Administrao Pblica Conceito e Consideraes Iniciais A constituio Federal, inovando em relao as anteriores, regulamenta no Ttulo III, um captulo especfico

para a organizao da administrao pblica, pormenorizando-a enquanto estrutura governamental e enquanto funo, e determinado no art. 37 que a administrao pblica direta e indireta de qualquer um dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedea alm de diversos preceitos expressos, aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. No art. 70 aos princpios da legalidade, legitimidade e economicidade; e no art. 74, II, aos princpios da legalidade, eficcia e eficincia; tambm os princpios da proporcionalidade dos meios aos fins, da indisponibilidade do interesse pblico, da especialidade administrativa e da igualdade dos administrados. A administrao pblica pode ser definida objetivamente como atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para a consecuo de interesses coletivos e subjetivamente como conjunto de rgos de pessoas e de pessoas jurdicas aos quais a lei atribui o exerccio da funo administrativa do Estado. A administrao federal compreende a administrao direta, que se constitui dos servios integrados na estrutura administrativa da presidncia da Repblica e dos Ministrios; e a administrao indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, ditadas de personalidade jurdica prpria: autarquias; empresas pblicas; sociedades de economia mista; fundaes pblicas. Anote-se como relembra Roberto Bazilli, que essa regra de definio da amplitude da administrao pblica (CF, art. 37) contm princpios norteadores a serem aplicado obrigatoriamente administrao dos Estados, Distrito Federal e Municpios. A Administrao Pblica uma organizao de trabalho muito antiga. O seu nascimento respondeu a objetivos bem determinados e o seu funcionamento adaptou-se ao poder que a criou e que ela representava, ajudando a criar um determinado molde de estar social, poltico e econmico moldando uma cultura e uma personalidade coletiva. Nasceu nos sculos XII XIII e XIV na Inglaterra, tendo seu apogeu na Prssia no sc. XVIII, se desenvolvendo claramente entre os sc. XIX e XX com o apogeu da cincia poltica, o capitalismo industrializado, as revolues democrticas e socialistas e tambm, com a apario do Estado Moderno. uma organizao de trabalho cujo sistema objeto da sua interveno so as reas comuns a todos, e cuja legitimidade provm de seu o poder efetivo das entidades polticas, que detm tal poder em representao do poder institucional dos cidados, ou seja, o executivo em ao, onde se faz o trabalho do governo, ou de uma forma mais abrangente, uma diviso de cincias polticas, sociais, jurdicas, culturais e econmicas, num sentido mais amplo todo sistema de governo, todo o conjunto de idias, atitudes, normas, processos, instituies, e outras formas de conduta humana que determinam como se distribui e como se exerce a autoridade poltica, para atender aos interesses pblicos.

Administrao Pblica todo o aparelhamento do Estado, preordenado realizao de seus servios, visando satisfao das necessidades coletivas. Administrar gerir os servios pblicos; significa no s prestar servio execut-lo, como tambm, dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado til. Diante de uma crise profunda, como a crise do estado, uma crise de carter fiscal e administrativo que ps em xeque o modo de interveno no plano social e econmico e a forma burocrtica e ineficiente de administrar o estado, e uma crise causada pelo processo de globalizao, que fora as administraes pblicas dos Estados nacionais a serem modernas e eficientes, surgiram respostas obvias e inevitveis como os programas de ajuste fiscal, de liberalizao comercial, de privatizao das empresas estatais, de desregulamentao, e a reforma da administrao pblica, que servir para torn-la mais moderna, gerencial, com foco no cidado, este o objetivo da reforma administrativa ps-burocrtica, bem como a publicizao da administrao pblica, ou seja, torn-la verdadeiramente pblica e democrtica, com foco no interesse geral, em vez de submetidas a interesses de grupos econmicos, rearticulando as relaes entre sociedade e Estado, o objetivo o de uma reforma democrtica do Estado, voltada para o cidado, o que envolve dois pontos , de um lado, um maior grau de integrao entre Estado e sociedade de outro uma maior eficincia do e Estado na prestao de servios do cidado. Caractersticas A Administrao Pblica, como todas as organizaes administrativas, baseada numa estrutura hierarquizada com graduao de autoridade, correspondente s diversas categorias funcionais, ordenadas pelo poder Executivo de forma que distribua e escalone as funes de seus rgos e agentes, estabelecendo a relao de subordinao. Como a Administrao pblica fundamentada numa estrutura de poder, que a relao de subordinao entre rgos agentes com distribuio de funes e graduao de autoridade de cada um, e como se sabe, no poder judicirio e no poder legislativo no h hierarquia, portanto esta privativa na funo executiva, co elemento tpico da organizao e ordenao dos servios administrativos. Conceitos, Elementos e Poderes de estado Conceito de Estado Na conceituao do cdigo civil, a pessoa jurdica de Direito Pblico interno; como ente personalizado, o Estado tanto pode atenuar no campo do direito Publico como no Direito Privado, mantendo sempre sua nica personalidade de direito publico, pois a teoria da dupla personalidade do direito acha-se definitivamente superada. Esse o Estado de Direito, ou seja, O estado Juridicamente organizado e obediente s suas prprias leis. Elementos do Estado O Estado constitudo de trs elementos originrios e indissociveis: Povo, Territrio e Governo soberano. Povo o componente humano do

Estado; Territrio, a sua base fsica; Governo soberano, o elemento condutor do estado, que detm e exerce o poder absoluto de autodeterminao e auto- organizao emanada do povo. Poderes de Estado Os poderes de Estado, na clssica tripartio de Montesquieu, at hoje adotada nos Estados de Direito, so o Legislativo, o Executivo e o Judicirio, independentes e harmnicos entre si e com suas funes reciprocamente indelegveis. Cada um desses poderes tem uma funo que lhes so atribudas: funo do poder Legislativo a elaborao das leis (funo normativa); do poder Executivo a converso da lei em ato individual e concreto (funo administrativa); e a funo do poder judicirio a aplicao coativa da lei aos litigantes (funo judicial). O governo a resultante da interao dos trs Poderes de Estado - Legislativo, Executivo e Judicirio, como a administrao o de todos os rgos desses poderes. Estruturao Compreende em geral sua estrutura e as suas atividades, parte do conceito de Estado, concepo moderna de organizao e funcionamento dos servios pblicos a serem prestados aos administradores. O campo de atuao da Administrao Pblica, conforme delineado pela organizao da execuo dos servios, compreende os rgos da administrao Direta ou Centralizada e os da Administrao Indireta ou Descentralizada. a) Administrao Direta ou Centralizada A administrao direta ou centralizada constituda dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da repblica e dos ministrios, no mbito federal, e do Gabinete do Governador e secretarias de Estado, no mbito estadual, e, na administrao municipal, deve seguir estrutura semelhante. b) Administrao Indireta ou descentralizada A administrao indireta ou descentralizada aquela atividade administrativa caracterizada como servio pblico ou de interesse pblico, transferida ou deslocada do Estado, para outra entidade por ele criada ou cuja criao por ele autorizada. Na administrao indireta ou descentralizada, portanto, o desempenho da atividade pblica exercido de forma descentralizada, por outras pessoas jurdicas de direito pblico ou privado, que, no caso, proporcionaro ao Estado a satisfao de seus fins administrativos.

Organizao do Estado e da Administrao Organizao do Estado - a organizao do Estado a matria constitucional no que concerne diviso poltica do territrio nacional, estruturao dos Poderes, forma de Governo, ao modo de investidura dos governantes, aos direitos e garantias dos governados. A Federao compreende a Unio, os Estados- membros, O Distrito Federal e os Municpios, que tambm so entidades estatais, com autonomia poltica reconhecida pela constituio da Repblica, embora em menor grau que a dos Estados- membros. As demais pessoas jurdicas institudas ou autorizadas a se constiturem por lei ou so autarquias, ou so fundaes, ou so empresas governamentais, ou so entidades paraestatais. Esse conjunto de entidades, autarquias, fundacionais, empresariais e paraestatais constitui a Administrao Pblica em sentido instrumental amplo, ou seja, a Administrao centralizada e a descentralizada. Organizao da Administrao a estruturao legal das entidades e rgos que iro desempenhar as funes, atravs de agentes pblicos (pessoas fsicas). Essa Organizao faz-se normalmente por lei, e excepcionalmente por decreto e normas inferiores, quando no exige a criao de cargos nem aumenta a despesa pblica. Governo e Administrao Governo governo toda atividade exercida pelos representantes do poder (Aderson Menezes). Na verdade, o Governo ora se identifica com os Poderes e rgos supremos do Estado, ora se apresenta nas funes originarias desses Poderes e rgos como manifestao da Soberania . A constante, porm, do governo a sua expresso poltica de comando, de iniciativa, de fixao de objetivos do Estado e de manuteno da ordem jurdica vigente. O governo atua mediante atos de Soberania ou, pelos menos, de autonomia poltica na conduo dos negcios pblicos. Administrao Pblica administrao a atividade funcional concreta do Estado que satisfaz as necessidades coletivas em forma direta , continua e permanente, e com sujeio ao ordenamento jurdico vigente (Duez). A administrao no pratica atos de governo; to- somente, atos de execuo , com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competncia do rgo e de seus agentes, esses atos so os chamados atos administrativos. Podemos dizer entoa que o Governo e a Administrao so, como criaes abstratas da Constituio e das leis, atuam por intermdio de suas entidades (pessoas jurdicas), de seus rgos (centros de deciso) e de seus agentes (pessoas fsicas investidas em cargos e funes).

