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TEMA 1 :Evolucin histrica de la administracin, programas

de reforma y retos de futuro

Introduccin
El gran crecimiento del sector pblico, de sus presupuestos y del nmero de sus empleados se sita en la segunda mitad del siglo XX. Sin embargo, el nacimiento del sistema moderno de funcin pblica es anterior: entre 1880 y 1930, en un contexto histrico totalmente distinto y con un Estado con otras funciones y otro nivel de implicacin en la sociedad. La modernizacin de las administraciones y de la llamada funcin pblica resulta de una necesidad de racionalizacin de un aparato del Estado que se democratiza y tiene que responder a nuevos valores y demandas sociales. Para comprender el desarrollo de la Administracin y de los sistemas de funcin pblica hay que tener en cuenta los contextos conceptuales, culturales, constitucionales y legales de cada sociedad. Todo ello pone de relieve la importancia de comprender la realidad actual en funcin de las demandas de cada momento histrico y de las tendencias histricas. 1. En primer lugar, ofrece una sntesis de la historia de la Administracin espaola desde el siglo XIII este apartado se subdivide en Cunco secciones: - Del periodo del s. XIII al XVI (construccin del estado) - De principios del s. XVII a mitad del XVIII (Absolutismo monrquico) - Finales del s. XVIII a finales del XIX (formacin del sistema moderno de funcin pblica) - Finales del XIX a mitad del XX (etapa de profesionalizacin y consolidacin de las bases de la Administracin contempornea) - Desde la Segunda Guerra Mundial hasta nuestros das. 2. En segundo lugar, se sintetizan las grandes lneas de los programas de reforma de la Administracin pblica contempornea en el contexto europeo y norteamericano. 3. El tercer apartado se presenta un cuadro que permite analizar el modelo administrativo de las grandes fases histricas de desarrollo del Estado con los cambios que se producen.

Historia de la Administracin pblica espaola


El objetivo es presentar las grandes lneas evolutivas y el detalle de las instituciones espaolas centrales y territoriales para que los lectores tengan una referencia sencilla y prctica que les permita situarse en el contexto histrico. Del siglo XIII al siglo XVI: la construccin del Estado y de la Administracin central

Las bases del Gobierno secular Los servidores pblicos se definen por relacin de servicio al Rey, ya fuere en el Ejrcito y la Marina o en los tribunos que impartan la justicia real a nivel local o central. Los funcionarios en sentido de administradores pblicos apenas existan y constituan la minora en la Casa del Rey donde prestaban servicios personales de administracin de las propiedades del Monarca. En la segunda mitad de la edad media, se producen cambios importantes en la organizacin de la Iglesia. Desde el siglo XI, la Iglesia haba operado sobre base de una estructura jerrquica en la que cada posicin desde el nivel central al nivel local estaba claramente definida. La iglesia se construy sobre la base de principios organizativos desarrollados durante el Imperio Romano. Las instituciones polticas y legales del Gobierno secular se construyen de acuerdo con los principios de la organizacin eclesisticos. Los nuevos departamentos de Gobierno se llamaron secretaras, mientras que los consejos pasaron a ser los cuerpos formales polticos para la toma de las principales decisiones que afectaban al Reino. Administracin central: consejos y secretarios reales En Espaa, en el perodo 1284-1474 (de la muerte de Alfonso X a la proclamacin de Isabel I como Reina de Castilla) se generan los fundamentos de un Estado moderno que tuvo por bases a la Monarqua, una fortalecida Administracin central y un cuerpo de letrados que asume las funciones de Administracin de la Monarqua y de las instituciones centrales. Los consejos eran la expresin institucional de los pactos entre el Rey y su Reino, constituyendo una importante limitacin al poder del Rey y al mismo tiempo una instancia de apoyo al servicio de los intereses del Monarca en la Administracin del Estado. Junto a los consejos aparece la figura de los secretarios reales, pero prximas a los monarcas que servan de enlace entre stos y los consejos ocupaban de tareas de administracin como la preparacin del orden de las secciones de los consejos o la elaboracin de los documentos que luego presentados para su deliberacin. Administracin territorial y local: virreyes, corregidores y regidores Otros puestos institucionales clave fueron los virreyes y gobernador. Durante la edad media, los municipios tuvieron una gran autonoma poltica y cumplieron una importante funcin de apoyo a los monarcas en sus operaciones militares. Las responsabilidades pblicas de los regidores se limitaban a la administracin de los bienes del municipio. Los consejos municipales estaban presididos por un corregidor en las capitales de provincia y de partido, por un alcalde mayor en las villas y por alcaldes en los municipios menores. La posicin del regidor se transmita por herencia de padres e hijos. Era un cargo vitalicio que se

