares. Igualmente, se debe restringir el uso de las armas ofensivas y no autorizar su uso a los civiles, bajo ninguna circunstancia. Por tanto, debe oponerse el gobierno al proyecto de ley que cursa en el Congreso, presentado por el senador Manuel Ramiro Velsquez 67 . Este proyecto autoriza el uso por parte de civiles de subametralladoras o pistolas automticas, que por su capacidad (entre 500 y 700 proyectiles por minuto) son armas eminentemente ofensivas cuyo uso debe quedar restringido para la fuerza pblica. Una tendencia de los regmenes democrticos es la de abolir el servicio militar obligatorio y contar con ejrcitos de voluntarios que incrementan su capacidad profesional. Sin embargo, se trata de una aspiracin que en el caso colombiano no parece viable en el corto plazo, por la existencia del conflicto armado interno y por la magnitud de los recursos que deberan destinarse a sufragar los gastos de un ejrcito integrado nicamente por voluntarios profesionales. Sin embargo, lo que s resulta conveniente es acatar la prescripcin constitucional y legal de prestar el servicio militar obligatorio sin restringirlo a los colombianos de menores recursos y con menor capacidad de influencia. Por ello, mientras persista el servicio militar obligatorio para los varones, ste debe hacerse con criterios de universalidad y sin discriminaciones de ninguna clase 68 . Por otra parte, no es conveniente extender la obligacin de prestar el servicio militar a mujeres, indgenas y desplazados, como lo contempla el proyecto de ley que hace curso en el Congreso 69 . Al contrario, es importante que el Estado propenda por una poltica que le permita mantener a las mujeres al margen del conflicto armado con el fin de minimizar el impacto del mismo en sus derechos, en consonancia con las

66 Informe de la Alta Comisionada para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas sobre la situacin de los derechos humanos en Colombia, E/CN.4/2002/17, 28 de febrero de 2002, prrafos 65 a 70. Al final del prrafo 68 se dice: Con base en la existencia de una responsabilidad por la existencia, el desarrollo y la expansin del fenmeno paramilitar, y las diversas conductas arriba referidas, la Alta Comisionada ha considerado reiteradamente en sus diversos informes sobre Colombia que las acciones de los grupos paramilitares comprometen la responsabilidad estatal por la violacin de los derechos humanos. Ver as mismo, para otros documentos de rganos intergubernamentales de proteccin de los derechos humanos, Naciones Unidas Alto Comisionado para los Derechos Humanos Oficina en Colombia y Universidad Nacional de Colombia Facultad de Derecho y Ciencias Polticas y Sociales, Recomendaciones de rganos internacionales de derechos humanos al Estado colombiano, 1980-2002, Bogot, noviembre de 2000, Captulo 14, pg. 251. 67 Proyecto de ley 79 de 2002 Senado y 174 de 2003 Cmara y fue aprobado en segundo debate en plenaria de Senado el 11 de noviembre de 2003. 68 James Lemoine, asesor especial para Colombia del Secretario General de las Naciones Unidas, en entrevista publicada por el semanario El Espectador de Bogot, el 18 de mayo de 2003, respondi a la pregunta Los problemas sociales del pas se deben negociar con la guerrilla?, de la siguiente manera: (...) Hay una gran responsabilidad de las elites sociales y de la clase poltica y tienen que empezar a preocuparse por la mayora de su sociedad que es pobre, que no vive en el norte de Bogot. Tienen que enfrentar el hecho de que pagan impuestos bastante bajos, los hijos de la gente bien no van a la guerra, la inequidad (sic) es grave, la concentracin de riqueza es muy alta (resaltado por fuera del original). 69 Proyecto de ley 194 de 2003 Senado. El proyecto fue aprobado en primer debate en la Comisin primera del Senado.

recomendaciones hechas al Estado por diversos organismos internacionales, acerca de incorporar en sus polticas y programas la perspectiva de gnero para erradicar las desigualdades de las cuales son vctimas 70 . La imposicin de la prestacin del servicio militar obligatorio o la realizacin de un servicio social obligatorio no son la respuesta ms adecuada para lograr equiparar los derechos, deberes y libertades entre hombres y mujeres, pues existen otras medidas positivas para lograr dicho objetivo. Adems, mientras el Estado no garantice condiciones de equidad para eliminar las diferencias existentes entre hombres y mujeres, no le es dado imponer cargas adicionales a las mujeres que dificulten su acceso a los derechos de los cuales son titulares. Antes de imponerles deberes debe garantizar el pleno goce y ejercicio de sus derechos. En cuanto a los desplazados, tampoco es conveniente incluirlos dentro del servicio militar obligatorio. La falla del Estado en su deber de proteger a la poblacin civil ha permitido la agudizacin del desplazamiento forzado, ha conducido a que millones de personas permanezcan en situacin de vulnerabilidad y ha generado la violacin continua de sus derechos fundamentales. Imponer la prestacin del servicio militar obligatorio a las personas desplazadas agravara su situacin de vulnerabilidad y las expondra nuevamente a altos riesgos de violacin de sus derechos fundamentales, lo cual resulta insensato despus de los daos sufridos, muchos de ellos irreparables. En el caso de los pueblos indgenas, el proyecto de ley de servicio militar obligatorio es contrario a la proteccin especial reconocida tanto en las normas internas del Estado colombiano como en los tratados internacionales de derechos humanos, ya que afecta los derechos fundamentales de estos pueblos y desconoce la necesidad de preservar sus usos y costumbres. Adems, no garantiza el derecho de consulta del cual son titulares en virtud del Convenio 169 de 1989 de la Organizacin Internacional del Trabajo (artculo 6). El gobierno ha sealado que el programa de soldados e infantes de marina campesinos hace parte del plan de choque para enfrentar la violencia desatada por los grupos terroristas y tiene como objetivo principal restablecer la presencia de la fuerza pblica en todas las cabeceras municipales del pas 71 . Sin embargo, la experiencia del pas permite afirmar que estas formas especiales de colaboracin de los civiles con la fuerza pblica para la realizacin de acciones militares (inteligencia o combate) conducen a la formacin o fortalecimiento de grupos paramilitares. En el caso de este programa, ante la inexistencia de una definicin

Informe de la Relatora Especial sobre la violencia contra la mujer, sus causas y consecuencias, Sra. Radhika Coomaraswamy, documento de Naciones Unidas E/CN.4/2002/83/Add.3, de 11 de marzo de 2002; Comit de Derechos Humanos, documento de Naciones Unidas. A/52/40, prr. 300; OCCPR/C/79/ADD.76. 71 Sistema de Informacin de la Defensa Nacional SIDEN, www.mindefensa.gov.co, El ABC de los soldados campesinos.

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legal y precisa del programa y de las personas que pueden tener acceso al mismo 72 , su implementacin puede conducir a que miembros activos de los grupos paramilitares sean incorporados como soldados campesinos en las regiones donde han actuado como combatientes irregulares y, por esta va, continen ejerciendo las mismas o similares actividades que venan desarrollando y eludan la accin de la justicia frente a los punibles de los que pueden ser responsables. Teniendo en cuenta que la reforma constitucional para dotar de facultades judiciales y de polica judicial a las fuerzas militares fue aprobada en ltimo debate por la Plenaria del Senado de la Repblica el 10 de diciembre de 2003 y sancionada por el Presidente de la Repblica a los pocos das, se recomienda al Congreso y al gobierno que la regulacin que se haga a travs de la ley estatutaria restrinja al mximo los poderes que las fuerzas militares podrn esgrimir frente a civiles.

6. Recomendaciones sobre el afianzamiento del carcter civil de la Polica Nacional en el marco del conflicto armado interno

En la actualidad, a pesar de que en el terreno conceptual se ha avanzado en la definicin de la seguridad democrtica, el conflicto armado ha impuesto la necesidad de hacer frente por la va militar a las amenazas que propone la insurgencia para la seguridad del Estado. De esa manera, coexisten en el mismo entorno, el concepto de la seguridad ciudadana democrtica, que funda su misin en la proteccin de las personas, con el concepto de seguridad del Estado que busca la preservacin de las instituciones mediante el combate al adversario, a travs de la accin de las fuerzas militares, propsito para el cual subsisten an elementos de la arcaica doctrina de la seguridad nacional. En el mbito orgnico, al tiempo que la reforma de la Polica Nacional le seala una misin, estructura y desarrollo institucional para la seguridad ciudadana democrtica, basada en su naturaleza como cuerpo armado de carcter civil, sta contina bajo la autoridad del Ministerio de Defensa Nacional y comparte con las fuerzas militares el sistema de Justicia Penal Militar y el presupuesto. En el mbito funcional, la polica debe cumplir tareas contrainsurgentes, en varios casos incluso de combate, que no estn en su espritu, misin, estructura y preparacin y que pertenecen ms bien a la rbita militar, en virtud de la magnitud e intensidad de confrontacin que la insurgencia plante.

La Ley 49 de 1993 estableci en el artculo 13, pargrafo 2 la categora de soldados campesinos, sin precisar los requisitos y caractersticas para ser considerado como tal. No se conoce una definicin legal de campesino.

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Conforme a lo anterior, el gobierno nacional debe abocar un anlisis y un debate pblico sobre las reformas institucionales que conduzcan al afianzamiento del carcter civil de la Polica Nacional y a su separacin orgnica y funcional de las fuerzas militares, a partir de la doctrina de seguridad y defensa que se plasm en la Constitucin Poltica de 1991 respondiendo a los postulados internacionales de la seguridad humana democrtica segn los cuales, la seguridad no se agota en un aumento de las oportunidades ofrecidas a las personas sino que requiere la creacin y el mantenimiento de un entorno que permita el acceso a tales oportunidades en condiciones de paz, solidaridad y confianza. Las reformas emprendidas deben basarse en el reconocimiento de que la Polica Nacional debe propender, no slo por el mantenimiento de las condiciones objetivas del orden interno, sino tambin por el establecimiento de lazos sociales y valoraciones comunes que hagan posible la construccin social basada en el desarrollo humano y en el respeto irrestricto por los derechos humanos; y de que es un servicio pblico dirigido a la proteccin de la comunidad mediante la defensa del ordenamiento democrtico y, por tanto, que las funciones policiales son fundamentalmente de carcter preventivo, protector y educador, los medios que utilice en el control del delito deben ser disuasivos antes que represivos y el uso de las armas de fuego debe ser acorde con principios de congruencia, oportunidad y proporcionalidad. Para avanzar en esa direccin es necesario, sin perjuicio de la recomendacin que propende por la total separacin funcional y orgnica de la Polica Nacional del Ministerio de Defensa y de las fuerzas militares, en lo inmediato y para afianzar el control gubernamental y civil sobre esta institucin, debera fortalecerse la relacin funcional entre el director de la Polica Nacional y el ministro de la Defensa, asegurando que la definicin de objetivos y la planeacin de las funciones de la institucin respondan a las polticas del gobierno. Se requiere que la Polica Nacional despliegue ms sus esfuerzos en las funciones de seguridad ciudadana y la persecucin del delito comn, y evitar que los recursos institucionales se concentren en la lucha contra el narcotrfico y los grupos armados ilegales, como ha venido ocurriendo desde hace ms de una dcada. En el mismo sentido, es conveniente que se analice la posibilidad de eliminar el requisito de pertenecer a la carrera policial para ocupar la direccin de la institucin, de modo que este cargo pueda ocuparse por personas que no han hecho parte de su estructura jerrquica. Por otra parte, adems del fortalecimiento de la figura del Comisionado de Polica, debera consolidarse la operacin de la Comisin Nacional de Polica y Participacin Ciudadana, contemplada en la Ley 62 de 1993. El gobierno nacional debera disponer que se contine con la revisin y modificacin del currculo de las escuelas de formacin policial, con el fin de asegurar que exista una verdadera integracin entre las asignaturas de carcter operativo y las tericas, y se eliminen las prcticas de disciplina castrense que actualmente siguen rigiendo en dichas

escuelas de formacin. Ello podra efectuarse con apoyo tcnico y financiero de la comunidad internacional. La transformacin de dichos currculos implica la modificacin de los contenidos programticos de las asignaturas, as como la de la metodologa en la formacin; la capacitacin de los equipos de profesores en el modelo propuesto y la profundizacin de conocimientos especficos y la integracin docente permanente. La reforma institucional de la Polica Nacional debe considerarse como un proceso gradual y una poltica de Estado en el marco de las definiciones que en materia de seguridad adopte el Gobierno Nacional, propiciando el apoyo ms amplio posible del conjunto de las instituciones del Estado; asegurando la participacin de todos los estamentos de la Institucin; y debe ser sometido a evaluaciones internas y externas de carcter permanente.

7. Recomendaciones para el fortalecimiento de la inteligencia

Sobre el tema de la inteligencia de Estado se ha tejido un manto de duda que abarca desde acciones oscuras e indescifrables hasta violaciones de los derechos humanos. Si se calificara un tema de la seguridad y defensa nacional que despierte el mayor nivel de prevencin en la sociedad civil, ste es el de inteligencia. En muchos estados sobre todo en la Amrica Latina de las dcadas de los setenta y los ochenta, cuando estuvo sometida a la doctrina de seguridad nacional- 73 , la inteligencia fue utilizada como un brazo siniestro de control poltico ciudadano, por las fuerzas armadas o las dictaduras que se aferraron ilegtimamente al poder, sin consideracin por las garantas democrticas y libertades fundamentales de los ciudadanos. Colombia tambin padeci los efectos desviados de la inteligencia. Si bien en el pas no hubo dictaduras de la seguridad nacional, la inteligencia fue utilizada como un mecanismo de presin ciudadana, por medio del cual se cometieron atentados contra la vida, libertad e integridad personal de los ciudadanos que se identificaban con la insurgencia armada, o con los postulados polticos del comunismo o que utilizaban la protesta social como una forma de participacin ciudadana 74 . Sin embargo, hoy da la percepcin ciudadana de la inteligencia de Estado ha experimentado cambios. De un lado, porque la Constitucin Poltica de 1991 estableci una carta de derechos fundamentales, donde prima la vigencia de la dignidad humana y el
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Pierre-Charles, G. y otros. El Control Poltico en el Cono Sur, Mxico D.F: Siglo Veintiuno Editores 1978. Galindo, M. y otros En Carne Propia. Ocho violentlogos cuentan sus experiencias como vctimas de la violencia, Bogot D.C : Intermedio Editores, 1999.

respeto de los derechos humanos de los asociados. Igualmente, la Carta Poltica consagr instrumentos pblicos destinados a hacer valer esos derechos, tales como la accin de tutela y el hbeas corpus. Y de otro lado, porque algunos sectores polticos, gubernamentales y acadmicos reconocen en la inteligencia un tema esencial para mantener la seguridad y la defensa nacionales. Explicar cmo algunas personas ven en la inteligencia un factor desestabilizador, pero al mismo tiempo explicar cmo otros ven en ella un tema de importancia estratgica, no es fcil. El punto de partida para encontrar una respuesta satisfactoria a este dilema consiste en definir qu es inteligencia, cul es su importancia y por qu se presta para tantas desviaciones, que terminan por violar los derechos humanos. La inteligencia de Estado es una herramienta para tomar decisiones relacionadas con la seguridad y la defensa nacionales. Es un conocimiento calificado sobre un asunto poltico, militar o delincuencial. La inteligencia es informacin analizada. Es un ciclo de produccin, en el cual se toman unos datos, hechos o informaciones que son verificados, valorados y posteriormente analizados para convertirlos en conocimiento. Inteligencia es el resultado del procesamiento de la informacin. Esta herramienta permite conocer las intenciones de las organizaciones criminales, y anticiparse a sus actos. Este conocimiento facilita el cumplimiento de las finalidades constitucionales de la fuerza pblica. Evita la sorpresa, que es la principal arma de impacto poltico armado de las organizaciones criminales, en su propsito de deslegitimar las instituciones del Estado. La inteligencia es un instrumento compuesto por tres funciones 75 : recoleccin de informacin, anlisis y produccin de inteligencia y contrainteligencia. La funcin de recoleccin se encarga de la obtencin de datos sobre los actores que atentan contra la seguridad y la defensa nacionales. La segunda funcin, produccin de inteligencia, es un sistema de anlisis que, adems de verificar la veracidad de los datos, califica la confiabilidad de las fuentes y la exactitud de la informacin. Y la tercera funcin de inteligencia es la contrainteligencia, que es la actividad encargada de conocer qu hacen y qu piensan los adversarios mediante la infiltracin y la penetracin 76 . Estos son dos mtodos que buscan conseguir informacin de primera mano de las organizaciones criminales. La infiltracin es un procedimiento que trata de colocar a un agente del Estado en la organizacin adversaria, para que ste entregue directamente la informacin. En trminos jurdicos, la infiltracin se conoce como la figura del agente encubierto.

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Codevilla, A. Informing Statecraft Intelligence for a new Century, New York: The Free Press, 1992. Shulsky, A. Silent Warfare. Understanding the word of intelligence, New York: Brasseys, 1993.

La penetracin es un procedimiento orientado a conseguir la colaboracin de un miembro de la organizacin criminal, quien se encarga de delatar a sus cmplices, a cambio de beneficios jurdicos. En trminos jurdicos, la penetracin se conoce como la figura del informante o delator. Hasta este punto, la teora de la inteligencia puede resultar interesante. Pero la realidad va por otro lado. En Colombia, no existe una ley que la regule y la controle. Por ello, tampoco el pas cuenta con una comunidad de inteligencia, esto es, con una distribucin de competencias entre las agencias de inteligencia de la fuerza pblica, para delimitar entre ellas qu tipo de informacin pueden recoger, cmo la van a analizar y de qu manera van a penetrar e infiltrar a las organizaciones criminales. Este vaco legal termina por convertirse en un camino por el cual algunos miembros de la fuerza pblica y servidores del Estado violan los derechos humanos. Si no existen lmites y mecanismos de control a la recoleccin de informacin, la intimidad, privacidad y, eventualmente, algunos derechos fundamentales de las personas pueden ser vulnerados; como no hay un esquema de anlisis de la informacin sistema de inteligencia o central de inteligencia -, los organismos de control no pueden cumplir con su funcin de vigilancia y defensa de la sociedad; y como tampoco la ley ha establecido las tcnicas de inteligencia del agente encubierto y del informante, cualquier organizacin social, poltica o humanitaria puede ser infiltrada o penetrada. El gobierno nacional ha impulsado iniciativas pblicas diferentes a las que se acaban de mencionar, para solucionar el problema de la falla de inteligencia. El caso ms diciente es el relacionado con las operaciones masivas de detencin ciudadana, mejor conocidas como las redadas, en las cuales la fuerza pblica captura a un gran nmero de colombianos, sin existir pruebas o indicios sobre la participacin de ellos en la comisin de delitos. Como la inteligencia tiene problemas para recoger y analizar informacin, se opt por capturar a todas las personas que son sealadas por los integrantes de la red de informantes, establecida en la poltica de defensa y seguridad democrtica. Este mecanismo fctico de reemplazo de la inteligencia no ha arrojado los resultados esperados. A los pocos meses siguientes a esas redadas, la gran mayora de los capturados han recuperado su libertad, bien sea por vencimiento de los trminos procesales o ante la inexistencia de pruebas penales que los incriminen 77 .
Segn la base de datos de la Comisin Colombiana de Juristas, entre el 1 de julio de 2002 y el 30 de junio de 2003, aproximadamente 4.362 personas fueron detenidas arbitrariamente, es decir, sin que mediara una providencia judicial que ordenara la detencin y sin darse el caso de flagrancia. En otros casos, se trata de detenciones masivas de personas que posteriormente son acusadas del delito de rebelin, sin que exista previa identificacin o individualizacin de la persona afectada y sin que la persona haya sido sorprendida cometiendo delito alguno. Por ejemplo, el 21 de agosto de 2003, en Saravena (Arauca), miembros de la Fuerza Pblica, acompaados por la Fiscala y dos personas encapuchadas, allanaron las casas de los residentes de esta poblacin. Durante el operativo fueron detenidas 43 personas que fueron sealadas por las personas encapuchadas. La mayora de las personas detenidas son lderes sociales de la regin, sindicalistas y miembros de organizaciones de derechos humanos, que permanecen detenidos acusados del delito de rebelin. Esas
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Los miembros de esa red de informantes merecen mencin especial. En efecto, se trata de personas que entregan datos a la fuerza pblica a cambio de una recompensa econmica. El trabajo que adelantan es eminentemente emprico, puesto que no han recibido la formacin mnima en tcnicas judiciales o de inteligencia. Son individuos que segn su leal saber y entender sealan a sus vecinos como posibles autores de conductas punibles 78 . Con el propsito de solventar estas prcticas, a continuacin se presenta una serie de recomendaciones de poltica pblica para otorgarle a la inteligencia un marco de legalidad, el cual permitir fortalecer su importancia estratgica en los temas de seguridad y defensa nacional y, al mismo tiempo, servir para velar por el mantenimiento de la vigencia de los derechos humanos. En el tema de la recoleccin de la informacin, se busca mejorar la evaluacin de las fuentes. Cabe sealar que en esta funcin, la inteligencia busca determinar la confiabilidad de las personas que entregan los datos. Esta evaluacin fortalece las labores de inteligencia y mejora la veracidad de la informacin recolectada, en ese sentido, se propone crear una Base nacional de fuentes humanas de inteligencia, que estar al servicio de la fuerza pblica y de la Fiscala General de la Nacin. En la Base nacional se registrarn todas las fuentes humanas que maneja la fuerza pblica y los otros organismos del Estado, la cual consolidar la produccin de inteligencia y las investigaciones penales, al establecer la posibilidad de calificar la confiabilidad de las fuentes. En los procesos penales y disciplinarios por violaciones de los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, las autoridades competentes podrn identificar las fuentes humanas, ubicarlas y protegerlas y, en el caso del relevo de servidores pblicos con funcin de polica judicial o de inteligencia, conservar el estado de las investigaciones y asegurar su correcta marcha. La Base nacional de fuentes humanas de inteligencia estar a cargo del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS. Esta ser la institucin encargada de su registro, archivo, actualizacin y consulta. As mismo, velar por la transparencia, compartimentacin y seguridad de los datos personales consignados en ella. Los datos registrados en la Base nacional de fuentes humanas de inteligencia estarn amparados por la reserva legal, la cual slo puede ser levantada por un juez de garantas.

detenciones contrastan con la ausencia de capturas de jefes guerrilleros y con las medidas de impunidad que se promueven para ellos y para miembros de grupos paramilitares. 78 Muestra de ello son los criterios que tienen algunos informantes para considerar que una persona es sospechosa y debe ser denunciada ante las autoridades: Para m es sospechosa la persona que no es del pueblo. (...). Si un vendedor pasa varias veces por la misma calle, enseguida llamo a la polica. (...). Si un tipo se viste como campesino, no sabe combinar la ropa, se pone una camiseta roja con verde y tiene rasguos en los brazos, ah mismito le analizo la cintura porque puede ser guerrillero. (...). Si tiene tatuajes o un arete, puede ser paramilitar. Entrevista a un informante en el departamento del Cesar. As vigilan los informantes, El Tiempo, 20 de agosto de 2002, pg. 1-11.

El tema de la segunda funcin de inteligencia, esto es, el anlisis y la produccin de inteligencia, excede los alcances de este documento, por tratarse de sugerencias que apuntan a reformas estructurales del Estado. Respecto a la funcin de contrainteligencia, se tiene en cuenta el proyecto de ley que cursa en el Senado de la Repblica y, en los aspectos que se mencionan a continuacin, se recomienda su adopcin como ley por parte del Congreso 79 : Impulsar la consagracin normativa de las figuras jurdicas del informante y del agente encubierto, como mecanismos de contrainteligencia para penetrar e infiltrar a las organizaciones criminales. La Fiscala General de la Nacin necesita contar con informacin exacta sobre las actividades que realizan las organizaciones criminales. Este conocimiento se adquiere mediante contactos directos con los informantes o delatores, o por medio de los informes que rindan los servidores judiciales infiltrados o agentes encubiertos. Disear y organizar un cuerpo especial de agentes encubiertos. Las operaciones de infiltracin, como tcnica de inteligencia, demandan la creacin de un cuerpo especial que se encargue de la seleccin de los aspirantes, su formacin en seguridad y su entrenamiento en derechos humanos. Y en el campo operativo, se requiere de la formulacin de los planes de actuacin tcnica con base en la restriccin de acciones provocadoras que busquen infringir el ordenamiento penal. En el caso extremo de la participacin en actos delictivos, los agentes encubiertos no podrn incurrir en conductas punibles que afecten la vida, la integridad y la libertad de las personas. Los beneficios de contar con informacin directa sobre las organizaciones al margen de la ley pueden verse ensombrecidos por desviaciones en la aplicacin de las figuras del informante y el agente encubierto. Para evitar abusos de poder, se propone que el desarrollo y ejecucin de las figuras del informante y del agente encubierto en cada caso concreto, slo pueda ser autorizada por un juez de garantas, previa solicitud expresa y motivada del Fiscal General de la Nacin. Adicionalmente, como un refuerzo para prevenir abusos, los datos suministrados por los informantes y los agentes encubiertos slo podrn ser tenidos como prueba, cuando stos sean ratificados verbalmente frente a los jueces penales competentes, en audiencia pblica y sometida a la contradiccin y publicidad propias del juicio penal. Exhortar a la Procuradura General de la Nacin para que ponga en prctica la recomendacin del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones

Proyecto de ley nmero 84 de 2003 Senado-, Por medio del cual se expiden las normas sobre la organizacin y funcionamiento de los organismos de Inteligencia y Contrainteligencia de las Fuerzas Armadas de Colombia .

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Unidas y trimestralmente verifique la legalidad, exactitud y objetividad de los datos y archivos de inteligencia, que conserva la fuerza pblica y el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS 80 .

8. Recomendaciones sobre poltica y prctica de la cooperacin ciudadana en la seguridad democrtica

La solidaridad y la cooperacin en la persecucin del delito son deberes ciudadanos y actitudes necesarias para que el Estado pueda hacer frente a los desafos de la delincuencia comn y del crimen organizado; a la accin de los grupos armados ilegales, y a las amenazas de prcticas de terrorismo. Dicha cooperacin se requiere, en consecuencia, tanto en el mbito de la defensa nacional, como en los mbitos de la seguridad del Estado y de la seguridad ciudadana. La accin de la ciudadana debe ser voluntaria y organizarse a travs de procedimientos y mecanismos diferenciados, que atiendan a la diversa naturaleza y a las caractersticas de las amenazas en estos mbitos. Los procedimientos deben tener en cuenta las diferencias en la magnitud de las vulnerabilidades en que se encuentran los ciudadanos frente a cada uno de ellos y deben respetar los lmites impuestos por la defensa de los propios derechos y, en el caso del conflicto armado interno, por el derecho a mantener la inmunidad que ampara a la poblacin civil y a no participar directamente en las hostilidades.

a. Las redes de informantes y cooperantes

Una de las seis lneas de accin de la poltica de seguridad y defensa del gobierno nacional es la cooperacin de la ciudadana. En este marco, dispuso la creacin en zonas rurales y urbanas de las redes de cooperantes y la implementacin del programa de recompensas e incentivos. En la actualidad, segn informaciones del Ministerio de Defensa Nacional, existen 1.024.701 personas que hacen parte de redes de cooperantes, de las cuales 1.419 reciben alguna remuneracin. El Ejrcito agrupa a 27.052 cooperantes y la Armada Nacional a 2.534.

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Ver: Recomendaciones para Colombia 2003nmero 7-, contenidas en el informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situacin de derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario ao 2002, Bogot, marzo 2003.

Si bien es legtimo y necesario que la ciudadana coopere con las instituciones pblicas en la denuncia del delito y la persecucin de los delincuentes, al no estar claramente delimitadas las funciones ciudadanas en este marco, se ha generado un alto riesgo de que se empiecen a cumplir labores de inteligencia por parte de los ciudadanos, teniendo en cuenta que no hay delimitaciones claras y precisas entre las labores de simple informacin e inteligencia. Como ya se indic, el gobierno nacional ha establecido las redes de informantes y cooperantes como instrumentos de solidaridad ciudadana, con el objeto de contribuir en la generacin de informacin necesaria para que las Fuerzas Militares puedan actuar en forma oportuna e impidan las acciones terroristas que afectan a la poblacin civil en su seguridad. Es decir, la accin de las redes de informante y cooperantes se inscribe en el combate contra los grupos armados ilegales en el contexto del conflicto armado interno, de lo cual se derivan varias consecuencias desfavorables: Los miembros de las redes de informantes y cooperantes quedan sujetos a una mayor vulnerabilidad frente a los grupos armados ilegales, en especial, en zonas en las que la capacidad del Estado para brindar proteccin es precaria. Los miembros de las redes ven comprometida la aplicacin del principio de inmunidad que prev el Derecho Internacional Humanitario para la poblacin civil, cuando quiera que sus actividades puedan entenderse como de participacin directa en las hostilidades. Por tratarse de redes que operan principalmente en zonas de conflicto, muchas de ellas sometidas a la influencia de grupos armados irregulares, estn sometidas al riesgo de ser infiltradas o utilizadas por stos para la satisfaccin de intereses ilegales.

La cooperacin ciudadana en la seguridad es particularmente difcil y riesgosa en entornos de alta hostilidad, elevada influencia institucional, social o militar de grupos armados ilegales y escasa presencia de la autoridad del Estado. En estos entornos, para promover la cooperacin, es necesario, en primer trmino, desplegar la oferta institucional del Estado en materia de seguridad y justicia y definir estrategias de proteccin que mitiguen los riesgos ocasionados en el hecho de suministrar informacin. Tales objetivos, aunque necesarios, no son realistas en el corto plazo. Con fundamento en lo anterior, se recomienda lo siguiente: El gobierno nacional debe estudiar mecanismos alternativos para facilitar la cooperacin ciudadana en la persecucin a los grupos insurgentes, de autodefensa y de criminalidad organizada y en la prevencin de prcticas de terrorismo, como los que se proponen adelante, y suprimir las redes de informantes y cooperantes.

La denominacin informantes debe reservarse de manera exclusiva para la figura de quien se dedica por oficio y de manera remunerada a suministrar informacin, tal como se establece en el proyecto de ley de inteligencia y contrainteligencia No. 84 de 2003. El apoyo ciudadano al cumplimiento de las funciones constitucionales y legales de seguridad ciudadana debe canalizarse a travs de mecanismos similares a los Frentes Locales de Seguridad y Escuelas de Seguridad Ciudadanas establecidos en el Plan Integral de Seguridad Ciudadana de la Polica Nacional, con el fin de fortalecer los espacios de participacin ciudadana para promover la cultura de la seguridad, mediante el compromiso de la comunidad en el trabajo conjunto de soluciones que redunden en una mejor calidad de vida por medio del desarrollo de proyectos cvicos, culturales, deportivos, educativos, ecolgicos y de salud. La conformacin de dichos Frentes debe surgir de la voluntaria decisin de los ciudadanos; deben estar orientados por la Polica Nacional y limitarse en sus funciones a dar aviso a sta sobre la actual o potencial comisin de delitos. Su reglamentacin debe prohibir expresamente el ejercicio de funciones de inteligencia e investigacin y el uso de armas por parte de sus miembros.

b. La cooperacin ciudadana en la persecucin a los grupos insurgentes, de autodefensa, de criminalidad organizada y la prevencin de prcticas de terrorismo

Estas son tareas que, aun cuando afectan de manera directa a los ciudadanos, por su naturaleza e intensidad estn inscritas en el mbito de la defensa nacional y la seguridad del Estado. Son amenazas que, por lo tanto, requieren procedimientos y mecanismos especiales centrados en la obtencin de informacin en tiempo real y en cualquier parte del territorio nacional. Para ese propsito, antes que redes de informantes o cooperantes de conformacin ilimitada, se requieren sistemas de informacin oportuna, de fcil acceso para el conjunto de ciudadanos, confiables y seguros en su utilizacin y a los que se recurra por cualquiera, en ejercicio del deber general de denunciar la comisin de delitos. A su vez, la informacin suministrada por los ciudadanos debe estar al servicio del conjunto de las instituciones de la seguridad y la defensa nacionales, circunstancia que obliga a la adopcin de procedimientos de coordinacin y a una relacin interinstitucional que rompa las barreras culturales de carcter institucional y tcnicas que hoy impiden el flujo, la integracin y el anlisis conjunto de informacin para la produccin de inteligencia.

A partir de los atentados del 11 de septiembre, los Estados Unidos y otros pases han desarrollado sistemas para la informacin ciudadana, la integracin de esfuerzos entre las instituciones y el sector privado, y la coordinacin institucional en la produccin de inteligencia, conocidos bajo la denominacin genrica de Homeland Security Sistems. El gobierno nacional est en condiciones de desarrollar y poner en prctica un sistema de esa naturaleza. Las caractersticas esenciales de este sistema son las siguientes: Se establece y coordina por la Presidencia de la Repblica, con el fin de asegurar su utilizacin por parte del conjunto de entidades de seguridad, defensa e investigacin criminal. Es un hosting de informacin al que puede acceder, tanto en su alimentacin como en su consulta, el conjunto de instituciones de la seguridad, la defensa y la investigacin, sin restricciones distintas a las que se pueden establecer por la jerarqua y nivel de responsabilidad de sus operarios. Se alimenta a partir de informacin que voluntariamente suministra la ciudadana a travs de cualquier medio verbal y escrito, empleando los sistemas de comunicacin de datos existentes, y a travs de lneas de informacin de amplio conocimiento ciudadano. Con las debidas salvaguardas para la proteccin de derechos, integra informacin del sector privado en mbitos como el transporte areo y terrestre, el turismo, el financiero, el de comunicaciones y el de comercio, entre otros 81 . Integra recursos de inteligencia artificial (software) y est dotado de analistas que valoran y contrastan la informacin, determinan la calidad de las fuentes y activan alertas de carcter operativo.

9. El estmulo a la resistencia civil

El respaldo y la promocin a iniciativas, como las que se enuncian a continuacin, deben estar encaminados al fortalecimiento del tejido social de las comunidades y basarse en el ejercicio de los derechos de la poblacin civil a no participar directamente en las
81 Los Estados Unidos y la Unin Europea acaban de firmar un acuerdo de transferencia de datos relativos a viajeros europeos. Segn el diario Espaol El Mundo, el acuerdo fue negociado durante ms de un ao y entrar en vigor una vez revisado por el Parlamento Europeo. En un anexo al comunicado hecho pblico para informar sobre el Acuerdo, el Departamento de Seguridad Nacional de los Estados Unidos (DHS, por sus siglas en ingls), que firm el Acuerdo por parte de ese pas, expres: Este Acuerdo es un ejemplo de la excelente cooperacin entre los EEUU y la Unin Europea. Es otra muestra de cmo los socios de ambos lados del Atlntico colaboran para preservar la seguridad de los pasajeros y a la vez proteger su intimidad. (Destacado por fuera del original). Ver www.elmundo.es/elmundo/2003/12/17/internacional/1071624175.html

hostilidades y a rechazar la violencia como mtodo de accin social y poltica, sin importar de donde provenga. El gobierno debe respetar, respaldar y acompaar las iniciativas ciudadanas de resistencia civil contra la violencia armada, as como las iniciativas sociales de desarrollo local y regional, tales como los programas de desarrollo y paz o las asambleas municipales constituyentes, las cuales buscan establecer modelos de desarrollo y gobernabilidad basados en alianzas estratgicas entre los actores locales y establecer garantas y estrategias que permitan el ejercicio de una real democracia poltica en el marco del pluralismo. Se sugiere que el gobierno respalde propuestas humanitarias emprendidas por autoridades locales o regionales. Para ello, es pertinente promover el conocimiento de experiencias nacionales e internacionales y el anlisis de su aplicabilidad en virtud de las caractersticas socio-culturales de las regiones y comunidades del pas, de las condiciones e intensidad del conflicto, as como el establecimiento de procesos de consulta con sus lderes cvicos para darles curso. Entre estas experiencias se encuentran la Asamblea Municipal Constituyente y Administracin Municipal de Tarso Unidos por el Desarrollo y la paz; la Asamblea Municipal Constituyente de Mogotes; la Asociacin de Municipios del Alto Ariari y la Asociacin de Campesinos del Carare; Proyecto Construccin de un espacio campesino humanitario en la regin de Micoahumado; as como los movimientos indgenas de resistencia civil del departamento del Cauca.

10. La cooperacin del sector privado

La cooperacin del sector privado en el cumplimiento de los propsitos de la seguridad democrtica tiene su terreno de accin en apoyar la consolidacin del control territorial del Estado. Es necesario evitar que los particulares dirijan sus esfuerzos y colaboracin a la represin o neutralizacin de los grupos armados, y que se potencie su rol en la reduccin de la vulnerabilidad del entorno en el cual la precariedad de las instituciones y de la participacin social es mayor. Es pertinente que el gobierno y los particulares revisen los criterios que actualmente rigen la cooperacin del sector privado con las fuerzas militares para la proteccin de megaproyectos o de actividades estratgicas, tales como las de hidrocarburos, minera o generacin y distribucin de energa elctrica. Esta cooperacin voluntaria no debe apoyar actividades de combate y uso de la fuerza y puede extenderse al apoyo en los mbitos de la gobernabilidad local, la transparencia presupuestal, la administracin de justicia y la participacin ciudadana como reas estratgicas de la seguridad. En el marco de la responsabilidad social empresarial, el gobierno debera propiciar mecanismos de accin con el sector privado, conducentes a que ste aporte recursos

humanos, tcnicos y financieros para la consolidacin institucional civil, en especial de gobierno y administracin de justicia, as como para el fortalecimiento de la participacin comunitaria para la contencin de la violencia y la promocin del desarrollo. Se proponen, entonces, los siguientes criterios para concretar la cooperacin del sector privado en materia de seguridad: La cooperacin debe hacerse a travs de las autoridades civiles legtimas, esto es, de las instituciones estatales o de las entidades territoriales que tengan competencias en la elaboracin y ejecucin de los planes de desarrollo y los planes de ordenamiento territorial. Los recursos que entregue la empresa privada deben destinarse al sector o a proyectos especficos que se encuentren previstos en el plan de desarrollo de la entidad territorial y/o en el plan de ordenamiento territorial. Los recursos as entregados deben manejarse con los criterios de asignacin, utilizacin y transparencia establecidos para los recursos pblicos y estar sometidos en su manejo a los controles presupuestales y contables de los organismos de control, especialmente de la Contralora y del Ministerio Pblico, que ejercer la vigilancia sobre el desempeo de los funcionarios encargados del manejo de los recursos. Al respecto, hay experiencias que pueden replicarse como la del programa de seguridad y participacin ciudadana Zonas Seguras, desarrollado entre la Alcalda Mayor de Bogot y la Cmara de Comercio de esta ciudad.

11. Recomendaciones sobre la proteccin de las personas amenazadas

a. Recomendaciones sobre la proteccin de personas en situacin de riesgo

Ante la provisionalidad y falta de flexibilidad que ofreca y ofrece el programa de proteccin de vctimas, testigos e intervinientes en el proceso penal, el gobierno nacional, a instancias de organizaciones de la sociedad civil, decidi establecer un programa de proteccin a vctimas y testigos de graves violaciones a los derechos humanos, a defensores de derechos humanos, a sindicalistas, periodistas y recientemente a alcaldes y otros funcionarios locales. El programa que agencia la Fiscala General de la Nacin, en la prctica, parte de la consideracin segn la cual la persona objeto de proteccin es generalmente un arrepentido que tambin ha transgredido el ordenamiento penal y, por lo tanto, que las medidas de

proteccin pueden suponer restricciones a los derechos fundamentales del protegido, entre otras razones para preservarlo ante los posibles ataques de sus antiguos compaeros de delincuencia. Mientras este criterio subsista, el programa de la Fiscala no est en condiciones de atender los requerimientos de las personas que son perseguidas por su contribucin a la defensa de los derechos humanos, o por su actividad lcita y legtima en favor de los trabajadores sindicalizados, para citar dos de los principales grupos amenazados en Colombia. Quienes no han delinquido y se encuentran en riesgo por sus actividades lcitas y convenientes en una sociedad democrtica, esperan que el Estado los proteja con el mnimo de restricciones a sus derechos y con la menor cantidad de intromisiones en su vida privada. Igualmente, se aspira a que en estos casos, las personas puedan seguir residiendo y desarrollando sus actividades en los lugares donde tradicionalmente lo han hecho 82 . En 1998, comenz a funcionar en el Ministerio del Interior, Direccin de Derechos Humanos, el Programa de Proteccin, con un organismo interinstitucional en el que participan delegados de los sectores objeto de proteccin y que se denomina Comit de Reglamentacin y Evaluacin de Riesgos CRER. El programa ha tenido diferentes etapas y varias crisis de recursos, pero se ha mantenido con un alto nivel de personas atendidas. Una de sus principales debilidades es la baja capacidad de gestin y la carencia de adecuadas estructuras administrativas del Estado para atender los requerimientos de proteccin. As por ejemplo, el Estado no cuenta con un cuerpo especializado de escoltas. Esta funcin se ha venido asignando a detectives del DAS, quienes combinan la proteccin con la recoleccin de informacin para el organismo de inteligencia y, en otros casos, a personal contratado por servicios sin vinculacin administrativa estable con el Estado. En ambos casos la funcin de proteccin se ha visto disminuida e, incluso, seriamente afectada 83 . Lo adecuado, como se menciona en el siguiente apartado, es que la Fiscala asuma lo referente a la proteccin de todas las vctimas e intervinientes en el proceso penal y que aquellos que no quepan dentro de estos parmetros, sean protegidos por el Estado a travs de los organismos especializados. Pero mientras se resuelven los problemas que aquejan al programa de la Fiscala, sera conveniente que el gobierno ajustara el programa a cargo del Ministerio del Interior y de Justicia y aplicara las siguientes recomendaciones:

Se trata de derechos reconocidos por las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Ver las medidas provisionales decretadas en los casos de Josu Giraldo Cardona (Comit de Derechos Humanos del Meta) y Jos Daniel lvarez y otros. 83 En muchos casos se duda sobre la complicidad de los agentes que ejercan como escoltas al momento del asesinato de la vctima. Por ejemplo, en los casos de Jaime Pardo Leal y Bernardo Jaramillo, candidatos presidenciales del Partido Unin Patritica que fueron asesinados por sicarios, se ha puesto en entredicho el papel que cumplieron los agentes encargados de la custodia de estos personajes al momento en que ocurri el hecho.

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El gobierno nacional debe separar los organismos, las polticas y las acciones de inteligencia de los de proteccin, de tal manera que stos ltimos se presten por parte de un organismo con autonoma patrimonial y administrativa. La seleccin y la capacitacin de los escoltas de este organismo autnomo deben hacerse con participacin de los representantes de las poblaciones objeto de las medidas de proteccin, con el fin de crear lazos de confianza entre quienes necesitan proteccin y quienes estn encargados de proporcionarla. La capacitacin debe incluir formacin en derecho internacional de los derechos humanos, derecho humanitario y responsabilidad estatal. Uno de los criterios de seleccin debe ser el hecho de carecer de antecedentes que puedan indicar posiciones hostiles hacia los grupos de personas protegidas. La proteccin debe brindarse a testigos de violaciones a los derechos humanos, de infracciones al derecho humanitario y de otros graves atentados contra la dignidad humana (por ejemplo ataques sexuales) y debe prestarse en forma separada y diferente al programa de proteccin de testigos a cargo de la Fiscala General de la Nacin. Igualmente, debe comprender a grupos especialmente perseguidos y que actualmente gozan de proteccin, tales como sindicalistas, periodistas, miembros y sobrevivientes de la Unin Patritica y del Partido Comunista Colombiano. La proteccin debe complementarse con medidas polticas de prevencin que prohban y sancionen administrativamente las conductas de los servidores pblicos que descalifiquen y/o estigmaticen de manera general la actividad de los grupos protegidos. Igualmente, la poltica de prevencin debe incluir la promocin del respeto y reconocimiento a los valores democrticos de tolerancia y respeto por las opiniones y acciones ajenas y contrarias por parte de los servidores pblicos, especialmente de los miembros de la fuerza pblica y de los cuerpos de seguridad de Estado. En trminos generales y dentro de los parmetros antes sealados, deben aplicarse las recomendaciones del Informe de evaluacin del Programa de proteccin a testigos y personas amenazadas del Ministerio del Interior (hoy Ministerio del Interior y de justicia), realizado en julio del ao 2002 por un equipo encabezado por la seora, Cristina Iparraguirre, a instancias, entre otros, de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas y de la Oficina Internacional del Trabajo.

b. Recomendaciones sobre la proteccin de los intervinientes en los procesos penales

La Constitucin Poltica de 1991 cre la Fiscala General de la Nacin como la entidad encargada de adelantar el ejercicio de la accin penal y de realizar la investigacin de las conductas punibles en Colombia. En cumplimiento de sus funciones, igualmente le corresponde la atribucin de velar por la proteccin de las vctimas, los testigos y dems intervinientes en el proceso penal 84 . En 1992 85 , se estableci de manera provisional y a cargo de la Fiscala el Programa de proteccin de vctimas, testigos e intervinientes en el proceso penal como un mecanismo para la eficaz administracin de la justicia. A partir de ese ao y hasta la fecha, la vigencia del Programa ha sido refrendada en diferentes oportunidades y, recientemente, por cuenta de la prrroga de la ley de orden pblico 86 . Por ello, el Programa no cuenta con garantas de continuidad y estabilidad, ms all de la provisionalidad actual. El Programa slo protege (seguridad fsica) a los testigos. Las vctimas y dems intervinientes en los procesos penales no son protegidos ni reciben asistencia sicolgica ni humanitaria, por parte del Programa. En el caso de la seguridad de los funcionarios de la entidad, sta corre por cuenta del Cuerpo Tcnico de Investigaciones, CTI. Adems de la sede central en Bogot, el Programa tiene cuatro oficinas seccionales en las siguientes ciudades: Barranquilla, Medelln, Ccuta y Cali. El papel de estas oficinas seccionales consiste en recibir las solicitudes de proteccin, evaluarlas nivel de riesgo y grado de amenaza-, y remitir su resultado a Bogot, en donde se toma la decisin de acoger o no al testigo. Igualmente, las sedes se encargan de los trmites correspondientes a la reubicacin de los testigos en esas ciudades o en otras cercanas que brinden condiciones de seguridad. Luego de la evaluacin de seguridad, el Programa analiza autnomamente la importancia del aporte testimonial, y si lo califica como relevante vincula al testigo. La relevancia del testimonio se mide de la siguiente forma: si el aporte procesal permite dictar orden de captura o resolucin de acusacin, el Programa ordena la proteccin del testigo. Pero si el testimonio no tiene valor, la solicitud es rechazada. Este anlisis independiente del Programa sin la intervencin del fiscal competente- genera choques constantes entre los fiscales y los funcionarios de proteccin, a tal punto que esos incidentes le han restado aceptacin y confianza al Programa en la propia Fiscala, y en otras dependencias que solicitan su apoyo, como lo son la Procuradura General de la Nacin y la Defensora del Pueblo.

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Constitucin Poltica de Colombia, artculo 250, numeral 7, modificado por el Acto Legislativo 03 de 2002, artculo 2 De la Fiscala General de la Nacin-. 85 Decreto 1.834 de 1992. 86 Ver: Ley 782 de 2002, que prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997.

Los testigos acogidos al Programa, segn el estudio de seguridad el cual no maneja parmetros precisos de evaluacin del riesgo y grado de amenaza-, pueden verse sometidos a diferentes medidas de proteccin 87 . El nivel mximo de seguridad se denomina confinamiento intramuros, en el cual el testigo es ubicado escondido- en una casa de seguridad, sin posibilidad de comunicarse con el exterior, y con la presencia permanente de agentes de seguridad. Esta medida, segn un estudio de la Fiscala, produce graves traumatismos sicolgicos en los testigos 88 . En los niveles mediano y supervisado de seguridad, los testigos pueden disfrutar de ms libertad, pero siempre bajo la tutela y orientacin del Programa. Se les puede asignar un esquema de proteccin, que comprende caravanas en vehculos brindados, hasta acompaamiento con escoltas. La fase de proteccin del Programa termina con la reubicacin nacional o internacional. Como medidas complementarias de seguridad, la ley faculta al Fiscal General de la Nacin para que adelante los trmites necesarios para realizar el cambio del nombre y de la identidad del testigo, siempre y cuando medie aceptacin expresa de la persona involucrada. Hasta la fecha, no se ha producido el primer cambio de identidad, a instancias del Programa. Durante los ltimos diez aos, el Programa ha protegido testigos en procesos relacionados con la delincuencia comn (32%); el paramilitarismo (30%); agentes del Estado (10%); terrorismo (10%); subversin (9%); narcotrfico (5) y corrupcin (4%). En el ltimo ao, ha manejado 152, y en cada uno de ellos, el promedio de personas acogidas es de siete; y el presupuesto asignado fue de mil doscientos millones de pesos. Como se puede apreciar, la capacidad de actuacin administrativa del Programa es reducida. Los niveles de atencin que actualmente presta no se compadecen con la importancia de su razn de ser: una herramienta para la eficaz administracin de justicia. Es ms, si se tiene en cuenta la filosofa de otros programas de proteccin, que los considera como una herramienta para luchar contra la impunidad 89 , el Programa de la Fiscala tiene que someterse a un proceso de fortalecimiento. Y el tiempo que le resta para ello es muy poco. A partir del mes de enero de 2005, entra en vigor la reforma constitucional del sistema penal acusatorio. En el Congreso de la Repblica ya hacen trnsito los correspondientes proyectos de ley que implementan la reforma. Pero ningn proyecto se refiere al Programa de proteccin, desconociendo de esta manera el papel central que

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Resolucin 2.700 de la Fiscala General de la Nacin. Diagnstico sobre el Programa de proteccin a vctimas, testigos e intervinientes en el proceso penal de la Fiscala General de la Nacin, Bogot: Oficina en Colombia del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 2001. 89 U.S. Department of Justice. Attorney General Guidelines for Victim and Witness Assistance, Washington: 2001. Brienen, M. Victims of Crimen in 22 European Criminal Justice Systems, Netherlanda: WLP, 2000.

jugarn los testigos, las vctimas y los jurados en el nuevo esquema penal, que es eminentemente verbal y contradictorio. En este orden de ideas, las recomendaciones que se plantean son las siguientes: Fortalecer el mandato legal del Programa de proteccin de la Fiscala General de la Nacin para que asista y proteja a los intervinientes vctimas, testigos y jurados penales- en las investigaciones penales relacionadas con las violaciones de los derechos humanos, las infracciones al Derecho Internacional Humanitario y el crimen organizado. El Programa de proteccin de la Fiscala orientar sus actividades de seguridad slo a los intervinientes en las investigaciones sobre derechos humanos, Derecho Internacional Humanitario y el crimen organizado, en las reas de asistencia atencin sicolgica, mdica y teraputica-, y proteccin esquemas de seguridad-. Formular una poltica de seguridad para los intervinientes en las investigaciones penales relacionadas con las violaciones de los derechos humanos, las infracciones al Derecho Internacional Humanitario y el crimen organizado. La poltica de seguridad de los intervinientes coordinar las relaciones con otras dependencias del Estado INPEC, fuerza pblica y la Red de Solidaridad-; definir las competencias de ayuda humanitaria, econmica y de proteccin gubernamental, y canalizar la asistencia econmica internacional que brindan las organizaciones no gubernamentales. Establecer un esquema nacional de estudios tcnicos de seguridad sobre el nivel de riesgo y grado de amenaza de los intervinientes en las investigaciones penales relacionadas con las violaciones de los derechos humanos, las infracciones al Derecho Internacional Humanitario y el crimen organizado. El Programa de la Fiscala debe formular un solo protocolo de evaluacin tcnica del nivel de riesgo margen de exposicin a un atentado- y grado de amenaza medidas ejecutivas realizadas por una organizacin-, el cual establecer con precisin las correspondientes medidas de autoproteccin y seguridad necesarias para garantizar la vida, la integridad y la libertad de los intervinientes procesales. Implementar las medidas de reubicacin nacional e internacional como principal garanta de seguridad para los intervinientes en las investigaciones penales relacionadas con las violaciones de los derechos humanos, las infracciones al Derecho Internacional Humanitario y el crimen organizado. El Programa de la Fiscala debe desmontar la confinacin intramuros, como medida de proteccin, y sustituirla por la reubicacin nacional e internacional, como garanta de seguridad para los intervinientes procesales.

Crear un Fondo de asistencia y proteccin para los intervinientes en las investigaciones relacionadas con las violaciones de los derechos humanos, las infracciones al Derecho Internacional Humanitario y el crimen organizado. El Programa de proteccin debe manejar un presupuesto especial y diferenciado del que ordinariamente maneja la Fiscala General de la Nacin. La creacin de este Fondo fortalecera las labores de seguridad relacionadas con la asistencia y proteccin de los intervinientes procesales. Aplicar las recomendaciones estipuladas en el diagnstico sobre el Programa de proteccin a vctimas, testigos e intervinientes en el proceso penal de la Fiscala General de la Nacin, realizadas a instancia de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, en junio de 2001.

E. Conclusiones

La seguridad ciudadana debe afrontarse desde el enfoque de la seguridad humana, es decir, desde la perspectiva de los derechos fundamentales de las personas y los grupos sometidos a la jurisdiccin del Estado colombiano. Las cifras sobre violaciones a los derechos a la vida, la integridad personal y la libertad, sumados a la generalizada desigualdad y prctica de la exclusin social, poltica y econmica revelan un dramtico cuadro de violaciones masivas y sistemticas de los derechos humanos y una seria debilidad institucional. La persistencia por ms de cuarenta aos de un conflicto armado interno, agudiza la precariedad en el disfrute de los derechos por parte de todos los habitantes de Colombia y completa un panorama de gravedad inusitada en materia de seguridad ciudadana. El Estado, que es el garante de los derechos y libertades fundamentales, tiene el reto de ofrecer seguridad y defenderse de los grupos insurgentes, sin transgredir los lmites del Estado de derecho y del ordenamiento internacional orientado a proteger la dignidad de los seres humanos en cualquier rincn del planeta90 . Sera conveniente que la poltica de seguridad democrtica, propuesta e impulsada por el gobierno del presidente lvaro Uribe, se ajustara a esta realidad y se aplicara con estos criterios. De lo contrario, no slo corre el riesgo de no tener xito en sus propsitos de garantizar seguridad a las y los colombianos, sino que puede contribuir a incrementar la gravedad de la situacin.
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Ver supra, nota 3.

Adicionalmente, la bsqueda de la seguridad que demanda la poblacin colombiana exige una poltica seria de prevencin y proteccin de los derechos humanos, que tome en cuenta y aplique las recomendaciones que sobre esta materia le han formulado las Naciones Unidas y la Comisin Interamericana de Derechos Humanos de la Organizacin de Estados Americanos. Fortalecer el Estado de derecho, propiciar y garantizar la democracia y promover el respeto y garanta de los derechos y libertades fundamentales constituyen una triloga indivisible para encarar la crisis colombiana. Es de esperar que las autoridades a quienes se dirigen estas reflexiones y recomendaciones las acojan, no como una intromisin indebida, sino como un conjunto de sugerencias y comentarios que estimulen el dilogo con todos los sectores interesados de la sociedad colombiana. Los desafos que tiene la sociedad colombiana son enormes y requieren del concurso de todos, sin exclusiones ni imposiciones. Desde diferentes mbitos y perspectivas en lo ideolgico, religioso, tnico o cultural todos pueden contribuir para buscar soluciones, a condicin de respetar las diferentes posiciones y de aceptar el marco normativo del Estado de derecho y las reglas de la democracia.

Sentido y alcances del campo humanitario y recomendaciones para construirlo

Carlos Vicente de Roux Rengifo 1

El presente documento pretende formular un conjunto de recomendaciones para la construccin, ampliacin y consolidacin del campo humanitario. Puede decirse, en trminos muy provisionales, que ste ltimo est conformado por las concesiones y los compromisos en materia de respeto a la vida, la integridad, las libertades y los bienes de las personas que las autoridades y las comunidades logran arrancarle o imponerle a los actores armados, mediante la interlocucin y la presin humanitarias que mantienen y ejercen sobre ellos. Las recomendaciones quisieran ser viables y prcticas2 y estn dirigidas, fundamentalmente, al gobierno nacional. No obstante, es fcil inferir de ellas propuestas de accin para muchos otros actores: las autoridades regionales y locales, las organizaciones sociales y las comunidades, por ejemplo, e incluso los miembros de los grupos armados irregulares. Pero antes de formular las recomendaciones, el documento plantea elementos de anlisis que buscan darles soporte. Para aclarar la cobertura temtica de este texto, conviene tener en cuenta que: 1. Estas pginas estn inscritas en la perspectiva de promover la regularizacin del conflicto armado que vive el pas es decir, el sometimiento del conflicto al Derecho Internacional Humanitario, porque la regularizacin: i) es un imperativo tico para todas las fuerzas y grupos armados, ii) el Estado colombiano est obligado a buscarla segn la Constitucin Poltica y los tratados internacionales, y iii) los grupos armados irregulares tambin estn obligados a someterse al Derecho Internacional Humanitario.

Este documento fue elaborado con la colaboracin del equipo consultivo conformado por Catalina Botero M., Olga Luca Gaitn G., Sal Emir Ramrez Q., lvaro Villarraga y el Padre Daro Echeverry. El autor agradece a la Fundacin Social y, en particular, a su Asesora de Paz y Derechos Humanos, la amplia colaboracin que le prestaron para elaborar este trabajo, y no puede dejar de manifestar, ms expresamente, su gratitud a Catalina Botero, directora de la Asesora, que le ayud a definir el perfil del mismo y a sustentar de mejor manera las tesis que en l se plantean, a Paola Silva, que prepar todo lo referente a las estadsticas sobre infracciones al Derecho Humanitario, a Astrid Gmez y a Carmen Elisa Echeverra. 2 Se ha querido evitar la tendencia, frecuente en los documentos sobre la humanizacin del conflicto, a proponer la celebracin de acuerdos humanitarios y dedicarse a presentar exhaustivos listados de materias y situaciones sobre las cuales deberan versar dichos acuerdos.