Entidades Polticas e Administrativas Entidade pessoa jurdica, pblica ou privada; rgo elemento despersonalizado incumbido da realizao das atividades da entidade a que pertence, atravs de seus agentes. Na organizao poltica e administrativa brasileira as entidades classificam-se em estatais, autrquicas, fundacionais, empresariais e paraestatais. Tipos de Entidades

Autarquias Entidades Paraestatais Empresas Pblicas Fundaes Servios Sociais Autnomos Autarquia Autarquia a forma de descentralizao administrativa, atravs da personificao de um servio retirado da administrao centralizada e, Por essa razo, autarquia s deve ser outorgado servio pblico tpico e no atividades industriais ou econmicas, ainda que de interesse coletivo. autarquia, geralmente, so indicados servios que requeiram maior especializao e, conseqentemente, organizao adequada, autonomia de gesto e pessoal tcnico especializado. So pessoas jurdicas de Direito Pblico, de natureza meramente administrativa, criadas por lei especfica, para a realizao de atividades, obras ou servios descentralizados da entidade estatal que as criou. Funcionam e operam na forma estabelecida na lei instituidora e nos termos de seu regulamento. Paraestatais O significado da palavra paraestatal indica que se trata de ente disposto paralelamente ao Estado, ao lado do Estado, para executar atividades de interesse do Estado, mas ao privativo do Estado. A entidade paraestatal de carter quase pblico, pois no exerce servios de interesse pblico, reconhecidos ou organizados pelo Estado e entregues a uma administrao privada, que, se no desdobramento do Estado, no usufrui privilgios estatais, salvo quando concedidos expressamente em lei.

So pessoas jurdicas de Direito Privado que, por lei, so autorizadas a prestar servios ou realizar atividades de interesse coletivo ou pblico, mas no exclusivos do Estado. Empresas Pblicas So pessoas jurdicas de Direito Pblico que integram a estrutura constitucional do Estado e tm poderes polticos e administrativos, tais como a Unio, os Estadosmembros, os Municpios e o Distrito Federal. Fundaes As fundaes institudas pelo poder pblico so entidades dotadas de personalidade ldica de direito privado, com patrimnio prprio, criao autorizada por lei, escritura pblica e estatuto registrado e inscrito no Registro Civil das Pessoas Jurdicas, com objetivos e interesse coletivo, geralmente de educao, ensino, pesquisa, assistncia social etc., com a personificao de bens pblicos, sob o amparo e controle permanente do Estado. So pessoas jurdicas de Direito Pblico ou pessoas jurdicas de Direito Privado, devendo a lei definir as respectivas reas de atuao, conforme o inc. XIX do art. 37 da CF, na nova redao dada pela EC 19/98. Servios Sociais Autnomos Servios Sociais Autnomos so aqueles autorizados por lei, com personalidade de direito privado, com patrimnio prprio e administrao particular, com finalidade especfica de assistncia ou ensino a certas categorias sociais ou determinadas categorias profissionais, sem fins lucrativos. Os Servios Sociais Autnomos so entes paraestatais, de cooperao com o poder pblica, e sua forma de instituio particular pode ser Fundao, Sociedade Civil ou Associao. Embora entidades paraestatais, oficializadas pelo Estado, os Servios Sociais Autnomos no fazem parte integrante da Administrao Indireta ou Descentralizada, mas trabalham para o Estado, e em virtude do interesse coletivo dos servios que prestam, o poder pblico as autoriza e as ampara, atravs de dotaes oramentrias ou contribuies parafiscais, para sua manuteno. Em seguida relacionamos alguns exemplos de entidades de cooperao, compreendidos entre os Servios Sociais Autnomos:

SESI - Servio Social da Indstria SESC - Servio Social do Comrcio SENAI - Servio Nacional de Aprendizagem Industrial

SENAC - Servio Nacional de Aprendizagem Comercial SEBRAE - Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas Associaes das Pioneiras Sociais Entidades Empresariais So pessoas jurdicas de Direito Privado, institudas sob a forma de sociedade de economia mista ou empresa pblica, com a finalidade de prestar servio pblico que possa ser explorado no modo empresarial, ou de exercer atividade econmica de relevante interesse coletivo. rgos e Agentes Pblicos rgos pblicos: so centros de competncia institudos para o desempenho de funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que pertencem. So unidades de ao com atribuies especficas na organizao estatal. Cada rgo, como centro de competncia governamental ou administrativa, tem necessariamente funes, cargos e agentes, mas distinto desses elementos, que podem ser modificados, substitudos ou retirados sem supresso da unidade orgnica. Isto explica por que a alterao de funes, ou a vacncia dos cargos, ou a mudana de seus titulares, no acarreta a extino do rgo. Os rgos integram a estrutura do Estado e das demais pessoas jurdicas como partes desses corpos vivos, dotados de vontade e capazes de exercer direitos e contrair obrigaes para a consecuo de seus fins institucionais. Embora despersonalizados, os rgos mantm relaes funcionais entre si e com terceiros, das quais resultam efeitos jurdicos internos e externos, na forma legal ou regulamentar. E, a despeito de no terem personalidade jurdica, os rgos podem ter prerrogativas funcionais prprias que, quando infringidas por outro rgo, admitem defesa at mesmo por mandado de segurana. A representao da entidade feita pelos agentes (pessoas fsicas), tais como os procuradores judiciais e administrativos e, em alguns casos, o prprio Chefe do Executivo. Portanto a imputao da atividade funcional do rgo pessoa jurdica com a representao desta perante a Justia ou terceiros: a imputao da atuao do rgo entidade a que ele pertence; a representao perante terceiros ou em juzo, por certos agentes. Sendo assim, os rgos do Estado so o prprio Estado compartimentado em centros de competncia, destinados ao melhor desempenho das funes estatais. Por sua vez, a vontade psquica do agente (pessoa fsica) expressa a vontade do rgo, que vontade do Estado, do Governo e da Administrao. Quando o agente ultrapassa a competncia do rgo surge a sua responsabilidade pessoal perante a entidade; como tambm, quando esta desconsidera direitos do titular do rgo, pode ser compelida judicialmente a respeit-los.

Agentes Pblicos So todas as pessoas fsicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exerccio de alguma funo estatal normalmente desempenham funes do rgo, distribudas entre os cargos de que so titulares,mas excepcionalmente podem exercer funes sem cargos. Cargos So lugares criados no rgo para serem ocupados por pessoas que forem exercer sua funo de forma legal. Um cargo integra um rgo, j um agente, s leva a ttulo desse cargo. Funes So encargos atribudos a rgos, cargos e agentes. Toda funo atribuda a uma pessoa mais tambm delimitada Poe eles com norma legal, o que forma a competncia do rgo, se um agente ultrapassar esse limite chamado excesso de poder. Estrutura e organizao do Estado e da Administrao dividida ento em poder, rgo, funo, competncia,cargo e agente. Agentes Pblicos So divididos em 5 espcies: agentes polticos, agentes administrativos, agentes honorficos, agentes delegados e agentes credenciados. A Atividade Administrativa Administrar gerir interesses, segundo a lei, a moral e a finalidade dos bens entregues ao administrador. Se forem bens individuais, executa-se uma administrao particular, se so de uma coletividade executa-se uma administrao pblica, que gesto de assuntos e bens da comunidade no mbito federal. Existem instituies e empresas particulares que colaboram com o Estado no melhor desempenho de servios de utilidade coletiva: Administrao centralizada (entidades estatais) e a descentralizadas (entidades autrquicas), fundacionais e empresariais e os entes de cooperao (entidades paraestatais) juridicamente administrar indica a atividade daquele que gera interesses alheios, mas no geral os termos administrados e administrao a conservao de bens e interesses.

Ato de imprio tudo o que contm uma ordem ou deciso da administrao para o administrador. Ato de Gesto todo aquele que ordena a conduta interna da administrao e de seus servidores. Ato de expediente todo aquele de preparo e movimentao de processos, recebimento, e expedio de papis . Natureza e fins da Administrao

Natureza quem exerce um encargo de defesa, conservao e aprimoramento dos bens. Impe-se ao administrador pblico a obrigao de cumprir fielmente os preceitos do direito e da moral administrativa que regem a sua atuao. Na administrao pblica as ordens e instrues esto concretizadas nas leis regulamentos e atos especiais, dentro da moral da instituio. Fins Tem um nico objetivo: o bem comum da coletividade administrada. Se esse objetivo desviado ele trai o mandato que investido. No desempenho de um encargo administrativo o agente no tem liberdade para escolher outro objetivo, no pode deixar de cumprir seus deveres impostos por lei. Portanto os fins da administrao so as defesas do interesse pblico. Algum ato realizado sem interesse pblico configura desvio de finalidade. Princpios bsicos da administrao A administrao pblica tem doze regras que devem ser observadas permanentemente: legalidade, moralidade, impessoalidade ou finalidade, publicidade, eficincia razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, motivao e supremacia de interesses publicas. Legalidade O administrador pblico est, em toda sua atividade funcional, sujeito a qualquer mandamento da lei e as exigncias do bem comum, ou seja, significa a observncia dos princpios administrativos. Alm de atender a legalidade, o ato do administrador pblico deve conformar-se com a moralidade e a finalidade administrativas para dar plena legitimidade sua atuao. Moralidade - moralidade administrativa constitui, hoje em dia, pressuposto de validade de todo ato da Administrao Pblica. O agente administrativo, como ser humano dotado da capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o honesto do desonesto. O ato administrativo no dever obedecer somente lei jurdica, mas tambm lei tica da prpria instituio. A moralidade administrativa no deve ser confundida com moralidade comum, ela composta por regras de boa administrao, ou seja, pelo conjunto das regras finais e disciplinares suscitadas no s pela distino entre o Bem e o Mal, mas tambm pela idia geral da administrao e pela idia de funo administrativa. A atividade dos administradores, alm de traduzir a vontade de obter o mximo de eficincia administrativa, ter ainda de corresponder vontade constante de viver honestamente, de no prejudicar outrem e de dar a cada um o que lhe pertence. A moralidade administrativa consagrada pela justia como necessria validade da conduta do Administrador Pblico.

