Vous êtes sur la page 1sur 86

R

U B

L I

U E

R A

N A

PROGRAMME DE STABILIT 2013-2017

Avril 2013

Sommaire
1. 2. Vue densemble ...................................................................................................................... 6 Scnario macroconomique ................................................................................................... 9 2.1 La situation en 2012 ............................................................................................................................... 9 2.2 2.3 3. Les perspectives pour 2013 et 2014 ..................................................................................................... 9 Les perspectives moyen terme (2015-2017)...................................................................................11

Scnario de finances publiques ............................................................................................ 13 3.1 Stratgie densemble et objectif de moyen terme............................................................................. 13 3.2 3.3 3.4 3.5 La trajectoire des finances publiques politique inchange ..................................................... 15 volution du solde structurel.............................................................................................................. 17 volution du solde public par sous-secteur ...................................................................................... 20 volution des dpenses publiques ..................................................................................................... 21 Les dpenses des administrations publiques ............................................................................ 21 Les dpenses de ltat ................................................................................................................. 23 Les dpenses des organismes divers dadministration centrale ............................................. 25 Les dpenses des administrations de scurit sociale.............................................................. 25 Les dpenses des administrations publiques locales ............................................................... 28 Les recettes des administrations publiques ............................................................................... 28 Les recettes de ltat .................................................................................................................... 29 Les recettes des administrations de scurit sociale ................................................................ 30 Les recettes des administrations publiques locales .................................................................. 31

3.5.1 3.5.2 3.5.3 3.5.4 3.5.5 3.6 3.6.1 3.6.2 3.6.3 3.6.4 3.7 4.

volution des recettes publiques ........................................................................................................ 28

Dette publique et flux de crances ..................................................................................................... 31

Respect du Pacte de Stabilit et de Croissance ................................................................... 37 4.1 La procdure pour dficit public excessif (DPE) ............................................................................ 37 4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3 Cibles dajustement structurel des recommandations du Conseil ......................................... 37 Gouvernance et qualit des finances publiques ....................................................................... 40 Lajustement structurel en 2014 ................................................................................................. 41 Convergence vers lobjectif moyen-terme ............................................................................. 42 Respect de la rgle de dpense nette des mesures nouvelles en recettes ............................. 42 Respect du critre de dette dans le volet correctif ................................................................... 43
3

Respect du volet prventif du Pacte de Stabilit et de Croissance ................................................ 41

5.

Analyse de sensibilit et comparaison avec la programmation prcdente ........................ 45 5.1 Sensibilit aux hypothses extrieures ............................................................................................... 45 5.1.1 5.1.2 5.1.3 Effets dune plus forte croissance de la demande mondiale adresse la France .............. 45 Effets dune hausse des prix du ptrole .................................................................................... 46 Effets dune dprciation de 10 % de leuro vis--vis de toutes les monnaies .................... 47

5.1.4 Effets dune hausse temporaire de 100 points de base des taux dintrt directeurs de la BCE....................................................................................................................................................... 48 5.2 Comparaison avec le programme prcdent et les prvisions de la Commission....................... 49 Comparaison avec le programme de stabilit 2012-2016 davril 2012 ................................. 49 5.2.1

5.2.2 Comparaison avec les prvisions de finances publiques dhiver 2013 de la Commission europenne............................................................................................................................. 51 6. Qualit des finances publiques ............................................................................................ 53 6.1 Stratgie gnrale .................................................................................................................................. 53 6.2 Qualit des dpenses publiques .......................................................................................................... 54 Modernisation de laction publique ...........................................................................................54 Stratgie en faveur de la recherche, linnovation et linvestissement .................................... 56 Loptimisation des dpenses de sant........................................................................................ 58 La rforme de la dcentralisation et de laction publique ....................................................... 58 6.2.1 6.2.2 6.2.3 6.2.4 6.3

Qualit des recettes publiques............................................................................................................. 59

6.3.1 Des efforts de consolidation mens en 2012 dans un souci de justice et defficacit des prlvements obligatoires ..................................................................................................................... 59 6.3.2 6.3.3 7. Pacte national pour la croissance, la comptitivit et lemploi .............................................. 62 Perspectives futures ..................................................................................................................... 63

Soutenabilit des finances publiques ................................................................................... 65 7.1 Soutenabilit de la dette publique....................................................................................................... 65 7.1.1 7.1.2 7.2 7.3 Impact du vieillissement dmographique sur les finances publiques ................................... 65 cart de soutenabilit .................................................................................................................. 66

Engagements contingents.................................................................................................................... 67 La poursuite des rformes structurelles ............................................................................................. 68

8.

Aspects institutionnels et gouvernance des finances publiques ......................................... 71 8.1 La transposition de la directive cadres budgtaires .................................................................... 71 8.2 Une gouvernance renforce avec la loi organique sur la programmation et la gouvernance des finances publiques, en lien avec le Trait sur la stabilit la coordination et la

gouvernance au sein de lUnion conomique et montaire et le nouveau rglement sur le renforcement de la surveillance des finances publiques .............................................................................. 74 8.3 8.4 9. Gouvernance statistique ...................................................................................................................... 76 Statut du prsent programme de stabilit dans la procdure interne ............................................ 77

Annexes ................................................................................................................................ 79 9.1 Tables statistiques ................................................................................................................................. 79

1. Vue densemble
Grce aux actions des gouvernements et de la banque centrale europenne (BCE), les craintes sur la prennit de leuro se sont dissipes mais lconomie relle tarde redmarrer. Depuis juin, les gouvernements ont engag des actions en faveur de la croissance (Pacte de croissance) et de la poursuite de lintgration dans la zone euro (union bancaire) et la BCE a annonc de nouvelles mesures. Malgr le retour progressif de la confiance des investisseurs, la demande intrieure en Europe reste dprime, du fait des processus de dsendettement public et priv en cours et du ralentissement du commerce mondial. Dans les pays sous tension, la politique montaire accommodante ne se transmet quimparfaitement lconomie relle et les conditions de financement des agents privs restent difficiles. Le taux de chmage dans la zone euro atteint son plus haut niveau depuis la cration de leuro. Pourtant, la zone euro dans son ensemble est dans une situation proche de celle des autres zones de lconomie mondiale, voire souvent meilleure, sagissant de la dette publique ou prive. Les initiatives en faveur dun renforcement durable de la croissance et de lemploi conduites au niveau europen et au niveau national prparent le terrain pour une reprise graduelle compter du 2e semestre 2013. Les effets du Pacte de croissance, de la mise en place de lunion bancaire, des actions de stabilisation des pays en crise et des nouveaux instruments dont sest dote la banque centrale europenne se dploieront progressivement ; paralllement, les tats membres se sont engags mettre en uvre des politiques de rquilibrage de leur balance courante ajustement de comptitivit dans les pays en dficit courant, soutien la demande intrieure dans les pays en excdent courant. Cette reprise progressive est attendue par les organisations internationales et la Commission europenne. En France, la croissance en moyenne annuelle resterait faible en 2013, du fait dune fin 2012 et dun dbut danne dfavorables, mais elle se raffermirait progressivement dans les prochains mois, et lconomie renouerait avec les crations demplois compter du second semestre 2013, permettant un reflux du chmage en fin danne. Le Gouvernement prvoit ainsi une croissance du produit intrieur brut (PIB) en moyenne annuelle de 0,1 % en 2013, puis de 1,2 % en 2014 et de 2,0 % par an compter de 2015. La reprise rsulterait de lamlioration de lenvironnement international et de la monte en puissance des rformes conduites par le Gouvernement en faveur de lemploi et de la comptitivit. Le Gouvernement poursuit en effet un objectif de rformes structurelles ambitieuses pour renouer avec une croissance plus forte, plus quilibre et plus solidaire. La restauration de la comptitivit perdue au cours des dix dernires annes repose la fois sur une baisse du cot du travail et sur un soutien linvestissement productif : rforme du financement de lconomie, simplification de lenvironnement rglementaire, rforme de la fiscalit pour la rquilibrer en faveur des PME/ETI et soutenir linnovation, rformes sectorielles visant stimuler lactivit dans les secteurs prioritaires. La lutte contre le chmage, la prcarit et les ingalits appelle la fois des mesures durgence de soutien au pouvoir dachat en direction des personnes les plus dmunies et des rformes en profondeur pour rduire la segmentation du march du travail, renforcer la scurit des salaris, soutenir lemploi des jeunes et des seniors, amliorer lefficacit de la formation professionnelle et promouvoir lgalit professionnelle entre les femmes et les hommes. La stratgie de redressement des comptes publics prsente dans le prsent programme de stabilit participe de cet objectif de redressement conomique. Elle est fonde sur les principes de justice sociale et defficacit conomique, et vise prserver la demande intrieure court terme, tout en soutenant la croissance potentielle de long terme travers une modernisation en profondeur de laction publique. 6

Ds le mois de mai 2012, le nouveau Gouvernement a pris les dcisions ncessaires pour tenir les engagements qui avaient t pris, alors que les mesures prises jusqualors ne suffisaient pas scuriser ces engagements. Lajustement structurel mis en uvre par le Gouvernement est dune ampleur sans prcdent, travers la loi de finances rectificative pour 2012 de juillet et les lois de finances et de financement de la scurit sociale initiales pour 2013. Le dficit public a t ramen 4,8 % du PIB en 2012 aprs 5,3 % en 2011 malgr une croissance nulle, ce qui reprsente un ajustement structurel de 1,2 point de PIB, comme prvu dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP). En 2013, leffort structurel serait de 1,9 point de PIB, comme programm dans la loi de programmation des finances publiques. Sur les quatre annes 2010-2013, la France aura donc ralis un ajustement structurel de 4,6 points de PIB, dont les 2/3 au cours des deux dernires annes. Compte tenu de la trs nette dgradation des perspectives conomiques pour 2013, le dficit public nominal stablirait 3,7 % du PIB en 2013. Ladoption de mesures supplmentaires pousserait la France en rcession, dans un contexte o la zone euro est dj, en moyenne, dans cette situation. Cest pourquoi le Gouvernement plaide auprs de ses partenaires pour la reconnaissance de leffort fourni et un report 2014 du retour du dficit nominal sous 3 %. Le dficit public serait ensuite ramen 2,9 % du PIB en 2014 grce un effort structurel valu 1,0 point de PIB, puis lquilibre structurel en 2016. Aprs avoir fait porter majoritairement leffort sur les hausses de recettes en 2012 et 2013, le Gouvernement privilgiera lajustement sur les conomies de dpenses publiques en veillant adopter des choix guids par la recherche de lefficacit de la dpense publique compter de 2014. Cette stratgie est valide dans un contexte conjoncturel dgrad ; en outre, les tudes les plus rcentes et les plus approfondies sur limpact des consolidations budgtaires sur la croissance montrent qu court terme, les hausses de recettes sont moins coteuses pour lactivit et lemploi tandis qu moyen terme, les ajustements les plus durables et les plus favorables la croissance sont ceux qui reposent sur une matrise de la dpense publique et sur les gains defficacit de la gestion publique. Le respect de la trajectoire de solde structurel reposera sur des efforts de tous les acteurs concerns. Le Gouvernement a lanc un exercice ambitieux de modernisation de laction publique (MAP) dont lobjectif est dvaluer dici 2017 lintgralit des politiques publiques menes par les diffrentes administrations publiques, en associant troitement les usagers, les agents et les acteurs de ces politiques au diagnostic port sur lefficacit de la politique concerne, ce qui favorisera lappropriation et le succs de la dmarche et concourra une volution matrise de la dpense publique. Ainsi, les dpenses de ltat hors dette et pensions baisseront de 1,5 Md en 2014, les priorits du Gouvernement en faveur de lemploi et de la lutte contre la pauvret tant finances par redploiements. Les concours financiers aux collectivits locales seront rduits de 1,5 Md en 2014 puis de 1,5 Md supplmentaires en 2015. Les administrations de scurit sociale participeront leffort de matrise de la dpense publique. Outre les efforts dj programms sur lassurance maladie, les partenaires sociaux ont conclu un accord sur les rgimes complmentaires de retraites qui contribuera au redressement des comptes publics, et rengocieront la convention de lassurance chmage fin 2013. Des travaux sont par ailleurs engags pour assurer lquilibre moyen terme des branches vieillesse et famille de la scurit sociale (mission confie M. Fragonard et commission prside par Mme Moreau). En prlvements obligatoires, des mesures seront prises pour contrebalancer la baisse de rendement en 2014 de mesures prises pour 2013 (lments dj anticips dans la trajectoire de la loi de programmation), compenser les rendements infrieurs aux prvisions (taxe sur les transactions financires principalement) et les mesures censures par le Conseil constitutionnel, rduire les niches fiscales notamment pour respecter lobjectif de stabilisation des niches fiscales en valeur fix dans la loi de programmation des finances publiques, et intensifier la lutte contre la fraude et lvasion fiscale. 7

La stratgie de redressement des finances publiques repose enfin sur une gouvernance rnove. La loi organique relative la programmation et la gouvernance des finances publiques du 17 dcembre 2012, qui institue un pilotage structurel des comptes publics, prvoit un mcanisme de correction en cas de dviation significative de la trajectoire pluriannuelle de solde structurel de la loi de programmation des finances publiques pour les annes 2012 2017. Un comit indpendant, le Haut conseil des finances publiques (HCFP), est dsormais charg de rendre un avis public sur les prvisions macroconomiques sous-jacentes aux projets de textes financiers et sur la cohrence de ces textes au regard de la trajectoire de solde structurel prvue dans la loi de programmation ; le HCFP a t saisi des prvisions macroconomiques du prsent programme de stabilit.

2. Scnario macroconomique
2.1 La situation en 2012
En 2012, lactivit conomique franaise a souffert de la dgradation de lenvironnement international mais elle a mieux rsist que dans la zone euro (0,0 % contre -0,5 %1). Aprs une reprise en 2010, lconomie mondiale a ralenti en 2011 et en 2012, en raison dabord de la hausse du prix des matires premires et du sisme au Japon, puis au cours de lt 2011 des mauvaises nouvelles aux tats-Unis (rvision la baisse de la croissance, dgradation de la note souveraine). ces facteurs se sont ajouts des dveloppements spcifiques lEurope : le renforcement des craintes sur les dettes souveraines lt 2011 et sur la prennit de leuro, le durcissement synchronis des politiques budgtaires. Dans cet environnement international peu porteur, lactivit conomique en France a nettement ralenti partir de lt 2011, et a marqu le pas en 2012. Les exportations franaises ont sensiblement ralenti, mais de faon moins marque que la demande mondiale adresse la France, grce en particulier aux effets de la dprciation de leuro en 2011 et dbut 2012. La faiblesse des dbouchs et des perspectives de demande a conduit les entreprises puiser dans leurs stocks et rduire lgrement leurs investissements, malgr une dissipation des tensions financires suite aux dclarations du gouverneur de la banque centrale europenne en juillet 2012 ; linvestissement des entreprises a toutefois globalement mieux rsist que dans la plupart des grands pays de la zone euro. Enfin, la consommation des mnages sest maintenue, en dpit des destructions demploi et de la hausse du chmage qui ont pes sur le pouvoir dachat ; la bonne rsistance de la consommation et la baisse du taux dpargne au second semestre rsultent des mesures de soutien aux mnages les plus fragiles et du ciblage des mesures de hausses dimpts sur les mnages les plus aiss. La lgre progression de linvestissement rsidentiel en moyenne annuelle masque cependant un retournement du march de la construction ds le dbut danne.

2.2 Les perspectives pour 2013 et 2014


En 2013, alors que la rcession se prolongerait dans la zone euro, la croissance resterait atone en France (+0,1 %).
Aprs un hiver trs difficile, lconomie franaise redmarrerait de manire progressive, comme le laissent esprer les indicateurs prospectifs des enqutes de conjoncture, mais ne renouerait avec les crations demploi quau second semestre. Pour le dbut de l'anne 2013, les premires informations conjoncturelles disponibles laissent en effet attendre une amlioration de l'environnement international de la zone euro, notamment aux tats-Unis et au Japon. Pour autant, ces moteurs externes ne devraient pas tre suffisants pour sortir la zone euro de rcession trs court terme : elle continuerait de subir les consquences du processus dajustement des bilans privs dans les conomies en difficult, et de consolidation des finances publiques (ajustement structurel de la zone euro de prs dun point de PIB au total en 2013). La politique montaire de la BCE,

Donnes corriges des jours ouvrables.

toujours accommodante, ne se transmet quimparfaitement lconomie relle en raison du processus dassainissement des bilans bancaires dans certains pays fragiles. Au total, la demande mondiale adresse la France nacclrerait que progressivement en 2013. La reprise de lactivit en France au second semestre serait la fois tire par lamlioration de lenvironnement international et par les effets des mesures prises par le Gouvernement en faveur de lemploi, de la comptitivit et de la construction de logements, notamment sociaux. Les ventes ltranger regagneraient de la vigueur, notamment grce aux mesures de soutien lappareil exportateur et aux premiers effets du pacte national pour la comptitivit, la croissance et lemploi. Linvestissement des entreprises repartirait progressivement dans le courant de lanne avec lamlioration des perspectives de dbouchs, les dispositifs de soutien au financement des entreprises court terme (plan trsorerie, prfinancement du crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi CICE,) et la simplification de lenvironnement rglementaire ; il reculerait nanmoins lgrement en moyenne annuelle en raison dune fin danne 2012 dgrade. La contribution des variations de stocks la croissance demeurerait ngative sur lanne, mais aussi principalement en raison dun effet dacquis suite au dstockage en fin danne 2012. Lconomie franaise renouerait avec les crations demploi au second semestre et le taux de chmage recommencerait reculer au dernier trimestre grce la reprise progressive de lactivit et aux premiers effets des nombreux dispositifs de soutien lemploi mis en place depuis dix mois : emplois davenir, contrats de gnration, crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi (CICE) et accord national interprofessionnel sur la scurisation de lemploi. Toutefois, en moyenne annuelle, lemploi sinscrirait en lger repli. Les salaires devraient en outre ralentir dans un contexte de chmage lev et de dsinflation (linflation attendue pour 2013 est de +1,3 %2). Partant, la masse salariale marchande ralentirait (+1,3 % en 2013 aprs +1,8 % en 2012). En raison deffets dacquis fin 2012, le pouvoir dachat en moyenne annuelle sinscrirait encore en lger repli en 2013. Nanmoins, le jeu des stabilisateurs automatiques viendrait attnuer limpact du ralentissement de la masse salariale et des hausses dimpts sur les mnages, qui plus quen 2012, sont dabord cibles sur les plus aiss. La consommation des mnages augmenterait ainsi grce une baisse du taux dpargne, favorise par le retour de la confiance et la composition de lajustement budgtaire. Linvestissement rsidentiel des mnages en 2013 souffrirait de la chute observe des mises en chantier en 2012, en raison des dlais de la construction ; toutefois le plan dinvestissement durgence pour le logement contribuerait inverser sensiblement la tendance en cours danne.

La reprise commencerait sinstaller en 2014 (+1,2 %).


Lactivit serait soutenue par les rformes structurelles du Gouvernement et le redmarrage de la demande mondiale adresse la France (+6,5 %). Leffet sur la demande agrge de la poursuite du redressement des comptes publics en France et dans une grande partie de lEurope serait partiellement compens par les efforts de rquilibrage et de soutien la demande interne des pays en excdent courant, dans le respect de la nouvelle procdure sur les dsquilibres macroconomiques.

Au sens de lindice des prix la consommation (IPC).

10

Les entreprises investiraient nouveau dans un meilleur contexte international et stabiliseraient leurs parts de march dans la concurrence mondiale grce la rforme du financement de lconomie (cration de la banque publique dinvestissement, rforme bancaire) et la monte en charge de lallgement de la fiscalit pesant sur le travail. Linvestissement des mnages repartirait galement, grce laugmentation de loffre de foncier et la leve de freins structurels dans le secteur de la construction. La reprise de la croissance et les politiques de soutien lemploi permettraient lconomie franaise de crer environ 80 000 emplois salaris marchands en 2014. Le rythme de croissance de la masse salariale marchande se redresserait, +2,4 %, soit un rythme cependant infrieur celui du PIB, reflet dun cycle de productivit classique en priode de reprise. La consommation serait plus dynamique, porte la fois par les gains de pouvoir dachat dans un contexte de reprise de lemploi et des salaires et le dblocage de lpargne salariale. La demande intrieure demeurerait toutefois moins dynamique que la demande externe, si bien que le solde du commerce extrieur continuerait de contribuer positivement la croissance. Plusieurs alas entourent ce scnario. La prvision repose en particulier sur la poursuite de la dissipation des tensions financires dans la zone euro. En outre, la prvision de croissance pour 2014 est infrieure au niveau de croissance potentielle, de sorte que lcart de production continuerait encore de se creuser. Par ailleurs, le rythme et lampleur du redmarrage de lactivit chez nos partenaires commerciaux, en particulier dans la zone euro, seront des dterminants importants de lacclration des exportations, comme lest lvolution future du taux de change de leuro. Enfin, lvolution du prix des matires premires, et en particulier du ptrole, constitue galement un ala sur la consommation des mnages et sur les marges des entreprises. Dans ses prvisions dhiver, la Commission europenne anticipe une croissance de lactivit franaise +0,1 % en 2013, qui acclrerait en 2014 pour atteindre +1,2 %, soit les mmes niveaux de croissance que ceux prvus dans ce programme de stabilit. La Commission partage le diagnostic du Gouvernement dune croissance en France suprieure la croissance en zone euro en 2013. En revanche, dans un contexte de consolidation budgtaire qui se poursuivra, le scnario du programme de stabilit repose sur une demande intrieure moins dynamique que le scnario de la Commission europenne, mais que compenserait la capacit de lconomie franaise, compte tenu de ses gains de comptitivit, bnficier de la reprise mondiale.

2.3 Les perspectives moyen terme (2015-2017)


Le scnario conomique de la programmation pluriannuelle est construit en retenant une croissance de lactivit de 2,0 % par an en 2015, 2016 et 2017. Ce chiffre est prudent car il nest que lgrement suprieur la croissance potentielle de sorte quil ne suppose quune rsorption partielle de lcart de production creus depuis la crise, notamment sous leffet des rformes de structure menes par le Gouvernement. Lconomie franaise dispose donc dun fort potentiel de rebond. La croissance potentielle, aprs avoir baiss durant la crise, serait de lordre de 1 % entre 2015-2017. Si la productivit a fortement baiss durant la crise, elle a retrouv, depuis plusieurs trimestres, un rythme de croissance plus proche de sa tendance passe. Par ailleurs, daprs les projections de lInsee, la population active voluerait un rythme dun peu moins de % par an. Ce scnario suppose la poursuite du redressement des comptes publics, la baisse du taux dpargne des mnages et une reprise de lconomie mondiale. Lendettement des mnages tant faible par rapport dautres pays, leur consommation soutiendrait la croissance grce une poursuite de la baisse du taux dpargne, possible du fait de son niveau particulirement lev, et favorise par de meilleures perspectives sur le march du travail. Par ailleurs, les exportations seraient lgrement plus 11

dynamiques que la demande mondiale tendancielle adresse la France. Les entreprises exportatrices bnficieraient plein du CICE et des autres mesures du Pacte national pour la croissance, la comptitivit et lemploi, qui soutiendraient leur comptitivit. Les changes extrieurs contribueraient positivement la croissance et le solde des biens et services se redresserait progressivement sur la priode de prvision. Le scnario table par ailleurs sur un redressement du taux de marge des entreprises : la masse salariale prive voluerait un rythme moyen de 4,0 % par an, en de du taux dvolution de la valeur ajoute marchande.

Tableau 1 Scnario macroconomique 2012-2017


Taux de croissance annuel, en % PIB Consommation des mnages Consommation des administrations publiques Formation brute de capital fixe dont entreprises non financires Contribution des stocks Contribution de lextrieur Exportations Importations Dflateur du PIB Dflateur de la consommation des mnages Masse salariale (secteur concurrentiel BMNA**) Salaire moyen nominal par tte (BMNA) Effectifs salaris (BMNA)
* Comptes trimestriels Insee (corrigs des jours ouvrables)

2012* 0,0 -0,1 1,4 0,0 -0,5 -1,0 0,7 2,5 -0,3 1,6 1,7 1,8 2,0 -0,2

2013 0,1 0,2 1,2 -0,8 -1,0 -0,4 0,3 2,0 0,8 1,5 1,3 1,3 1,9 -0,6

2014 1,2 0,9 0,6 1,2 2,4 0,1 0,2 4,5 3,5 1,75 1,75 2,4 2,2 0,2

Moyenne 2015-2017 2,0 1,9 0,3 2,4 3,1 0,0 0,3 6,7 5,3 1,7 1,75 4,0 2,9 1,1

**Branches marchandes non agricoles

12

3. Scnario de finances publiques


3.1 Stratgie densemble et objectif de moyen terme
Lobjectif du Gouvernement est de rduire la part de lendettement dans la richesse nationale et de ramener les comptes publics lquilibre structurel moyen terme. Pour y parvenir, une attention particulire est porte sur leffort structurel, via des mesures qui prservent la croissance et portent majoritairement sur les dpenses. La trajectoire pluriannuelle des finances publiques dcrite dans ce programme de stabilit permet de distinguer deux temps dans la ralisation de cet objectif, conformment aux recommandations du Conseil ECOFIN du 2 dcembre 2009 (cf. partie 4.) et la loi de programmation des finances publiques promulgue en dcembre 2012 : Le premier temps est celui du retour du dficit public nominal sous 3 % du PIB. Ainsi, des mesures de redressement significatives portant sur 2012 et 2013 ont t votes depuis juillet 2012 afin de scuriser la trajectoire structurelle face la dgradation des perspectives macroconomiques. Un effort important sera encore ncessaire en 2014 pour ramener le dficit sous 3 %. Leffort en 2014, de lordre de 1 point de PIB, portera hauteur de 70% sur des conomies en dpenses. Le second temps sera celui de latteinte de lobjectif moyen terme, lquilibre structurel des comptes publics, qui permettra une rduction rapide de la part de la dette dans le PIB, redonnera des marges de manuvre laction publique et prservera la croissance grce au libre jeu des stabilisateurs automatiques. La trajectoire de finances publiques poursuivie sera le rsultat de la poursuite des conomies en dpense permises par les rgles de la loi de programmation des finances publiques et la monte en charge de la modernisation de laction publique. Ainsi, le solde structurel sera proche de lquilibre en 2015 et latteindra en 2016. Ces efforts de matrise de la dpense, dploys dans la dure, permettront alors de dgager des marges pour abaisser le taux de prlvements obligatoires dont le niveau lev risquerait, terme, de nuire notre potentiel de croissance.