2. La regularizacin del conflicto no se limita, ni de lejos, a la construccin del campo humanitario e involucra muchos otros frentes de accin, entre los que, por va de ilustracin, se pueden mencionar los siguientes: a) la identificacin de los factores que inciden en que se produzcan infracciones al Derecho Internacional Humanitario, y el desarrollo de polticas de prevencin para neutralizarlos; b) la difusin del Derecho Internacional Humanitario 3 y el desarrollo de programas pedaggicos sobre el tema para la fuerza pblica; c) la vinculacin expresa del Estado colombiano a los tratados internacionales sobre cuestiones humanitarias o de derechos humanos que an no haya suscrito, aprobado o ratificado; el desarrollo reglamentario de las leyes aprobatorias de tratados sobre las mismas materias, y la expedicin y reglamentacin de leyes que desarrollen la Constitucin y que tengan alcance humanitario 4 ; d) la ampliacin de la tipificacin penal de las infracciones graves al Derecho Humanitario, y la investigacin, el enjuiciamiento y la sancin a los responsables de los respectivos delitos; e) el pleno ajuste de la doctrina militar y policial y de las estrategias y tcticas de la fuerza pblica, al Derecho Internacional Humanitario; f) la puesta en marcha de un sistema interinstitucional de promocin del Derecho Internacional Humanitario, y de garanta de aplicacin del mismo por los agentes del Estado; g) la identificacin y sealizacin de los bienes protegidos por el Derecho Internacional Humanitario; h) la puesta en prctica, en general, de las medidas nacionales de aplicacin del Derecho Internacional Humanitario a las que estn obligados todos los Estados partes de los tratados internacionales sobre derecho humanitario; e i) el cumplimiento de las recomendaciones de los sistemas internacionales de promocin y proteccin de los derechos humanos que se refieran a materias humanitarias. 3. Con todo, la promocin del campo humanitario tal y como se lo concibe en este texto debe ocupar uno de los primeros puestos de prioridad en la tarea de regularizar el conflicto, a pesar de lo cual ha sido muy postergada. La justificacin de esa prioridad se ir viendo en lo que sigue, pero por ahora puede sealarse que el campo humanitario tiene una capilaridad y una capacidad de penetracin que le permiten alcanzar espacios adonde no llegan otras vas de humanizacin del conflicto y que las acciones o gestiones que lo
3 La difusin del Derecho Internacional Humanitario quiz pueda considerarse, por ciertos respectos, como parte de la construccin del campo humanitario, como se desprende de lo expuesto ms adelante. 4 Ms adelante se ver que las normas del Derecho Internacional Humanitario se entienden integral y automticamente incorporadas al ordenamiento jurdico interno, pero no por ello dejan de ser pertinentes la expedicin y la adecuada reglamentacin de las leyes aprobatorias de los respectivos tratados, dado que facilitan la difusin y aplicacin de las normas en cuestin.

conforman son con mucha frecuencia el nico medio de proteccin de que dispone la poblacin civil. 4. Uno de los principales, si no el principal obstculo para la ampliacin del campo humanitario, consiste en las reservas del gobierno nacional frente a l, que le impiden legitimarlo e impulsarlo como se explicar, el campo en mencin es un fenmeno disperso y frgil, y mal puede consolidarse sin el respaldo de las autoridades nacionales. Por esta ltima razn, el presente documento examina con detenimiento la actitud del alto gobierno frente al campo humanitario y orienta sus recomendaciones hacia el objetivo de que aqul legitime y apoye la construccin de ste.

A. El campo humanitario

Para explicar debidamente lo que aqu se entiende por tal campo conviene llamar la atencin sobre una particular dimensin social y poltica del conflicto colombiano. Solo despus de hacerlo se intentar presentar una definicin de campo humanitario. Cumplido lo anterior se describirn algunos de los elementos componentes y de las manifestaciones de ste.

1. El campo humanitario como realidad sociolgica

Las palabras campo humanitario remiten, en primer trmino, a una realidad sociolgica: todos los das ocurren, a lo largo y ancho del pas, en el contexto de la confrontacin armada, mltiples eventos de comunicacin o contacto, directo o indirecto, entre los grupos armados irregulares y actores sociales diversos, eventos que tienen el efecto de que dichos grupos adopten determinadas conductas o se abstengan de incurrir en otras, en la lnea de suprimir o morigerar los impactos nocivos del conflicto sobre la poblacin civil. Los actores sociales aludidos son, bsicamente, de dos tipos: autoridades civiles regionales o locales, y organizaciones y lderes de la sociedad civil (iglesias, fuerzas polticas, organizaciones sociales, comunidades). Con todo, el gobierno nacional incluido el del presidente lvaro Uribe tambin ha puesto su cuota de participacin en las aproximaciones en referencia. La realidad social de que se trata es fluida pero muy dispersa. Esa dispersin se debe, en parte, al estatus jurdico y polticamente equvoco de buena parte de los respectivos esfuerzos: los contactos entre las autoridades locales y los particulares, de una parte, y los miembros de los grupos armados irregulares, de la otra, no estn autorizados. Ms an,

bordean los lmites del cdigo penal formalmente hablando, toda persona que sepa quin ha cometido o est cometiendo un delito (rebelin, porte ilegal de armas, extorsin), o dnde se encuentra el delincuente, debe informarlo a las autoridades; de no hacerlo, incurre, a su vez, en el delito de encubrimiento. Sin embargo, hay decenas de miles de personas en Colombia que slo pueden conservar su vida, su integridad y sus bienes, y los de los miembros de sus familias, porque conversan con los grupos armados irregulares, o se benefician del hecho de que determinadas autoridades u organizaciones dialogan con stos. Ello se debe tanto a la existencia de un agudo conflicto armado, como al hecho de que la proteccin directa del Estado (la que se ejerce mediante la fuerza pblica y la administracin de justicia) deja por fuera vastos espacios geogrficos y sociales. Los aludidos dilogos conducen a dos resultados: i) situaciones en que la poblacin queda sometida, por diversos respectos, a alguno de esos grupos, pero con la garanta de que se respetarn la vida y las propiedades de la gente una garanta que siempre es provisional y endeble, y ii) hechos que, sin afectar la dignidad de las personas y la autonoma de las comunidades, las aslan o protegen de algunos de los efectos nocivos de la confrontacin armada. Pero al resguardo de la poblacin frente a los efectos del conflicto tambin concurre otro tipo de gestiones: las presiones que ejercen las autoridades y la sociedad civil sobre los grupos armados, ya no mediante dilogos que buscan efectos directos y prcticos en contextos locales, sino a travs de llamados generales a aplicar el Derecho Internacional Humanitario y a respetar a la poblacin civil, o de actividades de difusin y pedagoga en materia humanitaria.

2. Un ensayo de definicin

El campo humanitario, como se lo concibe en este escrito, es el conjunto de los hechos aludidos en el prrafo anterior y en el punto ii) del que lo precede. O, si se prefiere verlo as, la proteccin que resulta de todos esos hechos. El mencionado campo puede, pues, ser definido como: el conjunto de las iniciativas, gestiones, logros y experiencias que se producen en el conflicto armado, ya sea en el marco o como resultado de la interlocucin que adelantan con los grupos armados irregulares las autoridades y las organizaciones o los voceros de la poblacin civil,

en procura de respeto por la vida, la integridad, la libertad y los bienes de esta ltima y en relacin con situaciones localizadas y especficas, ya sea a consecuencia de las presiones y los llamados de orden general de estas autoridades y voceros sobre dichos grupos, para que se sometan a las normas humanitarias, y que tienen el efecto de reducir o suprimir el impacto de dicho conflicto sobre la poblacin civil 5 . Cuanto se dice en las lneas precedentes sobre la aludida poblacin puede hacerse tambin extensivo a los miembros de las organizaciones y grupos armados que por cualquier causa (herida, captura, enfermedad, rendicin) han dejado de participar en las hostilidades. En ltimas, la intervencin de las autoridades y de las comunidades o sus voceros en el campo humanitario est inspirada por valores humanitarios. Son stos los que sirven de plataforma para reclamar o solicitar a los grupos irregulares determinados comportamientos. El hecho de que esos valores amparen necesidades e intereses especficos no los hace desmerecer. Y lo caracterstico del campo humanitario, segn aqu se lo concibe, es que cuenta con los actores armados irregulares como sujetos capaces de determinarse de acuerdo con una interlocucin con las autoridades o la sociedad civil o unos llamados o presiones ejercidos por stas, que se orienten a poner en prctica valores ticos, polticos o jurdicos de orden humanitario. En la prctica, como es obvio, las cosas se complican, porque las acciones y eventos que componen el campo en cuestin estn influidos, en diversa medida, por ponderaciones y clculos ajenos a los valores humanitarios. Y esto es predicable no slo respecto a los grupos armados irregulares sino tambin a las autoridades pblicas y las comunidades. Por eso se hace necesario, como se ver ms adelante, estimar y balancear los costos polticos, militares y de otros rdenes de esas acciones y eventos, para que su saldo humanitario supere dichos costos. Pero lo relevante para los efectos del campo, es que la pretensin de hacer respetar valores humanitarios juegue, explcita o implcitamente, un papel determinante en las iniciativas y gestiones que lo componen 6 . Lo anterior permite comprender con facilidad que no pertenecen al aqu llamado campo humanitario las actuaciones y realizaciones de los poderes pblicos que, ora ejerciendo coercin normativa u operativa sobre los grupos armados irregulares, ora disciplinando a la
5 En este documento se sigue, aunque procurando desarrollarla y precisarla, la concepcin de campo humanitario que est consignada en el Informe Nacional de Desarrollo Humano Colombia - 2003. Entender para cambiar las races locales del conflicto. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, Bogot, pgs. 200 y ss. y en Viga del Fuerte. Boletn sobre la situacin humanitaria, nmero 3, pgs. 2-4. Fundacin Social, Bogot, julio de 2003. 6 En este punto se hace referencia a lo relevante para la acotacin conceptual del campo humanitario, como modalidad especfica de proteccin de la poblacin civil. Pero en otro plano lo relevante, lo que verdaderamente importa, es que esa proteccin se materialice, independientemente de que se la alcance mediante la ampliacin del as llamado campo humanitario o por otras vas, como las coercitivas.

fuerza pblica, ora neutralizando, con efectos preventivos, los factores objetivos que inciden en que se produzcan las infracciones al Derecho Internacional Humanitario, protegen a la poblacin de las consecuencias de la contienda armada. Tampoco forman parte del campo humanitario, como ya se insinu, y aunque para verlo haya que entrar en razonamientos ms sutiles, las plticas con los irregulares que solo sirven de instrumentos para que stos impongan su dominio sobre la poblacin. En estos casos, las autoridades locales o las comunidades no conversan con los armados para levantar una demanda de respeto y lograr concesiones que ayuden a ir construyendo una vida en dignidad en medio del conflicto, sino que hablan con ellos para sometrseles y poder sobrevivir al decir esto, no se est descalificando a los grupos de poblacin que solo han podido preservar sus vidas al precio de asumir esta ltima actitud; se estn acotando los lmites del campo de que se trata. La expresin ms destacada del campo humanitario consistira en la celebracin de un acuerdo humanitario general o de un acuerdo global de derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario entre el Estado y los grupos armados irregulares 7 , que condujera a la aplicacin de todas las normas humanitarias atinentes a los conflictos armados internos y de otras que, siendo propias de los conflictos internacionales, tambin contribuyan a elevar los estndares de proteccin de la poblacin civil en Colombia. Sin embargo, un acuerdo de esa naturaleza no parece posible en el horizonte inmediato. Por eso mismo no es conveniente obnubilarse con l hasta el punto de descuidar la labor de ir levantando, mediante expedientes ms modestos pero ms viables, el campo humanitario. Conviene plantearse la pregunta de si los pactos de cese al fuego y de hostilidades forman o no parte de dicho campo. Sus efectos benficos sobre la poblacin son incuestionables. Ms an, son por definicin ms amplios que los de un acuerdo general de regularizacin del conflicto. Con todo, aquellos pactos tienden a situarse (esa ha sido al menos la experiencia colombiana) por fuera del marco de la contienda armada el de su lgica y su cronologa para convertirse en parte de la dinmica de las negociaciones de paz tendientes a superarla. Las acciones y gestiones que componen el campo humanitario estn, en cambio, inextricablemente unidas al conflicto, se podra decir incluso que le son consustanciales 8 .

Sobre el acuerdo global de derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario propuesto por la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, ver Viga del Fuerte. Boletn sobre la situacin humanitaria, nmero 2, pgs. 17-19. Fundacin Social, Bogot, noviembre de 2001. 8 No se le debe dar a las iniciativas y gestiones que conforman el campo humanitario el sentido normalmente asignado a las expresiones gestiones humanitarias, operaciones humanitarias u otras por el estilo. stas se refieren a las actividades de atencin o asistencia a las vctimas de fenmenos diversos, como las catstrofes naturales, las epidemias y los conflictos armados, tanto internacionales como no internacionales. Las acciones de las que se ocupa este documento son solo aqullas mediante las que se construye el campo humanitario, entendido en el preciso sentido que se le da en estas mismas pginas.

Recapitulando las cosas, se podra decir que algunas de las caractersticas ms relevantes del campo humanitario son las siguientes: 1. En su construccin juegan un papel preponderante las autoridades regionales y locales y la sociedad civil: iglesias, organizaciones sociales, comunidades. En otras palabras, el campo humanitario se desarrolla y expande de manera descentralizada y participativa. 2. Se construye con los actores del conflicto armado, en el sentido de que se desarrolla exigindoles que cumplan el Derecho Internacional Humanitario y dialogando con ellos para que realicen actos o asuman compromisos humanitarios el alcance de estas ltimas expresiones se explica enseguida. 3. No surge de un diseo conceptual o normativo previo. Por el contrario, nace de, y aprovecha energas ligadas a, realidades y procesos vivos que han estado en curso a todo lo largo y ancho de la evolucin de la contienda armada. 4. Responde a una necesidad tica de mucha envergadura: mientras ms amplio e intenso sea el conflicto armado, ms indispensable es construir campo humanitario.

3. Componentes del campo humanitario

A riesgo de esquematizar mucho se puede decir que el campo humanitario est compuesto por dos tipos bsicos de gestiones o eventos: 1. Los actos humanitarios, que son acciones de respeto a la vida, la integridad, la libertad o los bienes de personas especficas en una situacin concreta (por ejemplo, liberar un secuestrado sin contraprestacin o permitir el retorno de unos desplazados o la realizacin de una campaa de vacunacin infantil en una zona de confrontacin armada) 9 . 2. Los compromisos humanitarios, que son eventos que dan lugar a la asuncin de una regla de comportamiento para regular una sucesin de situaciones futuras (no cometer masacres, no cometer desapariciones forzadas, no usar como proyectiles los cilindros de gas). Tales compromisos pueden surgir de manifestaciones unilaterales o de acuerdos bi o multilaterales 10 11 .

Viga del Fuerte. Boletn sobre la situacin humanitaria, nmero 3, pg. 2. Fundacin Social, Bogot, julio de 2003. Ibid. 11 Las expresiones actos y compromisos humanitarios no son muy felices, porque no expresan sin el recurso a explicaciones adicionales el significado de los respectivos conceptos, pero no es fcil encontrar otras que s tengan ese poder expresivo.
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4. Dos manifestaciones especialmente significativas del campo humanitario

Los actos y los compromisos humanitarios pueden darse o combinarse en el contexto de situaciones en que las autoridades locales y las comunidades intervienen de muy diversas maneras. Vale la pena referirse a dos de esas situaciones en particular: a) Las experiencias de recuperacin del ejercicio autnomo de la ciudadana por parte de las comunidades en zonas de conflicto. Consisten en que los habitantes de zonas muy afectadas por la confrontacin, que han vivido condiciones de ciudadana restringida bajo el dominio de grupos armados irregulares, se organizan para exigirle a stos, y eventualmente consiguen de ellos, que respeten su autonoma y los dejen vivir en paz 12 . Estas experiencias no son del agrado de ninguno de los actores armados pero las toleran bajo ciertas condiciones y, en particular, cuando hay certeza de que la comunidad ha roto tambin sus relaciones con el adversario armado del grupo de que se trata. En todo caso, es difcil que un grupo irregular permita que se consoliden esas expresiones de autonoma all donde ejerce un dominio territorial no disputado 13 . Desde luego, estas experiencias de recuperacin de autonoma frente a los grupos armados pueden extenderse a reas apenas tocadas por la contienda e incluso, con carcter preventivo, a zonas a las que sta no ha llegado todava. b) Las expresiones de la as llamada resistencia civil. En su sentido ms caracterstico, consisten en las intervenciones masivas y no armadas de las comunidades, en el lugar y momento en que los grupos irregulares estn a punto de realizar o estn efectuando un ataque, para impedir que ste se lleve a cabo o para lograr que se suspenda. Algunas comunidades indgenas del departamento del Cauca se han destacado en el ejercicio de este tipo de actuaciones. Por extensin, se le ha dado el nombre de resistencia civil a movilizaciones de protesta ciudadana contra los ataques o amenazas de ataque de los irregulares como las promovidas por la Alcalda de Bogot, que no se dan en el contexto de la realizacin de esos actos de agresin 14 .
Cfr. PNUD, Op. Cit., pgs. 210 y 211, y Viga del Fuerte. Boletn sobre la situacin humanitaria, nmero 4, pgs. 1 a 5. Fundacin Social, Bogot, octubre de 2003. 13 Es muy significativo y ayuda mucho a comprender los alcances del campo humanitario, que los lderes comunitarios de Micoahumado, la vereda del municipio de Morales (sur de Bolvar) donde se ha llevado a cabo uno de los experimentos ms destacados de reconstruccin de autonoma frente a los grupos armados, expliquen los aspectos positivos del mismo como el resultado del acoso del dilogo al que la comunidad ha sometido a esos grupos. 14 La Asesora de Paz y Derechos Humanos de la Fundacin Social viene trabajando en la aplicacin, a un conjunto de experiencias como las reseadas en los prrafos anteriores, de una matriz que registra los siguientes elementos: antecedentes, tipo de resistencia (activa o pasiva), actor contra el que se ejerce (guerrillas, autodefensas, agentes del Estado); tipo de acto contra el que se ejerce; alcance geogrfico (nacional, regional, local); naturaleza del actor que la
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El Informe Nacional de Desarrollo Humano, recientemente publicado, resea as los eventos ms destacados de construccin de campo humanitario de los aos recientes: [e]ntre l[o]s ms ampli[o]s se cuentan el Mandato Ciudadano por la Paz y la Campaa del No Ms, y las de algunos gobernadores y alcaldes, como la resistencia civil promovida por el Alcalde de Bogot, las Constituyentes de varios departamentos, el modelo de la surcolombianidad y el Plan Congruente de Paz de Antioquia. Entre aqull[o]s cuyo mbito es ms localizado, se pueden mencionar l[o]s de los campesinos del Carare y Cimitarra, las experiencias de neutralidad de las comunidades de paz en el Urab antioqueo y en el Choc, la Constituyente de Mogotes (Santander), la experiencia de Micoahumado (Bolvar), las de los alcaldes del oriente antioqueo, el Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena medio, los esfuerzos de las comunidades indgenas para aislarse del conflicto (sobre todo en el Cauca y la sierra nevada de Santa Marta) y los de los consejeros departamentales de paz para garantizar el retorno de desplazados 15 . Las nicas gestiones del campo humanitario vinculadas a una relacin cara a cara con los grupos armados que aprueba y, ms an, promueve el gobierno nacional, son las manifestaciones de la resistencia civil. Las razones son obvias: tales manifestaciones tienen un gran potencial de denuncia contra los responsables de los ataques, y dado que se dan ante los ojos de muchas personas, que son breves y se producen en un contexto de agresin contra la gente, es bajo el riesgo de que deriven hacia la confraternizacin de las comunidades con los agresores.

5. La responsabilidad del gobierno en la construccin de campo humanitario

Existen muchas razones para sostener que el gobierno est en el deber de promover el campo humanitario.

ejerce (sociedad nacional, sociedad regional, comunidades locales, minoras tnicas); vigencia temporal (permanente, coyuntural); modalidades de intervencin del Estado (promocin, organizacin, control, participacin); inventario de los actos de resistencia ejecutados en cada caso y de sus resultados. Por las denominaciones que usa, la matriz parece referirse exclusivamente a las expresiones de la llamada resistencia civil. No obstante, el instrumento abarca otra clase de fenmenos, como las aqu denominadas experiencias de recuperacin de la autonoma de las comunidades frente a los grupos irregulares. 15 PNUD, Op. Cit., pg. 200.

Varias de ellas son genricas: se refieren a la obligacin de impulsar la regularizacin del conflicto, un propsito que, como se explic, es ms amplio que el de promover el campo humanitario. Otras son especficas, se relacionan directamente con ste ltimo. La regularizacin de los conflictos armados tanto de los internacionales como los internos es, en primer trmino, un imperativo tico: la guerra no est sometida exclusivamente a la racionalidad pragmtica o instrumental[; l]a guerra est y debe estar sometida a normas ticas, basadas en consideraciones humanitarias, que los guerreros y los espectadores inermes debemos promover 16 . El Derecho Internacional Humanitario rene aquellas normas bsicas de comportamiento que la humanidad ha ido construyendo, a lo largo de los siglos, para reducir los sufrimientos causados por las hostilidades a la poblacin civil y a quienes participan directamente en su desarrollo 17 . Segn lo ha sealado la Corte Internacional de Justicia, el principio de humanidad las personas civiles y los combatientes que han dejado de participar en las hostilidades por cualquier causa, deben ser tratados con humanidad y el artculo 3 comn a los Cuatro Convenios de Ginebra de 1949 sobre Derecho Internacional Humanitario, hacen parte de la costumbre internacional. Ese tribunal tambin ha indicado que las normas esenciales del Derecho Internacional Humanitario obligan a todas las partes enfrentadas en los conflictos armados, con independencia de que hayan expresado o no formalmente la voluntad de someterse a ellas, porque la costumbre internacional es universalmente vinculante 18 19 .
Botero M., Catalina, Hacia la humanizacin del conflicto. Propuestas de construccin de campo humanitario en Colombia (mimeo), pgs. 4 y 5. Fundacin Social, Bogot, diciembre de 2003. Como bien seala ese mismo documento (pg. 1), [e]l Derecho Internacional Humanitario parecera encerrar ms de una paradoja[; e]n primer lugar, el DIH le impone al guerrero, [para quien una] mayor fuerza supone una mayor ventaja, la obligacin de limitar el uso de su fuerza. 17 Al haber ido surgiendo el derecho internacional de los derechos humanos, que ha confluido con el Derecho Internacional Humanitario a conformar un amplio corpus normativo de proteccin de la persona humana, se ha planteado la cuestin de qu relacin guardan entre s esos dos rdenes normativos. En su momento por ejemplo, en la Conferencia de Derechos Humanos realizada en Tehern en 1968, por convocacin de las Naciones Unidas, se arrib al punto de vista de que el Derecho Humanitario corresponda a los derechos humanos en perodo de conflicto armado. El punto es discutible. Quiz sea mejor considerar que se trata de dos rdenes diferentes pero complementarios, que tienen una finalidad primordial comn y proceden de una misma preocupacin de la comunidad humana: el respeto de la dignidad humana. Ver Swinarski, Christophe, Introduccin al Derecho Internacional Humanitario. Comit Internacional de la Cruz Roja, Instituto Interamericano de Derechos Humanos. San Jos - Ginebra, 1995. 18 Botero M., Catalina, Op. Cit., pg. 9. 19 El artculo 3 comn comienza por establecer que las personas que no participen directamente en las hostilidades, incluidos los miembros de las fuerzas armadas que hayan depuesto las armas y las personas puestas fuera de combate por enfermedad, herida, detencin o por cualquier otra causa sern, en todas las circunstancias, tratadas con humanidad. Ms adelante dispone que los heridos y enfermos sern recogidos y asistidos. De otra parte, el artculo en mencin contempla, en relacin con las personas mencionadas, la prohibicin de incurrir en las siguientes conductas: a) los atentados contra la vida y la integridad corporal, especialmente el homicidio en todas sus formas, las mutilaciones, los tratos crueles, la tortura y los suplicios; b) la toma de rehenes; c) los atentados contra la dignidad personal, especialmente los tratos humillantes y degradantes; d) las condenas dictadas y las ejecuciones sin previo juicio ante un tribunal legtimamente constituido, con garantas judiciales reconocidas como indispensables por los pueblos civilizados.
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Pero el Estado colombiano no solo est sujeto al derecho humanitario por obra de la costumbre internacional. Colombia es parte de los Cuatro Convenios de Ginebra de 1949 sobre Derecho Internacional Humanitario (que fueron aprobados mediante la Ley 5 de 1960) y de sus dos Protocolos Adicionales de 1977 (aprobados mediante leyes 11 de 1992 y 171 de 1994, respectivamente). Est pues sometida al artculo 3 comn a aquellos Cuatro Convenios y al Protocolo II ese artculo y este Protocolo conforman el corpus normativo ms clara y directamente aplicable a los conflictos armados que no tienen carcter internacional. Adems de ello, el pas es parte de muchos otros tratados internacionales que proscriben mtodos y medios de combate especficos o protegen a determinados grupos de personas y bienes 20 . Basndose en los artculos 93, 94 y 214 de la Constitucin Poltica 21 , la Corte Constitucional ha establecido que las normas del Derecho Internacional Humanitario hacen parte del bloque de constitucionalidad y, en consecuencia, tienen jerarqua constitucional, y las ha dado por incorporadas, integral y automticamente, al ordenamiento jurdico interno. En concordancia con ello, en el conflicto colombiano no solo deben aplicarse el artculo 3 comn y el Protocolo II, sino todas las normas del Derecho Internacional Humanitario consuetudinarias o convencionales que sean compatibles con la situacin de hecho propia del conflicto interno. La Corte ha precisado, adicionalmente, que no se requiere expedir leyes internas para poner en vigencia las normas humanitarias, porque esa vigencia surge de la incorporacin automtica de dichas normas al ordenamiento jurdico efectuada por el artculo 214 de la Carta. 22 La citada doctrina constitucional no le cierra el paso a la posibilidad de expedir leyes aprobatorias de las disposiciones que conforman el Derecho Internacional Humanitario, pero se desprende de ella que estas disposiciones pueden y deben aplicarse aun en ausencia de tales leyes, siempre que sus presupuestos de hecho correspondan a una situacin de conflicto. En otras palabras, las leyes que recogen reglas de derecho humanitario, cumplen una labor de codificacin interna de normas preexistentes 23 .
Botero M., Catalina, Op. Cit., pgs. 9 y 10. Segn el artculo 94, debe entenderse que la enunciacin de los derechos y garantas contenidos en el texto constitucional y en los tratados internacionales, no excluye otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en esas disposiciones. Segn el artculo 93, los convenios internacionales que reconocen los derechos humanos y prohben su limitacin en estados de excepcin prevalecen en el orden interno; los derechos y deberes consagrados en la Carta se interpretarn de conformidad con dichos convenios. De acuerdo con el artculo 214, las normas del Derecho Internacional Humanitario sern en todo caso respetadas en los estados de guerra exterior y de conmocin interior. 22 Botero M., Catalina, Op. Cit., pgs. 11 y 12. En esas mismas pginas, el texto citado resea la discusin que han suscitado las aludidas posiciones de la Corte Constitucional. 23 Ibid., pg. 12. A lo anterior podra aadirse que, como se dijo al comienzo de este documento, la expedicin y la debida reglamentacin de las leyes aprobatorias de los tratados humanitarios ayudan a hacer claridad sobre las normas humanitarias aplicables en el pas y facilitan la difusin y la puesta en prctica de las mismas. Ms an, quiz hay temas en relacin con los cuales esa expedicin se torna indispensable: la ley interna debe determinar las penas correspondientes a las conductas proscritas por los tratados internacionales de Derecho Internacional Humanitario y, por lo menos cuando hayan quedado definidas de manera demasiado abierta en la normativa internacional, elaborar una tipificacin penal
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Vale sealar que las disposiciones que forman el Derecho Internacional Humanitario obligan no solo a los Estados sino tambin a todos los actores de los conflictos armados. Sobre el particular, la Corte Constitucional colombiana ha dicho que [n]o es, pues, legtimo que un actor armado irregular, o una fuerza armada estatal, consideren que no tienen que respetar en un conflicto armado las normas mnimas de humanidad, por no haber suscrito estos actores los convenios internacionales respectivos, puesto que la fuerza normativa del derecho internacional humanitario deriva de la universal aceptacin de sus contenidos normativos por los pueblos civilizados y de la evidencia de los valores de humanidad que estos instrumentos internacionales recogen. Todos los actores armados, estatales o no estatales, estn entonces obligados a respetar estas normas que consagran aquellos principios mnimos de humanidad que no pueden ser derogados ni siquiera en las peores situaciones de conflicto armado 24 . Internacionalmente se estima que las obligaciones de los Estados en relacin con el Derecho Internacional Humanitario no se reducen a impedir que sus agentes infrinjan las prohibiciones contenidas en las respectivas normas. stas contienen prohibiciones pero tambin prescripciones positivas. Los Estados deben promover activamente la aplicacin de unas y otras, mediante un amplio repertorio de medidas de orden interno, las as llamadas medidas nacionales de aplicacin del Derecho Internacional Humanitario, que comprenden un vasto campo de accin. De este ltimo forman parte tareas y labores que ya fueron enunciadas ms arriba, como la de adaptar o complementar la legislacin nacional pertinente (incluyendo la tipificacin penal de las infracciones al Derecho Internacional Humanitario), la difusin y la pedagoga de la normatividad humanitaria, el acoplamiento de la estrategia y la tctica militar a la legislacin humanitaria, y la identificacin y el sealamiento de los bienes protegidos por el dicha normatividad 25 .
precisa de dichas conductas, en aras del principio de legalidad no habr delito ni pena sin ley preexistente que los defina con exactitud. 24 Sentencia C-225 de 1995, citada en Botero M., Catalina, Op. Cit., pgs. 14 y 15. 25 En su oportunidad, la XXV Conferencia Internacional de la Cruz Roja (Ginebra, 1986), en una resolucin referente a las medidas nacionales de aplicacin del Derecho Internacional Humanitario, en la que inst a los Estados a cumplir cabalmente su obligacin de adaptar o complementar la legislacin nacional pertinente y adoptar otras medidas que fueren necesarias para los efectos de esa aplicacin, mencion como punto de apoyo de tal conminacin el hecho de que las Partes en los Convenios de Ginebra y en los Protocolos adicionales se han comprometido a respetar y hacer respetar esos instrumentos en todas las circunstancias dicho compromiso obra en el artculo 1 de cada uno de los Cuatro Convenios de Ginebra y en el artculo 1 del Protocolo I. Como quiera que sea, es obvio que al hacerse parte de los tantas veces mencionados convenios y de sus protocolos adicionales, los Estados no solo se comprometen a cumplir las obligaciones de hacer y de no hacer ambas bastantes prolijas contempladas en las respectivas normas, sino que asumen implcitamente el deber de adoptar todas aquellas disposiciones y medidas que sean necesarias para hacerle honor a aquel compromiso.

Hay una materia en la que la proactividad del Estado en torno al Derecho Internacional Humanitario ha adquirido mucha actualidad, la de los acuerdos especiales de que trata el artculo 3 comn. En su penltimo prrafo, ste seala que las Partes [de los conflictos armados que no sean de carcter internacional] harn lo posible por poner en vigor, mediante acuerdos especiales, la totalidad o parte de las otras disposiciones del presente Convenio. Dado que el resto de los Convenios se dedica a regular prolijamente determinados aspectos de las contiendas armadas internacionales, lo que el artculo 3 pretende es inducir a las partes de los conflictos internos (u obligarlas? la expresin harn lo posible est redactada con fuerza de mandato) a traer al terreno de estos ltimos conflictos, una normatividad mucho ms exhaustiva y que comporta estndares ms altos de proteccin para el ser humano. Yendo un poco ms lejos, vale recordar que el artculo 6 comn a los tres primeros Convenios y equivalente al 7 del Convenio IV, seala que las partes podrn concertar otros acuerdos especiales sobre cualquier cuestin que les parezca oportuno zanjar particularmente. De manera que, sacando inferencias del puente que conecta los artculos 3 y 6, puede concluirse que el Derecho Internacional Humanitario convencional convoca para usar una expresin suave a las partes de los conflictos internos a celebrar acuerdos especiales sobre todas las materias que sea oportuno encarar con fines humanitarios. Con frecuencia los Estados donde ocurren enfrentamientos internos entre las fuerzas militares y de polica y grupos armados de oposicin son remisos a aceptar que se renen los presupuestos de hecho para la aplicacin del Derecho Internacional Humanitario. Para sustentar sus reservas, alegan que en su pas no se configura la situacin correspondiente a un conflicto armado interno propiamente dicho. Sobre el particular, merece comentarse lo siguiente: 1. No es apropiado considerar equivalentes como lo hacen a veces las autoridades pblicas la nocin de conflicto armado interno y la de situacin en la cual es aplicable el Protocolo II Adicional a los Convenios de Ginebra. Segn el artculo 1 de dicho Protocolo, ste se aplicar a todos los conflictos armados [no internacionales] que se desarrollen en el territorio de una Alta Parte Contratante entre sus fuerzas armadas y fuerzas armadas disidentes o grupos armados organizados que, bajo la direccin de un mando responsable, ejerzan sobre una parte de dicho territorio un control tal que les permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas y aplicar el presente Protocolo. Pero el concepto de conflicto interno o no internacional 26 se refiere a una situacin menos restringida que aquella que rene las condiciones de aplicabilidad del
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El Derecho Internacional Humanitario convencional emplea la expresin conflicto armado no internacional, no la de conflicto interno.

Protocolo II. De all que la prctica internacional haya consistido en poner en prctica el artculo 3 comn, o exigir que se ponga en prctica, por fuera de la discusin de si se renen o no aquellas condiciones 27 . 2. En concordancia con lo anterior, se puede considerar como conflicto no internacional la situacin de conflicto [que] se caracteriza por la existencia de dos partes que se enfrentan y que deben ser identificables; []en la situacin de conflicto armado no internacional, quienes se oponen a las autoridades estatales deben haber conseguido un grado de organizacin que les permita ser considerados como entidad constituida y, por lo tanto, identificable 28 . 3. Pero el Derecho Internacional Humanitario no pierde su significado en situaciones que no sean, ni siquiera, de conflicto armado interno, como aquellas que el Protocolo II denomina disturbios y tensiones interiores. Como lo dice un connotado experto en la materia, que ha sido asesor jurdico del Comit Internacional de la Cruz Roja, [e]n el sentido formal, es verdad que los Convenios de Ginebra y sus Protocolos adicionales no se aplican directamente a las situaciones que no sean de conflicto armado. Sin embargo, no se debe olvidar que el desarrollo del derecho humanitario siempre se ha caracterizado por su adaptacin, en la medida de las necesidades, a las situaciones en las que se debe proteger a las vctimas [] Ese proceso no ha terminado en absoluto. Las necesidades de la proteccin de las vctimas amplan el mbito real de aplicacin, si no de las normas, al menos de los principios de derecho internacional humanitario, hacia situaciones que todava no figuran formalmente en ste. Y aade el experto que se viene citando: No zanjaremos aqu la cuestin de saber si se trata, o no, de la elaboracin de normas consuetudinarias de aplicabilidad del derecho internacional humanitario. De todos modos, se trata, evidentemente, de usos y costumbres que la comunidad internacional acepta como tales y que extienden de facto y por analoga, la proteccin del derecho

Como bien lo ha sealado Jean Pictet, aludiendo no ya a los presupuestos de aplicabilidad del Protocolo II sino a las del artculo 3 comn, ningn Gobierno puede sentirse molesto por tener que respetar, por lo que atae a sus adversarios internos, sea cual fuere la denominacin del conflicto que a ellos lo opone, este mnimo de reglas que, de hecho, respeta cotidianamente en virtud de sus leyes. Citado por Swinarski, Christhope, Op., Cit., pg. 51. 28 Ibid., pg. 59.

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humanitario mucho ms all de los lmites formales de su mbito de aplicacin 29 . 4. Finalmente, hay que recordar cul es la naturaleza de la cuestin frente a la que se est. Los tratados de Derecho Internacional Humanitario no se proponen regular los derechos y los deberes mutuos de los Estados. Tienen, como los de derechos humanos, finalidades de proteccin de la persona humana. En consecuencia, deben ser interpretados en una direccin que no restrinja los alcances de esas finalidades, sino que, por el contrario, les permita rendir todos sus efectos tiles. Ahora bien, el Estado colombiano no solo se encuentra en la obligacin de promover la construccin de campo humanitario en virtud de las obligaciones que le impone el Derecho Internacional Humanitario, convencional o consuetudinario. Segn el artculo 2 de la Constitucin Poltica, las autoridades de la Repblica estn instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y dems derechos y libertades. Las fuerzas militares tienen, entre otras finalidades, la de defender el orden constitucional. Y la propia de la polica es mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades pblicas y para asegurar que los habitantes del territorio nacional convivan en paz (ibid., artculos 217 y 218). De lo anterior se colige que la tarea primordial de las autoridades no es la defensa de las instituciones en otras palabras, la de s mismas sino la proteccin de la vida, los bienes y las libertades de las personas. La fuerza pblica es un instrumento (mediato en el caso de las fuerzas militares, inmediato en el de la polica) para tal fin. Pero el papel que las autoridades deben cumplir al respecto no se agota en la labor de la fuerza pblica. De suyo, deben moverse en un amplio rango de planos para proveer esa proteccin. Dadas las condiciones del conflicto colombiano, es menester ampliar y fortalecer la fuerza pblica para proteger a las personas, pero no es posible instalar en cada barrio ni en cada vereda un batalln del ejrcito o un cuartel de polica. As las cosas, las autoridades deben recurrir a otros medios idneos, adicionales o complementarios a la actividad de la fuerza pblica, para salvaguardar la vida, los bienes y las libertades de las personas en el marco del conflicto. Entre esos medios se cuenta el de la promocin del campo humanitario, que permite incidir en mbitos geogrficos o sociales donde otras polticas y mecanismos no pueden hacerlo. En consecuencia, es posible afirmar que si las autoridades se abstienen de trabajar en esa promocin, faltan a las responsabilidades de proteccin de los habitantes del territorio nacional que les asigna la Constitucin Poltica. Pero las cosas merecen ser miradas, tambin, desde la perspectiva de los ciudadanos y, en particular, de los habitantes de las zonas adonde no alcanza a llegar la presencia de la

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Ibid., pgs. 60 y 61.

fuerza pblica, o sta es apenas espordica, o donde a pesar de esa presencia el conflicto armado tiene una incidencia muy elevada en la vida de la poblacin. Al respecto, vale recordar que segn el artculo 95 de la Constitucin Poltica, entre los deberes de todas las personas y los ciudadanos est el de respetar y apoyar a las autoridades legtimamente constituidas. Pero tambin es un hecho que, 1. El mismo artculo 95 incluye entre los mencionados deberes los de obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas, y defender y difundir los derechos humanos como fundamento de la convivencia pacfica. 2. En condiciones de conflicto armado, muchas personas no pueden atender las responsabilidades, impuestas o avaladas por la ley, que tienen para consigo mismas y para con los seres humanos y las entidades que conforman el entorno donde se desenvuelve su vida (su familia, su comunidad inmediata, su empresa o la empresa en que trabajan...) sino a condicin de efectuar acciones y gestiones como las que conforman el campo humanitario. 3. Segn el artculo 13 de la Constitucin Poltica, referente al derecho a la igualdad, todas las personas recibirn la misma proteccin y trato de las autoridades, y el Estado promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva. Sobre esa base es viable construir una lnea de razonamiento de acuerdo con la cual las personas que estn siendo afectadas o en riesgo de ser afectadas por el conflicto armado deben beneficiarse de la construccin de campo humanitario, para gozar de estndares de proteccin cuando menos similares a los de quienes viven en las reas resguardadas por las fuerzas de seguridad. 4. Finalmente, como lo ha establecido la Corte Constitucional 30 , a nadie se le puede exigir conductas heroicas. Nada de lo expuesto significa que la gente tenga patente de corso para violar la ley en aras del campo humanitario. Pero no hay que olvidar que la legitimidad de ste se desprende de principios y normas constitucionales. En consecuencia, siempre que el campo humanitario sea indispensable para proteger la vida, las libertades y los bienes de las personas, habr que encontrar la manera de preservarlo, aunque conciliando las exigencias de su construccin con aqullas otras normas constitucionales y legales con las que parezca entrar en contradiccin.

B. Una mirada al panorama humanitario

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Sentencia T434/98.

En los ltimos meses se ha discutido mucho entre las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos y el gobierno nacional si la situacin humanitaria ha empeorado o mejorado. El debate es complejo y est afectado, de entrada, por dos tipos de problemas: los relacionados con la captura de datos por las fuentes y los referentes a los criterios para identificar como violaciones de los derechos humanos o el Derecho Internacional Humanitario los hechos de que se trata. Ambos temas son demasiado complejos para pretender elucidarlos aqu, pero merece decirse que el ms difcil de los dos, el relativo a las cifras se debe, entre otras, a los siguientes factores 31 : a) la deficiente cobertura de las redes de captacin de datos (as, por ejemplo, a finales de 2001, el Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Vicepresidencia de la Repblica comentaba que la fuente de datos de mayor cobertura sobre homicidios, la Polica Nacional, no tena presencia en ms de 200 cabeceras municipales ni en el 90% de los corregimientos y veredas, y que en varios departamentos el Instituto Nacional de Medicina Legal tan solo dispona de un punto de atencin, situado en la respectiva capital); b) el impacto del propio conflicto sobre la posibilidad de emitir o captar la informacin pertinente (las amenazas de los actores armados a las vctimas o a sus familiares para que no denuncien, el desmantelamiento de las redes de recoleccin de reportes por causa de la violencia), y c) los rezagos en la captura y movilizacin de datos impuestos por la violencia y por una geografa extensa y compleja estos rezagos conllevan un efecto de desinformacin transitorio pero recurrente: al hacerse, a principios de cada ao, el corte y la consolidacin de las cifras referentes a la anualidad anterior, se obtienen resultados que sern desvirtuados por los datos, ms completos, que las mismas fuentes tendrn a su disposicin cuatro o seis meses despus Por todas estas razones, conviene adoptar dos precauciones: examinar datos provenientes de distintas fuentes, y [] observar y estudiar siempre cifras correspondientes a lapsos amplios, limitndose a identificar solo las tendencias ms generales y persistentes de los respectivos fenmenos 32 . Hacindose cargo de la invitacin a mirar solo la evolucin de las cifras en perodos amplios, a continuacin se presentan un par de cuadros que contienen cifras interesantes.
31 Cfr. Viga del Fuerte. Boletn sobre la situacin humanitaria, nmero 2, pg. 9 y 10. Fundacin Social, Bogot, noviembre de 2001. 32 Ibid., pg. 9.

El primero de ellos presenta la evolucin de una suerte de ndice de la humanizacin/degradacin del conflicto, medido en funcin de los homicidios debidos a razones polticas. Dicho ndice registra el peso relativo de los no proscritos por el Derecho Internacional Humanitario (los homicidios en combate) dentro del conjunto de los polticamente motivados (homicidios en combate, homicidios por fuera de combate y desapariciones forzadas). Mientras ms alto el ndice, ms ceida a las pautas humanitarias habr sido la contienda, y viceversa.
CUADRO No. 1 Muertos en acciones blicas / homicidios polticos x 100 1997-2003 Ao 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003*
Enero-junio de 2003. Fuente: Polica Nacional, Direccin de Polica Judicial, Centro de Investigaciones Criminolgicas; Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. www.derechoshumanos.gov.co; Revista Noche y Niebla, Nos. 3, 4, 5, 6, 10, 14, 18, 22, 26 y 27 / Banco de datos de CINEP & Justicia y Paz. www.nocheyniebla.org , y clculos Fundacin Social.

Porcentaje 34.7 41.1 35.9 24.0 27.4 47.4 47.0

Aun prescindiendo (para tener en cuenta lo que se dijo acerca de los rezagos) de los guarismos referentes a 2003 los cuales revelaran una consolidacin de la tendencia que se va a mencionar del Cuadro No. 1 se desprende que en 2001, el ao anterior al de la posesin del Presidente Uribe, se habra producido un quiebre hacia la humanizacin de la confrontacin armada. De poco valdra saber que el peso proporcional de los homicidios no proscritos por el Derecho Internacional Humanitario ha subido, si la violencia poltica ha crecido a tal punto que los homicidios prohibidos siguen siendo tanto o ms numerosos que antes, en trminos absolutos. Pero, por fortuna, el Cuadro No. 2 muestra que en los aos ms recientes la violencia poltica ha tendido a disminuir:

CUADRO No. 2 Total de homicidios, homicidios por cien mil habitantes, homicidios polticos, y homicidios polticos / total de homicidios x 100 1990-2002
Homicidios polticos / total homicidios x 100 (3)

Total Homicidios (1)

Homicidios por cien mil habitantes (1)

Homicidios polticos (2)

1990
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 *Enero-septiembre de 2003. **Enero-junio de 2003.

24.308
28.284 28.224 28.173 26.828 25.398 26.642 25.379 23.096 24.358 26.540 27.841 28.780 *17.379

69
79 77 76 71 66 67 63 56 59 63 65 66

3.730 3.633 4.003 6.987 7.637 5.834 **2.582

14.7 15.7 16.4 26.3 27.4 20.3 22.3

Fuente: (1) Polica Nacional, Direccin de Polica Judicial, Centro de Investigaciones Criminolgicas, y Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. www.derechoshumanos.gov.co; (2) Fuente: Revista Noche y Niebla, Nos. 3, 4, 5, 6, 10, 14, 18, 22, 26 y 27 / Banco de datos de CINEP & Justicia y Paz. www.nocheyniebla.org; (3) Clculos Fundacin Social.

Datos de diversas fuentes dan a entender que los homicidios en combate han tendido a subir (1.677 en 2000, 2.094 en 2001, 2.764 en 2002, 1.203 en los primeros seis meses de 2003, segn el Banco de Datos de CINEP y Justicia & Paz) y que se han reducido los homicidios por fuera de combate (4.632 en 2000, 4.925 en 2001, 2.772 en 2002, segn la misma fuente) y esa modalidad de asesinatos que son las masacres (236 con 1.403 vctimas en 2000, 186 con 1.044 vctimas en 2001, 111 con 680 vctimas en 2002, y 57 con 328 vctimas en los primeros nueve meses de 2003, de acuerdo con la Polica Nacional y el Observatorio de la Vicepresidencia). Los secuestros tambin muestran una tendencia a la baja (3.706 en 2000, 3.041 en 2001, 2.986 en 2002, 1.653 en los primeros nueve meses de 2003 33 , de acuerdo con el Ministerio
Estas cifras incluyen las retenciones masivas y transitorias de personas en las carreteras que realizan los grupos armados irregulares (las guerrillas, casi siempre).
33

de Defensa). En cuanto a las desapariciones forzadas, las cifras varan mucho segn las fuentes. Segn una de ellas (la Asociacin de Familiares de Detenidos Desaparecidos, ASFADDES) despus de crecer mucho en 2001 se han mantenido, en trminos gruesos, constantes (743 en 2000, 1.565 en 2001, 1.358 en 2002, 755 entre enero y agosto de 2003). Segn otra (el CINEP) han disminuido (678 en 2000, 618 en 2001, 298 en 2002, 99 en los primeros seis meses de 2003). El desplazamiento forzado aument hasta el ao 2002 pero al parecer se redujo en el ao siguiente (266.605 desplazados en 2000, 322.104 en 2001, 365.961 en 2002, 164.290 en los tres primeros trimestres de 2003, segn reportes de la Red de Solidaridad Social). Sigue aumentando, entre tanto, el nmero de vctimas de minas antipersonal y MUSE municiones sin explotar, en otras palabras, municiones olvidadas que estallan tiempo despus de haber sido disparadas o lanzadas (las vctimas fueron 116 en 2000, 147 en 2001, 524 en 2002 y 568 en 2003, de acuerdo con el Observatorio de Minas Antipersonal del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario) 34 . Otro dato por destacar es que los ataques a poblaciones se han reducido radicalmente (pasaron de 39 en 2001 a 32 en 2002, y a cinco en los diez primeros meses de 2003). No se deben sacar conclusiones simplistas de las cifras presentadas. A las falencias que fueron reseadas al comienzo de esta seccin habra que aadir que dichas cifras dejan de registrar ciertas dinmicas, como la transformacin de la induccin al desplazamiento en el bloqueo de las comunidades (interrupcin del transporte de personas y mercancas), la intensificacin del carcter selectivo de los homicidios y las prcticas que mezclan amenazas dosificadas con negociaciones, en contextos localizados, para conseguir el sometimiento de las comunidades al actor armado. Sin embargo, los datos transcritos tampoco pueden dejarse de lado. Y lo que revelan es que la tendencia a la descomposicin de la contienda, que alcanz un pico hacia el 2000, parece haberse revertido. De ser as, surge la pregunta por las causas que estn detrs del fenmeno. Al respecto y de manera tentativa, se pueden mencionar las siguientes: 1. La intensificacin de las operaciones de la fuerza pblica contra los grupos armados irregulares, especialmente contra la guerrilla, a lo que puede aadirse la ampliacin de las labores del poder judicial, en particular de la Fiscala, en la lnea de investigar y sancionar penalmente a los miembros de los grupos insurgentes el impacto de estas actividades sobre la situacin humanitaria es a veces ambiguo: conllevan una reduccin de los ataques a poblaciones y los secuestros, por ejemplo, y le quitan espacio a la contrainsurgencia
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En el Anexo se presentan los cuadros elaborados por la Asesora de Paz y Derechos Humanos de la Fundacin Social de los que se ha extrado la informacin transcrita en los prrafos precedentes.

ilegal, pero pueden haber conducido a un aumento de las detenciones arbitrarias y otros atropellos de la fuerza pblica. 2. La marcha de un proceso de negociacin con la mayor parte de los grupos de autodefensa o paramilitares, que los ha conducido a reducir sus actos de agresin contra la poblacin. 3. La multiplicacin de las gestiones humanitarias adelantadas por las autoridades regionales y locales y las comunidades de las zonas de conflicto, con el propsito de reducir el impacto de ste sobre la poblacin en otras palabras, la expansin del campo humanitario. No es del caso hacer aqu una ponderacin del peso relativo de esos tres tipos de elementos en la evolucin de la situacin de los aos ms recientes. Lo importante es sealar que la construccin del campo humanitario ha contribuido a lo que esa evolucin ofrece de positivo y, con toda certeza, ha ayudado a neutralizar los factores de deterioro del panorama humanitario.

C. Resistencias de las autoridades nacionales a la construccin de campo humanitario

A pesar de todo lo anterior, el gobierno nacional tiene, como arriba se insinu, muchas reservas frente al campo en mencin. Para profundizar en este tema conviene distinguir entre su actitud frente a los paramilitares y frente a la guerrilla. Frente a las autodefensas, su posicin consiste en apostar por la negociacin y la desmovilizacin. El gobierno puede aducir al respecto que, a diferencia de la guerrilla, las autodefensas se han acogido al esquema de negociacin que l les ha impuesto: celebracin previa de un pacto de cese al fuego y hostilidades y compromiso con la desmovilizacin y la reinsercin como puntos de llegada. Lo que ha ocurrido en la prctica es que los paramilitares han acordado el cese de hostilidades y han reducido hasta cierto punto sus agresiones contra la poblacin civil (lo ms claro al respecto es la radical disminucin de las masacres). Pero el pacto no ha sido sometido a mecanismos de verificacin y las infracciones al Derecho Internacional Humanitario cometidas por las autodefensas (o las violaciones de los derechos humanos, cuando actan con el apoyo de miembros de la fuerza pblica) siguen siendo muy numerosas. As las cosas, estos grupos irregulares estn cosechando lo mejor de dos mundos: las ventajas de estar en la negociacin y las de continuar la guerra en los trminos que les place.

Los paramilitares, como todo grupo que participa en un conflicto armado, estn obligados a respetar el Derecho Internacional Humanitario. En relacin con ellos, es vlido cuanto se ha dicho sobre la construccin de campo humanitario. Aunque los acuerdos de cese al fuego y de hostilidades celebrados por el gobierno con las autodefensas estn situados en los mrgenes del campo, segn se explic, son muy pertinentes para amparar a la poblacin civil. Lo importante ahora es hacer que se cumplan, acompandolos de mecanismos de verificacin eficientes. Sin embargo, no es conveniente cifrar todas las esperanzas en ese tipo de pactos, justamente porque son difciles de verificar, pero adems porque no abarcan a todas las autodefensas y, finalmente, porque el fenmeno del paramilitarismo estar siempre resurgiendo, mientras no se le ponga trmino al conflicto. As las cosas, es pertinente recurrir al amplio repertorio de posibilidades que ofrece el campo humanitario para proteger a la gente frente al fenmeno de marras. El gobierno se encuentra empeado en la tarea de movilizar las energas nacionales para derrotar a la guerrilla. Un aspecto central de ese propsito es el de comprometer a la fuerza pblica con una actitud ofensiva contra la subversin y elevar su moral de combate. En concordancia con eso, las ms altas autoridades civiles han venido sosteniendo que en Colombia no existe un conflicto armado interno sino una lucha de grupos de delincuentes terroristas contra las instituciones democrticas. En esta atmsfera, las iniciativas humanitarias han sido interpretadas por las autoridades como un obstculo para la construccin de una voluntad colectiva de enfrentamiento a la subversin. Y, ms en particular, la invocacin al Derecho Internacional Humanitario ha sido percibida como una va hacia el reconocimiento, a los grupos subversivos, de personera y legitimidad polticas. Tambin se ha sostenido que los promotores de la humanizacin, al fijarse solo en los efectos de la contienda y evitar el compromiso con la tarea de eliminarla de raz, pueden contribuir a prolongarla indefinidamente. Este enfoque puede haber contribuido a restarle legitimidad a los grupos guerrilleros y haber fortalecido el espritu de combate de la fuerza pblica. No obstante, presenta varios problemas, a saber: 1. La equiparacin del estatus del guerrillero con el del delincuente comn debilita la convocatoria gubernamental contra la guerrilla: la lucha contra el delito comn es ms una tarea de la polica que de las fuerzas militares y difcilmente puede alcanzar la envergadura de una cruzada poltica nacional. 2. La negacin de la existencia de un conflicto armado interno en el pas y de la pertinencia de aplicar el Derecho Internacional Humanitario, a pesar de que se renen los presupuestos o las condiciones de hecho que prevn al efecto las normas humanitarias, contraviene los compromisos internacionales de Colombia en la materia.

3. El enfoque en mencin obstruye la gestin gubernamental en pro del campo humanitario: si los guerrilleros no son otra cosa que delincuentes terroristas, el margen de maniobra de los funcionarios del Estado para reclamarles que apliquen el Derecho Internacional Humanitario, o para realizar o promover tratativas humanitarias con ellos, sern por fuerza exiguos (con delincuentes comunes solo se dialoga para convenir su inmediato sometimiento a la ley). Merece repetirse que esto le cierra el paso a las gestiones estatales de proteccin de la vida, bienes y libertades de las personas que corresponden a la construccin del campo tantas veces aludido. En esta materia, conviene recoger la caracterizacin que el reciente Informe Nacional de Desarrollo Humano hace sobre las guerrillas y las autodefensas, al sealar que son simultneamente y en un distinto grado: Un proyecto poltico. Un aparato militar. Un actor en los conflictos sociales de la regin. Un cazador de rentas. Un modo de vida. Un poder territorial [y,] Un autor de violencia degradada 35 . Una caracterizacin como la recin descrita identifica en la naturaleza y en las actividades de los grupos irregulares elementos que permiten ampliar el repertorio de las polticas aplicables en relacin con ellos. En particular, facilita el tendido de puentes hacia la humanizacin del conflicto. El ideal sera que el gobierno considerara la posibilidad de introducir variaciones en algunas de sus claves de aproximacin al conflicto. De los guerrilleros puede decirse, en primer lugar, que se han alzado en armas contra instituciones democrticas legtimas. En segundo lugar que, como los paramilitares, incurren de manera generalizada en graves infracciones del derecho humanitario tales infracciones se encuentran estructuralmente incorporadas a su quehacer blico y a la financiacin de sus actividades. Dichos motivos bastan y sobran para que el Estado los enfrente judicial, militar y policialmente y para que busque y obtenga el apoyo de la ciudadana y el compromiso de la fuerza pblica con los respectivos esfuerzos. Pero no es menester, para reforzar esos motivos, desconocer la existencia de un conflicto armado interno y equiparar a los guerrilleros con los delincuentes comunes. Estas aadiduras pueden resultar contraproducentes poltica e incluso militarmente y son, a no dudarlo, improcedentes, desde la perspectiva de la responsabilidad de las autoridades en la proteccin de la vida, bienes y libertades de los colombianos, porque inhiben la construccin de campo humanitario.
35

PNUD, Op. Cit., pg. 142.