Impessoalidade ou finalidade - o clssico princpio da finalidade, o qual impe ao Administrador Pblico que s pratique o ato para o seu fim legal. Esse princpio tambm deve ser entendido para excluir a promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos sobre suas realizaes administrativas. Esse princpio tem como objetivo o interesse pblico. O princpio da finalidade veda a prtica de ato administrativo sem interesse pblico ou convenincia para a Administrao. vedada tambm a promoo pessoal de agentes ou autoridades pblicas. Razoabilidade e proporcionalidade - Este princpio conhecido como o princpio da proibio de excesso, ou seja, evitar que a Administrao Pblica cometa restries desnecessrias ou abusivas, com leso aos direitos fundamentais. A lei determina que nos processos administrativos o a observncia do critrio de "adequao entre os meios e fins", cerne da razoabilidade, e veda "imposio de obrigaes, restries e sanes em medida superior quelas estritamente necessrias ao atendimento do interesse pblico", traduzindo a o ncleo da noo da proporcionalidade. Publicidade - Consiste na divulgao oficial de todo ato administrativo, para conhecimento do pblico e incio de seus efeitos externos. Em princpio todo ato administrativo deve ser publicado, porque pblica a Administrao que o realiza, s se admitindo sigilo nos casos de segurana nacional, investigaes policiais, etc. O princpio da publicidade dos atos e contratos administrativos, alm de assegurar seus efeitos externos, visa propiciar seu conhecimento e controle pelos interessados diretos e pelo povoem geral, atravs dos meios constitucionais. A publicidade, como princpio de Administrao Pblica, abrange toda atuao estatal, no s sob o aspecto de divulgao oficial de seus atos, mas tambm de propiciao de conhecimento da conduta interna de seus agentes. Essa publicao oficial dos atos administrativos, no divulgada atravs de imprensa particular, rdio, ou televiso, cabe ao Dirio Oficial das entidades pblicas, ou os demais jornais contratados para essas publicaes oficiais. Os atos administrativos que omitirem ou desatenderem publicidade necessria, no s deixam de produzir seus regulares efeitos, como se expem a invalidao por falta desse requisito de eficcia e moralidade. Eficincia - Esse princpio exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeio e rendimento funcional, para obteno de resultados positivos para o

servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. Segurana Jurdica - Entendido como princpio da boa-f dos administrados ou da proteo da confiana. A ele est visceralmente ligada a exigncia de maior estabilidade das situaes jurdicas, mesmo daquelas que na origem apresentam vcios de ilegalidade. A segurana jurdica geralmente caracterizada como uma das vigas mestras do Estado de Direito. ela, ao lado da legalidade, um dos subprincpios do prprio conceito de estado de Direito. Motivao O principio da motivao dos atos administrativos, aps a Constituio Federal de 1988, est inserido no nosso regime poltico. assim, uma exigncia do Direito pblico governamental. Nos Estados modernos j no existe a autoridade pessoal do governante, se no a autoridade impessoal da lei. No Direito Pblico o que h de menos relevante a vontade do administrador. Seus desejos, suas ambies, seus programas, seus atos,no tem eficcia administrativa, nem validade jurdica, se no estiverem alicerados no Direito e na lei. No a chancela da autoridade que valida o ato e o torna respeitvel e obrigatrio. a legalidade a pedra de toque de todo ato administrativo. No Direito administrativo a motivao dever constituir norma, no s por razes de boa administrao, como porque toda autoridade p poder em um sistema de governo representativo deve explicar legalmente, ou juridicamente, suas decises (Bielsa). Para ter certeza que de que os agentes pblicos exercem a sua funo movida apenas por motivos de interesse pblicos da esfera de sua competncia, leis e regulamentos recentes multiplicam os casos em que os funcionrios devem expor os motivos que determinaram. Ampla defesa e contraditrio De acordo com a Lei 9.784/99, no art. 2 assegura em processo contraditrio e ampla defesa com meios de recursos a ela inerentes. A constituio qualificada e limitada com contraditrio e a ampla defesa mesmo que surja um conflito de interesse. Quando este surgido a lei analisa atravs do processo jurisdicional antepondo o ato face a face. Interesse pblico ou supremacia do interesse pblico Neste caso entra em nome do interesse pblico. A Lei 9.784/99 coloca em destaque o interesse pela busca geral. Nesta razo a administrao no pode renunciar a poderes que a lei deu para a tutela, mesmo porque ela no titular do interesse pblico. Os poderes e deveres do administrador pblico So os encargos daqueles que geram bens e interesses da comunidade. Esses gestores da coisa pblica, investidos de competncia decisria passam a ser autoridades com poderes e deveres especficos do cargo ou da funo. Esses deveres e poderes so expressos pela a lei e exigidos pela coletividade. O poder administrativo atribudo a

autoridade para remover interesses particulares que se opem ao interesse pblico, o poder de agir se converte no dever de agir. Poder- dever de agir Neste caso, o agente tem o dever de agir com a comunidade para seus interesses deixando de praticar o seu dever funcional. O administrativo tem obrigao de atuar em beneficio da comunidade para praticar sua competncia legal. Dentro deste tpico est incluso trs deveres como veremos abaixo:

Dever de Eficincia: "dever de boa administrao", considerando no s a produtividade como a adequao tcnica exigida pela administrao econmica e tcnica, desenvolvida e aperfeioada atravs de seleo e treinamento. Dever de probidade: "dever de carter integro e honrado" , considerando como elemento necessrio os atos do administrador pblico. Quando o ato desonesto o administrador pblico ficar suspenso dos seus diretos polticos, tem a perda de sua funo com a indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao Errio, porm sem prejuzo da ao penal cabvel. Ao lado deste dever est complementando o dever de prestar contas descritas no tpico abaixo. Dever de prestar contas: Com a orientao dos Tribunais o administrador deve ter gesto sua administrativa ligada aos bens e interesses da coletividade assumindo o encargo com a comunidade. Todos os atos do governo e da administrao esto acentuados na gesto financeira para usufruir nosso Direito Positivo e chegar-se a uma concluso. O Uso e abuso do poder A Administrao Pblica deve obedincia Lei em todas as suas manifestaes. O poder administrativo dado autoridade pblica tem limites certos e forma legal de utilizao, no ter carta branca para arbtrios, violncias, perseguies ou favoritismo governamentais. Sem esses requisitos o ato administrativo expe-se a nulidade. O uso do poder seguido pelo o uso da autoridade, porm ele tem que ser usado sem o abuso do ato administrativo. Abusar deste empreg-lo fora da lei, sem utilidade pblica. Este um ato ilcito sendo que o uso do poder lcito, ou seja, o abuso do poder ocorre a autoridade competente ultrapassa os limites suas atribuies e desvia de suas finalidades administrativas. Dentre estes esto destacados o excesso de poder e desvio de finalidade que esto descritos abaixo. Excesso de Poder Ocorre quando a autoridade pratica o ato e vai alm do permitido. Esta conduta abusiva do excesso de poder tanto se caracteriza pelo descumprimento frontal da lei quando a autoridade age claramente com competncia e tambm

contornando dissimuladamente as limitaes da lei, para arrogar-se poderes que no so atribudos legalmente. Desvio de Finalidade Verifica quando a autoridade atua nos limites de sua competncia, praticando o ato por motivos ou fins diversos, objetivados pela lei ou exigidos pelo interesse pblico. O ato praticado com desvio de finalidade consumado as escondidas ou apresenta disfarado sob o capuz da legalidade e do interesse pblico. Omisso da administrao Pode ser representada por aprovao ou rejeio da pretenso do administrador. Quando a norma estabelece que o prazo foi ultrapassado, o silncio importa a aprovao ou denegao do pedido do postulante, assim se deve entender menos pela omisso administrativa do que pela determinao legal do efeito do silncio. Entretanto que o administrado jamais perder seu direito subjetivo enquanto pendurar a omisso da administrao no pronunciamento que lhe compete. Princpios constitucionais da administrao pblica So princpios constitucionais da administrao pblica: 1 - Princpio da legalidade O tradicional princpio da legalidade, previsto no art.5, II, da Constituio Federal, aplica-se normalmente a Administrao Publica, porm de forma mais rigorosa e especial, pois o administrador pblico somente poder fazer o que estiver expressamente autorizado em lei e nas demais espcies normativas, inexistindo, pois, incidncia de sua vontade subjetiva, pois na administrao pblica s permitido a realizao de tudo que a lei no proba. Esse princpio coaduna-se com a prpria funo administrativa, de executor do direito, que atua sem finalidade prpria, mas sim em respeito finalidade imposta pela lei, e com a necessidade de preservar-se a ordem jurdica. 2- Princpio da impessoalidade Importante incluso feita pelo legislador constituinte, o princpio da impessoalidade, por vezes, no mesmo campo da incidncia dos princpios da igualdade e da legalidade, e no raramente chamado de princpio da finalidade administrativa. Conforme afirmado por Hely Lopes Meirelles, "o princpio da impessoalidade, referido na Constituio Federal de 1988 (art.37caput), nada mais que o clssico princpio da finalidade, ao qual impe ao administrador pblico que s o pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal unicamente aquele que a norma de direito indica, expressa e virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal". Esse princpio completa a idia j de o administrador u executor do ato, que serve de veculo de manifestao da vontade estadual, e, portanto, as realizaes administrativogovernamentais no so do agente poltico, mas sim da entidade pblica em nome do qual atuou.