Sur lensemble de la priode, la stratgie du Gouvernement repose dabord sur un effort important de matrise de la dpense publique et des mesures fiscales cibles. Compte tenu du niveau dj lev des prlvements obligatoires, il a en effet t fait le choix dviter toute hausse gnralise des impts ; latteinte de lquilibre structurel en 2016 permet par la suite de rduire les prlvements obligatoires, aprs une hausse ncessaire en dbut de priode pour scuriser les objectifs, tandis que leffort en dpense monte en puissance progressivement. Ainsi, le ratio de dpense est abaiss de 3 points de PIB entre 2013 et 2017, tandis que le taux de prlvements obligatoires reste globalement stable avant de se rduire en fin de priode. Une volution matrise de la dpense publique tout au long de la programmation permettra de financer les priorits du Gouvernement. Leffort sur les dpenses sera maintenu jusquen 2017, permettant un recul progressif de la part de la dpense publique dans le PIB : son volution en volume (hors lments particuliers de comptabilisation3) sera limite 0,5 % en moyenne sur la priode 2013-

Les recettes de mises aux enchres de frquences hertziennes, trs leves en 2012 (2,6 Md aprs 0,9 Md en 2011) puis nulles en 2013, sont comptabilises en moindres dpenses. Par ailleurs, les dpenses militaires sont enregistres en comptabilit nationale au moment de la livraison et non au moment du paiement, ce qui peut entraner des variations importantes sur la dpense publique. Enfin, la recapitalisation de Dexia en 2012 reprsente un impact de 2,6 Md sur la dpense publique.
3

2017, nettement infrieure sa tendance historique dun peu plus de 2 %. Cet effort est partag entre lensemble des administrations publiques. Le Gouvernement a lanc un exercice ambitieux de modernisation de laction publique (MAP) dont lobjectif est dvaluer dici 2017 lintgralit des politiques publiques menes par les diffrentes administrations publiques, en associant troitement les usagers, les agents et les acteurs de ces politiques, ce qui favorisera lappropriation et le succs de la dmarche et concourra une volution matrise de la dpense publique. Ainsi, les dpenses de ltat hors dette et pensions baisseront de 1,5 Md en 2014, les priorits du Gouvernement en faveur de lemploi et de la lutte contre la pauvret tant finances par redploiements. Les concours financiers aux collectivits locales seront rduits de 1,5 Md en 2014 et de 1,5 Md supplmentaires en 2015 (soit une baisse de 3 Md par rapport 2013). Les administrations de scurit sociale participeront leffort de redressement des comptes publics. Outre les efforts dj programms sur lassurance maladie, les partenaires sociaux ont conclu un accord sur les rgimes obligatoires de retraite complmentaire des salaris du secteur priv, qui contribuera au redressement des comptes publics, et rengocieront la convention de lassurance chmage fin 2013. Des rflexions sont par ailleurs engages pour lquilibrage moyen terme des branches vieillesse et famille de la scurit sociale (mission confie M. Fragonard et commission prside par Mme Moreau). Le ratio de prlvements obligatoires dans la richesse nationale se stabiliserait en 2015 puis baisserait en fin de priode, aprs avoir progress jusquen 2014 pour contribuer au retour du dficit sous 3 %. La progression du taux de prlvements obligatoires en 2013 et 2014 reflterait des mesures dj prvues par la loi de programmation des finances publiques : (i) limpact des nouvelles mesures dj votes pour 2012 et 2013 ; (ii) les mesures complmentaires prendre en 2014 pour compenser la baisse de rendement en 2014 de mesures prises pour 2013 (lments dj anticips dans la trajectoire de la loi de programmation) ; (iii) les mesures prises pour compenser les rendements infrieurs aux prvisions (taxe sur les transactions financires principalement) et les mesures censures par le Conseil constitutionnel ; (iv) les mesures prises pour atteindre lobjectif de stabilisation des niches fiscales en valeur fix par la loi de programmation des finances publiques. Sajoute limpact en recettes de laccord Agirc-Arrco sign par les partenaires sociaux qui prvoit une hausse des cotisations pour redresser le rgime des retraites complmentaires. Des mesures restant documenter incluront en particulier des efforts dapprofondissement de la lutte contre la fraude et lvasion fiscale, la poursuite de la rduction des niches fiscales et sociales, et dventuelles mesures contribuant lquilibre moyen terme des rgimes de retraite (commission prside par Mme Moreau). Le ratio connatrait ainsi un reflux en fin de priode grce la monte en puissance du crdit dimpt comptitivit emploi, ainsi quaux marges de manuvre de baisse de prlvements obligatoires permises par la poursuite de la matrise de la dpense et par latteinte de lquilibre structurel en 2016. Grce cette stratgie fonde sur la combinaison de rformes porteuses de croissance, dtailles dans le programme national de rforme (PNR), et dune matrise durable des dpenses publiques, le ratio dendettement public commencera dcrotre compter de lanne 2015. Cette stratgie dajustement structurel sera mene dans une logique damlioration de lefficience des finances publiques. Cela passera notamment par la poursuite des efforts de rationalisation de la dpense, en particulier grce la modernisation de laction publique (MAP, cf. partie 6.2.1), ou encore par la rorientation des investissements d'avenir (cf. partie 6.2.2), qui permettent de concentrer la dpense sur des investissements haut rendement socio-conomique et daccrotre leffet de levier des interventions publiques. Ct recettes, la poursuite de la rduction des dpenses fiscales et des niches sociales les moins efficaces, ainsi que le crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi (prs de 10 Md ds 2014, cf. partie

14

6.3.2), contribueront la rationalisation du systme de prlvements obligatoires en faveur de politiques plus porteuses de croissance et demploi. Dans le mme temps, le Gouvernement mettra en uvre le renforcement de la gouvernance des finances publiques vote en 2012, conformment au Trait europen sur la stabilit, la coordination et la gouvernance dans lUnion conomique et montaire, la directive europenne sur les cadres budgtaires et aux derniers rglements europens (cf. partie 8).

Tableau 2 Trajectoire pluriannuelle de finances publiques


(% du PIB) Solde public Solde structurel Ajustement structurel (en % du PIB pot.) Dpenses publiques Croissance en volume des dpenses publiques (%) Croissance en volume des dpenses hors lments exceptionnels* (%) Recettes publiques Dette publique au sens de Maastricht Dette publique hors soutien financier la zone euro 2012 -4,8 -3,7 1,2 56,6 1,0 0,7 51,8 90,2 87,8 53,2 93,6 90,6 56,9 0,9 0,9 53,5 94,3 91,1 2013 -3,7 -2,0 1,8 56,4 0,4 0,5 53,5 92,9 89,8 2014 -2,9 -1,0 1,0 55,5 0,2 0,1 53,5 90,7 87,8 2015 -2,0 -0,2 0,7 54,7 0,4 0,4 53,2 88,2 85,3 2016 -1,2 0,2 0,5 53,9 0,6 0,6 2017 -0,7 0,5 0,2

* Recettes de frquences hertziennes, dpenses militaires, recapitalisation de Dexia et changement du traitement comptable des prlvements sur recettes pour l'Union europenne

3.2 La trajectoire des finances publiques politique inchange


Conformment aux exigences du Pacte de Stabilit et de Croissance rvis, ce programme de stabilit prsente un scnario politique inchange, qui correspond lvolution spontane du solde public lgislation et pratique budgtaire constantes. Ce scnario politique inchange incorpore les volutions imputables aux rgles et lois dj en place (ce qui le diffrencie dune trajectoire tendancielle ), mais ne prend pas en compte les mesures supplmentaires qui restent mettre en uvre pour atteindre les objectifs de finances publiques. Ce programme se fonde sur les hypothses suivantes pour construire le scnario politique inchange : Sont retenues les mesures dj votes (concept de lgislation inchange ), en recettes et en dpenses, dans lensemble des lois ayant un impact sur les finances publiques, en particulier les lois de finances, les lois de financement de la scurit sociale et les lois de programmation des finances publiques. Pour ce programme, le scnario comprend donc notamment les effets des mesures prises dans la loi de finances initiale 2013, la loi de financement de la scurit sociale 2013, la loi de finances rectificative de dcembre 2012 et les lois financires antrieures, ainsi que les rgles votes dans la loi de programmation des finances publiques 2012-2017 et que respecteront les prochaines lois de finances. En particulier, la loi de programmation pluriannuelle inclut des objectifs budgtaires ambitieux en dpenses qui seront assurs au travers de la baisse puis la stabilisation en valeur des dpenses de ltat (hors pensions et charge dintrts) et de la progression modre de lobjectif national dassurance maladie (Ondam), et qui se sont rvls des instruments efficaces de matrise de la dpense. Sont galement retenues les pratiques budgtaires constantes, telles que les indexations de prestations (famille, pensions, etc.) et dimpts. De mme, le scnario intgre des comportements statistiquement observs, tels que le profil du solde des collectivits locales en fonction du cycle 15

lectoral (notamment en ce qui concerne les dpenses dinvestissement et les taux des impts directs locaux). A contrario, le scnario politique inchange se diffrencie de la trajectoire du programme de stabilit en nintgrant pas les mesures prvues restant voter, au-del des volutions dj acquises. Par ailleurs, ce programme prsente galement une trajectoire spontane de dficit qui rend compte du rythme spontan de progression des recettes publiques, des dpenses maladie et des dpenses de ltat. Cette trajectoire se diffrencie donc du scnario politique inchange en ce quelle ne prend pas en compte les efforts pour respecter les normes budgtaires et les mesures prises depuis juillet 2012. Sans les efforts programms, le dficit serait de 5 % du PIB en 2013.

Tableau 3 Trajectoire politique inchange


(en % de PIB) Trajectoire spontane (avant mesures prises aprs mai 2012) Respect des normes en dpenses Mesures du compteur LPFP en PO (hors CICE) Pacte de comptitivit
dont CICE net de la hausse de TVA et de la fiscalit cologique dont financement en dpenses

2013 -5,9 0,6 1,5

2014 -6,1 1,1 1,5 0,0


-0,2 0,2

2015 -5,7 1,5 1,5 0,0


-0,4 0,4

2016 -5,3 1,9 1,4 0,0


-0,4 0,4

2017 -5,2 2,3 1,1 0,0


-0,4 0,4

Scnario politique inchange Accord 2013 rgimes complmentaires, rquilibrage des caisses de scurit sociale, rduction de niches et lutte contre la fraude, amplification de l'effort de matrise de la dpense publique Trajectoire cible

-3,7 0,0 -3,7

-3,5 0,5 -2,9

-2,7 0,7 -2,0

-2,0 0,9 -1,2

-1,8 1,1 -0,7

Pour lanne 2013, le scnario politique inchange correspond un dficit de 3,7 %, identique la cible du Gouvernement, lensemble des mesures de dpenses et de recettes ayant dj t adoptes. Pour lanne 2014 et au-del, le scnario politique inchange incorpore dune part le respect des normes de dpenses de ltat et de lOndam vot dans la loi de programmation des finances publiques. Il inclut dautre part les conomies en dpense prvues par la loi de programmation pour financer le crdit dimpt comptitivit emploi et les mesures en recettes anticipes dans la loi de programmation pour compenser la baisse attendue du rendement de mesures prises en 2013. Les efforts effectuer pour parvenir ramener le dficit sous 3 % en 2014, et combler lcart entre trajectoire politique inchange et trajectoire cible ont dj t identifis. Tout dabord, les partenaires sociaux ont abouti un accord concernant lAssociation pour le rgime de retraite complmentaire des salaris (Arrco) et lAssociation gnrale des institutions de retraite des cadres (Agirc). Les autres efforts seront effectus (pour lessentiel) par les conomies que dgagera le processus de modernisation de laction publique, des mesures pour stabiliser en valeur les dpenses fiscales, au rendement attendu de lintensification de la lutte contre la fraude, ainsi quaux efforts pour retrouver lquilibre des rgimes de scurit sociale (cf. encadr 1).

16

Encadr 1 Lquilibre des rgimes de scurit sociale Le Gouvernement est rsolu prserver son modle de protection sociale franais, tout en le modernisant. Pour ce faire, il est ncessaire den amliorer lefficience, afin den assurer lquilibre financier et donc la prennit. Deux missions ont t lances en ce sens. Dans le cadre de la modernisation de laction publique (MAP), une mission a t confie Bertrand Fragonard sur larchitecture des aides aux familles pour rformer les aides de faon quilibrer la branche famille par un meilleur ciblage des aides tout en contribuant la lutte contre la pauvret. Lobjectif est, par des mesures dconomies nettes de 1 Md en 2014, dengager le retour lquilibre de la branche famille tout en finanant les mesures inscrites dans le plan quinquennal de lutte contre la pauvret et un effort consquent sagissant des services aux parents (accueil des jeunes enfants). Ce rapport vient dtre remis au Premier ministre et les mesures que le Gouvernement dcidera de mettre en uvre seront intgres dans le projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2014. Conformment au calendrier arrt lors de la grande confrence sociale de juillet 2012, une commission pour lavenir des retraites, dont la prsidence a t confie Yannick Moreau ancienne prsidente du Conseil dorientation des retraites , a t charge de faire ds juin des propositions visant assurer lquilibre moyen et long termes des rgimes de retraites. Conformment au calendrier et la mthode arrts lors de la grande confrence sociale de juillet 2012, une concertation sera ouverte sur ces pistes en vue dune rforme prsente dans lanne 2013. La trajectoire de finances publiques intgre un retour progressif lquilibre des rgimes de retraite au plus tard en 2020, avec une inflexion ds 2014.

3.3 volution du solde structurel


Les mesures prises par le Gouvernement depuis juillet 2012 portent lajustement structurel ralis sur la priode 2010-2013 4,6 points de PIB4. La recommandation du 2 dcembre 2009 du Conseil ECOFIN demandait deffectuer un ajustement structurel dau moins 4 points de PIB sur cette priode (cf. partie 4). En 2014, le dficit sera ramen sous 3 % par un effort structurel de 1 point de PIB selon nos estimations. Cela correspondra, avec lhypothse de croissance potentielle trs conservatrice de la Commission, un ajustement structurel de plus de de point de PIB. En 2015-2016, lajustement structurel sera plus modr, mais significatif (0,6 point par an en moyenne), pour le retour notre objectif de moyen terme (lquilibre structurel). Une fois lquilibre structurel atteint, des marges de manuvre seront disponibles pour rduire les prlvements obligatoires tout en poursuivant leffort en dpense, avec au total un lger ajustement structurel permettant de poursuivre le repli du dficit nominal. En 2012, la rduction du dficit de 0,4 point de PIB (4,8 % aprs 5,3 %) a t effectue malgr des lments exceptionnels freinant lamlioration du solde public (recapitalisation de Dexia et contrecoup de lamende France Tlcom de 2011), dans un contexte conomique trs dfavorable, avec une stagnation de lactivit qui a induit un creusement de 0,5 point de PIB du dficit conjoncturel. La rduction du dficit

Dans tout ce qui suit, lajustement structurel est estim avec la croissance potentielle de la loi de programmation des finances publiques (1,2 % en moyenne sur 2010-2013 et 1,5 % en 2014).

17

procde donc dun important ajustement structurel (1,2 point, comme prvu dans la loi de programmation pour 2012-2017), qui rsulte (pour 1,3 point) des efforts de redressement mis en uvre tant en recettes (pour 1,1 point) quen dpenses (0,2 point, pnalis pour 0,2 point par des effets prix dfavorables aux finances publiques5). Lajustement structurel est un peu moins important que ces efforts du fait dvolutions spontanes des recettes hors prlvements obligatoires moins dynamiques encore que lactivit (net repli des dividendes reus par ltat en particulier).

Tableau 4 Trajectoire pluriannuelle de solde structurel


(en % du PIB) Solde public (1) Solde conjoncturel (2) Mesures ponctuelles et temporaires (3) Solde structurel (1)-(2)-(3) Variation du solde structurel Solde structurel de la LPFP 2012 -4,8 -1,0 -0,1 -3,7 1,2 -3,6 2013 -3,7 -1,6 -0,1 -2,0 1,8 -1,6 2014 -2,9 -1,8 -0,1 -1,0 1,0 -1,1 2015 -2,0 -1,6 -0,1 -0,2 0,7 -0,5 2016 -1,2 -1,4 0,0 0,2 0,5 0,0 2017 -0,7 -1,2 0,0 0,5 0,2 0,0

En 2013, le dficit se rduira de 1,1 point (3,7 % aprs 4,8 %), rduction encore plus importante quen 2012 alors que lenvironnement conomique resterait trs dfavorable. Cest le reflet dun effort structurel fort (1,9 point de PIB), grce des efforts plus importants encore quen 2012 (1,9 point aprs 1,3 en 2011 et 2012). Comme en 2012, ceux-ci sont dabord le fruit des mesures nouvelles en prlvements obligatoires (1,5 point), mais aussi dune poursuite de la matrise de la dpense (0,4 point). Ces efforts sont cependant partiellement neutraliss par la persistante atonie de lactivit, qui crot un rythme de 0,1 %, trs infrieur la croissance potentielle, et qui non seulement se reflte dans le creusement du dficit conjoncturel (-0,6 point), mais pse aussi sur lajustement structurel via un faible dynamisme spontan des recettes fiscales relativement au PIB (effets dlasticit de -0,1 point). Les lments exceptionnels seraient globalement neutres sur la variation du solde public, le contrecoup de la recapitalisation de Dexia tant compens par le cot de contentieux fiscaux exceptionnels (cf. encadr). Lcart par rapport au solde structurel de la loi de programmation des finances publiques est de 0,3 point6. Cet cart est infrieur au seuil de dclenchement du mcanisme de correction, prvu par la loi organique n 2012-1403 du 17 dcembre 2012 relative la programmation et la gouvernance des finances publiques, qui est de 0,5 point.

Prix du PIB peu dynamique (+1,6 %) relativement aux prix la consommation hors tabac (1,9 %), i.e. des termes de lchange dfavorables en priode de hausse de prix du ptrole. 6 2,0 points de PIB dans la trajectoire du programme de stabilit, contre 1,6 point de PIB dans la loi de programmation des finances publiques.
5

18

Tableau 5 Dcomposition de lajustement structurel


(en % du PIB potentiel) Ajustement structurel Effort structurel Mesures nouvelles en prlvements obligatoires Effort en dpense Composante non discrtionnaire 2012 1,2 1,3 1,1 0,2 -0,1 2013 1,8 1,9 1,5 0,4 -0,1 2014 1,0 1,0 0,3 0,6 0,0 2015 0,7 0,6 0,0 0,7 0,1 2016 0,5 0,5 0,0 0,5 -0,1 2017 0,2 0,3 -0,2 0,5 0,0

Encadr 2 Les mesures ponctuelles et temporaires prises en compte dans lvaluation du solde structurel de la France Pour mettre en uvre le Trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance, la France a mis en place une rgle sur le solde structurel, qui correspond au solde public ajust des effets directs du cycle conomique, ainsi que des lments exceptionnels et temporaires. Cette rgle permet dviter les effets pro-cycliques dun pilotage par le solde public nominal. Dans le cadre de ce programme de stabilit, en cohrence avec la mthode utilise dans la loi de programmation des finances publiques, les lments exceptionnels et temporaires suivants sont exclus du solde structurel : en recettes, les pertes lies aux contentieux exceptionnels en prlvements obligatoires, dont le moment denregistrement en comptabilit nationale nest pas prvisible car dpendant notamment du rythme et du sens des dcisions finales de justice7. Il sagit notamment des remboursements aux OPCVM trangers et des remboursements au titre du prcompte mobilier ; en dpenses, la recapitalisation de Dexia opre par la France, hauteur de 2,6 Md qui pse exceptionnellement sur le solde public 2012 suite une dcision dEurostat.

Tableau 6 Hypothses retenues au titre des contentieux fiscaux


(carts au compte central, en Md) Total Prcompte Contentieux OPCVM Contentieux taxe sur les communications lectroniques 2012 0,0 0,0 0,0 0,0 2013 -2,8 0,0 -1,5 -1,3 2014 -2,7 -1,0 -1,8 0,0 2015 -2,8 -1,0 -1,8 0,0 2016 0,0 0,0 0,0 0,0 2017 0,0 0,0 0,0 0,0

Note : linscription des chiffres dans ce tableau ne prjuge pas de lissue des contentieux, mais reflte une volont de prudence dans les projections pluriannuelles de finances publiques. En outre, les chiffres affichs sont susceptibles de changer avec les dcisions finales de justice.

En comptabilit nationale, les dpenses et les recettes sont enregistres sur la base des droits constats (i.e. selon le Systme europen des comptes de 1995 au moment de la naissance, de la transformation ou de la disparition/lannulation dune valeur conomique, dune crance ou dune obligation ). Par consquent, limpact des contentieux est comptabilis lanne o une dcision de justice dfinitive est rendue (tandis que lenregistrement en comptabilit budgtaire se fonde sur les dcaissements).
7

19

En 2014, la rduction du dficit (+0,8 point) sera exclusivement de nature structurelle (+1,0 point), compte tenu dune croissance prvue plus proche du niveau de la croissance potentielle (dgradation conjoncturelle de 0,2 point seulement). Grce aux normes de dpense fixes en valeur sur ltat et lassurance-maladie, ainsi quaux engagements pris pour matriser la dpense au-del de celles-ci (rduction de la dpense publique, notamment pour financer le CICE), et aux premires conomies en dpense dans le cadre de lobjectif dquilibre des principaux rgimes de scurit sociale et des rgimes complmentaires, cest leffort en dpense qui dominerait en 2014 (0,6 point), en dpit dune hypothse de remonte des taux dintrts et donc des charges dintrt supportes. Les mesures de hausse de recettes ne reprsenteraient quune part plus marginale (0,3 point de PIB potentiel) pour compenser la baisse de rendement en 2014 de mesures prises effectives en 2013 (lments dj anticips dans la trajectoire de la loi de programmation), les rendements infrieurs aux prvisions (taxe sur les transactions financires principalement) et les mesures censures par le Conseil constitutionnel, pour atteindre lobjectif de stabilisation des niches fiscales en valeur, et pour intensifier la lutte contre la fraude. Elles incluent galement la partie recettes de laccord des partenaires sociaux sur les retraites complmentaires AgircArrco. Par ailleurs, les contentieux fiscaux pseraient sur le solde public autant quen 2012, et seraient donc neutres sur la variation du solde public. Au final, leffort structurel reposerait pour 70 % sur les conomies de dpenses en 2014. Entre 2015 et 2017, la rduction du dficit de point de PIB par an en moyenne provient pour environ 0,2 point de la conjoncture (la croissance de lactivit relle tant suprieure son potentiel pour rduire progressivement le dficit de production intrieure), pour 0,5 point dun ajustement structurel, et, pour le reste, de la fin des pertes lies aux contentieux (cf. encadr 2). Lajustement structurel 2015-2017 rsulte presque entirement de la poursuite des efforts en dpense de tous les secteurs des administrations publiques qui donnent des marges pour des mesures de baisse de prlvements obligatoires en fin de priode.

3.4 volution du solde public par sous-secteur


Le redressement des comptes publics sera le rsultat dun effort commun de lensemble des sous-secteurs des administrations publiques sur la priode de programmation, dans un contexte de reprise de lactivit qui permettra un redressement spontan des recettes, permettant au solde public de samliorer de 4,1 points de PIB entre 2012 et 2017 (passant de -4,8 % du PIB en 2012 -0,7 % du PIB en 2017). Tableau 7 Capacit (+)/besoin (-) de financement des administrations publiques
(% du PIB) Solde public au sens de Maastricht dont solde primaire tat Organismes divers d'administrations centrales Administrations publiques locales Administrations publiques de scurit sociale 2012 -4,8 -2,3 -3,9 -0,1 -0,2 -0,6 2013 -3,7 -1,3 -2,8 -0,1 -0,2 -0,6 2014 -2,9 -0,4 -2,2 -0,1 -0,2 -0,5 2015 -2,0 0,7 -1,9 0,0 0,0 -0,1 2016 -1,2 1,6 -1,5 0,0 0,0 0,3 2017 -0,7 2,1 -1,2 0,0 0,0 0,6

Le besoin de financement des administrations publiques centrales (ltat et ses oprateurs) se rduirait de 2,8 points entre 2012 et 2017 (4,1 % du PIB en 2012 1,3 % du PIB en 2017). Cette rduction sera le rsultat principalement de la stabilisation, puis de la baisse des dpenses de ltat hors pensions et charge de la dette (-1,5 Md sur les dpenses de ltat hors dette et pensions en 2014), qui sappuieront sur les rformes et mesures dconomies et de rationalisation identifies par les ministres, 20

notamment dans le cadre de la modernisation de laction publique (MAP). La part des dpenses de ltat dans le PIB dcrotra nettement, donnant des marges pour des mesures de baisses de recettes en fin de priode qui, avec la monte en puissance du crdit dimpt comptitivit emploi, feront reculer la part des prlvements obligatoires dans le PIB aprs la hausse lie aux mesures de redressement votes depuis juillet 2012. Le solde des organismes divers dadministration centrale serait proche de lquilibre sur la priode, fluctuant lgrement du fait notamment de la chronique des dpenses au titre des investissements davenir (croissance des dpenses qui pserait temporairement sur le dficit, avec un point haut en 2014). Le solde des administrations de scurit sociale hors Cades et FRR samliorerait de 1,2 point de PIB entre 2012 et 2017, passant dun dficit de 1,1 point de PIB lquilibre en fin de priode (solde y compris Cades et FRR passant de -0,6 % +0,6 %). Outre leffet des mesures en recettes prises pour 2012 et 2013, cette amlioration serait principalement permise par une progression limite de lObjectif national des dpenses dassurance maladie (Ondam), par la mise en uvre de laccord de mars 2013 sur les rgimes de retraite complmentaire Arrco-Agirc et par les mesures qui seront adoptes la suite de travaux portant sur la politique familiale et les rgimes de retraite : les mesures retenues la suite du rapport Fragonard pour ramener terme la branche famille lquilibre, seront intgres dans le projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2014. La commission prside par Mme Moreau prsentera en juin au Gouvernement les pistes de rformes permettant dassurer lquilibre des rgimes de retraite court, moyen et long termes. Conformment au calendrier et la mthode arrts lors de la grande confrence sociale de juillet 2012, une concertation sera ouverte sur ces pistes en vue dune rforme prsente dans lanne 2013. Enfin, les administrations publiques locales participeraient galement leffort de redressement, puisquelles passeraient dun dficit de 0,2 point de PIB en 2014, un quilibre financier en fin de priode. Cette volution reflterait principalement une modration des dpenses, dans un contexte de baisse des dotations de ltat (baisse de 1,5 Md en 2014 et 1,5 Md supplmentaires en 2015) mais galement lamlioration de la conjoncture et un solde moins dgrad dans les premires annes de cycle lectoral.

3.5 volution des dpenses publiques 3.5.1 Les dpenses des administrations publiques
Tableau 8 volution des dpenses publiques
(moyenne annuelle, en volume et en %*) Administrations publiques
hors recettes de frquences hertziennes, dpenses militaires, Dexia et PSR UE

2012 1,0
0,7

2013 0,9
0,9

2014 0,4
0,5

2015-2017 0,4
0,4

Administrations publiques centrales (APUC) Administrations publiques locales (APUL)

0,0 1,1

-0,4 1,3

-0,5 0,2

-0,3 0,5

Administrations de scurit sociale (ASSO) 1,2 1,8 0,8 0,7 * Dpense en volume exprime champ courant et y compris transferts entre sous-secteurs des administrations publiques

21

Les efforts en dpense, importants sur toute la priode de programmation et partags par chacun des sous-secteurs des administrations publiques, permettront de rduire de 3 points le poids des dpenses dans le PIB entre 2013 et 2017 (53,9 % en 2017 aprs 56,9 % en 2013)
La croissance de la dpense publique en volume serait en effet de 0,5 % en moyenne sur la priode 2013-2017, beaucoup moins leve par consquent que la moyenne de long-terme (2,1 %8) et que la croissance potentielle. Cette matrise durable de la dpense publique est le rsultat dun effort prolong commun de lensemble des sous-secteurs des administrations publiques : baisse en 2015, puis stabilisation en valeur des dpenses de ltat (sur le champ de la dpense totale hors dette et pensions), limitation des dpenses des collectivits locales lies la stabilisation en valeur puis la baisse des transferts reus de ltat en 2014 et 2015, conomies ralises grce la modernisation de laction publique, au respect de lobjectif national des dpenses dassurance maladie, dont le taux de croissance baissera progressivement, effet de laccord des partenaires sociaux sur les rgimes complmentaires de retraites qui produira ses premiers effets ds 2013 (effort en dpenses et en recettes), et aux mesures ayant vocation tre adoptes la suite des rflexions sur la politique familiale (mission confie M. Fragonard) et le systme de retraites (commission prside par Mme Moreau). En 2012, la dpense publique a peu progress hors lments exceptionnels (0,7 %, aprs 0,9 % en 2011). La dpense totale a en effet t tire en 2012 par des lments caractre exceptionnel non anticips au moment du projet de loi de finances pour 2013 : recapitalisation de Dexia, considre comme une dpense et non une opration financire, (2,6 Md, soit plus de 0,1 point dimpact sur lvolution de la dpense) et traitements spcifiques en comptabilit nationale des dpenses militaires9 et des paiements effectus dbut 2013 au titre du budget rectificatif europen de 2012 (impact total de prs de 0,2 point). Hors ces lments, les dpenses de ltat et dassurance maladie, soumises aux normes de la loi de programmation, ont t plus faibles que prvu, signe de lefficacit du pilotage de la dpense. Lcart la prvision de progression de +0,5 % en volume (hors lments exceptionnels) en 2012 prsente dans le projet de loi de finances de 2013 est d notamment une inflation hors tabac finalement plus faible (1,9 % au lieu de 2,0 %) et une dpense locale un peu plus dynamique. En 2013, la dpense (totale comme hors lments exceptionnels10) progresserait de 0,9 % en volume, lacclration par rapport 2012 (+0,7 % hors lments exceptionnels) refltant le repli sensible de linflation (1,2 % aprs 1,9 %) qui ne se rpercute pas sur les dpenses fixes par des normes dfinies en valeur (tat et Ondam). Sur la priode 2014-2017, la dpense serait peu dynamique (+0,4 % en moyenne). Ce serait tout dabord le reflet de la poursuite des efforts lis aux normes de la loi de programmation des finances publiques (tat, Ondam), mais aussi de la monte en puissance des conomies issues du processus de modernisation de laction publique et de leffort supplmentaire de baisse des dpenses de ltat hors dette et pensions de 1,5 Md en 2014 par rapport la loi de programmation des finances publiques et de

Il sagit de la moyenne du taux de croissance annuel de la dpense publique en volume sur les annes 2000-2011. Les dpenses militaires sont enregistres en comptabilit nationale au moment de la livraison et non au moment du paiement, ce qui peut entraner des variations importantes sur la dpense publique. 10 Les contrecoups de Dexia et du traitement comptable des paiements au titre du budget europen, qui freinent la progression de la dpense en 2013 par rapport 2012, sont compenses par le contrecoup des recettes de mises aux enchres de frquences hertziennes perues en 2012 et par lvolution de la correction de comptabilit nationale sur les dpenses militaires.
8 9

22

laccord dj conclu par les partenaires sociaux pour les retraites complmentaires en 2013. Les dmarches de rformes conduites en 2013 pour ramener lquilibre les branches vieillesse et famille de la scurit sociale (mission confie M. Fragonard et commission prside par Mme Moreau) contribueront inflchir les dpenses sociales. Enfin, un creux dinvestissement local est attendu en 2014-2015, du fait du cycle lectoral. Les dpenses du programme dinvestissement davenir dclreraient progressivement aprs le pic atteint en 2014.