Convendra que el gobierno no fomentara posiciones simplistas en la opinin. La ciudadana y la fuerza pblica, si se les proporcionan la informacin y los elementos de anlisis pertinentes, pueden hacerse cargo de una situacin que combina dos tipos de necesidades: la de apoyar a las autoridades para combatir a los grupos irregulares, y la de desarrollar una poltica orientada a aplicar el Derecho Internacional Humanitario por parte de los agentes del Estado y a promover el cumplimiento del mismo por esos grupos. Las autoridades nacionales temen que el derecho humanitario sea utilizado polticamente para darle pbulo a la prolongacin del conflicto. Pero tambin deben evitar el mal ejemplo de quienes toman el Derecho Internacional Humanitario como una simple bandera para desprestigiar a la guerrilla. El derecho humanitario pertenece a un plano distinto al de estas estrategias mezquinas. Valdra la pena concluir esta seccin con las reflexiones del Informe Nacional de Desarrollo Humano sobre las resistencias del gobierno nacional a la construccin de campo humanitario: Los gobiernos han tenido resistencias frente a las iniciativas de humanizacin que vienen de las autoridades locales y las comunidades, por temor a que: i) las tratativas humanitarias generen vnculos entre los grupos irregulares y esas autoridades y comunidades (o las empujen hacia la neutralidad); ii) se les hagan, a cambio de los actos o compromisos que asuman, concesiones locales excesivas a las organizaciones armadas; iii) stas logren una visibilidad nacional favorable por cuenta de modestos compromisos humanitarios en las regiones, y iv) se produzca malestar dentro de la fuerza pblica. Estos temores son razonables pero no son lo nico por tener en cuenta. Tambin hay que pensar en las vctimas actuales y potenciales del conflicto, mientras ste dure. Y en que es viable encontrar frmulas para neutralizar los problemas sobre los que versan dichos temores sin desatender la proteccin de las vctimas. E incluso en que es ms bien el abandono del papel que corresponde al gobierno [en la promocin del campo humanitario] lo que puede hacer que se agudicen algunos de esos problemas (como los vnculos no deseables con los actores armados y la tendencia a la neutralizacin) 36 .

D. Recomendaciones para la construccin de campo humanitario

36

PNUD, Op. Cit., pgs. 209-210.

De lo expuesto surge que el gobierno nacional debera comprometerse a fondo con la construccin y ampliacin del campo tantas veces mencionado, superando las reservas que tiene al respecto. A tales efectos debera partirse de ciertas aperturas que el propio gobierno ha tenido frente a esa construccin. Afortunadamente, la actitud de las autoridades ante el campo humanitario es ms compleja que la plasmada en sus pronunciamientos formales. En efecto, en los hechos, esa posicin combina los siguientes elementos: 1. El mantenimiento de dispositivos legales que permiten realizar aproximaciones humanitarias (del tipo de los contemplados en la Ley 782 de 2002 37 ); 2. la tolerancia frente a las gestiones humanitarias regionales (que comienza por no promover su judicializacin); y 3. la autorizacin presidencial a algunas de esas gestiones que se confiere de manera excepcional y mediando el compromiso de mantener informado al propio Presidente de la Repblica. Tanto mientras fue gobernador del departamento de Antioquia como en su carcter de primer mandatario, el actual Presidente de la Repblica ha autorizado gestiones humanitarias especficas, pero a condicin de ejercer un control estrecho sobre las mismas. Para dar algunos ejemplos: cuando era gobernador de Antioquia autoriz gestiones conducentes a la liberacin de una misin de observacin electoral de la OEA, y unos acuerdos entre la Comisin Facilitadora de Paz de Antioquia y el ELN para que esta agrupacin guerrillera permitiera que la empresa Cementos Rioclaro siguiera operando; como Presidente nombr una comisin exploratoria del acuerdo humanitario (canje humanitario) con las FARC; permiti, dentro de ciertos lmites, que el gobernador encargado de Antioquia estableciera contactos con esa organizacin insurgente en busca de la liberacin del gobernador en ejercicio y del consejero de paz de ese mismo departamento, y autoriz a la iglesia catlica la realizacin de dilogos tendentes a obtener la liberacin de siete turistas extranjeros secuestrados en septiembre de 2003 en la Sierra Nevada de Santa Marta. Ms an: a poco de asumir la primera magistratura lleg a darle una suerte de bendicin anticipada a ese tipo de gestiones al decirle a los alcaldes del oriente de Antioquia que hicieran la blanda mientras l haca la dura. En el alto gobierno no hay, pues, una oposicin de principio a las aproximaciones humanitarias. Sin embargo, no se ha producido una formulacin expresa de los criterios que lo guan al encarar las respectivas gestiones. Ahora bien, esto ltimo no significa que el gobierno haya procedido de manera irracional o errtica al respecto: en todos los casos, el gobierno parece haber hecho un balance de los costos y los beneficios de la respectiva
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Esta Ley modifica y prorroga las leyes 418 de 1997 y 548 de 1999.

gestin y haber actuado en concordancia con ese balance. Al mismo tiempo, se ha negado a permitir que esa ponderacin y la posibilidad de determinar una lnea de conducta con arreglo a ella, se descentralice, para recaer en las autoridades regionales y locales o en otras instancias de poder social o comunitario, lo cual tiene consecuencias muy desfavorables para la construccin de campo humanitario. Con todo, el gobierno tiene razn al recelar de una dispersin de los esfuerzos humanitarios que conduzca al fortalecimiento poltico y militar de los grupos irregulares y, en ltimas, a la prolongacin de la contienda armada. En las secciones que siguen se presentan propuestas que, movindose en un plano ms especfico, se hacen cargo de esas reservas, pero buscan darles salidas que no comprometan la construccin de campo humanitario. Las recomendaciones en cuestin son las siguientes:

1. Ponderar las ventajas y desventajas de cada gestin humanitaria y proceder de acuerdo con esa ponderacin

Para avanzar en el adecuado manejo de los problemas humanitarios convendra elaborar una matriz que registrara las ventajas humanitarias y los costos previsibles de las respectivas gestiones (as como las medidas por adoptar para eliminar o reducir dichos costos). Ese instrumento conceptual permitira, adems, introducir ciertos grados de descentralizacin y participacin de las autoridades locales y la sociedad civil en las gestiones humanitarias, sin sacrificar la unidad de criterio 38 . Las gestiones humanitarias pueden generar, bsicamente, costos de cuatro tipos: ticos, jurdicos, polticos y militares 39 . El tipo de eventos en que se causan, de manera ms tpica, costos ticos, es el de los acuerdos o pactos que proscriben determinadas infracciones al Derecho Internacional Humanitario, pero estn concebidos o redactados de tal manera que convalidan implcitamente (o parecen hacerlo) otras prcticas igualmente contrarias a las normas humanitarias.

38 La alusin a una matriz conceptual no se debe tomar en trminos demasiado literales. Lo importante es que se alcance claridad sobre la forma de estimar y balancear los costos y los beneficios de las gestiones propias del campo humanitario. Para esos fines, que son los que importan, se puede recurrir a diversos esquemas de formalizacin y ponderacin de la informacin pertinente. 39 Cfr. Viga del Fuerte. Boletn sobre la situacin humanitaria, nmero 3, pgs. 3 y 4. Fundacin Social, Bogot, julio de 2003.

Estos efectos no deseables se pueden enervar dndole a los pactos humanitarios una estructura de declaraciones unilaterales cruzadas. En las que le correspondan a las autoridades nacionales o locales, o en las de la sociedad civil, debe dejarse en claro que el respectivo pacto no convalida las conductas que no estn contempladas en l pero que infringen el Derecho Internacional Humanitario. Debe dejarse constancia, asimismo, de que el gobierno y la sociedad civil seguirn exigiendo el cumplimiento de todas las normas humanitarias aplicables a los conflictos internos, y continuarn denunciado todos los actos que las violen 40 . Para mayor precaucin, debe evitarse que las declaraciones unilaterales de los grupos irregulares se refieran solo a un aspecto o dimensin de una prctica proscrita: por ejemplo, a la suspensin de determinados tipos de secuestro o desapariciones forzadas (y no de todos los secuestros y las desapariciones) o al uso de los cilindros de gas para atacar determinados objetivos (y no a la supresin, pura y dura, de los cilindros de gas como arma de guerra) 41 . Acarrearan costos jurdicos de significacin los pactos, compromisos y otras gestiones humanitarias que quebrantaran el ordenamiento jurdico nacional. No es del caso examinar a espacio la cuestin en este documento, pero puede decirse que el ejecutivo cuenta con amplia capacidad de maniobra para emprender o autorizar gestiones humanitarias sin que se produzca tal quebrantamiento. Los artculos 3 y 6 comunes a los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 que forman parte del bloque de constitucionalidad 42 y el artculo 3 de la Ley 782 de 2002 43 , proporcionan al gobierno amplios medios jurdicos para realizar aquel tipo de gestiones, incluyendo la celebracin de dilogos y determinados tipos de pactos humanitarios con los grupos armados irregulares. El punto ms complejo, al respecto, es si el poder ejecutivo puede tomar determinaciones que pertenecen de manera exclusiva a la rbita del poder judicial. En el peor de los casos, los problemas que se derivan de ello pueden sortearse poniendo en juego la iniciativa legislativa y la capacidad de promover la expedicin de leyes para fines humanitarios con que cuenta el gobierno. 44 Los costos polticos se relacionan con los rditos de legitimacin, prestigio y protagonismo que pueden obtener los grupos irregulares con ocasin de las acciones humanitarias. Es comn que esos grupos pretendan que modestas concesiones humanitarias (frecuentemente de impacto local) repercutan ampliamente en su favor en el escenario nacional, y est bien que el gobierno impida que se salgan con la suya. No obstante, hay que tener tambin presente que toda gestin humanitaria que no d lugar a costos desproporcionados,
40 Este tema se encuentra tratado con algn detenimiento en: PNUD, Op. Cit., pgs. 201-203, y en Viga del Fuerte. Boletn sobre la situacin humanitaria, nmero 1, pgs. 3 y 4. 41 PNUD, Op. Cit., pg. 203. 42 Para ser exactos, el artculo 6 es comn a los Convenios I, II y III y equivale al 7 del Convenio IV. 43 A diferencia de las leyes que modific y prorrog, la 782 de 2002 permite celebrar acuerdos con grupos armados al margen de la ley sin necesidad de reconocerles previamente a stos carcter poltico. 44 Muchas veces quienes formulan reparos jurdicos a los avenimientos humanitarios tienen en el fondo objeciones polticas frente a stos, pero les dan una presentacin de otra naturaleza.

contribuye a la buena imagen del gobierno: la ciudadana espera de las autoridades que no abandonen a las vctimas de las infracciones del Derecho Internacional Humanitario y aplaude lo que hagan al efecto. Hay que mantener, asimismo, bajo control los costos militares. Las iniciativas humanitarias que debiliten efectivamente a la fuerza pblica o fortalezcan militarmente a los grupos irregulares deben ser descartadas. Con todo, casi siempre ser posible encontrar frmulas para conciliar los fines humanitarios con la neutralizacin de eventuales costos militares. Es indudable que ciertas gestiones humanitarias pueden llegar a tener un impacto desfavorable sobre la moral de combate de la fuerza pblica, pero todo depender de la manera como el alto gobierno maneje, frente a las fuerzas militares y de polica, la cuestin de los deberes del Estado en la construccin de campo humanitario. De acuerdo con lo expuesto ms arriba, si se les dan los elementos de anlisis pertinentes, la fuerza pblica y la ciudadana en general, pueden entender muy bien que el esfuerzo militar del Estado contra los grupos irregulares no es para nada incompatible con la regularizacin del conflicto y la construccin de campo humanitario. Para manejar los problemas derivados de los efectos no buscados de las iniciativas y gestiones que conforman el campo humanitario sera pertinente: definir con precisin (buscando maximizarlos) cules son los impactos directos de la actuacin por realizar: las vidas que se salvarn, las personas cuya libertad se recuperar, los bienes que se preservarn; identificar las ventajas colaterales de la gestin: su capacidad para contrarrestar por va general determinadas infracciones del Derecho Internacional Humanitario, el contenido y la amplitud del mensaje que transmite, su incidencia en la ampliacin de las apuestas humanitarias de los actores armados...; identificar los costos o consecuencias colaterales nocivas de la gestin [y buscar neutralizarlas con arreglo a lo expuesto ms arriba en esta misma seccin]; [] realizar un balance de las ventajas y desventajas, directas e indirectas de todo orden, que se derivarn de la iniciativa humanitaria en cuestin; adoptar la iniciativa en todos los casos en que las ventajas superen a las desventajas, y

adoptarla, asimismo, cuando exista equilibrio entre ventajas y desventajas o cuando no sea claro el resultado del balance de los pros y los contra, aplicando la pauta de darle prioridad a los propsitos humanitarios concretos que se persiguen las vidas que se preservarn, las personas que sern restituidas al seno de sus familias y de sus instituciones, los bienes que sern rescatados 45 . Como quiera que sea, [c]uando unas mismas metas humanitarias puedan ser alcanzadas con frmulas que acarreen diversos grados de costos, se debe escoger la que los comporte menores[; s]iempre se deben buscar caminos que aligeren a los fines humanitarios de secuelas no pretendidas 46 47 .

2. Pasar del mero control a la promocin y modulacin del campo humanitario

Segn ya se ha dicho, el campo humanitario no puede construirse sin el concurso de las comunidades y las autoridades regionales y locales. Pero es difcil que pueda consolidarse y expandirse si el alto gobierno no presta su concurso al efecto. Como es obvio, ese concurso no puede limitarse al control de las gestiones humanitarias. Se requiere que el gobierno nacional las module, en el sentido de darles va libre mientras no comporten costos desproporcionados, legitimarlas, prestarles apoyo institucional (asesora, medios logsticos) y facilitar los aprendizajes mutuos y otras articulaciones entre las experiencias que se desarrollen en las diferentes regiones del pas y frente a los distintos actores armados. Ahora bien, siempre habr que cuidarse de que la intervencin del gobierno nacional sobrepase los lmites que le corresponden y entre en el terreno de la suplantacin de las autoridades locales y la sociedad civil. Pero la modulacin del campo quiz demande algo ms: contribuir a darle un sentido y una orientacin de conjunto a las experiencias e iniciativas de que se trata. El Informe Nacional de Desarrollo Humano aporta ciertas claves al efecto. Respecto al tema humanitario, dice,

Viga del Fuerte. Boletn sobre la situacin humanitaria, nmero 3, pg. 4. Fundacin Social, Bogot, julio de 2003. Ibid. 47 Para una aproximacin a la aplicacin de los criterios enunciados en esta seccin al llamado canje humanitario, ver Viga del Fuerte. Boletn sobre la situacin humanitaria, nmero 3, pgs. 5-11. Fundacin Social, Bogot, julio de 2003, y Viga del Fuerte. Boletn sobre la situacin humanitaria, nmero 4, pgs. 14 y 15. Fundacin Social, Bogot, diciembre de 2003.
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debe adoptarse un enfoque que tenga en cuenta las actitudes de los actores relevantes frente al tema (obstculos, aperturas) 48 ; conciba la humanizacin del conflicto no como un acto sino como un proceso basado en la modificacin (voluntaria, presionada, negociada o forzada) de esas actitudes[,] y combine el realismo de la gradualidad con la permanente exigencia de que los actores armados cumplan con la totalidad del DIH 49 . En busca de perfilar una orientacin de conjunto para el campo al que se vienen haciendo referencia, un buen recurso consiste en esbozar algunas rutas o itinerarios de humanizacin gradual de la confrontacin armada 50 . Sin embargo, es posible que por ahora no estn dadas las condiciones para que ese ejercicio tenga consecuencias prcticas. Esto no implica que deba renunciarse a l, sino que debe complementrselo con algunas tareas menos ambiciosas. En primer lugar, partir de lo que el campo humanitario est dando actualmente de s mismo en las regiones y ayudarle a desarrollar las lneas que parezcan ms promisorias. En segundo lugar, poner en marcha un programa piloto nacional sobre alguna cuestin humanitaria especialmente sensible a esto ltimo se dedica una recomendacin particular.

3. Identificar y capacitar mediadores

La construccin de campo humanitario descansa, en muy alta medida, en la figura de los mediadores, es decir, las instituciones o las personas que tienden puentes entre las vctimas de las infracciones al Derecho Internacional Humanitario y los grupos armados irregulares. Para ser exitoso, el mediador debe reunir, entre otras, las siguientes condiciones: a) conocer bien su regin y a las comunidades y a los actores armados que existen en ella; b) ceirse a un idntico cdigo de conducta frente a todos los grupos armados irregulares y demandar de todos ellos respeto por la vida, la integridad, la libertad y los bienes de toda la poblacin; c) hacer saber a todos los grupos irregulares que desarrolla frente a sus adversarios armados la misma clase de gestiones, y d) no actuar a espaldas de las autoridades civiles ni de la de la fuerza pblica 51 .
Por razones de espacio no se hace aqu referencia al tema de las aperturas que los distintos grupos armados irregulares han mostrado frente a la cuestin humanitaria. Por equvocas y calculadoras que sean dichas aperturas no deben ser desestimadas, porque pueden rendir algunos frutos en beneficio de la poblacin atrapada por la contienda. Para un tratamiento rpido pero interesante de la cuestin, ver PNUD, Op. Cit., pgs. 197 a 199, y Viga del Fuerte. Boletn sobre la situacin humanitaria, nmero 3, pgs. 19-22. Fundacin Social, Bogot, julio de 2003. 49 PNUD, Op. Cit., pg. 200. 50 Un esbozo de esa naturaleza pueden encontrarse en PNUD, Op. Cit., pgs. 204-208, y en Viga del Fuerte. Boletn sobre la situacin humanitaria, nmero 4, pgs. 6-10. Fundacin Social, Bogot, julio de 2003. 51 Cfr.: PNUD, Op. Cit., pg. 211 y Viga del Fuerte. Boletn sobre la situacin humanitaria, nmero 4, pg. 2. Fundacin Social, Bogot, julio de 2003.
48

Con frecuencia, esos mediadores estn insertos en instituciones como la iglesia catlica u otras iglesias, o en las estructuras de la administracin departamental o municipal (consejeros de paz, consejeros de convivencia). En este ltimo caso, cumplen difciles funciones en bsqueda de construir condiciones de convivencia y gobernabilidad regional. Sera muy pertinente que el alto gobierno identificara a esos mediadores, deliberara con ellos sobre los criterios que deben orientar el quehacer humanitario, les proporcionara informacin y formacin, estableciera canales de coordinacin de su trabajo y les brindara otras formas semejantes de apoyo (como el soporte logstico) 52 . En un plano de ms alcance, sera conveniente que el gobierno dialogara con las entidades del sistema de las Naciones Unidas en Colombia, con la Defensora del Pueblo y con la Iglesia Catlica, sobre la posibilidad asignarles a algunas de ellas, con carcter general y permanente, determinadas tareas para la construccin de campo humanitario. Ese tipo de instituciones podra asumir en la promocin del campo un perfil ms elevado que el del gobierno nacional los esfuerzos de ste ltimo siempre corren el riesgo de suplantar la iniciativa de las autoridades locales o de la sociedad civil; adems, el gobierno central es el antagonista directo de los grupos insurgentes.

4. Comenzar por un programa piloto

Como se ha dicho varias veces, el campo humanitario ya es una realidad en el pas. Lo novedoso sera la intervencin del gobierno en orden a modularlo e impulsarlo. Para estos ltimos efectos convendra poner en marcha un programa piloto de promocin de actos y compromisos humanitarios referidos a una materia especfica. Entre las cuestiones que podran constituir la materia del programa ninguna parece ofrecer mejores posibilidades inmediatas que la proteccin de la misin mdica, por razones como las siguientes: a) se trata de un tema sobre el que existe un corpus normativo y conceptual muy desarrollado en el mbito internacional; b) lo que se haga sobre l redunda en las formas ms imprescindibles y urgentes de la atencin que debe recibir la poblacin afectada por el conflicto armado; c) es una cuestin de la mayor sensibilidad para las entidades humanitarias especializadas, como la Cruz Roja Internacional y la Cruz Roja Colombiana, que podran asesorar muy profesionalmente los respectivos esfuerzos del gobierno y de la sociedad civil; d) es tambin una cuestin de mucho inters para todos los

52 La oficina del Alto Comisionado para la Paz celebr encuentros con los consejeros de paz departamentales el 6 de febrero y el 11 y 12 de diciembre de 2003, con propsitos que guardan alguna relacin con los indicados. Sera de desear que se intensificaran los esfuerzos relacionados con esa promisoria lnea de articulacin.

grupos armados irregulares y para la fuerza pblica, porque tiene que ver con el tratamiento que reciben sus miembros ms vulnerables, los heridos y los enfermos. A todo lo anterior hay que agregar que ya existen experiencias de orden nacional sobre las cuales se podra avanzar en relacin con la proteccin de la misin mdica. La principal es el proceso de preparacin y suscripcin de la Declaracin de Compromiso por el Respeto a la Misin Mdica, expedida en Bogot el 3 de diciembre de 2003 53 .

5. No olvidar los mecanismos de verificacin

Los mecanismos de verificacin son los dientes de las gestiones humanitarias. Es posible que el gobierno se avenga a modular e impulsar el campo humanitario pero sin entrar al terreno de la verificacin, porque ste tiene unos visos de equiparacin entre las partes en torno a su mutuo control, que son difciles de asumir para las autoridades nacionales. Con todo, el horizonte de la verificacin debe estar siempre presente, y se deben dar pasos prcticos en la respectiva direccin. Por fortuna, hay un amplio repertorio de medios de verificacin, adaptable a las ms diversas circunstancias. En efecto, ella puede basarse en: a) los buenos oficios de mediadores nacionales e internacionales; b) rbitros que resuelvan diferencias sobre supuestas o reales violaciones de los compromisos de las partes; c) reuniones de los representantes de las partes, a solicitud de stas, los mediadores o los rbitros, y d) sometimiento de las controversias a la Comisin Internacional de Encuesta prevista por el Protocolo I, Adicional a los Convenios de Ginebra de 1949. 54

6. Reconstruir la memoria del campo humanitario y promover la reflexin social sobre el mismo

Para superar la fragilidad de la construccin del campo humanitario es indispensable rescatar la memoria histrica del proceso y abrir una dinmica de deliberacin social e
Participaron en ese proceso y suscribieron la declaracin, entre otras, las siguientes entidades: Federacin Mdica Colombiana, ACOFAEN, ANTHOC, Asociacin Colombiana de Hospitales y Clnicas, INDEPAZ, Federacin Odontolgica Colombiana, ANEC, SINDES, Central nica de Trabajadores, EPS Indgena, Movimiento Nacional por la Salud y la Seguridad Social, Colegio Mdico Colombiano, Organizacin Nacional Indgena de Colombia, Central de Trabajadores de Colombia, Mdicos sin Fronteras, Fundacin Restrepo Barco, Programa Presidencial para los Derechos Humanos, Ministerio de Proteccin Social, Defensora del Pueblo, Secretara de Salud de Bogot, Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. 54 PNUD, Op. Cit., pg. 203 y Viga del Fuerte. Boletn sobre la situacin humanitaria, nmero 4, pg. 10. Fundacin Social, Bogot, julio de 2003.
53

investigacin acadmica que ayude a trazarle una orientacin de conjunto, partiendo de las realidades humanitarias en curso.

7. Asignar a una instancia ejecutiva de apoyo al presidente, el control y, sobre todo, la modulacin de las gestiones humanitarias

Si el gobierno quiere hacer prevalecer sus razones para controlar las gestiones humanitarias, debe cuando menos permitir que ese control no sea ejercido directamente, o exclusivamente, por el Presidente de la Repblica. Sobre el primer mandatario debera recaer tan solo la supervisin de la marcha general de esas gestiones y el manejo de los casos cuya especial envergadura lo amerite. El disponer de criterios explcitos de ponderacin de costos para determinar si una accin humanitaria se justifica, permitira delegar en otra instancia el aludido control. En todo caso, debe tratarse de una instancia cercana al propio Presidente. La Oficina del Alto Comisionado para la Paz podra fungir como responsable de la tarea 55 . Esto permitira superar los problemas derivados del carcter eventual y ad hoc de las autorizaciones presidenciales. La designacin de una instancia ejecutiva de alto nivel para ocuparse de lo humanitario se hace ms indispensable si se tiene en cuenta que no basta controlar las respectivas gestiones, que adems de eso hay que modular el conjunto del campo en cuestin. La modulacin exige desplegar una serie tan amplia de iniciativas y actividades, que escapa a la posibilidad de quedar ubicada bajo la personal y directa responsabilidad del Presidente.

En las ltimas conversaciones entre el gobierno y los familiares de los dirigentes polticos secuestrados por las FARC, hay quienes han puesto de presente la inconveniencia de encargar al alto comisionado para la paz de manejar el canje humanitario, porque su agenda de trabajo frente a los grupos armados irregulares es demasiado amplia, y la negociacin del canje se vera interferida por otros aspectos de esa agenda.

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ANEXO Panorama Humanitario Cifras sobre violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH

CUADRO No. 1 Homicidios en combate 1997-2003 1997 1.295 1998 1.495 1999 1.437 2000 1.677 2001 2.094 2002 2.764 2003* 1.203

Nmero de vctimas

*Enero-junio de 2003. Fuente: Revista Noche y Niebla, Nos. 3, 4, 5, 6, 10, 14, 18, 22, 26 y 27 / Banco de datos de CINEP & Justicia y Paz. www.nocheyniebla.org

CUADRO No. 2 Homicidios polticos por fuera de combate 1997-2003 1997 1.522 576 2.098 1998 1.100 568 1.668 1999 1.549 689 2.238 2000 2.201 2.431 4.632 2001 2002* 2003** 2.026 1.337 805 2.899 4.925 1.435 2.772 475 1.280

Homicidios en persona Protegida por el DIH Asesinatos polticos Total

* Las cifras de esta columna se obtuvieron promediando las de diferentes tablas (como las de presuntos responsables, distribucin geogrfica y sectores sociales a los que pertenecan las vctimas), porque el total de vctimas no coincide en unas y otras. **Enero-junio de 2003. Fuente: Revista Noche y Niebla, Nos. 3, 4, 5, 6, 10, 14, 18, 22, 26 y 27 / Banco de datos de CINEP & Justicia y Paz. www.nocheyniebla.org

CUADRO No. 3 Masacres 19972003 1997 114 563 1998 115 685 1999 168 929 2000 236 1.403 2001 186 1.044 2002 2003* 111 57 680 328

Casos Vctimas

*Enero-septiembre de 2003. Fuente: Polica Nacional, Direccin de Polica Judicial, Centro de Investigaciones Criminolgicas - datos procesados por el Observatorio de Derechos Humanos y DIH - Vicepresidencia de la Repblica. www.derechoshumanos.gov.co

CUADRO No. 4 Desapariciones forzadas y secuestros 1997-2003 1997 337 183 1.693 1998 470 349 2.216 1999 328 457 2.945 2000 678 743 3.706 2001 2002 2003 618 298*** 99* * 1.565 1.358 755** 3.041 2.986 1.653** *

Desapariciones forzadas (1) Desapariciones forzadas (2) Secuestros (3)

* Enero-junio de 2003. ** Enero-agosto de 2003. ***Enero-septiembre de 2003. ****Las cifras de esta celda se obtuvieron promediando las de diferentes tablas (como las de presuntos responsables, distribucin geogrfica y sectores sociales a los que pertenecan las vctimas), porque el total de vctimas no coincide en unas y otras. Fuente: (1) Revista Noche y Niebla, Nos. 3, 4, 5, 6, 10, 14, 18, 22, 26 y 27 / Banco de datos de CINEP & Justicia y Paz; www.nocheyniebla.org (2) Base de datos de la Asociacin de Familiares de DetenidosDesaparecidos ASFADDES (3) FONDELIBERTAD www.antisecuestro.gov.co y Ministerio de Defensa y Seguridad Nacional www.mindefensa.gov.co y www.derechoshumanos.gov.co

CUADRO No. 5 Nmero de Vctimas de Minas Antipersonal y MUSE 1992-2003 92 147 93 79 94 97 95 155 96 119 97 87 98 37 99 39 00 116 01 147 02 524 03* 568

Vctimas

*Enero 1- octubre 29 de 2003. Fuente: Observatorio de Minas Antipersonal del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH Vicepresidencia de la Repblica. www.derechoshumanos.gov.co

CUADRO No. 6 Desplazamiento forzado 1997-2003 1997 9.830 1998 32.669 1999 2000 2001 2002 2003* 25.216 266.605 322.104 365.961 164.290

Nmero de personas

*Enero-octubre de 2003. Fuente: Sistema Unificado de Registro - Red de Solidaridad Social www.red.gov.co

Verdad, reparacin y justicia para Colombia: algunas reflexiones y recomendaciones

Rodrigo Uprimny, Luis Manuel Lasso 1

La lucha del hombre contra el poder es la lucha de la memoria contra el olvido. Miln Kundera. El libro de la risa y el olvido. Barcelona, Siex Barral, 1982, p 16.

A. El punto de partida: inexistencia de frmulas nicas satisfactorias

En sus reflexiones en torno al perdn y al castigo, y su relacin con la condicin humana, Hannah Arendt parece expresar una trgica impotencia del ser humano para hacer frente a eso que Kant llamaba el mal radical, y una de cuyas manifestaciones ms claras son las violaciones masivas a los derechos humanos 2 . Arendt deca que no ramos capaces ni de castigar ni de perdonar esas ofensas. Y, segn su criterio, esa situacin deriva del hecho de que los seres humanos son incapaces de perdonar aquello que no pueden castigar y son incapaces de castigar aquello que se ha revelado imperdonable. Esta breve referencia muestra que el debate sobre cmo debe una sociedad enfrentar las violaciones a los derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional Humanitario en un eventual proceso de paz, o de transicin de una dictadura a una democracia, es complejo, porque tiene dimensiones ticas, jurdicas y polticas. Adems, entre esas dimensiones pueden y suelen existir tensiones profundas. En particular, los desarrollos en los ltimos aos plantean una tensin entre, de un lado, los imperativos jurdicos, que tienden cada vez ms a postular la necesidad del castigo de los responsables de las graves violaciones y, de otro lado, las restricciones derivadas de las realidades polticas, que hacen difcil, o incluso imposible, la imposicin de esas sanciones, debido a que stas podran impedir el proceso de paz, o dificultar la reconciliacin. A pesar de que es posible y deseable buscar vas para reducir esas tensiones, no es posible ignorarlas, y por ello, no existen frmulas nicas satisfactorias. Todas las estrategias de justicia transicional, incluso las ms exitosas y elogiadas, como la de Sudfrica, pueden ser criticadas, por sacrificar alguno de los valores en tensin. De otro lado, a pesar de la existencia de ciertas exigencias jurdicas consideradas universales y de que es posible aprender de las experiencias desarrolladas en otros
1

Este documento fue elaborado con la colaboracin del equipo consultivo conformado por Vctor Guerrero, Hctor Fabio Henao y Carlos Vicente de Roux. Adicionalmente, los autores contaron con la muy valiosa colaboracin de Ethel Castellanos. 2 Ver su texto Condition de lHomme moderne. Paris, Calman Levy, 1983, pgs. 307 y ss.

procesos de transicin, en cada pas operan restricciones polticas y jurdicas diversas, por lo que cada sociedad debe disear su propia frmula para enfrentar los problemas de verdad, reparacin y justicia, pues las relaciones de fuerza entre los actores son distintas y las posibilidades de compromiso diversas 3 . En el caso colombiano, esa necesidad de intentar encontrar frmulas propias sin perjuicio de aprender de las virtudes y deficiencias de otros procesos- es mayor, debido a obvias particularidades de nuestro conflicto armado: existencia de mltiples procesos de paz previos, que parecen marcar precedentes; presencia de diversos actores armados, lo cual significa que las formas de justicia transicional tendran lugar, mientras la guerra contina, lo cual sugiere incluso abandonar el uso de la categora justicia transicional en Colombia, al menos en la actual coyuntura, puesto que no estaramos ni siquiera en una transicin a la paz. Esta situacin plantea adems el siguiente interrogante: es posible y deseable desarrollar procesos de verdad, reparacin, justicia o eventual perdn, en el marco de un conflicto armado, que podra intensificarse 4 ?. Las anteriores consideraciones nos llevan a plantear las reflexiones y recomendaciones a partir de tres ejes: (i) la toma en consideracin del contexto, pues la incertidumbre colombiana, as como la multiplicidad de actores, sugieren la necesidad de trabajar propuestas en distintos escenarios; (ii) la formulacin de recomendaciones sobre el proceso de diseo de esas frmulas, pues en esta materia el contenido de las frmulas de verdad y justicia puede ser tan importante como el proceso social en el que stas son adoptadas; (iii) pero en todo caso, es necesario buscar frmulas sustantivas que concilien lo mejor posible las exigencias de justicia y las necesidades de lograr la paz.

B. Los contextos y los escenarios

3 Por ello sigue siendo vlida la afirmacin de Diane Orentlicher hecha hace ms de 10 aos en un influyente artculo sobre el tema: como equilibrar las demandas de justicia frente a los permanentes peligros planteados por los militares y otras fuerzas, plantea problemas frente a los cuales nadie ha propuesto an soluciones generales y satisfactorias (Ver Orentlicher, Diane F., Settling Accounts: The Duty to Prosecute Human Rights Violations of a Prior Regime, 100 Yale Law Journal. 2537 (1991), p 2539.) En el mismo sentido, otro conocido experto en el tema, Brando Hamber, afirm recientemente que cualquier mecanismo transicional es, por su naturaleza y su lugar histrico, un instrumento polticamente polmico. (Ver Hamber, Brandon, Dealing with the Past: Rights And Reasons: Challenges For Truth Recovery in South Africa and Northern Ireland en 26 Fordham International Law Journal 1074, 2003, p 1075). Por su parte, Richard Glodstone, respetado magistrado del Tribunal Constitucional de Sudfrica y antiguo director de fiscales (Chief Prosecutor) de los tribunales internacionales para Rwanda y Yugoslavia, seal que en este tema no hay respuestas obvias ni soluciones fciles. Ciertamente no hay una nica solucin simple que sea capaz de enfrentar las complejidades y sutilezas inherentes a una diversidad de situaciones fcticas. La historia, la poltica y la estructura social particulares de una sociedad siempre informarn sobre la forma apropiada de abordar esta cuestin en un cualquier contexto (Glodstone, Richard, Preface in Carla Hess and Robert Post (Eds) Human Rights in Political Transitions: Gesstysburg to Bosnia. New York: Zone Books, 1999. 4 Sobre el mismo interrogante, ver Springer, Natalia, Sobre la verdad en los tiempos del miedo. Del establecimiento de una Comisin de Verdad en Colombia y los desafos de la justicia restaurativa. Bogot, Universidad Externado de Colombia, 2002.

Muchos elementos inciden en las posibilidades de enfrentar adecuadamente las graves violaciones de derechos humanos; creemos, empero, que tres variables tienen particular importancia: (i) el grado de paz que se est logrando, (ii) el grado de movilizacin interna a favor de la bsqueda de justicia y verdad, y (iii) los apoyos internacionales a las bsquedas nacionales de verdad y justicia. Combinando esas tres variables, puede uno tener una multiplicidad de escenarios, ms o menos favorables a la bsqueda de verdad y justicia, que resumimos esquemticamente en el siguiente cuadro:
Escenarios Grado de paz Grado de movilizacin Grado de apoyo interna por justicia y internacional a verdad bsquedas de justicia y verdad Alto Alto Alto Bajo Bajo Alto Bajo Bajo Alto Alto Bajo Alto Bajo Bajo

I II III IV V VII VIII

Alto Alto Alto Alto Bajo Bajo Bajo

Es obvio que en un escenario tipo I, que parece haber vivido un pas como Sudfrica, las posibilidades de obtener verdad y justicia son mayores, pues existen apoyos sociales importantes a favor de esos reclamos, que pueden limitar las pretensiones de ciertos actores de imponer el perdn y el olvido; en cambio, en un escenario tipo VIII, dichas posibilidades son ms escasas, pues los apoyos internos y externos son bajos, y la lgica de la guerra suele congelar los reclamos de verdad y justicia. Ahora bien, como Colombia parece situarse actualmente en los escenarios menos favorables (tipo VII y VIII), parecera razonable formular recomendaciones modestas en trminos de logros en verdad y justicia, pues slo ellas seran realistas y viables en la presente coyuntura. Pero creemos que esta postura es un error. Es preferible pensar primero en frmulas de negociacin de la paz lo ms adecuadas posibles en trminos de verdad, justicia y reparacin, para luego discutir cules adaptaciones son necesarias al contexto colombiano actual. De esa manera, podemos contar con unos estndares ideales, que son tiles para valorar crticamente las propuestas que se formulan en el actual contexto. Adems, la concrecin de las formas de justicia transicional no es un ejercicio tcnico ni polticamente neutro sino que es en s mismo un proceso poltico, lleno de transacciones y compromisos. La justicia transicional es tambin, y en gran medida, una justicia transaccional. Por ello es deseable que el Estado colombiano, y en especial el gobierno, proponga inicialmente estndares altos en trminos de verdad, justicia y reparacin, y slo admita una reduccin de esas metas cuando sea claro que las condiciones polticas impiden alcanzarlas, o que ciertas frmulas de perdn pueden ser

tica y polticamente superiores a aquellos valores que se podran defender por la imposicin de penas y castigos. En estos temas, no parece adecuado que las polticas comiencen con un exceso de ternura, como desafortunadamente parece haberlo hecho el actual gobierno, al formular su llamado proyecto de alternatividad penal. Teniendo en cuenta lo anterior, este documento comienza formulando recomendaciones (tanto sustantivas como relativas al proceso) de justicia transicional para un escenario favorable a los reclamos de verdad y justicia, en un proceso de transicin a la paz, que fuera el fruto de una negociacin global con los distintos actores armados. Luego procederemos a adaptar esos anlisis y recomendaciones a la actual coyuntura, lo cual permitir, a su vez, valorar crticamente el llamado proyecto de alternatividad penal presentado a la consideracin del Congreso por el actual gobierno.

C. El proceso en contextos favorables: el diseo y la ejecucin de la justicia transicional debe ser participativo, buscar consensos y tener apoyos internacionales

En la medida en que toda frmula de justicia transicional es contestable y polmica, su legitimidad depende en gran medida de la manera cmo sta es elaborada. Y si uno analiza los procesos conocidos, puede uno distinguir al menos cuatro tipos de casos: -La justicia impuesta por un soberano o por la parte victoriosa, como sucedi en Nuremberg o en Bosnia, y que no parece viable en Colombia. - Las auto-amnistas de los victimarios, como exigencia para permitir la transicin, tal y como lo hicieron los militares argentinos y chilenos, que es hoy no slo ticamente inaceptable sino adems inviable poltica y jurdicamente. - Los perdones recprocos concedidos por los actores armados, al final de un proceso de paz y de una guerra civil, que parece el modelo seguido por Centroamrica, y que, en cierta medida algunos defienden para Colombia 5 , pero que parece insuficiente, pues en relacin con el esclarecimiento de la verdad y la sancin a los responsables, los actores armados no tienen exactamente los mismos intereses que las vctimas y la sociedad en general. Los actores armados estn interesados en lograr seguridad en la transicin, mientras que las vctimas reclaman verdad, justicia y reparacin 6 . - Y, finalmente, la adopcin de las medidas de transicin no slo por negociacin entre las cpulas de los actores sino de discusiones sociales amplias, e incluso de formas de
Ver Orozco, Ivn, La Posguerra Colombiana: Divagaciones sobre la Venganza, la Justicia y la Reconciliacin en Anlisis Poltico No.46, IEPRI, 2002 6 Ver Galln, Gustavo, Reflexiones sobre la lucha contra la impunidad en el trnsito hacia la paz en Colombia en VV.AA. Seminario Internacional Verdad y Justicia. Bogot, CINEP, 2003, pg. 52.
5

consulta a la ciudadana, que fue el esquema adoptado por Sudfrica y, en parte, por Irlanda del Norte y por Uruguay. As, en Uruguay, la decisin de amnistiar los crmenes de la dictadura termin siendo sometida a referendo, debido a las presiones de los grupos de derechos humanos y de ciertos sectores de la ciudadana. En Irlanda del Norte, el acuerdo de paz, a veces conocido como el Good-Friday Agreement, firmado por las principales fuerzas polticas y por los gobiernos de Inglaterra e Irlanda, y que inclua polmicas clusulas para liberar, dentro de ciertas condiciones, a personas condenadas por terrorismo, fue sometido a referendo en la Repblica de Irlanda y en Irlanda del Norte, y recibi un masivo apoyo ciudadano en ambos casos 7 . Pero fue sin lugar a dudas en Sudfrica en donde la adopcin de las formas de justicia transicional fue ms participativa. Ahora bien, la mayor parte de los autores coinciden en que una de las fortalezas de la transicin sudafricana fue precisamente la amplia discusin social que precedi y acompa la adopcin de las frmulas de justicia transicional, centradas en torno a la Comisin de Verdad y Reconciliacin, que permiti no slo aprender de los errores y virtudes de los procesos precedentes, como el de Chile y Argentina, sino adems generar unos apoyos sociales bsicos en torno a esas frmulas 8 . Eso no quiere decir obviamente que haya existido un pleno apoyo a esos dispositivos, pues incluso lderes de la ANC y familiares de algunas de las vctimas ms importantes, como Steve Biko, se opusieron a la concesin de perdones y cuestionaron la constitucionalidad de ese mecanismo, ante el recin creado Tribunal Constitucional, que declar su constitucionalidad. Pero existi en todo caso una amplia discusin de las frmulas propuestas y adoptadas. Adems, la ejecucin misma de la justicia transicional fue tambin muy participativa, pues los distintos comits realizaron audiencias pblicas en todo el pas, que fueron ampliamente divulgadas en los medios de televisin, lo cual aument considerablemente el efecto de estos mecanismos para divulgar la verdad de los crmenes del apartheid y construir una narrativa social sobre ese perodo 9 . Por el contrario, las auto-amnistas de los gobiernos militares en Amrica Latina fueron decisiones unilaterales de las dictaduras, o a lo sumo consultadas con algunos lderes polticos, y eso las hace an menos aceptables.
7 El acuerdo fue aprobado por el 71% de los votantes en Irlanda del Norte y por el 95% en la Repblica de Irlanda. Para una sntesis del proceso en Irlanda del Norte, ver Mulholland, Marc, The longest war. Londres, Oxford University Press, 2002, captulo 5. 8 Ver Minow, Martha, Between Vengeance and Forgiveness: Facing History after Genocide and Mass Violence. Boston, Beacon Press, 1998, pgs. 53 y ss. 9 La literatura sobre el caso surafricano es ahora muy extensa. Entre otros, ver Minow. Op-cit, captulo 4. Ver igualmente Hayner, Priscilla, Unspeakable truths. Confronting State terror and atrocity. New York:, Routledge, 2001, pgs. 40 y ss. DNP (Departamento Nacional de Planeacin, Documento elaborado por Marcela Ceballos) El papel de las comisiones extrajudiciales de investigacin y de las comisiones de verdad en los procesos de paz. Bogot, DNP, enero 2002, pgs. 31 y ss. Brandon Hamber, Op-cit. Cohetes, Martn, Sudfrica en VV.AA. Seminario Internacional Verdad y Justicia. Bogot, CINEP, 2003, pgs. 199 y ss.

Por lo anterior, consideramos que el diseo y ejecucin de la justicia transicional debe ser participativa, buscar consensos sociales, y tener apoyos internacionales, en especial de la ONU y de la Comisin Interamericana, que no slo fortalezcan polticamente el proceso sino que adems brinden asesora tcnica en ciertos aspectos 10 . Podra pensarse en que las frmulas sean elaboradas, luego de una amplia discusin social, por una mesa de concertacin, en donde no slo participen las fuerzas polticas y los actores armados en negociacin, sino adems rganos internacionales de derechos humanos (como representantes de la Comisin Interamericana y del Alto Comisionado de Naciones Unidas de Derechos Humanos), instancias internacionales interesadas en la mediacin de conflictos armados (como delegados del Secretario General de la ONU o delegados de pases amigos) y organizaciones sociales nacionales, en especial grupos de vctimas y organizaciones de derechos humanos. La idea es que la presencia de rganos internacionales de derechos humanos y grupos de vctimas y de derechos humanos limite la tendencia de las fuerzas polticas y de los actores armados a buscar acuerdos de paz, aunque stos se traduzcan en impunidad. Por decirlo de alguna manera, los actores armados, las fuerzas polticas y ciertos mediadores tienden a anteponer las exigencias de la negociacin y la paz a los reclamos de justicia frente a las atrocidades del pasado; por el contrario, los grupos de vctimas y las organizaciones nacionales e internacionales de derechos humanos operan con la lgica opuesta; tienden a privilegiar los reclamos de justicia frente a las exigencias de las negociaciones de paz. Es entonces necesario crear escenarios institucionales que permitan que esas lgicas parcialmente contrapuestas puedan lograr compromisos y consensos, por lo que sera deseable crear una mesa de concertacin, coordinada por el gobierno y por un delegado de Naciones Unidas, en donde participen las anteriores fuerzas sociales y polticas, y discutan las frmulas de verdad, justicia, reparacin y perdn, para que de esa forma pudieran integrarse las dos pticas de tal manera que la justicia no impida alcanzar la paz y la paz no implique renunciar a la justicia 11 . Las frmulas propuestas por esa mesa de concertacin podran entonces ser sometidas a un referendo constitucional. De esa manera, al acuerdo entre los principales implicados (actores armados, vctimas, fuerzas polticas, organizaciones de derechos humanos y mediadores internacionales) seguira una aprobacin por el Congreso, rgano de expresin popular, una revisin constitucional por la Corte Constitucional y una aprobacin ciudadana. Un proceso de esa naturaleza adquirira una indudable legitimidad, aunque obviamente se corre el riesgo de que no se logren acuerdos bsicos; pero esos son los riesgos propios de la democracia.

10 11

Para la defensa de una tesis similar, ver Springer. Natalia , Op-cit, pgs. 138 y ss. Galln, Gustavo, Op-cit, pg. 53.

Pero no basta proponer mecanismos para adoptar las frmulas para armonizar la bsqueda de la paz y los reclamos de justicia; es necesario indicar frmulas especficas que podran ser adoptadas en Colombia. A ese aspecto estn dedicados los siguientes prrafos.

D. La bsqueda de una frmula sustantiva: perdones, pero nicamente con verdad, reparacin, y si son perdones responsabilizantes

A pesar de la diversidad de formas de transicin, creemos que esquemticamente es posible clasificar los distintos procesos en algunos tipos bsicos, segn la manera como las negociaciones de paz, o la transicin a la democracia buscan un mayor castigo a los responsables y un mayor respeto a los derechos de las vctimas, o por el contrario incluyen dosis mayores de perdn a los victimarios y de olvido de los hechos ocurridos 12 . El siguiente cuadro, que se asemeja a la tipologa propuesta por otros autores 13 , presenta los esquemas bsicos de transicin, a saber dos modelos radicales (I y IV) y dos tipos intermedios (II y III).
Tipo transicin Ejemplos. de I: Perdones amnsicos Espaa y las amnistas colombianas. Caractersticas Amnistas bsicas. generales y sin estrategias de verdad o reparacin. IIPerdones compensadores Chile y Salvador. IIIPerdones responsabilizantes Sudfrica. IV: Transiciones punitivas Nuremberg, Rwanda y Yugoslavia. Establecimiento de tribunales para castigar a responsables de crmenes de guerra y de lesa humanidad.

Amnistas generales con comisiones de verdad y algunas medidas de reparacin.

Lgica subyacente.

Facilitar negociacin

la Compensar con perdn de

el los

Comisin de verdad, algunas reparaciones, y perdones individuales y condicionados para ciertos crmenes, y si hay confesin total. Equilibrio entre necesidades de

Slo el castigo de los responsables permite

12 Aclaramos que en esta tipologa, utilizamos la expresin perdn, en un sentido genrico, con el fin de hacer referencia a todas aquellas medidas jurdicas que evitan que una persona reciba la totalidad del castigo retributivo que, conforme al ordenamiento, amerita por un crimen atroz, sin importar la naturaleza jurdica de esas figuras: as, puede tratarse de amnistas generales, indultos particulares, o subrogados penales tipo libertad provisional (parole), condena de ejecucin condicional (probation) o sustitucin de la pena privativa de la libertad por otras medidas. Con ello no queremos decir que la distincin entre esas figuras no tenga importancia; es obvio que la tiene, como lo mostraremos al discutir el proyecto de alternatividad del gobierno Uribe; pero todas comparten la idea de eliminar o reducir considerablemente la pena retributiva, y por ello todas implican, desde ese punto de vista, una forma de perdn. 13 Ver por ejemplo Slye, Ronald C., The Legitimacy of Amnesties Under International Law and General Principles of Anglo-American Law: Is a Legitimate Amnesty Possible? 43 Va. J. Int'l L. 173 (2002), pgs. 240 y ss. Igualmente ver Simon, Jan-Michael, Responsabilidad criminal y reconciliacin. El derecho penal frente a la violencia poltica masiva en Sudfrica, Ruanda y El Salvador. Ponencia presentada el 26 de agosto de 2003 en Mxico DF. Feiburg, Instituto Max Planck, Nota de investigacin, 2003.

los actores de la transicin y la reconciliacin ulterior en el olvido. Su lema sera: sin olvido no hay paz ni reconciliacin.

responsables con medidas de reparacin a las vctimas y de recuperacin de la verdad. Su lema sera: sin perdn y sin verdad no hay paz ni reconciliacin.

perdn y de justicia, que haga posible la transicin y la reconciliacin, intentando en todo caso individualizar responsabilidades. Su lema sera: slo combinando perdn, verdad e individualizacin de las responsabilidades es posible la paz y la reconciliacin.

fundar un nuevo orden democrtico basado en derechos humanos. Su lema sera: sin sancin penal no hay reconciliacin.