3 - Princpio da moralidade Pelo princpio da moralidade administrativa, no bastar ao administrador o estrito cumprimento da estrita legalidade, no exerccio de sua funo pblica, respeitar os princpios ticos da razoabilidade e justia, pois a moralidade constitui, a partir da constituio de 1988, pressuposto de validade de todo ato da administrao pblica. Como ressalta Hely Lopes Meirelles, "no se trata- diz Haouriou, o sistematizador de tal conceito da moral comum, mas sim de uma moral jurdica, entendida como conjunto das regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administrao". Ensina Maria Sylvia Zanella de Pietro: "No preciso entrar na inteno do agente, porque do prprio objeto resulta a imoralidade. Isto ocorre quando o contedo de determinado ato contrariar o senso comum de honestidade, retido, equilbrio, justia, respeito dignidade do ser humano, boa f, ao trabalho, a boa tica das instituies. A moralidade exige proporcionalidade entre os meios e aos fins a atingir; entre os sacrifcios impostos maioria dos cidados. Por isso mesmo a imoralidade salta aos olhos quando a Administrao Pblica prdiga em despesas legais, porm inteis, como propaganda ou mordomia, quando a populao precisa de assistncia mdica, alimentao, moradia, segurana, educao, isso sem falar no mnimo indispensvel existncia digna. No preciso para invalidar despesas desse tipo, entrar na difcil anlise dos fins que inspiram a autoridade; o ato em si o seu objeto, o seu contedo, contraria a tica da instituio, afronta a norma de conduta aceita como legtima pela coletividade administrativa, essencial o princpio da razoabilidade". O Supremo Tribunal Federal, analisando o princpio da moralidade administrativa, manifestou-se afirmando: "poder-se- dizer apenas que a Constituio Federal consagrou a moralidade como princpio de administrao pblica (art.37 da Constituio Federal) isso no verdade. Os princpios podem estar ou no explicitados em normas. Normalmente, sequer constam do texto regrado. Defluem no todo do ordenamento jurdico. Encontram-se nsitos. Implcitos no sistema, permeando as diversas normas regedoras de determinadas matrias. O s fato de um princpio da moralidade no significa que nunca teve relevncia de princpio. A circunstncia de, no texto constitucional anterior, no figurar o princpio da moralidade no significa que o administrador poderia agir de forma imoral ou mesmo amoral. Os princpios gerais de direito existem por fora prpria, independentemente de figurarem em texto legislativo. E o fato de passarem em figurar texto constitucional ou legal no lhes retira o carter de princpio. O agente pblico no s tem que ser honesto e probo, mas tem que mostra que possui tal qualidade. Como a mulher de Csar ". A Constituio Federal, ao consagrar o princpio da moralidade administrativa como vetor da atuao administrao pblica, igualmente consagrou a necessidade de ponderao moralidade e responsabilizao do administrador pblico amoral ou imoral. Anota Manoel de Oliveira Franco Sobrinho, "Difcil saber por que o princpio da moralidade no direito encontra tantos adversrios. A moral no nenhum problema especial para a teoria legal. As concepes na base natural so analgicas. Por que somente a proteo da legalidade e no da moralidade tambm? A resposta negativa s pode interessar aos administradores mprobos. No administrao, nem ordem jurdica. O contrrio ser negar aquele mnimo tico mesmo para os atos juridicamente lcitos. Ou negar a exao no cumprimento no dever funcional".

Dessa forma, deve o Poder Judicirio, ao exercer o controle jurisdicional, no se restringir ao exame estrito da legalidade do ato administrativo, mas, sim, entender por legalidade ou legitimidade no s a conformao do ato com a lei, como tambm com a moral administrativa e com o interesse coletivo. A conduta do administrador pblico em desrespeito ao princpio da moralidade administrativa enquadra-se nos denominados atos de improbidade, previstos pelo art.37, 4, da Constituio Federal, e sancionados com a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo poltica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel, permitindo ao Ministrio Pblico a propositura de ao civil pblica por ato de improbidade, com base na Lei n8.429/92 para que o poder Judicirio exera o controle jurisdicional sobre leso ou ameaa de leso ao patrimnio pblico. 4 - Princpio da publicidade A publicidade se faz pela insero do ato no Dirio Oficial ou por edital afixado no lugar prprio para a divulgao de atos pblicos, para o conhecimento do pblico em geral e, conseqentemente, incio da produo de seus efeitos, pois somente a publicidade evita os dissabores existentes em processos arbitrariamente sigilosos, permitindo-se os competentes recursos administrativos e aes judiciais prprias. A regra, pois, que a publicidade somente poder ser excepcionada quando o interesse pblico assim determinar, prevalecendo esse em detrimento do princpio da publicidade. 5 - Princpio da eficincia Eficincia no um conceito jurdico, mas econmico; no qualifica normas; qualifica atividades. Numa idia muito geral, eficincia significa acontecer com racionalidade, o que implica medir os custos que a satisfao das necessidades pblicas importam em relao ao grau de utilidade alcanado. Assim o princpio da eficincia, introduzido agora no art. 37 da Constituio pela EC-198/98, orienta a atividade administrativa no sentido de conseguir os melhores resultados os meios escassos de que se dispe a menor custo possvel. Portanto, o princpio da eficincia administrativa tem como contedo a relao meios e resultados. A dificuldade est em transpor para a atividade administrativa uma noo tpica da atividade econmica, que leva em conta a relao input/output (insumo/produto), o que mais das vezes, no possvel aferir na prestao do servio pblico onde nem sempre h um output (produto) identificvel, nem existe um input no sentido econmico. Por outro lado, na economia, a eficincia tem por objeto a alocao de recursos de modo a aumentar o bem-estar de pelo menos um consumidor sem diminuir, simultaneamente, os dos outros. Na Administrao Pblica as condies de eficincia so diferentes porque, em relao aos bens pblicos, vale o princpio da no-excluso, isto , o consumo da parte de um agente no exclui a possibilidade que outros consumam contemporaneamente o mesmo bem; enquanto no caso dos bens privados cada um consome diversas quantidades ao mesmo preo, no caso dos bens pblicos (p. ex., a defesa nacional) todos consomem a mesma quantidade atribuindo-lhes valores

diferentes. que o financiamento dos custos dos bens pblicos decorre normalmente de imposio tributria, cujo montante independente das preferncias individuais, como ocorre no preo dos bens privados. Isso quer dizer, em suma, que eficincia administrativa se obtm pelo melhor emprego dos recursos e meios (humanos, materiais e institucionais) para melhor fazer s necessidades coletivas num regime de igualdade dos usurios. Logo, o princpio da eficincia administrativa consiste na organizao racional dos meios e recursos humanos, materiais e institucionais para a prestao de servios pblicos de qualidade em condies econmicas de igualdade dos consumidores. O princpio inverte as regras de competncia, pois o bom desempenho de cada rgo ou entidade pblica fator de eficincia em cada rea de funo governamental. A prpria Constituio, pela EC19/98, introduziu alguns mecanismos tendentes a promover o cumprimento do principio da eficincia, como o da participao do usurio na Administrao Pblica e a possibilidade de aumentar a autonomia gerencial, oramentria e financeira de rgos e entidades da Administrao direta e indireta. 6 - Princpio da licitao pblica Licitao um procedimento administrativo destinado a provocar propostas e a escolher proponentes de contratos de execuo de obras, servios compras ou de alienaes do Poder Pblico. O princpio da licitao significa que essas contrataes ficam sujeitas, como regra, ao procedimento de seleo de propostas mais vantajosas para a Administrao Pblica. Constitui um princpio instrumental de realizao dos princpios da moralidade administrativa e do tratamento isonmico dos eventuais contratantes do Poder Pblico. O art.37, XXXI, alberga o princpio nos seguintes termos: "ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam condies de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensvel garantia do cumprimento das obrigaes". A ressalva inicial possibilita lei definir hipteses especficas de inexigibilidade e de dispensa de licitao. Cumpre recordar, finalmente, que a licitao um procedimento vinculado, ou seja, formalmente regulado em lei, cabendo Unio legislar sobre normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para a Administrao Pblica, direta e indireta, includas as funes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, nas diversas esferas do governo, e empresas sobre o seu controle (art.22, XXVII). Portanto, os Estados, o Distrito Federal e Municpios compete legislar suplementarmente sobre a matria no que tange ao interesse peculiar de suas administraes. 7 - Princpio da prescritibilidade dos ilcitos administrativo A prescritibilidade, como forma de perda da exigibilidade de direito, pela inrcia de seu titular, princpio geral de direito. No ser, pois, de estranhar que ocorram prescries