3.5.2

Les dpenses de ltat

Le budget gnral de ltat est labor et excut dans le respect dune norme de dpense dite zro valeur dont le respect a t raffirm par la loi de programmation des finances publiques 20122017 du 31 dcembre 2012. Celle-ci consiste au maximum stabiliser en euros courants la somme des crdits du budget gnral, des prlvements sur recettes (raliss au profit de lUnion europenne et des collectivits locales) et des affectations de recette des tiers, hors charge de la dette et dpenses de pensions des fonctionnaires de ltat. Par ailleurs, si lon ajoute ces crdits la charge de la dette et les pensions ( dpenses totales du budget gnral ), laugmentation annuelle des crdits budgtaires et des prlvements sur recettes doit tre au maximum gale linflation. Le gel en valeur des dpenses hors charge de la dette et pensions est particulirement vertueux. Cette rgle a garanti notamment que les conomies dgages sur la charge de la dette en 2012 en raison des taux faibles ne soient pas redployes pour financer dautres dpenses, mais viennent intgralement renforcer la consolidation structurelle de nos finances publiques. En outre, si les variations de prvision dinflation, dette et pensions ne permettaient plus de respecter le plafond global des dpenses totales, et alors mme que les crdits sur le primtre hors dette et pensions respecteraient la rgle du zro valeur , les plafonds des crdits des missions seraient rviss la baisse, de manire limiter linflation la progression des dpenses totales.

Une anne 2012 marque par une baisse significative des dpenses de ltat, en programmation puis en excution
Par rapport au projet de loi de finances pour 2012 dpos en octobre 2011 qui prvoyait une stabilisation de la dpense sous norme zro valeur en 2012 par rapport la loi de finances initiale 2011, lobjectif finalement retenu pour 2012 a t durci deux reprises : une premire fois lors de lexamen parlementaire de la loi de finances initiale pour 2012, cet objectif tant abaiss de 1,2 Md ; une seconde fois lors du vote de la premire loi de finances rectificative pour 2012, cet objectif tant alors abaiss de 1,2 Md supplmentaires, soit une baisse totale de 2,4 Md par rapport la loi de finances initiale 2011. Au regard de ce contexte dexcution particulirement exigeant, alors que laudit de la Cour des comptes faisait tat, ds juillet 2012, de risques de drapages de lordre de 2 Md, le Gouvernement a pris des mesures prventives destines scuriser latteinte de cet objectif de dpense, en dcidant suite laudit indpendant des finances publiques quil avait demand au Premier Prsident de la Cour des Comptes, de la mise en uvre dun surgel de 1,5 Md sur les crdits ouverts pour 2012 aux ministres. En excution, les dpenses de ltat sur le champ hors dette et pensions ont en dfinitive t parfaitement tenues, celles-ci affichant une marge dexcution sous lobjectif revu la baisse de prs de

23

100 M. Au total, les dpenses de tat (y compris dette et pensions) ont connu une baisse historique de 0,3 Md en valeur par rapport lexcution 2011.

Sur le primtre des dpenses totales (y compris charge de la dette et pensions des fonctionnaires de ltat), les dpenses excutes ont respect lobjectif fix initialement avec une marge en raison de la bonne excution des dpenses sous norme et dun contexte favorable sur la charge de la dette, qui affiche en excution une conomie de 2,5 Md par rapport aux hypothses de la loi de finances initiale. Une stricte matrise de la programmation des dpenses de ltat pour 2013 et les annes suivantes : un lment essentiel pour le retour lquilibre structurel des finances publiques
La loi de finances initiale 2013 a t construite avec la mme exigence (gel en valeur des dpenses hors charge de la dette et des pensions et croissance des dpenses totales infrieure linflation). Un surgel de 2 Md a t par ailleurs mis en place ds le mois de janvier, au-del de la mise en rserve usuelle, portant ainsi la rserve de prcaution du Gouvernement prs de 8 Md. Lobjectif de cette mise en rserve est de favoriser la matrise des dpenses de ltat en excution, voire, si les conditions dexcution le permettent, de dgager des conomies complmentaires. La loi de programmation des finances publiques 2012-2017 prvoit que lvolution de la dpense de ltat ne dpassera pas la stabilit en valeur sur lensemble de la priode, ce qui constitue un effort indit. Le respect de cette trajectoire suppose une discipline nouvelle dans la gestion des dpenses de ltat : la circulaire du Premier ministre du 14 janvier 2013 sur les rgles pour une gestion responsable des dpenses publiques dfinit cette discipline nouvelle qui sarticule autour de trois grands principes : lautoassurance, ce qui signifie que chaque dpartement ministriel doit couvrir les alas qui laffectent ; le financement de toute nouvelle dpense exclusivement par une conomie en dpense ; et linterdiction de substituer une dpense fiscale une dpense budgtaire. Par ailleurs, les moindres recettes engendres par le crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi seront gages terme pour moiti par des conomies en dpenses. Ltat y contribue via une baisse des dpenses du primtre de la norme zro valeur de 1,5 Md en 2014. Le respect de cette trajectoire ambitieuse sappuiera sur les rformes et mesures dconomies et de rationalisation qui seront identifies, notamment dans le cadre de la modernisation de laction publique (cf. partie 6.2.1). Cette dmarche sattachera en particulier identifier les doublons et interventions redondantes, moderniser le fonctionnement des ministres afin de matriser leurs dpenses de fonctionnement, et mieux cibler les dpenses dintervention. Enfin, la charge dintrt est attendue en progression sur la priode mais la progression des dpenses totales restera moins forte que linflation, grce la baisse en valeur des dpenses hors dette et pensions.

24

3.5.3

Les dpenses des organismes divers dadministration centrale

Les organismes divers dadministration centrale, en tant qu oprateurs de ltat 11, contribueront leffort en dpense effectu. La plupart des oprateurs, globalement proches de lquilibre, sont en effet encadrs notamment par linterdiction de sendetter auprs dun tablissement de crdit ou par des titres de crance pour un terme suprieur 12 mois12, ce qui participerait la matrise de leur dpense. En outre, les oprateurs de ltat respecteront un principe de parit avec les normes que ltat simpose pour ses propres dpenses. De ce fait, la dynamique des dpenses des organismes divers dadministration centrale sur la priode de programmation est surtout imputable aux investissements davenir (acclration en dbut de priode de programmation suivi dune stabilisation puis dune baisse des dpenses en fin de priode, cf. partie 6.2.2) et la compensation des charges de service public de l'lectricit. La contribution aux charges de service public de llectricit assure le paiement EDF des charges de service public qui montent en puissance, en particulier concernant le rachat des nergies renouvelables (photovoltaque) et les tarifs sociaux de llectricit (mise en uvre du plan de lutte contre la pauvret13). Les dpenses des oprateurs refltent galement les investissements de la Socit du Grand Paris, cre fin 2010 pour porter le financement de la double boucle de mtro automatique autour de Paris, dont la mise en service est prvue entre 2020 et 2030. En parallle la poursuite des tudes pralables et des acquisitions foncires, le lancement des travaux conduirait la Socit acclrer ses dpenses. Ainsi, les dpenses des ODAC voluent en moyenne annuelle de % en volume sur la priode 2012-2017, refltant la fois les efforts importants des oprateurs sur leur fonctionnement et, pour certains leur rle dinvestisseur public (ils portent environ la moiti des investissements des administrations centrales).

3.5.4

Les dpenses des administrations de scurit sociale

En 2012, les prestations sociales verses par les administrations de scurit sociale ont progress de 3,5 % en valeur, en lgre acclration par rapport 2011 (+3,1 %). Cela reflte principalement limpact de la revalorisation exceptionnelle de lallocation de rentre scolaire (+0,4 Md) sur les prestations familiales (+2,8 % aprs 1,4 %) et laugmentation des dpenses dindemnisation du chmage (+5,3 % aprs -0,6 %) du fait de la conjoncture conomique (croissance de lactivit de 0,0 % aprs 1,7 % en 2011). Les dpenses dassurance maladie ont en revanche ralenti, en lien avec une consommation infrieure lobjectif initial vot (cf. infra).

11 Les oprateurs de ltat ont pour caractristique dexercer une activit de service public, dtre financs majoritairement par ltat et dtre sous son contrle direct. Le champ des oprateurs de ltat et celui des ODAC ne sont pas exactement superposables : les premiers correspondent une logique budgtaire, tandis que les seconds, lists chaque anne par lInsee, rpondent des critres de comptabilit nationale. 12 Larticle 12 de loi de programmation des finances publiques 2011-2014 (non abrog par la loi de programmation de dcembre 2012) leur interdit le recours lendettement pour des maturits suprieures douze mois, lexception de la Caisse de la dette publique et de la Socit de prises de participation de l'tat. 13 Augmentation du plafond de ressources permettant le recours l'ACS (aide l'acquisition d'une complmentaire sant) et, ses bnficiaires, de profiter des tarifs sociaux du gaz et de l'lectricit.

25

En 2013, les prestations ralentiraient lgrement (3,3 %), surtout la faveur de la dclration des prestations vieillesse (3,4 % aprs 4,0 %), les pensions des rgimes de base ayant en effet t revalorises de 1,3 % au 1er avril 2013 aprs 2,1 % en 2012 du fait du repli de linflation. Les prestations familiales ralentiraient galement (2,0 % aprs 2,8 % en 2012, anne marque par la revalorisation exceptionnelle de lallocation de rentre scolaire). linverse, les prestations chmage progresseraient encore de manire soutenue (6,1 % aprs 5,3 %). Enfin, le taux de progression de lOndam vot pour 2013 (2,7 %) est en lgre hausse temporaire par rapport au taux excut pour 2012 (+2,4 %) pour financer la relance de linvestissement hospitalier. Ce taux de 2,7 % doit baisser dans la suite de la programmation. En 2014-2017, les prestations sociales ralentiraient sensiblement 2,4 %, tous les risques contribuant cette inflexion. La modration des dpenses de pensions en volume se poursuivrait sous leffet de la sousindexation des pensions des rgimes de retraite complmentaire Agirc-Arrco dcide aux termes de laccord national interprofessionnel du 13 mars 2013 ; les mesures issues des travaux menes en 2013 pour quilibrer moyen terme des branches vieillesse et famille de la scurit sociale (mission confie M. Fragonard et commission prside par Mme Moreau) devront contribuer inflchir lvolution des dpenses. Enfin, lamlioration prvue du march de lemploi viendrait fortement freiner les prestations chmage. Tableau 9 volution en valeur des dpenses des administrations de scurit sociale (Croissance en valeur, en %) 2012 2013 2014-2017* Prestations d'assurance sociale 3,5 3,3 2,4 Vieillesse survie 4,0 3,4 3,1 Famille - Logement 2,8 2,0 0,8 Chmage 5,3 6,1 0,4 Ondam 2,4 2,7 2,5
* Taux de croissance annuel moyen des annes 2014-2017.

NB : le taux de progression de lONDAM 2014 est fix + 2,6 %, puis il passera +2,5 % partir de

2015.

Les prestations maladie


En 2012, linflexion des dpenses dassurance maladie, constate depuis 2008, sest poursuivie, et a permis le respect de lOndam vot par le Parlement en loi de financement de la scurit sociale (LFSS). La rforme de la gouvernance de lOndam (abaissement du seuil dalerte, mise en place dun comit de pilotage, augmentation du nombre des interventions du comit dalerte) a contribu au respect de lobjectif pour la troisime anne conscutive. Les donnes comptables les plus rcentes font mme tat dune excution nettement infrieure lobjectif initialement vot (de lordre de 0,9 Md). Ce rsultat tmoigne de lefficacit du pilotage des dpenses de sant par le Gouvernement, qui accompagne cet effort dune action structurelle sur lorganisation du systme de sant en se dotant dune stratgie nationale de sant. Pour lanne 2013, lOndam a t vot en progression de 2,7 %. Au total ce sont environ 2,5 Md de mesures dconomies qui ont t prises pour ramener lvolution des dpenses vers la cible vote, dont 1,8 Md pour les soins de ville. Elles consistent principalement en des mesures dconomies sur les produits de sant notamment sur les mdicaments princeps et gnriques ainsi que sur les dispositifs mdicaux hauteur de 0,9 Md. Elles reposent, de plus, sur la poursuite de matrise des prescriptions et damlioration des pratiques pour un montant de 0,6 Md. Ces mesures dconomies concernent 26

galement les dpenses relatives aux professionnels de soins ambulatoires hauteur de 0,2 Md : baisses tarifaires concernant certaines spcialits mdicales ainsi que la biologie et meilleure efficience des dpenses de transports de patients suivant les observations de la Cour des Comptes. Environ 0,7 Md dconomies sont ralises dans le secteur hospitalier. partir de 2014 et jusquen 2017, lvolution des dpenses dassurance maladie sous Ondam de la dernire loi de programmation des finances publiques est fixe 2,6 % pour % 2014 puis prs de 2,5 % par an en moyenne. Le respect de cette trajectoire de moyen terme sappuie sur des efforts rcurrents defficience sur le march des biens et services de soins. Au cur de cette recherche dune plus grande efficience, lamlioration des parcours de soins travers une rgulation efficace de loffre de soins destine dcloisonner les soins de ville, les soins hospitaliers et le secteur mdico-social constituera une priorit pour le Gouvernement, dans le cadre de la stratgie nationale de sant initie en 2013. En outre, ces taux de progression n'intgrent pas l'impact du crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi (CICE) sur le secteur de la sant : il permettra de baisser les cots de production des soins et donc d'inflchir d'autant la trajectoire des dpenses.

Les prestations vieillesse


Conformment aux priorits dfinies par le Gouvernement lors de la grande confrence sociale de juillet 2012, et suite la publication du rapport du Conseil dorientation des retraites en dcembre 2012, des travaux sont engages pour lquilibrage des rgimes de retraites court, moyen et long terme (commission prside par Mme Moreau, cf. partie 7.1.1). La trajectoire prsente ici, qui intgre les effets de laccord de 2013 sur les rgimes complmentaires (Agirc-Arrco), sinscrit dans cette dynamique.

Les autres prestations sociales


Les prestations familiales et de logement ont progress de 2,8 % en 2012 : cette volution rsulte des effets antagonistes de la revalorisation forfaitaire au 1er avril limite 1 % des prestations familiales par le prcdent Gouvernement (au lieu dune indexation suivant linflation) et de laugmentation exceptionnelle de 25 % de lallocation de rentre scolaire en septembre. En 2013, elles devraient crotre de 2,0 % notamment sous leffet du retour une indexation selon linflation (+1,2 % au 1er avril 2013). En intgrant les conclusions des rflexions engages pour lquilibrage moyen terme de la branche famille de la scurit sociale (mission confie M. Fragonard), notamment la modulation des allocations familiales en fonction du revenu annonce par le Prsident de la Rpublique, ces prestations ralentiraient (croissance prvisionnelle moyenne de 0,8 % par an sur la priode 2014-2017). Enfin, aprs une croissance trs soutenue en 2012 et 2013, les dpenses du rgime dassurance chmage devraient retrouver une volution plus modre, notamment sous leffet de lamlioration conjoncturelle. Par ailleurs, dans le cadre de la rengociation de la convention dassurance chmage pour la priode 20142015, les partenaires sociaux auront redfinir le cadre dindemnisation des demandeurs demploi, en tenant compte de la trajectoire financire du rgime. Dans la trajectoire prsente ici, il est fait lhypothse dun retour progressif lquilibre du rgime dassurance chmage horizon fin 2017.

27

3.5.5

Les dpenses des administrations publiques locales

Le solde des administrations publiques locales serait proche de lquilibre sur la priode 2013-2017, la dpense locale sinscrivant en ralentissement par rapport au rythme observ au cours des annes 2000. La dynamique de linvestissement local constate en 2011 et 2012 se poursuivrait en 2013, anne prcdant les lections municipales. Compte tenu des reculs enregistrs en 2009 et 2010, les dpenses dquipement des collectivits ne progresseraient toutefois que faiblement (+0,6 % en moyenne par an en valeur) sur lensemble du cycle lectoral 2008-2013. Linvestissement local baisserait en 2014 et en 2015, puis se redresserait progressivement jusquen 2017, en cohrence avec le profil constat au cours des cycles prcdents. La progression des dpenses courantes resterait contenue sur la priode de programmation, dans un contexte budgtaire contraint par la baisse en valeur des concours financiers de ltat aux collectivits (-1,5 Md en 2014 et -1,5 Md supplmentaires en 2015). En 2013 et 2014, les dpenses sociales et de fonctionnement seraient affectes par la dgradation de la situation conomique, avec une hausse des dpenses de RSA socle . Les collectivits participeraient en outre la mise en uvre de la politique de lemploi, au travers de la monte en charge des emplois davenir. Elles participeraient la mise en place de la rforme des rythmes scolaires, avec un soutien financier pour les collectivits disposant de peu de moyens. Une conjoncture conomique plus favorable et la fin de la monte en charge de certaines prestations sociales (prestation de compensation du handicap en particulier) devraient permettre un ralentissement des dpenses courantes au cours de la seconde partie de la priode de programmation.

3.6 volution des recettes publiques 3.6.1 Les recettes des administrations publiques
Aprs une progression sur la priode 2011-2014 lies aux mesures prises pour ramener le dficit sous 3 %, le taux de prlvements obligatoires diminuera ensuite pour stablir 46,3 % du PIB en 2017, au mme niveau quen 2013. La prvision intgre leffet de lensemble des mesures votes, lengagement de la loi de programmation des finances publiques de contrebalancer la baisse de rendement en 2014 de mesures prises pour 2013, les mesures qui seront prises pour compenser les rendements infrieurs aux prvisions (taxes sur les transactions financires principalement) et les mesures censures par le Conseil constitutionnel et pour stabiliser les niches fiscales en valeur, ainsi que lintensification de la lutte contre la fraude fiscale. La trajectoire incorpore galement limpact en recette de laccord des partenaires sociaux sur les rgimes complmentaires de retraites. En 2015-2017, la monte en puissance du crdit dimpt comptitivit emploi, financ pour moiti par des conomies en dpense, contribuera rduire le ratio de prlvements obligatoires. Les marges de manuvre pour des baisses de prlvements obligatoires dgages par le maintien des efforts en dpense, seront utilises, une fois le retour lquilibre structurel acquis, pour rduire la pression fiscale. Llasticit des prlvements obligatoires la croissance nominale est attendue lgrement infrieure lunit en 2013 et 2014 : en 2013 du fait des recettes de ltat (sur-raction la baisse de limpt sur les socits) et, en 2014 du fait des cotisations perues par les administrations de scurit sociale (reprise retarde de la masse salariale en lien avec le cycle de productivit). Par la suite, llasticit est de 1,0 en moyenne sur la priode 2015-2017.

28

Tableau 10 volution du taux de prlvements obligatoires


Taux de prlvements obligatoires (% du PIB) Elasticit des prlvements obligatoires 2011 43,7 1,1 2012 44,9 1,1 2013 46,3 0,9 2014 46,5 0,9 2015-2017 46,5 1,0

Sur lanne 2013, le taux de prlvements obligatoires progresserait de 1,4 point (46,3 % aprs 44,9 %). Cest le reflet dun effort de redressement important pour permettre une baisse du dficit dans un environnement conomique encore dfavorable. Ces mesures rsultent en grande partie des lois financires initiales pour 2013 et de la monte en charge des mesures prises lors de la loi de finances rectificative de juillet 2012. ces mesures sajoute 0,2 point deffet des mesures nouvelles prises antrieurement au 1er juillet 2012 rsultant principalement des lois de finances pour 2012, ainsi que de la loi de financement de la scurit sociale. Lensemble de ces mesures contribuent hauteur de 1,4 point de PIB lvolution du taux de prlvements obligatoires, tandis que lvolution spontane serait lgrement infrieure celle du PIB. Sur la priode 2014-2017, la progression du taux de prlvements obligatoires serait beaucoup plus modre en 2014 (46,5 % aprs 46,3 %) puis le ratio reviendrait 46,3 %. La progression en 2014 refltera notamment la compensation des rendements infrieurs aux prvisions en 2013 (taxe sur les transactions financires principalement), la compensation des mesures censures par le Conseil constitutionnel, la rduction des niches fiscales et sociales, lintensification de la lutte contre la fraude fiscale, ainsi que limpact en recettes de laccord des partenaires sociaux sur les rgimes complmentaires de retraites. La trajectoire incorpore galement le profil temporel classique des taux des impts des collectivits locales en lien avec le cycle lectoral et la hausse de la contribution au service public de llectricit conformment lengagement de rsorber les dficits passs de la CSPE. En fin de priode, le taux de prlvements obligatoires sera rduit grce aux marges de manuvre retrouves pour des baisses de prlvements obligatoires une fois le retour lquilibre structurel acquis et grce lentre en vigueur, puis la monte en puissance du crdit dimpt en faveur de la comptitivit et lemploi (cf. partie 6.3.2). Financ pour moiti par des conomies en dpenses, il contribue rduire le ratio de prlvements obligatoires hauteur de plus de 10 Md lhorizon 2017. Par ailleurs, le poids des recettes hors prlvements obligatoires (non fiscales) dans le PIB serait constant 7,2 % sur la priode 2014-2017.

3.6.2

Les recettes de ltat

En 2013, les prlvements obligatoires de ltat seraient en nette progression par rapport 2012. Cette progression sexplique avant tout par la stratgie fiscale de consolidation du Gouvernement, qui se traduit par un impact positif des mesures nouvelles dont les principales sont :

Concernant les mnages : la cration dune nouvelle tranche 45 %, labaissement du plafond du quotient familial, limposition au barme des revenus du capital, comme ceux du travail, le rtablissement du barme progressif de limpt de solidarit sur la fortune, et en sens inverse, la majoration de la dcote pour les mnages les moins aiss. Pour les entreprises : le plafonnement de la dductibilit des charges financires dans le calcul du rsultat fiscal imposable limpt sur les socits, la rforme du calcul de la quote-part pour frais et charges sur les plus-values de cession de titres de participation, le durcissement de la
29

limitation des possibilits de report des dficits passs, la rforme du cinquime acompte, la prorogation pour deux ans de la contribution exceptionnelle de 5 % sur limpt sur les socits portant sur les grandes entreprises, et la contribution exceptionnelle sur les entreprises dassurance pour la seule anne 2013. Plusieurs mesures de la deuxime loi de finances rectificative pour 2012 du mois daot 2012 ont galement un effet la hausse sur les recettes sur 2013, notamment la cration dune contribution de 3 % sur le versement de dividendes, un ensemble de mesures anti-abus en matire de fiscalit des entreprises visant supprimer la possibilit de certains montages fiscaux, le retour sur les allgements en matire de droits de succession et le retour la fiscalisation des heures supplmentaires. lgislation constante, les prlvements obligatoires de ltat ne progresseraient que de 1,6 % en 2013, soit un dynamisme infrieur celui du PIB nominal (+1,7 %). La croissance spontane peu soutenue de limpt sur les socits et de la taxe sur la valeur ajoute expliquerait lessentiel de cette faible progression. En 2014, les prlvements obligatoires de ltat crotraient spontanment un peu plus vite que le PIB nominal (+3,0 %). Les mesures nouvelles, notamment les mesures prises en juillet 2012, en loi de finances pour 2013 et celles du futur projet de loi de finances pour 2014 (qui porteront notamment sur lintensification de la lutte contre la fraude, la rduction de niches fiscales et sociales et compenseront le rendement moindre de mesures comme la taxe sur les transactions financires ou la baisse, prvue ds la loi de finances pour 2013, du rendement de certaines mesures 2013), nettes de limpact du crdit dimpt comptitivit emploi, contribueraient la progression du taux de prlvements obligatoires. Sur la priode 2015-2017, il est fait lhypothse dune progression spontane des prlvements obligatoires perus par ltat trs proche de la croissance nominale. Dans le mme temps, la monte en puissance du CICE et les marges de manuvre dgages en fin de priode pour des baisses, aprs atteinte de lquilibre structurel, permettraient une diminution des prlvements.

3.6.3

Les recettes des administrations de scurit sociale

En 2012, les recettes des administrations de scurit sociale ont progress de 3,4 %. Le dynamisme des cotisations sociales (+3,0 %) a excd celui de la masse salariale prive (+2,2 %), notamment du fait de la suppression de lexonration de cotisations sur les heures supplmentaires. Les hausses de taux de cotisations destines financer le dispositif de dpart la retraite anticip pour carrires longues ont galement procur des recettes supplmentaires ds 2012. Les mesures nouvelles ont par ailleurs soutenu le dynamisme des recettes fiscales (+4,7 %). La hausse des taxes et impts sur la production tient principalement une double augmentation du taux de forfait social (passage de 6 % 8 % en loi de financement de la scurit sociale 2012, puis de 8 % 20 % dans la 2e loi de finances rectificative pour 2012). La majoration de 2 points du prlvement social sur les revenus du capital a galement contribu la hausse des recettes fiscales. Dautres mesures, votes antrieurement, telles que la rduction de labattement forfaitaire de contribution sociale gnralise (CSG) pour frais professionnels ou la suppression de lexonration partielle de taxe spciale sur les conventions dassurance (TSCA) pour les contrats solidaires et responsables, ont aussi contribu la croissance des recettes sociales de 2012. En 2013, les recettes sociales devraient ralentir principalement en raison de la dclration de la masse salariale prive (1,3 % aprs une progression de la masse salariale Acoss de 2,2 %). Ce ralentissement se reflterait dans lvolution spontane des recettes sociales. Ces dernires seraient par ailleurs marques par de nombreuses mesures nouvelles : impact en anne pleine de la suppression de lexonration des heures 30

supplmentaires (et raffectation vers ltat du panier de recettes affectes en compensation), hausse des taux de cotisation de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivits locales (CNRACL), de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions librales (CNAVPL) et de la branche accidents du travail - maladies professionnelles (AT-MP) du rgime gnral, mesures portant sur les cotisations du rgime social des indpendants, hausses de la fiscalit sur le tabac et les bires, assujettissement des retraites la contribution additionnelle de solidarit pour lautonomie, largissement de lassiette et cration dune tranche supplmentaire pour la taxe sur les salaires, effet report en 2013 de la hausse en 2012 du taux du forfait social et de la hausse du taux de prlvement social sur les revenus du capital. En 2014, la masse salariale prive se redresserait progressivement (2,4 % aprs 1,3 %) ce qui soutiendrait les recettes sociales. Leur progression est galement marque par la hausse de cotisations issue de laccord sur les taux de cotisations de retraites Agirc-Arrco sign par les partenaires sociaux, en lien avec les rflexions engages par ailleurs pour assurer lquilibre des rgimes de retraite court, moyen et long termes. Sur 2015-2017, avec la consolidation de la reprise conomique, la masse salariale prive crotrait 4,0 % en rythme annuel, et soutiendrait ainsi le dynamisme des cotisations sociales, qui est la principale base pour les recettes sociales.

3.6.4

Les recettes des administrations publiques locales

Aprs une anne 2012 de progression un peu plus dynamique que le PIB, les prlvements obligatoires des administrations publiques locales devraient saccrotre en 2013 spontanment au mme rythme que le PIB. Si les recettes de droits de mutation titre onreux sont attendues en baisse par rapport 2012 compte tenu du ralentissement observ sur le march immobilier, cette baisse devrait tre compense par des recettes dynamiques de cotisation sur la valeur ajoute des entreprises et dimpts directs locaux, ces derniers tant peu sensibles aux fluctuations de lactivit. Les mesures nouvelles portant sur les taux dimpts directs locaux seraient limites. Par ailleurs, les transferts de ltat aux collectivits (hors fonds de compensation de la TVA) sont stabiliss en valeur par rapport 2012. En 2014, les prlvements obligatoires des administrations publiques locales crotraient spontanment un rythme proche du PIB, comme en 2013. Les transferts de ltat aux collectivits diminueront en valeur : la diminution de 750 M prvue par la loi de programmation des finances publiques sajoutera un effort supplmentaire de 750 M dans le cadre de leffort partag de matrise de la dpense publique. Sur la priode 2015-2017, les prlvements obligatoires des administrations publiques locales progresseraient un rythme proche du PIB, avec une lasticit moyenne sur la priode proche de lunit. Les hausses de taux dimpts directs locaux seraient plus dynamiques en 2015-2016, conformment au cycle lectoral traditionnellement observ. Avec une nouvelle baisse de 1,5 Md en 2015, la baisse cumule des concours de ltat sur la priode 2013-2015 sera de 3 Md.

3.7 Dette publique et flux de crances


En 2012, un dficit encore lev bien que rduit, latonie de lactivit et limpact des plans europens dassistance financire ont fait progresser lendettement public de 4,4 points de PIB, 90,2 % du PIB (87,8 % du PIB hors soutien financier la zone euro, cf. encadr supra). Le solde public, 4,8 %, a t infrieur de 3,5 points au solde stabilisant la dette publique, ce dernier tant particulirement 31

lev en 2012 (-1,4 % du PIB en 2012) du fait de lenvironnement conomique dfavorable (croissance du PIB en valeur de seulement 1,6 % aprs 3,3 % en 2011). De plus, les flux de crances ont contribu accrotre le ratio de dette de +0,9 point. Limpact du soutien financier la zone euro a t important, faisant progresser le ratio de dette de +1,7 point en 2012, avec lacclration des prts du Fonds europen de stabilisation financire correspondant au second plan daide la Grce, et au soutien du Portugal et de lIrlande14. Les souscriptions au capital15 du mcanisme europen de stabilit (MES) ont t par ailleurs significatives (6,5 Md sur un total de 16,3 Md verser jusque fin 2016) afin que le MES monte rapidement en puissance. Ces lments nont t quen partie compenss par les gains de trsorerie des administrations publiques (pour prs de 1 point, avec en particulier le reflux de la trsorerie de la Cades et la faiblesse des taux dintrt qui procure des primes dmission).