Es claro que el cuadro precedente es esquemtico y presenta tipos ideales, en el sentido de Weber, ya que las transiciones nacionales son especficas y pueden tener rasgos de uno y otro tipo. Adems, las transiciones no deben ser vistas estticamente; algunos pases, al comenzar una transicin, pueden preferir una cierta va, pero pueden terminar en otro proceso. Por ejemplo, Argentina, al comienzo del gobierno Alfonsn, pareca encaminarse a una transicin punitiva, pues los miembros de la junta militar, fueron condenados, y pareca que iban a ser juzgados muchos otros oficiales involucrados en crmenes atroces; pero luego ese pas tendi a seguir el modelo III, debido a las presiones de los militares y a los retrocesos de los gobiernos civiles, que llevaron a la expedicin por el gobierno Alfonsn de las leyes de punto final y de obediencia debida; finalmente, el indulto, por Menem, de los jefes de la junta llev al pas a una transicin tipo II, pero es posible que los desarrollos recientes encaminen al pas hacia mayores castigos. Los procesos transicionales son entonces eminentemente dinmicos. A pesar de lo anterior, esa tipologa nos parece til para encuadrar la discusin sobre verdad y justicia en Colombia. Nosotros creemos que en Colombia los modelos radicales (I y IV) son inviables polticamente e indeseables tica y jurdicamente. De un lado, el modelo IV supone circunstancias que no se presentan en el pas, en especial la existencia de una voluntad poltica capaz de imponer los tribunales, como lo hicieron los aliados en Nuremberg y en Tokio, o el Consejo de Seguridad en Yugoslavia y Rwanda. Eso supondra un triunfo militar de algunas de las partes en el conflicto armado colombiano, que no parece ser la opcin. Pero incluso si eso ocurriera, de todos modos el modelo IV no parece viable, pues ste supone que la voluntad triunfante que impone los tribunales es suficientemente limpia para castigar legtimamente a los vencidos, lo cual no ocurre en Colombia, en donde todos los actores, incluyendo al Estado, estn involucrados en crmenes atroces, pues vivimos una barbarie simtrica 14 . Finalmente, cuando han
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Al respecto, ver Orozco, Ivn, Op-cit. Sobre el concepto de barbarie simtrica, Cf. infra punto 5.

existido crmenes masivos, como ha sucedido en Colombia, un modelo estrictamente punitivo implica una eficacia del sistema penal nacional o internacional, que no parece existir, lo cual lleva al siguiente dilema: si se intenta castigar a todos los implicados, seran necesarios juicios interminables, con detenciones prolongadas de los imputados, lo cual terminara por deslegitimar los procesos mismos 15 . Por ello, parecera necesario admitir al menos perdones para mandos inferiores, a fin de concentrar el castigo en los mandos superiores; pero eso significa un abandono, al menos parcial, del paradigma estrictamente punitivo 16 . El modelo I de perdones amnsicos, que fue posible en el pasado, y que incluso tuvo algunos xitos notables, como las transiciones en Espaa y Portugal en los aos setenta, no parece hoy posible. Desde el punto de vista jurdico, la evolucin reciente del derecho internacional, aunque admite e incluso promueve los perdones nacionales por muchos delitos, en especial la amnista de los combatientes que no han cometido crmenes de guerra, condena las amnistas generales de crmenes de guerra o de lesa humanidad, que son delitos internacionales, por lo que su perdn incondicionado no slo resulta incompatible con las obligaciones internacionales de los Estados en materia de derechos humanos 17 , sino que muy probablemente implicara la activacin del Tribuna Penal Internacional (TPI) frente a Colombia. Es cierto que este tema no es jurdicamente pacfico pues existen controversias en torno al alcance de las obligaciones estatales frente a estas graves violaciones a los derechos humanos y de los derechos de las vctimas, as como sobre su grado de fuerza vinculante. En algunos puntos existen solamente principios emergentes 18 ; sin embargo, en otros aspectos puede hablarse de estndares normativos consolidados, como el reconocimiento de un deber de sancin de ciertos comportamientos, que se encuentra incorporado en normas convencionales claras al respecto, como la Convencin sobre el TPI o la Convencin contra la tortura. Por ello actualmente, a pesar de las controversias, es claro que los derechos de las vctimas y los deberes del Estado de sancionar las violaciones de derechos de las vctimas limitan las posibilidades de perdn y olvido de las ms graves
Segn explica el profesor Simon, en Rwanda, fuera de aquellos que eran juzgados internacionalmente, se decidi procesar internamente a todos los responsables. El resultado de eso fue que en 1999 haba 121.500 personas en prisin preventiva con slo 20.000 personas procesadas. En contraste, a finales del ao 2000, los tribunales de Ruanda haban condenado con sentencia firme a slo 3.343 personas. Sobre la base de los datos disponibles se estim que podra llevar 113 aos procesar al resto de las personas en las 19 prisiones de Ruanda y las 154 crceles locales ("cachots"). No sorprende que en el ao 2001 esta situacin fuera descrita por el Representante Especial del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos como "inadmisible e indeseable" (Op-cit, pg. 12). 16 Para una defensa de la posibilidad y necesidad de una cierta selectividad en el castigo de las violaciones a los derechos humanos en los procesos de transicin, ver Nino, Carlos S., The Duty to Prosecute Past Abuses of Human Rights Put into Context, 100 Yale Law .Journal . 2619 (1991). Las reflexiones de Nino en el tema son importantes, no slo por su calidad terica, sino por cuanto, como es conocido, l fue uno de los consejeros de Alfonsn en el tema, durante los complejos aos iniciales de la transicin argentina. 17 Ver, por ejemplo, la sentencia de la Corte Interamericana en el caso Barrios Altos del Per, sentencia de l4 de Marzo de 2001, Corte I.D.H. (Ser. C) No. 75 (2001). 18 Sobre la nocin de esos deberes y derechos como principios emergentes, ver Mndez, Juan, Accountability for Past Abuses en Human Rights Quaterly 19 (1997), pgs. 259 y ss.
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violaciones a los derechos humanos, por lo que un perdn amnsico de los crmenes atroces es no slo incompatible con el derecho internacional vigente, sino que muy probablemente activara a la Corte Penal Internacional, la cual tiene competencia para asumir casos de personas enjuiciadas internamente cuando la decisin nacional haya sido adoptada con el propsito de sustraer a la persona de que se trate de su responsabilidad penal por crmenes de competencia de la Corte (artculo 17. 2 a. del Estatuto de Roma). Es claro que una amnista general de delitos de lesa humanidad o crmenes de guerra queda incluida en esa hiptesis. Eso no significa que todos los crmenes amnistiados sean competencia de la Corte, pues los efectos del tratado de Roma no son retroactivos y Colombia introdujo la salvedad de excluir de la competencia por siete aos los crmenes de guerra. Lo anterior muestra la fragilidad jurdica y poltica de un proceso de paz fundado en las premisas de perdn y olvido, pues no slo el TPI podra intervenir en muchos asuntos sino que, adems, otros casos podran ser investigados por jueces de otros pases, en virtud del principio de jurisdiccin universal que cubre muchos de esos crmenes internacionales, como el genocidio, la tortura, o la desaparicin forzada, y en virtud del cual, esos comportamientos pueden ser juzgados y sancionados por cualquier Estado, en nombre de la comunidad internacional 19 . Directamente ligado a lo anterior, polticamente tampoco ese tipo de amnistas parece posible, pues existen presiones internas e internacionales importantes en contra de ese tipo de medidas. Un proceso de paz fundado en esos perdones amnsicos sera muy frgil tanto jurdica como polticamente. Pero adems, ese tipo de transiciones no es tica ni polticamente deseable, por la manera como oculta la verdad y las responsabilidades, y sacrifica los derechos de las vctimas, lo cual dificulta la reconciliacin y es el germen de violencias futuras. La experiencia colombiana es desafortunadamente instructiva al respecto; las amnistas incondicionales a la terminacin de los conflictos, sin que se hubieran establecido responsabilidades, ni esclarecido la verdad de lo ocurrido ni reparado a las vctimas, mantuvieron sentimientos de injusticia y venganza que alimentaron posteriores guerras y violencias. Esto era claro en las guerras civiles del siglo XIX. As, en la dcada de 1880, el profesor suizo Ernst Rothslisberger, al indagar sobre los motivos de la guerra civil de 1884- 1886, declaraba al respecto: No es por conviccin que la mayora est afiliada en este o en el otro partido, sino porque en uno de ellos tienen que vengar algn hecho de atrocidad. A ste le han matado el padre, al de ms all se le llevaron un hermano, a un tercero le ultrajaron madres y hermanas; en la prxima revolucin han de vengar las afrentas. As ocurre que entre los conservadores encontramos gente librepensadora, y entre los liberales
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Sobre el alcance del principio de jurisdiccin universal, ver las sentencias C-1189 de 2000 y C-554 de 2001 de la Corte Constitucional.

catlicos fanticos. Cada cual se rige por la ley de la venganza de sangre 20 . Esta lgica se ha mantenido en perodos posteriores, como lo muestra la historia personal de muchos miembros de actores armados, que explican que una de las razones esenciales para ingresar a la guerra fue la idea de vengar atropellos contra l o su familia. Por ello en Colombia, las amnistas amnsicas han perpetuado las violencias 21 . La construccin en Colombia de una sociedad democrtica sobre las bases del olvido de los atropellos del pasado es entonces muy endeble. No siendo posibles los modelos extremos, todo indica que una justicia transicional en Colombia debera aproximarse a alguno de los tipos intermedios, que buscan un cierto equilibrio o proporcionalidad entre los imperativos de castigo, los derechos de las vctimas, y las dinmicas de las negociaciones y de los procesos de reconciliacin. Estos modelos intermedios se mueven entonces en la siguiente lgica: intentan realizar procesos de transicin y formular propuestas de negociacin de la paz que tomen en cuenta los derechos de las vctimas; o, visto de otro lado, formulan pretensiones de justicia que no impidan las negociaciones de paz. Sin embargo, entre esos modelos intermedios existen diferencias significativas. As, el modelo II de perdones compensadores es insuficiente en el contexto colombiano, pues supone que los derechos a la verdad, la reparacin y a la justicia de las vctimas (con las correspondientes obligaciones del Estado) pueden ser intercambiados, de suerte que puede haber un trade-off entre ellos, de tal manera que si un Estado avanza mucho en reparacin y verdad, no tendra por qu castigar a los responsables. Sin embargo, tanto desde el punto de vista jurdico como tico y poltico, esta tesis es problemtica. De un lado, las obligaciones estatales de justicia, verdad y reparacin tienen una cierta autonoma, por lo que no es suficiente para justificar un perdn a los responsables de graves crmenes que el Estado busque establecer la verdad de lo sucedido y reparar a las vctimas 22 . La individualizacin de los responsables y su castigo es una exigencia independiente establecida por el derecho internacional, por lo que una amnista general de esos comportamientos, a pesar de que el Estado se comprometa a establecer la verdad y a reparar las vctimas parece incompatible con el derecho internacional vigente. La sentencia de Barrios Altos de la Corte Interamericana seala explcitamente, en el prrafo 41, que son inadmisibles las leyes que pretendan impedir la investigacin y sancin de los
20 Citado por Thomas Fisher. Desarrollo hacia afuera y revoluciones en Colombia. 1850-1910 en Snchez, Gonzalo, Aguilera, Mario (Ed), Memoria de un pas en guerra. Los mil das 1899-1902. Bogot, UNIJUS, IEPRI, Planeta, 2001, pg. 44. Para una historia de las amnistas en Colombia, ver Snchez, Gonzalo, De amnistas, guerras y negociaciones en Snchez, Gonzalo, Aguilera, Mario (Ed), Memoria de un pas en guerra. Los mil das 1899-1902. Bogot, UNIJUS, IEPRI, Planeta, 2001, pgs. 329 y ss. 21 Sobre los efectos antidemocrticos que ha tenido la falta de memoria en las guerras en Colombia, ver Snchez, Gonzalo, Guerras, memoria e historia. Bogot, ICANH, 2003. 22 Sobre la independencia de estas obligaciones del Estado, ver Mndez, Juan, Op-cit, pgs. 259 y ss.

responsables de las violaciones graves de los derechos humanos tales como la tortura, las ejecuciones sumarias, extralegales o arbitrarias y las desapariciones forzadas, todas ellas prohibidas por contravenir derechos inderogables reconocidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. De otro lado, la individualizacin de los responsables de esos crmenes atroces y su castigo no es una simple expresin de la venganza sino que cumple funciones esenciales en una transicin a la paz y a la democracia, como son, entre otras, las siguientes: evitar el sentimiento de impunidad y cinismo en la poblacin, que derivara de no castigar al menos a los principales responsables de esas atrocidades; revalorizar a las vctimas, y a sus familiares, que ven que la sociedad toma en serio sus necesidades; condenar polticamente esos comportamientos, a fin de marcar la transicin de una situacin de desconocimiento de la dignidad humana a un nuevo orden basado en el respeto de los derechos humanos; limitar las posibilidades de accin de los principales violadores de derechos humanos en el nuevo rgimen poltico, y disuadir a futuros victimarios de incurrir en esos comportamientos 23 . Por todo ello, creemos que las transiciones ms compatibles con los derechos de las vctimas y los principios democrticos son aquellas que admiten nicamente perdones responsabilizantes y, por ello, defendemos una justicia transicional de ese tipo para Colombia. Entendemos por perdones responsabilizantes formas de negociacin de la paz que toman seriamente los derechos de las vctimas y los deberes del Estado de establecer la verdad, reparar a las vctimas y sancionar a los responsables. En ese esquema, la justicia transicional debe realizar todos los esfuerzos necesarios por cumplir esas obligaciones, por lo que no slo el Estado debe establecer mecanismos para satisfacer la verdad como comisiones de verdad- y reparar a las vctimas, sino que adems no son admisibles amnistas o perdones generales por crmenes de lesa humanidad o de guerra, aunque obviamente son factibles perdones para otros delitos asociados al conflicto armado, como el hecho mismo de ser combatiente o algunas infracciones menores al Derecho Internacional Humanitario. Por ello, en este tipo de procesos, la concesin de perdones debe ser excepcional, individualizada y regida por el principio de proporcionalidad en materia constitucional y de derechos humanos, esto es, debe estar plenamente justificada por la necesidad de alcanzar la paz y la reconciliacin, en la medida en que otros medios para lograr ese propsito resulten inviables. Y la concesin del perdn debe ser proporcionada a las contribuciones a la justicia del inculpado, su grado de mando y la gravedad de sus comportamientos. La concrecin de estos perdones responsabilizantes supone que frente a los delitos de lesa humanidad y los crmenes de guerra deber imponerse tanto castigo
23 Para una defensa ya clsica de ese deber de castigar a los principales responsables de los crmenes ms atroces, ver Orentlicher, Diane F., Settling Accounts: The Duty to Prosecute Human Rights Violations of a Prior Regime, 100 Yale Law .Journal. 2537 (1991). Ver igualmente Mndez, Juan, Op-cit.

como sea posible y necesario: el perdn ser legtimo nicamente cuando sea necesario para el logro de la paz, o cuando el perdn aparezca claramente superior en trminos ticos- al castigo; pero incluso en estos casos, es necesario prever otros mecanismos para responsabilizar a los victimarios ante la sociedad. De los casos que conocemos, la transicin sudafricana es tal vez la que ms se aproxima a ese esquema. En ese pas, se abandonaron los modelos extremos, pues los acuerdos de paz y la llamada constitucin transitoria tomaron en consideracin los derechos de las vctimas pero tambin autorizaron formas de amnista, por lo que fue creada una comisin de verdad y reconciliacin, dividida a su vez en tres comits: uno que escuch a las vctimas para reconstruir la verdad sobre los crmenes del apartheid; otra que tramit las amnistas, y una tercera que formul recomendaciones para las reparaciones. Un punto decisivo fue, entonces, que no hubo una amnista general sino que cada victimario que quera obtener el perdn deba hacer una confesin pblica de sus crmenes ante el comit de amnista, y poda obtener el perdn nicamente si se trataba de un crimen poltico, haba realmente confesado todo los hechos relevantes del crimen, y exista una cierta proporcionalidad entre el hecho de violencia y el propsito poltico perseguido. Y obviamente el perdn slo cubra el delito confesado. Ese esquema tena varias finalidades: la concesin del perdn deba facilitar la transicin, pues se consider que sin ese mecanismo, la negociacin para dar fin al rgimen del apartaheid no hubiera sido posible o se hubiera visto gravemente obstaculizada. Pero se busc minimizar la impunidad que poda derivar de esos perdones. As, nicamente los crmenes confesados en un perodo podan ser perdonados, mientras que los otros podran ser castigados. Adems, el hecho de que los victimarios tuvieran que realizar peticiones individuales de indulto, fundadas en una confesin exhaustiva y pblica de su crimen, buscaba no slo favorecer la bsqueda de la verdad sino que, en la prctica, logr otros propsitos relevantes; en ciertos casos, ese mecanismo de confesin pblica permiti una cierta reconciliacin entre vctimas y victimarios, pues la confesin equivala a una solicitud de perdn, que en ciertos eventos fue concedida por las vctimas o los familiares. Y en todo caso, esta confesin pblica permita establecer una condena social al victimario, que deba revelar sus atrocidades. Finalmente, conviene destacar que muchas solicitudes fueron rechazadas. Aproximadamente, 7.700 personas solicitaron amnista, la cual fue concedida en unos 1.200 casos 24 . La transicin sudafricana genera todava muchas polmicas 25 , pues algunos autores consideran que hubo un exceso de perdn, ya que fueron indultados crmenes atroces, como asesinatos, torturas o desapariciones. Para otros, por el contrario, fue un modelo
Ver Hamber, Brandon, Op-cit, pg. 1078. Para una defensa interesante de la transicin sudafricana, ver Minow, Martha, Between Vengeance and Forgiveness: Facing History after Genocide and Mass Violence. Boston, Beacon Press, 1998, captulo IV. Para visiones ms crticas, ver Hamber, Brandon, Dealing with the Past: Rights And Reasons: Challenges For Truth Recovery In South Africa And Northern Ireland en 26 Fordham Inernational Law Journal. 1074, 2003.
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ideal de equilibrio entre justicia restauradora y justicia punitiva, pues mantuvo dosis proporcionadas de castigo pero innov en formas de justicia restauradora, que ayudaron a la reconciliacin. Adems, es obvio que ese proceso tiene particularidades que slo son explicables en el contexto de ese pas, por lo que sus frmulas no pueden ni deben ser trasladadas mecnicamente al caso colombiano. Sin embargo, esa transicin ilustra que es posible esforzarse por lograr un equilibrio entre las necesidades de justicia y las necesidades de negociar la paz, bajo la forma de perdones responsabilizantes, por lo que consideramos que ese tipo de transicin sera la ms deseable para Colombia. Una transicin fundada en perdones responsabilizantes no slo logra un equilibrio bsico entre las exigencias de justicia y las restricciones impuestas por los procesos de paz sino que, adems, parece blindada jurdicamente, pues resulta compatible con el derecho internacional, ya que los perdones concedidos bajo la forma de indultos individuales, o de subrogados penales que permiten rebajas de penas - son proporcionados y se encuentran justificados por los intereses de la paz. Por ello, es razonable que esos casos no sean perseguidos por el Tribunal Penal Internacional, ni por los jueces de otros pases, pues en ese evento la decisin interna de conceder un perdn parcial o total no deriva de incapacidad del Estado o del inters de sustraer al responsable del castigo penal sino de la necesidad de equilibrar las exigencias de la paz con los reclamos de justicia. Por consiguiente, es razonable pensar que en esos eventos no se aplica la excepcin al non bis in idem prevista por el estatuto de Roma 26 y que, adems, incluso si el caso fuera admisible, es probable que el Fiscal aplique el principio de oportunidad y que, en los intereses de la justicia, no persiga esos casos 27 . Y finalmente, si ese proceso de paz fundado en perdones responsabilizantes est apoyado por la ONU, ser siempre posible recurrir al Consejo de Seguridad que suspenda la investigacin o el enjuiciamiento 28 . Esto muestra que un proceso de paz basado en perdones responsabilizantes tiene claro piso jurdico.

E. Violencias verticales y horizontales, y las posibilidades de perdn: una disgresin sobre justicia restaurativa y justicia retributiva, y la relacin entre justicia transicional y el tipo de conflicto a ser superado

La anterior presentacin de los tipos de transicin debe ser complementada con la discusin de su relacin con el tipo de situacin que se quiere superar. Y la razn es la siguiente: para determinar cul de las modalidades de transicin es la ms adecuada,

Ver artculos 17-1-c y 20-3 del Estatuto de Roma. Segn el artculo 53-1-c, para decidir si inicia una investigacin, el fiscal deber tener en cuenta si existen razones sustanciales para creer que, aun teniendo en cuenta la gravedad del crimen y los intereses de las vctimas, una investigacin no redundara en inters de la justicia. 28 Ver el artculo 16 del Estatuto de Roma.
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algunos autores, como Ivn Orozco 29 , insisten con razn en que es necesario tomar en cuenta cul es el tipo de estado de cosas que se quiere superar, pues no son iguales las lgicas y las posibilidades de perdn en la transicin de una dictadura estable a una democracia, que en el caso de una transicin de una guerra civil a la paz. Segn estos enfoques, es necesario distinguir dos tipos de situaciones de violacin masiva de los derechos humanos: de un lado, los casos de dictaduras o regmenes totalitarios, como el nazismo o las dictaduras del Cono Sur, caracterizados por una victimizacin o barbarie vertical o asimtrica, en donde la distincin entre victimarios y vctimas es bastante clara, pues unos ejercen la violencia y otros la padecen. De otro lado, las guerras civiles y los conflictos armados, en donde la barbarie es ms simtrica u horizontal, y la distincin entre vctimas y victimarios es mucho menos clara, ya que cada actor armado (con sus respectivas bases sociales de apoyo) es al mismo tiempo vctima (pues padece los ataques del enemigo) pero tambin victimario (pues infringe violencia al otro actor armado y a sus bases sociales) 30 . Hay pues una suerte de victimizacin recproca. Por ello la figura del vengador (vctima que se convierte en victimario) ocupa un lugar tan importante en el desenvolvimiento de estos escenarios de violencia horizontalizada, en donde las figuras de la vctima y del victimario tienden a veces a confundirse. Ahora bien, a partir de esta distincin, Orozco sugiere la tesis de que los perdones son no slo ms legtimos sino que incluso parecen polticamente ms viables y adecuados cuando se trata de la transicin de una violencia horizontalidada a la paz, que suele ser una doble transicin, que cuando se trata de una transicin de una dictadura estable a una democracia, que es una transicin simple 31 . Aun cuando Orozco reconoce que las evidencias empricas en esta materia distan de ser concluyentes, considera que es razonable suponer que en una doble transicin, a partir de una violencia horizontalizada o barbarie simtrica, es ms plausible (e incluso legtimo) recurrir a formas de perdones, tanto por razones normativas como fcticas. De un lado, en las negociaciones, los sectores ms duros de las partes en conflicto tendern a aliarse entre s para poner en marcha estrategias para evitar castigo para sus atrocidades, con lo cual las fuerzas a favor de los perdones son considerables; de otro lado, estos guerreros -y sectores de sus bases de apoyo- tendern a considerar esos perdones como legtimos, pues los ven como formas de perdn recproco, en la medida en que, debido a una cierta indiferenciacin entre vctimas y victimarios, cada actor se ve a s mismo como una vctima que perdona a su victimario
Ver Orozco, Ivn, Op-cit. Ver igualmente su texto an indito, Dealing with Symmetrical Barbarism: A Challenge for the Human Rights Movement. (The Colombian Case). 30 Como bien lo precisa Orozco, esta distincin se funda tambin en tipos ideales. En la realidad, las situaciones tienen elementos de violencia horizontal y vertical, siendo lo importante establecer cul tipo de victimizacin es claramente predominante. 31 Ver Orozco. Dealing with Symmetrical.. Loc-cit, Segn Orozco, quien se basa en las tipologas de Terry Carl (sobre transiciones dobles y simples) y en Rajeev Bhargava (sobre la distincin entre barbaries simtricas y asimtricas), en las dictaduras estables, la violencia es asimtrica o vertical, pues el Estado no enfrenta la resistencia de un actor armado. No hay conflicto armado sino slo represin. La transicin es entonces simple pues busca pasar de la dictadura a la democracia. En las guerras internas, la violencia es ms horizontalizada y, como los Estados que enfrentan un conflicto armado suelen ser autoritarios o dictatoriales, entonces la transicin es doble: de la guerra a la paz y del autoritarismo a la democracia.
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(la otra parte) y que entonces tiene cierto derecho a ser perdonado, en tanto victimario, por la otra parte. Con todo, autores como Orozco no plantean que estas formas de perdn, en los contextos de doble transicin, impliquen una falta de individualizacin de responsables; sin embargo, parecen plantear que esa responsabilizacin debe operar ms dentro del marco de formas de justicia restaurativa. Eso significa que uno podra distinguir en los tipos de transiciones fundadas en perdones responsabilizantes, aquellas que se basan ms en visiones retributivas y otras ms fundadas en criterios ms restauradores. La tesis de autores como Orozco podra entonces ser reformulada, dentro de nuestra la tipologa, de la siguiente manera: los perdones responsabilizantes prioritariamente retributivos son ms propios de las transiciones simples, mientras que en las transiciones dobles, derivadas de violencias horizontales, la estrategia ms adecuada sera los perdones responsabilizantes pero prioritariamente restauradores. Y ms an, desde una perspectiva ms general, algunos autores como Martha Minow parecen considerar que la justicia restauradora podra jugar un papel esencial en todas las formas de justicia transicional. Esto muestra que el debate que opone el paradigma de la justicia restaurativa a aquel de la justicia retributiva, que en los ltimos aos se ha desarrollado en el mbito de la poltica criminal en muchos campos, tiene tambin una incidencia importante en las discusiones en torno a la justicia transicional. Es pues necesario analizar, al menos brevemente, las posibilidades y lmites de la justicia restauradora en las transiciones de la guerra a la paz. Este anlisis es an ms importante en la actual coyuntura colombiana, pues el proyecto de alternatividad se funda, en parte, en ciertas ideas derivadas de la justicia restaurativa. En efecto, de manera explcita, la exposicin de motivos invoca el paradigma de la justicia restaurativa como un criterio que inspira las regulaciones propuestas, tesis que ha sido tambin defendida por el Alto Comisionado de Paz, Luis Carlos Restrepo, quien afirm que ese proyecto promueve la aplicacin de una justicia restaurativa, dejando atrs el esquema de justicia retributiva que se limita a imponer una pena de crcel al condenado sin que simultneamente se estn desarrollando acciones de reparacin individual y social 32 . La llamada justicia restaurativa hace referencia a un movimiento de crtica a la idea de castigo o retribucin como la forma adecuada de enfrentar los crmenes. Este enfoque, que ha adquirido una cierta fuerza en los ltimos veinte aos, es muy diverso y variado, pues se alimenta de muchas fuentes culturales y religiosas, por lo que puede tener significados diversos para los distintos autores y grupos que lo defienden 33 . Con todo, a pesar de sus
Restrepo, Luis Carlos, Ponencia presentada en el Woodrow Wilson Center, Washington DC, el 22 de septiembre de 2003. 33 Para presentaciones breves y generales del significado de la justicia restaturativa, ver Gilman, Eric, What is restorative justice? en Internet, tomado en diciembre 2003 en www.sfu.ca/cfrj/fulltext/gilman.pdf. Ver igualmente el sitio www.restorativejustice.org, para orientaciones generales en la materia. Algunos de los textos ms conocidos en la materia son de autores como John Braithwaite o Howard Zehr. De Braithwaite, ver su libro Restorative justice and responsive regulation, Oxford university press, 2001. De Zehr, ver Changing Lenses: A New Focus for Crime and Justice. Scottdale, Pennsylvania; Waterloo, Ontario: Herald Press, 1990. Para una revisin de las fuentes filosficas, culturales y religiosas diversas de ese movimiento, ver Minow, Martha, Op-cit, pgs. 91 y 92.
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diferencias de perspectivas, la idea bsica de este enfoque es que, en caso de un crimen, la sociedad debe centrarse en la vctima y en el dao ocasionado, ms que en el delincuente y en la infraccin de la ley. Las necesidades de las vctimas y el restablecimiento de la paz social son entonces las finalidades bsicas que debe tener la respuesta al crimen, por lo que lo importante es reconocer el sufrimiento ocasionado a la vctima, repararle el dao que le fue causado y restaurarla en su dignidad, ms que castigar al responsable. Estos enfoques critican entonces el castigo retributivo, pues consideran que la imposicin de una pena suele no tomar en cuenta las necesidades y sufrimientos de la vctima ni logra restablecer la convivencia pacfica, ya que no permite una adecuada reintegracin a la comunidad del ofensor. Por ello, los paradigmas restauradores, a diferencia de lo que hace el sistema penal, se centran ms en el futuro que en el pasado; lo importante no es tanto evaluar la culpa pasada del ofensor para imponerle un castigo sino que la comunidad y el Estado deben buscar mecanismos para que el ofensor comprenda el dao que provoc, reconozca su responsabilidad e intente reparar ese dao. A partir de esos principios, los enfoques restauradores recomiendan otras formas de enfrentar el crimen, fundadas en la activa participacin de la comunidad, y en especial en el dilogo directo de los afectados por el crimen (ofensor y ofendido); la finalidad es lograr una especie de responsabilizacin no retributiva del ofensor, a fin de que ste asuma su responsabilidad y repare el dao ocasionado. Uno de los instrumentos tpicos de intervencin es entonces la llamada mediacin entre vctima y ofensor (Victim Offender mediation); la idea bsica es reunir a la vctima con el ofensor, con la participacin de un mediador, para que se establezca una comunicacin que permita que el victimario comprenda el dao que ocasion, y las partes involucradas decidan cules son las mejores salidas para reparar el dao. Y en ese escenario, es posible que exista una cierta reconciliacin, pues la dinmica tiende a llevar al victimario a solicitar perdn, que puede ser otorgado por la vctima. Finalmente, ciertas medidas alternativas son previstas para que sea claro que el ofensor asume sus responsabilidades: trabajos comunitarios, reparacin de los daos, aceptacin de participar en formas de terapia, etc. Los enfoques restauradores tienen sin lugar a dudas puntos interesantes y atractivos pues, en ciertos contextos, pueden permitir una proteccin ms adecuada de ciertos valores de convivencia democrtica. Y por ello, es vlido intentar incorporar algunos elementos del enfoque restaurador en la justicia transicional 34 . Sin embargo, es muy importante recordar que esos enfoques restauradores fueron pensados originariamente para hacer frente a la violencia derivada del crimen ordinario, que es una violencia puntual e intersubjetiva 35 .
Para la discusin de estos elementos restauradores en los procesos transicionales, ver las referencias al enfoque de Demond Tutu en la transicin sudafricana, reseado por Minow. Op-cit. 35 Como ejemplo de este carcter intersubjetivo, dice Zehr que el enfoque restaurador sostiene que el comportamiento criminal es primariamente la vulneracin de un individuo por otro. Cuando un crimen es cometido, es la vctima quien es afectada, no el Estado; en vez de que el ofensor tenga una deuda con la sociedad que debe ser saldada recibiendo un castigo impuesto por el Estado, el ofensor tiene una deuda especfica hacia la vctima, que slo puede ser pagada reparando el dao ocasionado." (Zehr, Op- cit).
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Por ello su utilizacin mecnica, como paradigma dominante para enfrentar las violaciones masivas y graves a los derechos humanos en Colombia, resulta problemtica, al menos por cuatro razones, dos comunes a todos los procesos de transicin, y dos especficas a Colombia, al menos en la actual coyuntura. De un lado, las transiciones de la guerra a la paz deben enfrentar una violencia masiva, en donde es muy difcil localizar a aquellas vctimas y victimarios que deben participar en los procesos de mediacin interpersonal, que posibiliten un perdn y una reparacin, que reconstruya a su vez la convivencia y reafirme las reglas y valores que fueron afectados por el crimen. As, en un delito ordinario como una agresin de un joven a un anciano-, vctima y victimario estn delimitados y pueden entrar en una mediacin. Pero, cmo trasladar ese modelo para hacer frente a estrategias deliberadas y sistemticas de exterminio masivo, como las de las dictaduras del Cono Sur, o como la que sufri la Unin Patritica en Colombia? En una situacin de esas, quin debe pedir perdn? Los autores intelectuales? Basta con ellos? O es necesaria una solicitud de perdn de los actores materiales? Y ms complejo an, en donde radica la facultad de conceder el perdn, si el grupo de vctimas es masivo? Puede el Estado perdonar a nombre de las vctimas? Y qu sucede si las vctimas estn divididas y algunas favorecen el perdn, mientras que otras lo rechazan y reclaman el castigo? En esas circunstancias de violencia masiva, la dimensin restauradora del perdn propia de los procesos intersubjetivos se torna muy problemtica y tiende a desvanecerse. Como dice Minow, las disculpas oficiales luego de atrocidades masivas carecen de la conexin directa entre ofensor y vctima que ayudan a poner en marcha las dimensiones sociales de la reparacin 36 . De otro lado, la atrocidad de los delitos de lesa humanidad y de los crmenes de guerra tambin pone en cuestin el uso dominante de los instrumentos restaurativos como esquema dominante, puesto que estaramos frente a comportamientos, en principio, imperdonables. Por consiguiente, la exigencia de castigo retributivo de esos comportamientos atroces no es una bsqueda de venganza sino la necesidad de condenar pblicamente y excluir esas conductas de la sociedad que se pretende fundar. Por ello, el uso privilegiado de instrumentos restaurativos frente a crmenes de lesa humanidad es muy problemtico. En tercer trmino, en Colombia no es claro que estemos en una violencia horizontal masiva, con formas de victimizacin recproca generalizadas. Sin excluir que esa violencia recproca existe y puede ser importante, no creemos que Colombia est viviendo una guerra civil con alta movilizacin ciudadana a favor de los distintos actores en pugna. Sin que pretendamos terciar en el complejo debate sobre la caracterizacin del conflicto colombiano 37 , creemos que en nuestro pas, la poblacin civil est sufriendo una
Minow. Op-cit, pg. 117. Sobre los problemas de la caracterizacin del conflicto colombiano, ya sea como guerra civil (Ramrez Tobn), guerra contra la sociedad (Pcaut), violencia generalizada, etc, ver Posada Carb, Eduardo, Guerra civil? Guerra contra los
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victimizacin mltiple, por parte de los distintos actores armados. En tal contexto, no existe razn ni tica ni poltica para que las vctimas en particular, y la sociedad colombiana en general, deban aceptar los perdones recprocos que pudieran darse entre las cpulas de los actores armados. Finalmente, la dimensin restaurativa adquiere fuerza y eficacia cuando las comunidades comparten unos valores bsicos, que permiten que la solicitud y concesin del perdn refuercen los valores compartidos y permitan una reconciliacin entre el ofensor y la vctima. En los procesos transicionales, esto supone que exista una cierta visin compartida del pasado, producto de distintos procesos, como la labor exitosa de una comisin de verdad. Por ello, en Sudfrica, las prcticas restaurativas pudieron tener una cierta eficacia, pues se fundaban en la condena general al rgimen del apartheid, que no contaba con defensores ni internos ni internacionales. En cambio, cuando la sociedad se encuentra an dividida en torno al significado del pasado que se quiere superar, el uso de los instrumentos restaurativos y los llamados a la reconciliacin a toda costa, adquieren un sentido muy problemtico, por no decir perverso, pues se tornan en instrumentos de impunidad, ya que en el fondo tienden a deslegitimar a las vctimas o a los sectores sociales que reclaman justicia, que son calificadas como personas o grupos sociales que no han sabido superar el sentimiento de venganza. En esos contextos, la reconciliacin se torna, como lo deca Juan Mndez de la situacin Argentina, en la palabra clave de quienes simplemente no quieren hacer nada frente a los responsables de las atrocidades 38 . Hoy en Colombia esa funcin parece cumplirla la expresin justicia restaurativa, pues sin que tengamos siquiera una visin bsica de las responsabilidades sobre las atrocidades cometidas en el pas, quieren excluirse a los responsables de crmenes atroces de cualquier forma de castigo. Por todo lo anterior, sin negar el hecho que ciertas dimensiones de la justicia restaurativa son aplicables a los procesos de transicin y seran tiles en Colombia, creemos que en nuestro pas el enfoque adecuado de justicia transicional no puede ser de una responsabilizacin fundada primariamente en mecanismos restauradores; los perdones responsabilizantes no pueden dejar de lado, frente a los delitos de lesa humanidad, un componente necesariamente retributivo, tal y como lo exige el derecho internacional.

F. La concrecin de la frmula de los perdones responsabilizantes

Es indudable que la idea de una transicin fundada en perdones responsabilizantes es todava muy abstracta y requiere ser especificada. Por ello, en lo que sigue, proponemos y
civiles? Violencia Generalizada? Sobre la naturaleza del conflicto armado colombiano. Bogot, Documento preparado para la fundacin Ideas para la Paz, 2001. 38 Citado por Hayner, Priscilla, Op-cit, p 161. En el captulo 10, la autora analiza el distinto sentido que tuvo la bsqueda de la reconciliacin en pases como Argentina o Sudfrica.

justificamos los alcances de ese esquema en relacin con los derechos bsicos de las vctimas (con las correspondientes obligaciones estatales): verdad, reparacin y justicia.

1. El derecho de las vctimas a la verdad y la obligacin de los Estados de recordar

Teniendo en cuenta la definicin y alcance de los perdones responsabilizantes, es evidente la necesidad de esclarecer la realidad de los hechos ocurridos, no slo en trminos colectivos y de reconstruccin cultural sino tambin en trminos individuales. As, la verdad exhibe una doble dimensin. No slo busca garantizar a la sociedad la norepeticin de hechos violentos de este tipo a travs de la divulgacin, asimilacin y discusin, sino que adems pretende dar a conocer a las vctimas y familiares la verdad de lo sucedido 39 . En este punto es menester describir en qu deben consistir esos procesos de reconstruccin de la verdad, cules deben ser sus dimensiones y coberturas y qu compromisos deben exigirse a quienes participan. Ya que es obligacin del Estado difundir la verdad obteniendo testimonios autorizados acerca de crmenes y violaciones de derechos humanos, le est vedado permitir el olvido. Por tanto, no puede aceptar la reinsercin -individual o colectiva- de actores armados sin arrepentimiento, pues su relacin con los otros grupos armados y con la sociedad a travs de actos violentos es el resultado de un conflicto suprimido que debe salir a flote a fin de garantizar el xito del proceso y facilitar una verdadera reconciliacin. De conformidad con lo anterior, resulta imperativo que todo reinsertado colabore en la reconstruccin de la verdad. Pero para ello requerir enfrentarse con el pasado que est dejando a travs de la desmovilizacin. Resultara entonces imprescindible, en un momento dado, integrar una comisin de la verdad 40 de alto nivel cuyo trabajo sea pblico, pues la verdad obtenida judicialmente, por importante que sea, resulta fragmentaria y no permite tener un panorama de conjunto de la situacin de violencia y de atropellos a la dignidad humana. Obviamente, el trabajo de esa comisin es delicado pues estar referido al esclarecimiento de hechos que constituyen crmenes de guerra o delitos de lesa humanidad. Aunque obviamente estos hechos son los que parecen reclamar con mayor urgencia el establecimiento de la verdad, la comisin deber hacerse cargo de la mayor cantidad de casos posible, pues cada tragedia, independientemente de la gravedad jurdica, es igualmente grave para quien la padece, e
La doctrina ms autorizada en la materia es tal vez la del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la cuestin de la impunidad, seor Louis Joinet, quien destaca esa doble dimensin del derecho a la verdad. Ver Informe final revisado acerca de la cuestin de la impunidad de los autores de violaciones a los derechos humanos (derechos civiles y polticos) preparado por el Seor Louis Joinet de conformidad con la Resolucin 1996/119 de la Subcomisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Doc. E/CN.4/Sub.2/1997/20/Rev.1. 40 Para defensas de una comisin de verdad, que tiene elementos semejantes a la propuesta que aqu planteamos, ver Springer, Natalia, Op-cit, captulo III.
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ignorarla es nocivo para una sociedad que pretende ser democrtica e incluyente. El acompaamiento de las iglesias y la verificacin de la comunidad internacional, resultan importantes, pues debido a la tarea tan delicada que es encomendada a la comisin, entes representativos, imparciales y con autoridad, generan mayor legitimidad y pueden apoyar el proceso con sus buenos oficios. Es indispensable garantizar la imparcialidad de los funcionarios que participen en la negociacin y la comisin de la verdad, organismos internacionales como la OEA o la ONU cumplieron un papel muy importante, por ejemplo en El Salvador. As mismo, la integracin de un grupo de pases amigos es recomendable segn la experiencia internacional. Es as como desde el momento mismo de la negociacin las partes deben considerar la confesin completa, la clarificacin de todos los hechos que se puedan reconstruir y la identificacin de todos los implicados como requisitos indispensables para el xito del proceso. Tal poltica no slo da legitimidad al proceso en el mbito internacional, tambin contribuye a la reconciliacin. La comisin de la verdad puede o no tener facultades judiciales o cuasijudiciales. El diseo de una comisin de la verdad con ciertas facultades judiciales -tales como el llamamiento de testigos- resulta aconsejable para asegurar al mximo la recoleccin y custodia adecuadas de diversas pruebas. Con todo, si ello no es posible, una comisin sin facultades judiciales tambin resultara til y presentara ventajas por cuanto permite a la sociedad enfrentarse con su pasado. As, podra dedicarse a establecer las causas de la violencia, los elementos del conflicto, determinar responsabilidades -aunque no sean penales-, identificar las estructuras de terror, reivindicar la memoria de las vctimas y con ella la de la sociedad, facilitar la identificacin y distribucin de los mtodos de reparacin. Incluso, este tipo de comisiones puede dar impulso a procesos judiciales o administrativos encaminados a separar o impedir el acceso de los victimarios a cargos de poder. En un marco de perdones responsabilizantes, es claro que el condicionamiento de perdn a cambio de verdad implica una sujecin del perdn a la confesin, lo cual hace necesario tener un equipo con suficiente capacidad como para verificar ciertos hechos. As, la simple confesin no resultara vlida en cualquier caso: los hechos deben ser contrastados y constatados -en la medida de lo posible- para evitar informaciones falsas que distorsionen la verdad, pues se trata de la reconstruccin histrica del pas y de un derecho de vctimas y familiares. Por ello, siguiendo el esquema sudafricano, creemos que es posible incorporar dentro de la comisin de verdad, justicia y reparacin, un comit de perdn y justicia, encargado del trmite de las solicitudes de indultos y subrogados penales. Al parecer el tiempo de trabajo de las comisiones debe ser directamente proporcional a la duracin del conflicto, pues es la nica manera de garantizar que se haga la mayor recoleccin de informacin.

En cuanto a los casos a ser estudiados, no parece deseable tomar slo casos emblemticos, pues el sentimiento de exclusin y desigualdad demeritara la labor de la comisin. As, en un proceso de desarme y desmovilizacin total, la competencia de la comisin sobre hechos especficos no es aconsejable pues excluye a los dems, dejando la sensacin de desproteccin de quienes no fuesen cobijados por ella. Parece que lo mejor es condicionarla a la colaboracin, como hizo Sudfrica. Por tanto, no debe establecerse una clusula cerrada para la investigacin y esclarecimiento de ciertos hechos, resulta ms adecuado que esa decisin la tomen quienes estn participando a travs de la entrega de informacin. Obviamente, en un escenario de guerra tal idea es compleja, debido a la seguridad de las vctimas y testigos pues se presentaran dificultades para protegerlos. Con todo, este obstculo no es insalvable, pues existen diversas formas de asegurar la proteccin de testigos y, de hecho, esta situacin tiene riesgos similares a los propios de una desmovilizacin individual. De otro lado, es necesario garantizar la posibilidad de vigilancia y participacin ciudadana. Para tal efecto, la ciudadana debe tener acceso a informacin suficiente e imparcial sobre lo que est sucediendo, sin que ello signifique acceso total e indiscriminado a cualquier dato. Puede entonces hacerse una categorizacin de la informacin teniendo en cuenta la necesidad de proteger a los desmovilizados y a los testigos. La difusin del trabajo de la comisin se convierte en un escenario para discusin y reconstruccin de valores importantes para la sociedad. Por eso deben adelantarse audiencias pblicas a fin de informar a la ciudadana. En este punto el Estado debe tener un papel ms activo. No debe dedicarse a promover solamente la desmovilizacin, sino tambin la participacin de la sociedad en aquellos asuntos que le incumban, facilitar el ejercicio de controles y veeduras, permitir la participacin de redes de vctimas y familiares que deseen conocer la verdad, publicitar los avances de los procesos guardando la debida reserva sobre asuntos que puedan generar peligros para los reinsertados. En este aspecto, resulta de gran ayuda la canalizacin que puedan llevar a cabo las organizaciones no gubernamentales, pues a travs de su labor puede implementarse una participacin organizada y til. Esta propuesta es consecuencia necesaria de aceptar que en un proceso de paz o desmovilizacin parcial las partes no son slo el Estado y las autodefensas o el Estado y la guerrilla. En cualquier escenario debe vincularse un vocero representativo de la sociedad cuya eleccin sea el resultado de su propia organizacin y decisin. No puede ser aceptable que el o los voceros de la ciudadana sean impuestos desde el Estado, pero para ello se requiere un alto nivel de organizacin, cuyos mejores canales son las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos y de vctimas. La exigencia de vincular a la ciudadana tiene una importancia inmensa, pues como lo demuestran experiencias internacionales es un elemento decisivo para el xito del proceso. As, aunque hubo esfuerzos en Argentina y en El Salvador por integrar a la mayor cantidad

de ciudadanos en el proceso, el trabajo se limit a buscar vctimas y escucharlas. Pero la participacin de la sociedad no es slo eso. Como lo muestra la experiencia sudafricana, la transmisin por televisin y radio de testimonios, confesiones y juicios y el mantener a la poblacin al tanto de lo que ocurra indudablemente contribuy a la interiorizacin del proceso y ello favorece la inclusin y el sentido de pertenencia que se requieren para edificar la democracia. Adems, hace que la mayora de la poblacin participe en la reconstruccin de su propia historia y pueda asimilarla con miras a una futura democracia. Otro sector que debe integrarse en estos procesos es la prensa. Su mejor aporte es informar con veracidad e imparcialidad. De esa manera, se podr disminuir uno de los peores males del pas: la pasividad y la indiferencia frente al conflicto, la ignorancia de sus causas y la insensibilidad frente a sus consecuencias. Ello exige lenguajes que modifiquen actitudes y que generen alternativas y soluciones. La ventaja de una comisin es que elimina difciles trmites para las vctimas encaminados a resolver asuntos como la recuperacin de propiedades y la obtencin de los beneficios de la reparacin. Pero las comisiones cuentan con un tiempo limitado, y deben lograr el mximo en recopilacin de informacin contribuyendo a la reparacin moral individual y colectiva. La mejor opcin es acoger un diseo similar al de Sudfrica, cuya comisin tena competencias amplias y un comit por cada aspecto del derecho a la justicia, obviamente con respeto a las garantas propias del debido proceso. Las audiencias pblicas definitivamente deben ser parte de este mecanismo. En la conformacin de la comisin debe discutirse y establecerse si debe ser slo de nacionales, slo de extranjeros, o mixta. Una comisin mixta puede ser conveniente ya que existira representacin de nacionales y extranjeros y de esa forma no sera percibida como un instrumento manipulable. La presencia de colombianos es valiosa, pero puede no aparecer como imparcial ante la sociedad o generar riesgos para sus integrantes. En cuanto a que sea formada slo por extranjeros, debe recordarse la resistencia que en algunos sectores existe y la mirada desconfiada frente a la injerencia internacional. Adems, los integrantes colombianos conocern la historia del conflicto y las particularidades del pas. Es obvio que en la escogencia de los integrantes no se pueden nombrar personas comprometidas con alguno de los bandos en conflicto, ni con pretensiones polticas reconocidas que puedan opacar su desempeo. As, podra pensarse en imponer algunas inhabilidades polticas para que este espacio no se convierta en trampoln para la conquista de aspiraciones individuales. En este punto resultara interesante la participacin de las Naciones Unidas o de la Organizacin de Estados Americanos no slo para que presten su apoyo econmico o humanitario, tambin para que participen en la designacin de los integrantes extranjeros de la comisin. Esto sera una garanta muy importante para el proceso en trminos de idoneidad e imparcialidad. Es necesario definir tambin el nmero de personas que la conformar, su tiempo de funcionamiento, financiacin, sus facultades, funciones y el marco jurdico.

En cuanto al nmero de personas que la integren es un dato aleatorio y no reviste mayor importancia segn lo ilustran otras experiencias. Seis delegados, tres nacionales y tres extranjeros, podra ser una propuesta inicial para el comit de verdad y reparacin, mientras que deba pensarse en un nmero impar y mixto (nacionales y extranjeros) para el comit de justicia. Obviamente, las labores de la comisin debern estar apoyadas por un grupo numeroso e instruido en la materia, pues la comisin debe tratar de cubrir todo el territorio afectado por los hechos de violencia -al estilo sudafricano-, escuchar directamente a las vctimas, brindarles el apoyo de un equipo interdisciplinario de expertos, asegurar reserva absoluta de identidad de testigos y quienes as lo deseen. El esclarecimiento de todos los casos llevara aos -si es que es posible lograrlo- recursos econmicos y humanos desmedidos y un desgaste incalculable. Con todo, puede acogerse la frmula sudafricana en la que la comisin deba por lo menos documentar la mayor cantidad de violaciones posible. Esta salida no descarta de plano a nadie, pero tampoco los cobija a todos. Finalmente, sin excluir recursos del presupuesto nacional, sera deseable que esa comisin contara con apoyo y financiacin internacionales, a fin de asegurar su continuidad e independencia. Los gastos pueden ser considerables 41 , pero dentro del marco de un amplio proceso de paz, pueden obtenerse apoyos para tal efecto. Convendra entonces pensar en acudir a los pases amigos y otros interesados en colaborar, no slo con dinero, sino tambin con apoyo tcnico. En el anexo No 1, hemos concretado la propuesta de esa comisin de verdad y justicia.

2. El derecho a obtener reparacin

Se sugieren dos mecanismos de reparacin, que pueden aplicarse alternativamente o concurrir segn los alcances y contenido de la restitucin de los derechos de las vctimas que llegue a convenirse. Son ellos los de la reparacin de las vctimas a travs de procedimientos judiciales de naturaleza especial y el de atencin a las vctimas a travs de mecanismos de tipo administrativo. La diferencia sustancial entre ambas formas consiste en que la primera apunta a lograr una restitucin de alcance amplio, considerada propiamente integral, que, en tal sentido, comprenda los distintos rubros que se explicarn ms adelante; cabe sealar que por tratarse de una reparacin judicial los estndares probatorios son mucho ms exigentes que
Por ejemplo, los gastos de la Comisin en Sudfrica oscilaron alrededor de los 65 millones de dlares. La Comisin present su informe final en 1998. Despus de trabajar durante ms de dos aos, haba investigado ms de 7.000 casos, con una planta de personal de ms de 300 oficiales en cuatro oficinas regionales y con un presupuesto anual de 18 millones de dlares.
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los requeridos en instancias distintas. La segunda modalidad de restitucin consiste en la atencin a vctimas de la violencia, de alcance ms limitado, que por tratarse de reclamaciones de tipo administrativo resultan ser mucho ms laxas en cuanto a las exigencias de carcter probatorio. a) El mecanismo judicial Se propone el establecimiento de un mecanismo judicial transitorio tendente a hacer efectivas las reclamaciones por violacin de los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario. Se estima que debe tener carcter judicial para garantizar independencia e imparcialidad en el proceso de reparacin. Estas caractersticas deben estar acompaadas de otros principios que orienten la actividad judicial en tal caso, a saber: reparacin integral del dao, audiencia y participacin activa de las vctimas, derecho de defensa de los requeridos en la reclamacin, celeridad en el desarrollo del procedimiento, facultades oficiosas del juez y obligacin de las autoridades y de los particulares de brindar todo tipo de cooperacin. Para materializar estos principios, se debe instituir un grupo de jueces colegiados 42 , agrupados en tribunales de primera instancia del nivel departamental y uno nacional de segunda instancia, a quienes corresponder aplicar un procedimiento especial de reparacin cuyas caractersticas principales se enunciarn ms adelante. Se justifica la adopcin de tales medidas por la magnitud extraordinaria del esfuerzo de reparacin por emprender y el carcter sui gneris de las reclamaciones que se busca lograr. Cabe sealar que la implementacin del equipo de jueces no requiere de reforma legal, pues basta con las funciones que la Ley Estatutaria de la Justicia tiene asignadas a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura 43 . Por su parte, el establecimiento del procedimiento especial requerira una reforma de rango legal orientada a i) desarrollar los principios enunciados supra, ii) implementar en cabeza de dicho mecanismo de jueces la capacidad para derivar responsabilidad por violaciones del derecho internacional de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario con propsitos de reparacin civil, iii) establecer las caractersticas propias de toda justicia independiente e imparcial, como la segunda instancia y las garantas de estabilidad de los jueces, y iv) posibilitar que pueda ser reclamada dicha responsabilidad tanto a particulares que en el contexto del
Especialistas en la materia destacan como principales virtudes de la modalidad de juez colegiado su mayor proteccin frente a la intimidacin porque el peso de la decisin se reparte y menor propensin a las presiones y a la corrupcin en la medida en que el sentido de la decisin depende de varias voluntades. De otra parte, la complejidad de ciertos asuntos encuentra decisiones ms afortunadas cuando stas pueden ventilarse y discutirse, cosa que no ocurre con los jueces unipersonales. 43 En particular, pueden apreciarse los ordinales 5 y 6 del artculo 85 de la Ley 270 de 1996, Ley Estatutaria de la Administracin de Justicia. Si bien la anunciada reforma de la administracin de justicia apunta a alterar esta funcin por el nimo de suprimir la Sala Administrativa, lo cierto es que se mantiene la idea de autonoma de la rama judicial, con lo cual las facultades aludidas debern permanecer en un organismo de la Rama Judicial, garantizando de paso agilidad en la expedicin de la medida de conformacin del cuerpo de jueces.
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conflicto armado dieron lugar a tales violaciones como a agentes del Estado que obraron del mismo modo 44 . Adems de las normas fundamentales enunciadas, deben establecerse prescripciones orientadas a dotar a los jueces de facultades oficiosas para el establecimiento de las caractersticas del perjuicio reclamado, con competencias para acceder a archivos pblicos y privados; de llamamiento a las personas que se estime del caso; presunciones orientadas a aliviar la carga probatoria de los demandantes y precisin de las nociones relativas a determinados conceptos de reparacin, desarrollados en el derecho colombiano y en la jurisprudencia comparada e internacional en materia de reparacin 45 . Debe partirse de los rubros sobre reparacin previstos por nuestra legislacin civil, a saber el dao emergente y el lucro cesante 46 (ambos relativos a perjuicios materiales 47 ) y el dao moral (pretium doloris 48 ), de reconocimiento tradicional en nuestra jurisprudencia, para avanzar luego en extender el concepto de dao a la vida de relacin 49 , reconocido en Colombia en la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, similar en algunos aspectos al dao al proyecto de vida 50 , desarrollado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y a la alteracin en las condiciones de existencia, acogido por el derecho francs 51 . Estas ltimas modalidades de reparacin permiten comprender el resarcimiento
44 Esta ltima modalidad no afectara la responsabilidad del Estado por hechos cometidos por sus agentes o por particulares que obraron con la aquiescencia, patrocinio o tolerancia de aquellos, que se llevara a cabo ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo. 45 Debe contemplarse de acuerdo con las circunstancias la posibilidad de que una instancia cuasi administrativa de carcter autnomo se instituya en lugar de la "jurisdiccin de reparacin". De esta manera, se combinaran las virtudes de la independencia, predicables del poder judicial, con las de la agilidad, de ordinario atribuidas al poder ejecutivo. En la estructura del Estado colombiano existen rganos similares al que se propone como las universidades y el Banco de la Repblica, entre otros, que si bien cumplen funciones administrativas lo hacen con la distancia propia de un ente independiente del ejecutivo. 46 Artculos 1613 y 1614 del Cdigo Civil. 47 El primero de ellos consiste en las consecuencias de orden material derivadas del hecho mismo, el segundo a lo que la persona desde el punto de vista material dejar de percibir como efecto del dao. 48 Corresponde a la afliccin que se causa a una persona o a sus familiares como consecuencia del acto daino. 49 Tiene que ver con la reparacin por la prdida de la posibilidad de realizar otras actividades vitales que aunque no producen rendimiento patrimonial hacen agradable la existencia. Al respecto, existe una lnea de jurisprudencia de la Seccin III del Consejo de Estado, fuertemente establecida. Puede sealarse como ejemplo el fallo del 19 de julio de 2000, Radicacin No. 11.842, Actor Jos Manuel Gutirrez Seplveda y otros, Consejero Ponente Dr. Alier Eduardo Hernndez Enrquez. 50 La Corte Interamericana de Derechos Humanos en la sentencia de reparaciones del 27 de noviembre de 1998 consider que la indemnizacin por dicho concepto busca reparar la frustracin de una persona vctima de violacin de derechos humanos en la realizacin integral de su vocacin, aptitudes, circunstancias, potencialidades y aspiraciones que le permiten fijarse razonablemente determinadas expectativas y acceder a ellas. En este sentido, indic que los hechos violatorios de derechos humanos impiden u obstruyen seriamente la obtencin del resultado previsto y esperado y por ende alteran en forma sustancial el desarrollo del individuo por el menoscabo y prdida de oportunidades de desarrollo personal (prrafos 147 y 150). Si bien la Corte no indemniz por dicho concepto a las vctimas del hecho, no obstante aceptar la existencia del dao respectivo, en voto razonado el juez Carlos Vicente de Roux R. consider que la Corte si debi indemnizar por dicho rubro. 51 Al respecto puede verse Henao, Juan Carlos, El Dao, Anlisis comparativo de la responsabilidad extracontractual del Estado en derecho colombiano y francs, Universidad Externado de Colombia, Bogot, Reimpresin, marzo de 2002, pgs. 252 y ss. Estima el autor citado que en nuestro medio no se indemnizan, lo que s ocurre en el derecho francs bajo

de los efectos sicolgicos y sociolgicos de la violacin de derechos humanos o de la infraccin humanitaria, esto es, los impactos sobre la vida de la vctima en cuanto ser que ha visto limitada sus posibilidades de desarrollo pleno como persona humana y los producidos respecto del entorno inmediato de la vctima, es decir, viudas, hurfanos y padres. Dadas las caractersticas del conflicto armado interno, debe abogarse por el reconocimiento del dao respecto de grupos de personas afectadas y de derechos colectivos. Esto, adems de agilizar el trmite de la reparacin, permitira comprender a cabalidad el alcance de muchas de las violaciones, pinsese en las masacres o en los hechos naturalsticamente aislados pero encadenados por un mismo designio criminal, con lo cual tambin se facilitara la determinacin por el juez de las caractersticas del perjuicio y permitira reconocer la titularidad colectiva en relacin con la afectacin de derechos que tienen este carcter como el derecho a la propiedad colectiva de muchos grupos, especialmente minoras tnicas, y el derecho a la cultura y al desarrollo de una vida comunitaria. Para ello puede acudirse a medios procesales como los enunciados en la Ley 472 de 1998 sobre acciones populares y de grupo. De especial importancia en cuanto hace a los "intereses de la comunidad relacionados con la preservacin y restauracin del medio ambiente", la "seguridad y salubridad pblicas" 52 y "el derecho a la seguridad y prevencin de desastres previsibles tcnicamente" 53 . Se resalta su importancia porque la propia Ley prev que el juez pueda condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado dao a un derecho o inters colectivo a favor de la entidad pblica no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realizacin de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneracin del derecho o del inters colectivo, cuando fuere fsicamente posible 54 . En este sentido, deben contemplarse las posibilidades de dar desarrollo jurisprudencial a la norma de la misma Ley que considera como derechos colectivos los definidos como tales en los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia 55 , en la medida en que el artculo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos consagra, segn la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, derechos que slo pueden ser disfrutados en colectivo 56 tales como la cultura la religin y el idioma de minoras tnicas, religiosas o
el rubro de alteracin a las condiciones de existencia, dos campos, a saber: las alteraciones en las condiciones de existencia de los seres queridos de una persona fallecida y aquellas generadas para los seres queridos a raz de la lesin a la vctima directa. Por ejemplo, lo que ocurre al hurfano ante la ausencia del padre, o a los padres que son privados del gozo de ver a un hijo en la plenitud de su crecimiento porque fue lesionado por una vacuna. 52 Especialmente a partir de las definiciones hechas de la violencia como un problema de salud pblica. 53 Artculo 4, literales c), g) y l) de la Ley 472 de 1998. 54 As lo indica el artculo 34 de la Ley 472 de 1998. 55 Inciso final del artculo 4 de la Ley 472 de 1998. 56 El artculo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, aprobado por la Ley 74 de 1968 del Congreso de Colombia, prescribe: "En los Estados en que existan minoras tnicas, religiosas o lingsticas, no se negar a las

lingsticas. Por este camino pueden encontrar reparacin los impactos del conflicto armado en grupos de indgenas y afrodescendientes para quienes el desarraigo ocasionado por las distintas formas de violencia, y en particular por el desplazamiento ha acarreado, de contera, la prdida o afectacin grave del patrimonio colectivo que constituye su cultura y los distintos elementos que la integran. Para concluir con las posibilidades que ofrece esta ley, debe mencionarse la accin de grupo para la reclamacin colectiva del dao individual 57 , cuando existen condiciones uniformes que dan lugar a los elementos que configuran la responsabilidad. Un mecanismo de esta naturaleza permitira ganar en economa del proceso y en comprensin integral de los distintos elementos del dao, as como de las posibilidades de reparacin. Ofrece una ventaja adicional, que el Defensor del Pueblo y los personeros pueden interponer dicha accin en defensa de quien lo solicite o de quien se encuentre en condiciones de desamparo o indefensin, lo cual destaca su carcter proteccionista. Este componente de las reparaciones en funcin de derechos colectivos o de grupos afectados por un mismo perjuicio abre paso a la instauracin de las correspondientes modalidades de reparacin. En este sentido, el procedimiento por el que se aboga debe dotar al juez de amplias facultades para imponer obligaciones de dar, hacer y no hacer, de modo que cuente con un amplio repertorio de posibilidades de restauracin del dao. En cuanto a las primeras, debe explorarse la posibilidad de instituir fideicomisos cuya renta permita una reparacin del dao "por instalamentos" de manera que la misma resulte adecuada al tipo de dao que se pretende reparar. Esto sera de especial utilidad cuando se trata de menores de edad hurfanos de padre y madre y sin familiares que velen por ellos, en cuyo caso los rendimientos del fideicomiso respectivo podran ser administrados por una entidad estatal encargada de brindar proteccin a los menores 58 . Como es obvio, algunos podran plantear que el Estado colombiano no cuenta con los recursos necesarios para financiar esas indemnizaciones. Sin embargo, un clculo elemental muestra que las cifras, aunque altas, no son astronmicas, y pueden ser
personas que pertenezcan a dichas minoras el derecho que les corresponde, en comn con los dems miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural y a profesar y practicar su propia religin y a emplear su propio idioma". La Comisin Interamericana de Derechos Humanos en su informe sobre "La situacin de los derechos humanos de los indgenas en las Amricas", OEA/Ser.L/V/II.108, Doc. 62 de 20 de octubre de 2000, pgina 126, seal: "Siguiendo el precedente del artculo 29 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos y el Artculo 27 del Pacto sobre Derechos Civiles y poltica (sic) que reconocen que existen derechos que solo (sic) pueden ser gozados en conjunto con los restantes miembros de una colectividad, la Comisin consider que el pleno goce por parte de cada individuo de ciertos derechos individuales solo (sic) es posible si se reconoce dicho derecho al resto de los individuos miembros de esa comunidad en tanto grupo organizado". 57 Artculo 46 y ss. de la Ley 472 de 1998. 58 Sobre esta clase de fideicomisos puede consultarse la orden emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la sentencia de reparaciones del 10 de septiembre de 1993, prrafos 110 y ss. en el caso Aloboetoe y/os en la que dispuso fideicomisos para los menores y mayores de edad beneficiarios de la indemnizacin y el establecimiento de una fundacin para la administracin de las rentas derivadas del fideicomiso y los recursos mismos.