administrativas sob vrios aspectos, quer tanto s pretenses de interessados em face da Administrao, quer tanto s desta em face de administrados. Assim especialmente aos ilcitos administrativos. Se a Administrao no toma providncia sua apurao e responsabilizao do agente, a sua inrcia gera a perda de seu ius persequendi. o princpio que consta no art.37. 5, que dispe: "A lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer agente, servidor ou no, que causem prejuzo ao errio, ressalvadas as respectivas aes de ressarcimento". V-se, porm, que h uma ressalva ao princpio. Nem tudo prescrever. Apenas a apurao e punio do ilcito, no, porm, o direito da Administrao ao ressarcimento, indenizao, do prejuzo causado ao errio. uma ressalva constitucional e, pois, inafastvel, mas, por certo, destoante dos princpios jurdicos, que no socorre quem fica inerte (dormientibus non sucurrit ius). Deu-se assim Administrao inerte o prmio da imprescritibilidade na hiptese considerada. 8 - Princpio da responsabilidade civil da Administrao As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra os responsveis pelo dolo ou culpa (art.37, 6). Responsabilidade civil significa a obrigao de reparar os danos ou prejuzos de natureza patrimonial (e s vezes, moral) que uma pessoa cause a outrem. O dever de indenizar os prejuzos causados a terceiros por agente pblico foi por longo tempo recusado Administrao pblica. Predominava, ento, a doutrina de irresponsabilidade da Administrao, sendo que os particulares teriam que suportar os prejuzos que os servidores pblicos lhes davam, quando no exerccio irregular de suas funes. Tal posio, no entanto, no se compadecia com o Estado de Direito, por isso, o direito brasileiro inscreveu cedo a obrigao de a Fazenda Pblica compor danos que seus servidores, nesta qualidade causem a terceiros, pouco importando decorra prejuzo de atividade regular ou irregular do agente. Agora a Constituio vai alm, porque equipara, para tal fim, pessoa jurdica de direito pblico aquelas de direito privado que prestem servios pblicos (como so as concessionrias, as permissionrias e as autorizatrias de servios pblicos), de tal sorte que agentes (presidentes, superintendentes, diretores e empregados em geral) dessas empresas ficam na mesma posio do agente pblicos no que tange a responsabilidade pelos danos causados a terceiros. No se cogitar da existncia ou no de culpa do agente para caracterizar o direito do prejudicado composio do prejuzo, pois a obrigao de ressarci-lo por parte da Administrao ou entidade equiparada fundamenta-se na doutrina do risco administrativo. A obrigao de indenizar da pessoa jurdica a que pertencer o agente. O prejudicado h que mover uma ao de indenizao contra a Fazenda Pblica respectiva ou contra a pessoa jurdica privada prestadora do servio pblico, no contra o agente causador do dano. O princpio da impessoalidade vale aqui tambm.

O terceiro prejudicado no tem que provar que o agente agiu com culpa ou dolo, para lhe correr o direito ao ressarcimento dos danos sofridos. A doutrina do risco administrativo isenta-o do nus de tal prova, basta comprove o dano e que este tenha sido causado por agente da entidade imputada. A culpa ou o dolo do agente, caso haja, problema das relaes funcionais que escapa indagao do prejudicado. Cabe pessoa jurdica acionada verificar se seu agente operou culposa ou dolosamente para o fim de mover-lhe uma ao regressiva assegurada no dispositivo constitucional, visando a cobrar importncias despendidas com o pagamento da indenizao. Se o agente se houve sem culpa ou dolo, no comportar ao regressiva contra ele, pois nada tem de pagar. Resta apenas observar que a constituio foi mais tcnica desta vez, primeiro por incluir no campo a responsabilidade objetiva, todas as pessoas que ocupem servios pblicos, segundo por Ter abandonado o termo "funcionrio", que no exprimia adequadamente o sentido da norma, substitudo agora pelo termo preciso "agente". 9 - Princpio da participao O princpio da participao do usurio na Administrao Pblica foi agora introduzido pela EC 19/98, como enunciado do 3 do art.37, que diz: "A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, regulando especialmente: I as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, assegurada a manuteno de servios de atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e interna da qualidade dos servios; II o acesso de usurios a registros administrativos e informaes sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5,X [respeito a privacidade] e XXXIII [direito de receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse ou de interesse coletivo ou geral]; III a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo na administrao pblica". 10 - Princpio da autonomia gerencial A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da Administrao direta e indireta [diz o 8 do art.37, introduzido pela EC-19/98] poder ser ampliada mediante contrato, a ser afirmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo a lei dispor sobre: I o prazo de durao do contrato; II os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes; III a remunerao de pessoal. Cria-se aqui uma forma de contrato entre administradores de rgos do poder pblico com o prprio poder pblico. Quanto o contato das entidades no h maiores problemas porque so entidades so rgos pblicos ou paraestatais com responsabilidade jurdica de modo que tem a possibilidade de celebrar contratos e outros ajustes com o poder pblico, entendido poder da administrao centralizada. Mas os demais rgos no dispem de personalidade jurdica para que seus administradores possam em seu nome, celebrar contrato com o poder pblico, no qual se inserem. Tudo isso vai Ter que ser definido pela lei referida no texto. A lei poder outorgar aos administradores de tais rgos uma

competncia especial que lhes permita celebrar o contrato, que talvez no passe de uma espcie de acordo-programa. ARMAS RELACIONADAS AO SERVIDOR PBLICO Quanto aposentadoria, penso entre outros, o servidor pblico tem estes como direitos constitucionais. No comeo a constituio implementou a aposentadoria por invalidez, por implemento de idade (aos 70 anos) e por tempo de servio. A aquisio da aposentadoria por tempo de servio era, antes, criticada por no ter um fator adequado ao gozo de benefcios previdencirios. Esse fator foi agora substitudo pelo tempo de contribuio, que merece os mesmos reparos. De fato, segundo a redao dada ao art. 40 pela EC-20/98, aos servidores titulares de cargos efetivos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, includas suas autarquias e fundaes, assegurado o regime de previdncia de carter contributivo, observados os critrios que preservem o equilbrio financeiro atuarial. Efetividade e estabilidade A EC-19/98 transformou bastante o art. 41 da Constituio. Dizia: So estveis, aps dois anos de efetivo exerccio, os servidores nomeados em virtude de concurso. Agora diz: So estveis aps trs anos de efetivo exerccio os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso publico. Antes se aplicava qualquer servidor nomeado em virtude de concurso publico: para cargo ou emprego, nos termos do art. 37. Agora s se aplica a servidor nomeado em virtude de concurso para cargo de provimento efetivo. Cargo de provimento efetivo aquele que, segundo a lei, deve ser preenchido em carter definitivo, referindo-se essa caractersticas titularidade do cargo, para indicar que a pessoa nele investida o ser como seu titular definitivo, em principio, pois isso no impede remoo ou transferncia. Ope-se ao cargo de provimento em comisso, o que, segundo a lei, ser ocupado em carter transitrio, querendo isso dizer que seu ocupante no o seu titular definitivo, mas nele permanecer apenas enquanto bem servir ou enquanto merecer a confiana da autoridade (da, cargo de confiana) que o indicou ou nomeou. A efetividade, como se v, um atributo do cargo, concernente forma de seu provimento. Refere-se titularidade do cargo definido em lei como de provimento. Refere-se titularidade do cargo definido em lei como de provimento em carter efetivo. Efetividade d-se no cargo. vinculo do funcionrio ao cargo, e constitui pressuposto da estabilidade, pois, pelo visto, s o servidor efetivo pode adquiri-la. A estabilidade no se d no cargo, mas no servio pblico. garantia do servidor, no atributo do cargo. A estabilidade , assim, um direito que a Constituio garante ao servidor pblico. So requisitos para adquirir a estabilidade: (a) nomeao por concurso para cargo de provimento efetivo, de onde se v eu os nomeados para cargos em comisso, admitidos a funes e os contratados nunca obtm estabilidade, podendo, pois, ser exonerados ou dispensados sem formalidade do processo administrativo; (b) exerccio efetivo aps trs

anos. No basta, pois, a nomeao em virtude de concurso. necessrio que o servidor esteja no exerccio no cargo para concurso. necessrio que o servidor esteja no exerccio no cargo para o qual fora nomeado, por mais de trs anos, apenas um dia a mais, sem interrupo. A investidura em cargo pblico um procedimento administrativo complexo, que envolve vrias operaes sucessivas: realizao de concurso, aprovao neste, nomeao na ordem de classificao, posse e entrada em exerccio. Desta ltima que comea a fluir o tempo de trs anos para a aquisio da estabilidade. Este perodo de trs anos definido nos estatutos dos servidores pblicos como de estagio probatrio (ou estagio confirmatrio), durante o qual a administrao apura a convenincia de sua confirmao no servio, mediante a aferio dos requisitos de assiduidade, aptido, eficincia, idoneidade moral etc. Perde o cargo o servidor estvel nos seguintes casos: a) por extino ou declarao de sua desnecessidade, ficando o servidor em disponibilidade com remunerao proporcional ao tempo de servio, at seu aproveitamento em outro cargo; esse aproveitamento obrigatrio; b) por demisso, mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa e, naturalmente, em virtude da sentena transitada em julgado, embora isso no seja mais expresso; c) insuficincia de desempenho apurada por meio de avaliao peridica de desempenho, na forma da lei complementar, mediante processo administrativo em que sejam assegurados o contraditrio e a ampla defesa; d) por exonerao, mediante ato normativado com especificao da atividade funcional, o rgo ou unidade administrativa objeto da reduo de pessoal, para cumprimento dos limites da despesa com pessoal ativo e inativo estabelecidos em lei complementar, desde que, para tanto, a reduo em pelo menos 20% das despesas com cargos em comisso e funes de confiana no seja suficiente. CONSIDERAES SOBRE TICA E A MORALIDADE NA ADMINISTRAO PBLICA Se, pois, a multido ordenada pelo governante ao fim dela, o regime ser reto e justo, como aos livres convm. Se, contudo, o governo se ordenar, no ao bem comum da multido, mas ao bem privado do regente, ser injusto e perverso o governo. (Santo Toms Aquino) Torna-se cada vez mais evidente o interesse pelo estudo do fenmeno "moral", em virtude de sua ntima ligao com a tica do Estado e da Administrao Pblica e de suas consequncias em nveis sociais e no tocante ao ordenamento jurdico. A moralidade , hoje, inseparvel do jurdico e, conseqentemente do "justo". De certo compreensvel, pois, nos dias de hoje, no s a relevncia, como a atualidade das