Tableau 11 Dcomposition de lvolution du ratio dendettement public


(% du PIB) Dette publique (hors soutien financier la zone euro) Dette publique Variation de dette publique cart au solde stabilisant
Solde public Solde stabilisant la dette publique

2012 87,8 90,2 4,4 3,5


-4,8 -1,4

2013 90,6 93,6 3,4 2,2


-3,7 -1,5

2014 91,1 94,3 0,7 0,2


-2,9 -2,7

2015 89,8 92,9 -1,4 -1,4


-2,0 -3,4

2016 87,8 90,7 -2,2 -2,1


-1,2 -3,3

2017 85,3 88,2 -2,6 -2,6


-0,7 -3,3

Flux de crances

0,9

1,2

0,5

0,0

-0,1

0,0

En 2013, le ratio dendettement public progresserait moins rapidement (+3,4 points de PIB, 93,6 % du PIB) grce la rduction du dficit. Dans un contexte conomique toujours dfavorable (croissance du PIB en valeur de 1,7 %) qui maintient le solde stabilisant un niveau lev comme en 2012 (-1,5 % aprs -1,4 %), les efforts de rduction du dficit public (3,7 % aprs 4,8 %) permettent de ralentir la progression de la dette (cart au solde stabilisant de 2,2 points aprs 3,5 points en 2012). Cet effet est cependant rduit par des flux de crances plus importants quen 2012 (+1,2 point de PIB aprs +0,9 point), en dpit dune moindre part imputable au soutien la zone euro (+0,7 point aprs +1,7 point, avec un ralentissement des prts accords par le FESF tandis que la souscription au capital du MES serait au mme niveau quen 2012). Ces flux de crances seraient en effet plus levs quen 2012 avec lhypothse dabsence de gain de trsorerie ( la diffrence de 2012) et la souscription au capital de la Banque Europenne dInvestissement (BEI, pour 1,6 Md). En 2014, le dficit serait ramen quasiment au niveau stabilisant la dette et le ratio de dette progresserait de ce fait trs modrment (+0,7 point 94,3 % aprs +3,4 points en 2013), toujours tir par les plans europens dassistance financire. La combinaison dun dficit nettement rduit (-2,9 % du PIB contre -3,7 % du PIB en 2013) et dune activit en redressement rduirait mcaniquement la progression du ratio de dette (cart au solde stabilisant de 0,2 point de PIB). Les flux de crances

Eurostat a en effet dcid que les montants prts par le FESF devaient tre rattachs directement la dette des tats apportant des garanties, au prorata de celles-ci (ce qui correspond la cl BCE hors Grce, Irlande et Portugal). 15 Les engagements du MES ne seront pas comptabiliss dans la dette maastrichienne des tats, mais le financement de la souscription au capital du MES, sil est effectu par emprunt, pse sur la dette.
14

32

anticips pour 2014 ne slvent qu 0,5 point de PIB, ports essentiellement par les soutiens aux pays en difficult de la zone euro (dernires tranches accordes lIrlande, la Grce et au Portugal via le FESF et dernire dotation en capital prvue au MES). Sur la priode 2015-2017, avec le retour un quilibre structurel des finances publiques et une croissance de lactivit de 2 % en volume, le ratio de dette diminuerait de 2 points par an en moyenne. En effet, le dficit passera nettement au-dessus du solde stabilisant (environ -3,3 %, avec une croissance du PIB de 3,7 % en valeur). Par ailleurs, les flux de crances sont conventionnellement nuls partir de 2015 hors impact des plans europens dassistance financire : en labsence de nouveau prt du FESF et avec la fin en 2014 de la capitalisation du MES, le seul flux de crances serait le dbut du remboursement de lIrlande et du Portugal au FESF16 (cf. encadr 3).

Encadr 3 Impact sur la dette publique des plans europens dassistance financire Dans un contexte de tensions sur les marchs europens partir de lautomne 2009, plusieurs tats membres de la zone euro ont d successivement faire appel la solidarit europenne pour se financer, les taux dintrt exigs par les marchs tant devenus trop levs. Limpact du soutien financier la zone euro sur la dette publique de la France sera de 67,5 Md horizon 2017, dont 62,5 Md ds lanne 2013.

Tableau 12 Endettement imputable au soutien financier la zone euro (cart au compte central)
(Md) Dette au sens de Maastricht (cumul) dont prts bilatraux la Grce dont prts du FESF la Grce dont prts du FESF l'Irlande dont prts du FESF au Portugal dont dotation en capital au MES 2012 48,1 11,4 23,6 2,6 4,0 6,5 2013 62,5 11,4 29,1 3,8 5,1 13,0 2014 68,7 11,4 31,6 3,8 5,6 16,3 2015 68,7 11,4 31,6 3,8 5,6 16,3 2016 67,5 11,4 31,6 3,1 5,1 16,3 2017 67,5 11,4 31,6 3,1 5,1 16,3

Lors de lvaluation par la Commission et le Conseil du respect des critres du dficit et de la dette, le Pacte de stabilit et de croissance (rglement 1467/97 rvis, article 2) prvoit expressment quune attention particulire est accorde la dette rsultant dun soutien bilatral et multilatral entre tats membres dans le cadre de la prservation de la stabilit financire et la dette lie aux oprations de stabilisation financire pendant des crises financires majeures. Les trois instruments dassistance financire successivement mis en place sont les suivants :

16

Les discussions en cours sur une ventuelle extension des maturits des prts lIrlande et au Portugal pourraient nanmoins conduire reporter ces chances au-del de lhorizon du programme de stabilit.

33

1) Les prts bilatraux : Les tats membres de la zone euro ont, ds le printemps 2010, soutenu la
Grce, conjointement avec le FMI, via des prts bilatraux programms jusque mi-2013, pour un montant de 110 Md (80 Md17 pour lUE, dont 16,8 Md pour la France18, et 30 Md pour le FMI).

2) Le Fonds europen de stabilit financire : Les tats membres de la zone euro ont galement cr,
afin de porter assistance tout pays de la zone euro en faisant la demande, le Fonds europen de stabilit financire (FESF) dune capacit de 440 Md, qui sajoutent aux 60 Md du Mcanisme europen de stabilit financire (MESF), instrument communautaire gag sur le budget de lUnion europenne et destin aux 27 tats membres. Les garanties accordes par les tats-membres sur les prts du FESF sont comptabilises dans leurs dettes maastrichtiennes au prorata de la souscription des banques centrales nationales au capital de la BCE : 20,39 % pour la France, mais compte-tenu de la nonparticipation des tats-membres sous programme, cette cl est de 21,83 %. Le FESF et le MESF ont t activs pour aider lIrlande et le Portugal : dabord pour lIrlande fin 2010 (pour un total de 85 Md dont 17,7 Md pour le FESF soit 3,8 Md pour la quote-part de la France) avec un programme chance fin 2013, puis pour le Portugal mi-2011 (plan de 78 Md dont 26 Md pour le FESF, soit 5,6 Md pour la France) avec un programme couvrant le financement des administrations publiques de ce pays jusqu mi-2014. Suite laggravation de la situation conomique et financire de la Grce partir de mi-2011, un deuxime programme dassistance financire la Grce a t mis en place en mars 2012. Les tatsmembres de la zone euro et le FMI assurent un nouveau financement de 130 Md additionnel ce qui restait dbourser au titre du premier programme, qui couvre la priode 2012-2014. Il est assur par le FESF, qui reprend galement sa charge les tranches restantes des prts bilatraux prvus envers la Grce (24,4 Md, auxquels sajoutent 9,9 Md de non-dbours par le FMI). tant donne la participation du FMI, les tats membres garantiront au total 144,6 Md dans le cadre de ce 2e programme dassistance, dont 31,6 Md pour la France (dont la partie non dbourse du premier programme). La France sest ainsi engage, via les prts bilatraux ou le FESF, financer ou garantir 52,4 Md (2 % de PIB) daide financire aux tats priphriques horizon fin 2014. lhorizon de ce programme de stabilit (2017), les premires tranches verses au Portugal et lIrlande devraient tre rembourses19, pour un total de 5,8 Md (ayant un impact de 1,2 Md la baisse sur la dette franaise). Les autres tranches de prt courent au-del de lhorizon de prvision du programme de stabilit. Pour les prts du FESF lIrlande et au Portugal, la maturit moyenne maximale des prts est de 15 ans, conformment la dcision prise le 21 juillet 2011. Suite aux dcisions de lEurogroupe du 26 novembre 2012, la maturit moyenne des prts la Grce est dsormais de 20 ans pour les prts bilatraux et de 32,5 ans pour les prts du FESF.

Ramens 77,3 Md suite la non-participation de la Slovaquie et au retrait de lIrlande et du Portugal. Sur ces 16,8 Md, 11,4 Md ont t effectivement dcaisss ; le reliquat ayant t intgr dans le 2e programme dcid en mars 2012 et port financirement par le FESF. 19 Les discussions en cours sur une ventuelle extension des maturits des prts lIrlande et au Portugal pourraient nanmoins conduire reporter ces chances au-del de lhorizon du programme de stabilit.
17 18

34

3) Le Mcanisme europen de stabilit : Le FESF et le MESF nont plus vocation accorder de


nouveaux prts20 depuis lentre en vigueur du Mcanisme europen de stabilit (MES) le 28 septembre 2012. En effet, le FESF avait t cr en tant quinstitution temporaire, et naura pas la possibilit de sengager dans de nouveaux programmes dassistance financire aprs juin 2013. Le Conseil europen de dcembre 2010 a donc dcid de linstauration dun mcanisme prenne pour prserver la stabilit financire de la zone euro. Le MES a vocation tre permanent et reposer, non pas seulement sur des garanties des tats, mais sur un capital effectivement constitu. Dans un avis du 7 avril 2011 reposant sur les caractristiques dcrites dans les conclusions du Conseil Europen des 24 et 25 mars 2011, Eurostat a estim que les engagements du MES ne seront pas comptabiliss dans la dette maastrichtienne des tats-membres21, et que seule serait comptabilise la souscription au capital libr (80 Md, soit 16,3 Md pour la France soit 20,4 %) dans la mesure o celle-ci fait lobjet dun financement par emprunt. Ce capital sera souscrit en 5 tranches de 3,3 Md. Conformment la dclaration dintention des chefs dtat et de Gouvernement du Conseil europen du 2 mars 2011, la France a ainsi ouvert 16,3 Md dautorisations dengagements dans la loi de finances rectificative du 8 fvrier 2012, puis a ratifi le trait instituant le MES le 8 mars 2012. Les deux premires tranches ont t verses en octobre 2012 (impact de 6,6 Md sur la dette en 2012) et les trois tranches restantes devraient tre verses un rythme semestriel compter davril 2013. Les premiers dboursements du MES ont eu lieu au bnfice de lEspagne dans le cadre de son programme de recapitalisations bancaires dcid en juillet 2012, pour un montant de 41,4 Md vers en dcembre 2012 et fvrier 2013 sans impact donc sur la dette franaise. Suite l'accord de l'Eurogroupe des 15 et 24 mars 2013, le principe d'une assistance financire Chypre, pour un montant de 10 Md, a galement t act. Le premier dboursement du MES associ devrait intervenir d'ici fin avril, mais ne psera pas non plus sur la dette franaise.

20 Le FESF est dsormais en gestion extinctive, cest--dire que les prts dj accords continueront dtre grs par le FESF jusqu leur remboursement complet mais que toute assistance financire nouvelle sera dsormais accorde par le MES. 21 En effet, le MES est une institution internationale permanente bnficiant de dispositions de droit public, dote dune structure de gouvernance analogue celles des institutions financires internationales (avec notamment un conseil des gouverneurs, un conseil des directeurs et un directeur gnral), et ayant un capital de 80 Md (15 % de ses engagements durant la priode de monte en capital).

35

4. Respect du Pacte de Stabilit et de Croissance


4.1 La procdure pour dficit public excessif (DPE) 4.1.1 Cibles dajustement structurel des recommandations du Conseil
Des efforts pour assurer le respect des recommandations du Conseil
Le Conseil ECOFIN a adress la France le 2 dcembre 2009 une recommandation pour mettre fin dici 2013 la situation de dficit public excessif constate en 2008, demandant un ajustement structurel de plus de 1,0 point par an en moyenne sur la priode 2010-2013. la suite du programme de stabilit 2010-2013 soumis en janvier 2010, le Conseil ECOFIN a estim, dans ses conclusions du 13 juillet 2010, que la France avait agi conformment cette recommandation. Depuis lors, cette procdure est mise en sommeil. son arrive au printemps 2012, le Gouvernement a pris les mesures ncessaires pour scuriser lajustement structurel de plus de 1,0 point par an sur 2010-2013 de la recommandation de dcembre 2009. La France sest attache, comme le lui demandait le Conseil dans sa recommandation du 10 juillet 2012, renforcer la stratgie de redressement des finances publiques. Les mesures prises en juillet 2012 ont scuris latteinte des objectifs structurels, en plus dune excution des dpenses de ltat et de lassurance maladie rigoureuse. En 2013, leffort structurel est historiquement lev (+1,9 point). Lajustement rsulte principalement de la monte en puissance des mesures votes dans la deuxime loi de finances rectificative pour 2012 et de leffet de celles inscrites dans les lois financires pour 2013. Ces efforts cumuls de 2012-2013 permettront dassurer une rduction du dficit nominal de 1,6 point (3,7 % en 2013 aprs 5,3 % en 2011), malgr limpact dune activit conomique quasiment stable en volume sur deux ans qui augmente le dficit conjoncturel de 1,2 point, et malgr des contentieux fiscaux creusant le dficit de 0,2 point de PIB en 2013 par rapport 2011.

Pour viter de trop peser sur lactivit, cet effort a t partag en 2013 entre recettes et dpenses, en mettant laccent ct recettes sur des mesures cibles sur les grandes entreprises et sur les mnages les plus aiss
Leffort sur les dpenses est trs important en 2012-2013 avec une volution de la dpense publique en volume (hors lments particuliers de comptabilisation22) limite 0,8 % sur la priode 2012-2013, nettement infrieure sa tendance historique dun peu plus de 2 %. Cet effort est partag entre lensemble des acteurs. Les dpenses de ltat et de la scurit sociale sont encadres par les rgles de la loi de programmation des finances publiques (pas daugmentation en valeur des dpenses du budget gnral hors charge de la dette et pensions et norme dvolution de lOndam) ; la participation leffort en dpense des oprateurs se traduit par une matrise des dotations qui leur sont verses et une baisse des taxes qui leur
Les recettes de mises aux enchres de frquences hertziennes, trs leves en 2012 (2,6 Md aprs 0,9 Md en 2011) puis nulles en 2013, sont comptabilises en moindres dpenses. Par ailleurs, les dpenses militaires sont enregistres en comptabilit nationale au moment de la livraison et non au moment du paiement, ce qui peut entraner des variations importantes sur la dpense publique. Enfin, la recapitalisation de Dexia en 2012 reprsente un impact temporaire de 2,6 Md sur la dpense publique.
22

37

sont affectes ; la participation leffort des collectivits territoriales passe quant elle par une stabilisation en valeur des concours de ltat. Les mesures prises pour 2012 et 2013 assurent un ajustement structurel suprieur 4 points de PIB sur la priode 2010-2013, conformment aux exigences de la recommandation adresse par le Conseil la France en dcembre 2009. En outre, la France confirme quelle a pris, via la loi de programmation, lengagement datteindre l'quilibre structurel avant la fin de la lgislature (cf. partie 3).

Encadr 4 Les mesures de redressement des finances publiques prises pour 2012-2013 depuis le prcdent programme de stabilit Confront ds son entre en fonction un environnement conomique dgrad et des perspectives de recettes fiscales infrieures aux montants inscrits en loi de finances pour 2012 et sous-jacents au programme de stabilit davril 2012, comme la indiqu la Cour des comptes dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, le Gouvernement a adopt des mesures rapides en recettes et en dpenses pour viter une dgradation des comptes publics.

La loi de finances rectificative daot 2012


En recettes, la loi de finances rectificative daot 2012 comprenait ainsi 14 Md de mesures nouvelles, dont plus de 7 Md effectives ds 2012. Ces mesures, qui ont constitu la premire tape de la rforme fiscale, ont cibl en priorit sur les mnages les plus aiss et les grandes entreprises ou le secteur financier, afin de prserver linvestissement et lemploi. Parmi les principales mesures figurent : l'abaissement des abattements consentis lors des successions et donations. Un abaissement 100 000 euros de labattement sur les successions est prvu, ainsi que l'allongement du dlai de 10 15 ans entre deux donations. 88 % des successions continuent toutefois d'tre exonres ; le doublement de la taxe sur les transactions financires (0,2 %). Dans lattente dune rvision plus profonde, en phase avec les ngociations communautaires en cours, le rendement de la taxe a t accru ; un ensemble de mesures anti-abus en matire de fiscalit des entreprises, visant limiter les possibilits de montages fiscaux avantageux ; l'augmentation de 14 30 % de la taxe sur les stock-options pour les entreprises, et de 8 10 % pour les bnficiaires ; l'augmentation de 8 % 20 % du taux du forfait social;

la suppression de lexonration et de la dfiscalisation des heures supplmentaires, sauf pour les cotisations patronales des PME de moins de 20 salaris qui bnficient dune rduction forfaitaire ; La loi de finances rectificative a par ailleurs mis en place des dispositifs temporaires pour 2012, comme le paiement de la contribution exceptionnelle dimpt sur les socits portant sur les grandes entreprises due au titre de 2012, la contribution exceptionnelle sur la fortune pour les patrimoines de plus de 1,3 M (dispositif transitoire avant la rforme de lISF), et la contribution exceptionnelle sur la valeur des stocks de produits ptroliers (visant faire contribuer les entreprises du secteur ptrolier leffort de redressement). En dpenses, le Gouvernement a paralllement mis en uvre des mesures dconomies budgtaires pour faire face aux risques forts identifis par la Cour des comptes dans son audit des finances publiques publi 38

en juillet 2012 et estims entre 1,2 et 2,0 Md. Un surgel supplmentaire de 1,5 Md sur les dpenses de ltat a t en particulier mis en place. Cette matrise stricte des dpenses a t confirme par la loi de finances rectificative de novembre, qui a intgralement compens les ouvertures de crdit ncessaires pour faire face aux drapages observs par des annulations de crdits. Fin 2012, les annulations de crdits mis en rserve ont t trs leves (2,7 Md soit deux fois plus quen 2010 et 2011). Au final, les mesures prises en 2012 ont permis une matrise historique de la dpense de ltat : les dpenses hors dette et pensions ont t conformes lobjectif, revu la baisse de 2,4 Md par rapport au projet de loi de finances, avec mme une lgre sous-excution de 0,1 Md ; les dpenses y compris dette et pensions ont connu une baisse historique de 0,3 Md par rapport 2011, alors quen moyenne sur les cinq dernires annes, les dpenses y compris dette et pensions ont cr de 5 6 Md par an. Les rsultats provisoires concernant la ralisation de lOndam 2012 indiquent enfin une sous-excution de prs de 1 Md sur lOndam 2012 par rapport lobjectif vot, ce qui atteste de la meilleur matrise depuis la cration de lOndam en 1996. Ces rsultats tmoignent la fois de la rsolution du Gouvernement modrer les dpenses de sant sur le long terme et de lefficacit du nouveau cadre de gouvernance de lOndam avec une plus grande implication du comit dalerte.

La loi de finances pour 2013 et la loi de financement de la scurit sociale pour 2013
La loi de finances pour 2013 et la loi de financement de la scurit sociale pour 2013 ont poursuivi leffort de redressement, avec un ajustement de 30 Md sur lanne 2013 se rpartissant entre 20 Md de mesures en recettes et 10 Md en baisses de dpenses de ltat, auxquelles sajoutent les conomies sous-jacentes une cible de dpenses dassurance maladie nettement infrieure la croissance tendancielle. Les prlvements supplmentaires sur les entreprises mis en place en 2013 ont davantage cibl les grandes entreprises, afin de rquilibrer limposition en faveur des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermdiaire. Les mesures principales sont les suivantes : le plafonnement de la dductibilit des charges financires, qui remet en cause le rgime antrieur, excessivement favorable au financement par endettement. Il prserve les PME, dans la mesure o il ne sapplique qu partir de 3 M de charges financires nettes ; la limitation de lavantage li lexonration des plus-values long terme ralises par les entreprises loccasion de la cession des titres de participation ; lamnagement du mcanisme de report en avant des dficits des socits soumises limpt sur les socits, via labaissement du taux de diminution du bnfice imposable susceptible de rduction grce un report de dficits ; la modification du rgime des acomptes dimpt sur les socits, via labaissement du seuil de chiffre daffaires partir duquel le dernier acompte dimpt sur les socits doit tre acquitt 250 M ; la cration de la contribution sur la rserve de capitalisation des socits dassurance.

Les mesures concernant les mnages sont destines renforcer la progressivit de limposition des personnes : la cration dune tranche dimposition 45 %, qui concerne la fraction des revenus suprieure 150 000 par part de quotient familial ; labaissement du plafond quotient familial 2 000 par part ;

39

limposition au barme progressif de limpt sur le revenu des dividendes et des produits de placement taux fixe, ainsi que des plus-values mobilires et des droits sociaux, permettant de taxer les revenus du capital comme les revenus du travail ; la revalorisation de la dcote lentre du barme de limpt sur le revenu pour les mnages les plus modestes ; le plafonnement global des niches fiscales, abaiss de 18 000 plus 4 % du revenu imposable du foyer fiscal 10 000 ; la rforme de limpt de solidarit sur la fortune via le renforcement de la progressivit du barme.

Paralllement ces hausses de recettes, un effort en dpense suprieur 10 Md est opr sur le budget de ltat pour 2013. Une conomie de 10 Md sera ralise, se dcomposant en 9 Md destins compenser la dynamique tendancielle dvolution de la dpense et 1 Md compensant des mesures nouvelles (recrutement denseignants, contrats davenir, service civique principalement). Ces conomies reposent sur une srie de mesures. Une baisse des crdits de fonctionnement de tous les ministres et la stabilit de la masse salariale permettent une conomie de 2,8 Md. Les dpenses de dfense sont plus limites que ce que prvoyait la loi de programmation militaire, hauteur de 2,2 Md et les dpenses dinvestissement de ltat sont diminues de 1,2 Md grce au dcalage ou lannulation de projets non prioritaires et la rationalisation des investissements en infrastructures de transport. Lamlioration du ciblage et lencadrement renforc des interventions de ltat permettent de gnrer une conomie de 2 Md. Les oprateurs de ltat et les collectivits territoriales sont enfin associs leffort de redressement hauteur de 1,8 Md (stabilisation ou baisse des dotations, rduction des taxes affectes aux oprateurs). Sajoute cet effort sur la dynamique des dpenses la compensation en gestion de la hausse de 837 M du prlvement sur recettes au profit de lUnion europenne, au titre du budget rectificatif vot fin 2012.

La scurisation de leffort structurel en 2013


Lintgralit des mesures entranant de nouvelles dpenses sera compense par des conomies sur dautres postes conformment aux engagements pris par le Premier ministre, notamment dans la circulaire du 14 janvier 2013 intitule Rgles pour une gestion responsable des dpenses publiques . Elle rappelle et prcise le principe dauto-assurance au sein des programmes (cf. partie 3 sur la dpense de ltat) et le principe selon lequel toute nouvelle dpense devra tre gage par une conomie quivalente en dpense, et quaucune dpense ne pourra tre finance par une augmentation de recettes. La cration ou laugmentation dune taxe existante ne pourra en outre justifier une augmentation de dpense. Par ailleurs, les partenaires sociaux se sont entendus en mars 2013 sur une revalorisation forfaitaire des prestations des rgimes complmentaires Agirc-Arrco infrieure linflation pour 2013, et gale linflation moins 1 point sur 2014-2015, ainsi que sur des hausses de taux de cotisation sur 2014-2015.

4.1.2

Gouvernance et qualit des finances publiques

Par ailleurs, conformment la recommandation qui lui a t adresse, la France continue de mettre en uvre des mesures permettant : damliorer la qualit des finances publiques, grce notamment la mise en place de la modernisation de laction publique (MAP, cf. partie 6) ;

40

damliorer la gouvernance des finances publiques via la transposition de la directive cadres budgtaires , la ratification du TSCG et lapplication de la loi organique relative la programmation et la gouvernance des finances publiques notamment (cf. partie 8) ; damliorer la soutenabilit de long terme des finances publiques, grce des mesures de consolidation budgtaire accompagnes de rformes structurelles stimulant la croissance et les rflexions engages pour restaurer la soutenabilit de nos rgimes de retraite (cf. partie 7) ; de renforcer la matrise des dpenses publiques, en particulier travers la rationalisation des dpenses (cf. partie 6.2.4) ; de simplifier le systme fiscal, en rduisant les niches (notamment celles favorisant lendettement), et de dplacer la pression fiscale de la taxation du travail vers dautres formes de fiscalit pesant moins sur la croissance (cf. partie 6.3).

4.1.3

Lajustement structurel en 2014

Face une dgradation de lenvironnement macroconomique, la France a demand un report 2014 du retour du dficit sous 3 % du PIB, et prvoit pour cela un ajustement structurel important (1,0 point de PIB). Les efforts raliss par la France sur 2010-2013 sont conformes aux recommandations du Conseil, mais ne permettent pas aujourdhui datteindre la cible nominale de 3 % du PIB en raison de la forte dgradation de lenvironnement macroconomique. Afin de scuriser latteint de la cible nominale de 3 % en 2014, le Gouvernement ralisera un ajustement structurel de 1,0 point de PIB en 2014. Cela correspondra, avec lhypothse de croissance potentielle trs conservatrice de la Commission, un ajustement structurel de plus de de point de PIB.

4.2 Respect du volet prventif du Pacte de Stabilit et de Croissance


La programmation des finances publiques dtaille dans le prsent document devrait permettre la France de sortir de la procdure pour dficit excessif en 2015, sur la base de la notification du dficit 2014. partir de cette date, ce sont les rgles du volet prventif du Pacte de Stabilit et de Croissance (PSC)23 qui sappliqueront : il sagit outre le critre central dajustement structurel minimal requis ds la sortie de procdure pour dficit excessif et tant que lobjectif moyen-terme na pas t atteint dune rgle portant sur les volutions de la dpense publique nette des mesures nouvelles en recettes dans le volet prventif du Pacte24, et du critre de dette prsidant lentre dans le volet correctif25 (conjointement au critre des 3 % de dficit maastrichtien).

La rforme du Pacte a t acheve en octobre 2011 avec ladoption par le Conseil et le Parlement europen des cinq rglements et de la directive du six-pack . Les rglements 1466/97 et 1467/97 ont ainsi notamment t amends par les rglements 1175/2011 et 1177/2011. 24 Rglement 1466/97 amend par le rglement (UE) n1175/2011 du Parlement europen et du Conseil du 16 novembre 2011.
23

41

4.2.1

Convergence vers lobjectif moyen-terme

La loi de programmation des finances publiques 2012-2017 a fix pour objectif moyen terme lquilibre structurel des finances publiques, et la trajectoire dcrite pour y parvenir. Cette trajectoire qui sert de rfrence au prsent programme de stabilit, respecte les exigences du volet prventif du Pacte de Stabilit et de Croissance. En effet, ds la sortie de la procdure pour dficit excessif et tant que lobjectif moyen terme nest pas atteint, le Pacte de Stabilit et de Croissance requiert un ajustement structurel dau moins 0,5 point de PIB par an26. La trajectoire de solde structurel dcrite dans le prsent programme de stabilit est compatible avec ces exigences, puisquelle dcrit un ajustement structurel suprieur 0,5 point par an sur la priode 2015-2016, aprs avoir ramen le dficit sous 3 % en 2014 (cf. partie 3.3), et quelle conduit notre objectif moyen terme dquilibre structurel en 2016.

4.2.2

Respect de la rgle de dpense nette des mesures nouvelles en recettes

Le volet prventif du Pacte de Stabilit prvoit que la croissance en volume de la dpense des administrations publiques, nette des mesures nouvelles en recettes, doit, en fonction de la position du pays par rapport son objectif moyen terme (OMT), ne pas dpasser un taux de rfrence [ou un taux infrieur pour les pays qui nont pas atteint leur OMT] pour la croissance potentielle du PIB moyen terme, sauf si ce dpassement est compens par des mesures discrtionnaires en matire de recettes 27. Cette rgle, qui sinsre dans une valuation globale prenant pour rfrence le solde structurel, permet de se concentrer sur les composantes directement pilotables par le lgislateur au sein de lajustement structurel : la dpense hors charge dintrt et les mesures nouvelles en recettes. Elle correspond donc une notion deffort structurel proche de celle utilise dans la partie 3.3, la principale diffrence portant sur lexclusion des charges dintrt. Elle est prsente cependant diffremment, sous la forme dun taux de croissance de la dpense nette des mesures nouvelles en recettes comparer un taux de croissance du PIB de rfrence moyen terme. Le respect de cette rgle du volet prventif est apprci de la manire suivante : le champ considr est la dpense des administrations publiques, hors charges dintrt et dpenses conjoncturelles de chmage, et nette des mesures nouvelles en recettes. En outre, linvestissement, qui peut savrer tre une composante particulirement volatile de la dpense, surtout pour les petits pays, est liss sur plusieurs annes ; la dpense publique en volume est calcule en utilisant comme dflateur le prix du PIB ;

Rglement 1467/97 amend par le rglement (UE) n1177/2011 du Parlement europen et du Conseil du 8 novembre 2011. 26 Article 5 du rglement 1466/97 amend. 27 Rglement 1466/97 amend.
25

42

le taux de croissance du PIB de rfrence est la croissance potentielle moyenne de la Commission, fixe dbut 2013 pour les trois annes 2014, 2015 et 2016 ; la rgle impose la dpense en volume nette des mesures nouvelles de crotre un rythme plus faible que cette croissance du PIB de rfrence avec, pour les pays nayant pas atteint leur OMT, un cart permettant un ajustement structurel de 0,5 point par an.