obtena directamente del Monarca. Los corregidores eran los delegados del Rey por encima de los regidores y de los consejos municipales. Los corregidores tenan amplios poderes en el mbito judicial y en el mbito del control del poder local, tenan funciones de carcter militar y de mantenimiento del orden pblico. Las Cortes eran una Asamblea en la que estaban representadas las ciudades que deba aprobar el pago de las cantidades que servan para la financiacin de los gastos de la Monarqua. A partir del reinado de Carlos II dejaron de convocarse. La Corona prefiri negociar directamente con las ciudades su participacin en el mantenimiento de los gastos pblicos generales. De principios del siglo XVII hasta la mitad del siglo XVIII: La administracin en el Absolutismo monrquico Organizacin burocrtica y alta funcin pblica En el siglo XVII, la esfera pblica y la privada no estaban todava separabas pero se producen los desarrollos tericos que preparan el camino para que esta dicotoma se convirtiera en un principio de organizacin gubernamental. Bajo el reinado de Luis XIV de Francia los departamentos en el nivel central se subdividieron en bureaus, y el nmero de funcionarios creci de forma significativa. En Inglaterra, bajo Thomas Cromwell, principal consejero de Enrique VIII, se cre un sistema de servicios que poda funcionar con independencia de la persona que ocupara el puesto. La demanda de conocimientos y competencias tcnicas en los altos funcionarios reales cambia con la evolucin del Estado. Los progresos en el mbito de la formacin de los funcionarios pblicos no tuvieron igual desarrollo en otros mbitos de lo que en la actualidad entendemos por gestin de personal. En el tema de seleccin y la promocin quedaba mucho por hacer en unos sistemas de funcin pblica que se fundamentaban en la cooptacin. El funcionario pblico central ganaba influencia como consecuencia del hecho de que la burocracia haba crecido y se empezaba a identificar como un poder separado. Administracin central: validos, juntas y Secretara de Despacho Universal La Monarqua posea un sistema de catorce consejos, que se dividan en dos grupos en funcin de su vinculacin con un mbito sectorial de la poltica: Estado para poltica exterior, Guerra, Inquisicin, Hacienda O con un territorio: Indias, Navarras, Aragn, Italia, Flandes, Borgoa y Portugal. El papel de los secretarios, a su vez, se vio favorecido por la adopcin de la escritura en la gestin de los asuntos pblicos. Aqullos que manejaban los informes administrativos y que adems contaban ms

poder. Si a ello se aade su conocimiento de las leyes y de sus modificaciones, el conjunto explica que acabara siendo una figura central en el Gobierno del Estado. En la ltima poca de Felipe II, estos secretarios, validos o consejeros reales formaron una Junta Permanente o Junta de Gobierno que fue sustrayendo progresivamente los asuntos de Gobierno a los consejos. La creacin de las juntas se justificaban por la necesidad de resolver las cuestiones ms urgentes que se acumulaban en los consejos sin necesidad de convocar a todos sus miembros. Con la muerte de Carlos II en 1700 sin descendencia y la Guerra de Sucesin, se produjo el cambio de dinasta. La guerra permiti a los Borbones homogeneizar la organizacin poltico-administrativa de la Monarqua. Con la promulgacin de los decretos de Nueva Planta en los reinos de la Corona de Aragn se cre una estructura institucional nica para todo el territorio. En relacin con la Administracin central, Felipe V, promulg en 1705 un real decreto por el que se divida en dos la nica Secretara del Despacho Universal y se creaba una para Guerra y Hacienda y otra para todo lo dems. En 1787, Floridablanca cre la Junta Suprema, una especie de Secretara superior dirigida por un primer ministro que coordinaba semanalmente las siete secretaras existentes en aquel momento con lo que se estructuraba el Gobierno sobre la base de un Consejo de Ministros y un primer ministro. Administracin territorial y local: capitanes generales, intendentes y corregidores La Administracin territorial se organiz sobre la base de capitanes generales, intendentes y corregidores: - Los capitanes generales sustituyeron a los antiguos virreyes. - Los intendentes, tomados de la tradicin francesa, fueron instituidos para cumplir una funcin de promocin de la vida econmica y social de las poblaciones que pertenecan a su jurisdiccin. - Los corregidores entraron en conflicto con los intendentes dado que buena parte de sus funciones fueron asumidas por esta nueva figura. En el mbito municipal, los Borbones impusieron un modelo de Administracin municipal que elimin las distintas formas preexistentes de autogobierno. De 1780 a 1880: la formacin del sistema moderno de Administracin y funcin pblica Creacin de los departamentos ministeriales y regulacin de los empleados pblicos El perodo 1780-1880 fue importante para la formacin de los sistemas modernos de funcin pblica. Fue en esta poca histrica cuando el servidor real pas a ser un empleado pblico del Estado, no ya