discusses e postulados sobre a moralidade, em qualquer rea do servio pblico, povoam o universo das preocupaes ligadas ao futuro do Estado Democrtico de Direito. Compreendendo-se esta na exata medida em que os atos administrativos correspondam adequada e estritamente ao fim que lhe inerente e ao interesse pblico, o qual , em essncia, a consecuo do bem coletivo. A corrupo que sempre houve, mas que se tornou verdadeira mazela desses tempos globalizantes est se tornando endmica nos rgos do poder pblico. Fomenta, em cada indivduo, a crena num Estado falido, e a impunidade consectria leva a equivocadamente concluir-se pela certeza de impotncia do judicirio para solver as querelas entre os cidados. Os atos de improbidade dos rgos estatais, os escndalos de dimenses amplificadas pela publicidade massificada e permanente dos meios de comunicao e a inao ou compactuao do governo em no prevenir ou conter sua produo diuturna levam a uma situao de insegurana generalizada e inquietao social permanente e preocupante.
Todas essas questes estimulam o interesse pelo tema que ser tratado neste breve ensaio, desde as definies de tica e moral, bem como a questo da moral e o direito sob a tica do Estado de Direito, ingressando efetivamente na abordagem com o conceito clssico de moralidade administrativa formulado por Hauriou at a concepo atual do referido princpio, haja vista que o mesmo tem sofrido profundas modificaes em seu contexto, ou seja, no modo de ser considerado, principalmente aps tornar-se matria de espectro constitucional, a partir da Carta Magna de 1988.

Seguir-se- na anlise da caracterizao do princpio em relevo, a fim de diferenci-lo de probidade administrativa e do princpio da legalidade. Diferenciao esta que delimita a conceituao atual da moralidade administrativa. Tambm ser feita uma abordagem ralativa ao denominado abuso de poder, bem como sobre uma de suas variantes, qual seja, o desvio de poder , que se consubstancia com uma das mais contundentes formas do abuso de poder, caracterizada quando o agente pblico, no exerccio legal de sua competncia, promove a tutela de interesse alheio ao do que a vontade do corpo representativo dos cidados estabelecera. Aps suscinta anlise dos abusos de poder contra moralidade administrativa, ser apresentado tema acerca da atual implementao por parte do Poder Pblico do receiturio neoliberal com o agravamento das violaes moralidade administrativa, agora sob o manto da legalidade, atravs das prticas absurdas de certos administradores. Finalmente sero expostas algumas postulaes doutrinrias relativas necessidade de se criar condies capazes de proporcionar uma melhor aplicao do princpio ora

estudado, j que apenas a existncia de normas positivadas nesse sentido no o bastante para a efetivao do mesmo. tica e Moral. Breves enfoques filosficos. A tica se ocupa das obrigaes morais, da responsabilidade e da justia social. O dever em geral objeto da tica. A reflexo tica h de partir sempre de um saber espontneo, i.e., todo homem deve saber que h aes que no devem ser praticadas e outras que tm que ser praticadas. Assim, descobre-se, um conceito-chave, que s existe em tica e em direito, o dever-ser. tica (ethikos e ethos) uma expresso de etimologia grega, cujo significado original designava "o lugar prprio do homem", ou seja, o que especfico do homem, e "uso ou costume". Segundo Aristteles, o termo inclui a idia de carter e disposio. Assim, a tica reflete o carter do indivduo e, numa outra dimenso, o carter da organizao do grupo humano. Eis porque tica pode tambm ser conceituada como cincia do comportamento moral dos homens em sociedade. A se depara com a primeira questo complexa envolvendo a diferenciao entre tica e moral. Sobre a diferena entre Moral e tica, o professor lvaro Valls , ao discorrer sobre moral e tica, considera que quando se quer enfatizar mais o lado da reflexo pessoal consciente, diz-se moral, ou o lado dos costumes concretos, das tradies das formas de agir de um povo ou de uma civilizao, e ento fala-se da tica. A palavra tica fica tambm reservada, ao nvel epistemolgico, para a disciplina de reflexo filosfica, enquanto se usa em geral a palavra moral para os questionamentos teolgicos. Neste sentido, afirma o autor, ningum estranhe se ouvir dizer, por exemplo, que a tica vem a ser o estudo da moral.A tica se ocupa das obrigaes morais, da responsabilidade e da justia social. Os princpios ticos governam as condutas individuais e coletivas e podem estar baseados em valores culturais, religiosos e, inclusive jurdicos. Sendo certo que os padres ticos assim estabelecidos, em consequncia, podem variar, ou pelo menos ser influenciados pelas mudanas legislativas ou nos valores sociais. O autor mexicano Adolfo Snchez Vzquez define a tica como "a teoria ou cincia do comportamento moral dos homens em sociedade" e a moral como "o conjunto de normas e regras destinadas a regular as relaes dos indivduos numa comunidade social dada". Considera este autor que a moral no cientfica, mas pode ser objeto de uma cincia (a tica), que a investiga. Para Jean Ladrire a tica e a moral podem ser utilizadas para representar aspectos diferentes da normatividade de que depende o costume. A moral o aspecto subjetivo, nela "a norma a regra da ao enquanto reconhecida interiormente pelo sujeito". A tica o aspecto objetivo, j que a norma constitui-se em um princpio inspirador dos costumes do grupo social. A moral representa o ponto de vista do indivduo, e a tica o ponto de vista da cultura. Ele tambm faz uma distino referente coero. Conforme o seu entendimento, enquanto a moral traduz um sentimento de dever, a tica designa o apelo inspirador da ao de maneira global sem explicitar o que fazer concretamente.

Tanto tica como moral revestem-se de um contedo dinmico, transitrio e histrico. Direito e Moral no Estado de Direito O bem comum, como finalidade essencial da administrao pblica, deixa evidente a presena de um forte contedo tico no regime jurdico-administrativo, de tal forma que ser considerado no somente como ilcito, mas imoral, todo ato administrativo que no for praticado no interesse da coletividade. Weida Zancaner ao analisar a questo do fundamentos ticos do Direito, traz a lume os ensinamentos de Oswaldo Aranha de Mello, para quem, so as regras ticas que informam o direito positivo como mnimo de moralidade que circunda o preceito legal, latente na frmula escrita e costumeira. Encerram normas jurdicas universais, expresso de proteo do gnero humano na realizao do direito. E, para emprestar-se imagem de Carnelutti, podia-se dizer ser o lcool que conserva o vinho, lhe d vitalidade, est dentro dele, mas com ele no se confunde. Ao se levar em considerao a existncia de valores morais relativos na norma jurdica, juridicizados pelos canais de comunicao e de seleo do sistema jurdico na realidade social, percebe-se que o regime jurdico-administrativo, tal como o regime jurdico dos demais campos do direito positivo, tem preceitos ticos delimitadores da funo que visa regular. H, portanto, uma moral que inerente administrao pblica, institucionalizada, determinando a conduta e desempenho da funo administrativa. Convencionou-se cham-la moral administrativa. A importncia do valor moral relativo exarado pela norma jurdica assumiu maior relevncia com a evoluo do Estado de polcia para o Estado de Direito. No Estado de polcia, fase das monarquias absolutistas europias, o direito pblico se restringia ao preceito jurdico que concedia ao soberano o direito ilimitado de administrar, tanto para os seus fins como aos meios de exerccio do poder. Nessa poca, inexistia um ramo de conhecimento jurdico sobre a matria. Com o advento do Estado de Direito, passou a haver uma demanda objetiva por uma administrao pblica honesta, transparente e democrtica, onde o cidado sentir-se-ia livre de fato. Embora para muitos seja inaceitvel a existncia nem a possibilidade de um sistema tico universal e absoluto, os valores da democracia e da cidadania encontram-se bem enraizados nas sociedades ocidentais, ainda que, no raras vezes, formalmente. Uma das grandes conquistas da cincia do Direito foi a sistematizao do que se convencionou chamar princpio da legalidade. A conscincia de que o Estado jamais poderia ter novamente os poderes usualmente concedidos ao Prncipe absoluto, firmemente sedimentada entre os juristas a partir da consolidao da supremacia do pensamento liberal-burgus, viabilizou a construo e concretizao de um melhor arsenal de instrumentos jurdicos para o controle do exerccio da funo administrativa.