Pour la France, en prenant la croissance de rfrence de la Commission (fixe 1,1 % pour 2015-2016), et au vu du poids de dpenses primaires (i.e. hors charges dintrt) dans le PIB, le taux de croissance de la dpense en volume, nette des mesures nouvelles, compatible avec un ajustement structurel de 0,5 point serait de lordre de 0,2 %. Une fois lOMT atteint, la croissance de la dpense compatible pour y rester sera la croissance potentielle. La rgle serait ainsi respecte pour la France, avec une croissance de la dpense (hors charges dintrt) nette des mesures nouvelles en recettes de lordre de 0,2 % sur 20152016, assurant une contribution de point lajustement structurel28.

4.2.3

Respect du critre de dette dans le volet correctif

Le critre de dette, qui sajoute dornavant au critre de dficit pour le dclenchement ou la sortie dune procdure pour dficit excessif, vise assurer un retour suffisamment rapide du ratio dendettement vers le seuil des 60 % du PIB. En application de larticle 126 du trait sur le fonctionnement de lUnion europenne, qui prvoit une surveillance du ratio de dette sur PIB lorsquil dpasse le seuil de 60 % moins que ce [ratio] ne diminue suffisamment et ne s'approche de la valeur de rfrence un rythme satisfaisant , le rglement sur le volet correctif du Pacte modifi dans le cadre du six-pack prvoit une rduction un rythme moyen dun vingtime par an, sur trois ans, de lcart du ratio de dette 60 %29. Compte tenu du niveau de dette publique de la France, une dcrue moyenne de lordre de 1,5 point de PIB par an est requise pour respecter le critre ; or, la dcrue moyenne prvue entre fin 2014 et fin 2017 est de lordre de 2 points par an. En effet, la trajectoire de retour vers lquilibre structurel des finances publiques moyen terme assure un solde bien au-dessus du niveau stabilisant la dette (qui, avec une croissance nominale 3 %, est de lordre de -3 % du PIB). Dans ce contexte, la trajectoire de finances publiques dcrite dans ce programme de stabilit respecte le critre sur la priode 2015-2017. Nanmoins, pour les pays qui taient en procdure de dficit excessif en novembre 2011, linstar de la France, il est prvu une priode de transition de 3 ans aprs la fin de la procdure en cours, durant laquelle le critre de dette ne sappliquera pas, mais lors de laquelle ces pays doivent assurer des progrs suffisants permettant le respect de cette rgle la fin de la priode de transition. Pour la France, daprs les derniers calculs de la Commission, un ajustement structurel minimal de 0,2 point par an partir de 2014 assurerait de respecter le critre partir de 201730, soit un ajustement minimal moins important que celui devant tre

La contribution serait denviron 0,7 point par an en prenant comme croissance de rfrence la croissance potentielle moyenne de la loi de programmation des finances publiques sur 2015-2017. 29 Article 2 du rglement 1467/97 amend par Rglement (UE) n1177/2011 du Parlement europen et du Conseil du 8 novembre 2011. 30 Pendant cette priode de transition, les tats membres doivent respecter un ajustement structurel linaire minimum. Pour le dfinir, la Commission dfinit une trajectoire dajustement linaire du solde structurel qui, si elle
28

43

assur pour revenir lobjectif moyen terme dquilibre structurel. La trajectoire du programme de stabilit assure largement des progrs suffisants pour respecter le critre de dette en 2017 : il sera en effet respect ds la priode 2015-2017.

tait suivie, permettrait de respecter la rfrence la fin de la priode de transition. La trajectoire minimale consisterait (i) ne pas chaque anne scarter de plus de 0,25 % du PIB de cet ajustement structurel, et (ii) au total, ne pas tre plus de 0,75 % de la cible dajustement. Si lun de ces critres nest pas rempli, la Commission considre que les progrs sont insuffisants .

44

5. Analyse de sensibilit et comparaison avec la programmation prcdente


5.1 Sensibilit aux hypothses extrieures
Le scnario international sous-jacent aux projections est le suivant : un maintien du prix du baril de ptrole 114 USD partir de 201331 ; une stabilisation conventionnelle du taux de change de leuro 1,31 USD32 sur lensemble de la priode ; un retour progressif de la croissance de lactivit mondiale et du commerce mondial, autour de leur moyenne de longue priode. La demande mondiale adresse la France sinscrirait ainsi sur une tendance de 6 % par an partir de 2014, soit sa moyenne sur les 25 dernires annes, aprs des progressions de 0,8 % en 2012, et 2,6 % en 2013. Les hypothses extrieures lUnion europenne sont proches de celles de la Commission dans ses prvisions dhiver. Les cours du ptrole et du change les plus rcents sont en revanche plus proches de ceux prsents plus haut. Le programme de stabilit rappelle ci-dessous les estimations des effets moyens attendre d'une plus forte croissance de la demande mondiale adresse la France, d'une hausse du prix du ptrole, dune dprciation du taux de change ainsi que celles dune hausse temporaire des taux dintrt. Leffet des chocs symtriques (plus faible croissance de la demande mondiale, etc.) se dduit par changement de signe.

5.1.1 Effets dune plus forte croissance de la demande mondiale adresse la France
Une hausse de la demande mondiale adresse la France se rpercute quasi intgralement sur les exportations et se diffuse ensuite au reste de lconomie, via en particulier une rvision la hausse de linvestissement des entreprises. taux d'intrt rels inchangs, une augmentation permanente de 1 % de la demande mondiale entranerait ainsi une amlioration de lactivit denviron point de PIB et un supplment demplois de lordre de 40 000 au bout de trois ans. Limpact sur linflation serait faible, taux de change inchangs33. Ce choc combine la fois une hausse sensible de lactivit et une amlioration du march du travail, avec un surcrot dinflation relativement faible. Le plus fort dynamisme des emplois taxables et de la masse salariale aurait une influence positive sur les recettes (TVA, impt sur le revenu, cotisations et autres prlvements obligatoires). Le faible effet sur linflation engendr par ce choc de demande pserait peu sur la progression des dpenses, qui acclreraient moins vite que les recettes. Au final, la capacit de financement publique sen trouverait amliore denviron 0,1 point de PIB ds la deuxime anne.
Il est par ailleurs fait lhypothse technique que le prix du ptrole (en et en $) volue un rythme de 1 % par an partir de 2015. 32 1,32 USD en moyenne en 2013 en raison de la prise en compte des valeurs observes du taux de change en dbut danne. 33 Dans cette variante, le prix du ptrole est considr comme exogne et donc ne ragit pas la variation de la demande mondiale.
31

45

Tableau 13 Impact sur lconomie franaise dune hausse de 1 % de la demande mondiale de biens adresse la France(*)
(cart au niveau du scnario de rfrence en %) PIB Emploi salari total (en milliers) Prix la consommation des mnages Capacit de financement publique (en points de PIB) n 0,2 9 0,0 0,0 n+1 0,2 27 0,1 0,1 n+2 40 0,1 0,1

(*) Augmentation durable de 1 % de la demande mondiale intervenant au dbut de lanne n, taux dintrt rels inchangs.

5.1.2

Effets dune hausse des prix du ptrole

La hausse du cours du baril entrane un renforcement de linflation importe qui augmente directement les prix la consommation taux de change inchangs. Au-del de cet effet mcanique, limpact inflationniste dcoule galement de lvolution induite des cots de production des entreprises et de salaires plus dynamiques qui sajustent rapidement la hausse des prix. La hausse des prix la consommation et la dtrioration de la rentabilit des entreprises se conjuguent pour affecter lactivit. Ces effets sont galement luvre dans les autres pays importateurs nets de ptrole, entranant une moindre contribution de leur part la demande mondiale adresse la France, mais induisant, en revanche, pour notre pays, des gains de comptitivit-prix du fait dune sensibilit moins forte des prix de production en France au prix du ptrole que chez ses principaux partenaires. Par ailleurs, la hausse du cours du baril soutient lactivit des pays exportateurs nets en lien avec le supplment de revenus ptroliers quelle entrane. Une modlisation intgrant un bouclage macroconomique avec le reste du monde suggre quune hausse durable de 20 USD du prix du baril de ptrole conduirait taux dintrt rel et taux de change inchangs une moindre activit, de 0 0,1 point, et des prix de consommation plus levs de 0,3 point la premire anne par rapport une situation o le prix du ptrole naurait pas augment. Au bout de trois ans, limpact serait de -0,2 point sur lactivit et denviron -60 000 sur lemploi.

Tableau 14 Impact sur lconomie franaise dune hausse de 20 $ du prix du ptrole (*)
(cart au niveau du scnario de rfrence en %) PIB Emploi salari total (en milliers) Prix la consommation des mnages Capacit de financement publique (en points de PIB)
(*)

n -0,1 -3 0,3 0,0

n+1 -0,2 -28 0,8 -0,1

n+2 -0,2 -62 1,2 -0,2

Hausse de 20 $ du prix du baril au dbut de lanne n, taux dintrt rels inchangs, raction endogne du reste du monde.

Leffet sur les recettes publiques de la hausse du prix du baril serait nuanc. Dune part, la moindre activit conomique aurait un impact ngatif sur les recettes fiscales des administrations publiques jusqu la 46

troisime anne, notamment sur limpt sur les socits. Dautre part, les recettes sensibles linflation et la hausse des salaires (comme la TVA, limpt sur le revenu ou les cotisations sociales) enregistreraient une hausse en valeur. Au total, limpact net sur les recettes serait lgrement positif. En revanche, lacclration des dpenses, en grande partie lie la hausse de linflation et la dtrioration du march du travail, serait sensible ds la deuxime anne et se prolongerait la troisime anne. Ainsi, le solde public enregistrerait une dtrioration de 0,1 point de PIB la deuxime anne et de 0,2 point de PIB la troisime anne.

5.1.3 Effets dune dprciation de 10 % de leuro vis--vis de toutes les monnaies


Une dprciation de leuro contre toutes les devises conduirait mcaniquement une amlioration de la comptitivit-prix de la France par rapport aux pays extrieurs la zone euro et une activit plus forte chez nos partenaires de la zone euro. Le surcrot dexportations bnficierait lactivit et lemploi. Comme dans le reste de la zone euro, linflation serait accrue par la dprciation du change effectif. Une modlisation qui intgre un bouclage macroconomique avec le reste du monde suggre quune dprciation de 10 % du taux de change de leuro contre toutes les devises conduirait taux dintrt rel inchang un surcrot dactivit de 0,6 point et des prix de consommation plus levs de 0,5 point la premire anne par rapport une situation o leuro ne se serait pas dprci. Au bout de trois ans, limpact serait de +1,2 point sur lactivit, denviron +150 000 sur lemploi et de +1,2 point sur les prix la consommation.

Tableau 15 Impact sur lconomie franaise dune baisse du taux de change de leuro contre toutes monnaies de 10 % (*)
(cart au niveau du scnario de rfrence en %) PIB Emploi salari total (en milliers) Prix la consommation des mnages Capacit de financement publique (en points de PIB)
(*)

n 0,6 30 0,5 0,2

n+1 1,0 85 0,7 0,4

n+2 1,2 149 1,2 0,6

Baisse du taux de change de leuro contre toutes monnaies de 10 % au dbut de lanne n, taux dintrt rels inchangs, raction endogne du reste du monde.

Pour les finances publiques, la dprciation de leuro aurait, via ses effets haussiers sur lactivit et sur linflation, un impact favorable sur la plupart des impts. Par ailleurs, cette baisse du taux de change contribuerait accrotre le montant des cotisations sociales (qui sont assises sur la masse salariale). Ce phnomne ne serait quen partie compens par une hausse des dpenses lie la hausse de linflation. Au total, le solde public samliorerait de 0,4 point de PIB ds la seconde anne, puis de 0,6 point de PIB la troisime anne.

47

5.1.4 Effets dune hausse temporaire de 100 points de base des taux dintrt directeurs de la BCE
Une hausse temporaire des taux dintrt directeurs de la Banque Centrale Europenne, en rponse par exemple une reprise de lactivit conomique, et la hausse concomitante des taux dintrt long terme handicaperaient lactivit essentiellement via trois canaux : linvestissement productif serait affect par la hausse des taux : la hausse des charges financires diminuerait la solvabilit des entreprises et dtriorerait la profitabilit du capital ; la hausse des taux tendrait favoriser lpargne au dtriment de la consommation (effet de substitution) ; par ailleurs, linvestissement en logement des mnages serait galement dfavoris par un crdit plus coteux ; en provoquant une apprciation du change, la hausse des taux d'intrt pnaliserait galement l'activit via des pertes de comptitivit vis--vis des pays l'extrieur de la zone euro.

Une hausse de 100 points de base des taux dintrt court terme de la zone euro pendant deux ans diminuerait ainsi l'activit en France de 0,2 point de PIB la premire anne et de 0,3 point de PIB la deuxime anne. Les effets ngatifs sur lactivit se rduiraient ds la troisime anne, les taux dintrt et le taux de change revenant leur valeur davant choc. Les prix la consommation resteraient nanmoins infrieurs de 0,2 point la troisime anne et limpact ngatif sur lemploi serait maximal la troisime anne (45 000 emplois). Ces valuations tiennent compte des effets de bouclage macroconomique avec le reste du monde, notamment de lincidence dfavorable sur lconomie franaise quaurait la baisse de la demande de ses partenaires de la zone euro qui subiraient aussi la hausse des taux.

Tableau 16 Impact sur lconomie franaise dune hausse de 100 points de base pendant deux ans des taux dintrt court terme (*)
(cart au niveau du scnario de rfrence en %) PIB Emploi salari total (en milliers) Prix la consommation des mnages Capacit de financement publique (en points de PIB)
(*)

n -0,2 -10 -0,1 -0,1

n+1 -0,3 -36 -0,1 -0,2

n+2 -0,1 -45 -0,2 -0,1

Hausse de 100 points de base pendant deux ans des taux dintrt court terme de la zone euro intervenant au dbut de lanne n avec impact sur les taux dintrt long terme et sur le taux de change de leuro et raction endogne du reste du monde.

Les finances publiques seraient dfavorablement affectes par une hausse des taux dintrt via deux canaux. Dune part, la charge de la dette des administrations publiques augmenterait du fait de la hausse du cot du financement du dficit et du refinancement du stock de dette. Dautre part, les comptes publics se dtrioreraient en raison de la moindre activit. Pendant les deux premires annes, la baisse de la demande et leffet dsinflationniste du choc de taux dintrt se traduiraient mcaniquement par de moindres recettes fiscales et sociales. En parallle, la 48

dtrioration du march du travail accrotrait les dpenses de chmage et le niveau temporairement plus lev des taux dintrt augmenterait la charge de la dette. Ces effets ne seraient que partiellement compenss par limpact de la moindre inflation sur les autres dpenses publiques, une partie de ces dernires tant fixes par des normes dfinies ex-ante en valeur : dpenses de ltat hors charges dintrt et de pensions, Ondam. Limpact ngatif sur le solde public serait amoindri la troisime anne, mais resterait significatif en raison notamment dune masse salariale toujours infrieure celle du scnario de rfrence.

5.2 Comparaison avec le programme prcdent et les prvisions de la Commission


Tableau 17 Comparaison des programmes de stabilit 2013-2017 avec les projections de la Commission europenne et le programme de stabilit 2012-2016
2011 Programme de Stabilit 2013-2017 (avril 2013) Croissance relle du PIB* (en %) 1,7 Solde public (en % du PIB) -5,3 Solde structurel (en % du PIB pot.) -4,9 Ajustement structurel (en % du PIB pot.) Dette publique (en % du PIB) 85,8 Dette publique, hors soutien la zone euro (en % du PIB) 85,1 Projections de la Commission Europenne (prvisions d'hiver, fvrier 2013) Croissance relle du PIB (en %) 1,7 Solde public (en % du PIB) -5,2 Solde structurel (en % du PIB pot.) -4,5 Ajustement structurel (en % du PIB pot.) Dette publique (en % du PIB) 86,0 Programme de Stabilit 2012-2016 (avril 2012) Croissance relle du PIB (en %) 1,7 Solde public (en % du PIB) -5,2 Solde structurel (en % du PIB pot.) -3,7 Ajustement structurel (en % du PIB pot.) 1,9 Ajustement structurel recalcul avec la croissance potentielle de la LPFP 1,6 Dette publique (en % du PIB) 85,8 Dette publique, hors soutien la zone euro (en % du PIB) 85,1
* comptes trimestriels en donnes brutes ** hors recapitalisation de Dexia comptabilis en dpenses

2012 0,0 -4,8 -3,7 1,2 90,2 87,8 0,0 -4,6** -3,3 1,2 90,3 0,7 -4,4 -2,6 1,2 1,0 89,0 86,6

2013 0,1 -3,7 -2,0 1,8 93,6 90,6 0,1 -3,7 -2,0 1,3 93,4 1,75 -3,0 -1,2 1,4 1,2 89,2 86,5

2014 1,2 -2,9 -1,0 1,0 94,3 91,1 1,2 -3,9 -2,2 -0,2 95,0 2,0 -2,0 -0,4 0,8 0,8 88,4 85,4

2015 2,0 -2,0 -0,2 0,7 92,9 89,8

2016 2,0 -1,2 0,2 0,5 90,7 87,8

2017 2,0 -0,7 0,5 0,2 88,2 85,3

2,0 -1,0 0,4 0,8 0,7 86,4 83,3

2,0 0,0 1,2 0,8 0,8 83,2 80,4

5.2.1

Comparaison avec le programme de stabilit 2012-2016 davril 2012

En 2012, le dficit public au sens de Maastricht a t limit 4,8 % et lajustement structurel a t en ligne avec le prcdent programme de stabilit. Pour atteindre cette cible, le Gouvernement a mis en place une gestion extrmement rigoureuse de la dpense, qui a permis de compenser les drapages identifis par la Cour des comptes sur les dpenses de ltat (estims environ 2 Md). Le Gouvernement a en outre mis en place des mesures de redressement ds juillet qui ont produit un rendement de plus de 7 Md. Sans ces mesures, lajustement structurel prvu dans le programme de stabilit 2012-2016 naurait pas t respect. Le dficit nominal sest en revanche moins rduit (0,4 point de PIB) quanticip dans la trajectoire davril 2012 (0,8 point), du fait des vnements exceptionnels (dotation en capital de Dexia) et dun environnement conomique plus dgrad, qui a rduit les recettes par rapport aux prvisions davril 2012. La croissance sur lanne 2012, anticipe 0,7 % lors du programme de stabilit davril 2012, est ainsi dsormais estime 0,0 % par lInsee. Cette dgradation de lenvironnement conomique dtriore le solde public, en particulier via les stabilisateurs automatiques (recettes moins dynamiques et dpenses de

49

chmage plus leves) dont les effets en 2012 ont t amplifis par des revenus de la proprit (notamment dividendes) en net repli.

Encadr 5 Rvision du niveau de solde structurel depuis le dernier programme de stabilit Le dficit structurel en 2011 a t rvis la hausse depuis le programme de stabilit davril 2012 (-4,9 % du PIB contre -3,7 %). Cela reflte la rvision la baisse du dficit de production en 2011, qui rduit la partie conjoncturelle du dficit et accrot sa partie structurelle. De plus, la croissance potentielle des annes suivantes a galement t rvise la baisse ce qui, pour une croissance de lactivit donne et une amlioration du dficit nominal donn, rduit lajustement structurel. Ces rvisions sexpliquent tout dabord par une estimation revue la hausse de lampleur du choc de la crise de 2008-2009 sur le niveau du PIB potentiel (via la productivit globale des facteurs). Ce choc, de 2 points environ, a t revu la hausse depuis le prcdent programme de stabilit, en lien avec la rvision des comptes nationaux (publication du compte 2011 provisoire en mai 2012). Cette rvision a eu pour effet de rduire lcart de production en 2011. De plus, au vu de lincertitude et de la dispersion des estimations de la croissance potentielle, le Gouvernement a fait le choix de retenir une hypothse conventionnelle prudente de redressement progressif de la productivit globale des facteurs et donc de la croissance potentielle partir de 2011. Elle passerait de 1,1 % en 2011 1,6 % en 2017, lacclration refltant limpact des rformes qui seront engages au cours de la lgislature et le rattrapage progressif du rythme tendanciel de la productivit du travail. En revanche, la croissance effective a t moins dynamique quanticip, ce qui accrot le dficit de production croissance potentielle donne. Au final, lcart de production en dbut de priode est moins creus que dans le dernier programme de stabilit, en raison de la rvision du choc sur la productivit globale des facteurs au moment de la crise, mais il est sensiblement le mme en 2016, la croissance effective ayant galement t rvise la baisse entre 2012 et 2014.
2011 Programme de Stabilit 2012-2016 (avril 2012) Croissance effective Croissance potentielle cart de production Programme de Stabilit 2013-2017 (avril 2013) Croissance effective Croissance potentielle cart de production 1,7 1,7 -2,8 1,7 1,1 -0,8 2012 0,7 1,7 -3,7 0,0 1,3 -2,0 2013 1,75 1,7 -3,6 0,1 1,4 -3,3 2014 2,0 1,7 -3,3 1,2 1,5 -3,6 2015 2,0 1,7 -3,0 2,0 1,5 -3,1 2016 2,0 1,7 -2,7 2,0 1,6 -2,7 2,0 1,6 -2,3 2017 Moyenne 2011-2016 1,7 1,7

1,2 1,4

En 2013, la monte en puissance des mesures prises en juillet 2012 et celles votes dans les lois de finances et de financement de la scurit sociale de 2013 ont fortement accru les efforts structurels par rapport ce qui tait programm en avril 2012. Cest donc essentiellement la forte dgradation de lenvironnement conomique (croissance en 2013 attendue 0,1 % au lieu de 0,8 % en octobre 2012 et 1,75 % en avril 2012) qui explique que le solde public nominal se redresserait un peu moins (de 1,1 point de PIB) quenvisag dans le programme prcdent (1,4 point de PIB). 50

En 2014, les perspectives de croissance sont rvises la baisse par rapport la prcdente programmation (1,2 % contre 2,0 % au programme prcdent). Pourtant, la rduction du dficit public entre 2013 et 2014 (de 3,7 % du PIB 2,9 %) serait proche de celle de la prcdente programmation (0,8 point de PIB contre 1,0), en raison dun ajustement structurel plus important. Le ratio de dette publique (hors prts aux tats en difficult de la zone euro) dcrotrait partir de 2015, soit une anne plus tard que dans le prcdent programme de stabilit en lien avec les effets de la moindre activit sur le ratio de dette publique : le dficit nominal est plus lev du fait du dficit conjoncturel, et, dette nominale donne, le solde stabilisant la dette est plus lev lorsque lactivit est atone.

5.2.2 Comparaison avec les prvisions de finances publiques dhiver 2013 de la Commission europenne
Dans ses prvisions dhiver publies le 22 fvrier 2013, la Commission europenne prvoit pour la France un dficit public de 4,6 % en 2012, 3,7 % en 2013 et 3,9 % en 2014 politique inchange, avec une croissance pour 2012, 2013 et 2014 identique celle retenue par le Gouvernement dans le prsent programme de stabilit. Sous ces hypothses, les prvisions de dficit sont trs proches en 2012 et identiques en 2013. Lcart faible de 2012 sexplique en grande partie par le traitement en dpense de la dotation en capital de Dexia (que la Commission europenne navait pas intgre dans lattente de la dcision dEurostat). Sur 2013, les prvisions de croissance sont identiques, de mme que les prvisions de dficit. Sur 2014, lcart de 1,0 point dans la prvision de dficit (2,9 % de PIB pour le Gouvernement, 3,9 % pour la Commission) est li avant tout la convention usuelle adopte par la Commission europenne (politique inchange). En particulier, la Commission ninclut pas dans ses prvisions lengagement inscrit dans la loi de programmation de compenser des mesures non prennes de 2013, ni les mesures que le Gouvernement va prendre pour compenser les rendements infrieurs aux prvisions de certaines mesures (notamment la taxe sur les transactions financires) et la censure par le Conseil constitutionnel de certaines dispositions (en particulier la taxe exceptionnelle sur les trs haut revenus). De mme, lensemble des mesures dconomies nest pas pris en compte ce stade par la Commission, notamment celles destines au financement le CICE. Ne sont enfin pas intgrs les effets en 2014 de laccord des partenaires sociaux sur les rgimes complmentaires de retraites (Agirc et Arrco), qui a t sign le 13 mars, soit postrieurement la publication des prvisions de la Commission, de mme que la rduction des niches fiscales et lintensification de la lutte contre la fraude et lvasion fiscale (cf. partie 6.3).

51

6. Qualit des finances publiques


6.1 Stratgie gnrale
Le rtablissement de lquilibre des finances publiques va de pair avec une attention la qualit des finances publiques, tant en dpenses quen recettes. Afin daccrotre lefficacit conomique et le ciblage des dpenses publiques, le Gouvernement a lanc le 18 dcembre 2012 un processus transversal de modernisation de laction publique. Sur la lgislature 2012-2017, lensemble des politiques publiques sera valu, y compris celles qui sont mises en uvre en partenariat avec les administrations de scurit sociale et les collectivits locales. Une premire srie concernant 40 politiques est lance au cours du 1er semestre 2013, portant notamment sur les politiques daides aux entreprises (aides individuelles directes, organisation des acteurs du dveloppement conomique local), les aides la famille, la formation professionnelle ou la territorialisation de la politique du logement. La modernisation de laction publique permettra de rduire les dpenses tout en amliorant le service rendu aux usagers. Le Comit interministriel pour la modernisation de laction publique davril 2013 a ajout cette liste 9 politiques qui seront values au 2e semestre 2013. En outre, une stratgie globale sur linvestissement a t dfinie, avec un redploiement des crdits du programme dinvestissements davenir, mettant notamment laccent sur les priorits fixs par le pacte national pour la croissance, la comptitivit et lemploi et, en termes de gouvernance, sur la hirarchisation des projets dinvestissement public. La loi de programmation des finances publiques pour les annes 2012 2017 du 31 dcembre 2012 prvoit ainsi en son article 17 que les investissements lancs par ltat et tablissements (y compris les tablissements de sant) feront lobjet dune valuation socio-conomique systmatique, afin de concentrer le financement sur les projets les plus utiles la collectivit. Lorsque le montant de linvestissement dpassera un certain seuil, une contre-expertise indpendante sera conduite sous lgide du commissariat gnral linvestissement (CGI) qui est directement plac sous lautorit du Premier ministre. ce processus transversal sajoute loptimisation des dpenses des caisses de scurit sociale et des collectivits locales. Les caisses de scurit sociale rduiront leurs dpenses de fonctionnement et viseront rationaliser les dpenses de sant et rformer les prestations sociales, notamment familiales, de manire mieux cibler les publics qui en ont le plus besoin. La matrise des dpenses locales sera favorise par les projets de loi prsents en Conseil des ministres du 10 avril, concourant une rforme de la dcentralisation et de laction publique. Le pacte national pour la comptitivit, la croissance et lemploi participe galement la qualit des finances publiques, en dpense comme en recette avec en particulier un abaissement du cot du travail (le crdit dimpt comptitivit emploi), accroissant la comptitivit des entreprises et financ pour moiti par des conomies sur les dpenses publiques. Enfin, la recherche defficacit en matire de recettes est galement une priorit, avec un effort de rduction des dispositifs drogatoires en matire fiscale et sociale ( niches ), la lutte contre la fraude fiscale et la recherche dquit et defficacit conomique des prlvements obligatoires.