responsable ante el Monarca sino ante algn tipo de poder soberano civil. La Administracin pensaba definirse por la cameralstica como un servicio al Estado. Para ello fue muy importante la introduccin de la nocin de separacin de poderes basada en las ideas de Locke y Montesquieu. Con las reorganizaciones y la creacin de nuevos departamentos, los gobiernos intentaron poner orden en la variedad de tareas que iba asumiendo la Administracin. Al emplear ms trabajadores de bajo nivel, aument el componente no poltico de la Administracin y se empez a diferenciar entre poltica y Administracin. Los antiguos altos funcionarios que desarrollaban tareas administrativas. Hasta este momento, estos funcionarios se movan en los mismos crculos que los altos funcionarios con una misin claramente poltica. Otra cuestin que se planteaba al distinguirse entre poltica y Administracin era la opcin por un sistema colegial o por un sistema de administracin por oficinas. Sin embargo, se dio preferencia a los llamados sistemas ministeriales en los que un ministro nombrado polticamente supervisaba asuntos de un departamento ministerial entero. La estructura administrativa y de gestin de personal creada en el periodo de 1790-1850 todava existe en la actualidad. La jerarqua, los sistemas de clasificacin de los puestos, los procedimientos administrativos salario regular y las pensiones, permitieron la transformacin de un amplio cuerpo de empleados pblicos en funcionarios en el sentido moderno del trmino. Administracin central: antecedentes del Consejo de Ministro y grandes reformas de Lpez Ballesterios, Mon y Bravo Murillo El programa de reformas impulsado durante el reinado de Carlos III necesitaba una organizacin ms avanzada de la estructura superior del Gobierno. Esta evolucin se produjo progresivamente. En 1787 se cre la Junta Suprema de Estado, la reunin institucionalizada, regular y semanal de los secretarios de Despacho Universal, que es considerada como el principal precedente del Consejo de Ministro de la poca contempornea. La constitucionalizacin del trmino ministro se produjo con la Constitucin de 1837, aunque los departamentos continuaban denominndose secretaras de Despacho. Los ministerios introdujeron en esta poca las direcciones generales como unidades bsicas de estructuracin. Las reformas que impulsa Lpez Ballesteros como responsable de Hacienda. Reorganiz todos los servicios y fue el primero en imponer la elaboracin de presupuestos por departamento por lo que se le considera el generador de la hacienda moderna en Espaa. Alejandro Mon, estableci un nuevo sistema tributario y una nueva organizacin central y provincial del Ministerio de Hacienda. Bravo Murillo, plante en Espaa la reforma administrativa y la separacin entre poltica y Administracin con caractersticas de este perodo histrico. Esta reforma de 1852, tras las medidas introducidas por Lpez Ballesteros y Mon, extendi a toda la Administracin la poltica

racionalizadota de las estructuras administrativas y de la gestin de personal. Este primer Estatuto de funcionarios estableci unas categoras bsicas para todos los empleados pblicos, orden a los empleados existentes dentro de estas categoras, determin una escala de sueldos por categoras y de forma general estableci una poltica de remuneraciones. Administracin territorial y local: divisin provincial y representacin local La provincia y la Diputacin estaban bajo el mando del gobernador del que dependan orgnicamente. Sus competencias fueron las de mantenimiento del orden pblico y control de la Administracin local. Esta se encomendaba a los ayuntamientos y a los alcaldes que eran la mxima autoridad municipal, pero que la ley de ayuntamientos defina como delegados de poder central y subordinacin a los gobernadores civiles quienes los nombraban entre los concejales. De 1880 a 1950: la profesionalizacin y creacin de la estructura organizativa contempornea Ampliacin de servicios pblicos y creacin de organismos gestores de la funcin pblica contempornea El concepto de funcin pblica y de civil service se empez a utilizar a partir de la segunda mitad del siglo XIX. La funcin pblica se haba convertido en una profesin y la Administracin en una organizacin subordinada a la poltica al servicio del Estado. La sociedad peda ms servicios pblicos y los gobiernos empezaron a asumir, de forma significativa, en la provisin de servicios sociales y sanitarios. Los britnicos haban tomado medidas para limitar la cooptacin y la corrupcin en la India. Los candidatos a la administracin colonial eran formados en colegios profesionales. En Francia, tras el Imperio, los altos funcionarios volvieron a ser funcionarios polticos. El resto de los funcionarios pblicos no tenan proteccin alguna contra las reformas que pudieran darse en respuesta a las crisis econmicas. En los EEUU Wilson y Goodnow fueron los primeros en recoger los desarrollos en la teora administrativa sobre Administracin pblica. La prctica administrativa, por suerte, sigui los pasos dados por Gran Bretaa. En Canad creando exmenes para la funcin pblica. En Alemania, a pesar de que el sistema basado en el mrito y la capacidad exista desde el siglo XVIII, la realidad era que la entrada en la Administracin pblica fue muy difcil para los que no procedan de los segmentos ms formados de la sociedad y en particular de la nobleza. Administracin central: divisin ministerial, organismos autnomos y Estatuto de funcionarios La Restauracin supuso en Espaa un sistema poltico estable, con un derecho al voto muy limitado.