financiables. As, la mayor parte de las vctimas de las ms graves violaciones a los derechos humanos (asesinatos, masacres, desapariciones) son jvenes campesinos. Ahora bien, conforme a los criterios aplicados por el Consejo de Estado, la indemnizacin reconocida por la muerte de una persona de bajos ingresos que se ubique en el rango de entre 15 a 35 aos de edad es aproximadamente unos 70 millones de pesos, esto es, unos 23.500 U$ 59 . A pesar de importantes discrepancias en las cifras, en los ltimos aos, distintos clculos han establecido que el nmero de muertes asociadas al conflicto armado y a graves violaciones de derechos humanos podra elevarse a unas 3.000 al ao. Esto significa que las reparaciones por los muertos durante un ao seran de aproximadamente 70 millones de dlares 60 . Y si tomamos un perodo de 15 aos, teniendo en cuenta el agravamiento de las violaciones al derecho a la vida desde mediados de los aos ochenta, tendramos unas 45.000 vctimas, cuya reparacin podra costar aproximadamente 1.000 millones de dlares aproximadamente 61 . Las cifras anteriores permiten concluir que si bien el monto de la reparacin constituye una suma significativa, no lo es menos que se trata de una erogacin suficientemente justificada por su objeto, y que vistas las cifras comparadas del presupuesto general de rentas de la Nacin, no se trata de sumas imposibles de asumir para el pas. Esa cifra, aunque elevada, es financiable, pues equivale a menos del 4% del presupuesto general de la Nacin aprobado para el 2004, que asciende a $77.6 billones, o expresado en US$, a unos 27.000.000.000 62 . Este clculo es obviamente aproximado, pues uniforma las reparaciones y nicamente toma en cuenta los daos ocasionados por muerte 63 . Por otro lado, las reparaciones y atencin a las vctimas por otros conceptos, como el desplazamiento forzado, pueden llegar a ser tambin altas. Sobre la base de 207.837 familias desplazadas entre los aos 2000 a 2002 64 y tomando en cuenta que el presupuesto destinado para el 2003 por el INCODER (antiguo INCORA) para compra y reubicacin de tierra para familias desplazadas, incluidas acciones de prevencin del desplazamiento, es de $3.530 millones 65 o US$1246.865.oo 66 con los que se proyecta beneficiar un total de 326 familias, tenemos
As, los perjuicios morales suelen ser tasados en 100 salarios mnimos legales mensuales, esto es $36950.000.oo. Los perjuicios materiales suelen ser tasados entre 27 a 33 millones de pesos, promedio de 30 millones de pesos. Podemos tomar, entonces, una media de $66950.000.oo por persona fallecida o US$23.648, si aplicamos la Tasa Representativa del Mercado reportada por el Banco de la Repblica a 21 de noviembre de 2003, $2.831.10 por US$1.oo. 60 En efecto, 23.648 multiplicado por 3.000 da US$70.944.000 (dlares) por ao. 61 En efecto, 23.648 multiplicado por 45.000 da US$ 1.064 millones de dlares. 62 Esta cifra se calcul tomando la misma tasa de mercado de 2.831 pesos por dlar. 63 En conversacin con algunos magistrados auxiliares de la Seccin III del Consejo de Estado, sostuvieron dichos funcionarios, en una apreciacin global de su actividad, que excepcionalmente se reconocan reparaciones por encima de los estndares mnimos acostumbrados, por circunstancias asociadas a las caractersticas de las vctimas. 64 Esta cifra aparece en el Informe Nacional de Desarrollo Humano Colombia 2003 Callejn con Salida, pgina 122, citando fuentes de la Red de Solidaridad Social, provenientes del Sistema nico de Registro. 65 Segn dilogo con fuentes del INCODER se prev una adicin de $250 millones. 66 Tasa Representativa del Mercado suministrada por el Banco de la Repblica a 21 de noviembre de 2003, $2.831.10 por US$1.oo de los Estados Unidos de Amrica.
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que el costo promedio de reparacin en tierras por familia es de US$3.824.73. En este orden de ideas, la reparacin de 207.837 familias implicara una suma aproximada de US$795 millones de dlares 67 . Tratndose de la situacin de grupos de personas desplazadas, la reparacin ms adecuada consiste en el retorno a sus tierras en condiciones de seguridad 68 ; sin embargo, como el logro de tales condiciones de seguridad con un nivel de certeza aceptable slo parece ser posible en un contexto de negociacin nacional o regional del conflicto 69 , tales son las oportunidades adecuadas para proceder a una reparacin de semejantes alcances. Sin embargo, no es justo que las reparaciones provengan exclusivamente de recursos de presupuesto, pues eso significara que todos los colombianos estamos pagando los daos ocasionados por los victimarios, cuando deben ser ellos los primeros en resarcir a sus vctimas. Por ello, proponemos dos medidas; de un lado, que la concesin de eventuales perdones est condicionada no slo a la confesin de los crmenes sino de cualquier apropiacin ilcita de bienes. Y de otro lado, el establecimiento de una comisin especfica de verdad y reparacin sobre despojo de tierras que acudiendo a instrumentos de la poltica gubernamental de atencin al desplazamiento, relativos a restricciones impuestas a la transferencia del derecho de propiedad y otras medidas de proteccin a poseedores, tenedores y ocupantes de predios rurales 70 , permitan la restitucin de dichos predios a sus
Se podra tachar de exagerada esta cifra, sobre todo con el argumento de que una negociacin global del conflicto permitira el retorno a las tierras de las que fueron desalojados y, con ello, una evidente economa en la reparacin de los efectos del fenmeno. Sin embargo, como el propsito del retorno es el de lograr condiciones dignas de vida y cuando menos los elementos bsicos para asegurar la seguridad alimentaria de la familia desplazada, los ahorros en dotacin de tierras deberan encaminarse a invertir en la dotacin de infraestructuras de servicios y productivas adecuadas que permitan lograr el objetivo mencionado. 68 Principio 28 "Las autoridades competentes tienen la obligacin y la responsabilidad primarias de establecer las condiciones y proporcionar los medios que permitan el regreso voluntario, seguro y digno de los desplazados internos a su hogar o su lugar de residencia habitual, o su reasentamiento voluntario en otra parte del pas". Doc. ONU E/CN.4/1998/53/Add.2,11 de febrero de 1998. 69 Si bien no se formula en forma explcita, es lo que se deriva del documento "Balance de la poltica de atencin al desplazamiento interno forzado en Colombia" 1999-2002, elaborado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, Bogot, octubre de 2002, pginas 128 y 129 cuanto seala: "Como se expuso en apartes anteriores, el tema de seguridad de tenencia de la tierra es uno de los factores crticos para propiciar el retorno de las comunidades y familias desplazadas, y el acceso a tierras en el factor crtico para hacer factible una poltica de reasentamiento en zonas rurales, ambas alternativas consideradas como las ms convenientes en trminos de la poltica. (...) En trminos generales pude afirmarse que el acceso a tierras y la seguridad de tenencia constituye el elemento ms dbil de la poltica de estabilizacin, que en la prctica no se ha resuelto de manera significativa el cuello de botella del acceso a tierras como factor crticos para hacer factibles los programas de relocalizacin planeada de la PID en zonas rurales, y que los avances en materia de seguridad de tenencia son marginales y se concentraron especficamente en las comunidades afrocolombianas que habitan en los territorios del Andn Pacfico". 70 El Decreto No.2007 del 24 de septiembre de 2001 establece la figura de la "Declaratoria de la inminencia de riesgo de desplazamiento o de desplazamiento forzado en una zona y limitaciones a la enajenacin o transferencia a cualquier ttulo de bienes rurales", uno de cuyos efectos es el de impedir la inscripcin de actos de enajenacin o transferencia a cualquier ttulo de bienes rurales determinados, mientras permanezca vigente la aludida declaratoria. Sobre esta medida ha dicho el documento "Balance de la poltica de atencin al desplazamiento interno forzado en Colombia 1999-2002", elaborado por la oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, pgina 130: "El otro avance significativo consiste en que en los dos primeros componentes de la segunda iniciativa se recogieron en el Decreto 2007/2001, en el cual se reglamenta el deber del INCORA de llevar un registro de los bienes abandonados por
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autnticos titulares, arrojando luz, simultneamente, sobre los actores y factores que incidieron en la generacin del desplazamiento. Esta comisin de rango nacional contara con estructuras de apoyo regional encargadas de recopilar informacin, establecer censos e identificar afectados, con el apoyo de las procuraduras agrarias para el cumplimiento de su tarea y, en especial, para prohijar a los demandantes en la restitucin plena de sus derechos. Tambin deben contemplarse otras modalidades de reparacin que cuentan con precedentes en el derecho colombiano, a saber: las simblicas 71 y las de reconstruccin del tejido social 72 . La reparacin simblica persigue resarcir las consecuencias del hecho con respecto a la memoria de las vctimas. Ocurre en ocasiones que el proceso de victimizacin se acompaa de actuaciones de funcionarios pblicos o de particulares que afectan la honra de los afectados. En tales circunstancias, la reparacin pecuniaria resulta insuficiente y por ello se ha planteado la simblica, que se materializa en la construccin de monumentos, la nominacin de vas pblicas y, en fin, la adopcin de medidas que permitan, en general, recuperar el patrimonio intangible de las personas lesionadas. De la misma manera se ha procedido en casos en los que resultan afectadas comunidades, con el argumento de que la magnitud de los hechos reclama no slo un resarcimiento individualizado, sino tambin uno orientado al cuerpo colectivo o comunidad nacional, subnacional, tnica o religiosa cuyos bienes inmateriales, en tanto ente plural, v.gr. lazos de unin, de confianza, de tranquilidad vecinal, se vieron afectados. En esta misma direccin, se encamina la reparacin social. Con ella se pretende restaar los efectos sicolgicos, sociolgicos y materiales ocasionados por hechos de violencia cometidos contra comunidades. Dicha reparacin busca contrarrestar los traumas individuales y colectivos ocasionados mediante la adopcin de programas de atencin psicosocial as como medidas orientadas a recuperar las cosechas abandonadas o la infraestructura social bsica, vas, escuelas, puestos de salud, que por razn del desplazamiento, que como norma general sigue a hechos colectivos de violencia, resultaron afectados por la partida de sus beneficiarios. En numerosas ocasiones, esta forma de reparacin es una oportunidad que aprovechan los Estados para solventar en las
la PID, se establece un mecanismo de prevencin la congelacin de bienes en zonas de riesgo de desplazamiento y ya afectadas por el mismo, y se regula el programa dirigido a recibir tierras de poblacin desplazada a cambio de otros predios. Este ser, indudablemente, un instrumento de suma importancia para la proteccin de los derechos de la PID". 71 Al respecto, puede verse en el informe de la Comisin de Investigacin de los Sucesos violentos de Trujillo (Valle), Caso 11.007 de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, pgina 152, cmo el Comit de Solucin Amistosa convino que "Para los efectos del reconocimiento simblico al que se ha hecho referencia, se concertar con los familiares de las vctimas la construccin, en el municipio de Trujillo, de un monumento en su memoria, con cargo al presupuesto nacional". 72 Como las adoptadas en el caso de la Masacre de Caloto consignadas en el Informe No.36/00, Caso 11.101 ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, 13 de abril de 2000, prrafo 23 en el que se indican como componentes de la reparacin social de tal hecho: "El 23 de diciembre de 1991 el Estado se comprometi a adquirir y entregar 15.663 hectreas, de las cuales slo se habran adquirido 5.296 hectreas. Asimismo, el 14 de mayo de 1992 se comprometi a llevar adelante un Plan de Desarrollo Alternativo compuesto por 16 proyectos a ejecutarse en el norte del Cauca para el cual se habra obtenido financiacin para dos proyectos".

comunidades necesidades de orden social y econmico cuya satisfaccin ha sido largamente aplazada y cuyas caractersticas se han agravado merced a los efectos de la guerra. En el caso de los grupos que integran minoras tnicas ha tenido especial relevancia la reparacin consistente en la titulacin de tierras, modalidad que cuenta con una trayectoria importante de casos en el sistema interamericano de proteccin de los derechos humanos, por motivos ligados al vnculo especial de tales comunidades con su entorno natural 73 y al hecho de que parte de que el dao a dichas comunidades ha consistido en su desalojo violento y en situaciones ligadas a la lucha por la tierra. Por la particularidad de las reparaciones reseadas, resulta aconsejable que se acuda a mecanismos que complementen la actuacin de la justicia, como encomendar a la Defensora del Pueblo o a instituciones similares el desarrollo de procesos de conciliacin, con refrendacin judicial posterior, para la concertacin de los trminos y caractersticas de la reparacin dado que ste no puede surgir de una orden unilateral sino de consultas que indaguen por los medios de reparacin que resulten ms adecuados. En lugar, o como apoyo a la labor de la Defensora u organismos de naturaleza similar, podra designarse a una persona de intachables calidades y que goce del reconocimiento de los involucrados, para que obre como facilitador del proceso de ejecucin de la sentencia y rinda con destino al proceso informes peridicos sobre la forma como se hace efectiva la reparacin, respecto de la cual deber mantenerse el control judicial respectivo, y slo considerarse satisfecha en el momento en que el juez de la reparacin as lo considere, con arreglo a la informacin que recaude, teniendo presente el objetivo de lograr la reparacin integral del dao causado a las vctimas y al grupo afectado. Un aspecto clave del procedimiento que se propone es el papel que deben jugar la Procuradura General de la Nacin y la Defensora del Pueblo en el prohijamiento de las presuntas vctimas 74 , de manera que para stas resulte fcil emprender las acciones de reparacin a que haya lugar. En tal sentido, corresponder a dichos organismos iniciar oficiosamente o a peticin de parte interesada la accin de reparacin as regulada, obrando en representacin de la vctima cuando ello fuere posible. De esta manera, se busca rodear de garantas a la vctima para que no se encuentre expsita frente al victimario. Para estos propsitos se deberan reorientar en algunos aspectos las funciones de las procuraduras delegadas para la defensa del menor y la familia, asuntos ambientales y agrarios y para la prevencin en materia de derechos humanos y asuntos tnicos 75 y as
Al respecto, puede verse Comisin Interamericana de Derechos Humanos La situacin de los derechos humanos de los indgenas en las amricas, op. cit. 74 Son las entidades ms indicadas para llevar a cabo esa tarea dadas las competencias constitucionales en materia de promocin y proteccin de los derechos humanos previstas en los artculos 277, ordinales 2, 3 y 4, y 282 de la Carta Poltica. 75 Esto no entraara reformar disposiciones del Decreto 262 del 22 de febrero de 2000 que establece la estructura y rgimen de competencias internas de la Procuradura General de la Nacin, pues conforme al artculo 7, ordinal 2, de esa norma compete al Procurador General de la Nacin la "(...) promocin proteccin y defensa de los derechos humanos", para lo cual puede, a travs de las procuraduras delegadas, conforme a los trminos del artculo 24, ordinal 5, del mismo Decreto: "Intervenir ante las autoridades pblicas cuando sea necesario para defender el orden jurdico, el patrimonio
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como dotarlas de los medios tcnicos y humanos necesarios. En el mismo sentido, debera obrarse con respecto a la Defensora del Pueblo en cuanto hace a las delegadas para los derechos de la niez, la juventud, la mujer y los ancianos; para los derechos colectivos y del ambiente; para los indgenas y las minoras tnicas, quienes por afinidad temtica deberan prohijar a las vctimas. Por su parte, las direcciones nacionales de atencin y trmite de quejas y la de recursos y acciones judiciales tendran una competencia general sobre los asuntos que no encuadren en los tem anteriores 76 . Las procuraduras regionales, distritales y provinciales, as como las defensoras regionales tendran a su cargo, en coordinacin con las dependencias nacionales, la misin de patrocinar con sus equipos de abogados a las vctimas cuando las reclamaciones por reparacin se adelanten ante despachos judiciales destacados en sus respectivas localidades. Parece claro que los dineros de la reparacin deban surgir de fuentes nacionales. Para tales efectos deber establecerse un fondo, administrado por una corporacin mixta de entidades estatales, no gubernamentales y de organizaciones de vctimas, que con mecanismos de rendicin de cuentas ante una auditoria externa y ante la junta directiva de tal corporacin, implemente mecanismos giles para la ejecucin de las rdenes de reparacin provenientes tanto de la jurisdiccin de reparacin como de la Comisin sobre Despojo de Tierras, cuando la ejecucin de la orden respectiva no corresponda de manera directa a los rganos estatales responsabilizados por los hechos de que se trate. Los recursos para alimentar dicho fondo deberan provenir, entre otras fuentes, de la extincin de bienes procedentes de actividades ilcitas, en particular las provenientes del patrimonio de los perpetradores de violaciones, y de las diferencias derivadas del descenso esperado en la asignacin de recursos del presupuesto nacional al sector defensa, como efecto de una negociacin global del conflicto armado. En el caso de la Comisin sobre Despojo de Tierras buena parte de las reparaciones provendra de la adopcin de sus propias decisiones, esto es, de la restitucin a los verdaderos titulares de los predios rurales afectados. b) El mecanismo de atencin a las vctimas Se concibe como un medio autnomo o como complemento del anterior, segn fue reseado ms arriba, sujeto a los alcances que finalmente se convengan en materia de restitucin. Su principal caracterstica es la de constituir un medio de naturaleza administrativa que atendera a las vctimas a travs de dos modalidades: i) la restitucin
pblico, las garantas y los derechos fundamentales, sociales, econmicos, culturales, colectivos o del ambiente, as como los derechos de las minoras tnicas". De esta forma se configurara por resolucin interna su intervencin ante los jueces de la reparacin. 76 En el caso de la Defensora del Pueblo no parece necesaria una reforma a su organizacin y funcionamiento, Ley 24 de 1992, debido a que conforme al artculo 10: "El Defensor del Pueblo podr delegar sus funciones, salvo la de presentar informes anuales al Congreso, en el secretario general, en los directores nacionales, en los defensores delegados, en los defensores regionales, en los personeros municipales y en los dems funcionarios de su dependencia".

individual a partir de tarifas o montos estndares de indemnizacin, e ii) el desarrollo de programas de atencin a las vctimas en consideracin a la existencia de grupos afectados. La primera modalidad se inspira en los mecanismos existentes en Colombia de reconocimiento a las vctimas de sumas de dinero por la ocurrencia de hechos de violencia. Esta modalidad que se inaugur con la Ley 104 de 1993 para atender a las vctimas de los hechos de narcoterrorismo acaecidos entonces, luego se retom por la Ley 418 de 1997 y sus prrrogas sucesivas, las leyes 548 de 1999 y 782 de 2002 para atender a las personas de la poblacin civil que sufren perjuicios en su vida, grave deterioro en su integridad personal o en sus bienes por razn de atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres en el marco del conflicto armado interno. Por persona fallecida los beneficiarios reciben en la actualidad una suma cercana a los $14000.000.oo 77 (US$.4.945.07 78 ), para lo cual se requiere acreditar el vnculo familiar mediante los registros civiles correspondientes y que la persona falleci en una masacre (dos o ms personas) por motivos ideolgicos y polticos, aspecto que se demuestra con una certificacin expedida por el personero del lugar de ocurrencia de los hechos, que usualmente es de fcil obtencin por las vctimas. Reunidos estos elementos se entrega la suma a los beneficiarios, sin discriminar los conceptos por los cuales se asign. Constituye, segn puede apreciarse, una suma significativamente inferior a la recibida en el marco de un proceso judicial, pero que se entrega con prontitud y que tiene la enorme ventaja de exigir bajos estndares probatorios. Este mecanismo podra ser mejorado elevando en forma importante el monto de la suma que se entrega a los familiares de la vctima, cuando menos llevndola a un 50% de lo que se recibira en caso de que hubiera correspondido una indemnizacin judicial, procurando mantener la agilidad y el trmite expedito que ha caracterizado tal forma de asistencia. En este sentido, debe sealarse que carecera de objeto discriminar los rubros a cuyo ttulo se entrega la cantidad de dinero, pues ello slo resultara aceptable tratndose de un proceso judicial o cuasi judicial en el que el examen de la verdad y su consecuencia, la determinacin de las caractersticas del dao, justifiquen la indemnizacin detallada del perjuicio. La segunda modalidad consistira en la implementacin de programas gubernamentales orientados a brindar apoyo a las vctimas de la violencia con el fin de reparar sus secuelas y facilitar las condiciones de existencia y proyeccin de vida. Tales programas no partiran de la demostracin elemental del dao como ocurre con el mecanismo anterior, sino que se desarrollaran sobre la base de informacin estatal disponible y la brindada por quienes aspiren a convertirse en beneficiarios de tales programas. La atencin se otorgara por tipologa de vctimas v.gr. desplazados, menores, mujeres, etc., con el objeto de facilitar
77 Cifra e informacin suministradas por funcionarios de la Red de Solidaridad Social, entidad encargada por el gobierno para la ejecucin del Programa de Atencin a Vctimas de la Violencia. 78 Al cambio de $2.831.10 por US$1.oo, tasa representativa del mercado del 21 de noviembre de 2003.

las formas de asistencia. El contenido de la misma consistira en prestaciones especficas tales como dotacin de tierras, atencin psicosocial, becas educativas, financiamiento de formas individuales o asociativas de generacin de ingresos, acciones afirmativas tendentes a la superacin de formas de discriminacin, dotacin de medios de infraestructura de servicios a comunidades afectadas, e incorporacin al sistema nacional de seguridad social en salud. Bajo dicho programa, pueden volverse operativas las acciones concebidas ms arriba en relacin con la comisin sobre despojo de tierras para desplazados, as como las relativas a las reparaciones colectivas a comunidades urbanas y rurales y a grupos pertenecientes a minoras tnicas. Por esta misma va, encontraran cobertura de atencin los menores vctimas del conflicto y las personas cabeza de familia y discapacitados por esta misma causa. Dicho programa debe estar dirigido por una instancia de composicin tripartita, gubernamental, no gubernamental, con participacin de grupos de vctimas de la violencia, e internacional, que bajo la orientacin de un funcionario ejecutivo de amplio reconocimiento imparta las directrices bsicas para que las agencias gubernamentales existentes y aquellas no gubernamentales e internacionales que se integren al esfuerzo, atiendan las demandas de la poblacin vctima de la violencia en consideracin a su especialidad y experticia en el tratamiento de los temas de que se trate v.gr. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en el caso de la infancia. Con esto se pretende lograr un equilibrio entre una orientacin centralizada que permita lograr coherencia y consistencia en las acciones desarrolladas y una atencin descentralizada que responda a las particularidades de los grupos y personas victimizadas, as como a las realidades regionales y locales, que de ordinario desbordan la perspectiva centralista.

3. El derecho a la justicia, el deber de castigo y los perdones responsabilizantes: el problema de la proporcionalidad

El punto ms complejo de concretar en el modelo de perdones responsabilizantes es la relacin entre el deber del Estado de castigar y las posibilidades de perdn. Como ya se explic, el criterio esencial para lograr ese equilibrio es el juicio de proporcionalidad, ampliamente desarrollado por el derecho constitucional y por el derecho internacional de los derechos humanos. Segn este anlisis de proporcionalidad, una restriccin a un derecho (en este caso el derecho a la justicia) slo es legtima si constituye un medio adecuado y necesario (en el sentido de que no existan otros medios menos lesivos de los derechos constitucionales) para alcanzar un propsito importante en una sociedad democrtica, y siempre y cuando los logros justifiquen claramente la restriccin al derecho. Ahora bien, el logro de la paz y de la reconciliacin es sin lugar a dudas importante, pero la concesin de perdones para alcanzar esos propsitos deben ser

proporcionados. Por ello, como ya lo explicamos, la concrecin de estos perdones responsabilizantes supone que frente a los delitos de lesa humanidad y a los crmenes de guerra deber imponerse tanto castigo como sea posible y necesario: el perdn ser legtimo nicamente cuando sea necesario para el logro de la paz, o cuando el perdn aparezca claramente superior en trminos ticos- al castigo; pero incluso en estos casos, es necesario prever otros mecanismos para responsabilizar a los victimarios ante la sociedad. Y esto puede concretarse en algunas mximas bsicas: (i) a mayor gravedad del crimen, menor posibilidad de perdn; (ii) a mayor responsabilidad militar (nivel de mando) o social del victimario, menor posibilidad de perdn; (iii) a mayor contribucin a la paz, a la verdad y a la reparacin, mayores posibilidades perdn. De acuerdo con lo anterior, en principio no existe ninguna objecin a conceder indultos o exenciones totales de pena a aquellas personas que sean nicamente combatientes, pues el lmite de lo que puede ser perdonado debe ser el Derecho Internacional Humanitario y la nocin de crmenes de lesa humanidad 79 . Incluso, podra pensarse en perdonar integralmente algunas infracciones menores al Derecho Internacional Humanitario, que deberan ser definidas, como ciertos usos desproporcionados y culposos de la fuerza. Por el contrario, los crmenes de lesa humanidad y las infracciones graves a la normativa humanitaria, en principio, deben estar excluidos de perdones totales; en esos casos, slo seran admisibles perdones parciales bajo formas de disminucin de la sentencia a imponer o de la concesin de subrogados penales, como la libertad condicional- siempre y cuando exista una contribucin a la paz, a la verdad y a la reparacin, que as lo justifique, lo cual supone la confesin total de los hechos frente a los cuales se pretende el perdn parcial, y el cumplimiento de unos mnimos de pena privativa de la libertad, pues no parece admisible que responsables de comportamientos tan atroces puedan recibir un perdn total, o deban nicamente cumplir penas alternativas. No es posible definir, con criterios estrictamente jurdicos, cul debe ser ese mnimo de pena efectivamente cumplida, pues ni el derecho internacional ni el derecho comparado tienen estndares claros al respecto. As, aunque es usual conceder la libertad provisional cuando la persona ha cumplido 2/3 partes de su condena, las variaciones de punibilidad en los distintos pases frente a esos delitos son enormes 80 . Sin embargo, conforme a la tradicin colombiana, es posible pensar en penas efectivas de privacin de la libertad mnimas de ocho aos, tal y como les fueron impuestas a los narcotraficantes en los procesos de sometimiento de la justicia. Otro elemento til para valorar esos mnimos imponibles es el artculo 83 del Cdigo Penal segn el cual en las conductas punibles que tengan sealada pena no privativa de la libertad, la accin penal prescribir en cinco (5) aos. Esto puede sealarnos un curso razonable, que si el criterio del legislador en
79 En el mismo sentido, ver Gaitn, Pilar et al. Comunidad internacional, conflicto armado y perspectivas de paz en Colombia. Bogot, Alfaomega, Ideas para la paz, 2002, pgs. 18 y ss. 80 Segn la informacin suministrada verbalmente por el profesor Simon.

Colombia es que cuando menos durante cinco (5) aos debe permanecer la posibilidad de perseguir penalmente a los delincuentes "ms suaves", una pena semejante es el tiempo que como mnimo deberan "pagar" los comprometidos en graves crmenes. Como la concesin de los perdones es individual, debera instituirse un mecanismo semejante al comit de amnista sudafricano, frente al cual, los responsables deberan confesar pblicamente todos sus crmenes, informar de las propiedades adquiridas violentamente y solicitar el perdn, por lo que hemos previsto dicho comit de justicia como uno de los elementos integrantes de la comisin de verdad, justicia y reparacin. Cualquier falsedad en esas declaraciones implicara la revocatoria del perdn concedido. Finalmente, es necesario desarrollar tambin penas alternativas. Y frente a ellas, un tema de complejo tratamiento es el relativo a las inhabilidades. Reconocerle carcter poltico al conflicto colombiano, elemento que muy seguramente constituir condicin sine qua non para resolverlo en forma negociada, acarrea como consecuencia lgica la ampliacin del sistema de partidos. De hecho, las reales o presuntas limitaciones del rgimen poltico para incluir expresiones no hegemnicas han sido algunas de las razones ms frecuentemente invocadas por los movimientos guerrilleros para tomar el camino de las armas. No obstante, la atrocidad de los comportamientos desarrollados por tales grupos y por los grupos paramilitares, que por motivos diferentes tambin parecieran aspirar aunque con menor inters a espacios polticos en la vida civil, suscitan preguntas inquietantes sobre la legitimidad social de conceder participacin poltica a tales grupos, tomando en cuenta la natural indignacin de las vctimas y el mensaje social creado por el hecho de que los responsables de delitos, hoy universalmente perseguidos como ofensas contra la humanidad, sean, maana, los conductores del destino de un pas. Bien podra pensarse en no establecer ninguna limitacin a las personas responsabilizadas de crmenes contra la humanidad y crmenes de guerra, en cuanto a sus posibilidades de ocupar cargos pblicos; u optar por otra solucin, igualmente extrema, la de impedirles de por vida tal posibilidad 81 . En este orden de cosas, se estima conveniente ponderar los intereses sociales y polticos en juego para imponer limitaciones razonables que no atenten contra la negociacin del conflicto, minimicen los efectos contraproducentes con respecto a los sentimientos de las vctimas y, en lo posible, precaven la ocurrencia de percepciones sociales equvocas. En tal sentido se propone:

81 En esta direccin podra militar el argumento segn el cual resultara desproporcionado que a un congresista afectado por la sancin de prdida de investidura se le impida acceder de nuevo a tal dignidad, artculo 179, ordinal 4, de la Constitucin Poltica, en tanto que a un criminal de guerra o de lesa humanidad se le permita tal posibilidad.

1. Posibilitar que los responsables de tales hechos accedan a cargos de eleccin popular en las corporaciones pblicas, planteamiento en cuyo apoyo se presentan las siguientes razones: i) Que las corporaciones pblicas: - son el escenario natural para el ejercicio de la poltica, entendida como la deliberacin y toma de decisiones colectivas de carcter general sobre los asuntos pblicos; - son el escenario ideal para la expresin de la fuerza de tales grupos como expresin electoral y poltica, esto es como propuesta representativa de los intereses sociales que pretende agenciar; e ii) Que los rezagos de los poderes de facto ejercidos en su momento por tales grupos podran encontrar equilibrio en la actuacin de las dems fuerzas polticas representadas en tales escenarios. 2. Inhabilitar a perpetuidad a los responsables de los crmenes mencionados para que ocupen empleos en las ramas judicial y ejecutiva del poder pblico, incluidos los cargos unipersonales de eleccin popular. Esta prohibicin tendra una explicacin satisfactoria en las siguientes razones: i) Evitar la percepcin social negativa que generara el hecho de que quienes gozaron y abusaron de tales poderes de facto sobre la vida, honra y bienes de sus conciudadanos, muchos de cuyos rezagos pueden pervivir en la etapa del posconflicto, se conviertan en juzgadores de la conducta de sus semejantes y en encargados de dirimir conflictos de derechos; e ii) Materializar una garanta de no-repeticin de los hechos, consistente en impedirles a tales personas tener acceso, en forma directa, a los beneficios anejos al ejercicio del poder ejecutivo en sus diferentes niveles, que bien podran ser empleados como medios para extender indebidamente su poder o incurrir en hechos similares a los que ocasionaron su condena. En suma, la propuesta se enfoca a trazar lo que pareciera ser un justo medio entre la vocacin predominantemente poltica de los grupos que toman parte en el conflicto armado colombiano, los intereses de las vctimas de sus comportamientos durante la guerra y los derechos de la sociedad en cuanto a las garantas de no-repeticin e imparcialidad de la justicia.

G. La actual coyuntura o de cmo buscar verdad, justicia y reparacin en escenarios desfavorables

Por regla general, los procesos de verdad y justicia se producen al cabo del conflicto o con motivo de la transicin a la democracia. Ello hace pensar que en el caso colombiano, mientras se mantengan las actuales condiciones de baja movilizacin social en favor de los procesos de verdad, justicia y reparacin, alta intensidad del conflicto armado y mediana presin de la comunidad internacional sobre tales temticas, son limitadas o casi inexistentes las posibilidades de avanzar en iniciativas como las que han dado lugar a la llamada justicia transicional. Sin embargo, existen elementos que hacen pensar en que no necesariamente deba esperarse a la terminacin del conflicto armado para avanzar en propuestas de verdad, justicia y reparacin 82 ; antes bien, que justamente la ausencia de esfuerzos polticamente factibles emprendidos en tal direccin ha incidido de modo significativo en la degradacin de las conductas por parte de los combatientes. 1. En relacin con hechos cometidos por agentes del Estado 83

Deben retomarse las lecciones aprendidas sobre el particular en materia de comisiones mixtas, de integracin gubernamental y no gubernamentales, y de comisiones desarrolladas en el marco de soluciones amistosas ante el sistema interamericano de proteccin de los derechos humanos 84 . Al respecto, puede seguirse el camino trazado por los procesos de solucin amistosa en el caso de Trujillo, las masacres de Los Uvos, Caloto y Villatina, el acuerdo logrado en los casos conocidos como Roison Mora y Faride Herrera y el que se adelanta con respecto a la persecucin de la que fue objeto el movimiento poltico Unin Patritica 85 .
El Estado ha negociado soluciones amistosas ante el sistema interamericano de proteccin de los derechos humanos, que sirvieron para desarrollar procesos de verdad, justicia y reparacin. Al respecto, pueden verse, entre otros: Comisin de Investigacin de los sucesos violentos de Trujillo. Caso 11.007 de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Informe final, Santaf de Bogot, Colombia, enero de 1995, editado por la Consejera Presidencial para los Derechos Humanos y el informe No.36/00 Caso 11.101 (Caloto) ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos del 13 de abril de 2000. Los grupos irregulares, por su parte, han expresado pblicamente su reconocimiento de responsabilidad por la comisin de determinados hechos debido a la atrocidad que los caracteriz y a las repercusiones polticas generadas en su contra, tal es el caso de la masacre de Machuca, cometida por el ELN; la muerte de los indigenistas estadounidenses a manos de integrantes de un frente de las FARC y el homicidio de Iigo Egiluz, cooperante espaol asesinado en el Choc por miembros de las AUC. 83 El tratamiento separado que se da en esta propuesta a grupos irregulares y al Estado obedece al hecho de que los estndares normativos de aplicacin son distintos, si bien hay confluencia en el Derecho Internacional Humanitario; pero sobre todo, a que en la prctica resulta mucho ms fcil hacer efectivos los mecanismos institucionales de control sobre los agentes del Estado que sobre los miembros de grupos irregulares. 84 Para una descripcin de las experiencias de comisiones extrajudiciales en Colombia, ver Springer, Natalia, Op-cit, pg. 128 y ss. DNP. Op-cit, pgs. 17 y ss. 85 Observadores de este ltimo proceso sostienen que no parece arrojar los resultados exitosos de los anteriores que se mencionan.
82

Las soluciones amistosas se desarrollan con base en la facultad prevista en el artculo 48, literal f) de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, instrumento del cual es parte Colombia, conforme al cual la Comisin Interamericana de Derechos Humanos se pone a disposicin de las partes interesadas a fin de llegar a un acuerdo del asunto denunciado ante ese organismo, fundado en el respeto a los derechos humanos. Las principales ventajas que otorga este mecanismo pueden enumerarse de la siguiente forma. i) Se cuenta con la presencia de un organismo intergubernamental inscrito en el sistema de la OEA, encargado de vigilar el desempeo del Estado colombiano en materia de derechos humanos. Esto permite convertir los casos materia de solucin amistosa en asuntos prioritarios de la agenda internacional de derechos humanos. Los Estados son conscientes de que su desempeo ante tal organismo se califica, en buena medida, en funcin de su compromiso para administrar justicia, arrojar luz sobre los hechos y reparar a las vctimas en tales casos, por lo que la atencin satisfactoria de los derechos de los afectados constituye centro de los esfuerzos. La solucin amistosa implica de ordinario la conformacin de un comit en el que adems de la Comisin Interamericana toman parte las vctimas, sus representantes, los organismos de investigacin y control y las agencias gubernamentales encargadas del trmite internacional del caso, con el encargo de producir recomendaciones orientadas a hacer efectivas las garantas de verdad, justicia y reparacin de las vctimas, dirigidas a los organismos gubernamentales y estatales concernidos, Fiscala General de la Nacin, Procuradura General de la Nacin, jueces penales y jueces en lo contencioso administrativo. Tales recomendaciones se orientan a superar cuellos de botella en el trmite investigativo penal o disciplinario y de reparacin directa; sugerir modalidades para la reparacin simblica y social, de ser procedentes, y plantear montos o porcentajes para la indemnizacin pecuniaria y para que sta se adelante de conformidad con procedimientos menos engorrosos como la conciliacin. Este mecanismo ofrece la posibilidad adicional de que se pueden convenir garantas de no-repeticin de los hechos de tipo legislativo o administrativo, orientadas a prevenir violaciones de los derechos de los ciudadanos o a garantizar verdad, justicia y reparacin en el evento de la ocurrencia de violaciones. La Comisin Interamericana pondera con especial valor estas medidas por cuanto fortalecen los mecanismos nacionales de proteccin de los derechos humanos, y plasman en desarrollos especficos el deber de los Estados de adoptar disposiciones de derecho interno, legislativas o de otro carcter, que

ii)

iii)

hagan efectivos los derechos y las libertades consagrados en la Convencin Americana 86 . Las soluciones amistosas pueden resultar de apreciable utilidad para lograr el esclarecimiento de hechos representativos de panoramas de violacin de los derechos humanos 87 . Se tratara de seleccionar un grupo de casos emblemticos para que en el marco del trmite seguido se elaboren informes con recomendaciones sobre la forma cmo pueden hacerse efectivos los derechos de las vctimas. Tales casos emblemticos pueden responder a algunas de las siguientes caractersticas: i) se trate de casos de especial sensibilidad social o atrocidad con respecto a los cuales se quiera enviar un mensaje de reproche por su comisin; ii) respondan a modalidades sistemticas de violacin de los derechos humanos fundadas en prcticas sociales o en normas jurdicas que brindan acogida o promueven tales prcticas; e iii) pueda ampliarse a partir de ellos la interpretacin y los alcances de los derechos humanos tal como se encuentran consagrados en los instrumentos internacionales, particularmente los del sistema interamericano de proteccin de los derechos humanos.

2. En relacin con los grupos armados irregulares

La propuesta buscara promover la humanizacin del conflicto, con el fin de lograr, cuando menos, la adopcin interna de pautas humanitarias por los irregulares, en la direccin de hacer efectiva la garanta de no-repeticin de los hechos. Para acometer este proceso se debe elaborar, en primer trmino, un listado de casos que cumpla con alguna de las siguientes exigencias 88 : i) Que el grupo irregular haya aceptado su responsabilidad respecto del delito de que se trate.

Como ejemplos de ello pueden mencionarse el caso de Horacio Verbitsky contra Argentina en el que la solucin amistosa consisti en la derogacin de una norma penal, la de desacato, con la que se criminaliz al periodista aludido. En cuanto hace a Colombia tenemos los casos de Roison Mora y Faride Herrera, en los que se convino la derogatoria de una norma del Cdigo Penal Militar, la obligatoriedad del segundo veredicto absolutorio en consejos verbales de guerra, pues dicha figura jurdica permiti la impunidad en ambos eventos. 87 Este mecanismo ha merecido la siguiente valoracin por parte de estudiosos del tema de la impunidad por las violaciones de los derechos humanos: 7. Arreglo amistoso de casos denunciados ante organismos internacionales de derechos humanos. Dada la situacin de impunidad que vive el pas y la crisis de la administracin de justicia, que est desbordado por el delito y las violaciones de los derechos humanos, el papel que pueden cumplir los organismos intergubernamentales de derechos humanos es trascendental. Permiten que ciertos hechos especialmente atroces sean aclarados, que se determine el alcance de la responsabilidad del Estado al respecto, que se reparen por lo menos en parte los perjuicios ocasionados, as no se logre imponer a los autores de dichos hechos las sanciones penales correspondientes. Algo todava ocurrir. 7 informes de la Fundacin Social a la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, Fundacin Social, Bogot, diciembre de 2001, pgina 75. 88 Las exigencias estn inspiradas en el propsito de lograr compromisos polticamente aceptables para los grupos irregulares, toda vez que se pretende contar con su voluntad para la aplicacin de medidas que garanticen la norepeticin de los hechos en la direccin de humanizar el conflicto.

86

ii)

iii)

Que configuren conductas especialmente atroces y que hayan generado sensibilidad social en relacin con las cuales su autora, por no haber sido esclarecida, haya sido objeto de sealamientos mutuos, con costos polticos para los actores irregulares. Se trate de infracciones al derecho humanitario cuyo abandono como prctica de guerra entrae bajos costos militares, pero cuya continuidad implica elevados costos sobre las personas 89 .

Sera deseable que la determinacin de responsabilidades se confiara al aparato ordinario de justicia. Empero, la evidente oposicin de algunos de estos grupos por motivos ideolgicos a aceptar tal posibilidad, hara pensar en la conveniencia de establecer comisiones ad hoc integradas por personas de reconocimiento internacional, que ofrezcan confianza a las partes. En esta direccin debe explorarse la posibilidad de que la Comisin de Encuesta, prevista por el Protocolo I Adicional a los Convenios de Ginebra de 1949, sea llamada a colaborar en un proceso de tales caractersticas. La labor de las comisiones debera culminar en un informe en el que se indique la responsabilidad grupal e individual; se remitan a la justicia penal sus indagaciones y conclusiones, y se planteen al grupo medidas especiales de reparacin de las vctimas, as como de no-repeticin de los sucesos. La viabilidad poltica de esta iniciativa depende en buena medida de la forma como logre inscribirse en procesos que hayan alcanzado respaldos sociales significativos. La bsqueda de un acuerdo humanitario para el canje de guerrilleros detenidos por personas secuestradas puede encontrar en la propuesta planteada un elemento de beneficio mutuo. Uno de los mayores obstculos para la factibilidad del acuerdo consiste en el reclamo de las vctimas del secuestro y en la indignacin que genera la circunstancia de que inocentes sean canjeados por infractores de la ley penal, sin un pice de justicia. Como las organizaciones guerrilleras no parecen dispuestas a convenir en que sus integrantes detenidos en las crceles sean sometidos al aparato judicial colombiano, constituye una alternativa razonable que se piense en el procesamiento de los casos ms sentidos por comisiones ad hoc como las reseadas. Su propsito sera el de arrojar plena luz sobre los hechos, permitir la recuperacin del cadver del secuestrado, de ser el caso, y obtener una definicin sobre la suerte de quienes con motivo del secuestro no se ha vuelto a conocer sobre su paradero. La aceptacin inicial por parte de la guerrilla de una propuesta de tales caractersticas, seguramente, abrira nuevas perspectivas a los reclamos de justicia por parte de las vctimas de la actuacin de agentes del Estado. En el caso de las organizaciones de autodefensa, las crticas al proyecto de ley sobre alternatividad penal, que en el fondo recogen la opinin nacional acerca de que los hechos cometidos por tales grupos no pueden ser objeto de fciles conmutaciones de pena,
En esta modalidad pueden incluirse v.gr. el irrespeto a la misin mdica y el mantenimiento de campos minados que carecen de inters militar.
89

encuentran en la iniciativa reseada una oportunidad para conciliar desmovilizacin y reinsercin con derechos de las vctimas. El tratamiento judicial individualizado propuesto en el proyecto y su carencia de estmulos jurdicos para colaborar con la justicia conspiran contra las posibilidades de verdad y de desarticulacin efectiva de los aparatos de guerra. Una comisin de alto nivel internacional encargada de examinar los principales casos cometidos por tales grupos, orientada a desenmaraar la trama urdida, pareciera ser una alternativa aceptable, aunque parcial, de cara a los reclamos hechos por la forma como se pretenden tramitar las cuentas judiciales pendientes de los grupos de autodefensa para con las vctimas y la sociedad. El acogimiento de las recomendaciones de tal comisin en planos como la verdad y la reparacin, reservando el derecho a la justicia para ser resuelto en el marco de un acuerdo poltico como el que plasma el proyecto de ley, permitira generar legitimidad social a un proceso que carece en forma notable de tal elemento. En este campo, resultan vitales las acciones de presin de la comunidad internacional sobre la actuacin de los irregulares. Esta presin se ha desarrollado a travs de dos vas, cuando alguno de sus nacionales es secuestrado o resulta vctima de alguna otra violacin de los derechos humanos o infraccin humanitaria; y cuando sin ocurrir tales eventos, a travs de las cancilleras, las organizaciones no gubernamentales y las embajadas, se consulta por el estado de avance de determinados casos o se emiten informes acerca de la situacin humanitaria en Colombia. Quiz esta participacin pueda volverse ms activa remitiendo en forma directa mensajes a las comandancias de los grupos irregulares y debatiendo con ellas, as como con sus voceras internacionales, los informes emitidos. Con todo, se trata de organizaciones impulsadas por mviles polticos, ya porque sean insurreccionales, ya porque se pretendan defensoras del sistema poltico y econmico, que en varios episodios de la vida nacional han mostrado su receptividad a los mensajes emitidos desde la comunidad internacional, y que no ignoran los efectos que la evolucin del derecho internacional ha impuesto a las situaciones de violacin sistemtica de los derechos fundamentales de la persona humana. Una estrategia consistente y sostenida dirigida hacia tales grupos puede arrojar positivos e insospechados frutos. Esto podra dar viabilidad, poco a poco, a que se reunieran las condiciones para impulsar, en el marco de un cese al fuego, la puesta en marcha de una comisin de verdad, como la que propusimos anteriormente (Cf supra F. 1.), o como aquellas que han planteado otros autores o instituciones 90 .

Ver Springer, Natalia, Op-cit, captulo 3. Ver DNP. Op-cit, pgs. 49 y ss. Este ltimo documento distingue entre, de un lado, las comisiones de verdad, que seran constituidas como formas de justicia transicional, establecidas al final de los conflictos armados o de los regmenes autoritarios, para dar una visin de las violaciones del pasado, y de otro lado, las comisiones extrajudiciales, que tienen un alcance ms amplio pues no suponen el fin del conflicto. Por ello proponen para Colombia una comisin extrajudicial, una vez se hayan reunido ciertas condiciones mnimas que permitan su puesta en marcha.

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3.Fortalecimiento del aparato de justicia penal

Las propuestas reseadas careceran de efectividad si no se encuentran acompaadas de esfuerzos para robustecer el aparato de justicia penal, especialmente en lo atinente a la Fiscala General de la Nacin. En este sentido, debe apoyarse la labor de la Unidad de Derechos Humanos de la Fiscala, brindando apoyo tcnico y financiero a sus esfuerzos. Para ello, el Fiscal General podra promover en asocio con los grupos de vctimas y organizaciones de derechos humanos una seleccin de casos, entre los cuales deberan contemplarse los de las soluciones amistosas, para dar un impulso especial y concentrado a tales investigaciones en el marco de esquemas de cooperacin entre tales grupos y organizaciones y la Unidad. Aquellos cuentan con la posibilidad de acceder ms fcilmente a medios de prueba y a la formulacin de hiptesis de investigacin, cruciales al momento de formular la acusacin ante los jueces. Un esfuerzo concertado de estas caractersticas, con metas propuestas en cuanto a los resultados de las investigaciones, sera visto como una lnea atractiva de cooperacin internacional no slo desde el punto de vista financiero sino tambin tcnico. El fondo financiero establecido para tales efectos no debera, en lo posible, asumir costos de funcionamiento del ente investigador, salvo los que muy especficamente puedan ser requeridos; debera centrarse en dotar de medios de transporte para el desplazamiento gil y oportuno de los fiscales e investigadores a distintos lugares de la geografa nacional, ofrecer proteccin a testigos, pago a informantes y cubrimiento de los gastos de pruebas tcnicas especialmente costosas. Debe preverse, asimismo, que la Unidad destaque en forma permanente, bajo su directa jerarqua, fiscales o unidades de polica judicial en las regiones para el recaudo inmediato de las pruebas. Resulta aconsejable sumar a los esfuerzos de la Fiscala, los de la Procuradura General de la Nacin, a travs de su delegada para el Ministerio Pblico, designando agentes especiales en aquellos casos que reclamen su vigilancia.

H. Breves comentarios sobre los instrumentos normativos desarrollados o propuestos por el actual gobierno

Las anteriores consideraciones permiten adelantar algunas observaciones crticas sobre los instrumentos normativos desarrollados, o propuestos, por el actual gobierno en este campo: el Decreto 128 de 2003 sobre desmovilizacin y el llamado proyecto de alternatividad penal.

1. El Decreto 128 de 2003

El Decreto 128 del 22 de enero de 2003 reglamenta la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la Ley 782 de 2002 en materia de reincorporacin a la sociedad civil. Una de las principales quejas que han sido formuladas por observadores del proceso de reincorporacin a la vida civil de miembros de grupos armados irregulares tiene que ver con la circunstancia de que ese Decreto se ha convertido en puerta fcil a la impunidad. Se ha expresado la preocupacin acerca de que los funcionarios judiciales a quienes se les encomienda el examen sobre la situacin jurdica de los desmovilizados (artculo 1, pargrafo 4) omitan efectuar un examen juicioso sobre la situacin jurdica del desmovilizado y sobre las posibilidades de obtencin de informacin, por cuanto algunas disposiciones del Decreto parecieran ser perentorias en el sentido de que los beneficios jurdicos deben ser otorgados sin consideraciones distintas a la sola expedicin del certificado correspondiente por parte del Comit Operativo para la Dejacin de Armas (CODA). Esta preocupacin pareciera encontrar apoyo jurdico en una interpretacin literal de la definicin que el Decreto trae sobre la certificacin del CODA (artculo 2), pues su expedicin permite el otorgamiento a su favor (del desmovilizado), de los beneficios jurdicos. No obstante, el Decreto seala ms adelante que tales beneficios no se otorgarn a quienes estn siendo procesados o hayan sido condenados por delitos que de acuerdo con la Constitucin Poltica, la ley o los tratados internacionales suscritos o ratificados por Colombia no puedan recibir esta clase de beneficios (artculo 21), lo cual cuando menos en el plano del derecho interno impedira la amnista o el indulto en relacin con los delitos de genocidio, desaparicin forzada, desplazamiento forzado y tortura (Ley 589 de 2000, artculo 14) y los de terrorismo, secuestro y extorsin (Ley 733 de 2002, artculo 13). Esta disposicin permitira que los responsables de crmenes atroces como los descritos no pasen indemnes el escrutinio judicial. Sin embargo, teniendo en cuenta el bajo nivel de judicializacin del grueso de los miembros que integran los grupos armados irregulares, en la prctica el mayor nmero de los beneficiarios del Decreto91 , es de suponer fundadamente que en casos en los cuales el funcionario judicial encargado de la evaluacin de la situacin jurdica se encuentre en situaciones objetivas de vulnerabilidad, v. gr. porque su sede judicial est ubicada en un lugar de alta confrontacin de los irregulares, omita realizar un examen exhaustivo sobre la informacin que potencialmente pueda suministrar el desmovilizado, y su actividad
As fue indicado en entrevista sostenida con ex funcionarios del Programa para la Reinsercin del Ministerio del Interior.
91

judicial se contraiga a indagar en los bancos de datos de las entidades pblicas, con niveles de sistematizacin que quiz no sean los ms confiables, si tales personas tienen o no rdenes de captura, determinacin procesal que se adopta slo en aquellas situaciones en las que existen fuertes indicios de responsabilidad, perdindose con ello las posibilidades que puede ofrecer un desmovilizado para profundizar en las investigaciones en las que podra aportar como informante o testigo o en el esclarecimiento de los delitos que pudo haber cometido pero que por las razones anotadas no fueron judicializados. En tales condiciones, se sugiere aprovechar en debida forma las posibilidades que ofrecen los desmovilizados para la investigacin penal de los delitos relacionados con el conflicto armado, adoptando medidas como la conformacin de una unidad nacional de fiscales con sede en Bogot, adecuadamente descentralizada en los planos operativos y de recaudo de informacin, a quien se le confe una evaluacin previa a la toma de decisiones sobre la concesin de los beneficios jurdicos. Una unidad de estas caractersticas podra contar con mejores medios para examinar en las distintas investigaciones que se desarrollan en los niveles nacional y regional los niveles de compromiso delincuencial del potencial beneficiario o la forma cmo pueda colaborar con el aparato de justicia. Respecto a las bonificaciones econmicas que se reconocen a los desmovilizados (artculo 9), stas han mostrado resultados importantes en la lucha contra las distintas formas de criminalidad, especialmente la desarrollada por grupos armados irregulares 92 , en tal sentido, resulta aconsejable mantenerlas. Empero, dicho esquema, que opera en forma ptima tratndose de desmovilizados individuales que sin posiciones de mando delatan las actividades de sus superiores, puede mostrarse insuficiente en relacin con tipologas distintas de desmovilizados, como las de quienes tienen intereses econmicos ilcitos importantes v.gr. porque son socios de laboratorios para la produccin de drogas ilcitas, y aprovechan los beneficios jurdicos para quedar indemnes en dicho plano, conservando su actividad criminal en la clandestinidad. En tales eventos debe invertirse radicalmente la relacin entre colaboracin con las autoridades y obtencin de beneficios jurdicos. En los casos mencionados, los beneficios por colaboracin en la delacin de organizaciones criminales no deberan recompensarse con bonificaciones econmicas, sino que su silencio en cuanto a la informacin sobre actividades ilcitas, debe constituirse en causal para revocar los beneficios jurdicos reconocidos por virtud del Decreto. Mantener la actual regulacin sin el matiz indicado implica sostener un sistema cuya lgica slo corresponde, en la prctica, al tratamiento dado a los informantes, que si bien resulta positivo parece limitado.

2. El proyecto de alternatividad

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Esta es la apreciacin de exfuncionarios del Programa para la Reinsercin del Ministerio del Interior.

El proyecto de alternatividad, en principio, desde el punto de vista filosfico, parece en parte bien orientado, pues podra inscribirse en una bsqueda de perdones responsabilizantes, porque no concede amnistas generales sino subrogados penales especficos, para quien confiese y sea condenado. Sin embargo, el proyecto es problemtico, tanto en su forma de elaboracin (inicialmente sin amplia discusin social), como en el desarrollo concreto de sus normas, pues es tan precario en la responsabilizacin, en la recuperacin de la verdad y en la reparacin, que distorsiona su filosofa, por lo que es necesario introducirle ajustes sustanciales. a) En cuanto al proceso de elaboracin El proyecto fue elaborado, sin consulta y sin discusin previas, por el gobierno, y al parecer por la Oficina del Alto Comisionado de Paz. Y existen indicios de que se pensaba en una aprobacin relativamente rpida por el Congreso, debido a lo avanzado de las negociaciones con algunos grupos paramilitares. Pero, afortunadamente, la reaccin internacional e interna, y las objeciones planteadas por numerosos congresistas, y en especial por varios miembros de la Comisin I del Senado, han llevado a abrir el debate. Esto es positivo pues, por las razones explicadas en este documento, el proceso de elaboracin de frmulas de verdad, reparacin, justicia y perdn, debe ser participativo y buscar consensos. Por ello creemos que es necesario convocar una comisin especial, creada por decreto del gobierno, para que redacte nuevamente la iniciativa. La comisin especial debe estar integrada por miembros de los poderes pblicos y de organizaciones representativas de la sociedad civil, incluyendo organizaciones de vctimas y grupos de derechos humanos, designados por el Presidente de la Repblica, y con la asesora de la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y del delegado del Secretario General de la ONU. Dicha comisin tendra el cometido de recoger las principales opiniones vertidas en el debate y proponer las lneas generales para la elaboracin del proyecto por parte del gobierno nacional. Debe abogarse porque la comisin especial promueva una discusin pblica de lo que sera el contenido del proyecto, que comprenda, en particular, la participacin de las universidades, los organismos intergubernamentales, las asociaciones de vctimas y las organizaciones de derechos humanos. No debera descartarse la refrendacin popular de la medida, por la trascendencia y repercusin de sus determinaciones, aunque es posible que esa medida no sea aconsejable por la polarizacin del pas, debido a la intensificacin de la guerra. b) En cuanto a los aspectos sustantivos Como es claro, creemos que el proyecto debe ser ampliamente discutido, pero eso no nos releva de examinar el contenido del texto presentado por el gobierno. Y en este punto

creemos que, aunque el proyecto busca equilibrios entre la bsqueda de la paz y los derechos de las vctimas, sus desarrollos concretos son problemticos. En primer trmino, desde el punto de vista filosfico, el proyecto se funda en extrapolaciones indebidas y exageradas de los alcances del paradigma de la justicia restaurativa y del proceso de Irlanda del Norte. Ahora bien, por las razones que ya explicamos, consideramos que el paradigma de justicia restaurativa no puede ser aplicado mecnicamente a las violaciones masivas de derechos humanos en Colombia. De otro lado, y como bien lo han destacado algunos analistas 93 , el esquema propuesto por el proyecto difiere del caso de Irlanda del Norte, al menos en cuatro puntos decisivos: de un lado, en Irlanda el subrogado penal que se aplic fue la libertad condicional (parole) y no la ejecucin condicional de la pena (probation), lo cual supone que todas las personas liberadas como consecuencia del Acuerdo de Viernes Santo ya haban cumplido un tiempo de condena, al menos dos aos, y en muchos casos, perodos ms largos. En cambio, conforme al presente proyecto, incluso los mayores responsables de los crmenes ms atroces podran evitar pasar siquiera un da de crcel 94 . De otro lado, la liberacin de presos en Irlanda del Norte se hizo dentro del marco de un cese al fuego y de un proceso de negociacin de paz en curso, mientras que el proyecto no contiene esa exigencia. En tercer trmino, el Acuerdo de Viernes Santo, que contena la clusula de liberacin de presos, fue aprobado ampliamente por referendo en Irlanda del Norte y en la Repblica de Irlanda, lo cual le dio un amplio sustento democrtico, punto ausente del proyecto de alternatividad. Y, finalmente, la elegibilidad a los beneficios en Irlanda del Norte dependa del concepto de una comisin independiente de revisin, y no de la discrecionalidad del Presidente, como sucede en el proyecto de alternatividad. Fuera de lo anterior, y como lo han sealado numerosos crticos 95 , el proyecto tambin es precario en sus regulaciones normativas concretas, pues no es suficientemente claro en el alcance del deber de reparacin, no asegura mecanismos adecuados de verdad, y sus previsiones en materia de justicia son demasiado dbiles. Una revisin de fondo es necesaria, y al menos los siguientes ajustes deben ser considerados: Debe establecerse en cabeza de los beneficiarios de las medidas de alternatividad penal la obligacin de informar sobre todos los bienes y haberes que posean en forma directa o por interpuesta persona o sobre los

Ver exposicin del profesor Simon sobre el tema en el seminario internacional organizado por la Universidad Javeriana en Noviembre de 2003. 94 Segn muchos analistas, uno de los puntos decisivos que permiti que este aspecto del Acuerdo fuera aceptado fue precisamente que los responsables de terrorismo o crmenes atroces haban tenido que pasar al menos algn tiempo en crcel. 95 Ver en especial las observaciones crticas en la Intervencin del seor Michael Frhling, Director de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, ante la Comisin Primera del Senado de la Repblica el 23 de septiembre de 2003. Ver igualmente las crticas de Americas Watch. Ver Gaitn G., Olga Luca, Justicia y negociacin poltica del conflicto, proceso de paz con grupos de autodefensa en Colombia. Bogot, ILSA, Ponencia para el Primer Congreso Latinoamericano Justicia y Sociedad, octubre de 2003, en prensa.