53

6.2 Qualit des dpenses publiques 6.2.1 Modernisation de laction publique


La modernisation de laction publique (MAP) est une dmarche ambitieuse qui vise renforcer lefficacit des services publics, dans un contexte de redressement des comptes publics qui exige de tous les acteurs des efforts pour agir mieux en dpensant moins. Lexercice de la MAP inclut tous les pans de la dpense publique pour parvenir au respect de la trajectoire financire que la France sest fixe : restaurer lquilibre structurel ds 2016. Il sappuie sur une nouvelle mthode qui vise valuer lensemble des politiques publiques en associant tous les acteurs concerns. Tous les trois mois se runit un Comit interministriel pour la modernisation de laction publique (CIMAP) prsid par le Premier ministre. Cette instance de dcision et de suivi de la MAP est assiste dun secrtariat gnral pour la modernisation de laction publique (SGMAP) plac auprs du Premier ministre qui a la charge de prparer et instruire les dcisions prises lors de ces runions trimestrielles. Suite au premier CIMAP du 18 dcembre 2012, le Gouvernement a lanc les quatre grands chantiers qui composent la MAP. Les deux premiers, les valuations des politiques publiques et les programmes ministriels de modernisation et de simplification (PMMS), outre lamlioration lgitime et indispensable de la qualit de service, doivent directement contribuer la ralisation de la trajectoire de redressement des finances publiques sur laquelle le Gouvernement sengage. Les deux autres chantiers la simplification de laction administrative et lacclration de la transition numrique vont permettre de construire des services publics plus efficaces, plus proches des besoins des usagers tout en pesant moins lourdement sur les contribuables. Le premier grand chantier est une dmarche dvaluation qui examine systmatiquement lefficacit et le cot dune politique publique en impliquant tous les acteurs qui y contribuent. Lassociation de tous les acteurs, en lien avec les nouvelles orientations europennes sur la coordination et la gouvernance des finances publiques, est la cl de russite de cette dmarche qui vise repenser les modes dintervention publique pour engendrer des conomies durables et structurelles. Chaque CIMAP doit tre loccasion dannoncer une nouvelle vague dvaluations ; la premire a t lance en janvier et se concentre sur 27 politiques publiques qui touchent tous les pans de la dpense : celle de ltat, de ses agences, des collectivits territoriales et de la protection sociale ; les politiques ainsi values portent sur 20 % de la dpense publique totale. La deuxime vague a lanc 13 valuations supplmentaires et, suite au deuxime CIMAP davril 2013, en a dcid 9 nouvelles (notamment laide linsertion professionnelle des jeunes, larticulation entre le rgime dassurance chmage et les rgimes de solidarit, loptimisation des achats de maintenance des armes ou encore limplantation territoriale des organismes de recherche et les perspectives de mutualisation avec les universits). Les choix tiennent compte de diffrents critres : le caractre prioritaire de la politique dans lagenda du Gouvernement en raison des enjeux quelle recouvre ; la multiplicit des outils et structures mises en place qui appellent une clarification ; limportance des enjeux budgtaires associs et le potentiel de progrs en termes defficience et defficacit. Chaque ministre voit au moins lune de ses politiques publiques faire lobjet de travaux dvaluation ds 2013. Le cadrage et le mode opratoire des valuations sont dfinis par chaque ministre en fonction des spcificits des politiques concernes et des objectifs recherchs, sans mthode unique dvaluation ni dobjectifs uniformes. Certaines politiques peuvent tre amliores par la promotion dune meilleure organisation ou encore une simplification. Pour dautres politiques publiques, des rformes structurelles seront indispensables et permettront de raliser des conomies sans dgrader leur efficacit. Il sagit notamment de trois grandes politiques : les aides aux entreprises, la formation professionnelle et les aides aux familles. 54

Dans le cas des aides aux entreprises, lempilement de dispositifs (on en dnombre plus de 7 000) complexifie laccs des bnficiaires, et lefficacit nest pas toujours avre. Cest pourquoi le travail dvaluation sur les aides aux entreprises doit contribuer au respect de la trajectoire de redressement de nos finances publiques prvue par la loi de programmation du 31 dcembre 2012 et dgager une conomie de 2 Md dici 2015. Une valuation sur la formation professionnelle et les aides financires aux contrats en alternance a galement t engage pour mieux cibler les ressources sur les publics qui en ont le plus besoin. Par ailleurs, alors que plus de la moiti de la dpense publique est consacre la protection sociale, il est indispensable de veiller lefficacit et lquit du systme de prestations. Si les aides aux familles jouent un rle important de solvabilisation des dpenses lies aux enfants, leur ciblage nest pas toujours pertinent et la situation de dficit persistant de la branche famille conduit financer par lendettement des dpenses prennes, ce qui nest pas soutenable. Cest pourquoi lvaluation ralise sur ce champ pour rexaminer larchitecture densemble, lefficience des dispositifs et la pertinence du ciblage des aides la famille doit permettre dinflchir significativement les dpenses ds 2014 pour rapprocher progressivement la branche famille de lquilibre, sans fragiliser les familles les plus modestes. Le deuxime chantier porte sur les programmes ministriels de modernisation et de simplification (PMMS) et recouvre les primtres spcifiques de ltat et des agences qui en dpendent. Il se compose de deux volets, lun centr sur lamlioration de la qualit du service aux usagers et aux citoyens, le second est relatif lamlioration de lorganisation et du fonctionnement des administrations. Les PMMS doivent galement permettre didentifier les conomies en emplois et en crdits ncessaires pour respecter le cadrage du budget triennal. Dans le cadre des troisime et quatrime chantiers de la MAP, chaque ministre a pour mission de contribuer la rationalisation de lorganisation et du fonctionnement de son administration en faisant baisser significativement la complexit perue et vcue des dmarches administratives. Un dispositif permanent de consultation des entreprises et un groupe interministriel de coordination des simplifications pour les entreprises ont t constitus afin didentifier les attentes prioritaires des entreprises et de recueillir, dlaborer et de piloter les mesures de simplification. Des runions trimestrielles avec les reprsentants des entreprises sont organises. Sept axes de simplification structurants ont t lancs ds janvier 2013 : dites-le-nous une seule fois : suppression des redondances dans les principales dclarations des entreprises ; mise en place de la dclaration sociale nominative partir du premier semestre 2013 ; simplification et acclration des procdures applicables limmobilier dentreprise ; la mise en ligne dun portail unique daides ; la lutte contre la sur-transposition du droit communautaire en droit franais, pour viter une complexit inutile allant au-del de ce que requiert le droit communautaire ; un test pour valuer limpact des nouvelles rgles sur les TPE et PME ; rduire les obstacles lexport pour les TPE et PME.

Ces sept axes seront complts par des propositions que les ministres auront identifies partir des attentes prioritaires des entreprises. Ces propositions seront inscrites dans les PMSS, dont les premires versions ont t prpares pour le CIMAP davril 2013. Les nouvelles actions de simplification dcides au bnfice des entreprises portent notamment sur lacclration de la mise en place dun guichet unique dans le domaine douanier, la cration venir dun groupement dintrt public plateforme de publicit lgale 55

des entreprises ou encore la dmatrialisation de la procdure de dclaration relative aux installations classes pour la protection de lenvironnement et lextension du rgime dautorisation simplifie. Enfin, la MAP comporte des initiatives transverses pilotes au niveau interministriel : un chantier de rationalisation du paysage et de la gouvernance des oprateurs et agences ; un chantier de rationalisation des achats, avec des gains sur les achats de 2 Md dici 2015 pour ltat et ses tablissements publics, grce notamment un renforcement du Service des achats de ltat (SAE) dont le dcret institutif va tre refondu pour renforcer son pilotage et tendre son primtre dintervention aux oprateurs de ltat ; les hpitaux sont galement engags dans une dmarche similaire (programme hospitalier pour des achats responsables (PHARE) qui doit dgager 910 M de gains achats dici 2014) ; un chantier de rationalisation de la gestion immobilire ; un travail damlioration et de rationalisation de la fonction financire, notamment la chane de la dpense ; et enfin, la mise en place, sous lgide du commissariat gnral linvestissement (CGI), dune procdure dvaluation pralable systmatique des investissements avec une contre-expertise indpendante pour les plus importants dentre eux afin de garantir les choix les plus pertinents et les plus efficients en la matire (cf. infra).

6.2.2

Stratgie en faveur de la recherche, linnovation et linvestissement

Un redploiement des investissements d'avenir vers les secteurs prioritaires


En orientant la dpense publique vers des investissements haut rendement socio-conomique, les investissements d'avenir participent pleinement lamlioration de la qualit des finances publiques. Les crdits ouverts ce titre, pour une enveloppe initiale totale de 35 Md, sont investis dans lenseignement suprieur et la formation (4 Md), la recherche (15 Md), les filires industrielles et les PME (6,5 Md), le dveloppement durable (5 Md) et le numrique (4,5 Md). Afin dajuster les financements aux besoins recenss auprs des acteurs et aux priorits dfinies par le gouvernement, des redploiements de crdits de 2,4 Md ont dores et dj t mis en uvre et un nouveau redploiement de 2,2 Md a t annonc par le Premier ministre en janvier 2013. La premire rorientation du programme dinvestissements davenir a principalement port sur la cration de la banque publique dinvestissement (BPI)34, le renforcement des crdits allous aux laboratoires dexcellence et la mise en place dun fonds national damorage. Le second redploiement vise quant lui rpondre aux cinq priorits cibles dans le cadre du pacte national pour la croissance, la comptitivit et lemploi (cf. partie 6.3.2) : le soutien linnovation et aux filires, le dveloppement et la diffusion des technologies gnriques, la transition nergtique, la formation et le dveloppement de lconomie du vivant et la sant. Ce ciblage sur les dpenses les plus porteuses de croissance traduit la volont du Gouvernement de rationalisation et defficacit de laction publique. Cofinanc par le secteur priv, et profitant ainsi dun effet de levier important, ce programme stimulera notre potentiel de croissance.

34 Ds le mois de juin 2012, le gouvernement sest attel sa mise en place, et une partie des crdits initialement allous en 2013 via Oso et la CDC ont permis la dotation en capital de la BPI.

56

Un processus de slection rigoureux des investissements sera maintenu. Des jurys composs dexperts internationaux de haut niveau slectionnent les laurats des financements sur des critres dexcellence scientifique, de rentabilit des projets et dimpact attendu sur la croissance potentielle. Aprs le conventionnement entre ltat et les oprateurs et le lancement des premiers appels projets en 2010, les annes 2011 et 2012 ont t consacres la slection des projets, au lancement de nouvelles vagues dappels projets et aux phases de contractualisation. Les projets slectionns concernent tant la priorit enseignement suprieur, recherche et formation (laboratoires dexcellence, biotechnologies, quipements dexcellence) que le dveloppement durable (racteur nuclaire de 4e gnration, transports en commun des EcoCits), lindustrie (aronautique, domaine spatial, construction automobile) et le numrique. Une phase dvaluation a t prvue ds le dbut du projet : la gouvernance du programme dinvestissements d'avenir est ainsi fonde sur lvaluation de laction publique, avec un suivi de chaque projet par le commissariat gnral linvestissement en charge du pilotage du programme sous lautorit du Premier ministre. Les oprateurs chargs de la mise en uvre des projets assurent un suivi au plus proche de laction et mnent, sous le contrle dun comit de surveillance et en partenariat avec des quipes daudit internes ou externes spcialises, des valuations rgulires de lefficience des crdits du point de vue scientifique, conomique, social et environnemental.

Une valuation socio-conomique systmatique des investissements publics, avec contreexpertise indpendante pour les plus importants dentre eux
La contrainte pesant sur les finances publiques rend dautant plus ncessaire aujourdhui de hirarchiser les projets dinvestissements publics pour slectionner ceux prsentant le meilleur bilan cots-avantages pour la collectivit. Il est essentiel pour cela de disposer dvaluations socio-conomiques ralises suivant une mthode homogne et de manire aussi impartiale que possible. Larticle 17 de la loi de programmation des finances publiques pour les annes 2012-2017 apporte un progrs important cet gard en systmatisant lvaluation socio-conomique pour tous les grands projets d'investissements civils publics ports par ltat, ses tablissements publics, les tablissements publics de sant et les structures de coopration sanitaire, et, pour les plus grands dentre eux, sa contre-expertise indpendante . Linstitution dune telle contre-expertise amliorera lvaluation. Il est en outre prvu que la contreexpertise soit transmise au Parlement. Le Commissariat gnral linvestissement (CGI), plac directement sous lautorit du Premier ministre, pilotera cette contre-expertise. Louis Gallois, le commissaire gnral linvestissement, a dans ce cadre t charg par le Gouvernement de faire des propositions sur les modalits de cette nouvelle procdure, notamment les seuils partir desquels une contre-expertise indpendante est requise, et sur son insertion dans le processus de dcision publique. Les ministres, en lien avec le CGI, prsenteront dici le prochain CIMAP (t 2013) une dclinaison oprationnelle de la procdure. En parallle de cette volution de la gouvernance, une commission du Centre danalyse stratgique, prside par mile Quinet, doit rendre des propositions visant amliorer la mthode dvaluation socioconomique dans le secteur des transports et contribuer laborer des mthodes analogues dans les autres secteurs. La dfinition de la mthode constitue en effet une tape importante pour rendre effective lobligation dvaluation pralable.

57

6.2.3

Loptimisation des dpenses de sant

Pour rendre loffre de soins plus performante et amliorer lefficience des dpenses de sant, les outils de matrise des dpenses font lobjet damliorations continues. Dans le cadre de sa stratgie nationale de sant, le gouvernement mobilise lensemble des acteurs et lensemble des instruments au service de la modernisation du systme de sant. Cela passe notamment par la promotion des modes de prise en charge les plus efficients (chirurgie ambulatoire), par la lutte contre les inadquations dans tous les domaines (actes et prescriptions inutiles, hospitalisations injustifies), par de nouveaux modes de rmunration et de tarification moins inflationnistes et par une meilleure articulation entre lhpital, les soins de ville et le secteur mdico-social, sous lgide des agences rgionales de sant. Par ailleurs, le mode de construction annuelle et de pilotage de lobjectif national de dpense de lassurance maladie (Ondam) permet larticulation entre le temps long des inflexions de loffre et le temps plus court du respect conjoncturel de lobjectif. Il a dmontr sa capacit dgager les gains defficience attendus tout en permettant la mise en uvre rapide des mesures dconomies ncessaires au pilotage infra-annuel de la dpense. Au cur de cette recherche dune plus grande efficience, lamlioration des parcours de soins travers une rgulation efficace de loffre de soins destine dcloisonner les soins de ville, les soins hospitaliers et le secteur mdico-social constitue une priorit pour le gouvernement. Cest pourquoi le Premier ministre a dcid la mise en uvre dune Stratgie nationale de sant. Un effort important sera ainsi initi ds 2013 pour entamer la gnralisation dquipes de soins de proximit, pluri-professionnelles, destines faciliter les prises en charge en ambulatoire et permettre le recentrage de lhpital sur les cas les plus aigus et complexes.

6.2.4

La rforme de la dcentralisation et de laction publique

La matrise des dpenses locales sera favorise par la rforme de la dcentralisation et de rforme de laction publique. Cette rforme renforcera lintercommunalit et contribuera clarifier les comptences des diffrents niveaux de collectivits, en affermissant notamment la notion de chef de file et de blocs de comptences, pour rduire les principales sources d'inefficacits au niveau local tout en amliorant le service public rendu. Cette rforme se dcline en trois projets de loi : Le projet de loi de modernisation de laction publique territoriale et daffirmation des mtropoles institue, au niveau de chaque rgion, une confrence territoriale de laction publique prside par le prsident du conseil rgional. Cest au sein de cette nouvelle instance que les lus tabliront le pacte de gouvernance territoriale, outil de la mise en cohrence des comptences au niveau local sous lgide dune collectivit chef de file. Le projet de loi de mobilisation des rgions pour la croissance et lemploi et de promotion de lgalit des territoires confre aux rgions le rle de chef de file du dveloppement conomique et des aides aux entreprises. Il fait galement des rgions des acteurs majeurs de la politique mene en faveur de lemploi et de le jeunesse en les rendant pleinement comptentes en matire de formation professionnelle et dapprentissage et en leur confrant un rle de coordination et danimation du service public de lorientation. Ce deuxime volet de la rforme fait par ailleurs des dpartements les chefs de file de la solidarit territoriale en leur confiant le soin dlaborer, avec tat, un schma damlioration de laccessibilit des services au public sur le

58

territoire du dpartement. Il largit le champ de lassistance technique que les dpartements peuvent proposer aux communes, la voirie, lamnagement du territoire et lhabitat. Il prvoit enfin le dveloppement de maisons des services au public. Le projet de loi de dveloppement des solidarits territoriales et de la dmocratie locale institue le Haut Conseil des territoires, lieu du dialogue permanent entre les reprsentants des collectivits territoriales et ltat. Il renforce les comptences de chacune des catgories dtablissements publics de coopration intercommunale, largit les conditions dexercice du droit de ptition locale et renforce la transparence de laction locale.

Par ailleurs, pour associer pleinement lchelon local l'effort de redressement des finances publiques et inciter les lus locaux rationaliser les dpenses des collectivits, les concours financiers de ltat aux collectivits territoriales sont gels en valeur en 2013 puis diminueront en 2014 et 2015, avec en parallle un effort sans prcdent de prquation, visant rduire les ingalits entres les collectivits territoriales. Lensemble des mesures concernant les collectivits territoriales fera lobjet dun pacte de confiance et de responsabilit, ngoci avec elles, qui constituera dsormais le cadre des relations entre ltat et les collectivits territoriales. Il permettra notamment dassocier davantage et plus efficacement les collectivits territoriales la stratgie de finances publiques.

6.3 Qualit des recettes publiques 6.3.1 Des efforts de consolidation mens en 2012 dans un souci de justice et defficacit des prlvements obligatoires
Les diffrentes lois de finances prsentes par le Gouvernement en 2012 sont inscrites dans une stratgie de consolidation budgtaire passant notamment par de nouveaux efforts cibls en recettes, permettant daccrotre la justice et lefficacit des prlvements obligatoires, et dans le respect des recommandations du Conseil de lUnion europenne lgard de la France (juillet 2012). Dans une optique de plus grande progressivit du systme fiscal, les mesures des lois de finances votes en 2012 ont cibl en priorit les mnages les plus aiss et les grandes entreprises. Ct mnages, les plus aiss sont davantage mis contribution que les autres, permettant ainsi de raliser le redressement budgtaire de faon quitable et en en limitant les effets sur la consommation. La loi de finances rectificative daot 2012 a mis en place une contribution exceptionnelle sur la fortune au titre de lanne 2012 et act le retour sur les allgements des droits de succession qui avaient t dcids par la prcdente majorit. La fiscalit des revenus du capital, trs largement perus par les mnages les plus aiss, a t accrue, avec la hausse des prlvements sociaux sur les revenus du patrimoine et les produits de placement. Ces mesures ont t compltes par celles de la loi de finances initiale pour 2013, avec notamment un accroissement de la progressivit de limpt sur le revenu (cration dune tranche supplmentaire 45 %, abaissement du plafonnement des effets du quotient familial), un alignement de la taxation du capital sur celle du travail (avec la suppression du dispositif drogatoire qutait le prlvement forfaitaire libratoire) et le rtablissement dune fiscalit du patrimoine juste (retour un barme progressif de lISF). Enfin, le rgime social des indpendants a t rapproch de celui des salaris avec notamment le dplafonnement de lassiette des cotisations dassurance maladie et labattement pour frais professionnels sur les rmunrations des grants majoritaires est supprim. Ct entreprises, ce sont les grandes entreprises et le secteur financier qui ont t prioritairement sollicits, afin de rduire lcart de taxation implicite entre les grandes et petites entreprises. En 59

loi de finances rectificative daot 2012, ont ainsi t vots le doublement du taux de la taxe sur le risque systmique des banques, le paiement de la contribution exceptionnelle limpt sur les socits 2013 portant sur les grandes entreprises, la hausse des contributions sur les stock-options, des mesures antiabus sur la fiscalit des entreprises et la mise en place dune contribution exceptionnelle sur le secteur ptrolier. En loi de finances initiale pour 2013, laccent a t mis sur la rduction des dispositifs fiscaux drogatoires les moins efficaces, et dont bnficient les plus grandes entreprises. Cette rduction permet de limiter les impacts sur lactivit des hausses dimpt, et daccrotre la cohrence du systme de prlvements en limitant les comportements doptimisation fiscale. Deux dispositifs ont en particulier t limits : la dductibilit des intrts demprunt pour le calcul de limpt sur les socits, dsormais plafonne, et lexonration des plus-values de cession de titre de participation, via une hausse et une rforme du mode de calcul de la quote-part pour frais et charges. Ces deux mesures devraient contribuer rduire lcart de taux implicite dIS entre petites et grandes entreprises, les grandes prsentant un taux implicite nettement infrieur. La possibilit pour les entreprises de reporter leurs dficits antrieurs sur leurs bnfices futurs est par ailleurs limite plus strictement : limpt sur les socits minimum est ainsi port 50 % du rsultat, sous rserve dune franchise de 1 M pour les petites entreprises. Le calendrier du paiement de limpt sur les socits est lui aussi rform pour rapprocher dans le temps le paiement de limpt de son fait gnrateur via une baisse du seuil dassujettissement au 5e acompte. Enfin, lexit tax de 10 % cre en 2010 sur les fonds placs sur la rserve de capitalisation des compagnies d'assurance est releve via une contribution supplmentaire.

Encadr 6 Dtail des principales mesures rcentes de rduction des dpenses fiscales et des niches sociales La deuxime loi de finances rectificatives de 2012 a augment le forfait social (contribution patronale taxant des rmunrations directes ou indirectes non soumises aux cotisations sociales) de 8 % 20 %, et les exonrations fiscales et sociales des heures supplmentaires ont t supprimes. Leffort de rduction des niches fiscales et des dispositifs drogatoires a t renforc dans la loi de finances pour 2013, tant sur les mnages (plafonnement global des avantages fiscaux relatifs limpt sur le revenu 10 000 et abaissement du plafonnement du quotient familial de 2336 2000 par demipart) que sur les entreprises (plafonnement de la dductibilit des intrts demprunt, refonte de la taxation des plus-values des entreprises qui cdent leurs titres de participation). En matire sociale, plusieurs rductions de niches ont galement t mises en uvre. Ds 2013, les particuliers employeurs sont tenus de cotiser sur le salaire rel vers leurs salaris, la possibilit de cotiser sur un salaire forfaitaire tant supprime. Les lus locaux contribuent au financement de la protection sociale sur leurs indemnits suprieures 18 186 par an en 2012, dans les conditions applicables aux salaires. Les cotisations des auto-entrepreneurs ont t portes un niveau quivalent celui des autres travailleurs indpendants.

Un accent particulier a t mis sur la suppression de niches fiscales et sociales inefficaces, en cohrence avec les recommandations du Conseil de lUnion europenne adresses la France en juillet 2012. Leffort de rduction des niches fiscales et sociales sest donc poursuivi (cf. dtail dans lencadr ci-aprs), avec notamment la suppression des exonrations sociales et fiscales des heures de travail supplmentaires et complmentaires, et des mesures dj cites ci-dessus, comme le plafonnement de la dductibilit des intrts demprunt qui permet, conformment aux recommandations du Conseil, de rduire le biais pour le financement par endettement.

60

La France a galement suivi les recommandations du Conseil en matire de rpartition de la charge fiscale entre les diffrentes assiettes dimposition. La mise en place du crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi (CICE, cf. partie 6.3.2.) opre une rduction de la fiscalit sur le travail finance pour moiti par des conomies en dpenses et pour moiti par une refonte des taux de TVA et par la mise en place dune nouvelle fiscalit cologique compter de 2016. Des mesures renforant la fiscalit portant sur les tabacs et les alcools ont t galement votes en loi de financement de la scurit sociale pour 2013. Enfin, la lutte contre la fraude fiscale a t renforce (cf. encadr 7). Plusieurs mesures ont t prises dans la troisime loi de finances rectificative de 2012 hauteur de 1 Md : (i) des mesures renforant les moyens de l'administration pour lutter contre la fraude (largissement de la procdure de flagrance fiscale, du champ de la procdure judiciaire d'enqute, modernisation des procdures de perquisition) ; (ii) des mesures de lutte contre le commerce illicite de tabac ; (iii) et une mesure permettant de faciliter la rpression de la fraude la TVA sur la vente des vhicules d'occasion.

Encadr 7 La lutte contre la fraude aux prlvements obligatoires Il sagit l dun impratif de justice fiscale qui est un axe prioritaire de l'action du Gouvernement. Les droits et pnalits mis en recouvrement au titre du contrle fiscal ont dores et dj progress en 2012 de prs de 2 Md soit un montant total de 18 Md. L'utilisation par les services de contrle des nouveaux instruments juridiques mis leur disposition par la LFR de fin d'anne 2012 (notamment l'extension de la police judiciaire fiscale, l'accs facilit aux comptabilits informatises et aux comptes bancaires, l'adaptation des perquisitions en matire informatique et la suppression de la rgle dite du double) permettra de poursuivre cette progression en 2013. Les mesures supplmentaires du projet de loi relatif la transparence de la vie publique et la lutte contre la fraude fiscale (notamment s'agissant de l'organisation des poursuites judiciaires) et celles d'ores et dj annonces dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014 (notamment en matire de prix de transfert) l'amplifieront en 2014. En matire sociale, la loi de financement de la scurit sociale contient plusieurs mesures qui accrotront le rendement des contrles:

la responsabilisation des donneurs d'ordre est accrue en cas de dcouverte de travail dissimul chez un sous-traitant : les donneurs d'ordre pourront se voir retirer le bnfice des exonrations dont ils profitent s'ils ont manqu leur obligation de vigilance l'gard de leurs sous-traitants. les redressements aprs contrle seront majors en cas de rcidive et de travail dissimul ; les modalits d'change et d'exploitation d'informations entre services de contrle sont largies.

Les rsultats attendus s'inscriront dans la trajectoire dj constate : les redressements oprs par les URSSAF la suite de contrles comptables d'assiette sur les cotisations sociales connaissent une trs forte croissance : ils sont passs entre 2008 et 2011 de 458 1029 M (933 M hors assurance-chmage). Ces progrs ont t raliss grce l'extension des comptences de contrle des URSSAF aux cotisations d'assurance-chmage et une meilleure organisation de la fonction de contrle permise par la rgionalisation en cours du rseau des URSSAF. Ils devraient se poursuivre notamment mesure du dploiement de la rgionalisation ;

61

la lutte contre le travail dissimul a enregistr une progression spectaculaire : les redressements sont passs de 33 M 220 M entre 2003 et 2011.

6.3.2

Pacte national pour la croissance, la comptitivit et lemploi

Le pacte national pour la croissance, la comptitivit et lemploi, prsent par le Premier ministre le 6 novembre 2012 est une stratgie globale de redressement du tissu productif de notre conomie associe un renforcement du pilotage des finances publiques. Un ensemble de mesures ont t annonces, visant renforcer lattractivit de notre pays et le rayonnement de nos entreprises ltranger, dvelopper les formations des jeunes et des salaris, accompagner la monte en gamme de notre production en stimulant linnovation et stabiliser les principales mesures fiscales applicables aux entreprises. Le crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi est lun des principaux volets de ce pacte national. Il slve 20 Md en rgime de croisire et a des effets similaires celui dune diminution des cotisations sociales employeurs : il correspond une baisse du cot du travail pour lensemble des salaris des entreprises concernes et devrait monter en charge en deux ans35. Ce dispositif est financ pour moiti par une rduction des dpenses publiques et pour moiti par une augmentation de taxes juges peu distorsives (simplification des taux de TVA36 et mise en place dune fiscalit cologique37). Ce crdit dimpt va permettre de redonner des marges aux entreprises pour gagner en comptitivit-prix (par une baisse des prix de ventes) et hors-prix (par une hausse de linvestissement), tout en stimulant lemploi. Les effets macroconomiques attendus devraient tre trs significatifs : ce dispositif devrait permettre de crer 300 000 emplois et daugmenter le PIB de 0,5 point dici 2017. Les effets positifs en termes demploi sont attendre ds 2013, car le crdit dimpt sera vers en 2014 en fonction de la masse salariale de 2013 et saccompagne de la possibilit dun prfinancement. Le ciblage du CICE sur les salaires bas et mdians permet davoir un effet important sur lemploi et en mme temps sur les entreprises des secteurs les plus exposs la concurrence internationale. Le pacte de comptitivit renforce galement la discipline dans le pilotage de laction publique, en rappelant que toute nouvelle dpense devra tre finance par des conomies en dpense ; le financement par une recette nouvelle ne sera plus possible, car leffort fiscal ne doit pas servir favoriser des dpenses supplmentaires ; toute rforme conduite linitiative du Gouvernement devra comprendre un volet doptimisation de la dpense publique . Paralllement, il prvoit de rationaliser les taxes affectes, en posant le principe quaucune taxe affecte ne pourra tre cre sans paralllement en supprimer une de montant au moins quivalent (dcision n29). La loi de programmation des finances
Le crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi est une baisse du cot du travail quivalente une baisse de 4 % de la masse salariale brute en-dessous de 2,5 SMIC en 2013, puis de 6 % partir de 2014. 36 Les trois taux de TVA actuels de 5,5 %, 7 % et 19,6 % seront ports respectivement 5 %, 10 % et 20 % partir du 1er janvier 2014 pour un rendement de 6,1 Md la premire anne. Environ la moiti de ce rendement provient du passage du taux rduit de 7 % 10 %. 37 La fiscalit cologique, consistera en la mise en place dune nouvelle recette dau moins 3 Md dici 2016. Un comit pour la fiscalit cologique, qui associe lensemble des parties prenantes sous la direction du professeur Christian de Pertuis, est actuellement en place pour faire des propositions sur ce sujet.
35

62

publiques pour les annes 2012 2017 prvoit en outre une diminution des taxes affectes aux oprateurs en 2014 et 2015, ainsi quune revue exhaustive de lensemble des taxes affectes avant le 30 juin 2013. La circulaire du 14 janvier 2013 relative aux rgles pour une gestion responsable des dpenses publiques dfinit les modalits de mise en uvre des rgles du pacte de comptitivit, avec en particulier le principe dauto-assurance au sein des programmes (cf. partie 3.5.1) et le principe selon lequel toute nouvelle dpense devra tre gage par une conomie quivalente en dpense, et quaucune dpense ne pourra tre finance par une augmentation de recettes. La cration ou laugmentation dune taxe existante ne pourra en outre justifier une augmentation de dpense.