En la primera dcada del siglo, la divisin departamental qued configurada por una decena de ministerios que se fueron manteniendo con algunos cambios de nombre hasta la actualidad. Son los ministerios de Estado, Justicia, Hacienda, Guerra, Marina, Gobernacin Posteriormente, durante la dictadura de Primo de Rivera, se crearon grandes monopolios pblicos: la Compaa Telefnica, las Confederaciones Hidrogrficas, Iberia, el monopolio de gasolina y petrleos Campsa. La II Repblica, bajo el impulso regeneracionista, situ la reforma de la Administracin y del Estado en el punto de mira. En 1934, se cre un Comit de Estudios para la Reforma del Estado que tuvo por objeto racionalizar los servicios de la Administracin y los organismos autnomos, adems de regular el sistema de retribuciones y pensiones para los funcionarios pblicos. La Guerra Civil y la dictadura de Franco significaron la vuelta a la Administracin previa a la Repblica. El rgimen de Franco cre algunos organismos autnomos en los sectores de la alimentacin y de agricultura, primero, y de los transportes y la industria. El crecimiento de la Administracin central, a partir de los aos sesenta supuso la creacin de n gran nmero de delegaciones provinciales en los ministerios. Administracin territorial: conciertos vascos, descentralizacin administrativa y reformas republicanas En 1913 se inici la descentralizacin administrativa del Estado con la regulacin de las mancomunidades de provincias. La Mancomunitat de Catalunya se cre en 1914 como consecuencia de esta legislacin. Sin embargo, no fue hasta la Constitucin de 1931 cuando se reconoci el derecho a la autonoma de las regiones espaolas. La II Repblica aprob en 1935 una ley por la que se reforz el carcter de presidente de la Corporacin local y de jefe de la administracin local de los alcaldes. Con el franquismo, sin embargo, las autoridades locales volvieron a ser nombradas por el Ministerio de la Gobernacin o por el gobernador civil que se reservaban la potestad jerrquica sobre la Administracin local. De la Segunda Guerra Mundial hasta los aos setenta Crecimiento del sector pblico, profesionalizacin y crticas Despus de la IIGM, la Administracin pblica de los pases occidentales experiment importantes cambios caracterizados por el crecimiento, la especializacin y la reorganizacin. En Francia, Alemania y EEUU, una parte de la funcin pblica se convirti en un cuerpo altamente especializado, directamente dependiente. En el Reino Unido y en Holanda, los funcionarios desarrollan un cuerpo leal de generalistas que permanecan en el poder cuando un nuevo Gobierno toma el poder. La Administracin pblica en su conjunto experiment un claro avance hacia la profesionalizacin a travs de la exigencia de formacin,

de procesos selectivos abiertos, competitivos y objetivos. A partir de mediados de los sesenta, se produjeron una serie de crticas al funcionamiento de la Administracin en los pases occidentales como consecuencias del crecimiento en la actividad y las dificultades para adaptar una maquinaria que se haba pensado para un Estado liberal a la nueva situacin de una administracin directamente prestadora de servicios en un contexto de Estado de bienestar. Administracin central y local: la Constitucin de 1978 como punto de partida La Constitucin de 1978 estableci las bases institucionales de un sistema que se fundamenta en una pluralidad de centros de poder y de la administracin pblica. Las polticas de los sucesivos gobiernos democrticos, supusieron la creacin, en un corto espacio de tiempo, de un Estado de bienestar propio sobre la base de unas administraciones que empezaban a competir entre s y que tenan que rendir cuentas a la sociedad por el mecanismo electoral. Desde la integracin de Espaa en la Unin Europea en 1986, la misma evolucin de la sociedad espaola, en particular en la ltima dcada del siglo, gener un nuevo debate sobre los problemas de la Administracin pblica y la reforma de algunas polticas pblicas en trminos muy similares a los que se plantearon en los pases occidentales del entorno y respecto a los que Espaa consegua recortar distancias.

Los programas de reforma de las administraciones pblicas a partir de los aos setenta Qu pone la reforma en la agenda? La reforma de las administraciones pblicas se hizo en lugar en la agenda de los gobiernos occidentales a mediados de los aos setenta y a principio de los ochenta. La percepcin general era que las administraciones pblicas eran menos eficientes que el sector privado. En muchos pases, una mayora de ciudadanos reclamaban un Gobierno ms reducido, ms flexible y ms receptivo a las demandas sociales. Los ciudadanos contribuyentes estaban cada vez ms informados y eran cada vez ms exigentes. El incremento del dficit pblico y de la deuda pblica, los desequilibrios fiscales y el gasto pblico excesivo, junto con la internacionalizacin de la produccin, de los flujos financieros y la globalizacin de la competencia, crearon un escenario complejo que dificult an ms la gestin pblica. En las democracias angloamericanas ha existido una larga tradicin de comisiones y estudios para la reforma de la Administracin Pblica. En la Europa continental la reforma de la Administracin es ms dependiente de la visin de las organizaciones pblicas como esencialmente diferentes de las organizaciones privadas si bien algunas de las grandes soluciones