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cuales ejerza algn tipo de control efectivo, que sean fruto del desarrollo de actividades ilcitas o adquiridos con el producido de las mismas. La sancin al incumplimiento de este deber consiste en la revocacin de la libertad condicional cuando se compruebe que el amparado no denunci la totalidad de los bienes. ste sera un mecanismo eficaz para precaver la eventualidad, que ya se ha advertido por algunos analistas, en el sentido de que dicha ley puede convertirse en un mecanismo expedito para el lavado de activos provenientes del narcotrfico y de otras actividades ilcitas. Debe clarificarse el deber de reparacin frente a las vctimas, tanto del Estado como de los responsables de crmenes atroces. Debe formularse con ms precisin y rigor el alcance de las medidas alternativas. Por ejemplo, debe establecerse la pena de inhabilidad perpetua para acceder a cargos pblicos pertenecientes a la rama ejecutiva, incluidos los de eleccin popular, y los judiciales; conservando la posibilidad de que luego de cinco (5) aos de inhabilidad puedan acceder nicamente a los de eleccin popular en las corporaciones pblicas. Un comit especial, integrado por personas que merezcan la ms alta credibilidad, debera indicar, en lugar del Presidente de la Repblica, los casos en los cuales procede el beneficio de la alternatividad penal. En caso de que no se acoja esta iniciativa en su plenitud, debera contemplarse la de que dicho comit emita un concepto no obligatorio, previo a la decisin presidencial. Tambin se podra pensar que en casos relativos a las ms graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario, sea la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia la que estudie si procede la concesin de los beneficios del proyecto de alternatividad penal, en forma similar a como ocurre con la extradicin. Se justifica este juez calificado por la naturaleza de la medida de conmutacin y los alcances que ella tiene con respecto al derecho a la justicia. Dentro de los requisitos para la concesin de los beneficios de la alternatividad penal se deber exigir la colaboracin eficaz con la justicia para la desarticulacin de grupos de criminalidad organizada, redes del narcotrfico y el aporte en el esclarecimiento de la verdad de los hechos que se les imputan y de otros de los que hayan tenido noticia. A esta forma de colaboracin deber considerrsele decisiva para otorgar el beneficio de la alternatividad penal y no como uno ms de los requisitos, segn se deriva del artculo 6 del proyecto.

No es posible suponer que la verdad nacer exclusivamente de los procesos judiciales, pues no slo sta es fragmentaria sino que adems, la debilidad del aparato judicial hara que la verdad sea an ms limitada. Por ello se debe conformar una comisin de la verdad, encargada de establecer la verdad histrica, a partir del estudio de casos individuales, que busque describir las dinmicas que dieron lugar al nacimiento y al desarrollo de las expresiones particulares del conflicto armado, con identificacin de responsables individuales, institucionales y de grupo social en tales dinmicas. Con todo, teniendo en cuenta que en este caso la desmovilizacin se llevar a cabo en medio de la guerra, las dificultades para el trabajo de una comisin que deba esclarecer la mayor cantidad de hechos y desplazarse por amplias zonas de la geografa nacional se multiplican. Sera recomendable, entonces, acoger una labor parcial de comisiones que se dediquen inicialmente al esclarecimiento de hechos particularmente graves. Esta metodologa tendra la virtud de constituir una especie de iniciacin de un trabajo que aspira a profundizarse en el futuro. Igualmente, es necesario prever unos mnimos de pena privativa de la libertad efectivamente cumplida para aquellos responsables de crmenes de guerra y de lesa humanidad. Finalmente, el proyecto debe establecer mecanismos para que no se convierta en una patente de corso para que los actores intensifiquen las atrocidades, a sabiendas de que podrn acogerse al sistema de alternatividad, con penas suaves. Un trmino para poder acogerse a los beneficios puede ser el instrumento.

I. Consideraciones finales

En nuestro pas, como bien lo ha sealado Gonzalo Snchez, la rutinizacin del olvido ha alimentado la rutinizacin de la guerra 96 . La tentativa de lograr la paz, sin esclarecer lo ocurrido, ni establecer responsabilidades, ni reparar a las vctimas, lejos de permitir una reconciliacin duradera de los colombianos, ha alimentado nuevas violencias, revanchas y venganzas. El ejemplo de la manera cmo la sociedad colombiana afront la violencia de

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Sobre los efectos antidemocrticos que ha tenido la falta de memoria en las guerras en Colombia, ver Snchez, Gonzalo, Guerras, memoria e historia. Bogot, ICANH, 2003.

los aos cincuenta es en este punto significativo 97 . La pacificacin del Frente Nacional se bas en el silencio de las vctimas: no se quisieron establecer responsabilidades, ni reparar las heridas. Los resultados estn a la vista: muchos de los actores de las violencias ulteriores son hijos del falso realismo que aliment esa forma antidemocrtica de construir la paz. Por ello, cualquier nuevo proceso de paz en Colombia debe tambin ser pensado desde una perspectiva de justicia. Es cierto que algunos analistas se oponen, y con razones de peso, a cualquier judicializacin de la negociacin de la guerra, ya que consideran que se establecen obstculos jurdicos crecientes a cualquier solucin del conflicto armado, por cuanto habra impedimentos para amnistiar determinadas conductas. Segn estas perspectivas, la negociacin de la paz es eminentemente poltica, por lo cual la intervencin del derecho debe reducirse al mnimo. Esta tesis, basada en un crudo realismo poltico, tiene en parte razn; es negativa una excesiva intervencin de los jueces en los procesos de paz, que son deliberaciones eminentemente polticas. Sin embargo, una total desjudicializacin del proceso de paz dara demasiado peso a la razn poltica y a los intereses exclusivos de los actores armados, lo cual tiene efectos contraproducentes en el mediano y largo plazo. La construccin de una paz duradera y democrtica no resulta nicamente de la desmovilizacin de los actores armados ya que debe partir de unos mnimos ticos, por lo cual no puede olvidar el derecho a la justicia de las vctimas de la guerra colombiana Los derechos de las vctimas no pueden entonces ser un componente olvidado en un eventual proceso de paz. La comunidad internacional no aceptara una solucin de esa naturaleza y la paz interna se estara construyendo sobre bases muy precarias. Por ello, es imprescindible que desde ya los colombianos discutamos cmo armonizar las exigencias de la paz con los legtimos reclamos de justicia.

J. Perdones con verdad, reparacin y si son responsabilizantes: resumen y recomendaciones

Las tesis y las recomendaciones esenciales desarrolladas a lo largo de este escrito son las siguientes: No existen frmulas nicas satisfactorias sobre como debe una sociedad enfrentar las violaciones a los derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional Humanitario en un eventual proceso de paz, pues existen tensiones inevitables entre los
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En este punto nos basamos en Garca, Mauricio y Uprimny, Rodrigo, El nudo gordiano de la justicia y la guerra en Colombia en Camacho Guizado, Alvaro y Leal Buitrago, Francisco (Eds), Armar la paz es desarmar la guerra. Bogot: IEPRI, DESCOL, CEREC, 1999.

reclamos de justicia y las restricciones impuestas por las negociaciones. Adems, los distintos pases presentan relaciones de fuerza entre los actores distintas y posibilidades de compromiso diversas, por lo que cada transicin es especfica. Los contextos son entonces muy importantes, y existen algunos que son ms favorables al logro de la verdad y justicia; la actual coyuntura colombiana es bastante desfavorable en este aspecto, pero no nos debe llevar a formular recomendaciones modestas en trminos de verdad y justicia. Es preferible pensar primero en frmulas de negociacin de la paz lo ms adecuadas posibles en trminos de verdad, justicia y reparacin, para luego discutir cules adaptaciones son necesarias al contexto colombiano actual. De esa manera, podemos contar con unos estndares ideales, que son tiles para valorar crticamente las propuestas que se formulan en el actual contexto. El documento formula, entonces, recomendaciones ideales (tanto sustantivas como relativas al proceso) de justicia transicional para un escenario favorable de transicin a la paz, para luego adaptarlas a la actual coyuntura, lo cual permitir a su vez valorar crticamente el llamado proyecto de alternatividad penal.

1. Los procesos en contextos favorables

En la medida en que toda frmula de justicia transicional es contestable y polmica, su legitimidad depende en gran medida de la manera como sta es elaborada y ejecutada. Por lo anterior, consideramos que el diseo y la ejecucin de la justicia transicional deben ser participativos, buscar consensos y tener apoyos internacionales, en especial de la ONU y la Comisin Interamericana, que no slo fortalezcan polticamente el proceso sino que adems brinden asesora tcnica en ciertos aspectos. Podra pensarse en que las frmulas sean elaboradas, luego de una amplia discusin social, por una mesa de concertacin, en donde no slo participen las fuerzas polticas y los actores armados en negociacin sino, adems, rganos internacionales de derechos humanos (como representantes de la Comisin Interamericana y del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos) instancias internacionales interesadas en la mediacin de conflictos armados (como delegados del Secretario General de la ONU o delegados de pases amigos) y organizaciones sociales nacionales, en especial grupos de vctimas y organizaciones de derechos humanos. Las frmulas propuestas por esa mesa de concertacin podran luego ser sometidas a un referendo constitucional. De esa manera, al acuerdo entre los principales implicados (actores armados, vctimas, fuerzas polticas y organizaciones de derechos humanos) seguira una aprobacin por el Congreso, rgano de expresin popular, una revisin constitucional por la Corte Constitucional, y una aprobacin ciudadana. Un proceso de esa naturaleza adquirira una indudable legitimidad, aunque obviamente se corre el riesgo de que no se logren acuerdos bsicos; pero esos son los riesgos propios de la democracia.

Obviamente no basta proponer mecanismos para adoptar las frmulas para armonizar la bsqueda de la paz y los reclamos de justicia; es necesario indicar frmulas especficas que podran ser adoptadas en Colombia.

2. El contenido sustantivo de una justicia transicional en un escenario favorable

En Colombia, los modelos radicales de justicia transicional no son viables polticamente ni deseables ticamente ni jurdicamente. As, una transicin punitiva, fundada en la idea de castigar a todos los responsables de crmenes de guerra o de lesa humanidad, es inviable, pues supone circunstancias que no se presentan en el pas, en especial la existencia de una voluntad poltica capaz de imponer los tribunales, como lo hicieron los aliados en Nuremberg y en Tokio, o el Consejo de Seguridad en Yugoslavia y Rwanda. Una transicin basada en perdones amnsicos, esto es, en el perdn y olvido general de los crmenes, no es viable, pues es incompatible con el actual derecho internacional, difcilmente sera aceptada interna e internacionalmente, y es indeseable ticamente, pues oculta la verdad y las responsabilidades, y sacrifica los derechos de las vctimas, lo cual dificulta la reconciliacin y es el germen de violencias futuras. La construccin de una sociedad democrtica sobre esas bases es entonces muy endeble. Un modelo intermedio de perdn compensador, que busque compensar un perdn general a los responsables con medidas de reparacin a las vctimas y de recuperacin de la verdad, es insuficiente, pues supone que los derechos a la verdad, la reparacin y a la justicia de las vctimas (con las correspondientes obligaciones del Estado) pueden ser intercambiados, de suerte que puede haber un trade-off entre ellos. Pero la individualizacin de los responsables y su castigo es una exigencia independiente establecida por el derecho internacional, por lo que una amnista general de esos comportamientos, a pesar de que el Estado se comprometa a establecer la verdad y a reparar las vctimas, parece incompatible con el derecho internacional vigente. Adems, el castigo de los responsables de los crmenes atroces cumple funciones esenciales en una transicin a la paz y a la democracia, pues evita el sentimiento de impunidad y cinismo en la poblacin, revaloriza a las vctimas, y a sus familiares, condena polticamente esos comportamientos atroces, a fin de marcar la transicin de una situacin de desconocimiento de la dignidad humana a un nuevo orden basado en el respeto de los derechos humanos. Por ello, Colombia debera encaminarse a una transicin que admita perdones pero responsabilizantes, semejante a la desarrollada en Sudfrica, pero sin pretender copiar ese esquema, pues cada pas tiene sus propias particularidades. Entendemos por perdones responsabilizantes formas de negociacin de la paz que toman seriamente los derechos de las vctimas y los deberes del Estado de establecer la verdad, reparar a las vctimas y

sancionar a los responsables. En ese esquema, la justicia transicional debe realizar todos los esfuerzos necesarios por cumplir esas obligaciones, por lo que no slo el Estado debe establecer mecanismos para satisfacer la verdad como comisiones de verdad- y reparar a las vctimas, sino que adems no son admisibles amnistas o perdones generales por crmenes de lesa humanidad o de guerra. En este tipo de procesos, la concesin de perdones debe ser excepcional, individualizada y regida por el principio de proporcionalidad en materia constitucional y de derechos humanos, esto es, debe estar plenamente justificada por la necesidad de alcanzar la paz y la reconciliacin, en la medida en que otros medios para lograr ese propsito resulten inviables. Y la concesin del perdn debe ser proporcionada a las contribuciones a la justicia del inculpado, su grado de mando y la gravedad de sus comportamientos. Por ello, la concrecin de estos perdones responsabilizantes supone que frente a los delitos de lesa humanidad y los crmenes de guerra deber imponerse tanto castigo como sea posible y necesario: el perdn ser legtimo nicamente cuando sea necesario para el logro de la paz, o cuando el perdn aparezca claramente superior en trminos ticos- al castigo; pero incluso en estos casos, es necesario prever otros mecanismos para responsabilizar a los victimarios ante la sociedad. Una transicin fundada en perdones responsabilizantes no slo logra un equilibrio bsico entre las exigencias de justicia y las restricciones impuestas por los procesos de paz sino que, adems, parece blindada jurdicamente, pues resulta compatible con el derecho internacional, y es razonable que esos casos no sean perseguidos por el Tribunal Penal Internacional ni por los jueces de otros pases. Es claro que es necesario, adems, distinguir entre la transicin de regmenes dictatoriales estables a democracias, y aquella que busca superar guerras civiles. En la primera, la violencia es asimtrica o vertical, pues el Estado no enfrenta la resistencia de un actor armado. No hay conflicto armado sino slo represin, y la distincin entre vctimas y victimarios es clara. En las guerras internas, la violencia es ms simtrica u horizontal, y la distincin entre vctimas y victimarios es mucho menos clara, ya que cada actor armado (con sus respectivas bases sociales de apoyo) es al mismo tiempo vctima (pues padece los ataques del enemigo) pero tambin victimario (pues infringe violencia al otro actor armado y a sus bases sociales). Esta victimizacin recproca parecera hacer ms viables formas de perdn recproco. Es, igualmente, importante incorporar elementos de justicia restauradora en los procesos de transicin. Los perdones responsabilizantes prioritariamente retributivos pareceran ms propios de las transiciones de violencias verticales, mientras que en las transiciones derivadas de violencias horizontales, la estrategia ms adecuada podra ser los perdones responsabilizantes pero prioritariamente restauradores. Sin embargo, no es posible trasladar mecnicamente el paradigma de justicia restaurativa, que se ha desarrollado ante todo para enfrentar el crimen ordinario intersubjetivo, al campo

de la justicia transicional, pues sta enfrenta violaciones masivas y graves de derechos humanos, cuyas caractersticas restan mucha eficacia y potencial democrtico al enfoque restaurador. De otro lado, no es cierto que en Colombia estemos en una violencia horizontal masiva, con formas de victimizacin recproca generalizada; sin excluir esa violencia recproca, la sociedad parecera estar sufriendo una victimizacin mltiple, por parte de los distintos actores armados. Por ello, creemos que en Colombia el enfoque adecuado de justicia transicional no puede ser esencialmente de responsabilizacin por mecanismos restauradores; los perdones responsabilizantes no pueden excluir, frente a los delitos de lesa humanidad, un componente claramente retributivo.

3. La concrecin de la frmula: verdad, reparacin y perdn responsabilizante

El derecho a la verdad tiene una dimensin individual (que las vctimas y sus familiares sepan que ocurri) y, adems, una dimensin colectiva, pues la sociedad debe construir una visin del pasado, y de las atrocidades que ocurrieron, no slo para recuperar la dignidad de las vctimas sino adems como un elemento para evitar la repeticin de esos hechos atroces. El establecimiento de una comisin de verdad resulta ineludible en algn momento dado, pues la verdad obtenida judicialmente, por importante que sea, resulta fragmentaria y no permite tener un panorama de conjunto de la situacin de violencia y de atropellos a la dignidad humana. Esa comisin debe ser mixta (nacionales y extranjeros), con una base de legitimidad slida, apoyo de Naciones Unidas, con un amplio mandato, y que incorpore un comit de verdad y reparaciones, y un comit de justicia (ver anexo No. 1 sobre comisin de verdad, justicia y reparacin). Para satisfacer el derecho a la reparacin, se sugieren dos mecanismos de reparacin, que pueden aplicarse alternativamente o concurrir segn los alcances y contenido de la restitucin de los derechos de las vctimas que llegue a convenirse. Son ellos: (i) la reparacin a las vctimas a travs de procedimientos judiciales de naturaleza especial, que apunta a lograr una restitucin de alcance amplio y que es ms exigente probatoriamente; y (ii) la atencin a las vctimas a travs de mecanismos de tipo administrativo, de alcance ms limitado pero que, por tratarse de reclamaciones de tipo administrativo, es ms laxa en cuanto a las exigencias de carcter probatorio. Para materializar el primer mecanismo de tipo judicial se debe instituir un grupo de jueces colegiados, agrupados en tribunales de primera instancia del nivel departamental y uno nacional de segunda a quienes corresponder aplicar un procedimiento especial de reparacin cuyas caractersticas principales se enunciarn ms adelante. Se justifica la adopcin de tales medidas por la magnitud extraordinaria del esfuerzo de reparacin por emprender y el carcter sui gneris de las reclamaciones que se busca lograr.

Para determinar el monto de las indemnizaciones, puede partirse de los rubros sobre reparacin previstos por nuestra legislacin civil, a saber el dao emergente y el lucro cesante, el dao moral, de reconocimiento tradicional en nuestra jurisprudencia, para avanzar luego en extender el concepto de dao fisiolgico o dao a la vida de relacin, reconocido en Colombia en la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, similar en algunos aspectos al dao al proyecto de vida, desarrollado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y a la alteracin en las condiciones de existencia, acogido por el derecho francs. Pero dadas las caractersticas del conflicto armado interno, debe abogarse por el reconocimiento del dao respecto de grupos de personas afectadas y de derechos colectivos. Esto, adems de agilizar el trmite de la reparacin, permitira comprender a cabalidad el alcance de muchas de las violaciones, pinsese en las masacres o en los hechos naturalsticamente aislados pero encadenados por un mismo designio criminal, con lo cual tambin se facilitara la determinacin por el juez de las caractersticas del perjuicio y permitira reconocer la titularidad colectiva en relacin con la afectacin de derechos que tienen este carcter como el derecho a la propiedad colectiva de muchos grupos, especialmente minoras tnicas, y el derecho a la cultura y al desarrollo de una vida comunitaria. Los montos de las reparaciones pueden ser considerables. Un clculo elemental indica que la indemnizacin por los muertos asociados a la violencia poltica en los ltimos quince aos sera del orden de los mil millones de dlares. Los gastos bsicos ligados a reparar el desplazamiento de tres aos podran elevarse a 750 millones de dlares. Aunque estas cifras son altas, son financiables y deber constituirse un fondo, administrado como cuenta especial por un rgano independiente del ejecutivo, como podra ser una corporacin mixta de entidades de esta naturaleza y de organizaciones de vctimas que con mecanismos de rendicin de cuentas ante una auditoria externa y ante la junta directiva de tal corporacin, pudiera implementar mecanismos giles para la ejecucin de las rdenes de reparacin. Sin embargo, no es justo que las reparaciones provengan exclusivamente de recursos de presupuesto, pues eso significara que todos los colombianos estamos pagando los daos ocasionados por los victimarios, cuando deben ser ellos los primeros en resarcir a sus vctimas. Por ello, proponemos dos medidas: de un lado, que la concesin de eventuales perdones est condicionada no slo a la confesin de los crmenes sino de cualquier apropiacin ilcita de bienes. Los bienes recuperados debern alimentar el fondo de reparaciones. Y de otro lado, proponemos el establecimiento de una Comisin especfica de verdad y reparacin sobre despojo de tierras, que permita la restitucin de dichos predios a sus autnticos titulares, arrojando luz, simultneamente, sobre los actores y factores que incidieron en la generacin del desplazamiento. El mecanismo administrativo de atencin a las vctimas se concibe como un medio autnomo o como complemento del anterior, segn fue reseado ms arriba, sujeto a los

alcances que finalmente se convengan en materia de restitucin. Su principal caracterstica es la de constituir un medio de naturaleza administrativa que atendera a las vctimas a travs de dos modalidades i) la restitucin individual a partir de tarifas o montos estndares de indemnizacin, e ii) el desarrollo de programas de atencin a las vctimas en consideracin a la existencia de grupos afectados. Deben contemplarse y desarrollarse otras formas de reparacin, como las simblicas y las de reconstruccin del tejido social. Y en todo este proceso, la Procuradura General de la Nacin y la Defensora del Pueblo debern jugar un papel esencial, en defensa de los derechos de las vctimas y su acceso a la justicia. La concesin de perdones es posible, pero nicamente dentro de los criterios de proporcionalidad indicados al describir el modelo de perdones responsabilizantes, lo cual significa que, como ya se seal, deber imponerse tanto castigo como sea posible y perdonar nicamente cundo sea necesario para lograr la paz, o cuando el perdn aparezca claramente superior en trminos ticos- al castigo; pero incluso en ese caso, es necesario prever otros mecanismos para responsabilizar a los victimarios ante la sociedad. Estos criterios de proporcionalidad se concretan en algunas mximas bsicas: (i) a mayor gravedad del crimen, menor posibilidad de perdn; (ii) a mayor responsabilidad militar (nivel de mando) o social del victimario, menor posibilidad de perdn; (iii) a mayor contribucin a la paz, a la verdad y a la reparacin, mayores posibilidades perdn. No existe, entonces, objecin a conceder indultos o exenciones totales de pena a aquellas personas que sean nicamente combatientes. Incluso, podra pensarse en perdonar integralmente algunas infracciones menores al Derecho Internacional Humanitario. Por el contrario, los crmenes de lesa humanidad y las infracciones graves al Derecho Internacional Humanitario, en principio, deben estar excluidos de perdones totales; en esos casos, slo seran admisibles perdones parciales bajo formas de disminucin de la sentencia a imponer o la concesin de subrogados penales, como la libertad condicionalsiempre y cuando exista una contribucin a la paz, a la verdad y a la reparacin, que as lo justifique, lo cual supone la confesin total de los hechos frente a los cuales se pretende el perdn parcial, y el cumplimiento de unos mnimos de pena privativa de la libertad, pues no parece admisible que responsables de comportamientos tan atroces puedan recibir un perdn total, o deban nicamente cumplir penas alternativas. Ocho aos de pena mnima cumplida parece ajustarse a la prctica colombiana. Como la concesin de los perdones es individual, debera instituirse un mecanismo semejante al comit de amnista sudafricano, frente al cual, los responsables deberan confesar pblicamente todos sus crmenes, informar de las propiedades adquiridas violentamente y solicitar el perdn. Es necesario pensar en penas alternativas. Se propone inhabilitar de por vida a los responsables de los crmenes ms graves para que ocupen empleos en las ramas judicial y

ejecutiva del poder pblico, incluidos los cargos unipersonales de eleccin popular, pero admitir que puedan acceder a cargos de representacin en rganos colegiados. Creemos que es un justo medio entre la vocacin predominantemente poltica de los grupos que toman parte en el conflicto armado colombiano, los intereses de las vctimas de sus comportamientos durante la guerra y los derechos de la sociedad en cuanto a las garantas de no-repeticin e imparcialidad de la justicia.

4. La bsqueda de verdad, justicia y reparacin en el actual contexto

La situacin actual no parece favorable para desarrollar las propuestas presentadas en los puntos anteriores. Pero no necesariamente debe esperarse a la terminacin del conflicto armado para avanzar en propuestas de verdad, justicia y reparacin; es ms, la ausencia de esfuerzos polticamente factibles emprendidos en tal direccin ha incidido de modo significativo en la degradacin de las conductas por parte de los combatientes. Deben retomarse las lecciones aprendidas en materia de comisiones mixtas, de integracin gubernamental y no gubernamentales, y de comisiones desarrolladas en el marco de soluciones amistosas ante el sistema interamericano de proteccin de los derechos humanos. Al respecto, puede seguirse el camino trazado por los procesos de solucin amistosa en el caso de Trujillo, las masacres de Los Uvos, Caloto y Villatina, el acuerdo logrado en los casos conocidos como Roison Mora y Faride Herrera y el que se adelanta con respecto a la persecucin de la que fue objeto el movimiento poltico Unin Patritica. Es necesario dar un nuevo impulso a este mecanismo para lograr el esclarecimiento de casos representativos de panoramas de violacin de los derechos humanos, la aplicacin debida de la justicia penal, el funcionamiento de los controles disciplinarios establecidos, la reparacin a las vctimas y las garantas de no-repeticin. Este mecanismo cuenta con la ventaja de tener un organismo intergubernamental de derechos humanos como instancia de amigable composicin, cuyas funciones poltico diplomticas permiten explorar y poner en prctica soluciones originales e imaginativas. Se tratara de seleccionar un grupo de casos emblemticos para que en el marco del trmite seguido ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos se elaboren informes con recomendaciones concretas sobre la forma como pueden hacerse efectivos los derechos a la verdad, la justicia y la reparacin de vctimas de violaciones de los derechos humanos. Dentro del marco de humanizacin del conflicto armado, podra pensarse en la conveniencia de establecer comisiones ad hoc integradas por personas de reconocimiento internacional, que ofrezcan confianza a las partes. En esta direccin, debe explorarse la posibilidad de que la Comisin de Encuesta, prevista por el Protocolo I Adicional a los Convenios de Ginebra de 1949, sea llamada a colaborar en un proceso de tales caractersticas. La labor de las comisiones debera culminar en un informe en el que se indique la responsabilidad grupal e individual, se remitan a la justicia penal sus

indagaciones y conclusiones y se planteen al grupo medidas especiales de reparacin de las vctimas, as como de no-repeticin de los sucesos. En este campo, resultan vitales las acciones de presin de la comunidad internacional sobre la actuacin de los grupos irregulares, a fin de impulsar la humanizacin de la guerra. Esto podra dar incluso viabilidad a la propuesta planteada por algunos de impulsar, tomando en cuenta algunas experiencias africanas, una suerte de comisin de verdad de carcter preventivo, de composicin internacional, y cuya funcin inmediata sera disminuir la degradacin de la guerra. Debe apoyarse la labor de la Unidad de Derechos Humanos de la Fiscala, brindando apoyo tcnico y financiero a sus esfuerzos. Para ello, el Fiscal General podra promover en asocio con los grupos de vctimas y organizaciones de derechos humanos una seleccin de casos, entre los cuales deberan contemplarse los de las soluciones amistosas, para dar un impulso especial y concentrado a tales investigaciones en el marco de esquemas de cooperacin entre tales grupos y organizaciones y la Unidad.

5. Comentarios sobre el Decreto 128 de 2003 y el llamado proyecto de ley de alternatividad penal

Las anteriores consideraciones permiten hacer unas breves observaciones sobre los instrumentos normativos desarrollados, o propuestos, por el actual gobierno en este campo. As, el Decreto 128 del 22 de enero de 2003, que reglamenta la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la Ley 782 de 2002 en materia de reincorporacin a la sociedad civil, es problemtico pues se ha convertido en puerta fcil a la impunidad, porque la regulacin estimula que los funcionarios omitan efectuar un examen juicioso sobre la situacin jurdica del desmovilizado y sobre las posibilidades de obtencin de informacin. En tales condiciones, se sugiere aprovechar en debida forma las posibilidades que ofrecen los desmovilizados para la investigacin penal de los delitos relacionados con el conflicto armado, adoptando medidas como la conformacin de una unidad nacional de fiscales con sede en Bogot, adecuadamente descentralizada en los planos operativos y de recaudo de informacin, a quien se le confe una evaluacin previa a la toma de decisiones sobre la concesin de los beneficios jurdicos. Por su parte, el proyecto de alternatividad penal parece bien orientado, pues se inscribe en una bsqueda de perdones responsabilizantes puesto que no concede amnistas generales sino subrogados penales especficos, para quien confiese y sea condenado. Sin embargo, el proyecto es problemtico, tanto en su forma de elaboracin (inicialmente sin amplia discusin social), como en el desarrollo concreto de sus normas de responsabilizacin, por lo que es necesario introducirle ajustes sustanciales.

En cuanto al proceso de elaboracin de la ley, conviene recordar que la formulacin de estructuras y normas sobre verdad, justicia, reparacin y perdn debe ser participativa y buscar consensos sociales. Por ello, conviene convocar una comisin especial, creada por decreto del gobierno, para que redacte nuevamente la iniciativa. La comisin especial debe estar integrada por miembros de los poderes pblicos y de organizaciones representativas de la sociedad civil, designados por el Presidente de la Repblica, y con la asesora de la oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Dicha comisin tendra el cometido de recoger las principales opiniones vertidas en el debate y proponer las lneas generales para la elaboracin del proyecto por parte del gobierno nacional. No debera descartarse la refrendacin popular de la medida, por la trascendencia y repercusin de sus determinaciones, aunque es posible que ello no sea aconsejable por la polarizacin del pas, debido a la intensificacin de la guerra. En cuanto a su contenido, el proyecto se funda en extrapolaciones indebidas y exageradas de los alcances del paradigma de la justicia restaurativa y del proceso de Irlanda del Norte. Adems, es precario en sus regulaciones normativas concretas, pues no es suficientemente claro en el alcance del deber de reparacin, no asegura mecanismos adecuados de verdad, y los mecanismos de justicia son demasiado dbiles. Una revisin de fondo es necesaria y al menos los siguientes ajustes deben ser considerados: debe imponerse a quien aspire a los beneficios de la obligacin de informar sobre todos los bienes que sean fruto del desarrollo de actividades ilcitas. La sancin al incumplimiento de este deber consiste en la revocacin de la libertad condicional. Debe establecer la inhabilidad perpetua para acceder a cargos pblicos pertenecientes a la rama ejecutiva, incluidos los de eleccin popular, y los judiciales; conservando la posibilidad de que luego de cinco (5) aos de inhabilidad puedan acceder nicamente a los de eleccin popular en las corporaciones pblicas. Debe crearse un comit especial, integrado por personas que merezcan la ms alta credibilidad, que indique, en lugar del Presidente de la Repblica, los casos en los cuales procede el beneficio de la alternatividad penal. En caso de que no se acoja esta iniciativa en su plenitud, debera contemplarse que dicho comit emita un concepto no obligatorio, previo a la decisin presidencial. Dentro de los requisitos para la concesin de los beneficios de la alternatividad penal se deber exigir la colaboracin eficaz con la justicia para la desarticulacin de grupos de criminalidad organizada, redes del narcotrfico y el aporte en el esclarecimiento de la verdad de los hechos que se les imputan y de otros de los que hayan tenido noticia. A esta forma de colaboracin deber considerrsele decisiva para otorgar el beneficio de la alternatividad penal y no como uno ms de los requisitos, segn se deriva del artculo 6 del proyecto. Deber conformarse una comisin de la verdad, encargada de establecer la verdad histrica, a partir del estudio de casos individuales, que busque describir las dinmicas que dieron lugar al nacimiento y al desarrollo de las expresiones particulares del conflicto armado, con identificacin de responsables individuales, institucionales y de grupo social

en tales dinmicas. Debern preverse unos mnimos de pena privativa de la libertad efectivamente cumplida para aquellos responsables de crmenes de guerra y de lesa humanidad. Finalmente, el proyecto debe establecer mecanismos para que no se convierta en una patente de corso para que los actores intensifiquen las atrocidades, a sabiendas de que podrn acogerse al sistema de alternatividad, con penas suaves. Un trmino para poder acogerse a los beneficios puede ser el instrumento.

ANEXO No 1.
COMISIN DE VERDAD, JUSTICIA Y REPARACIN ASPECTOS Forma y oportunidad de creacin. ESPECIFICACIONES Por resolucin de la Asamblea General de las Naciones Unidas, discutida desde los inicios del proceso a fin de que sea el resultado de un acuerdo. Estas negociaciones pueden llevarse a cabo con el auspicio de las Naciones Unidas y la colaboracin de pases amigos, quienes posteriormente se vincularn directamente en la comisin. Reconstruccin de verdad y eventual impulso de causas penales o disciplinarias. Condicionar los perdones a fin de que sean individuales, por grados militares, materialmente limitados. Buenos oficios de la ONU y la OEA, creacin de una misin especial que puede ser la misma que se haya encargado de la verificacin del cumplimiento de los acuerdos de paz. Puede ser una Misin de las Naciones Unidas para Colombia que facilite apoyo tcnico y logstico. Pases amigos. Apoyo de gobiernos extranjeros. Apoyo econmico y tcnico de todos los anteriores. Facilitar sedes diplomticas para algunas entrevistas. Gobiernos extranjeros y organismos internacionales pueden colaborar con la Comisin, suministrando documentos confidenciales emitidos por sus delegaciones diplomticas, y proveyendo declaraciones oficiales de agentes policiales y militares, si es del caso. 1. Comit de verdad y reparacin: Extranjeros y colombianos (3 y 3), personas notables que pertenezcan al gobierno o al sector acadmico de pases amigos. Nombrados por el Secretario General de las Naciones Unidas, una vez oda la opinin de las partes. Los nacionales no deben tener vnculos con el gobierno, el ejrcito o con los movimientos. Deben ser imparciales, con integridad moral y compromiso hacia los derechos humanos. Sin pretensiones polticas, ningn miembro de las fuerzas militares ni del ala armada de los grupos ilegales. Debe garantizarse la inmunidad para los miembros de la comisin por sus votos y opiniones. Numeroso grupo interdisciplinario de asesores y colaboradores, nacionales y extranjeros (alrededor de 300). 2. Comit cuasiijudicial de justicia: Conformado por un nmero impar de miembros, igual o superior a 7, colombianos y extranjeros. En virtud de la estrecha relacin con el comit de verdad, considerar su informacin a fin de decretar el perdn o no hacerlo. Su decisin podr ser revisada, a solicitud de quien no haya sido perdonado, por parte de la Corte Suprema de Justicia. Dos aos. Un ao y medio de recoleccin y sistematizacin de informacin y seis meses ms para redactar y publicar informe. Desde mediados de los aos sesenta hasta 1981, contextualizacin general de los fenmenos de violencia. Desde 1982 hasta el inicio del proceso (entendido como cese al fuego o desarme). ESPECIFICACIONES

Papel General.

Participacin de agentes internacionales.

Conformacin.

Tiempo de labor. Competencia temporal.

ASPECTOS

Competencia material.

Competencia territorial.

Facultades cuasijudiciales.

Participacin social en el proceso.

Investigacin de graves hechos de violencia ocurridos desde 1980. Establecer un cuadro, lo ms completo posible, sobre los graves hechos de violacin a los derechos humanos o infracciones al Derecho Internacional Humanitario, sus antecedentes y circunstancias. Reunir informacin que permita individualizar y ubicar a vctimas e identificar a victimarios. Recomendar las medidas de reparacin y reivindicacin, as como las medidas legales y administrativas que debern adoptarse para impedir o prevenir la comisin de nuevos atropellos graves a los derechos humanos. No enumerar ni identificar casos especficos para que sean investigados; no hacer distincin entre actos de violencia a gran escala y aquellos que involucran solamente a unas cuantas personas. Impulsar causas penales y disciplinarias. Publicacin de nombres y remisin a justicia. Condicionar perdones: reconocimiento de acciones y solicitud de perdn. Amnistas deben depender, en lo pertinente, de informe de comisin. Los miembros de la Comisin, adems de investigar dentro del pas, tendrn la oportunidad de viajar al extranjero, con el propsito de entrevistar a vctimas exiliadas as como a familiares directos de otras vctimas. Las sedes de las gobernaciones y alcaldas dentro del pas, as como las embajadas y vonsulados colombianos en el exterior servirn para la recepcin de testimonios. Citar a cualquier ciudadano que considere necesario escuchar para el esclarecimiento de la verdad. Quien se niegue debe afrontar un proceso penal en relacin con los hechos investigados. Facultades cuasijudiciales para recoleccin y custodia de pruebas. Participacin social en el proceso a travs de audiencias pblicas, transmisiones radiales y televisivas. Dar la oportunidad a las vctimas de contar las violaciones y recomendar reparaciones a la Comisin.

Desmovilizacin y reinsercin de excombatientes: transicin hacia...?

Alejo Vargas V. y Roco Rubio 1

La amnista pone de manifiesto un hecho anterior, la represin, pero al mismo tiempo obedece en Colombia a una permanente necesidad de relegitimacin de la democracia formal, mediante la reincorporacin subordinada de los disidentes al cuerpo poltico de la nacin (Snchez, 2003).

A. Colombia: guerra y desmovilizacin como constantes histricas

La historia colombiana ha estado atravesada por enfrentamientos armados, llmense guerras civiles entre liberales y conservadores en la segunda mitad del siglo XIX, o las insurrecciones bolcheviques a principios del XX, o el largo perodo de la violencia bipartidista entre liberales y conservadores de mediados de siglo anterior, o ms recientemente la confrontacin entre los grupos guerrilleros contra el Estado, el rgimen poltico (o sus polticas pblicas) y los fenmenos contraguerrilleros de diverso orden que se generaron. Lo anterior ilustra los encadenamientos histricos de diversas violencias, elemento que contribuye a la reproduccin de la violencia, sin que ello quiera decir que nuestra historia haya sido una historia de violencia continua, o que la violencia haya sido siempre la misma. Aqu aparecen presentes las denominadas continuidades intergeneracionales o los radicalismos heredados en los distintos perodos de violencia (Vargas, 1992) 2 . En todos estos casos, una vez concluidos los enfrentamientos, se plante el problema de la desmovilizacin de los miembros de los diferentes grupos. En ciertas guerras civiles, los ejrcitos se disolvan despus de las derrotas con las cuales las mismas se saldaban, o eran parcialmente incorporados a las fuerzas militares vencedoras. Ante las limitaciones para
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Este documento fue elaborado con la colaboracin del equipo consultivo conformado por Mnica Illidge Umaa, Otty Patio y Esmeralda Vargas. El escrito incorpora trabajos y publicaciones previas realizadas por los autores; especialmente en el caso de la coautora, este texto dialoga, particularmente, en lo relacionado con la Desmovilizacin y Reinsercin de Excombatientes, con los argumentos consignados en el captulo 10 del Informe Nacional de Desarrollo Humano para Colombia 2003, titulado: El Conflicto Callejn con Salida, por la investigadora asociada del mismo y coautora del presente texto. 2 En el mismo sentido, Fernn Gonzlez en la presentacin de este libro anota:Tal vez el punto ms interesante de este libro es mostrar cmo la violencia reciente se nutre del caldo de cultivo de las violencias pasadas, aunque introduzca importantes puntos de ruptura. Pareciera que las tensiones y contradicciones no resueltas en el pasado presentaran, en la presente coyuntura, una cuenta de cobro, con intereses crecientes.

castigar a los ejrcitos derrotados y sus apoyos sociales, al Estado slo le quedaba como opcin realista la incorporacin formal y jurdica de aquellos mediante el recurso sustitutivo de la amnista (Snchez, 2003). La entrega de la guerrilla liberal durante el gobierno militar del General Gustavo Rojas Pinilla fue el primer intento de atencin a tropas en el marco de procesos de desmovilizacin y reinsercin. El general Rojas dict el Decreto 1823 de 1953 mediante el cual amnistiaba a quienes se haban levantado contra las instituciones y cometido excesos en este acto. Para la ejecucin del Decreto y los acuerdos de esta experiencia, el Gobierno Nacional organiz la Oficina de Rehabilitacin y Socorro 3 . En el marco de las negociaciones de mediados de siglo, Guadalupe Salcedo solicit otorgar la libertad incondicional a los miembros de las guerrillas liberales 4 ; resolver la situacin jurdica de los miembros de la Fuerza Pblica que se haban sumado a su causa; indemnizar a los habitantes de los Llanos Orientales afectados por el conflicto y expedir salvo conductos para el porte de armas de defensa personal para los excombatientes, entre otras medidas. Dos aspectos merecen resaltarse de los procesos de mediados del siglo XX: a) la experiencia de desmovilizacin y reinsercin no implic un desarme total, aunque si hubo entrega de armas y municiones 5 ; b) la experiencia pretenda una cobertura amplia, es decir, ir ms all de los combatientes para as integrar zonas marginales y de colonizacin (para la poca) a la dinmica nacional a travs de un ambicioso plan rehabilitacin 6 . Cabe anotar que la desmovilizacin y la reinsercin de excombatientes no slo se llevaron a cabo con las guerrillas liberales de los Llanos. En esta experiencia, participaron, tambin, las guerrillas del Tolima, Antioquia, Zona Cafetera y las de la regin del Magdalena Medio 7 . Ahora bien, es preciso sealar que no todos los grupos de las guerrillas liberales de mediados de siglo se desmovilizaron. As, los llamados limpios o liberales se desmovilizaron con Rojas; mientras que los comunes optaron por el camino de la autodefensa campesina al mando de dos de sus lderes o jefes, conocidos para la poca
Igualmente, impuls el Instituto de Colonizacin e Inmigracin para adelantar programas de colonizacin y de nuevos poblamientos, como por ejemplo, la fundacin del municipio de Cimitarra en Santander (Vargas, 1992). 4 Que a su juicio, eran presos polticos. 5 El desarme de guerrillas liberales y conservadoras ha estado presente en la historia de la violencia colombiana. El hoy general Matallana narra como antes del 9 de abril de 1948 siendo alcalde de San Vicente de Chucur destruy las armas de dos grupos guerrilleros en la plaza pblica. Vase: Vargas, 1992. 6 En esta propuesta, en buena medida, se encuentran los antecedentes del Plan Nacional de Rehabilitacin, PNR, propuesto por el gobierno de Belisario Betancur. 7 Es de citar que Rafael Rangel, jefe de las guerrillas liberales del Magdalena Medio santandereano, estuvo pendiente de la suerte de sus tropas. En su discurso el da de su desmovilizacin, dijo: Pido proteccin, apoyo moral y econmico para el personal que hoy entrego en vista del ofrecimiento generoso del Gobierno, del cual es Ud. en estos momentos su agente (Vargas, 1992).
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como Manuel Marulanda Vlez y Charro Negro. Situacin similar se present con grupos de la guerrilla liberal del Magdalena Medio que en el decenio siguiente se incorporaran al naciente ELN. De ah la parcialidad del proceso de paz emprendido por Rojas. En pleno Frente Nacional, el gobierno de Alberto Lleras Camargo permiti e impuls desmovilizaciones y reinserciones gracias al Decreto 2582 de 1958. Esta norma autorizaba la amnista e indultos para delitos cometidos antes del 15 de octubre del ao citado. Dicha normatividad fue una medida unilateral, ms que fruto de un proceso de negociacin, en este sentido, podra decirse que constituye un antecedente de las futuras medidas de desmovilizacin y reinsercin individuales 8 .

B. Experiencias de desmovilizacin y reinsercin anteriores

1. Producto de negociaciones y acuerdos de paz

Colombia tiene una amplia experiencia (no necesariamente suficiente) de desmovilizacin y reinsercin de individuos, grupos y organizaciones guerrilleras, paramilitares (o de autodefensa) y milicianas. Estas experiencias son diversas. Cada una tiene sus propias particularidades, dinmicas y manifestaciones territoriales. Sin embargo, todas se han caracterizado por responder a una lgica de paz parcial y no global que conlleve la terminacin del conflicto armado y que involucre al conjunto de actores del mismo (como fueron los casos de El Salvador y Guatemala). En efecto, las experiencias han sido negociaciones parciales -o al menudeo- con algunos actores del conflicto armado. Este hecho aleja el propsito de una paz firme y duradera; condiciona los procesos de desmovilizacin, reinsercin y reconciliacin, tanto en la sociedad como en el Estado, y no ha permitido un adecuado proceso de exorcismo del pasado. Es decir, poder llegar a una relacin ptima entre los propsitos de paz, justicia, resarcimiento de vctimas, perdn y reconciliacin; elementos fundamentales para saldar cuentas con el pasado 9 . Ahora bien, cabe anotar que desde el Frente Nacional y hasta antes del gobierno de Belisario Betancur, primaron las medidas represivas. No fue viable el criterio de negociabilidad para salir del conflicto. Esto a pesar de la propuesta de amnista condicionada ofrecida por la presidencia de Julio Cesar Turbay Ayala (19781982). Esta
Lo anterior, sin entrar a evaluar si se trataba-o no- de promover estrategias de delacin en la lucha contra las guerrillas que operaban en aquel entonces. 9 Podemos decir con Gonzalo Snchez que en Colombia, donde el pasado no pasa porque la guerra no termina, el culto a la memoria es mucho ms ambiguo que en estas historias ya consumadas, puesto que puede cumplir una funcin liberadora, pero puede producir tambin efectos paralizantes sobre el presente. Como lo sealaba Ernest Renan en su segunda carta Strauss, la guerra no tendr fin si no se admiten prescripciones para las violencias del pasado (Snchez, 2003).
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oferta buscaba la salida de combatientes ms que la promocin de negociaciones. Ello, adems, era as pues a las organizaciones guerrilleras se les mir bajo la estrecha ptica de un problema de orden pblico o como parte de la doctrina de Seguridad Nacional 10 . Adems del divorcio de la elite poltica y de la sociedad en su conjunto de los temas de seguridad y defensa; materias cuya competencia se haba delegado en la Fuerza Pblica. Betancur, inspirado en la tesis de las causas objetivas y subjetivas del conflicto 11 , inici su gobierno con la Ley de Amnista para la Paz (Ley 35 de 1982). A sta se acogieron cerca de 700 guerrilleros pertenecientes a las FARC, el EPL y el M-19, todos beneficiarios de acciones de reinsercin econmica, civil y social 12 . Adicional a los asuntos de perdn y olvido, la norma a travs de su artculo octavo autorizaba al gobierno para:
hacer las asignaciones, traslados presupuestales necesarios y contratar emprstitos internos y externos para organizar y llevar a cabo programas de rehabilitacin, dotacin de tierras, vivienda rural, crdito, educacin, salud y creacin de empleos en beneficio de quienes en virtud de la amnista que esta ley otorga, se incorporen a la vida pacfica, bajo el amparo de las instituciones, as como todas las gentes de las regiones sometidas al enfrentamiento armado.

Lo trascrito fue marco para los programas de reinsercin de excombatientes y plataforma para el Plan Nacional de Rehabilitacin, PNR 13 . Dicho Plan tuvo en la administracin Betancur un alcance limitado por la crisis de la economa nacional y la ausencia de voluntad para llevar a cabo un programa profundo y eficaz de redistribucin de la riqueza (Bejarano, 1990) 14 .
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Un lector interesado en las polticas de seguridad puede remitirse a la excelente resea que de las mismas realiza Leal, 2002. 11 Si bien hay lecturas particulares de las causalidades de la violencia, se precisan unas caractersticas globales: se trata en todos los casos de regiones de enclave, de frontera, de circulacin de poblacin, de colonizacin, deprimidas y con conflictos de tierras y con imposibilidad para la participacin. Esta tesis ha sido bastante rebatida por la academia nacional. Para argumentos en contra de dicha tesis, el lector puede remitirse a los estudios de los economistas Mauricio Rubio y Jess Antonio Bejarano, entre otros acadmicos. 12 Lo dicho a continuacin es tomado del documento, en prensa: Conflicto y Polticas Pblicas, realizado en el marco del proyecto titulado: Estudio prospectivo sobre las posibilidades de desarrollo rural y agrario para Colombia. Proyecto adelantado bajo la direccin de Absaln Machado y con el auspicio del CID de la Universidad Nacional de Colombia, COLCIENCIAS y el CIID de Canad. 13 Adems de la citada ley, los decretos 3286 a 3289 de 1982 fueron el piso normativo del PNR. La primera expresin de ste fue en el Magdalena Medio. 14 La caracterstica central del PNR durante la administracin Betancur fue la transformacin de los escenarios de la violencia, como parte de toda la poltica de paz que tena cinco grandes componentes, siendo el PNR el instrumento de uno de ellos (los otros eran: reincorporacin de los grupos armados, seguridad ciudadana y lucha contra el delito, reformas polticas, econmicas y sociales y apaciguamiento de las tensiones internacionales). Inicialmente (1983-85), el objetivo del PNR fue facilitar el retorno de los alzados en armas a la vida civil, es decir estuvo dirigido a los sujetos y se consider un programa circunstancial, por cuanto se crea que en la medida en que se diera la reincorporacin de los alzados en armas, el PNR perdera vigencia. El nfasis se centr en la titulacin de tierras, crditos blandos, asistencia tcnica y obras pblicas para las zonas de conflicto. (...) Hay una segunda fase del PNR en Betancur iniciada a mediados de 1985 y condensada en el documento "Obtencin de la Paz", cuando ste deja de ser un programa circunstancial y se convierte en un programa de mediano plazo con un fuerte nfasis en lo regional. El PNR define 14 reas geogrficas de violencia y

La iniciativa poltica de Betancur para atacar el conflicto armado interno se conoci, entonces, como el proyecto de paz y apertura democrtica. En ste, se impuls fallidamente una reforma para la paz como garanta de las negociaciones con los alzados en armas y su inclusin poltica. Se cre la Comisin de Paz con una conformacin plural, pero sin capacidad de decisin. Tambin, se reconoci el carcter poltico de las guerrillas y se firmaron acuerdos de cese al fuego con las FARC, el M19 y el EPL en 1984. En resumen, podra decirse que el criterio de negociabilidad conduca la iniciativa de Betancur para dar respuesta al conflicto armado interno, buscar la paz y transitar hacia un pas ms democrtico. Este criterio nos coloca en la acepcin de poltica entendida como la actividad de organizacin y lucha por el control de poder. El xito del criterio de negociabilidad supone, al menos, bloques compactos y sin fisuras en pro de la negociacin. Este aspecto no se dio y refleja la persistencia de los actores polticos en no ceder su control de poder, tal y como lo demuestra el estudio de Ramrez y Restrepo (1989). Al final, el gobierno de Betancur, sin socios estratgicos que lo acompaaran en su criterio y debido a la toma del Palacio de Justicia, opt por retornar a la tradicin de represin a travs del recurso a la declaratoria del estado de sitio. No obstante, el cambio de paradigma abri el camino para futuras experiencias de desmovilizacin y reinsercin en el marco de acuerdos de paz. La matriz de interpretacin que desencaden el gobierno Betancur reconoca delincuentes polticos y, por ende, interlocutores vlidos para adelantar negociaciones. Bajo este esquema, aunque segn algunos observadores con menos presencia presidencial, el gobierno siguiente formul la Iniciativa para la Paz. Con esta propuesta, Virgilio Barco manifest su compromiso por la reincorporacin plena a la normalidad ciudadana de grupos alzados en armas a travs de procesos o negociaciones de paz. Es de anotar que la Iniciativa estaba enmarcada dentro de los principios y acciones de la poltica de Reconciliacin, Normalizacin y Rehabilitacin ejecutada por la Consejera Presidencial para la Paz y el PNR. Estas normativas constituyeron la plataforma de la oferta institucional para la poca; plataforma que, por lo dems, permiti adelantar tanto la experiencia de desmovilizacin y reinsercin con el M-19, como aquellas que se dieron durante la dcada de los aos noventa. Estas negociaciones se iniciaron con el Pacto Poltico por la Paz y la Democracia suscrito el 2 de noviembre de 1989 entre la administracin de Virgilio Barco y el M-19. Dicho pacto constaba de diez puntos que contemplaban un bloque con iniciativas polticas y otro
parte de un diagnstico especfico para cada una de ellas. Hay all una mirada regional de los conflictos por primera vez... (Vargas, 2000).

de garantas al proceso de dejacin de las armas, desmovilizacin y reinsercin a la vida civil. En el primer bloque, se encontraban puntos sobre reformas normativas tendentes a la ampliacin de espacios democrticos; mecanismos para acceder a espacios de poder como las circunscripciones especiales de paz; inversiones en zonas de presencia del M-19 a travs del Fondo Nacional de Paz, as como iniciativas de cambios en el rgimen electoral, en la representacin poltica y en la administracin de justicia 15 . En adicin, se consagraba el compromiso del gobierno nacional de estudiar el fenmeno de produccin, trfico y consumo de estupefacientes. En el segundo, se estableci el compromiso de dejar las armas, municiones y materiales de guerra ante la Comisin Internacional Socialista al igual que se prefigur el plan de desmovilizacin y el de seguridad. Para la coordinacin del proceso, se cre, mediante Decreto 314 de 1990, el Consejo Nacional de Normalizacin. El segundo grupo en dejar las armas, desmovilizarse y reinsertarse a la vida civil fue el Partido Revolucionario de los Trabajadores, PRT, que firm el 2 de agosto de 1990 el Acuerdo Final con el gobierno nacional en el municipio de Ovejas, Sucre. Adicional a los procedimientos de dejacin de armas y desmovilizacin, ste contemplaba 12 puntos que buscaban la representacin del PRT en la Asamblea Nacional Constituyente; garantas polticas y jurdicas 16 ; desarrollo de un plan de reconciliacin nacional 17 , y planes regionales de inversin para las zonas de influencia del grupo. El primero de marzo de 1990, se iniciaron las negociaciones entre la Consejera para la Reconciliacin, Normalizacin y Rehabilitacin, en nombre del gobierno, y el EPL, tercer grupo que vivi una experiencia de desmovilizacin y reinsercin. El 15 de febrero de 1991, se firm el Acuerdo Final que comprenda aspectos como la representacin de un vocero del grupo en la Asamblea Nacional Constituyente; la promocin de procesos de paz y polticos 18 ; las garantas jurdicas para excombatientes 19 ; el plan de reinsercin 20 y el de
Se busca incluir la representacin poltica de las minoras tnicas. En las polticas estaba la legalizacin del partido poltico del PRT y en las jurdicas la concesin de indulto por delitos polticos. 17 El Plan comprenda cuatro fases: iniciacin, transicin, consolidacin y evaluacin, con acciones en salud, educacin, capacitacin, cultura, recreacin y deporte. 18 Un punto complementario a stos era el compromiso adquirido por la Consejera para adelantar gestiones tendentes a la legalizacin del partido poltico del EPL. 19 Se trataba de extincin de la accin penal y de la pena prevista en el Decreto 213 de 1991. 20 Este prevea tres fases: i.) Transicin prevista para la etapa de campamentos, con una duracin de seis meses y con actividades de educacin no formal, capacitacin tcnica, asesora empresarial, participacin ciudadana y comunicacin popular as como servicios en salud. Al final de esta fase, el gobierno giraba por seis meses prorrogables una asignacin bsica mensual fijada en 150 millones de pesos a la Fundacin Progresar para continuar con los programas iniciados. ii.) La fase de reencuentro contemplaba tres opciones para que el excombatiente escogiera: inicio de un proyecto productivo, continuacin de estudios y ubicacin laboral. iii.) La fase de seguimiento y evaluacin ms que atender a estos temas fijaba los compromisos institucionales del Consejo Nacional de Normalizacin y la Fundacin Progresar. Adicionalmente,
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seguridad 21 . Adicionalmente, el Acuerdo inclua los procedimientos de dejacin de armas y desmovilizacin propiamente dichos. El movimiento armado Quintn Lame fue la cuarta experiencia. Cabe anotar que este movimiento presenta una particularidad a citar: su carcter tnico y de autodefensa en el estricto sentido del trmino. El 27 de mayo de 1991, el gobierno nacional firm el Acuerdo Final en el campamento de Pueblo Nuevo, localidad de Caldono, departamento del Cauca. Sus primeros puntos consagraban lo relacionado con la dejacin de armas, la vida en campamento y la veedura (nacional e internacional) correspondiente. A continuacin, se estableca la extensin de los beneficios jurdicos consagrados en el Decreto 213 de 1991; el acceso a condiciones de ciudadana plena; el establecimiento de auxilios mensuales administrados por la Fundacin Sol y Tierra, y la prestacin de servicios de salud. Adicionalmente, se fijaron los compromisos para adelantar planes de reinsercin, seguridad e inversin regionales. La siguiente experiencia vivida en el pas fue la de los Comandos Ernesto Rojas. Se trataba de un subgrupo o disidencia del EPL (25 excombatientes) que firm el 29 de marzo del 1992 el Acuerdo Final con el gobierno. Dicho Acuerdo comprenda beneficios jurdicos y programas de reinsercin al amparo del Decreto 213 de 1991. El 9 de abril de 1994, en Flor del Monte, Sucre, se firm el Acuerdo Poltico Final entre la Corriente de Renovacin Socialista, CRS, y el gobierno nacional. ste comprenda nueve captulos. En el primero, se consagraba el compromiso por el desarrollo regional de las zonas en conflicto con nfasis en soluciones de vivienda y de los problemas de tierras. El segundo contemplaba aspectos de participacin ciudadana. El tercer captulo indicaba la realizacin de un foro sobre la situacin de derechos humanos en Colombia. El cuarto estableca programas de reinsercin con acciones en salud, educacin, asistencia psicosocial, capacitacin y asistencia tcnica, vivienda, cultura, proyectos productivos, programas de tierras y promocin del proceso. El quinto consagraba las garantas jurdicas y los procedimientos para acceder a las mismas de acuerdo con lo establecido en la Ley 104 de 1993 22 . El sexto creaba dos circunscripciones especiales para la Cmara de Representantes en el perodo 19941998, como medidas para la favorabilidad poltica de la CRS. El sptimo fijaba los compromisos en materia de seguridad y la posibilidad de constituir cooperativas de seguridad en la ciudad de Medelln a partir de las milicias de la organizacin desmovilizadas. Los ltimos captulos se referan a los procesos de desarme y a las veeduras correspondientes.

estableca el ingreso de representantes del EPL al Consejo y la creacin de consejos regionales en Medelln, Montera, Cartagena, Apartad, Ccuta y Pereira. 21 Que se proyectaba con un carcter temporal y en tres niveles de atencin con un marcado nfasis en dirigentes y a travs de esquemas de proteccin va escoltas. 22 Entre stas se encontraban el indulto, el auto inhibitorio, la preclusin de la investigacin y la cesacin de procedimiento ante autoridades judiciales.