6.3.3

Perspectives futures

La rduction des dpenses fiscales et des niches sociales les moins efficaces se poursuivra audel de 2014, avec une gouvernance renforce par la loi de programmation des finances publiques pour les annes 2012 2017 : Larticle 14 limite la progression annuelle des niches fiscales en valeur, avec linstauration dun plafond ne pas dpasser. Larticle 16 prvoit que tout nouveau texte instituant une dpense fiscale ou une niche sociale doit prvoir un dlai limit dapplication pour les dispositions ainsi cres. Larticle 18 prvoit une valuation annuelle des niches portant sur un cinquime des dpenses fiscales et niches sociales et une valuation systmatique de tous les dispositifs drogatoires un an avant leur arrive chance. Cette disposition de la loi de programmation permettra au Gouvernement et au Parlement de disposer dun instrument permanent dapprciation de la pertinence des dpenses fiscales et niches sociales, conduisant leur rduction en termes rels.

Cette gouvernance est notamment renforce par la tenue de confrences fiscales un niveau interministriel, cres par la circulaire du Premier ministre du 5 avril 2013, organises en amont du projet de loi de finances, afin que chaque ministre propose des rductions de niches fiscales et sociales.

Le Gouvernement a par ailleurs ouvert de nombreux chantiers visant rationaliser le systme fiscal franais : Le rapport des parlementaires Karine Berger et Dominique Lefebvre, remis le 2 avril 2013 au Premier ministre, servira de base une rforme prochaine de la fiscalit de lpargne, visant consolider la confiance des pargnants et mieux inciter aux placements longs et plus risqus pour rpondre aux besoins de financement des PME et des ETI, et du secteur du logement. Les conclusions de la mission confie au parlementaire Christophe Sirugue sur les pistes de rforme du revenu de solidarit active (RSA activit) en articulation avec la prime pour lemploi (PPE) seront rendues en mai 2013. Le RSA activit et la PPE visent des effets similaires et pourraient tre amliors afin de mieux soutenir le pouvoir dachat des travailleurs modestes et de mieux accompagner le retour lemploi. Cette mesure fait cho aux efforts mens au niveau europen, dans le cadre de la recommandation que le Conseil a adopte en fvrier dernier et qui vise mettre en place, lchelle de lUE, une garantie pour les jeunes. Les premires propositions du Comit pour la fiscalit cologique sont prvues pour juin 2013. Ce comit, prsid par Christian de Pertuis, a t mis en place pour formuler un avis sur la feuille 63

de route tablie par la confrence environnementale pour la transition cologique. Cette feuille de route prsente les dispositifs fiscaux permettant de rduire les consommations de ressources, les missions de gaz effet de serre et les pollutions. Le comit pour la fiscalit cologique a galement pour objectif de proposer de nouvelles recettes environnementales dau moins 3 Md dici 2016, afin de financer en partie le crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi (cf. partie 6.3.2). Le Conseil national du numrique est charg par le Gouvernement dorganiser une concertation sur les conclusions du rapport Nicolas Colin et Pierre Collin, afin de proposer des rformes fiscales dans le domaine du numrique, en particulier sur la question de la valorisation et de lexploitation des donnes personnelles. Enfin, les Assises de l'entrepreneuriat, lances le 14 janvier dernier, vont permettre de dgager dici la fin du premier semestre 2013, des axes de rformes pour faire de la France un pays plus accueillant pour les entrepreneurs et pour rconcilier limpratif de croissance et de comptitivit avec la dimension sociale et humaine de lentreprise.

Enfin, une rflexion sera engage pour que limpt sur les socits puisse avoir une assiette plus large, avec des taux qui devront tre moduls. En effet, la caractristique de limpt sur les socits en France est davoir un taux lev mais une assiette troite, mme si les rformes rcentes (cf. supra.) ont dj contribu llargir. Lobjectif est dassurer une convergence europenne en matire dimpt sur les socits.

64

7. Soutenabilit des finances publiques


7.1 Soutenabilit de la dette publique 7.1.1 Impact du vieillissement dmographique sur les finances publiques
Le vieillissement attendu de la population psera moyen-long terme sur les finances publiques des pays europens. Limpact pour la France se rvle plus faible que pour la plupart des tats membres de lUnion europenne, en raison notamment dune fcondit leve et de la monte en charge progressive des rformes des retraites dj engages (le rapport du Conseil dorientation des retraites de dcembre 2012 a montr que, dans le scnario mdian, le besoin de financement du systme de retraite diminue partir de 2030), mais il reste non ngligeable. La France doit en effet faire face court terme aux nombreux dparts en retraite des gnrations du babyboom, qui poussent la hausse les dpenses des rgimes de retraite, malgr les rcentes volutions du systme de retraite qui ont conduit notamment relever de deux ans les ges douverture des droits retraite et de retraite taux plein automatique. Par ailleurs, la faible croissance conomique continue daffecter les recettes des rgimes. Cest dans ce contexte que, ds la grande confrence sociale de juillet 2012, le Gouvernement et les partenaires sociaux ont identifi parmi les chantiers prioritaires de consolidation du systme de protection sociale celui des retraites: le Gouvernement a ainsi programm un Rendez-vous 2013 sur les retraites, dont lobjectif premier est de garantir la prennit financire des rgimes de retraite, court et long terme. Une feuille de route a t tablie, qui fixe la fois une mthode de travail ainsi que les objectifs atteindre. La premire phase de diagnostic sest conclue par la remise de deux rapports du Conseil dorientation des retraites (COR). Lun, remis en dcembre 2012, souligne que lquilibre des rgimes de retraite ne sera pas atteint dans un avenir proche, malgr limpact sur les finances publiques des volutions rcentes du systme de retraite : tous rgimes de retraite confondus, le besoin de financement du systme de retraites sera de lordre de 1 point de PIB lhorizon de 2020. Le second rapport, remis en janvier 2013, propose un tat des lieux prcis du systme de retraite franais. la suite de ces travaux prparatoire, la Commission sur lavenir des retraites , compose de 10 experts indpendants et prside par Mme Moreau, a t installe le 27 fvrier 2013 par le Premier ministre. Cette commission est charge de proposer pour juin 2013 un ensemble de pistes de rformes permettant dassurer lquilibre des rgimes de retraite court, moyen et long termes sur la base de consultations menes auprs de lensemble des acteurs concerns. Elle devra en particulier identifier des volutions permettant datteindre simultanment les objectifs suivants : (i) prserver de manire prenne le systme de retraite par rpartition ; (ii) conforter l'quit du systme ; (iii) amliorer la lisibilit du systme afin de conforter la libert de choix ; (iv) assurer la confiance dans les rgimes par rpartition, en les inscrivant dans un cadre financier durablement quilibr ; et (v) amliorer le pilotage du systme de retraite. Lamlioration du niveau demploi, notamment des seniors, constitue un enjeu majeur des travaux de la commission. Compte tenu des propositions que formulera la commission sur lavenir des retraites, une dernire phase de concertation entre le Gouvernement et les partenaires sociaux sera engage et dbouchera sur des volutions lgislatives au cours du deuxime semestre 2013.

65

7.1.2

cart de soutenabilit

Un pays prsente des finances publiques soutenables lorsquil est en capacit de faire face ses obligations financires long terme sans avoir prendre des mesures dconomie en dpense ou de hausse de recettes. Lcart des finances publiques une situation soutenable est traditionnellement apprci en estimant lajustement budgtaire immdiat et prenne (en points de PIB) qui serait ncessaire pour viter, solde primaire (i.e. hors charge dintrt) structurel constant par la suite, une drive du ratio de dette publique long terme. Cet indicateur peut tre dcompos comme la somme de deux termes : limpact de la position budgtaire initiale, qui correspond essentiellement lcart du solde structurel primaire au solde stabilisant la dette long terme ; leffet du vieillissement de la population sur les volutions politique inchange des dpenses de retraites, sant, dpendance et chmage partir de 2017. Un travail men au niveau europen entre les tats-membres et la Commission europenne a permis une estimation harmonise de cet effet38.

Pour la France, les mesures dajustement dj votes pour 2013 et celles rsultant des dmarches prsentes dans ce programme de stabilit pour les annes 2014 2017, qui intgrent lobjectif donn la Commission sur lavenir des retraites, soit lquilibre court, moyen et long termes des rgimes de retraite, permettraient de restaurer la soutenabilit des finances publiques dans leur ensemble : le solde structurel primaire, qui atteindrait 3,3 % du PIB en 2017, serait suprieur de 2,2 points de PIB au solde primaire stabilisant la dette long terme, ce qui permettrait de rduire la dette moyen terme, et ainsi de dgager des marges de manuvre suffisantes pour financer la progression des dpenses lies au vieillissement de la population aprs 2017. En revanche, sans rduction du dficit public, si le solde structurel primaire tait constant sur la priode 2012-2017, il faudrait procder un ajustement structurel prenne de 3,6 points en 2018 pour stabiliser la dette trs long terme en prenant en compte la progression attendue des dpenses de vieillissement (cot supplmentaire actualis estim 1,0 point de PIB entre 2018 et 2060).

Tableau 18 indicateur de soutenabilit des finances publiques (S2) (en points de PIB)

Anne de rfrence cart de soutenabilit (indicateur S2) dont impact de la position budgtaire initiale dont impact du vieillissement ( partir de 2018)
Note de lecture du tableau :

2012 3,6 2,6 1,0

2017 -1,0 -2,0 1,0

lindicateur de soutenabilit (S2) en 2012 est estim sur la base dun scnario contrefactuel dans lequel le solde structurel primaire est suppos constant sur la priode du programme (2012-2017), indpendamment de limpact du vieillissement : il correspond lajustement budgtaire prenne qui devrait tre ralis en

38

Cf. Commission europenne, 2012, 2012 Ageing Report: economic and budgetary projections for the Eu-27 Member States (2010-2060) , European Economy, n2/2012.

66

2018 pour stabiliser le ratio dendettement trs long terme compte tenu de limpact du vieillissement partir de 2018 ; le S2 en 2017 est estim sur la base du solde structurel primaire de 2017 prvu dans le prsent programme. Il correspond lajustement budgtaire prenne qui devrait tre ralis en 2018 pour stabiliser le ratio dendettement trs long terme compte tenu de limpact du vieillissement partir de 2018 ; les chroniques de dpenses lies au vieillissement (retraites, sant, dpendance, ducation, chmage) et de dpenses dindemnisation du chmage sous-jacentes au calcul de lindicateur S2 correspondent, aux donnes utilises dans le rapport sur la soutenabilit des finances publiques, de la Commission europenne (publi en janvier 201339).

7.2 Engagements contingents


Les engagements hors bilan des administrations publiques correspondent des engagements dont la valorisation savre incertaine et dpend du futur40. Ils sont susceptibles de peser terme sur les finances publiques, et font donc lobjet dun suivi trs attentif de la part du Gouvernement et du Parlement. En particulier, les engagements hors bilan de ltat sont dcrits de manire dtaille dans le Compte gnral de ltat qui est publi chaque anne41. Ce compte est certifi par la Cour des comptes. Les principaux engagements hors bilan des administrations publiques sont : les engagements au titre des dpenses futures lies au vieillissement (retraites42, sant, dpendance, ducation), dont la valorisation dpend des perspectives dmographiques et macroconomiques futures. Limpact de ces engagements sur la soutenabilit de la dette est mesur par le calcul dun indicateur de soutenabilit (cf. partie 7.1). les engagements contingents correspondant des engagements qui peuvent ou non tre dcaisss, en fonction de la ralisation dun vnement futur. Ils correspondent pour la plupart des garanties accordes par ltat et dans une moindre mesure par les collectivits locales.

Les garanties de ltat recouvrent une trs large palette dinterventions pour soutenir lactivit conomique ou assurer un financement certains agents conomiques qui ne peuvent pas le trouver sur le march. On y trouve notamment les garanties octroyes dans le cadre daccords bien dfinis, ainsi que des garanties lies des missions dintrt gnral (mcanismes dassurance via la caisse centrale de rassurance, garanties accordes la Coface pour le soutien lexportation, garanties de protection des pargnants, etc.). Le risque dappel de ces garanties est en gnral faible. De plus, pour viter que ce type

39 40

Cf. Commission europenne, 2012, Fiscal Sustainability Report 2012 , European Economy, n8/2012

Dans la comptabilit de l'tat, les engagements hors bilan sont dfinis comme des passifs ventuels, cest--dire des obligations potentielles ou alors des obligations qui existent la clture de lexercice mais dont il nest pas probable ou certain quelles provoqueront une sortie de ressources. 41 Il sagit des articles 27 et 54 alina 7 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er aot 2001. Voir http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/fileadmin/medias/documents/ressources/Comptes/2011/Compte_General.pdf 42 Ces engagements de retraite incorporent les engagements de ltat au titre des pensions de fonctionnaires, mais galement ceux de lensemble des administrations de scurit sociale.

67

dinstrument ne soit utilis de manire trop extensive, les nouvelles garanties de ltat ne peuvent tre accordes que par une loi de finances43. En 2011, le total des garanties accordes par ltat, dans le cadre daccords portant sur des emprunts, sest tabli 124 Md. La principale garantie nouvelle apporte par ltat correspond celle accorde Dexia en dcembre (de manire coordonne avec la Belgique et le Luxembourg), dans le cadre de sa restructuration. De plus, la France participe, comme les autres tats membres de la zone euro, au soutien financier aux tats de la zone euro en difficult, en apportant sa garantie aux missions du Fonds europen de stabilit financire (FESF). Suite une dcision dEurostat du 27 janvier 2011, les montants prts par le FESF aux tats en difficult sont dj rattachs directement la dette maastrichtienne des tats membres apportant leur garantie, au prorata de celle-ci (cf. partie 3.7). En 2012, les principales nouvelles garanties ou modifications de garantie apportes par ltat concernent Peugeot PSA, CIF et Dexia. Ainsi, les garanties de ltat peuvent tre accordes sur les titres de crance mis entre le 1er janvier 2013 et le 31 dcembre 2016 par la socit Banque PSA Finance (pour un encours en principal dun montant total maximal de 7 Md44). Par ailleurs, la garantie de ltat vis--vis demprunts contracts par Dexia, mise en place en 2011, a t modifie en 2012. Elle peut dsormais tre apporte la fois aux financements levs par Dexia SA et Dexia Crdit Local SA entre la publication de la loi de finances rectificative du 2 novembre 2011 et le 31 dcembre 2012 inclus, mais aussi aux titres de crances mis par Dexia Crdit Local SA figurant dores et dj son bilan lors de la publication de la mme loi de finances rectificative, et sera accorde pour un encours de montant maximal de 38,76 Md45.

7.3 La poursuite des rformes structurelles


Comme dtaill dans le Programme National de Rforme, le Gouvernement entend conduire avec dtermination un agenda de rformes ambitieux pour renouer avec une croissance plus forte, plus quilibre et plus solidaire, et inverser la courbe du chmage, en mobilisant toutes les nergies, au niveau europen comme au niveau national. Outre le redressement des comptes publics dcrit dans ce programme de stabilit, qui est fond sur les principes de justice sociale et defficacit conomique, et sur la volont de prserver la demande agrge court terme tout en soutenant la croissance potentielle de long terme travers une modernisation en profondeur de laction publique, la politique conomique du Gouvernement se dcline au niveau national en deux autres volets, dtaills dans le programme national de rforme : La restauration de la comptitivit perdue au cours des dix dernires annes repose la fois sur une baisse du cot du travail et sur un soutien linvestissement productif : rforme du financement de lconomie, choc de simplification de lenvironnement rglementaire, rforme de la fiscalit pour la rquilibrer en faveur des PME/ETI et soutenir linnovation, rformes sectorielles visant stimuler lactivit dans les secteurs prioritaires.

43 44 45

En vertu de larticle 34 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er aot 2001.

Cf. projet de loi de finances rectificative pour 2012 (19 dcembre 2012). Cf. loi de finances rectificative pour 2011 (loi n2011-1416 du 2 novembre 2011) et projet de loi de finances rectificative pour 2012 (19 dcembre 2012). Cette garantie sexercera ainsi sous rserve de l'appel conjoint en garantie du Royaume de Belgique et du Grand-Duch de Luxembourg et dans la limite de 45,59 % des montants ligibles.

68

La lutte contre le chmage, la prcarit et les ingalits appelle la fois des mesures durgence de soutien au pouvoir dachat des plus dmunis, des actions pour prvenir les abus et les rmunrations indcentes, et des rformes en profondeur pour rduire la segmentation du march du travail, renforcer la scurit des travailleurs, soutenir lemploi des jeunes et des seniors et promouvoir lgalit professionnelle entre les femmes et les hommes. Laccord du 11 janvier 2013 sur la scurisation de lemploi, en cours de transposition lgislative au Parlement, y contribuera fortement.

69

8. Aspects institutionnels et gouvernance des finances publiques


8.1 La transposition de la directive cadres budgtaires
Le Conseil de lUnion europenne a adopt le 8 novembre 2011 une directive sur les exigences applicables aux cadres budgtaires des tats membres de lUnion. Cette directive est un des six textes adopts du paquet gouvernance (dit six pack ), qui contient des dispositions visant complter et renforcer la surveillance multilatrale des politiques conomiques et budgtaires en Europe. Cette directive prvoit notamment lamlioration de la production et de la diffusion des donnes de finances publiques en amont de la production des statistiques de comptabilit nationale, une meilleure documentation des prvisions conomiques et budgtaires, la mise en place de rgles budgtaires chiffres au sein des administrations publiques, la mise en uvre de cadres budgtaires de moyen terme assurant une programmation pluriannuelle des finances publiques et, enfin, une transparence et une coordination des prvisions par sous-secteur des administrations publiques.

Une grande partie des dispositions prvues par la directive tait dores et dj prsente dans le droit franais et des mesures ont t prises pour parfaire ladquation de notre droit interne avec les dispositions de la directive, que les tats membres de la zone euro staient engags transposer avant la fin de lanne 2012. Les systmes de comptabilit budgtaire et publique actuels couvrent dj lensemble du champ des administrations publiques et la France est le seul pays de la zone euro organisant une certification des comptes de ltat et de la scurit sociale. Les comptes sont soumis des procdures de contrle interne budgtaires et comptables, et daudits indpendants, notamment travers la certification des comptes de ltat et de la Scurit Sociale effectue chaque anne par la Cour des comptes et travers le contrle et le jugement des comptes des collectivits locales par les chambres rgionales des comptes. Par ailleurs, un nouveau dcret relatif la gestion budgtaire et comptable publique a t publi en novembre 2012 et va permettre dharmoniser les rgles budgtaires et comptables sur un primtre adoss la notion dadministration publique au sens de la comptabilit nationale46. La diffusion de donnes infra-annuelles dexcution en comptabilit publique ou de caisse va tre enrichie. Les donnes dexcution budgtaire font actuellement lobjet dune publication mensuelle concernant ltat. La prparation de publications de donnes infra-annuelles sur les administrations publiques locales et de scurit sociale est en cours, avec une premire publication prvue pour dbut 2014 (trimestrielle pour les administrations locales, mensuelle pour les administrations de scurit sociale). Le Rapport conomique social et financier prsente dj les principaux lments demands par la directive en matire de transparence et de coordination des prvisions de finances publiques, et il va tre enrichi. Les documents actuellement annexs aux projets de lois de finances, conformment larticle 50 de la loi organique relative aux lois de finances promulgue en aot 2001,

tat ; collectivits locales et tablissements publics locaux ; tablissements publics de sant ; autres personnes morales de droit public et appartenant au champ des administrations publiques ; personnes morales de droit priv relevant des administrations publiques, aprs avis conforme du ministre charg du budget et lorsque leurs statuts le prvoient, personnes morales de droit public ne relevant pas de la catgorie des administrations publiques et sauf si leur texte institutif les en dispense.
46

contiennent ainsi une prsentation des hypothses sous-jacentes au scnario macroconomique retenu, une comparaison avec les scnarios dautres organismes de prvision et une analyse de sensibilit des scnarios alternatifs. La comparaison de ces prvisions avec celles de la Commission, dj effectue dans le programme de stabilit davril 2012 et dans le prsent programme, sera ajoute dans les futurs documents budgtaires. Un cadre budgtaire moyen terme est en vigueur depuis 2008, avec les lois de programmation pluriannuelle des finances publiques qui tablissent une programmation des finances publiques sur au moins quatre annes47, et ce cadre a t rcemment renforc. En effet, afin de donner au lgislateur les outils dun pilotage pluriannuel des finances publiques, la Constitution franaise prvoit une catgorie particulire de lois : les lois de programmation des finances publiques. Dfinissant les orientations pluriannuelles des finances publiques , ces lois doivent sinscrire dans lobjectif dquilibre des comptes publics . Le contenu des lois de programmation est prsent prcisment encadr par la loi organique relative la programmation et la gouvernance des finances publiques adopte en dcembre 2012 (cf. infra). Par ailleurs, la mise en uvre des lois de programmation et leur cohrence avec les lois budgtaires annuelles font lobjet dun suivi rgulier. Le Gouvernement est tenu de faire un bilan de lapplication des rgles de la loi de programmation des finances publiques chaque anne dans le rapport prparatoire au dbat dorientation des finances publiques, et ainsi den rendre compte devant le Parlement48. La Cour des comptes fait galement un bilan dans un rapport ddi au moment du dbat dorientation des finances publiques. Enfin, conformment aux exigences de la loi organique relative la programmation et la gouvernance des finances publiques, les rapports annexs aux programmations pluriannuelles comportent des trajectoires de finances publiques politique inchange, en cohrence avec les dispositions de la directive sur ce sujet. La coordination des prvisions de finances publiques par sous-secteur des administrations publiques est assure et a t rcemment renforce : le dbat dorientation des finances publiques, qui a lieu chaque anne au mois de juin, prsente la stratgie de finances publiques concernant lensemble des administrations publiques. Cest au cours de ce dbat quest examine la dclinaison annuelle de la loi de programmation et son application aux diffrents sous-secteurs. Les lois financires annuelles, loi de finances initiale et loi de financement de la scurit sociale sont prpares en cohrence avec ce cadre pluriannuel, dont la dclinaison par sous-secteur est actualise lautomne dans le rapport conomique, social et financier, annex au projet de loi de finances. La loi organique sur la gouvernance des finances publiques a renforc cette coordination, en prvoyant au sein du projet de loi de finances un article liminaire, vot par le Parlement, prsentant les prvisions de

Trois lois de programmation ont ainsi t votes depuis 2008. Celle actuellement en vigueur, adopte le 31 dcembre 2012, couvre la priode 2012-2017. 48 Ce suivi est document dans le rapport prparatoire au dbat dorientation des finances publiques, conformment larticle 19 de la loi de programmation des finances publiques 2012-2017 : Le Gouvernement transmet chaque anne au Parlement, aprs consultation du comit des finances locales et avant le dbat d'orientation des finances publiques, un bilan de la mise en uvre de la prsente loi. () Il prsente galement une justification des ventuels carts constats entre les engagements pris dans le dernier programme de stabilit transmis la Commission europenne et les prvisions de la prsente lui. Ce bilan est rendu public et prsent dans un document unique, auquel est joint lavis du comit des finances locales.
47

72

solde des administrations publiques sous-jacentes au projet de loi de finances et au projet de loi de financement de la scurit sociale. La gouvernance des finances publiques sappuie sur plusieurs rgles budgtaires chiffres qui font lobjet dun suivi indpendant, comme le demande la directive. La loi de programmation des finances publiques fixe ainsi des rgles spcifiques sur les dpenses et les recettes : norme encadrant les dpenses de ltat (cf. partie 3.5.2), norme de progression des dpenses dassurance maladie (Ondam) avec possibilit de dclenchement dune procdure dalerte en cas de risque srieux de dpassement), plafonds de dpenses pour les rgimes obligatoires de base de la scurit sociale et plancher de mesures nouvelles en prlvements obligatoires (recettes fiscales et sociales). La loi de programmation des finances publiques prvoit que chaque anne, le Gouvernement doit rendre compte du respect de ces rgles dans le cadre du dbat dorientation des finances publiques, dbat pour lequel le Parlement dispose de lassistance de la Cour des Comptes sur les rsultats de lexcution de lexercice (article 48 de la Constitution). De plus, la rgle portant sur lvolution des dpenses de sant fait lobjet dun suivi indpendant par le Comit dalerte. De plus, en lien avec le Trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance, une nouvelle rgle de solde structurel a t introduite dans notre droit national et fait lobjet dun suivi indpendant par le Haut Conseil des finances publiques (cf. partie 8.2). Par ailleurs, une rgle dor simpose aux budgets des collectivits locales (couverture des remboursements demprunts par lautofinancement, obligation de voter les sections fonctionnement et investissement en quilibre rel, endettement autoris uniquement pour financer les investissements). Cette rgle est contrle par les prfets et les chambres rgionales des comptes. Diffrents documents assurent une grande transparence des finances publiques. Les rapports et annexes associs au projet de loi de finances prsentent ainsi en dtail les prlvements obligatoires, les participations de ltat, ses engagements hors bilan ainsi que ceux de ses oprateurs, permettant de rpondre aux exigences de la directive. La Cour des comptes tablit quant elle une certification des comptes de ltat, conformment larticle 27 de la loi organique relative aux lois de finances qui nonce le principe selon lequel les comptes de ltat doivent tre rguliers, sincres et donner une image fidle de son patrimoine et de sa situation financire . La mission de certification de la Cour des comptes stend galement aux comptes de la scurit sociale. Les prvisions macroconomiques sont soumises lavis dun Haut Conseil des finances publiques : la loi organique relative la programmation et la gouvernance des finances publiques du 17 dcembre 2012 a institu le Haut Conseil des finances publiques, organisme indpendant, charg de rendre des avis sur les prvisions conomiques de tous les projets de textes financiers, ainsi que celles du projet de loi de programmation et du projet de programme de stabilit (cf. infra).

73

8.2 Une gouvernance renforce avec la loi organique sur la programmation et la gouvernance des finances publiques, en lien avec le Trait sur la stabilit la coordination et la gouvernance au sein de lUnion conomique et montaire et le nouveau rglement sur le renforcement de la surveillance des finances publiques
lissue dun processus initi par le Conseil europen le 9 dcembre 2011, le trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de lUnion conomique et montaire a t sign par 25 tats membres de lUnion europenne le 2 mars 2012. Un nombre suffisant dinstruments de ratification ayant t dposs, le trait est entr en vigueur au 1er janvier 2013. En consquence, les tats membres disposent dun dlai dun an, expirant au 1er janvier 2014, pour mettre en uvre les dispositions du 1er paragraphe de son article 3 en droit national, portant sur la mise en place au niveau national dune rgle portant sur le solde structurel des administrations publiques. Paralllement aux discussions concernant le trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance, la Commission a prsent le 23 novembre 2011 deux rglements supplmentaires, dsigns conjointement par le terme two pack , pas encore formellement adopts la date de prsentation du prsent programme de stabilit mais qui ont fait lobjet dun accord politique lchelon europen le 20 fvrier 2013. Lun porte sur le renforcement de la surveillance conomique et budgtaire des tats membres de la zone euro connaissant ou risquant de connatre de srieuses difficults du point de vue de leur stabilit financire. Le second tablit des dispositions communes pour le suivi et lvaluation des projets de plans budgtaires et pour la correction des dficits excessifs dans les tats membres de la zone euro. Ce dernier rglement vise les objectifs suivants en matire de finances publiques : Assurer la cohrence entre le semestre europen, centr sur le programme de stabilit (ou plan budgtaire national moyen terme ) et qui se termine en juillet par les recommandations adresses par le Conseil de lUnion europenne aux tats membres, et le semestre national centr sur la prparation des lois de finances. Ainsi, tous les ans, le 15 octobre au plus tard, chaque tat membre devra soumettre la Commission europenne son projet de plan budgtaire pour l'exercice suivant, prsentant les principaux paramtres de la prvision de lensemble des administrations publiques, en lien avec le programme de stabilit et les recommandations du Conseil, et la prvision macroconomique sous-jacente. Si l'examen du projet de plan budgtaire met en vidence un cart significatif aux obligations budgtaires prvues dans le pacte de stabilit et de croissance, la Commission pourra demander qu'un projet de plan budgtaire rvis soit tabli. Le projet de rglement prvoit quelles informations doivent tre intgres ce projet de plan budgtaire. Il dispose que des organismes indpendants doivent tre chargs lchelon national du suivi des rgles budgtaires, notamment de la rgle de solde structurel en reprenant sur ce point les dispositions du TSCG. Le projet de rglement prvoit galement que les prvisions macroconomiques sousjacentes aux textes financiers et aux plans budgtaires moyen terme doivent tre ralises ou approuves par des organismes indpendants. Renforcer la surveillance des politiques budgtaires des tats membres faisant lobjet dune procdure de dficit excessif. Le projet de rglement prvoit notamment que les tats membres en situation de dficit public excessif prsentent la Commission et au Conseil un programme de partenariat conomique dcrivant les mesures et les rformes structurelles permettant dassurer le retour durable du dficit public sous la valeur de rfrence.