se aplican de forma similar. Los factores que empujaron a la reforma de las administraciones y que ubicaron el tema en las agendas de los gobiernos se resumen en los puntos siguientes, sintetizados por Wright: 1. La presin econmica y financiera causada por los problemas de deuda y de dficit pblico o por las exigencias de la integracin europea. 2. El cambio paradigmtico general en contra de la Administracin. La politizacin excesiva, el trfico de influencias o la corrupcin tambin han contribuido de forma clara en este cambio de modelo. 3. La presin democrtica por ms servicios. 4. La concienciacin del ciudadano como pagador de impuestos. 5. Las transformaciones en el entorno institucional. 6. El cambio tecnolgico y la internacionalizacin de los mercados. Tipologa de los programas de reforma El conjunto estos factores generaron importantes presiones para las administraciones pblicas. Cabe distinguir entre grandes lneas de cambio estratgico en la Administracin central de los Estados, de aquellos programas ms concretos que habra que situar en el contexto de la gestin y de la incorporacin de prcticas previamente desarrolladas en el sector privado. Reformas presupuestarias Se produjeron en los aos setenta y tenan como objetivo mejorar la planificacin presupuestaria, la gestin y la capacidad de control por parte de las administraciones pblicas. La idea central era planificar mejor, racionalizar la gestin e introducir tcnicas como la direccin por objetivos que permitieran un mayor control de las operaciones y la evolucin de los resultados de los programas pblicos. Reformas estructurales Se pueden incluir distintos tipos de reformas: la reorganizacin departamental, la trasferencia de competencias a nuevas estructuras territoriales, la desconcentracin y, en particular, la separacin entre responsabilidad poltica y responsabilidad ejecutiva. La reorganizacin departamental es una respuesta visible en el pleno poltico simblico a la presin externa para que se produzcan cambios en la Administracin. Otra reforma estructural consisti en traspasar competencias de la administracin central a los gobiernos estatales, regionales o locales. Se traspas la gestin operativa de los servicios pero no necesariamente la toma de decisiones, por lo que se habla de desconcentracin. Privatizacin y reduccin del volumen del sector pblico La idea de privatizacin ha ido apareciendo de forma recurrente si bien el contenido de la poltica privatizadora vara en funcin de los contextos nacionales y de las tradiciones administrativas. Se entiende por privatizar la idea de que organizaciones privadas o

del tercer sector asuman el riesgo empresarial y el personal necesario para la gestin de algunos servicios, mientras la Administracin se reserva el papel habilitador, en el sentido de generar un sector de actividad, especificar los contratos con los proveedores privados y controlar su ejecucin. Otra forma de privatizar es la corporatizacin, esto es, la creacin de grandes empresas o corporaciones de capital pblico o mixto que asumen la gestin de los servicios a travs de organizaciones sometidas al derecho mercantil privado y que operan de forma similar a la de cualquier empresa privada. La privatizacin tiene un componente poltico-ideolgico que la asocia necesariamente con polticas de desmantelamiento del Estado y de abandono por parte de los poderes pblicos de sus responsabilidades sociales. Reformas en la gestin del personal En un plano ms tcnico y de gestin operativa de los servicios, se producen una serie de cambios en la gestin de personal y en la forma de relacin de la Administracin con los usuarios, en la medida que se entiende necesario superar el carcter burocrtico de estas relaciones y acercarlas al modelo de atencin clientelar de los servicios privados. Las reformas ms interesantes tienen que ver con la simplificacin de la seleccin, la flexibilizacin de los sistemas de clasificacin de los puestos de trabajo para evitar rigideces y la introduccin de sistemas de retribucin variable, en particular de los niveles directivos. En casi la totalidad de los sistemas polticos occidentales, el pago por rendimiento o productividad se ha agregado al sistema previo de retribucin del personal. Reformas en la relacin con los ciudadanos Las reformas que tienen por objetivo la relacin entre Administracin y administrado han sido muchas y muy variadas. Se pretende hacer la Administracin ms abierta, flexible y receptiva a las necesidades de los usuarios. Los programas de calidad total y las ventanillas nicas representan otras estrategias que tienen como objetivo mejorar la relacin entre Administracin y los ciudadanos. Otra poltica relacionada con esta lnea de reforma procura democratizar los servicios pblicos sobre la base de organizar la participacin de los usuarios, incorporar la representacin de grupos con intereses especficos al proceso de toma de decisiones o invitar a los trabajadores de base a participar en las decisiones que afectan a su trabajo a travs de frmulas de congestin, el trabajo en equipo o los llamados crculos de calidad. La nueva gestin pblica como filosofa de fondo Su formulacin ms concreta adopta el trmino new public Management , en l se entiende que la eficiencia reside en unidades organizativas reducidas, descentralizadas, flexibles y autnomas, dirigidas por

jerarquas menos altas y que son ms propensas a facilitar la participacin de los peldaos ms bajos de la estructura o que estn en contacto directo con los problemas. A continuacin se resumen algunos de los componentes principales: a) En primer lugar, se habla de fragmentacin, de separacin de la decisin poltica de la ejecucin y de la creacin de agencias relativamente independientes. b) En segundo lugar, se pone un gran nfasis en los resultados y en la capacidad de dar respuesta a los problemas de la sociedad. c) En tercer lugar, se asocia la consecucin de objetivos con el diseo de mecanismos institucionales que incentiven el rendimiento organizativo. d) En cuarto lugar, se insiste en la eficiencia y en la competitividad, lo que lleva a crear mercados donde no los haba o a introducir competicin entre unidades internas como elemento de presin estructural. e) Finalmente, se defiende un nuevo papel de las Administraciones como centro neurolgico con capacidad estratgica para la toma de decisiones, a la vez que garanta pblica a la que puede recurrir los usuarios de los servicios ante los posibles incumplimientos de las entidades prestadoras. Modelos de Administracin pblica y grandes retos para el futuro. Durante los aos setenta y ochenta los pases occidentales han hecho esfuerzos notables para reformar las Administraciones pblicas. Algunas reformas han sido criticadas por su carcter formal o insuficiente, o por los valores polticos implcitos. Otras han ido profundizando tendencias de cambio en la gestin. Si se estudian las funciones que la teora del Estado clsica asigna al sector pblico y a la Administracin, durante muchos siglos la Administracin pblica se concentra en tres funciones bsicas para la existencia de un Estado: a) La regulacin de las relaciones entre la sociedad y su entorno b) La regulacin de las relaciones entre los miembros del sistema c) El mantenimiento de la capacidad de accin del sistema institucional sobre la nase de garantizar los recursos necesarios para su supervivencia Solamente en el siglo XIX y XX la Administracin asume las funciones que caracterizan a los Estados en su fase de desarrollo ms avanzado: a) El Estado Liberal del siglo XIX y de principios del XX se caracteriza por ampliar las tareas de la Administracin a la regulacin de la edificacin, de la higiene, de los servicios contra incendios b) Desde principios del siglo XX, y sobre todo a partir de la IIGM, la Administracin ha ido asumiendo nuevas responsabilidades que superan claramente las funciones de soberana y de fomento de la actividad privada que intensifican la presencia del sector pblico en nuevos mbitos de actividad.