Os novos instrumentos de controle jurisdicional, bem como o novo enfoque que os meios j existentes assumiram em nossos dias, vm obtendo desempenho satisfatrio, pelo menos em revelar que, apesar da existncia de um controle de legalidade dos atos administrativos, impondo um maior cuidado e preocupao para o administrador no trato do interesse pblico, ainda o Poder Judicirio encontra barreiras (ou as pe) para anlise dos atos administrativos que, embora revestidos de legalidade, ameaam e comprometem a estabilidade e a paz sociais. Principalmente, quando h atentado moralidade, tica que inspira o sistema jurdico positivado. O princpio da moralidade administrativa Maurice Hauriou foi quem, por primeiro, dissertou a respeito do tema da moralidade administrativa, em termos de moral jurdica "conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administrao", em sua obra Prcis de droit administratif, para quem certo que a moral administrativa e a moral comum se entrelaam nos seus objetivos. Afirma o referido autor que a moralidade "um conjunto de regras de conduta tirada da disciplina interior da Administrao". A expresso disciplina interior a que se refere Hauriou em seu conceito de moralidade administrativa, pode ser entendida como um sistema de moral fechada e de resultados satisfatrios ao interesse da comunidade, este que o fim primordial da Administrao Pblica. Enquanto a moral comum direciona o homem em sua conduta externa, a moral administrativa o faz em sua conduta interna, de acordo com os princpios que regem a atividade administrativa. Alberto Villas Boas, alerta para a divergncia doutrinria relativa aos postulados de Hauriou, apontando que o doutrinador francs Marcel Waline critica a posio daquele publicista, concluindo que a violao moralidade administrativa permite sancionar as violaes ao esprito da lei que respeitem a letra desta; mas, em verdade, a violao ao esprito da lei ainda uma violao lei, logo, o desvio de poder advindo de um ato imoral tambm uma forma de ilegalidade. Em verdade, a imoralidade conduziria ilegalidade, sendo absorvida por esta. Celso Antnio Bandeira de Mello, identifica o princpio da moralidade administrativa com os princpios ticos de atuao dos agentes pblicos, para os quais impe obedincia, no s no que o ordenamento jurdico tem de formal, mas na sua teleologia (conjunto de especulaes aplicadas noo de finalidade). A moralidade administrativa no de natureza to somente subjetiva, mas objetiva ou jurdica, isto , resultante de um conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina da administrao. Mas, nas finalidades, ela se entrelaa com a moral segundo o senso comum, que de veto ao no-tico, ao desonesto, ao que, face a valores ticos e fatos vigentes, se mostra de manifesta incompatibilidade. Distingue-se da moralidade exigida nas relaes jurdicas privadas pelo fato de ser uma tica vinculada e voltada para a conduta e desempenho da funo administrativa, regida pelo direito pblico. Dentro da Administrao Pblica a moralidade complementa a legalidade. Ela permite a distino entre o que honesto e o que desonesto. Todos os atos do bom

administrador visam ao interesse pblico; logo, o comportamento impessoal no atende aos interesses pessoais ou de terceiros. As medidas casusticas so evitadas. Uma vez atendidos os interesses da coletividade, todos sero beneficiados eqitativamente, cumprindo os velhos preceitos de Ulpiano: honeste vivere, alterum non laedere, suum cuique tribuere- que carregam, em si, contedo moral e jurdico. A moralidade administrativa constitui o princpio jurdico que norteia a tica da atividade administrativa, cuja atividade est vinculada a finalidade que lhe foi abstratamente atribuda pelo ordenamento jurdico. Como afirma a Dra. Carmn Rocha: O acatamento do princpio da moralidade pblica d-se pela qualidade tica do comportamento virtuoso do agente que encarna, em determinada situao, o Estado Administrador, entendendo-se tal virtuosidade como a conduta conforme a natureza do cargo por ele desenvolvida, dos fins buscados e consentneos com o Direito, e dos meios utilizados para o atingimento destes fins", fornecendo o sistema jurdico o contedo e a forma de concretizao dos elementos da prtica administrativa moral (honestidade, boa-f, lealdade). A aceitao de uma moral administrativa, inicialmente, fez-se atravs de um alargamento no raio de incidncia do princpio da legalidade, passando o vcio de moralidade a ser interpretado como vcio de legalidade. O que viabilizou o discurso do abuso de poder, e, assim, o controle jurisdicional mais adequado s novas exigncias sociais. O insigne doutrinador portugus Marcelo Caetano observa que no Direito Administrativo, como em qualquer outro ramo de Direito, a Moral s vale na medida em que, sendo recebida pela norma jurdica e como contedo desta, passe a beneficiar da sano peculiar da ordem jurdica em lugar de ficar limitada s suas sanes peculiares (reprovao das conscincias). Para Celso Antnio Bandeira de Mello: Compreendem-se em seu mbito, como evidente, os chamados princpios da lealdade e da boa-f, to oportunamente encarecidos pelo mestre espanhol Jesus Gonzales Peres em monografia preciosa. Segundo os cnones da lealdade e da boa f, a Administrao haver de proceder em relao aos administrados com sinceridade e lhaneza, sendo-lhe interdito qualquer comportamento astucioso, eivado de malcia, produzido de maneira a confundir, dificultar ou minimizar o exerccio de direitos por parte dos cidados." A moral administrativa assim entendida, no pode consubstanciar-se como mero instrumento retrico, ao alvitre das tendncias ideolgicas de quem tem competncia para desempenhar a funo administrativa ou, para control-la. A moralidade administrativa na Constituio Federal de 1988 Os princpios constitucionais so expresses normativas consolidadas a partir dos valores, enquanto fundamentos ou fins, como diretrizes pr-estabelecidos constitucionalmente. Tm por vocao precpua a garantia da coerncia, univocidade e

fornecer concreo ao ordenamento jurdico fundado numa dada Constituio, delimitando a margem de interpretao e apreciao do texto constitucional pelo operador jurdico. Asseguram a objetividade da concretizao da norma constitucional e infraconstitucional. A Constituio da Repblica trata a moralidade como princpio da administrao pblica, ao lado da legalidade, impessoalidade e publicidade; assim, a moral recebida pela norma jurdica, e a moralidade administrativa deixa de ser princpio geral e fonte subsidiria de direito, como era at ento, e passa a ser direito, violvel de forma direta. Numa anlise ainda que no aprofundada da Constituio Federal de 1988, podem ser identificadas diversas referncias, explcitas ou implcitas, ao princpio da moralidade administrativa. Isso consequncia direta do posicionamento assumido pelas foras progressistas atuantes no seio da sociedade brasileira, no sentido de exigir do constituinte normas capazes de freiar as prticas administrativas abusivas e contrrias ao interesse da comunidade. No h mais espao para uma posio conformista da populao com relao falta de qualidade dos servios prestados pelo Estado, sobretudo com as arbitrariedades e imoralidades dos atos de seus agentes. Da porque foram aumentados os controles sobre o poder de deciso do administrador, de modo a englobar no mais apenas anlise da legalidade pura, mas tambm o mbito da moralidade, impessoalidade, finalidade pblica etc. No mais se concebe, portanto, que o ato administrativo apenas esteja em conformidade com a lei. necessrio, pois, que o mesmo seja efetivado sobre a gide das normas de conduta especficas das instituies pblicas, ou seja, que atenda aos anseios do administrado, afinal, o bem deste o principal objetivo do atuar da Administrao. O princpio da moralidade administrativa, expresso no art. 37, caput, da Constituio Federal de 1988, constitui princpio constitucional geral do subsistema constitucional da administrao pblica, orientando e delimitando a atuao estatal no exerccio da funo administrativa. Juntamente com os demais princpios administrativos, expressa a vocao do Estado brasileiro ao Estado de justia, pois, como se sabe, ser moral ser honesto, justo e no apenas legal. Este princpio decorre da moralidade pblica, implcita nos art. 5, incisos LXVIII, LXIX e LXXIII, da Constituio vigente, entre os direitos e garantias fundamentais do cidado, e, por razo do art. 60, 4, do texto constitucional, elevada condio de princpio constitucional fundamental, sendo, por conseguinte, norma constitucional dotada de grau superior quando comparada aos demais princpios e regras constitucionais. O princpio constitucional geral da moralidade administrativa goza de plena autonomia, assumindo identidade prpria quando comparado aos demais princpios constitucionais gerais do subsistema constitucional da administrao pblica. Apesar do contedo principiolgico do regime jurdico-administrativo exigir coerncia, unidade e aplicabilidade, mesmo havendo a necessria interdependncia entre os princpios