En el mes de mayo de 1994, se firm el Acuerdo para la Convivencia Ciudadana entre el gobierno nacional y las Milicias Populares del Pueblo y Para el Pueblo, las Milicias Independientes del Valle de Aburr y las Milicias Metropolitanas de la ciudad de Medelln. En ste, la alcalda municipal se comprometi, luego del desarme de las milicias, a efectuar una serie de inversiones sociales en las comunas 1, 2, 3, 4 y 6 de Medelln. Paralelamente, el gobierno nacional, a travs de su Consejera para Medelln, se oblig a la creacin de dos ncleos de vida en las comunidades 23 . La incorporacin a la vida legal de las milicias comprenda programas de capacitacin, comunitarios, educativos y, en particular, un plan de convivencia y seguridad a partir de la creacin de una Cooperativa de Seguridad y Servicios a la Comunidad, COOSERCOM. Adicionalmente, se les otorg los beneficios de la Ley 104 de 1993 y se establecieron mecanismos de favorabilidad poltica 24 . La desmovilizacin del frente Francisco Garnica del EPL constituye otra experiencia ms en los aos noventa que debe tenerse en cuenta en esta descripcin histrica. En efecto, el grupo firm un Acuerdo Final con el gobierno el 30 de junio de 1994. ste se present como una muestra de solucin negociada de los conflictos polticos armados. Sin embargo, centr su contenido en los programas de reinsercin social y econmica, los beneficios jurdicos para los excombatientes y el programa de seguridad para los desmovilizados del Frente. Se cierran estas experiencias de desarme, desmovilizacin y reinsercin colectivas con el Acuerdo Final entre el Movimiento Independientes RevolucionarioComando Armados, MIRCOAR, y los gobiernos nacionales y territoriales. Dicho acuerdo, firmado el 21 de julio de 1998, contemplaba procedimientos para el desarme y la desmovilizacin. As mismo, estableca beneficios jurdicos al amparo de la Ley 418 de 1997; beneficios socio econmicos; inversiones, y esquemas de seguridad. En el marco de estas experiencias, se desmovilizaron 4.715 combatientes 25 . Esta cifra se considera inferior a la de los actuales combatientes y representara una tercera parte de las filas de las FARC, cerca de la mitad de las de los grupos paramilitares y de autodefensa y un porcentaje similar a la de los hombres en armas del ELN. Este contraste nos permite apreciar el reto actual en trminos cuantitativos. Ahora bien, por lo pactado, las experiencias citadas fueron diferentes. En algunas, primaba un contexto poltico a favor de la paz. Otras, por el contrario, se llevaron a cabo en contextos proclives a salidas de fuerza como solucin al conflicto armado interno. Unas
23 Cada ncleo comprenda una delegacin de la inspeccin municipal, una oficina para la conciliacin de conflictos, otra especfica para la conciliacin de asuntos de familia, un consultorio jurdico y una oficina para la defensa de los derechos de las comunidades. Los gastos recurrentes de estas inversiones los deba asumir el municipio. 24 Sujetos a la declaratoria de exequibilidad por parte de la Corte Constitucional. 25 Fuente: Antigua Direccin General para la Reinsercin. El nmero se ampla al incluir los ncleos familiares y los excombatientes que se desmovilizaron de manera individual.

comprenden grupos guerrilleros y otras autodefensas de corte tnico, o bien, complejos fenmenos milicianos, geo-referenciados en sectores marginales de la ciudad de Medelln (que fueron asimilados a los primeros). En cualquier caso, el proceso fue colectivo, es decir, los excombatientes desmovilizados estuvieron sujetos a las decisiones de su organizacin y dejaron las armas y optaron por volver a la civilidad al amparo de las mismas 26 . Ello no niega que toda desmovilizacin y reinsercin sigue siendo, tambin, una experiencia personal. Sin embargo, el proceso no estuvo marcado por la ruptura con la organizacin de pertenencia 27 . Una caracterstica presente de manera significativa en estas experiencias fue la apuesta por una reinsercin en trminos polticos. La mayora de los grupos que pactaron la paz a principios de los aos noventa buscaba que su proceso de reinsercin a la vida civil estuviera acompaado de mecanismos de participacin poltica as como un nuevo pacto. As pues, prim en las negociaciones de paz el inters por espacios de transformaciones sociales y polticas 28 . Adems, en todas las experiencias estaban presentes requisitos y procedimientos de desarme y desmovilizacin, al igual que planes de seguridad; planes que, por lo dems, se reducan a esquemas de escoltas, particularmente para la dirigencia de los grupos 29 . La excepcin a lo dicho fue la propuesta de seguridad anotada en el marco de los acuerdos con las milicias 30 . Vale resaltar que el componente de seguridad no implicaba planes con cobertura local y regional que permitieran a las comunidades (luego de la desmovilizacin) retornar a condiciones de tranquilidad, convivencia, orden pblico y dems, deseadas. En trminos bruscos, en los acuerdos no se abord el problema de seguridad local y regional como un
26 Lo anterior no niega que se haya efectuado un proceso de desmovilizacin y reinsercin individual. En primer lugar, porque muchos de los excombatientes optaron por dejar las armas antes de que su grupo tomara esta decisin. En segundo lugar, porque a finales del gobierno Gaviria se proyect una poltica de desercin, tema al que nos referimos ms adelante. 27 Por lo menos en la etapa de transicin. 28 Es de anotar que paralelo a las experiencias citadas tambin se llevaron a cabo negociaciones no exitosas, frustradas por varias razones. As, paradjicamente, despus de los pactos de paz, la guerra continu incrementndose y mostrando caras cada vez ms dolorosas. Resultado de lo anterior fue la experiencia frustrada de construir una opcin poltica, la Unin Patritica, que permitiera la expresin en los mbitos pblicos y de masas de los sectores polticos excluidos. Esta estrategia le apostaba a defender los intereses populares y democrticos de los colombianos. Pero, igualmente, se dieron experiencias exitosas de negociaciones con grupos guerrilleros como el M-19, un sector del EPL, la Corriente de Renovacin Socialista, entre otros, que posibilitaron a grupos de colombianos alzados en armas, pero ya descredos de sus mtodos violentos, hacer el trnsito hacia una accin poltica legal. Asociado a estos procesos, pero tambin como producto de ms de un decenio de bsqueda de respuestas reformistas a las principales dificultades nacionales, se dio el proceso constituyente de 1991 que culmin con la expedicin de la nueva Carta Poltica. 29 La anotacin no es gratuita. La seguridad es un componente esencial en todo proceso de desmovilizacin y reinsercin, ms an si ste se da en el marco de negociaciones parciales. 30 Iniciativa cuya dinmica no fue del todo favorable. Vale anotar, de entrada, que en este modelo sin duda hay lecciones que aprender a la luz del actual proceso de desmovilizacin y reinsercin de 870 miembros del bloque Cacique Nutibara de las Autodefensas Unidas de Colombia. Los 860 hombres y las 10 mujeres hacen parte de las milicias que actan en las comunas marginales de Medelln en funciones de combate, inteligencia y labor social como las definen sus dirigentes.

asunto pblico, sino la seguridad de excombatientes como un asunto colectivo. Esta problemtica jug un papel clave a la hora de consolidar las experiencias y asegurar xitos en la perspectiva de paz 31 . A diferencia de la seguridad, los grupos que negociaron acuerdos de paz para superar el conflicto anotaban la urgencia de planes de inversin regional, planes que sirvieran para sacar del atraso y la marginalidad a las comunidades testigo de su presencia armada. Valdra la pena preguntarse cules fueron el desarrollo, la dinmica y la evolucin de lo pactado en la materia? Adems, es pertinente preguntarse si estos planes se proyectaron con esquemas de reparacin de los efectos de la presencia armada, o bien, si se trataba de medidas preventivas para eliminar las llamadas causas objetivas de la violencia 32 . En adicin, las experiencias de reinsercin fueron un asunto entre grupos a desmovilizar, sus posteriores fundaciones, y el gobierno. La presencia social fue secundaria. sta se convoc ms en calidad de testigo que potencialmente colaborara en materia de verificacin o reinsercin socio-econmica que como un protagonista ms de los procesos vividos. Por ltimo, es preciso decir que la oferta institucional no obedeci a una poltica pblica de carcter proactivo. sta se fue ajustando a las experiencias y a sus demandas; ajustes no necesariamente oportunos y pertinentes, cabe decir. As, el Decreto 314 de 1990 cre el Consejo de Normalizacin vinculado al Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica (DAPRE). Esta figura operaba a travs de 17 consejos regionales y tres comits: para la reinsercin, la ejecucin de proyectos y la seguridad. En 1991, las funciones del Consejo fueron trasladas a la Oficina Nacional para la Reinsercin, adscrita al Plan Nacional de Rehabilitacin. En 1994, la figura responsable del proceso pas a ser una Secretara Especial para la Reinsercin dentro de la Red de Solidaridad Social. En 1999, el Decreto 2546 cre la Direccin General para la Reinsercin (DGR) en el Ministerio de Defensa 33 . Vale la pena resaltar su carcter regional y descentralizado 34 . Este cambiante recorrido de la oferta institucional en las experiencias de desmovilizacin y reinsercin nos insita a formular algunos interrogantes, a saber: son los procesos asuntos de un gobierno y, por ende, corresponde a ste manejarlos anexos al aparato estatal 35 ? Son parte de procesos ms globales de inclusin poltica, econmica, social, entre otras, de
Los efectos de este olvido son ms que apreciables en el proceso del EPL. Sobre el tema vase Uribe, 1994. Los anteriores interrogantes adquieren mayor validez si se examina lo publicado a la fecha entorno a la desmovilizacin del Bloque Cacique Nutibara, parte de las Autodefensas Unidas de Colombia, AUC, y lo previsto para las Autodefensas Campesinas de Ortega, grupo independiente que opera en el departamento del Cauca. Amn del proceso general con las AUC. 33 Figura que el actual gobierno la transform en un programa adscrito al despacho del Ministro de Interior y Justicia. 34 La DGR, por ejemplo, operaba a travs de 17 delegaciones regionales. Esta estructura contrasta con la actual oferta institucional totalmente centralizada en Bogot. 35 Sin menospreciar la importancia del DAPRE, ste tiene una capacidad operativa tmida y su modo de operar es altamente discrecional.
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regiones no integradas al proyecto nacional? Se trata de medidas a desarrollar con un tipo de grupo o poblacin vulnerable que merece atencin de emergencia? Son ellas pretexto para el despliegue de los servicios estatales y de ah su eminente vinculacin a los escenarios de ejecucin de la poltica social del Estado? Son parte de los asuntos polticos del pas y, por ende, debe ubicarse su atencin en el Ministerio de la Poltica? La posibilidad de plantear estos, entre otros, interrogantes seala la ausencia de hiptesis slidas sobre cmo entender y qu hacer con las experiencias de desmovilizacin y reinsercin. La literatura clsica e internacional en la materia seala que estas experiencias son fenmenos de transicin. Esto es claro, lo que no ha sido muy claro en el pas es la respuesta a la pregunta transicin hacia: la disminucin del conflicto? La paz? La profundizacin de la democracia? La inclusin de ciudadanos y ciudadanas en armas? La apertura poltica? E, incluso, por qu no plantearlo, hacia: una profundizacin del conflicto armado interno? 36 . As pues, Colombia ha estado atrapada desde hace aos dentro de la lgica de la paz y de la guerra, es decir, simultneamente se desarrolla la confrontacin militar mientras se hacen esfuerzos por buscar caminos de superacin negociada del conflicto armado interno. Lo anterior es independiente de la voluntad de los actores del conflicto armado interno. Para algunos analistas, este hecho denota la existencia de un supuesto Plan A, que apuntara a la paz, y un Plan B, dirigido a la guerra, mostrndolos como la expresin perversa de los actores que no juegan limpio (Vargas, 2002).

2. Desercin, delacin o desmovilizacin individual

La desmovilizacin como proceso individual se ha dado desde el perodo de la llamada violencia poltica. Sin embargo, sta se perfila con ms fuerza en el gobierno de Csar Gaviria. A finales de esta administracin, se decret, nuevamente, el estado de conmocin interior en el pas. A su amparo, se establecieron medidas para la desercin y reinsercin de guerrilleros. Segn estas disposiciones, se permita que los desertores se acogieran a los programas de proteccin de testigos, obtuvieran perdones judiciales de la Fiscala e, incluso, vivieran en guarniciones militares para su mayor seguridad. Las medidas no estaban diseadas en el marco de una poltica de paz, sino de una estrategia contrainsurgente. Como es usual en la historia colombiana, las medidas de excepcin luego son formalizadas por la legislacin ordinaria. As, el 30 de junio de 1994, se expidi el Decreto 1385 por el cual se expedan normas sobre concesin de beneficios para quienes abandonaran voluntariamente las organizaciones subversivas.

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A partir de estos interrogantes y elaboraciones posteriores el ttulo del presente documento va adquiriendo sentido.

La norma extenda algunos de los beneficios de la Ley 104 de 1993 a quienes dejaran las armas y permita que quien se desmovilizara decidiera su permanencia en las instalaciones militares o en centros carcelarios. Esta alternativa resultaba poco rentable, pues quien se desmovilizaba era definido como desertor por su organizacin de origen y su vida corra en riego en centros penitenciarios; de ah, una permanencia en instalaciones militares y un uso de los desertores como delatores. El Decreto 1385 cre, adems, el Comit Operativo de Dejacin de las Armas, CODA, y defini su composicin. A este comit le corresponda certificar las circunstancias de abandono voluntario y pertenencia del desmovilizado individualmente a un grupo guerrillero. Estaba, igualmente, facultado para suspender las rdenes de captura que se hayan dictado en los procesos penales por delitos polticos y conexos cometidos con anterioridad a la entrega, hasta tanto se decida la respectiva solicitud de los beneficios jurdicos (artculo 2). Y, tambin, le corresponda disear los programas de reinsercin socio econmica y otorgar o negar los beneficios econmicos y sociales... (artculo 5) 37 . Durante los gobiernos de Samper y Pastrana, el Decreto 1385 fue la sombrilla legal para la desmovilizacin y reinsercin individual. En la primera administracin, el fenmeno perdi importancia como estrategia contrainsurgente. El nmero de desmovilizados no fue considerable. Para algunos analistas, la razn de ello era el inters de Samper de repolitizar el conflicto e insistir en la salida poltica negociada. Para otros, la desmovilizacin individual se percibi y oper de manera vergonzante 38 . En la administracin Pastrana, el nmero de desmovilizados individualmente aument en trminos considerables. La cifra rodea los 1.650 excombatientes, una tercera parte de sta compuesta por nios, nias y jvenes que an no haban alcanzado su mayora de edad 39 . Cabe anotar que la presencia de menores de edad 40 evidenci ausencias estatales en materia de prevencin y atencin de esta poblacin; vacos jurdicos y pugnas entre agencias del Estado que flaco favor le hacan a esta poblacin y ponan en entre dicho las obligaciones estatales para con la infancia 41 . Para algunos estudiosos, durante el gobierno de Pastrana la desmovilizacin y reinsercin individuales se empezaron a trabajar como parte de una poltica pblica para la paz. La observacin es vlida. Sin embargo, es igualmente vlido anotar que desde el Ministerio de Defensa recobr vigencia la idea de capitalizar la masiva desmovilizacin individual en trminos de una estrategia contrainsurgente. En efecto, el Ministerio cre el Programa de Atencin Humanitaria al Desmovilizado, PAHD, mediante la Resolucin 0722 de 2001. El
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Funciones que no descansaron en el CODA, sino en la respectiva figura, entidad o agencia encargada de la reinsercin. Observaciones de Otty Patio. 39 Fuente: Programa de Atencin Humanitaria al Desmovilizado, Ministerio de Defensa. 40 Los autores realizan la salvedad que el trmino se utiliza en el sentido legal. 41 Menores de 18 aos.

PAHD tena a su cargo incentivar las deserciones, divulgar la poltica y prestar ayuda humanitaria. En sntesis, la desmovilizacin y reinsercin individuales tambin tienen antecedentes en el pas. Estas experiencias oscilan entre polos antagnicos. En un extremo se encuentran las tesis de lucha contrainsurgente y en el otro aquellas que observan en la experiencia un camino hacia la paz. En el medio, la poblacin desmovilizada (por varios motivos 42 ), sobre quien pesa la amenaza de muerte de sus antiguas organizaciones. Una poblacin desmovilizada que se aleja de las armas y no necesariamente se reinsertar a la sociedad 43 ; que tiene que sortear su sobre-vivencia entre una suerte de oferta institucional esquizofrnica de paz y guerra, con un saldo no del todo alentador. Los desmovilizados han afrontado dicho riesgo sin el respaldo de una oferta estatal robusta y una poltica seria al respecto. Los desmovilizados han sorteado este riesgo, en muchos casos, a travs del cambio de actor armado, entrando en redes criminales, o bien, desplazndose a zonas con cultivos ilcitos para depositar all sus esperanzas por una vida lejana a las armas. En este campo, el balance no es para nada alentador y, sin duda, su aprendizaje permite repensar la desmovilizacin y reinsercin que adelanta el actual gobierno. Desmovilizar individualmente, en medio del conflicto, sin definiciones establecidas puede desembocar en mayor violencia (de modalidad ms difusa y degradada). Desmovilizar individualmente de manera masiva, as le suene paradjico al lector, conlleva incentivos perversos que han de estudiarse as como problemas de justicia, verdad y reparacin que no han sido tomados en cuenta. Estos son riegos latentes que deben pensarse seriamente y con calma.

C. Las experiencias de desmovilizacin y reinsercin actuales

1. El contexto

Para muchos analistas, en la eleccin del actual Presidente lvaro Uribe Vlez jug un papel significativo el desgaste de la Zona de Distensin que ofreci el gobierno de Andrs

Porque fue reclutada de manera forzada; por la desilusin de las promesas incumplidas; por el cansancio de la guerra; las condiciones inhumanas de una vida en armas; la nostalgia por la familia y cotidianidades de la vida civil; por el querer estar junto al ser amado o dar a luz a sus hijos, entre otras motivaciones. 43 Aqu un pequeo parntesis. El trmino re-insertar supone que en algn momento el excombatiente estuvo insertado a o en la sociedad. Las historias de muchos de los desmovilizados relatan una vida desde muy temprana edad al margen de lo socialmente aceptado como vlido. La aclaracin no es gratuita. sta, por un lado, cuestiona los llamados programas de reinsercin y, por el otro, denuncia obligaciones estatales seriamente desatendidas.

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Pastrana Arango como plataforma para las negociaciones de paz con las FARC 44 . En efecto, el discurso de Campaa de Uribe Vlez se caracteriz por ser crtico del proceso de paz de Pastrana. El fracaso de este proceso era inversamente proporcional al factible triunfo electoral de Uribe. La plataforma del entonces candidato presidencial se consagr en los 100 puntos del manifiesto democrtico. En dicha plataforma se esboz su particular propuesta de seguridad democrtica con un fuerte nfasis en el componente militar y el control territorial para superar el conflicto. Los actores de ste eran definidos ms como criminales, cazadores de rentas, o bien, narcoterroristas antes que como delincuentes polticos e interlocutores para buscar una salida negociada al conflicto. En resumen, el criterio de negociablidad no se adverta en el discurso de campaa; a excepcin de enunciaciones aisladas referentes a que los armados cesaran sus hostilidades y a la invitacin de buenos oficios a las Naciones Unidas para eventuales negociaciones 45 . La eleccin presidencial no estaba dada en clave de paz. Este hecho se expres a principios del gobierno en sus primeras actuaciones y polticas pblicas. De ah que el Plan de Desarrollo, Hacia un Estado Comunitario, no enuncie negociaciones de paz, a diferencia de su antecesor Cambio para Construir la Paz. Salvo, quizs, por una tmida referencia al reclutamiento de menores de edad 46 por parte de los alzados en armas y acciones para prevenir esta prctica al igual que la prioridad de atencin y proteccin a los menores desmovilizados.

44 Al respecto, es pertinente citar que la ruptura del proceso entre el Gobierno Nacional y las FARC era inevitable, a pesar de lo lamentable que resulta esta decisin. Pero la misma no es otra cosa que el resultado de una serie de errores y vacos, de tal manera que aqu podemos decir que lo que mal comienza, mal termina () El proceso comenz en medio de las angustias electorales de hace cuatro aos y en esa medida un tema fundamental para el futuro del pas, como lo es la superacin negociada del conflicto armado interno, termin manejndose con los apremios de buscar mayoras electorales. Por ello se acept sin mayores reparos una zona de distensin con un tamao excesivo, pero sobretodo sin ningn tipo de reglamentacin, ni control y menos de verificacin. All se produjo una primera y fundamental distorsin: de una zona para hablar de la solucin negociada de la confrontacin interna, se termin reconociendo de hecho una zona como expresin de un control militar real o supuesto. Se hizo evidente la carencia de una estrategia clara para orientar el proceso de conversaciones... Por ello, el proceso de dilogo, que no de negociaciones que realmente no se dieron, se fue deteriorando progresivamente en la opinin y una mayora de colombianos que hace cuatro aos tena esperanzas de alcanzar la paz negociada, se fue convirtiendo en escptica del proceso del Cagun y coqueteando con otra ilusin, la de acabar el conflicto armado por la va militar... (Vargas, 2003). 45 Al respecto, de nuevo, es pertinente citar que el actual gobierno ha hecho su propuesta para una nueva negociacin con la guerrilla (...) La propuesta de esta administracin se asemeja a la del gobierno Barco en su momento, que era condicionar el inicio de una negociacin a un cese al fuego unilateral por parte de la guerrilla y slo negociar las condiciones polticas para la desmovilizacin y reinsercin. El gobierno de Uribe dice que para un nuevo proceso hay aspectos de urgencia (cese del terrorismo y de hostilidades) y otros de paciencia (el tiempo que se requiera para la desmovilizacin, desarme y reinsercin de la guerrilla). En cuanto a la agenda sustantiva del mismo se seala que sta debe debatirse en la democracia y la guerrilla, una vez desmovilizada y transformada en fuerza poltica, tendr todas las garantas para defender sus tesis ()La propuesta del gobierno Barco fue calificada en su momento por la Coordinadora Guerrillera como un intento de buscar la capitulacin de la insurgencia, sin embargo, posteriormente el M-19 tom la decisin poltica de iniciar un proceso de conversaciones para terminar su guerra y acept dialogar dentro de la misma y el gobierno a su vez la flexibiliz (Vargas, 2003). 46 Uso del trmino en el sentido legal.

De ah, tambin, el proceso en torno a la iniciativa que prorrogaba la Ley 418 de 1997, ms conocida como de orden pblico47 . El gobierno nacional present un proyecto de ley que no slo la prorrogaba sino que la modificaba. La iniciativa gubernamental logr las mayoras necesarias y pas a ser la Ley 782 de diciembre de 2002. La nueva norma establece lo siguiente: disposiciones para facilitar el dilogo y la suscripcin de acuerdos con grupos armados organizados al margen de la ley para su desmovilizacin, reconciliacin entre los colombianos y la convivencia pacfica (artculo 2). As mismo, la Ley consagra la facultad del gobierno para nombrar representantes que propicien acercamientos o adelanten dilogos con dichos grupos para: obtener soluciones al conflicto armado, lograr la efectiva aplicacin del Derecho Internacional Humanitario, el respeto de los derechos humanos, el cese de hostilidades o su disminucin, la reincorporacin a la vida civil de los miembros de estos grupos, o lograr su sometimiento a la ley, y enmarcados en la voluntad de crear condiciones que propendan por un orden poltico, social y econmico justo (artculo 3) 48 . El llamado orden pblico con la nueva Ley ya no es tanto un asunto de negociaciones de corte poltico. As, los actores armados no precisan de reconocimiento poltico por parte del Estado como prerrequisito para adelantar negociaciones 49 . Se trata de grupos definidos, de manera muy particular, a partir de los principios del Derecho Internacional Humanitario 50 . La eliminacin del pre-requisito del reconocimiento poltico, a su vez, implic modificaciones en los artculos 50, 51, 53, 56, 57, 60 y 65 de la Ley 418 de 1997. As, el artculo 18 de la Ley 782 de 2002 consagra el beneficio de indulto 51 tanto para los grupos que adelanten procesos de paz como para miembros de stos que manifiesten su voluntad
Esta Ley ya haba sido prorrogada por la Ley 548 de 1999 que modific lo consignado en el artculo 13 de la Ley 418. La modificacin haca explcita la prohibicin a la Fuerza Pblica de reclutar menores de edad. Esta norma ajustaba la ley a las disposiciones de la Convencin de los Derechos del Nio, CDN, (incorporada a la legislacin nacional por la Ley 12 de 1991). 48 Modifica el artculo 8 de la Ley 418 de 1997. Cabe anotar, adems, que la Ley faculta al gobierno para nombrar sus representantes y para solicitar suspender las rdenes de captura de los voceros o representantes de los grupos alzados en armas en casos de acercamientos, negociaciones o dilogos que conduzcan al objetivo citado. 49 Criterio que haba sido esencial desde el gobierno de Betancur y cuya eliminacin sin duda implica un cambio de paradigma. 50 Por grupo armado se entiende, entonces, aquel que bajo la direccin de un mando responsable, ejerza sobre una parte del territorio un control tal que le permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas (pargrafo 1, artculo 3). 51 El artculo 24 -que modifica el 60- seala otros beneficios tales como: la cesacin de procedimiento, la resolucin de preclusin de la instruccin o la resolucin inhibitoria, a quienes confiesen y hayan sido o fueren denunciados o procesados por hechos constitutivos de los delitos a que se refiere este ttulo y no hayan sido an condenados mediante sentencia ejecutoriada, segn el estado del proceso penal.
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de paz y retorno a la civilidad, previa comprobacin por el gobierno 52 . Aclara el citado artculo que no podrn gozar de este beneficio quienes: realicen conductas constitutivas de actos atroces de ferocidad o barbarie, terrorismo, secuestro, genocidio, homicidio cometido fuera de combate o colocando a la vctima en estado de indefensin 53 . Tampoco gozarn de este beneficio personas a quienes se les haya negado, previamente, salvo que presenten nuevas pruebas. En el caso de los menores, el artculo estima que ellos dependen de la certificacin del CODA 54 . Para todos los casos se fija la responsabilidad estatal de brindar seguridad. En adicin, se establece el acceso de la poblacin desmovilizada (colectiva o individualmente) a programas de reinsercin 55 . Es pertinente anotar lo contradictorio que resulta, por un lado, la eliminacin del requisito del reconocimiento poltico de los actores armados en el conflicto y, por el otro, la definicin de beneficios jurdicos para delitos polticos y conexos 56 . Lo anterior, sin entrar a

Se trata de quien se desmoviliza de manera individual. En estos casos, el artculo 21 (que modifica el 53) establece que: la autoridad competente enviar de oficio, en un trmino no mayor de tres (3) das ms el de la distancia, la documentacin pertinente al Comit Operativo para la Dejacin de las Armas, creado por el Decreto 1385 de 1994, para que resuelva si expide o no la certificacin a que hace referencia el artculo 1 del mencionado Decreto. La decisin tomada por el Comit Operativo para la dejacin de las Armas deber ser enviada, adems de al Gobierno Nacional, a la autoridad judicial competente, quien con fundamento en ella decidir lo pertinente respecto a los beneficios a que hace referencia el presente ttulo. El nfasis es de quienes escriben. El trmino de la distancia se utiliza como sombrilla, en muchos casos, para dilatar el procedimiento, lo que entorpece el proceso de acreditacin del CODA y la ruta de ingreso a la civilidad del excombatiente. En algunas interpretaciones la sola certificacin del CODA es tomada como condicin necesaria y suficiente para la expedicin de los beneficios jurdicos por la rama judicial. Sin embargo, en algunos casos a pesar de existir dicha certificacin el desmovilizado pasa por un tortuoso camino de sometimiento a la justicia donde la administracin de sta no es proporcional a la pena cometida. Esta ambigedad ha sido notoria en los casos de desmovilizacin individual. Conviene, entonces, recomendar que se aclare la interpretacin de la norma en la materia y se llegue a acuerdos entre agencias estatales encargadas de su ejecucin. 53 Dada esta restriccin y las negociaciones con los grupos paramilitares, el gobierno nacional present el proyecto de ley estatutaria por el cual se dictan disposiciones en procura de la reincorporacin de miembros de grupos armados que contribuyan de manera efectiva a la consecucin de la paz. Esta iniciativa busca crear un esquema de investigacin, imposicin y ejecucin de sanciones con penas alternativas a la prisin para delitos que no admiten perdn y olvido. Sobre los inconvenientes que ste presenta en trminos de verdad, justicia y reparacin vase el documento respectivo. 54 Punto que resulta contradictorio con lo consagrado en artculos anteriores sobre la condicin jurdica de vctima para los menores de edad. Los autores consideran que desde el punto de vista jurdico es necesario consagrar esta figura. En este sentido, los nios, las nias y los jvenes que an no han alcanzado su mayora de edad son tanto vctimas de la violencia como lo establece la Ley 782 de 2002 como vctimas del delito de reclutamiento ilcito tipificado en el actual Cdigo Penal. 55 Otras modificaciones que introduce la nueva Ley estn fundamentalmente- en el campo de las vctimas de la violencia, su definicin y marco de atencin estatal. Al respecto, conviene anotar la reduccin sustancial que del concepto vctimas realiza la Ley. En adicin, la norma introduce cambios en las medidas para cerrar las fuentes de financiacin de los grupos armados. Estas modificaciones resultan ajustadas a la concepcin de los armados como cazadores de rentas tanto legales o ilcitas. 56 De ser consecuentes con el diagnstico, la propuesta de reforma debi proyectar una norma ms cercana a la Ley de Arrepentidos expedida por Per. Se aclara que la cita no quiere decir que los autores propongan este tipo de norma.

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reflexionar sobre las implicaciones de eliminar el requisito en trminos de conductas o pautas de los actores armados 57 . Para algunos analistas, la Ley 782 est inspirada en la lgica de guerra y lucha contra el terrorismo. As mismo, deja de lado la responsabilidad del Estado en el conflicto, volatiliza las posibilidades de dilogo y negociaciones en torno a ste con la insurgencia y ampla el margen legal para establecer negociaciones con los grupos paramilitares 58 . En todo caso, es claro que la reforma a la Ley 418 da un amplio margen de maniobra presidencial para negociaciones con los grupos alzados en armas 59 . En enero de 2003, la Ley 782 fue reglamentada por el Ministerio de Defensa a travs del Decreto 128. Esta norma deroga el Decreto 1385 de 1994 y establece la poltica de reincorporacin, que es fraccionada en dos etapas: la desmovilizacin a cargo del Ministerio de Defensa y la reinsercin o reincorporacin a cargo del Ministerio del Interior y Justicia en el caso de mayores de edad 60 . De la misma manera, define los beneficios preliminares, dentro de los cuales establece los llamados beneficios por colaboracin, los beneficios jurdicos y los socioeconmicos. La reglamentacin de los beneficios por colaboracin es facultad del Ministerio de Defensa (sin que sean claros los criterios para sta). Adicionalmente, la participacin del desmovilizado en el marco de estos beneficios implica su continuidad en una lgica de guerra, puesto que se convierte en un delator (por lo dems si mayores garantas). La Ley 782 de 2002 y su Decreto Reglamentario 128 de 2003 son el actual marco normativo dentro del cual se pueden llevar a cabo experiencias de desmovilizacin y reinsercin tanto individuales como colectivas 61 . Adicional a este marco, se encuentra la poltica de seguridad democrtica; dentro de sus lneas de accin est la proteccin a los desmovilizados y nios combatientes. sta, en lo fundamental, reitera lo consignado en el Decreto 128; consagra la conformacin de un grupo de fiscales encargados de aclarar la situacin jurdica de los desmovilizados y fija como prioridad del gobierno el cumplimiento de lo consignado en la misma. A manera de sntesis o recapitulacin de lo dicho en torno al contexto poltico y normativo, es preciso advertir una serie de condiciones que marcan los procesos de desmovilizacin y reinsercin en curso:

De cierto modo, hablar de reconocimiento poltico moldea el comportamiento de los actores armados en la guerra en el horizonte de evitar que sta se degrade. 58 Ramrez, Mara Eugenia y Erazo, Amalia, Legislacin para nios, nias y jvenes desvinculados del conflicto. Documento Indito. Bogot, 2002. 59 Conviene citar, adems, el recorte a las competencias del Consejo Nacional de Paz que realiza la Ley 782. 60 Para nios, nias y jvenes que an no han alcanzado su mayora de edad la responsabilidad descansa en cabeza del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. 61 Ms adelante nos referiremos a ellas.

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El criterio de negociabilidad no es el que prima para la solucin del conflicto. En este sentido, la desmovilizacin y reinsercin no necesariamente constituyen una etapa de transicin hacia la superacin del mismo. Se elimin el requisito del reconocimiento poltico de los actores armados en el conflicto 62 . Esta transformacin normativa distancia a unos actores y acerca a otros. En este contexto, resulta poco probable negociaciones colectivas con las organizaciones guerrilleras que se describen a s mismas como proyectos polticos. Por el contrario, son factibles acercamientos con los grupos de autodefensa y paramilitares (tal y como se observa en la actualidad). Lo dicho nos sita en un escenario en el mejor de los mundos 63 -de negociaciones parciales de paz y no globales. Este hecho aleja la idea de 'paz firme y duradera', y condiciona la naturaleza y las caractersticas de los procesos de desmovilizacin y reinsercin, tanto en la sociedad como en el Estado 64 . La eliminacin del reconocimiento poltico tiene implicaciones no slo en las prcticas de guerra de los actores armados, sino tambin, en sus eventuales procesos de desmovilizacin y, sobretodo, de reinsercin. Es decir, podra parecer contradictorio pensar en reinserciones con aspiraciones polticas como las de los aos noventa. Sin embargo, voceros de las autodefensas han manifestado su voluntad -tras dejar las armas y desmovilizarse- de transformarse en opciones de poder, tema que sin duda genera tensin. La reglamentacin de la Ley 782 por parte del Ministerio de Defensa ubica a la desmovilizacin y reinsercin (por lo menos individual) en un escenario de guerra y no de paz. El papel poco protagnico del Ministerio del Interior y Justicia podra relatar la materializacin de una concepcin no poltica del tema. Acordmonos que es, precisamente, este Ministerio el encargado de los asuntos polticos. Adicionalmente, la exclusin de la Oficina del Alto Comisionado de Paz (de la Presidencia de la Repblica) del proceso reglamentario bien podra indicar que esta

62 Los autores consideran poco sana dicha transformacin. Adicionalmente, proponen que a stos se les observe de acuerdo con el concepto caleidoscpico formulado por el Informe Nacional de Desarrollo Humano para Colombia 2003. En este, los actores armados son, a su vez, proyectos polticos, aparatos militares, actores en los conflictos sociales, cazadores de rentas, poderes territoriales, autores de violencia degradada y freno al desarrollo humano. 63 Se dice que en el mejor de los mundos puesto que, por ejemplo, las negociaciones con los grupos paramilitares: i) no comprometen a todos los actores agregados bajo esta etiqueta; ii) no existe una sola mesa para negociar con quienes han manifestado su voluntad de dejar las armas y iii) su desmovilizacin es gradual. 64 Aqu el tema de cmo llenar los vacos que dejan los grupos armados toma suma relevancia. Las experiencias del pasado anotan que no necesariamente el desarme y la desmovilizacin a nivel regional conducen a lograr condiciones de paz y convivencia. Al respecto, se puede citar el caso del EPL en la regin de Crdoba y Urab. Sobre el tema vase: Romero, 2003; Ramrez, 1997.

poltica no est ubicada en el horizonte de paz 65 . Una afirmacin contraria habra implicado la presencia ms activa y definida de la Oficina en el debate reglamentario 66 . Es de mencionar, sin embargo, que la reglamentacin de la Ley avanza (con respecto al marco normativo anterior) en lo referente a la definicin, atencin y proteccin de los nios, las nias y los jvenes que an no han alcanzado su mayora de edad. No obstante, an se observan zonas grises y tensiones entre la norma y los compromisos internacionales asumidos por el pas en materia de menores excombatientes 67 . La divisin de la poltica en dos momentos esboza un panorama de etapas y no un proceso. Grave error puesto que la desmovilizacin y reinsercin constituyen un proceso de transicin de un situacin x (armada) a una y (generalmente dentro de la civilidad, aunque no necesariamente implique desarme). Grave error, adems, porque el actual gobierno se comprometi a desmovilizar excombatientes (en cifras significativas) en medio del conflicto. As pues, se debera entender que desde el instante que se dejan las armas hasta la plena insercin a la vida civil lo que se vive es un proceso continuo (no por ello sin tropiezos) por los excombatientes 68 . Dividir el proceso en etapas no articuladas y que no avanzan al mismo ritmo aumenta el riesgo de perder la vida del excombatiente, asunto vital para promover ms desmovilizaciones y evitar retornos a las armas.

Los puntos hasta aqu enunciados advierten una serie de restricciones con las que se inician las actuales experiencias de desmovilizacin y reinsercin de excombatientes. Las mismas marcan el campo de juego, son sus reglas. De entrada, no es claro que sealen una transicin hacia la paz, hacia una mayor democracia e inclusin poltica. De entrada, tambin, existe el riesgo latente de que las experiencias de desarme y desmovilizacin de excombatientes (sin hablar de los procesos de reinsercin o reincorporacin a la vida civil) conduzcan a violencias ms difusas y no a generar condiciones de convivencia y paz. Lo anotado no niega o pretende disminuir lo valioso que resulta sacar a combatientes de la guerra. Su impacto, en principio, es incalculable. El

Ello a pesar de que sta es marco para las actuaciones que viene desarrollando dicha Oficina. El debate reglamentario se centr en si esta Oficina tena o no la capacidad logstica para ejecutar la poltica y no en si su competencia estaba dada en el diseo, formulacin o bien direccin de la misma. 67 Sobre el tema vase el captulo 10 del Informe Nacional de Desarrollo Humano para Colombia 2003. 68 En palabras de un excombatiente se trata: de un transito de una vida colectiva a una individual; de una vida parasitaria o una productiva y de una normatividad militar a una civil. Amn de la tramitacin de su experiencia de guerra.
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hecho mismo le resta vuelo a la espiral de violencia. Este es el qu ms amplio. Sin embargo, del cmo depende llegar a uno u otro escenario de los enunciados. A grandes rasgos, lo consignado en prrafos anteriores es la apuesta poltica del actual gobierno; apuesta que de seguro pocas modificaciones tendr 69 . A este panorama, de por s poco alentador, es necesario agregar otra variable ms: las implicaciones de reinsertar excombatientes, independientemente de su modalidad, en medio de una atmsfera poltico meditica de propaganda de guerra. Los alzados en armas se sealan como narcotraficantes, terroristas, homicidas, extorsionistas, secuestradores, mafiosos, bandidos, entre otras tantas categoras ms. As pues, a la ciudadana no le queda claro: cmo a semejantes brbaros se les puede abrir la puerta de la civilidad? Bajo dicho imperativo, a la sociedad en general e, incluso, a las agencias y a los agentes del Estado distantes al proceso de reinsercin les resulta, en extremo, difcil aceptarlo. De ah la expresin de resistencias de diverso orden que entorpecen la reincorporacin a la vida civil, a la legalidad. De ah la suerte de ghetto que se genera alrededor del proceso. De ah, tambin, la ausencia de una participacin activa de la sociedad. En todo caso, la reinsercin se trunca, con el agravante que sta se efecta en medio del conflicto. Argumento que nos ubica, de nuevo, en la reflexin anterior sobre: el cmo y bajo qu condiciones o atmsfera el gobierno debera sacar a la gente de la guerra. 2. Desmovilizacin actual: resultado de una estrategia de guerra exitosa 70 ?

Como se mencion, el esquema de desmovilizacin y reinsercin individual no es nuevo. En el pasado gobierno, el porcentaje de excombatientes fue cercano a un 35% con respecto al del total de los desmovilizados en el marco de acuerdos de paz. De algn modo, el porcentaje nos indica que la experiencia deja de ser un fenmeno a cuenta gotas, para adquirir mayores dimensiones. En este esquema, la desmovilizacin y reinsercin iban de la mano, es decir, no se presentaba desfases entre etapas y se buscaba dar continuidad al proceso. Estaba a cargo de la Direccin General para la Reinsercin y sus 17 regionales 71 . No obstante, la oferta institucional presentaba fallas. Existan programas sin una poltica clara 72 . No estaban ajustados a la poblacin desmovilizada. Adems, no exista un sistema de informacin, control, seguimiento y evaluacin.

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Salvo, quizs, en lo referente a alternatividad penal. As la define el actual gobierno. 71 Entidad que contaba con la capacidad tcnica, administrativa y financiera. 72 Ya fueron citadas las posiciones antagnicas sobre el tema.

La ruta hacia la civilidad presentaba varios tropiezos. A manera de ejemplo, el CODA careca de operatividad y su modo de funcionamiento era altamente discrecional. Existan choques de competencias institucionales, particularmente, en el caso del menor desvinculado del conflicto. Todo ello junto con algunos problemas de corte administrativo. Los argumentos citados, entre otros, fueron utilizados por el actual gobierno para eliminar la DGR y sus delegaciones. La divisin del proceso de desmovilizacin y reinsercin en dos etapas llev a la formulacin del Programa para la Reincorporacin a la Vida Civil de las Personas y Grupos Alzados en Armas, adscrito al despacho del Ministro del Interior y Justicia y centralizado en la ciudad de Bogot. Esta transformacin no slo le rest capacidad tcnica, operativa y financiera a la oferta institucional en materia de reinsercin, sino que adems supedit el tema a los vaivenes ministeriales. Adicionalmente, la centralizacin en Bogot de cierto modo urbaniza un fenmeno que no lo es. A septiembre de este ao, el 90% de los desmovilizados era de origen rural. La urbanizacin de la reinsercin aade mayores dificultades al proceso que protagonizan los excombatientes. As mismo, la urbanizacin implica mayores cargas a una sola entidad territorial que, en no pocas ocasiones, ha manifestado su inconformidad a la Nacin de asumir los costos o impactos del conflicto en detrimento de los servicios que debe brindar a sus nativos, asociados o ciudadanos-habitantes. De otro lado, el diseo y la ejecucin del nuevo Programa se realiz sin un balance riguroso de activos y pasivos de la antigua DGR. Sin duda, el actual Programa ha avanzado en la organizacin de asuntos contractuales. Sin embargo, su puesta en escena corre paralela a la puesta en marcha de una agresiva estrategia para incentivar la desmovilizacin para la cual no estaba preparado. As, el Programa se debate entre una complicada tensin diaria de saldar cuentas con las acciones legadas por la antigua DGR y asumir las nuevas responsabilidades. A propsito de responsabilidades, conviene decir que el resultado final (la reinsercin) es competencia del Programa. No obstante, ste depende de lo que ha ocurrido desde que el excombatiente ha dejado su arma y su uniforme. Y, all, el Programa no tiene injerencia o competencia alguna ms all de su presencia en el CODA al momento de certificar al desmovilizado. Nos explicamos, el proceso de reinsertarse a la vida civil se inicia con la dejacin de armas y la desmovilizacin. En la recepcin del excombatiente se empieza a jugar el xito o fracaso de la reinsercin. Sin embargo, sta no es competencia del Programa. Es el Ministerio de Defensa quien, bajo argumentos normativos y razones de seguridad, se encarga de la recepcin y la atencin humanitaria al desmovilizado a travs del PAHD; cabe decir, sin experiencia e idoneidad en el tema. Entonces, cmo pedirle cuentas a un Programa del resultado final del proceso, si slo est relacionado directamente con una parte del mismo? En cuanto a la primera parte, la desmovilizacin es entendida por el Ministerio de Defensa ms como una estrategia de guerra que como un paso previo para abonar el camino de la

civilidad, la paz y la reconciliacin nacional. De ah su inters por incentivar la desmovilizacin individual y su compromiso con una ambiciosa meta en el marco de la poltica de seguridad democrtica 73 . De ah, tambin, que el nfasis est ms en la etapa de desmovilizacin y las llamadas entrevistas militares mediante las cuales se da la cooperacin en informacin de los excombatientes, que en los programas de reinsercin. Este hecho da cuenta, igualmente, de la ausencia de un proceso slido de reincorporacin a la vida civil 74 . En efecto, la desmovilizacin individual ha reportado xitos cuantitativos. Segn el Ministro de Defensa, entre agosto 7 de 2002 y noviembre 27 de 2003 se han desmovilizado 3.000 personas ms de la mitad de las FARC-, con un incremento sostenido mensual. La poltica de desmovilizacin y reinsercin individual ha sido pensada por el actual gobierno como una arma de guerra no cruenta, en la medida en que el objetivo es sacarle gente a la guerra. Dos objetivos derivados de la poltica han sido la obtencin de informacin para el accionar militar de las Fuerzas Armadas y la judicializacin de miembros de estas organizaciones armadas ilegales 75 . En esta estrategia y en medio del conflicto, se da la desmovilizacin y reinsercin individual de excombatientes, sin que medien negociaciones o acuerdos de paz con sus respectivas organizaciones armadas al margen de la ley. Sus responsables polticos la califican como una desmovilizacin exitosa 76 y las razones para ello son: i) la presin militar; ii) la campaa de divulgacin masiva y, iii) el liderazgo poltico expresado en el apoyo poltico al Presidente y al Ministro de Defensa, lo cual ha llevado al compromiso de los mandos militares. Si el apoyo a las polticas pblicas se expresa en las asignaciones presupuestales, es preciso citar el aumento de los recursos del PAHD en ms de un 1.000%. Esta relacin contrasta con la precaria asignacin al Programa del Ministerio del Interior. Ahora bien, conviene reflexionar sobre las cifras de desmovilizados y sus posibles explicaciones. En primer lugar, sera preciso decir que nada advierte que la tendencia contine. Es ms, para algunos analistas, sta disminuir pues en las desmovilizaciones efectuadas se ha dado la salida tanto de quienes fueron reclutados a la fuerza como de quienes creyeron que el triunfo de las FARC era eminente ante los acontecimientos producidos en torno a la Zona de Distensin. En segundo lugar, existen versiones que
De acuerdo con el Teniente Coronel Forero, ex director del PAHD, al incentivar la salida de las bases de las organizaciones armadas es como si se cortaran sus pies y, por ende, stas no pueden caminar. La afirmacin tiene algo de vlido, pero -en su propia lgica- olvida que dichas organizaciones no son afectadas en su capacidad de reclutar o renovar su pie de fuerza. Para cierto grado de efectividad en la medida que incentiva la salida de las armas, el gobierno nacional debera prevenir la entrada. En este tema, las acciones son bastante tmidas. 74 La reinsercin hoy en da depende de un programa dbil, centralizado en Bogot y adscrito al despacho del Ministerio del Interior. 75 Para el Viceministro de Defensa responsable del tema, es necesario cambiar el paradigma y asimilar la poltica ms a las polticas de arrepentimiento utilizadas en otras sociedades para combatir el crimen organizado (ver las guerrillas y las autodefensas como crimen organizado, ms all de s es crimen con motivacin poltica) 76 Segn el Viceministro de Defensa a cargo del tema, la desmovilizacin ha presentado un incremento sostenido del 8% mensual. Sin embargo, diferencia una desmovilizacin exitosa en general con una reinsercin con dificultades.
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sealan la instrumentalizacin de la oferta institucional por parte de las organizaciones en armas. En este contexto, la desmovilizacin se utiliza como una suerte de licenciamiento por incapacidad de la tropa con enfermedades serias que les impide permanecer en la dinmica de una vida en armas. En tercer lugar, los incentivos monetarios atraen a poblaciones sin oportunidades que sustituyen a los armados. Y, finalmente, la dinmica de la desmovilizacin est muy articulada a la presin militar. Si ella decae, la primera tambin, puesto que es racional entregarse antes que ser capturado. En el primer caso se goza de beneficios; mientras que en el segundo de sanciones. Lo enunciado no niega que se presenten casos de combatientes que desean dejar las armas y apostarle a la construccin de paz en el pas. Lo que resulta dramtico en este caso es la fuerte tendencia a convertir la desmovilizacin en delacin. Desde el punto de vista del Ministerio, esta tendencia trae ventajas comparativas para atacar el crimen y vencer la impunidad, para parafrasear al actual director del PAHD. Sin embargo, desde el punto de vista del desmovilizado la tendencia reporta un riesgo adicional a su decisin de abandonar su organizacin de origen. Acordmonos que para stas, aquel que abandona su membresa es un desertor y la sancin es la pena de muerte. En este contexto, la necesidad de asegurar la vida, de sobrevivir (literalmente), impulsa a los excombatientes a cambiar de actor armado, o bien, a ser cooptados por redes del crimen organizado y de delincuencia comn, lo que conduce a una violencia cada vez ms difusa y lejana a negociaciones de corte poltico. Ahora bien, como ya se expres, las dos etapas no marchan a un mismo ritmo. Ello de alguna manera es as, porque, obviamente, la decisin de dejar las armas se toma en un momento (as se lleve mucho tiempo pensndola), pero re-ingresar a la vida civil es un proceso ms dispendioso. Ms an, como se haba anotado, si la historia de muchos de los excombatientes indica una vida al margen de lo social, una vida de exclusin de las oportunidades ms bsicas. Sin embargo, lo descrito no quiere decir que las dos etapas deban estar desarticuladas como en la actualidad. A manera de ejemplo, la informacin que se utiliza para incentivar la salida debe ser ajustada a la realidad. No conviene, entonces, generar falsas expectativas. El no cumplimiento de lo prometido conlleva al fracaso de la estrategia (tanto en una lgica de construccin de paz como en una de guerra) y una percepcin honda de deslegitimidad del Estado. Este hecho ha de tenerse en cuenta y, en la presente coyuntura, est en el ncleo del sinnmero de tomas realizadas por desmovilizados al Programa del Ministerio del Interior. Los excombatientes sienten que el Estado no les cumpli. En efecto, el Programa tiene que actuar al ritmo del aparato estatal que es lento. Lo que lleva a una respuesta -en no pocos casos- inoportuna. Adicionalmente, cuando el desmovilizado es su

responsabilidad directa, el Programa ha perdido un tiempo valioso en la socializacin y apropiacin de nuevos ritmos y movimientos de la vida civil. As, se ha dejado sin preparacin, atencin y capitalizacin a favor de la desmovilizacin un tiempo valioso. Se trata de todo el perodo que pasa entre la dejacin de armas, la atencin humanitaria brindada por el PADH, la certificacin del CODA y el acceso a los beneficios jurdicos. Todos requisitos son indispensables para que el Programa del Ministerio del Interior pueda actuar y se inicie la etapa de reinsercin propiamente dicha. Finalmente, es de mencionar que la oferta de servicios estatales no siempre est acorde con las caractersticas de la poblacin desmovilizada, no se planea en conjunto 77 , es poco flexible, no est articulada, carece de integralidad 78 y, en ocasiones, parte de supuestos errados 79 . Amn de su reduccin en el tiempo y su dficit en materia de seguridad 80 . Todo lo anterior sin contar que la desmovilizacin y reinsercin se trabajan como un asunto de algunas agencias estatales y ciertos funcionarios, pero no compromete a la totalidad del aparato estatal; como tampoco, convoca a la sociedad en general ni menos a la comunidad internacional 81 . El panorama normativo, poltico y de programas estatales no es alentador en materia de desmovilizacin y reinsercin de excombatientes que dejan las armas de manera individual y manifiestan su voluntad de paz. Los riesgos estn a la vista. Entre los ms significativos est, por supuesto, la prdida de vida del desmovilizado o, en su defecto, de algn miembro de su ncleo familiar ante el cobro de la sancin de la organizacin a la que perteneca por desertar. El trnsito entre actores armados es otro riesgo, as como su captura por redes del
77 Las destrezas, capacidades, anhelos, metas, entre otras variables, de los desmovilizados no se tienen en cuenta a la hora de planear la ruta de vida para la reinsercin. 78 Por ejemplo, y en no pocos casos, por un camino va la formacin para el trabajo y por otro camino contrario- la oferta laboral. 79 Por ejemplo, creer que detrs de cada reinsertado hay un empresario en potencia y ver en los microproyectos productivos el camino para la reinsercin econmica. En palabras de un joven desmovilizado: esos son micro-quiebras. Testimonio dado por la OIM. 80 El tiempo para la reinsercin se redujo sustancialmente. Es claro que no se puede estar en transicin a la civilidad por siempre. Pero, tambin, es claro que el proceso de reinsercin depende de cada excombatiente, su vida antes de la guerra, su experiencia en ella, los soportes con que cuenta despus, entre otros factores. En este contexto, no es conveniente estandarizar por lo bajo el tiempo de la transicin; ms an si se tiene en cuenta que la decisin se tom por intuicin y no basada en datos tcnicos. En cuanto a la seguridad, en la mayora de los casos, se reduce al desmovilizado sin contar con las amenazas que caen sobre su familia. Adems, es una variable que se presta mientras dura el proceso; pero se deja de prestar al momento de la independizacin del desmovilizado sin que medie un estudio mnimo de riesgo y atendiendo a que el conflicto contina. 81 Sobre este ltimo punto, es preciso aclarar que la situacin con respecto a los nios, nias y jvenes que no han alcanzado su mayora de edad presenta diferencias. En efecto, existe un movimiento significativo de organizaciones no gubernamentales, academia, asociaciones de voluntarios, entre otras fuerzas y actores interesados en luchar contra el reclutamiento de menores por parte de los armados y tutelar por una atencin pertinente a la luz de lo consagrado en los instrumentos internacionales. Tambin, es preciso decir que la comunidad internacional ha fijado como sus prioridades de cooperacin tcnica y financiera lo relacionado con nios soldados, su desmovilizacin y reinsercin. Obviamente, no siempre los recursos son suficientes como tampoco la coordinacin entre las demandas nacionales y las ofertas internacionales.

crimen organizado. El reto del Estado es, entonces, garantizar la vida de los excombatientes, evitar su retorno a las armas, facilitar su salida de la lgica de la guerra y, de ser ambiciosos, convertirlos en una fuerza promotora de paz, civilidad y reconciliacin. En sntesis, hoy tenemos una serie de jvenes que ha dejado sus armas. Un acto de gran valor en una sociedad donde el fusil le ha ganado a las palabras. Estos jvenes con destrezas fundamentalmente blicas, atravesados por una socializacin igualmente blica, estn deseosos de una oportunidad. Qu hacer y cmo? Son las preguntas que deben resolverse buscando que el proceso no nos lleve a un escenario de mayor violencia.

3. Desmovilizacin (previsible) como nueva estrategia de negociacin parcial

A partir de los procesos de conversaciones del actual gobierno con los grupos de autodefensa o paramilitares, cuyo punto de referencia importante es el denominado Acuerdo de Santaf de Ralito, firmado el 15 de julio de 2003, que define como propsito de este proceso el logro de la paz nacional, a travs del fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica y el restablecimiento del monopolio de la fuerza en manos del Estado, se prev una nueva estrategia de desmovilizacin y reinsercin colectiva, con particularidades propias de la naturaleza de estos grupos y en la cual se presentarn, igualmente, las dos variantes en cuanto a desmovilizacin: organizaciones milicianas (grupos ms urbanos) y tropas contrainsurgentes ms regulares (grupos ms rurales) 82 . Al respecto, es importante sealar que durante el gobierno de Csar Gaviria se dieron desmovilizaciones parciales de autodefensas o paramilitares: las de Ariel Otero de Puerto Boyac y las de Fidel Castao en Crdoba y Urab, sobre las cuales no hay estudios sistemticos. Para algunos estudiosos, se trataba de la primera generacin de paramilitares. Si el panorama es complejo y reporta riesgos en materia de desmovilizacin y reinsercin individual, lo es an ms en el marco de las negociaciones entre el gobierno y los grupos de paramilitares y autodefensas. Sobre el tema, tan slo se conoce el citado Acuerdo la desmovilizacin -al parecer de un porcentaje- de miembros del bloque Cacique Nutibara, BCN, de las Autodefensas Unidad de Colombia, AUC, -presentado como indicador de la voluntad de paz de esta agrupacin-, as como la reciente desmovilizacin de 150 combatientes de las autodefensas de Ortega en el Cauca. Cinco preguntas pueden darle orden al relato acerca de este tipo de experiencia, a saber: con quin se negocia? Quin negocia? Qu se negocia? Cmo? Y Para qu?

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Las dos poblaciones eran diferentes, de ah el error de asimilar los dos procesos. Conviene aprender del pasado y no repetir errores en el proceso previsible de desmovilizacin de grupos paramilitares o de autodefensa. En ste se dan combatientes que viven su cotidianidad con la organizacin y milicianos en las comunas perifricas de las ciudades.