El Estado liberal: el qu, el quien y el cmo del sector pblico La Administracin del Estado liberal es una Administracin que, como se ha sealado anteriormente, cumple las funciones bsicas de soberana, de regulacin de la actividad de ciudadanos y empresas y de fomento de la actividad comercial e industrial sobre la base de facilitar su tarea a los emprendedores privados. El protagonista de la actividad pblica es el Estado. Los funcionarios pblicos participan del ethos del Estado u en algunos pases perciben su trabajo en la Administracin pblica como un compromiso de por vida con el servicio pblico. En este contexto, son importantes los principios bsicos del constitucionalismo y, en particular, el sometimiento de la propia Administracin a la ley. El funcionamiento de la Administracin en esta fase se fundamenta en una concepcin procedimientalista de la actuacin de los poderes pblicos basada en el derecho administrativo y en el respeto de los derechos y garantas de los ciudadanos. El Estado del bienestar: el qu, el quin, y el cmo del sector pblico El Estado de Bienestar se desarrolla sobre la base del Estado Liberal y democrtico de derecho. El principal cambio en relacin con el qu es la progresiva acumulacin de nuevos mandatos, tareas y responsabilidades por parte del sector pblico cada vez ms amplio. Adems de cumplir las funciones propias de un Estado liberal, la Administracin desarrolla su capacidad para la prestacin directa de servicios a los ciudadanos, de forma particular en el campo de la sanidad, la educacin y la poltica social. La visin de la Administracin como una gran empresa de servicios se corresponde con esta etapa. El quien tambin se transforma. Es importante sealar aqu el pluralismo administrativo y la fragmentacin de la antes unitaria estructura de la Administracin central. El cmo cambia en la medida que la estructura burocrtica est mucho ms desarrollada y perfeccionada. La ampliacin del mbito de actividad de la Administracin lleva consigo la incorporacin de grupos profesionales con niveles de formacin diversos que, en algunos casos, pueden ser muy elevados. La introduccin masiva de la informtica en la gestin de servicios cambia tanto los procedimientos internos de la Administracin como la interaccin con los ciudadanos. El Estado actual y retos para el futuro: el qu, el quien y el como del sector pblico Respecto al qu, los cambios sociodemogrficos, econmicos y culturales suponen la aparicin de nuevas demandas sociales. Desde distintos sectores se ha argumentado que el modelo clsico de servicios pblicos de carcter universal es ineficiente porque absorbe un volumen importantsimo de recursos pblicos y no trata adecuadamente las necesidades y demandas cada vez ms diversificadas de los ciudadanos. Los cambios en el qu y en la orientacin estratgica del sector

pblico se asocian a cambios en el quin. As, se descubre a otros actores que no pertenecen a la Administracin pblica y que reclaman u ofrecen su participacin en la provisin de bienestar, lo que permite ceder protagonismo a la sociedad civil y al mercado. El llamado tercer sector. El cmo de la Administracin pblica actual y futura tendr que cambiar en funcin de las transformaciones que se produzcan en el qu y en el quin. Por el momento existe una clara tendencia hacia distintas formas de descentralizacin. Otros cambios que se prevn por los proponentes de la nueva gestin pblica como Hood se relacionan con las siguientes cinco lneas: a) Mayor control de las organizaciones pblicas por directivos profesionales sujetos a contratos similares a los caractersticos del sector privado; b) Utilizacin de estndares de rendimiento explcitos y verificables en lo que respecta a la cobertura; c) Control de las organizaciones y del personal a travs de los indicadores de producto y de sus resultados, d) Intensificacin de la disciplina en la utilizacin de recursos pblicos; e) En general, utilizacin de prcticas de gestin, en unos casos similares a las que se instrumentan en el sector privado y, en otros casos, completamente distintas, en funcin de la naturaleza de los servicios.