La France a procd la ratification du trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance par une loi promulgue le 22 octobre 2012. Elle a mis son cadre juridique national en conformit avec ce 74

trait et les futures dispositions du projet de rglement sur le renforcement de la surveillance des finances publiques, avec la loi organique relative la programmation et la gouvernance des finances publiques, adopte le 17 dcembre 2012, et la loi de programmation des finances publiques 20122017 qui consolident et enrichissent le cadre budgtaire existant. La loi organique encadre les lois de programmation des finances publiques, en leur imposant un contenu cohrent avec les exigences de la directive sur les cadres budgtaires du 8 novembre 2011. Ainsi, les lois de programmation des finances publiques doivent dfinir des objectifs budgtaires pluriannuels sur un horizon suprieur 3 ans et prsenter des projections de finances publiques politique inchange (cf. supra). La loi organique assure galement la conformit des lois de programmation aux rgles issues du trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance (cf. cidessous). Elle introduit dans les lois de programmation une nouvelle rgle portant sur le solde structurel des administrations publiques. Comme prvu par le trait et le 2-pack, son respect est soumis aux avis publics du Haut Conseil des finances publiques et un mcanisme de correction est dclench automatiquement en cas dcart important. La loi organique dfinit un cart important comme une dviation dau moins 0,5 % du produit intrieur brut sur une anne donne, ou de 0,25 % du produit intrieur brut en moyenne sur deux annes conscutives, conformment aux principes europens. En vertu de la loi organique, le Gouvernement est dans lobligation de tenir compte de lcart au plus tard dans le prochain projet de loi de finances ou du prochain projet de loi de financement de la scurit sociale. Cest la loi de programmation qui fixe les paramtres du mcanisme de correction, et principalement le dlai de retour la trajectoire prvue, en cas de dviation par rapport la trajectoire structurelle dfinie dans la loi de programmation : le Gouvernement est tenu de proposer des mesures de correction, quil prsente dans un rapport, et qui permettent de retourner la trajectoire de solde structurel fixe dans la loi de programmation dans un dlai maximal de deux ans compter de la fin de lanne au cours de laquelle lcart est constat. Elle accrot le contrle par le Parlement des objectifs de finances publiques sur lensemble des administrations publiques. Linformation du Parlement concernant les prvisions sur lensemble des administrations publiques est en effet accrue, via un article liminaire des lois de finances et de financement de la scurit sociale retraant ltat des prvisions de finances publiques ainsi que lexcution pour lanne coule et renforant les mcanismes de coordination au sein des sous-secteurs des administrations publiques. Elle cre un Haut Conseil des finances publiques (HCFP), organisme indpendant plac auprs de la Cour des comptes. o Comme spcifi par le TSCG, le Haut Conseil des finances publiques rend un avis identifiant, le cas chant, les carts importants entre les rsultats de lexcution de lanne coule et la trajectoire dfinie dans la loi de programmation des finances publiques (cet avis aura lieu pralablement la prsentation au Parlement de la loi de rglement) et donne son avis sur lexistence ventuelle de circonstances exceptionnelles telles que prvues par le TSCG et qui permettent de scarter temporairement de la rgle de solde structurel. Le Haut Conseil des finances publiques, organisme indpendant, rend des avis ex-ante sur tous les projets de textes financiers, ainsi que sur le projet de loi de programmation et le projet de programme de stabilit, sur le ralisme des prvisions macroconomiques (conformment aux dispositions de la directive sur les cadres budgtaires). Ses avis feront 75

partie des lments examins par le Conseil constitutionnel en cas de saisine sur les lois financires. o Lavis mis par le Haut Conseil en amont de la prsentation des projets de loi de finances et de financement de la scurit sociale concernera galement la cohrence entre les prvisions sur lensemble des administrations publiques et la loi de programmation pluriannuelle, ainsi que, lors de la prsentation dun projet de loi de programmation des finances publiques, la cohrence entre cette programmation et les engagements europens de la France.

8.3 Gouvernance statistique


LInstitut national de la statistique et des tudes conomiques (Insee) est en charge de la publication des comptes nationaux de la France, qui comprennent notamment les principaux agrgats de finances publiques en comptabilit nationale. Ces comptes nationaux sont labors conformment au systme europen de comptes SEC 95. LInsee a des changes rguliers avec Eurostat qui permettent de sassurer de cette conformit. En mai 2011, les comptes nationaux ont opr une refonte des mthodes et concepts de comptabilit nationale : ils sont dsormais millsims en base 2005 , du nom de la nouvelle anne de rfrence des grandeurs macroconomiques. LInsee passera la base 2010 lors de sa publication de mai 2014, mettant en uvre le SEC 2010 qui se substituera au SEC 9549. Llaboration des comptes semi-dfinitifs et dfinitifs des administrations publiques, publis avec un dlai de respectivement deux ans et trois ans, sappuie sur une information comptable dtaille. Pour ltat, la principale rfrence est lexcution budgtaire des lois de finances, complte par le compte gnral de ltat publi par la direction gnrale des finances publiques. Le passage du solde dexcution des lois de finances la capacit de financement de ltat ncessite un ensemble de corrections, notamment pour tenir compte de certains dcalages temporels et du traitement diffrent de certaines oprations en comptabilit budgtaire et en comptabilit nationale. La construction du compte des organismes divers dadministration centrale (ODAC, regroupant principalement les oprateurs de ltat) repose sur un traitement des comptabilits de tous les organismes, qui sont transcrites individuellement en comptabilit nationale. Pour les administrations publiques locales (APUL), sont utilises les donnes des comptes individuels de gestion tenus par les comptables du Trsor. Enfin, les comptes des administrations de scurit sociale (ASSO) sont tablis sur la base des comptes des diffrentes caisses de scurit sociale, des hpitaux publics et hpitaux participant au service public hospitalier, de lUnedic et de Ple Emploi, ainsi que des organismes grant les rgimes complmentaires (Agirc et Arrco par exemple). Sagissant du compte provisoire des administrations publiques, publi trois mois aprs la fin de lanne considre, linformation est moins complte. Pour ltat, lexcution budgtaire se clt la mi-janvier de lanne n+1, et les comptes publics de ltat sont achevs vers la mi-mars de lanne n+1 ; aussi, les informations utilises pour la notification du 1er avril n+1 sont quasiment dfinitives, et les ventuelles lgres rvisions par la suite portent surtout a priori sur les corrections pour le passage en comptabilit nationale. Pour le compte des oprateurs, les sources comptables couvrent environ deux tiers des recettes
Cf. Rglement du Parlement europen et du Conseil relatif au systme europen des comptes nationaux et rgionaux dans lUnion europenne (COM/2010/0774).
49

76

et des dpenses, le reste tant couvert par des prvisions. Pour les administrations locales, sont privilgies les informations retraces dans les documents comptables de ltat et celles issues des donnes directes, exhaustives et centralises pour les rgions et les dpartements et la quasi-totalit des communes. Enfin, pour la notification du 1er avril, les comptes des administrations de scurit sociale sont pour partie construits partir destimations, ds lors que les documents comptables des rgimes ne sont pas encore connus. Nanmoins, de nombreux lments comptables (caisses du rgime gnral, prestations verses par lUnedic, hpitaux publics), encore provisoires, sont mobiliss. Le compte provisoire est ainsi une trs bonne estimation du solde des administrations publiques, les rvisions du solde jusquau compte dfinitif tant relativement faibles50. La dette publique au sens de Maastricht est construite ds le compte provisoire sur la base de donnes comptables pour la quasi-totalit des administrations publiques. La consolidation de la dette entre soussecteurs des administrations publiques est effectue grce l enqute titres de la Banque de France et aux informations collectes directement par la Direction gnrale des finances publiques auprs des principaux organismes dtenteurs de titres publics. La transmission des donnes comptables lInsee est rgie par une convention entre lInsee et la Direction gnrale des finances publiques. Concernant lindpendance de la production statistique, le Parlement franais a adopt en juillet 2008 la loi de modernisation de lconomie qui, dans son article 144, consacre en droit lindpendance professionnelle des statisticiens publics. Cette inscription dans la loi fait suite au code de bonnes pratiques de la statistique europenne, adopt par le comit du programme statistique le 24 fvrier 2005, repris dans la recommandation de la Commission europenne du 25 mai 2005 sur lindpendance, lintgrit et la responsabilit des services statistiques nationaux et communautaires, et rvis en septembre 2011. Dans son premier principe, relatif lindpendance professionnelle, le code prcise que lindpendance de lautorit statistique dans la production et la diffusion de statistiques publiques doit tre inscrite dans le droit. Larticle 144 cre cette fin une Autorit de la statistique publique, charge de sassurer du respect du code de bonnes pratiques de la statistique europenne. Son champ de comptence couvre lensemble des personnes produisant des statistiques publiques.

8.4 Statut du prsent programme de stabilit dans la procdure interne


Les programmes de stabilit donnent lieu un dbat et un vote du Parlement, en vertu de larticle 14 de la loi du 28 dcembre 2010 de programmation des finances publiques pour les annes 2011 2014 (non abrog par la loi du 31 dcembre 2012 de programmation des finances publiques pour les annes 2012 2017) : le Gouvernement adresse au Parlement, au moins deux semaines avant sa transmission la Commission europenne en application de l'article 121 du trait sur le fonctionnement de l'Union europenne, le projet de programme de stabilit. Le Parlement dbat de ce projet et se prononce par un vote .

La France est lun des pays de lUnion europenne qui rvise le moins le solde public aprs la premire notification. (cf. tude de la Commission europenne : How reliable are the statistics of the stability and growth pact ? , L.G. Mora et J.N. Martins, Economic Papers n 273, fvrier 2007, European Commission).
50

77

En 2012, en raison de la suspension le 7 mars des travaux parlementaires du fait de la tenue de llection prsidentielle (22 avril et 6 mai) et des lections lgislatives (10 et 17 juin), le projet de programme de stabilit a t examin le 11 avril par les commissions des finances de lAssemble nationale et du Snat. En 2013, le Haut Conseil des finances publiques, institu par la loi organique du 17 dcembre 2012 relative la programmation et la gouvernance des finances publiques, a t saisi par le Gouvernement le 8 avril des prvisions macroconomiques sur lesquelles repose le projet de programme de stabilit. Il a rendu un avis public sur ces prvisions le 16 avril.

78

9. Annexes
9.1 Tables statistiques
Tableau 1a. Prvisions macroconomiques
Code SEC 1. PIB e n volume 2. PIB nominal 3. D pe nse s de consommation prive 4. D pe nse s de consommation de s administrations publique s 5. Formation brute de capital fixe 6. Variation de s stocks e t obje ts de vale ur (% du PIB) 7. Exportations de bie ns et services 8. Importations de bie ns et se rvice s 9. De mande int rieure finale hors stocks 10. Variation des stocks et obje ts de vale ur 11. Commerce extrie ur P.52 + P.53 B.11 B1*g B1*g P.3 P.3 P.51 P.52 + P.53 P.6 P.7 2011 Niveau en Md 2001,4 1151,3 489,3 401,2 10,9 538,2 594,3 2011 2012* 2013 2014 2015 2016 2017 Variation Variation Variation Variation Variation Variation Variation annuelle annuelle annuelle annuelle annuelle annuelle annuelle 1,7 0,0 0,1 1,2 2,0 2,0 2,0 3,3 0,3 0,2 3,5 5,3 4,9 0,9 0,8 0,0 1,6 -0,1 1,4 0,0 2,5 -0,3 0,3 -1,0 0,7 1,7 0,2 1,2 -0,8 2,0 0,8 0,2 -0,4 0,3 3,0 0,9 0,6 1,2 4,5 3,5 0,9 0,1 0,2 3,7 1,8 0,4 1,8 6,7 5,3 1,5 0,1 0,3 3,7 1,9 0,1 2,5 6,7 5,3 1,6 0,0 0,3 3,7 1,8 0,4 2,9 6,7 5,4 1,7 0,0 0,3

Composante s du PIB

Contributions la croissance du PIB

*Donnes corriges des variations saisonnires et des jours ouvrs, issues des comptes trimestriels, mars 2013

Note : Les PIB nominaux 2011 et 2012 en niveau et en variation correspondent la notification de mars 2013 mais la dcomposition du PIB en 2011 est celle des comptes nationaux publis mi-mai 2012 et la dcomposition du PIB en 2012 est celle des comptes trimestriels publis en mars 2013.

Tableau 1b. volution des prix


2011 Code SEC 1. D flateur du PIB 2. D flateur de la consommation priv e 3. Indice des prix la consommation (IPC) 4. Dflateur de la consommation publique 5. Dflateur de l'investissement 6. D flateur de s exportations (bie ns e t se rvice s) 7. D flateur de s importations (biens e t se rvice s) *Donnes corriges des variations saisonnires et des jours ouvrs, issues des comptes trimestriels, mars 2013 Niveau 2011 2012* 2013 2014 2015 2016 2017 Variation Variation Variation Variation Variation Variation Variation annuelle annuelle annuelle annuelle annuelle annuelle annuelle 1,3 2,1 2,1 1,4 2,9 3,2 5,4 1,6 1,7 2,0 0,7 2,1 1,4 1,8 1,5 1,3 1,3 1,0 1,7 0,8 0,5 1,75 1,7 1,75 1,1 2,1 1,1 1,0 1,7 1,7 1,75 1,1 2,0 1,5 1,5 1,7 1,7 1,75 1,1 2,0 1,5 1,5 1,7 1,7 1,75 1,1 2,0 1,5 1,5

Tableau 1c. March du travail


2011 Code SEC 1. Emploi, personne s physiques 1 2. Emploi, heures travailles2 3. Taux de chmage (%)3 4. Productivit du travail, pe rsonnes physique s 4 5. Productivit du travail, heures travailles5 6. R mun ration de s salari s (y compris cotisations e mployeurs) D.1 1077,6 3,4 2,9 2,0 2,1 1,6 1,9 2,5 1,9 3,5 3,5 3,5 7. R mun ration (y compris cotisations e mploye urs) moye nne par t te 1 Population active occupe, en milliers, au sens des comptes nationaux 2 Concept comptes nationaux 3 Concept BIT 4 PIB en volume par tte 5 PIB en volume par heure travaille * Donnes corriges des variations saisonnires et des jours ouvrs, issues des comptes trimestriels, mars 2013 1,2 0,0 0,4 0,6 1,1 1,1 1,1 Niveau 26 891 2011 2012* 2013 2014 2015 2016 2017 Variation Variation Variation Variation Variation Variation Variation annuelle annuelle annuelle annuelle annuelle annuelle annuelle 0,5 0,0 -0,2 0,6 0,9 0,9 0,9

Tableau 1d. Balance courante


en % du PIB 1. Capacit de finance me nt de la Nation - dont Balance des biens et services - dont Solde des revenus primaires et transferts - dont Compte de capital 2. Capacit de financement du secteur priv 3. Capacit de financement du secteur public 4. cart statistique B.9 EDP B.9 Code SEC B.9 2011 -2,6 -2,8 0,2 0,0 2012 -2,2 -2,2 0,0 0,0 2013 -1,8 -1,8 -0,1 0,1 2014 -1,3 -1,5 0,1 0,1 2015 -1,0 -1,1 0,0 0,1 2016 -0,6 -0,7 0,0 0,0 2017 -0,2 -0,3 0,0 0,0

79

Tableau 2a. S ituation financire des administrations publiques


2012 Code SEC niveau en Md -98,8 -82,6 -3,1 -13,1 1052,3 1150,5 -98,2 51,6 -46,6 -2,5 Principales composante s de s rece tte s 12. Impts totaux (12=12a+12b+12c) 12a. Impts sur la production e t le s importations* 12b. Impts courants sur le revenu e t le patrimoine 12c. Impts en capital 13. C otisations sociales 14. Re ve nus de la propri t 15. Autre s recette s 4 (15=16-12-13-14) 16=6. Re ce tte s totales p.m.: Pr lve me nts obligatoire s (D.2+D.5+D.61-D612+D.91-D.995) 5 TR D.2 D.5 D.91 D.61 D.4 567,0 314,0 243,4 9,6 387,0 13,4 85,0 1052,3 913,5 27,9 15,4 12,0 0,5 19,0 0,7 4,2 51,7 44,9 28,9 15,6 12,8 0,5 19,3 0,7 4,2 53,1 46,3 29,1 16,3 12,4 0,5 19,4 0,7 4,3 53,5 46,5 29,0 16,3 12,2 0,5 19,5 0,7 4,2 53,4 46,5 28,9 16,3 12,1 0,6 19,6 0,7 4,2 53,5 46,5 28,6 16,2 11,8 0,6 19,7 0,7 4,2 53,2 46,3 2012 2013 2014 2015 2016 2017 % du PIB % du PIB % du PIB % du PIB % du PIB % du PIB

Capacit de finance me nt (B9) par sous-se cte ur 1. Administrations publiques 2. Administrations publiques centrale s 3. Administrations publiques f d r e s 4. Administrations publiques locale s 5. Administrations de s curit sociale 6. Re ce tte s totale s 7. D pense s totale s 8. C apacit de financeme nt 9. C harge s d'int r ts 10. Solde primaire 2 11. Me sures e xceptionnelle s ("one -off")3 S.13 S.1311 S.1312 S.1313 S.1314 TR T E1 EDP B.9 EDP D.41 -0,2 -0,6 51,7 56,6 -4,8 2,6 -2,3 -0,1 -0,2 -0,6 53,1 56,8 -3,7 2,4 -1,3 -0,1 -0,2 -0,5 53,5 56,4 -2,9 2,5 -0,4 -0,1 0,0 -0,1 53,4 55,4 -2,0 2,6 0,7 -0,1 0,0 0,3 53,5 54,6 -1,2 2,7 1,6 0,0 0,0 0,6 53,2 53,9 -0,7 2,8 2,1 0,0 -4,9 -4,1 -3,7 -2,9 -2,9 -2,3 -2,0 -1,9 -1,2 -1,4 -0,7 -1,3

Administrations publiques (S.13)

Principale s composantes de s d pe nse s 17. R munration de s salari s et consommations inte rm diaire s 17a. Rmunration des salaris 17b. Consommations intermdiaires (y.c. SIFIM) 18. Prestations sociale s 6 (18=18a+18b) dont prestations chmages 18a. Prestations sociales en nature 18b. Prestations sociales en espces 19=9. Charge s d'intr ts 20. Subventions 21. Formation brute de capital fixe 22. Transferts e n capital 23. Autre s d pe nse s 7 (23=24-17-18-19-20-21-22) 24=7. D pe nse s totales p.m.: consommation publique (nominale)
1 2 3 4 5

D.1 + P.2 D.1 P.2

381,6 267,7 113,9 528,7 28,4

18,8 13,2 5,6 26,0 1,4 6,2 19,8 2,6 1,5 3,1 0,9 3,8 56,6

18,8 13,2 5,6 26,4 1,5 6,2 20,2 2,4 1,5 3,2 0,7 3,9 56,8

18,5 13,1 5,4 26,3 1,4 6,2 20,1 2,5 1,5 3,1 0,7 3,8 56,4

18,1 12,8 5,3 25,9 1,4 6,1 19,8 2,6 1,5 2,8 0,6 3,7 55,4

17,7 12,6 5,1 25,7 1,3 6,0 19,7 2,7 1,5 2,7 0,6 3,6 54,6

17,4 12,4 5,0 25,4 1,3 5,9 19,5 2,8 1,5 2,7 0,6 3,5 53,9

D.6311 D.63121 D.63131 D.62 EDP D.41 D.3 P.51 D.9 T E1 P.3

125,1 403,5 51,6 30,5 63,7 17,4 77,1 1150,5

Ajust des flux nets d'intrts lis aux oprations de swap, de telle sorte que T R-T E=EDP B.9 Le solde primaire est calcul comme (EDP B.9, ligne 8) plus (EDP D.41, ligne 9) Un signe positif correspond des mesures exceptionnelles rduisant le dficit

P.11+P.12+P.131+D.39+D.7+D.9 Y compris impts collects par l'Union Europenne et, si ncessaire, un ajustement pour impts et contributions sociales non encaisss (D.995) 6 Comprend les prestations en espces (D.621 et D.624) et en nature (D.631) lies aux allocations chmage 7 D.29+D.4-D.41+D.5+D.7+P.52+K.2+D.8 *Hors impts collects par l'Union Europenne

Tableau 2b. Dcomposition des recettes


2012 niveau en Md 1. Re ce tte s totale s politique inchang e 2. Me sure s discrtionnaire s hors politique inchang e 1
1

2012 % du PIB 51,7 0,0

2013

2014

2015

2016

2017

% du PIB % du PIB % du PIB % du PIB % du PIB 53,1 0,0 53,5 0,0 53,5 0,0 53,6 -0,1 53,5 -0,3

1052,3

En mesures nouvelles

Tableau 2c. Dpenses exclure de la rgle de dpense


2012 niveau en Md 1. D pe nse s de programme s UE parfaite me nt provisionn e s par de s fonds UE 2. Variations non-discr tionnaires de s pre stations chmage 3. Effet de s mesures discr tionnaire s e n re cette s 4. Hausses de re ce tte s automatique ment pr vues par la loi 1,9 22,3 0,1 1,1 0,2 1,4 0,2 0,4 0,1 0,0 0,1 0,1 0,1 -0,2 2012 % du PIB 2013 2014 2015 2016 2017 % du PIB % du PIB % du PIB % du PIB % du PIB

80

Tableau 3. Dpenses publiques par fonction


en % du PIB 1. Services publics gnraux 2. Dfense 3. Ordre et sret publics 4. Affaires conomiques 5. Protection de l'environnement 6. Logement et dveloppement urbain 7. Sant 8. Loisirs, culture et religion 9. Education 10. Protection sociale 11. Dpenses totales
1

Code COFOG 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 T E1

2011

2016

Ajust des gains et pertes sur swaps, de sorte que T R-T E=EDP B.9

Tableau 4. volution de la dette publique


en % du PIB 1. De tte brute 1 2. Variation du ratio d'ende ttement brut 3. Solde primaire 2 4. Charge s d'int rt 3 5. Flux de cr ance s dont: - dcalages com ptables 4 - accumulation nette d'actifs financiers 5 - dont recettes de privatisations - carts de rvaluation et autres 6 p.m.: Taux d'int rt apparent sur la dette 7 Autre s variable s pe rtine nte s 6. Actifs financiers liquides8 7. Dette nette (7=1-6) 8, Amortissement 9. Part de la dette libelle en devises (%) 10. Maturit moyenne
1 2 3 4

Code SEC

2012 90,2

2013 93,6 3,4 -1,3 2,4 1,2

2014 94,3 0,7 -0,4 2,5 0,5

2015 92,9 -1,4 0,7 2,6 0,0

2016 90,7 -2,2 1,6 2,7 -0,1

2017 88,2 -2,6 2,1 2,8 0,0

4,4 Contributions l' volution du ratio d'e nde tte me nt brut -2,3 EDP D.41 2,6 0,9

3,0

2,7

2,8

2,9

3,1

3,2

Selon la dfinition donne par le rglement 3605/93 ; le concept ne relve pas du Systme Europen des Comptes nationaux (SEC). Cf. ligne 10 du tableau 2. Cf. ligne 9 du tableau 2.

Les dcalages comptables sur les dpenses d'intrt, sur les autres dpenses ou sur les recettes peuvent tre prciss ici lorsque c'est pertinent, ou si le ratio de dette est au-dessus de la valeur de rfrence. Les actifs liquides (monnaie), les obligations d'tats, les actifs sur un pays tiers, les entreprises publiques ou l'cart entre des actifs quots et non quots peuvent tre prciss ici lorsque cela est pertinent ou si le ratio de dette est au-dessus de la valeur de rfrence.

6 Les modifications dues aux mouvements du taux de change et les oprations sur le march secondaire peuvent tre prciss ici lorsque cela est pertinent ou si le ratio de dette est au-dessus de la valeur de rfrence. 7 8

Evalu comme le quotient de la charge d'intrts brute de l'anne par l'encours de dette brute au 31 dcembre de l'anne prcdente. AF1, AF2, AF3 (consolids en valeur de march), AF511 (actions cotes), AF52 (parts d'OPCVM)

81

Tableau 5. volutions conjoncturelles et structurelles


en % du PIB 1. Croissance r elle du PIB (en %) 2. Solde public 3. Charge s d'intr ts 4. Me sure s exceptionnelle s ("one -off") 1 5. Croissance potentielle du PIB (%) contributions: - travail - capital - productivit globale des facteurs 6. cart de production 7. Solde conjoncturel 8. Solde public corrig des effets du cycle (8=2-7) 9. Solde primaire corrig des effets du cycle (9=8+3) 10. Solde structurel (10=8-4)
1

Code SEC EDP B.9 EDP D.41

2012 0,0 -4,8 2,6 -0,1 1,3 0,3 0,6 0,4 -2,0 -1,0 -3,9 -1,3 -3,7

2013 0,1 -3,7 2,4 -0,1 1,4 0,3 0,6 0,5 -3,3 -1,6 -2,1 0,3 -2,0

2014 1,2 -2,9 2,5 -0,1 1,5 0,3 0,6 0,6 -3,6 -1,8 -1,1 1,4 -1,0

2015 2,0 -2,0 2,6 -0,1 1,5 0,3 0,6 0,6 -3,1 -1,6 -0,3 2,3 -0,2

2016 2,0 -1,2 2,7 0,0 1,6 0,3 0,6 0,6 -2,7 -1,4 0,2 3,0 0,2

2017 2,0 -0,7 2,8 0,0 1,6 0,3 0,6 0,6 -2,3 -1,2 0,5 3,3 0,5

Un signe positif correspond des mesures ponctuelles rduisant le dficit.

Tableau 6. carts par rapport la prcdente actualisation du programme


Code SEC Croissance r elle du PIB (%) Programme pr c dent (2012-2016) Programme courant (2013-2017) Diff re nce Solde public (e n % du PIB) Programme pr c dent (2012-2016) Programme courant (2013-2017) Diff re nce De tte publique (e n % du PIB) Programme pr c dent (2012-2016) Programme courant (2013-2017) Diff re nce 85,8 85,8 -0,1 89,0 90,2 1,2 89,2 93,6 4,3 88,4 94,3 6,0 86,4 92,9 6,6 83,2 90,7 7,5 88,2 EDP B.9 -5,2 -5,3 -0,1 -4,4 -4,8 -0,5 -3,0 -3,7 -0,7 -2,0 -2,9 -0,9 -1,0 -2,0 -1,0 0,0 -1,2 -1,1 -0,7 1,7 1,7 0,0 0,7 0,0 -0,7 1,75 0,1 -1,6 2,0 1,2 -0,8 2,0 2,0 0,0 2,0 2,0 0,0 2,0 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

82

Tableau 7. S outenabilit de long terme des finances publiques*


en % du PIB D pe nse s totales dont dpenses lies au vieillissement Dpenses de retraites dont pensions verses par la scurit sociale dont pensions de vieillesse de droits directs dont autres pensions (droits drivs, pensions d'invalidit) dont retraites d'employeur (des administrations publiques) Dpenses de sant Dpenses de dpendance Dpenses d'ducation Autres dpenses lies au vieillissement (chmage) Charges d'intrts Re cette s totale s dont revenus de la proprit dont cotisations de retraite (ou cotisations sociales si appropri) Actifs financiers des rgimes complmentaires de retraite et du FRR dont actifs financiers consolids des organismes complmentaires de retraite et du FRR R forme syst mique de s retraite s 1 Contributions sociales diriges vers les rgimes privs obligatoires Dpenses de retraite verses par les rgimes privs obligatoires
3 2

2010 31,4 14,6

2015 31,1 14,4

2020 31,1 14,4

2030 31,7 14,9

2040 32,5 15,2

2050 32,5 15,1

2060 32,2 15,1

8,0 2,2 5,0 1,7

8,3 2,2 4,9 1,4

8,5 2,1 4,8 1,3

8,9 2,0 4,7 1,2

9,3 2,3 4,6 1,1

9,4 2,2 4,6 1,1

9,4 2,0 4,6 1,1

0,8

0,8

0,9

0,8

0,7

0,7

0,7

: : Hypoth se s

: :

: :

: :

: :

T aux de croissance de la productivit du travail T aux de croissance du PIB en volume T aux de participation des hommes (20-64 ans) T aux de participation des femmes (20-64 ans) T aux de participation (20-64 ans) T aux de chmage Part de la population ge de 65 ans et plus dans la population totale
1 2 3

: : : : : : :

: : : : : : :

: : : : : : :

: : : : : : :

: : : : : : :

: : : : : : :

Les rformes des retraites systmiques font rfrence aux rformes qui prvoient le passage un systme plusieurs piliers incluant des rgimes obligatoires par capitalisation. Cotisations sociales ou autres revenus perus par les rgimes obligatoires par capitalisation pour couvrir les engagements acquis lors de la rforme systmique. Dpenses de retraite ou autres prestations sociales verses par les rgimes obligatoires par capitalisation au titre des engagements acquis lors de la rforme systmique.

*Source : rapport sur le vieillissement de la population de l'Ageing Working Group de 2012.

Tableau 7a. Passifs contingents


en % du PIB Garantie s publique s* dont garanties au secteur financier *Il s'agit des garanties accordes par l'tat en lois de finances dans le cadre d'accords bien dfinis. 2011 6,2 2012

83

Tableau 8. Hypothses de base


2011 Taux d'intr t court te rme (moyenne annuelle ) 1 Taux d'intr t long te rme (moye nne annue lle )1 Taux de change /$ (moye nne annuelle ) Taux de change effe ctif nominal (base 100 e n 1995) PIB mondial hors Union e urop enne PIB Union e urop enne De mande mondiale adre ss e la France C ommerce mondial hors Union e urop e nne Prix du p trole (Bre nt e n $/baril)
1

2012

2013

2014

2015

2016

2017

1,39 110,6 4,3 1,5 6,2 9,0 111

1,29 107,5 3,8 -0,3 0,8 3,4 112

1,32 109,8 4,1 0,1 2,6 4,7 114

1,31 109,8 4,4 1,5 6 1/2 7,9 114

1,31 109,8 4,2 1,9 6 1/2 7,9 116

1,31 109,8 4,2 1,9 6 1/2 7,9 118

1,31 109,8 4,2 1,9 6 1/2 7,9 120

Si ncessaire, hypothses purement techniques

84