La primera pregunta implica cuestionarnos sobre la naturaleza de los grupos de autodefensa y paramilitares as como sobre las implicaciones de su existencia (lo qu dice el fenmeno). Es preciso anotar que bajo la etiqueta paramilitaresautodefensas se agregan grupos y organizaciones con orgenes, dinmicas y desarrollos regionales diversos. Muy a pesar de los intentos de unidad nacional y de mando desencadenados a partir de la cumbre de Cimitarra (Santander) en 1994 y del nacimiento de las Autodefensas Unidas de Colombia, lo cierto es que tal etiqueta no es sinnimo de una nica organizacin. Es claro, entonces, que no se negocia con una sola organizacin. Hay un grupo con cierta hegemona que lidera los acercamientos: las llamadas Autodefensas Campesinas de Crdoba y Urab. Existen otros que no estn bajo su sombrilla pero que se van acercando: el bloque Bolvar y los Vencedores de Arauca. Y, hay otros ms que manifiestan su rechazo a las negociaciones 83 . Es claro, tambin, que los grupos no son iguales. Mucho recorrido hay que transitar entre la suerte de esquema miliciano del BCN, con un control territorial a travs de la llamada pacificacin 84 , hasta llegar a las tpicas autodefensas campesinas de Ortega. Bajo la etiqueta de autodefensas hay una diversidad considerable de hombres y organizaciones en armas que es preciso poner de presente. El hecho de ocultarla puede facilitar los acercamientos. Sin embargo, sus efectos en materia de desmovilizacin y reinsercin y sus ganancias en trminos de paz y reconciliacin nacional pueden no ser positivos. En trminos generales, la etiqueta paramilitares-autodefensas cobija variadas expresiones: ejrcitos privados para la defensa de inters poco lcitos, grupos de limpieza social y poltica, milicias, grupos conectados con agentes estatales en lo local y lo regional 85 , grupos armados que aseguran determinados rdenes regionales, y autodefensas campesinas en el estricto sentido del trmino. De tal diversidad, quines estn presentes en los acercamientos entre paramilitaresautodefensas con el gobierno? Este no es un interrogante gratuito, por el contrario, es de vital importancia y no ha sido formulado an en la mesa de negociacin. Ponerlo de presente permitira clarificar: con quines se sta negociando? Y cules seran los trminos ms idneos de la negociacin? El despliegue de columnas de opinin al respecto, los anuncios del gobierno de los Estados Unidos de Amrica, los pronunciamientos de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia y la percepcin ciudadana que en la mesa: no son todos los que estn, ni estn todos los que son, constituyen indicadores de la nubosidad alrededor de la primera pregunta: con quin o quines se negocia? La

Por ejemplo: el menguado bloque Metro o las autodefensas de la Guajira. Y, con presuntos nexos con el narcotrfico, con el modelo delincuencia juvenil de combos y bandas de las comunas de Medelln y con una suerte de grupos de jvenes que ofrecen sus servicios delictivos al mejor postor. 85 Esta expresin no quiere decir que se trata de una estrategia estatal contrainsurgente. No obstante, en localidades y regiones si se presentan alianzas funcionales. O, en su defecto, existen testimonios y percepciones de la ciudadana al respecto que deberan tenerse en cuenta.
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ausencia de claridad en un punto tan central va esbozando un proceso que, de entrada, empieza a cojear. El desarrollo de la segunda pregunta es ms corto en este texto. Quin negocia? El lector atento dira que la respuesta es de Perogrullo: el gobierno nacional en cabeza de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz y sus representantes, por ejemplo, la Comisin Exploratoria de Paz. Lo anterior, sin duda, es cierto. Pero, tambin lo es que en la desmovilizacin de BCN jug un papel importante la alcalda de Medelln, o bien, que en la de Ortega se advierte la presencia tmida, por ahora, de la OEA 86 . A pesar de lo dicho, si se trata de un acercamiento, negociacin o dilogo colectivo faltan otros actores, por ejemplo, dnde estn las sociedades locales, regionales y la nacional? Dnde estn los gobiernos territoriales? Dnde est la comunidad internacional? An ms, por qu se advierten presencias diferenciadas y por qu existe cautela en acompaar este proceso por parte de la Naciones Unidades? Los anteriores interrogantes no tienen respuestas claras. Lo que s queda claro es la falta de convocatoria del proceso adelantado con los grupos paramilitares, su ausencia de participacin ciudadana y social, amn de su precariedad en trminos de lo pblico. Lo dicho nos lleva a otra pregunta: cul es el grado de representatividad y legitimidad que ostentan los negociadores con miras a que el resultado de sus gestiones sea validado, apropiado, en ltimas, legtimo para la sociedad nacional e internacional? El balance hasta aqu sigue siendo el mismo: el proceso cojea. Respecto al tercer interrogante: qu se negocia?, las respuestas resultan ser totalmente especulativas. Las conversaciones con las AUC son hermticas. Por lo pronto y segn el Acuerdo de Santa Fe de Ralito, lo que se negocia es el logro de la paz nacional, la gobernabilidad democrtica y el restablecimiento del monopolio de la fuerza en manos del Estado. Estos propsitos, nobles de por s, exceden el alcance del Acuerdo mismo. Vamos por partes. Difcil alcanzar la paz nacional cuando las experiencias en marcha no son todas negociaciones necesarias para alcanzarla y, por ende, no involucran a todos los actores armados. Amn, que la misma experiencia con los llamados paramilitares y autodefensas no contempla la totalidad de los mismos. Sobre la gobernabilidad democrtica no es claro cmo se alcanzar, cuando no se est planteando la revisin de control territorial y el ejercicio del poder de facto por parte de estos grupos. Tampoco es claro cmo se alcanzar, cuando es fcil advertir que el vaco dejado por un grupo desmovilizado es factible de ser llenado por otro en armas y, menos an, cuando no se enuncia reformas en la materia 87 . En cuanto al restablecimiento del
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Aunque no es una presencia totalmente formalizada, el acercamiento es significativo e indicativo. No se enuncian porque estos grupos no buscan reemplazar el Estado a pesar de su plataforma poltica; porque estos grupos no son reconocidos como proyectos polticos, y porque el actual gobierno no es proclive en esta materia.

monopolio de la fuerza en manos del Estado, es evidente que la desmovilizacin de estos grupos es condicin necesaria, pero no suficiente para lograr tal objetivo. En la escena quedan an otros actores en armas con los que no se proyectan acercamientos. Ahora bien, dichos propsitos son cuestionados a regln seguido en el mismo Acuerdo. El numeral dos habla de desmovilizar y, aqu, es pertinente aclarar que este trmino no es sinnimo de desarme. En ninguno de los diez puntos de Acuerdo la palabra desarme es citada. Tema que inquieta. Adems, dicha desmovilizacin es gradual, esto es, no hay un punto en el tiempo dictado para la desmovilizacin del total de las filas de los grupos en la negociacin. La desmovilizacin empez el pasado 25 de noviembre y, segn el Acuerdo, culminar a ms tardar el 31 de diciembre de 2005. Este aspecto dilata en el tiempo los propsitos citados. De otro lado, las AUC se comprometen a desmovilizar la totalidad de sus miembros en el cronograma pactado, ms no manifiestan de manera explcita su compromiso de no rearmarse o reconfigurar sus tropas posteriormente. Otro tema que inquieta. Los otros puntos del Acuerdo se pueden resumir, en breves palabras, como invitaciones a la Iglesia Catlica para que contine en el proceso, y a la sociedad nacional y a la comunidad internacional para que se sumen a ste. De igual manera, se manifiesta el propsito de las AUC por una Colombia sin narcotrfico y el respaldo a las acciones del Estado colombiano contra este fenmeno. Sera conveniente preguntarse: en qu consiste tal respaldo? Qu se negocia? Procedimientos, acaso? Y si es as, dependen ellos o no de la dinmica de otros actores? Aunque no es una posicin oficial de las AUC, Carlos Castao, en uno de sus mensajes, manifest la voluntad de desmovilizar a sus tropas y su demanda para que sean incorporadas a la vida civil bajo garantas jurdicas. Cules? Acaso se est negociando el marco jurdico para el proceso? Tambin, seal que la responsabilidad de su xito recae en el Estado. Esto significa que recae en su respuesta o capacidad para asumir el territorio que dejan paulatinamente las AUC. Est el Estado en capacidad de asumirlo, cmo y bajo qu criterios? An ms, estn las sociedades regionales dispuestas a asumir el orden estatal? Son estos los interrogantes de las negociaciones? En otro pronunciamiento, el lder de la AUC seal que los asuntos de verdad, justicia y reconciliacin no se llevarn a cabalidad sino hasta el momento en que las guerrillas asuman estos compromisos. Entonces, qu se negocia? Podramos enunciar ms interrogantes, pero lo que se advierte hasta el momento es la ausencia de claridad (o en su defecto de publicidad en el sentido de hacer pblico) sobre el qu. En conclusin, nuevamente se advierte que el proceso cojea, si se nos permite la expresin coloquial. La cuarta pregunta es acerca del cmo? A pesar de haber enunciado un nfasis de esta experiencia en los procedimientos. Los mismos, ms all, del cronograma y la idea de una suerte de campamentos en reas rurales, no estn definidos. Para el Alto Comisionado de Paz, lo dicho no genera tensin pues se hace camino al andar. Sin embargo, lo que se ha

conocido hasta la fecha en torno a las dos desmovilizaciones efectuadas genera dudas y no pocas. En el caso del BCN, es vlido preguntarse: si el esquema de tres semanas de aislamiento y luego retorno a las comunidades de origen es el adecuado? Qu mensaje se les transmite a las vctimas? Y, tambin, qu mensaje se les trasmite a otros jvenes que a pesar del medio avaro de oportunidades han permanecido en la legalidad? De otra parte, cabe preguntarse: si este tiempo es suficiente para resolver la situacin jurdica de los desmovilizados? Si lo es, por qu no se aplica el mismo criterio para quienes se desmovilizan de manera individual? En adicin, cul es el modelo de atencin brindado para la reincorporacin civil? Es pertinente estandarizarlo para desmovilizados que ejercan labores de combate, de informacin y las llamadas labores sociales por el BCN? En cuanto a la desmovilizacin de las autodefensas del Cauca, cmo ser su tratamiento jurdico? Amparados en qu norma, institucin, rubro presupuestal, etc., se cumplirn los compromisos de inversin social? Cmo blindar a los desmovilizados y a su comunidad de revanchas o ataques de los armados? Las preguntas perfiladas nos indican que el cmo tampoco esta definido o clarificado. Y, finalmente, la pregunta de para qu? tiene que ver con todo lo formulado en prrafos anteriores. Bajo este interrogante, columnistas de opinin, analistas polticos y acadmicos, entre otros, enuncian un amplio abanico de hiptesis. Unas versiones optimistas sealan que experiencia es un camino para la paz; que desmovilizados los grupos paramilitares y de autodefensa, las organizaciones guerrilleras se quedan sin un argumento que ha obstaculizado los acercamientos y dilogos con el gobierno. Versiones, menos optimistas, aceptan el valor de sacarle gente a la guerra, pero indican los riesgos de no complementar este acto con una accin estatal coherente e integral tanto en materia de reinsercin como en el despliegue de los servicios estatales en las zonas o regiones en las cuales ejercan presencia armada los grupos desmovilizados. Por ltimo, otras versiones advierten que la negociacin del gobierno con los grupos paramilitares fcilmente puede ser instrumentalizada. As pues, la experiencia servira para licenciar tropas, saldar cuentas internas, lavar activos o legalizar fortunas, entre otros fenmenos. En este orden de ideas, el Informe Nacional de Desarrollo Humano argumenta que en ausencia de una razn terminal para deponer las armas (fin de las guerrillas), el gobierno tendra que evaluar con cuidado las posibles razones estratgicas o tcticas que pueden tener las autodefensas para sentarse en la mesa de dilogo. Una razn podra ser el inters personal de algunos lderes de huir de vendettas intestinas o en arreglar con la justicia norteamericana. Otra podra ser el intento de relevo de los jefes sindicados de crmenes que obtengan el indulto mientras otras figuras asumen el mando. Otra podra ser un avance hacia la combinacin de formas de lucha, donde unos salen a la arena poltica y otros se mantienen en armas (INDH, 2003: 415).

El abanico es amplio, ergo el para qu desmovilizarse y reincorporarse a la vida civil por parte de los grupos paramilitares y de autodefensa no es claro. Es imposible, dada la actual informacin, asegurar que esta experiencia es un proceso de transicin a la democracia, a la civilidad, a la inclusin poltica o, aun, al ejercicio de la libertad individual. Tanto el qu y el cmo son borrosos; de ah el riesgo de un escenario menos promisorio que el de la desmovilizacin y reinsercin individual, a pesar de sus potencialidades y lo novedoso que resulta esta experiencia en el concierto internacional. Recapitulando lo narrado sobre el contexto normativo y poltico, as como lo expresado para las dos experiencias en concurso, no es fcil ser optimistas. Existen distorsiones en trminos de perspectiva, diseo y ejecucin de las desmovilizaciones y reinserciones en marcha. Ninguna de stas de antemano seala un camino medianamenteconfiable hacia la paz, la democracia, la reconciliacin nacional, la sana convivencia, la inclusin poltica, entre otras materias urgentes en el pas. Por el contrario, la amenaza de una transicin hacia mayores niveles de violencia est latente. Ello, en parte, porque las experiencias de desmovilizacin y reinsercin en curso no son globales, sino parciales y graduales 88 . Amn, que paralelo a stas no hay un proceso de repensar lo estatal y lo pblico. Tras lo anotado, conviene -entonces- precisar el alcance del documento y, en particular, de sus recomendaciones.

D. Piezas para armar un camino a la civilidad: recomendaciones

El diseo y puesta en marcha de una propuesta radicalmente alternativa sobre un proceso integral de transicin a la vida civil de quienes dejan las armas -en trminos de alcanzar una paz firme y duradera- no es factible de formular en el presente documento. Las condiciones polticas para ello no estn dadas en la actual coyuntura y no se advierte su transformacin. De ah, en parte, la apuesta del documento en torno a reformas factibles. La renuncia a una propuesta radical que implique entender las experiencias de desmovilizacin y reinsercin como procesos de transicin hacia determinado norte o configuracin sociopoltica, no quiere decir que ste no sea el propsito deseado y a recomendar. Sin embargo, en este campo se precisan unos consensos mnimos que an no se han construido en el pas. La opcin por formular una propuesta de reforma sobre lo que est en marcha se reitera y tiene que ver con la viabilidad de la misma en trminos polticos. Es claro que el actual gobierno no es proclive a transformaciones en la concepcin de sus polticas. Al respecto,
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La desmovilizacin y reincorporacin de organizaciones guerrilleras persistentes FARC, ELN, EPL-, como producto de un proceso de negociacin con el actual gobierno, no es una posibilidad cierta en el horizonte y si llegara a darse, seguramente requerira unas particularidades creativas que ameritan un anlisis y una propuesta especiales.

los autores ya han advertido algunos riesgos y costos. No es materia desarrollarlos ms, puesto que el objetivo del documento no es el de realizar una lectura crtica de la actual poltica, sino el de formular recomendaciones novedosas, prcticas y viables. La naturaleza de estas recomendaciones depende de los escenarios donde, hoy en da, se juega la desmovilizacin y reinsercin de excombatientes. La preocupacin que reina, entonces, tiene que ver con: Cmo evitar que estas experiencias sean un trnsito a una mayor violencia y no pasos hacia la paz? Cmo lograr que efectivamente quienes se desmovilizan no retornen a las armas, o bien, no se conviertan en actores de violencia ms degrada? Cmo generar oportunidades ms slidas y lejos de la guerra para esta poblacin? Cmo blindar las actuales experiencias, evitar su desgaste y re-significarlas como esperanzas de paz?

Los interrogantes anteriores marcan el terreno donde se cimienta la propuesta. sta esboza rutas para entrar a la legalidad e incorpora criterios, mbitos, destinatarios, actores, lneas estratgicas, entre otros componentes. Busca, adems, garantizar la vida de los excombatientes, hacer menos traumtica su transicin y propiciar una reinsercin plena que les permita trazar su nuevo proyecto de vida. Es menester realizar una salvedad. La desmovilizacin y reinsercin de grupos paramilitares tiene un aspecto que excede los lmites que se le sealaron al presente documento: la negociacin misma, de la cual depende, en buena medida, su proceso de desmovilizacin y reincorporacin a la vida civil. Ante la imposibilidad de entrar a formular propuestas sobre la materia (tema que, sin duda, amerita otro paper), las recomendaciones para el eventual proceso de desmovilizacin colectiva tienen un carcter ms general. Precisado el alcance del documento, se enuncia su estructura. En primer lugar, se presentan unos mnimos en cuanto a criterios que han de impregnar la poltica, los mbitos de aplicacin de la propuesta y sus destinatarios. En segundo trmino, se formulan consideraciones sobre la salida de los excombatientes de sus organizaciones de origen y su entrada a un proceso de incorporacin a la legalidad. Posteriormente, se presenta la ruta para iniciar el proceso. En cuarto lugar, se anotan las lneas estratgicas que la poltica de desmovilizacin y reinsercin debe ofrecer a los excombatientes para construir sus proyectos de vida. En quinto lugar, se enuncian soportes indispensables para la iniciativa de sacar gente de la guerra, restarle vuelo a la espiral de la violencia y preparar el camino para alcanzar la paz en Colombia. Por ltimo, y atendiendo a la magnitud de excombatientes que an no alcanza su mayora de edad, se formulan unas recomendaciones parciales para el proceso de desmovilizacin y reinsercin de esta poblacin.

1. Perspectiva o enfoque de la poltica para la desmovilizacin y reinsercin

En cuanto a la perspectiva de la poltica, conviene que sta se d en trminos de paz, civilidad y reconciliacin nacional. Para tal efecto, es preciso que tanto en el mbito individual como colectivo se analice la problemtica y la tensin que genera la necesidad de reconciliacin con los requerimientos de justicia, verdad y reparacin. La poltica debe propiciar un espacio para ir avanzando en esos mnimos consensos sobre el lugar o la condicin a la que se desea llegar luego de transitar por estos procesos. Conviene que no est sujeta al calendario electoral y a las prrrogas de la vigencia de la conocida Ley 782 de 2002. Su prediseo debe estar en cabeza de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz. Sin embargo, debe convocar al mayor nmero de actores sociales. En la medida de lo posible, debe apuntarle a ser una poltica de Estado, de amplia publicidad y de masiva apropiacin social. En este orden de ideas, no conviene la actual fragmentacin entre agencias estatales que formulan y ejecutan parte de la poltica vigente en la materia. Tampoco conviene que la desmovilizacin individual se defina como parte de una estrategia de guerra. Urge capitalizar los cerca de 3.000 excombatientes en favor de la paz. En las y los desmovilizados hay una fuerza constructora de paz que es preciso tejer y re-tejer. Si el gobierno persiste en sus tesis de desmovilizacin como delacin, conviene que genere un sistema diferente. No es sano vender una imagen que no corresponde a la realidad. Es preciso, entonces, que asuma las amenazas, oportunidades, debilidades y fortalezas que puede llevar esta apuesta. Sera ms aconsejable examinar en este caso un esquema como el sealado por la Ley de Arrepentidos para el Per. Y si a pesar de lo dicho, el gobierno contina con su pauta, se hace ms que necesario permitir que quien se desmoviliza y desee salir de la lgica de guerra lo pueda hacer.

2. Criterios generales de la poltica

La poltica pblica de desmovilizacin y reinsercin debera tener, al menos, los siguientes requisitos y criterios, tanto en su concepcin como en su ejecucin: Apoyo Poltico: se debe dar igual apoyo poltico desde el nivel presidencial, tanto a la desmovilizacin como a la reinsercin o reincorporacin a la nueva vida de los excombatientes. Flexibilidad: la poltica debe ser una poltica marco y, por lo tanto, prever unos lineamientos generales, pero contemplar las diferentes variantes que la misma puede tener:

si se trata de individuos o de grupos; si se trata de desmovilizaciones sin negociacin o con negociacin; si son grupos predominantemente urbanos o rurales, y si se trata de menores de edad o de adultos. Adems, la perspectiva de gnero es una perspectiva transversal a considerar as como la tnica. Centralizacin y descentralizacin: debe ser una poltica con una direccin y conduccin centralizadas pero con una ejecucin descentralizada y teniendo en consideracin las diferencias regionales y sectoriales. En esta materia conviene retornar a un modelo regionalizado como el de la antigua Direccin General para la Reinsercin, DGR. Coordinacin: el ente responsable de la poltica debe tener el suficiente apoyo poltico para liderar los necesarios procesos de coordinacin dentro del gobierno y el Estado, as como con la sociedad y la comunidad internacional. Participacin: en su puesta en marcha, se debe propiciarse la participacin de las autoridades en los diferentes niveles de gobierno y en su ejecucin la de los excombatientes, comunidades receptoras y sociedad civil en general. La desmovilizacin y reinsercin son un proceso en construccin con la gente. Proactiva: la poltica no puede ser una respuesta a situaciones de hecho. Por el contrario, ya es hora de que el pas disee una poltica pblica que se anticipe a los hechos y prepare el camino para una Colombia post-conflicto. Mecanismos de control y seguimiento, necesarios tanto para la ejecucin de la poltica como para su poblacin beneficiaria. 3. Agencia para la desmovilizacin y reinsercin 89

Se considera que la poltica de desmovilizacin y reinsercin debera ser manejada de una manera diferente, en cabeza de una agencia civil del Estado, de alto nivel, con capacidad tcnica, operativa, administrativa y financiera. La experiencia dejada en la materia por la antigua Direccin para la Reinsercin debera ser capitalizada a favor de la nueva agencia para la desmovilizacin y reinsercin. Conviene valorar, a su vez, las frmulas ensayadas en la segunda generacin de experiencias de desmovilizacin. En todo caso, sera interesante propender por un esquema mixto (pblico/privado) que permitiera una oferta ms oportuna y menos lenta. Dicho esquema se justifica si y slo si permite, o bien, facilita mayor sincrona en el manejo de las diferentes problemticas presentes en los procesos de desmovilizacin y reinsercin. Tambin sera factible examinar un esquema mixto

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Esta propuesta es tomada del INDH, 2003.

nacional/internacional, pero para ste -y con ms razones- son imperativos los consensos mnimos a los que nos hemos referido. A propsito de la estructura de dicha agencia, en el proyecto se ha propuesto la tesis de incorporarla a la estructura de la Red de Solidaridad dado el actual recorte del aparato estatal y la funcin en la Red de ciertas entidades. Sobre tal propuesta conviene realizar unos breves de comentarios: La iniciativa de articular la desmovilizacin y reinsercin a la entidad encargada, en principio, de buena parte de la ejecucin de la poltica social, depende de esos mnimos consensos sobre qu espera el pas luego de la transicin: hacer presencia estatal en zonas excluidas? Incluir sectores poblacionales y zonas excluidas? Tomar la desmovilizacin y reinsercin como pretexto para generar una plataforma de oportunidades e instalar capacidades?, entre otros interrogantes. Es claro que el pas an no ha llegado a esos mnimos consenso. Antes de dar viabilidad a la iniciativa conviene examinar qu pas cuando el proceso de desmovilizacin y reinsercin en los aos noventa descans en una Secretaria de la Red. Antes de trasladar las funciones en materia de desmovilizacin y reinsercin, conviene anotar que la actual Red de Solidaridad est lejos de operar -precisamentecomo red. Prima en sus ejecutorias un enfoque asistencial poco sano y menos sano an en materia de desmovilizacin y reinsercin, puesto que, como bien se anot, en estos procesos se da, entre otras, la transicin de una vida parasitaria a una productiva.

Independientemente de la opcin que se adopte, se reitera la necesidad de un responsable institucional de las experiencias de desmovilizacin y reinsercin. En ste recaera la conduccin del proceso, la coordinacin de su ejecucin y la responsabilidad poltica. Su objetivo central sera la transicin de los excombatientes, paralelo a un trabajo en los diferentes puntos de su llegada (del Estado y la sociedad). Para ello, precisa del concurso de diversas agencias estatales. As pues, es su deber el engranaje de todo el aparato estatal (de acuerdo con funciones, competencias y recursos) en pro de una respuesta ms idnea. Tambin, sera responsable de estimular y articular las acciones de la sociedad, as como de canalizar la cooperacin internacional. La Agencia deber disear un sistema unificado de informacin, seguimiento, control y evaluacin. Los programas debern ser planificados, estratgicos, anticipados, participativos y por supuesto- financiados. Los programas tambin han de ser diversificados atendiendo las caractersticas de la poblacin desmovilizada; claro est que

sin generar discriminaciones entre experiencias o procesos de desmovilizacin y reinsercin 90 . La Fuerza Pblica debe participar en el proceso, como parte de los filtros necesarios para el inicio de la desmovilizacin, en calidad de garante de la seguridad de los excombatientes y siendo parte de la bsqueda de alternativas de reincorporacin. Empero, no es recomendable que sea la gestora de la primera etapa del proceso: la desmovilizacin. Tampoco es aconsejable mantenerle dicha facultad, porque su experiencia no es la atencin humanitaria y de emergencia que se da inicialmente y de la cual depende buena parte del proceso de reincorporacin a la vida civil y a la legalidad 91 .

4. Recomendaciones puntuales para mejorar lo actual

a. El organismo responsable de la poltica

Es urgente que el gobierno nacional cree un organismo al ms alto nivel para conducir el conjunto de la poltica de desmovilizacin y reinsercin. El modelo del FOREC puede ser un referente importante para ello. De otra manera, existe un alto riesgo de que la poltica termine en resultados negativos en la medida en que el tema desborde las actuales estructuras administrativas de manejo del mismo. As pues, tratar la desmovilizacin y reinsercin como un problema equivalente a una emergencia, en algunas experiencias, sera lo adecuado. Guardadas las debidas proporciones, podra aprenderse del manejo dado a situaciones de desastres naturales como el caso de Armenia, en el que el FOREC gerenci el proceso de reconstruccin. Esto, por supuesto, en el plano de la gestin, no de la concepcin, perspectiva o enfoque de la poltica 92 .

b. La comunicacin y la propaganda

Conviene evitar a toda costa discriminaciones odiosas como las que se han presentado entre desmovilizados de acuerdos colectivos y los desmovilizados individualmente, que en algn momento fueron llamados los del 1385. 91 Se reitera que la recomendacin es tomada del INDH, 2003. 92 Es decir, operativamente un manejo de emergencia de desastres ayuda a dar viabilidad a la ejecucin de la poltica. Las cifras de los dos escenarios de desmovilizacin y reinsercin implican un acomodo de la respuesta estatal, al igual que la historia de vida de estos excombatientes. La lenta respuesta estatal puede ser un factor de riesgo y fracaso de los actuales propsitos.

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El Estado debe disear una estrategia de comunicaciones transversal a la poltica de desmovilizacin y reinsercin -ms all de las "cuas" radiales o los volantes-. La estrategia no debe confundirse con una campaa publicitaria, sino que debe emplear contenidos veraces, pertinentes y atractivos para lograr los propsitos de: (a) divulgar la poltica entre los combatientes al margen de la ley, transmitiendo informacin fidedigna y completa sobre los derechos de quienes se desmovilicen; (b) transformar los imaginarios sociales en pro de la aceptacin e inclusin plena a la vida civil de los desmovilizados, y (c) propiciar un clima de confianza y credibilidad entre los afectados, as como de legitimidad para el Estado. La estrategia debe producir mensajes claros y dignificantes de la condicin humana. Es imperioso abandonar los contenidos dicotmicos, mesinicos, moralistas, machistas, entre otros, que degradan a sus receptores. Su emisin debe ser neutral y producir la mxima credibilidad. No se deben crear falsas expectativas. Los mensajes son nicos pero los pblicos no. El diseo de la estrategia debe estar bajo la tutela de la agencia para la desmovilizacin y reinsercin. La estrategia de comunicaciones es pieza clave de la poltica. El componente simblico-afectivo debe estar presente con el fin de desencadenar procesos de identificacin con un propsito comn: alcanzar la paz y reconciliacin nacional 93 . c. Las normas jurdicas y el problema del perdn 94

El actual marco normativo brinda un amplio margen de maniobra para la desmovilizacin y reinsercin tal y como se anot. Su ventaja est en flexibilizar los requisitos y hacer posible negociaciones con diversos grupos. Sin embargo, su desventaja, paradjicamente, est anclada en el mismo argumento, es decir, haber eliminado el requisito de reconocimiento poltico. Esta transformacin aleja a ciertos actores armados de factibles negociaciones, elimina imperativos sobre el comportamiento en la guerra as como despolitiza el conflicto y sus salidas. Ahora bien, dada la vigencia del actual marco conviene avanzar en algunos temas y aclarar otros; de ah, el siguiente paquete de reformas, medidas o acciones a desarrollar: En materia de la Ley 782 se considera necesario una mayor participacin social en los referente a los procesos de desmovilizacin y reinsercin. En cuanto a los beneficios por colaboracin que consagra el Decreto 128, stos deben ser revisados a la luz de la perspectiva propuesta para la poltica en este

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Se reitera que la recomendacin es tomada del INDH, 2003. En esta rea muchas de las recomendaciones puntuales se basan en el INDH, 2003.

escrito. Si el gobierno persiste en ello debe, entonces, existir una reglamentacin pblica de los mismos. En el proceso de certificacin del desmovilizado que le da acceso a los beneficios de la reinsercin conviene por razones constitucionales y legales- que se proyecte una segunda instancia con miras a garantizar el debido proceso al excombatiente. Es aconsejable establecer algn tipo de mecanismo de reparacin de victimas en el actual marco 95 . Urge establecer la concurrencia de las diferentes agencias del Estado y niveles de gobierno en el proceso de desmovilizacin y reinsercin, de acuerdo con sus competencias. As mismo, flexibilizar los tiempos establecidos para la reinsercin socioeconmica, pues ellos dependen de la historia de cada excombatiente. Obviamente, se debe precisar un margen de mnimos y mximos. Adems, es necesario articular los ritmos de la desmovilizacin con los de la reinsercin. Es sano sentar criterios e interpretaciones consensuadas sobre los requisitos para acceder al indulto, pues en la actualidad pareciera que slo es necesaria la certificacin del CODA. Igualmente, es necesario brindar a esta instancia mayores herramientas para cumplir con sus competencias. En este sentido, se sugiere una terminal del DAS que permita rastrear los procesos en curso. Se requiere mejorar sustancialmente los procedimientos de informacin a los funcionarios encargados de la ejecucin de la poltica especialmente en el mbito regional-. Es aconsejable modificar la composicin y el modo de operar del CODA. Es preciso que este Comit tenga una estructura que facilite su operatividad. Se debe fortalecer tcnica y financieramente. Su secretaria debe estar en cabeza de la agencia para la desmovilizacin y reinsercin. Entre sus miembros debe incluirse la Procuradura General de la Nacin en su calidad de Ministerio Pblico 96 . El Comit debe contar con un reglamento vinculante para que la dinmica de trabajo no dependa de la discrecin del funcionario encargado momentneamente de coordinarlo. ste precisa de un mayor soporte operativo. Las funciones del CODA deben ser de certificacin y trmite de los beneficios jurdicos 97 . Para ello, necesita una planta de personal mnima y especializada a

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La recomendacin no significa que avale iniciativas como la de alternatividad penal. Conviene que este organismo de control ejerza sus funciones en este mbito. 97 Trmite no significa otorgamiento.

cargo del sistema de informacin, seguimiento y control de los procesos. Debe articularse mejor con los organismos de seguridad del Estado para comprobar la antigua pertenencia del desmovilizado a las organizaciones armadas. De la misma manera, debe disear y aplicar los filtros" necesarios para evitar las suplantaciones de diversa ndole. Es recomendable consagrar positivamente que todo menor es vctima del delito de reclutamiento ilcito y establecer un tratamiento de proteccin distante al del menor infractor, atendiendo a las diferencias culturales, tnicas y de rangos etreos. Es necesario aclarar la zona gris que se presenta con el menor miliciano y eliminar la entrevista militar para el menor excombatiente. Si se trata de comprobar su antigua vinculacin o pertenencia, se deben disear mecanismos alternativos a la citada entrevista que -en no pocas ocasiones- se toma como un elemento ms de las labores de inteligencia, a pesar de la prohibicin en la materia. Urge eliminar la competencia del Ministerio de Defensa en la etapa de desmovilizacin. Conviene que quien reciba al excombatiente no sea una agencia militar. Conviene, tambin, que su recepcin y su atencin humanitaria estn a cargo de una figura, entidad y agencia con experiencia e idoneidad en la materia. Es necesario para la agilidad del proceso jurdico, que el gobierno apoye la creacin por lo menos transitoriamente- de una Fiscala Delegada para los Desmovilizados, facilitando los recursos humanos, administrativos y financieros. Sera recomendable que el actual esquema ad hoc se institucionalice 98 .

5. Rutas de llegada

Los procesos de reincorporacin a la vida civil pueden tener tres caminos posibles, cada uno de ellos lleva a proyectos de vida diferenciados: a) en las actividades de la guerra: segn las informaciones de los responsables de la poltica en el Ministerio de Defensa, la mayora de los desmovilizados quisiera ser incorporada a la Fuerza Pblica, es decir, continuar en la guerra, pero en el bando oficial-. Esta iniciativa presenta resistencias en el mando militar ms con los que provienen de las autodefensas

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Vale recordar, adems, que este es uno de los compromisos que asumi a travs de su poltica de seguridad democrtica.

que los originarios de grupos guerrilleros 99 -, fundamentalmente por el problema de la doctrina con la que fueron formados (el qu, cmo y para qu pelear). Sin embargo, ante la gran demanda en este sentido, habra que pensar en programas de reentrenamiento especial, con nfasis en el tema de la doctrina y especialmente en los derechos humanos y probablemente pensando en tareas militares especiales vigilancia de instalaciones, por ejemplo- o eventualmente la conformacin de una fuerza policial o militar especial para tareas muy precisas. Este re-entrenamiento debe incorporar, pero con nuevos significados, las destrezas de los desmovilizados en reas como la seguridad. b) para salir de la guerra: los que optan por la va de dejar definitivamente la guerra tienen opciones que pasan por la actividad de capacitacin-educacin ligada a la vinculacin posterior al mercado laboral (pblico o privado), o poder instalar una actividad econmica independiente. c) en actividades de seguridad ciudadana: sta es una ruta en medio del camino de las anteriores. Aqu toman vida propuestas como las de configurar una guardia rural (Leal. et.al, 2000), as como la conformacin de cuerpos de polica cvica o comunitaria que ejerzan funciones de seguridad ciudadana y no nacional. Es de precisar, en todo caso, que para los nios, las nias y los jvenes que an no han alcanzado su mayora de edad la opcin debe ser salir de la guerra. 6. Desmovilizacin y reinsercin de menores de edad 100

Debido a la importancia que tienen los menores de edad dentro del volumen de los desmovilizados (as como los compromisos del Estado con la infancia y la prevalencia de sus derechos), se deben fortalecer los recursos humanos y financieros en la escala necesaria para que el ICBF atienda a las nuevas cohortes de desvinculados. En este sentido, se requiere aumentar el subsidio per cpita para que el servicio tenga la calidad requerida, agilizar el rgimen de contratacin y regularizar los desembolsos a los hogares, casas y centros del Sistema. El programa deber prestar atencin personalizada y especializada de acuerdo con el gnero, el origen tnico, regional, cultural y la edad de los menores. Conviene que se revise, adecue y flexibilice el modelo de atencin de acuerdo con la poblacin. De otro lado, el ICBF, en asocio con organizaciones de la sociedad civil, debera desarrollar un
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Informacin del Viceministro de Defensa responsable del tema. Lo siguiente se apoya fundamentalmente en el Informe Nacional de Desarrollo Humano para Colombia 2003. Para una ampliacin de lo dicho, vase el captulo dcimo. As mismo, es pertinente incluir entre las propuestas las pertinentes recomendaciones realizadas por la Defensora del Pueblo; la Coalicin y Human Rights Watch.
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sistema de veedura y seguimiento de la poblacin desvinculada y de la atencin brindada por el Estado.

7. Componentes de la reinsercin

a. Capacitacin, educacin y formacin

Este eje, en cierto modo, es el ncleo de la reinsercin y como tal debe tener un peso significativo en la estructura general de la poltica. No debe confundirse con cursos sueltos y desarticulados. Debe poseer una estructura propia a partir de componentes de educacin formal y no formal. Para su desarrollo, se precisa de la concurrencia de agencias estatales competentes (de diverso orden territorial), instituciones privadas y organizaciones no gubernamentales con experiencias significativas en la materia. Sus contenidos y metodologas deben ayudar recprocamente a los excombatientes en su transicin. Esto significa, entre otros puntos, desaprender ritmos y rutinas para re-aprehender otros, as como transformar representaciones e imaginarios y formar nuevas mentalidades (lo dicho desde una perspectiva sociocultural) 101 . Conviene, en este contexto, capitalizar la experiencia del pasado. Es preciso, entonces, una sistematizacin y balance de los esfuerzos psicopedaggicos realizados a la fecha. Un componente fundamental es la formacin en valores democrticos (sin moralismo) y en el ejercicio de una ciudadana activa, con derechos pero tambin deberes, que prepare a los excombatientes en su transicin a la civilidad. Tal formacin debe garantizar la apropiacin de sus contenidos. Paralelamente, conviene desencadenar un proceso de reconocimiento, resignificacin y transformacin de la cultura poltica de los excombatientes en pro del valor de la palabra y no de las armas para, as, tramitar sus demandas y conflictos. Los programas educativos deben atender las caractersticas de la poblacin desmovilizada. En particular, sistemas flexibles de nivelacin que subsanen las deficiencias preexistentes, mediante pedagogas innovadoras y readecuacin de los contenidos. Urge que el Ministerio de Educacin tome cartas en la materia. Se debe ampliar la cobertura educativa, diversificar la oferta y mejorar su calidad. En este marco, es necesario desarrollar procesos mixtos de formacin. En algunos casos, el desmovilizado deber estar un buen tiempo en programas especializados; mientras que en otros ser conveniente su incorporacin a programas regularizados. Todo depende de la historia de vida de excombatiente y su proceso en la
101

Por ejemplo, rutinas para el trabajo, relacin trabajo e ingresos, cambio en la relacin frente al Estado (menos asistencial y ms de corresponsabilidad en el proceso), motivacin al logro y esfuerzo personal, entre otros.

transicin a la vida civil. En la medida de lo posible, se sugiere no crear sistemas cerrados y auto-referidos de educacin. Estos sistemas en vez de propiciar la reincorporacin plena del excombatiente tienden a ubicarlo al margen de la sociedad. En este contexto, resulta viable revivir la iniciativa de una universidad para la paz. Figura que, adems de la atencin y formacin de excombatientes, permita esquemas educativos que prevengan el reclutamiento por parte de los alzados en armas. La capacitacin tecnolgica o laboral debe articularse con los procesos de reinsercin productiva -el Sena deber desempear un papel especialmente activo- y ampliar su oferta. No debe despreciarse la capacitacin artstica y en reas ldico-recreativas. En este campo, existen experiencias exitosas de formacin en artes y reinsercin econmica va empresas de corte cultural 102 . No se debe menospreciar la capacitacin en informtica e idiomas, dadas las destrezas de cierto grupo de excombatientes. En las instituciones pblicas debern ser reservados cupos suficientes para los desmovilizados (que se adecuen a las caractersticas de esta poblacin), sin perjuicio del estmulo y la presencia de la educacin privada y el mundo empresarial, como expresin de un real sentido de solidaridad alrededor de la paz.

b. Los proyectos para su actividad econmica

El documento evaluativo elaborado por el Departamento Nacional de Planeacin, DNP, plantea un conjunto de alternativas posibles que deberan ser tomadas en consideracin en este sentido (Pinto et. al., 2002). En el caso de la reinsercin, en particular la individual, ya es hora de cambiar la imagen, segn la cual, detrs de todo excombatiente se esconde un empresario en potencia. Los fracasos en la materia hablan por s solos. Es preciso ampliar el abanico de opciones productivas. El documento citado del DNP ha diseado un conjunto de trece alternativas para la reinsercin, que incluyen componentes educativos y productivos. La inversin pblica por desmovilizado fluctuara entre $4' 800.000 y $ 24' 400.000. Se recomienda que estos esquemas y sus variantes estn acompaados de plazos para la reinsercin socioeconmica, mecanismos de control al desempeo de las entidades involucradas, y lmites al tiempo de permanencia en los programas. En cuanto a la administracin financiera, los desembolsos deben ser regulados y graduales. No conviene adelantar sumas elevadas sino girar por etapas de acuerdo con las necesidades y los
102

En este campo, la OIM ha desarrollado procesos sostenibles en la materia con jvenes afro-colombianos excombatientes.

resultados. Deberan aplicarse sistemas de corresponsabilidad y motivacin al logro de objetivos, dependiendo de cada caso. Dicho de otro modo, se debe pensar en un esquema donde se combinen subsidios, crditos y reembolsos en pro de un fondo para la desmovilizacin y reinsercin. Los proyectos deben contar con asistencia tcnica y acompaamiento ms all de la etapa inicial. No conviene dar va libre a proyectos experimentales, sin mercados asegurados. Se sugiere propiciar encadenamientos productivos; realizar estudios sobre nichos de mercado a conquistar, y propiciar el reencuentro y la organizacin de excombatientes a partir de afinidades, confianzas y propsitos comunes. En algunos casos se debe convocar la ayuda del sector privado o de la comunidad internacional 103 . c. El apoyo psicosocial 104

La poblacin desmovilizada ha padecido traumas que dejan huella fsica y psicolgica. La prestacin de servicios mdicos debe tener en cuenta esta realidad. Se necesitan programas especializados que, entre otros aspectos, atiendan temticas de salud sexual y reproductiva, y brinden apoyo psicosocial sistemtico a quienes dejan las armas. As mismo, se deben propiciar espacios permanentes para la resignificacin de las experiencias, construccin de autonomas y rutas de vida. Se considera que la atencin psicosocial no es un componente opcional, sino necesario, puesto que del tratamiento de la experiencia de guerra depende en gran medida el proceso de reinsercin.

d. El papel central de la familia

Es fundamental en la ejecucin de la poltica, revalorizar el papel de la familia en el proceso de reinsercin. Hasta el momento, se ha considerado que lo fundamental es el Estado y slo marginalmente se considera a la familia. Sin minimizar la responsabilidad del Estado, hay que darle un papel de mayor relevancia a la familia en el proceso, por varias razones: En algunos casos, el ncleo familiar como tal tambin se enfrenta a un proceso de reinsercin bien por razones de seguridad, o bien, por el rechazo de las comunidades receptoras de sus miembros con una experiencia en armas.

103 104

Recomendacin fundamentada en el Informe Nacional de Desarrollo Humano para Colombia 2003. Ibd.

En otros casos, los excombatientes forman entre s ncleos familiares que deben ser respetados, independientemente de la edad de los jvenes padres. En los menores excombatientes, se recomienda el re-encuentro familiar. Esta lnea de accin es ejecutada por el ICBF, pero en este proceso la Institucin no es consciente que la familia, en muchos casos, ha expulsado a sus hijos a la guerra y que precisa un trabajo previo y de acompaamiento posterior con miras a una reinsercin sostenible.

e. Lo poltico

La tendencia que se observa tiene que ver con la despolitizacin de las experiencias de desmovilizacin y reinsercin individual. Sin embargo, la dimensin poltica no debe perderse en el horizonte. Conviene propiciar la inclusin de los excombatientes como sujetos de derechos, al igual que sus intereses y aspiraciones en la construccin de pas. Es aconsejable, tambin, generar espacios de encuentro entre diferentes lgicas polticas y apreciar las subjetividades polticas de esta poblacin. Es preciso hacer un trabajo de relectura de la cultura poltica de los excombatientes, repasarla y re-significarla en los casos que sean necesarios. Las iniciativas organizativas a nivel poltico de excombatientes del proceso de desmovilizacin y reinsercin individual deben ser potencializadas. f. La seguridad de los excombatientes 105

La seguridad es pieza fundamental de cualquier sistema de desmovilizacin y reinsercin. Debe comprometer todos los organismos de seguridad del Estado, e incluir sistemas de inteligencia, alerta y reaccin que les garanticen la vida. Si la seguridad falla, el proceso puede derrumbarse. Por ello, la seguridad debe ser un componente transversal, es decir, estar a lo largo del proceso y no slo en la etapa de albergues o campamentos. Igualmente, debe tener en consideracin aquellos casos especiales que ameritan diseos de seguridad particulares. En este campo, debera capitalizarse el acervo de saberes y prcticas de muchos excombatientes en la materia. Vale aclarar que aunque en el prrafo anterior se habla de seguridad en trminos de asegurar la vida de los excombatiente, es pertinente que la poltica de desmovilizacin y reinsercin est imbuida de la seguridad en trminos democrticos. Esto va ms all del

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Recomendacin elaborada con base en lo consignado en el Informe Nacional de Desarrollo Humano para Colombia 2003.

tema de seguridad democrtica formulado en el Plan de Desarrollo actual. Se trata de una concepcin de seguridad en un contexto democrtico.

g. El seguimiento

Es fundamental, para una ejecucin exitosa, el diseo de un sistema de monitoreo de la poltica pblica probablemente con cooperacin internacional-, para efectos de tener un sistema de alerta permanente en relacin con los cuellos de botella que vaya presentando y formular recomendaciones puntuales de superacin de los mismos.

h. Fuentes de financiacin

El apoyo poltico se traduce en el diseo y puesta en marcha de polticas pblicas en desmovilizacin y reinsercin. En este campo, la inclusin tmida en el Plan de Desarrollo, debera ser complementada a travs de un documento CONPES que fije los compromisos del gobierno nacional en la materia. Es preciso articular los recursos de las tres entidades que en la actualidad ejecutan etapas del proceso, de manera tal que su impacto se potencialice y se generen las sinergias necesarias. En adicin a los recursos con destinacin especfica para la ejecucin de la poltica, es necesario disear un sistema de acceso preferencial para la poblacin excombatiente a otras fuentes de financiacin del Estado. Este sistema debe evitar incentivos perversos que propicien una mentalidad asistencial entre los excombatientes y provoquen prevenciones en el resto de los ciudadanos.

8. Hacia una reincorporacin sostenible

Si la poltica pblica de desmovilizacin y reinsercin no se asume con toda la responsabilidad poltica por el Estado y la sociedad y, en esa medida, no se garantice su sostenibilidad, se puede estar frente a una situacin problemtica, reflejada en nuevas y graves modalidades de violencia poltica, social, o criminal de ms impacto social a mediano plazo y con mayores costos para todos. Es imperativo, por ello, que a la misma se le d el carcter estratgico y toda la relevancia que merece.

9. Una sociedad predispuesta a la reincorporacin

Las negociaciones parciales, que han sido hasta el momento las ms viables polticamente, generan una posicin menos predispuesta en la sociedad a una positiva actitud de reincorporacin y de re-encuentro entre los miembros de la sociedad, que si se tratara de un proceso de negociacin global que proyectara un escenario de posconflicto y de paz duraderos. En medio de la intensa polarizacin que vive el pas, el reto bsico de una poltica de desmovilizacin es lograr a travs de campaas de comunicacin y pedagoga colectiva, entre otros instrumentos- que la sociedad comprenda que los desmovilizados son compatriotas que a pesar de su anterior opcin estn buscando una nueva oportunidad que debe drseles en aras de la reconciliacin de la sociedad. En el caso de los menores, existe el agravante de haber sido vctimas del delito de reclutamiento ilcito -otra muestra de la degradacin del conflicto-. El costo y el riesgo de abandonar a escondidas una organizacin clandestina y violenta sera prueba de la intencin de abandonar esas prcticas y de la bsqueda de alternativas diferentes. El Estado y la sociedad tienen el deber de ayudarles a encontrar alternativas sostenibles. Para lograr una sociedad predispuesta favorablemente a la desmovilizacin y reinsercin, urge promocionar su participacin en la poltica misma y hacer pblicas las experiencias. El compromiso y la responsabilidad social no se pueden reducir a la creacin de determinadas plazas laborales, va incentivos parafiscales. Finalmente, cabe anotar que para lograr una sociedad predispuesta conviene no slo trabajar los temas de reconciliacin y aceptacin del desmovilizado, sino tambin buscar un ptimo equilibrio entre stos y los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparacin.

10. La Cooperacin Internacional

El papel de la comunidad internacional en el desarrollo de estas polticas es de la mayor importancia, por lo menos en las siguientes dimensiones: a) Transferencia de experiencias: se han dado importante experiencias de procesos similares en frica, Europa y Amrica Latina de los cuales hay mucho por aprender para el manejo del caso colombiano. b) Acompaamiento: hay expertos y especialistas internacionales que pueden hacer un trabajo de acompaamiento incluyendo asesora, capacitacin- que sin duda es imprescindible para minimizar los errores y superar las dificultades que estos procesos conllevan.

c) Apoyo financiero: si bien el principal esfuerzo de financiacin debe provenir de los propios colombianos, lo cual implica asumir que el problema es nuestro y que nosotros bsicamente lo debemos resolver, se requiere un compromiso de la comunidad internacional en su financiacin (bilateral o multilateral), dados los altos costos del proceso. d) Seguridad para casos particulares: una dimensin de la mayor importancia es el soporte para facilitar la salida al exterior de personas y- o familias que por sus particulares circunstancias de seguridad y-o por demandas muy especiales, requieran ser ubicados transitoria o definitivamente en otros pases. En este aspecto, la poltica debera contar, en cooperacin con representantes de la comunidad internacional organismos multilaterales y pases- un conjunto de alternativas para casos diversos. e) El seguimiento del proceso: el xito de una poltica pblica de esta complejidad requiere un seguimiento permanente en su ejecucin capacidad de reformulacin- y, en este sentido, es importante la experiencia internacional en este campo, que permita disear mecanismos de alerta frente a dificultades y de solucin de las mismas en el desarrollo de la poltica.

11. Algunas recomendaciones para la desmovilizacin-reinsercin de los grupos paramilitares

Las anteriores recomendaciones parciales sin duda se aplican a la experiencia de desmovilizacin y reinsercin de los grupos paramilitares. No obstante, dada la particularidad de la misma conviene hacer una serie de recomendaciones adicionales. Si bien todava no hay claridad acerca de las caractersticas que finalmente tendrn los procesos de desmovilizacin y reinsercin con los grupos de autodefensas o paramilitares (en la medida en que se desconoce bastante de las caractersticas de la negociacin en s), es pertinente aventurar algunas recomendaciones en un plano genrico, que deben ser precisadas y revisadas una vez se conozcan mayores detalles: La desmovilizacin debe ser transparente (es decir, debe darse realmente) y no significar la mutacin de las organizaciones desmovilizadas en otros grupos 106 . Debe apuntar a resolver el fenmeno de las autodefensas o el paramilitarismo, que es mucho ms que los grupos armados existentes bajo esa denominacin.

106

Afirmacin de funcionarios gubernamentales en sus exposiciones en el Seminario Relaciones Civiles y Militares, organizado por la Embajada de Estados Unidos-proyecto Houston, Cartagena, Octubre de 2003.

Debe establecerse una estrecha relacin entre el programa de reinsercin y un programa de reparacin de las vctimas. Deben generarse programas de reinsercin acordes con las caractersticas de los grupos. Debe precisarse qu agencias sern las responsables del proceso y con el concurso de qu socios contar.

Se espera que en estos casos exista una etapa de campamentos que sera capitalizada para preparar a los miembros hacia su nueva vida, para tramitar la experiencia de guerra y disear concertadamente la reincorporacin a la legalidad. Adems, los excombatientes no estarn solos y podrn contar con el referente grupal que alivia, sin duda, la transicin. En este caso no median, en principio, amenazas, ni sealamiento de traicin. a) Lo individual y lo colectivo: se trata, parcialmente, como en los procesos del pasado, de una combinacin de un proceso de desmovilizacin colectiva con concreciones individuales. Sin embargo, es ms un proceso de desmovilizacin y reinsercin, como lo han anotado funcionarios gubernamentales, que un proceso de paz. b) Lo regional reinsercin de regiones-: todo indica que en este caso se deben explorar alternativas de reinsercin de regiones y comunidades, para hacer referencia a aquellos grupos sociales y poblacionales que asumieron esta estrategia privada de seguridad con los costos inherentes a la misma-. Como bien lo seal un funcionario gubernamental, se trata de una estrategia hacia regiones seguras y productivas. Esto significa que la desmovilizacin y reinsercin deben ser pensadas en funcin regional y no de individuos exclusivamente, lo cual tiene incidencias en lo econmico-productivo, lo social, lo poltico y lo de seguridad. c) Lo econmico: uno de los interrogantes con estas organizaciones es el tema de los grandes capitales que se supone estn asociados a las mismas (tierras, en mucho casos asociadas a procesos de desplazamiento poblacional forzado y otros bienes productivos); con unas caractersticas en estos grupos de presencia de mandos medios con poder de ingreso muy alto y jefes que manejan inmensos capitales. Se debe evitar a toda costa que la experiencia de desmovilizacin y reinsercin sea instrumentalizada como una forma de lavado de activos. En principio, se debera buscar una suerte de mecanismo (comisiones regionales tribunales) que permita restituir bienes arrebatados a ciudadanos en la legalidad y con actividades lcitas. En cuanto a los dineros o recursos que poseen estos grupos provenientes de actividades ilcitas, conviene disear una formula expedita de extincin de dominio. Los recursos incautados por el Estado entraran a un fondo especial cuya razn de ser sera la construccin de paz. Esta medida que, si duda debe ser desagregada, podra evitar las

prevenciones de legalizar fortunas mal habidas, se reitera que se trata de movilizar recursos para la paz. d) Lo poltico: si bien se considera que la mayora de sus miembros tiene una baja politizacin y que el gobierno hasta el momento ha querido situarlo no como un proceso de paz sino como uno de desmovilizacin y reincorporacin, minimizando al mximo la dimensin poltica, no se deben descartar demandas de algunos sectores de participacin en poltica o de consolidacin institucional del poder poltico y econmico que tienen en algunas regiones. Valdra la pena incluir, por lo menos como un tema posible de discusin, una suerte de beneficios temporales (circunscripciones especiales, flexibilizacin de los requisitos para conformar movimientos o partidos, entre otros), para acceder a la poltica local y regional en el caso de la desmovilizacin y reinsercin de estos grupos. Estos beneficios deben estar acompaados, claro est, de un cuerpo de requisitos de los aspirantes. Esta propuesta se enfrenta con la normativa (Ley 782 de 2002) que elimina el requisito poltico para la desmovilizacin y reinsercin que, por ende, sealara un camino de reinsercin excepto en trminos polticos. En todo caso, conviene establecer estos beneficios slo para cargos de eleccin popular a corporaciones pblicas tal y como lo argumenta el documento sobre verdad, justicia y reparacin. e) La seguridad de las personas y las regiones: uno de los retos ms importantes de la desmovilizacin de estos grupos es que el Estado sea capaz de sustituir institucionalmente la seguridad que estos grupos para-institucionalmente vienen brindndole a los pobladores de las regiones. Es decir, que se logre fortalecer la institucionalidad y la presencia real del Estado. La seguridad regional es una de las condiciones fundamentales de estos procesos. Por supuesto, tambin habr que disear esquemas para la seguridad individual de algunas personas. Ahora bien, es preciso que la estrategia de seguridad ha implementar en las regiones de las cuales se desmovilizan los paramilitares est inspirada en el paradigma de seguridad humana. Esto implica un concepto holstico de seguridad. Dos estrategias del Plan Nacional de Desarrollo resultan pertinentes e interesantes para aplicar en este sentido: los laboratorios de paz y las zonas deprimidas, ambas estrategias incluidas en el objetivo de seguridad democrtica. En cuanto a los laboratorios de paz, es de resaltar que a principios de 2004 se inicia la segunda experiencia en este campo en municipios del Macizo Colombiano, el departamento del Cauca y el Norte de Santander. Las dos primeras regiones reportan altos ndices de reclutamiento. El departamento del Norte de Santander, por su parte, est proyectado como una de las factibles zonas de desmovilizacin y reinsercin de las AUC.

En cuanto a las zonas deprimidas, conviene anotar que en teora la propuesta busca superar el enfoque asistencial y de emergencia para generar capacidades de desarrollo regional. La aplicacin de la estrategia est pensada para zonas afectadas por el conflicto. En este campo, se cumplen dos condiciones que permitiran ser capitalizadas a favor de una experiencia de desmovilizacin y reinsercin ms exitosa. f) La seguridad jurdica de los miembros: tan importante como la seguridad regional va a ser el diseo de mecanismos de seguridad jurdica para los dirigentes y miembros de base de estos grupos, lo cual coloca de nuevo la tensin entre tratamiento penal benigno versus justicia, perdn y reparacin. Explorar alternativas como la denominada justicia reparativa puede contribuir a encontrar pistas de solucin a un problema que en todas las circunstancias va a ser fuente de controversia. Igualmente, se deberan explorar alternativas como: a. Los tribunales de paz que permitan reincorporaciones sin impunidad. b. Los cuarteles educativos para adolescentes y jvenes milicianos. Se tratara de sitios de reclusin en los cuales paralelo a cumplir sanciones por los actos cometidos se den procesos de rehabilitacin y reeducacin.

12. Necesidad de estrategias de prevencin de nuevas incorporaciones (reclutamiento)

Uno de los elementos importantes que surge como necesidad de tipo inmediato, es el diseo de un conjunto de estrategias preventivas de nuevos reclutamientos, es decir, el esbozo de un verdadero Plan Nacional Preventivo de Nuevas Incorporaciones, lo cual requiere, por lo menos, estrategias comunicacionales, educativas y de oferta de trabajo sobretodo a jvenes en el mundo rural y en sectores marginales urbanos 107 . Pero, por supuesto, esto debe ser objeto de un serio trabajo de diseo urgente, para lo cual deben explorarse varias fuentes disponibles.

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107

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