TEMA 2:

El modelo de Weber

Weber realiza la distincin entre poder y sistema de dominacin, as para l, la burocracia es uno de los sistemas de dominacin posibles y se presenta como la forma tpica de organizacin propia de un estadio avanzado de la civilizacin humana. El asentamiento del poder se basa en la legitimidad que supone un consentimiento de los sbditos, y esta legitimidad puede ser tradicional, carismtica o racional y legal. Para que exista el modelo racional de dominacin (burocracia) han de darse ciertas condiciones econmicas y sociales. Ha de existir una economa monetaria, ya que la remuneracin de los burcratas ha de ser pagada en dinero y, adems, debe existir un excedente de produccin a partir del cual se obtienen los recursos destinados a mantener a los burcratas. Por otro lado, la burocracia ha de ser una estructura orgnica de grandes dimensiones, por lo que slo puede darse en los Estados modernos y en las grandes empresas capitalistas. Su expansin y desarrollo es cuantitativo y cualitativo. Y por ltimo, resulta indispensable la

concentracin de los medios materiales en manos del jefe de la organizacin. En estas condiciones, la burocracia es considerada como una organizacin superior a todas las dems formas orgnicas anteriores. El desarrollo del modelo burocrtico supone la posibilidad de aplicar reglas previsibles a las conductas humanas, de modo anlogo a lo que sucede al llevarse a cabo la utilizacin de las mquinas. Todo ello nos indica que el carcter ideal de la burocracia est en intima relacin con la historia. En definitiva, la clasificacin como tipo ideal depende del sistema seguido por Weber para la elaboracin del modelo. FUNCIONES DE LA BUROCRACIA MODERNA: Segn el modelo de Weber, en un momento de la historia, cuando se alcanza cierto desarrollo econmico y social y las tareas de los poderes pblicos son abundantes y complejas, es posible montar una organizacin que responda al doble criterio de la racionalidad y la legalidad, esto es, una racionalidad organizada por las leyes y los reglamentos. Esto supone, adems se han individualizado un conjunto de tareas que deben llevar a cabo los agentes de la organizacin y, desde luego, que dichas tareas han sido distribuidas metdicamente entre estos agentes. Adems, la tramitacin por escrito de una serie de expedientes y documentos a cargo de los agentes pblicos. En esta burocracia, ha de darse una jerarqua funcional, una ordenacin de las funciones en virtud de la cual las de carcter ms elevado son desempeadas por los agentes situados en la cspide de la escala jerrquica. Los agentes inferiores son inspeccionados por los superiores respecto al contenido de sus tareas. Weber insiste, adems, en una especializacin de los funcionarios . La actividad burocrtica exige unos conocimientos indispensables a la organizacin. As, los cargos burocrticos se ejercen como una profesin y el profesional que los desempea se encuentra en una posicin o situacin tpica y de por vida. Se accede a la condicin de funcionario mediante un nombramiento por una autoridad superior. Por otro lado, cuando se tiene esta condicin de funcionario pblico se recibe un sueldo fijo y se disfruta de una cierta estimacin social. Sin embargo, el modelo de Weber no intenta describir una realidad, sino ofrecer un instrumento til de comparacin, un tipo ideal al que pueden aproximarse en mayor o menor media las organizaciones burocrticas de los distintos Estados. Hay que tener en cuenta que el modelo de Weber responde a la racionalidad emprica existente en la poca en que fue elaborado y no a los datos empricos de fechas o datos ms tardos. La burocracia exige el rendimiento mximo del funcionario. Ello debe entenderse en el sentido de que ha de tratarse de su ocupacin principal cuando no nica y no en trminos estrictos de eficacia, al menos tal y como lo entendemos ahora. LA RECEPCIN AMERICANA. LAS LLAMADAS DISFUNCIONES DE LA BUROCRACIA: Merton critica el modelo de Weber basndose en que las reglas que rigen la organizacin burocrtica llevan a fines distintos e

incluso contradictorios respecto a los perseguidos por la organizacin. Para ello emplea el trmino disfuncin, aludiendo a una distorsin habitual de los fines como consecuencia de la aplicacin de las reglas burocrticas. Por su parte, Kliksberg propone que la superioridad tcnica de la burocracia es indefendible: la burocratizacin despilfarra los recursos humanos sometindoles a un bajo rendimiento sistemtico, a la vez que se crea una altsima tensin social mediante un clima autorrepresivo y opresivo. EL DESENFOQUE HABITUAL DEL MODELO DE WEBER: Afirma que el modelo se aplica a las organizaciones y cita en ms de una ocasin por va de ejemplo a la empresa privada capitalista. La concentracin de los medios en manos del jefe es fundamental, lo cual es rigurosamente paralelo a la aparicin de la fbrica en el proceso de produccin capitalista. Ahora bien, lo cierto es que esta afirmacin de Weber no puede llevarse demasiado lejos. El mismo cientfico alemn nos dice que la burocracia e los Estados modernos (supuestamente aplicable a las empresas capitalistas privadas) slo se encuentra superada respecto a su nivel de competencia por los grandes empresarios. Es decir, se est contraponiendo la organizacin pblica a la privada. Ello es lgico porque Weber est interesado particularmente en describir un tipo ideal de sistema de dominacin, y ello resulta ignorado por la doctrina norteamericana de carcter sociolgico y, en definitiva, por todos los que refieren el modelo burocrtico a la empresa privada. A pesar de las afirmaciones del propio Weber es evidente que el modelo est construido para aplicarse slo a las organizaciones pblicas. La empresa privada no est sometida a leyes y los reglamentes, sino a los criterios de actuacin fijados libremente por el capital o por la direccin de la empresa. Lo que le interesa a Weber es mostrar cuales son los puntos bsicos de la racionalidad leal y reglamentaria de las organizaciones pblicas. Se est hablando de un sistema de dominacin sobre el conjunto de la sociedad y no de las consecuencias de la autoridad ejercida por una persona concreta, ni de la coincidencia que pueda existir o no entre las pautas formales de distribucin de tareas y el sistema de relaciones entre las personas. LAS CONDICIONES DE COMPRENSIN DEL MODELO: No hay que olvidarse que el modelo de Weber se refiere a un sistema de dominacin ejercido sobre toda la sociedad, y que, por tanto, el repetido modelo conviene de forma tpica a las organizaciones pblicas, nicas que estn sometidas a las leyes y a los reglamentos. A partir de esta afirmacin hay que precisar ahora otros extremos antes de comprobar en qu medida resulta til la aportacin weberiana a la comprensin cientfica de la burocracia actual. Weber no est intentando describir una realidad, sino construir un tipo ideal al que pueden aproximarse en mayor o menor medida las organizaciones burocrticas de los distintos Estados. Para l, las burocracias concretas de cada pas deben atenderse a este tipo ideal.

As, el modelo weberiano es una especie de resultante de diversas variaciones que se dan o se han dado en la prctica. Por otro lado, la comprensin del modelo no es posible desvincularlo de las circunstancias histricas en que fue elaborado. El modelo de Weber responde a la racionalidad emprica, concretamente a la racionalidad emprica existentes en esa poca. En definitiva, la gran aportacin weberiana consiste en haber formulado claramente una realidad no bien comprendida en tiempos anteriores: la aplicacin de la legalidad a la articulacin de las relaciones entre los servidores del Estado, lo que da lugar a un tipo especfico de ordenacin.

Crtica al modelo de Weber. La burocracia como sujeto de la actividad social LA INADECUACIN DE LAS ORGANIZACIONES COMPLEJAS: Un aspecto que el modelo de Weber no prev es la complejidad de relaciones entre las organizaciones de diversos tipos que existen en el Estado contemporneo. La serie de organizaciones separadas del Estado central, la multiplicidad de situaciones en que pueden encontrarse las empresas pblicas, no se contemplan en el tipo ideal construido. Tampoco contempla la organizacin territorial del Estado, ni el problema de la centralizacin o descentralizacin. As, se puede decir que el modelo weberiano presenta una inadecuacin a las organizaciones complejas. EL MODELO BUROCRTICO Y LA REALIDAD POLTICA Y SOCIAL: A) El modelo como tipo y la contingencia de las Administraciones Pblicas: Las administraciones pblicas, o, si bien se prefiere, las organizaciones administrativas, son contingentes como lo es el Estado mismo, contingencia que desde luego se da en el tiempo, consideradas las modificaciones que sufran, as, como en el espacio teniendo en cuenta las inmensas diferencias entre unas sociedades y otras. B) La situacin del grupo humano. Una importante cuestin a examinar consiste en la comprobacin de si la situacin del grupo humano de funcionarios se adapta a las pautas del modelo o, por el contrario, las desborda. Por un lado, segn el modelo de Weber, el grupo encuadrado en la organizacin y subordinado polticamente a ella es distinto de los titulares del poder poltico, cosa que no puede afirmarse de todos los Estados: primero porque hoy da no se puede hablar, en las sociedades occidentales avanzadas, de un solo titular del poder poltico, sino de una clase poltica ms o menos numerosa que ocupa los puestos superiores de la escala jerrquica. Esta clase poltica acta a menudo conjuntamente con los altos burcratas, por lo que no se puede decir que exista una clara distincin entre unos y otros. En segundo lugar, tampoco es posible, en muchas ocasiones, distinguir claramente actividades polticas y administrativas, ya que en la parte superior de la jerarqua administrativa la distincin entre actividades estrictamente polticas y estrictamente profesionales es

prcticamente inviable. Por otro lado, en cuanto a las relaciones sociales, parece dudoso que exista una correlacin tan rgida como la que observaron los autores del siglo pasado entre el sistema de clases sociales de un pas determinado y la proveniencia de los distintos estratos burocrticos y la funcin pblica. El inmenso aumento del nmero de funcionarios ha hecho que las clases altas y medias carezcan de la potencia demogrfica necesaria para cubrir los niveles altos y medios de la funcin pblica. A pesar de ello, los altos funcionarios rara vez provienen de las clases ms modestas, ya que difcilmente tiene acceso toda la poblacin del pas a la educacin superior que se requiere para ocupar los altos puestos burocrticos. Por lo dems, estas relaciones entre la burocracia y la sociedad no se limitan al cumplimiento de la ley, sino que caben las consultas, el consenso y todo tipo de colaboraciones. Cada grupo burocrtico ejerce su poder en un sector determinado de la sociedad, crendose entre uno y otro unas relaciones que distan mucho de ser exclusivamente formales.

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