constitucionais da administrao pblica, preciso que esteja assegurado a cada preceito, um contedo e uma finalidade distinta, pois do contrrio, a argio do princpio no caso concreto perde sua utilidade prtica. Moralidade e probidade administrativa Existe uma proximidade conceitual entre a probidade e a moralidade; probidade caracterstica do probo, pessoa de carter ntegro, honrado. Inegvel que a integridade e a honradez integram os elementos da lealdade e da boa f, mencionados por Celso Antnio como componentes da moralidade. Assim, ato de improbidade administrativa certamente ato atentatrio moralidade administrativa, o que destaca o carter complementar Constituio , lato sensu, da Lei n. 8.429/92. Bastante confundido com o princpio da moralidade administrativa, o princpio da probidade administrativa representa uma especificao daquele preceito, ao vedar a prtica de atos desonestos e desleais para com a administrao pblica, praticados por agentes pblicos ou terceiros no exerccio de funo pblica. Enquanto a improbidade administrativa, atentado probidade administrativa, refere-se especialmente conduta do agente pblico, tendo como decorrncia o estabelecimento de sanes jurdicas para a represso do desvio de comportamento do titular do mnus pblico, a imoralidade administrativa, que viola o princpio constitucional geral da moralidade administrativa, mais amplo, provoca a incompatibilidade jurdica entre o ato imoral e o regime jurdico-administrativo. Para Moreira Neto, at precrio se falar em princpio de probidade administrativa, por no bastar por si s para gerar efeitos jurdicos concretos, necessitando prvia tipificao legal para a sua concretizao. Afirma o referido autor que talvez fosse mais preciso se falar em dever de probidade, que encontra tutela na rigorosa Lei n 8.429/92. Moralidade administrativa e o princpio da legalidade Princpios constitucionais da Administrao de particular importncia, mas que no se confundem, legalidade e moralidade esto intimamente vinculados quando se trata de precisar o mbito da moralidade administrativa. O princpio da legalidade prev que na Administrao Pblica no h liberdade volitiva absoluta, ou seja, a validade dos atos do administrador ir depender de sua total obedincia s leis positivadas, de modo que todo e qualquer ato que no esteja autorizado por lei carecer de validade. J a moralidade administrativa determina um comportamento do administrador pblico no sentido de que este demonstre ter agido de acordo com a idia de uma boa administrao, ou melhor, em consonncia com a moral fechada prpria da Instituio em si considerada.

Observando-se esses referidos princpios pode-se verificar, indubitavelmente, que a moralidade deve estar necessariamente presente norteando a criao da lei, pelo menos no direito atual, pois no h como analisar uma norma jurdica imoral por si mesma. Entretanto, quando se passa para o estgio da aplicao dessa norma pelo administrador observa-se a existncia de atos eivados de pura legalidade e moralidade, mas tambm aqueles violadores do dever de exerccio de uma boa administrao, ou seja, incompatveis com a moralidade administrativa, muito embora de acordo com os ditames legais em vigor no ordenamento. Eis o porqu de sublinhar-se a absoluta importncia desses princpios que, embora diferentes, esto num mesmo patamar valorativo, juntamente com os demais para que, juntos, dem fundamentos que legitimem a vontade de fazer ou a atos de vontade. O Min. Demcrito Reinaldo, em seu texto Os princpios da moralidade e da publicidade na Administrao Pblica, considera que a concepo clssica do princpio da legalidade aponta-o como aquele que determina ao administrador que sua conduta somente pode ocorrer quando, como e se estabelecida pelo legislador, procurando colocar a funo administrativa subordinada a funo legislativa. Ao contrrio do que ocorreria na esfera jurdica privada, no existiria espao para a vontade da Administrao no exerccio de sua funo tpica, ou, se aquela admitida fosse, uma vontade inferior e condicionada ao interesse pblico estabelecido por lei. Do ponto-de-vista dogmtico, nada pode estar fora da ordem jurdica, devendo o agente pblico se conduzir para a ordem jurdica e o interesse pblico, quando se trata do desenvolvimento de atividades estatais. A Constituio Federal de 1988, como anteriormente referenciado, elevou de forma explcita, a moralidade administrativa ao primado de princpio, paralelo ao da legalidade, erigindo-a em interesse social relevante e juridicamente protegido, ao mesmo tempo em que legitimou o cidado brasileiro a postular a declarao de nulidade de qualquer ato administrativo violador do princpio tico tutelado. O constituinte, porquanto, estabeleceu ntida distino: juridicizou a moralidade, definindo-a como princpio, para viger, paralelamente, com o da legalidade. A distino evidente e necessria. A despeito do entendimento de que os princpios constitucionais Administrativos esto distribudos horizontalmente quanto importncia, certo afirmar que apenas a verificao da legalidade do ato no mais satisfaz as aspiraes dos cidados, necessrio, pois, a obedincia de princpios que valorizem a dignidade humana, que conduzam os administradores a agir sempre de acordo com a moral, visto que h muitos atos que, embora se apresentem como legais e oportunos, esto plenos de vcios, ou seja, contagiados por uma vontade particular do administrador ou relacionados a interesses que no os da coletividade. Ressalta-se ainda, no que diz respeito relao entre legalidade e moralidade, que, para caracterizar cada um desses princpios, encontrar-se- caminhos diversos a serem percorridos, caminhos esses que levaro a saber se houve ou no ilegalidade ou imoralidade administrativa em certo ato.

No que tange legalidade basta verificar se o ato realizado encontra-se autorizado por lei, ressaltando que no verdadeira, no mbito administrativo, a assertiva de que o que no proibido permitido. Na Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza. Sob o prisma da moralidade a satisfao dos requisitos legais do ato no suficiente. Faz-se necessrio ir adiante na anlise da ao administrativa, para investigar se realmente h interesse pblico naquela ao ou se d apenas a impresso de que o h. Deste modo, ser indispensvel para a caracterizao da moralidade de um ato administrativo a anlise do motivo e do objetode tal ato. Somente assim ser possvel afirmar se houve ou no a efetivao do dever de boa administrao inerente ao Administrador Pblico. Ser, portanto, viciada a moralidade administrativa quando houver a prtica de um ato fundado em motivo inexistente, insuficiente, incompatvel etc . Do mesmo modo, ser caracterizada a imoralidade administrativa quando o ato visar a objeto impossvel, desconforme e ineficiente. Alis, esse o mesmo tipo de exame utilizado na detectao de vcios da discricionariedade, o que se conclui haver uma coincidncia entre o vcio da discricionariedade e o da imoralidade, j que aquele, em regra, torna o ato imprprio para realizar a boa administrao. Diante do exposto, observa-se que a pesquisa da imoralidade bem mais complexa que a da ilegalidade, isso se d pela subjetividade que a moral contm, ou seja, no se trata apenas de saber se ou no legal, mas se aquele ato est ou no em consonncia com os anseios de justia e honestidade dos administrados, afinal, estes esto em primeiro lugar nas realizaes do Poder Pblico. Percebe-se, desta forma, que o conceito de moralidade vai alm da legalidade, pois determinante de regras de conduta, ou seja, traa linhas de comportamento para o administrador fazendo com que este, ao realizar seus atos, observe, alm dos elementos constitutivos, a eficcia dos mesmos no plano da boa administrao. Tem-se, portanto, como referencial da moralidade administrativa a finalidade pblica, de modo que, se polticos e servidores pblicos empregarem o poder estatal para fins estranhos queles atribudos pela lei pblica, suas condutas sero moralmente censurveis, tendo em vista que o administrador pblico tem o dever de realizar o bem comum, objeto primordial da Administrao Pblica. Moralidade e Abuso de poder. O exerccio do cargo ou funo pblica implica na fruio de poder administrativo do qual resulta para o agente pblico a autoridade necessria para implementar as medidas necessrias satisfao do interesse comum do povo.

A autoridade pblica, por conseguinte, no constitui privilgio de cunho pessoal mas sim prerrogativa inerente funo afeta a determinado rgo pblico que, por intermdio de seus agentes, no pode exerc-la de maneira arbitrria ou desmedida, mas sim conforme lei. Nesse sentido, assinalava o Prof. Hely Lopes Meirelles que "o poder h de ser usado normalmente, sem abuso. Usar normalmente do poder empreg-lo segundo as normas legais, a moral da instituio, a finalidade do ato e as exigncias do interesse pblico". Portanto, se o exerccio do poder pressupe que o agente pblico o faa em benefcio da coletividade - que sofre os reflexos do exerccio da autoridade -, h que se reconhecer que a utilizao desproporcional do poder, o emprego arbitrrio da fora, da violncia contra o administrado constituem formas abusivas do uso do poder estatal, no toleradas pelo Direito e nulificadoras dos atos que as encerram . Uma das formas mais claras do abuso de poder fica caracterizada quando o poder pblico, no exerccio da regra de competncia fixada por lei, objetiva a tutela de interesse diverso daquele fixado pela vontade do corpo representativo dos cidados, caracterizando-se, desse modo, o denominado desvio de poder. Por certo, o poder de agir outorgado ao agente pblico sempre pressupe que este o faa com o intuito de preservar o interesse pblico e no com a inteno de favorecer interesses privados e estranhos Administrao Pblica. O consagrado doutrinador Marcel Waline, ora citado por Celso Antnio Bandeira de Mello enuncia que em numerosos casos a inteno do legislador, conferindo certos poderes administrao, a de que esta os utilize, no em vista de qualquer interesse pblico, mas exclusivamente em vista de um fim bem determinado; neste caso, todo uso de um tal poder em vista de um fim, mesmo que de utilidade pblica, diverso daquele que foi previsto e querido pelo legislador, um desvio de poder; e ainda um caso de nulidade do ato administrativo" . Da a doutrina estabelecer que o desvio de poder possvel de ser caracterizado quando ocorre perseguio pelo autor do ato de um fim estranho ao interesse geral (inimizade pessoal, motivao poltico-ideolgica etc), ou ento o fim perseguido, conquanto de interesse geral, no era aquele que precisamente a lei assinalava para a edio do ato. Justifica-se que o ato esteja viciado na sua essncia porquanto o administrador no pode gerir a coisa pblica de forma distinta daquela definida pelo povo atravs do Poder Legislativo, espao nico no qual se instituem e definem as competncias. Por isso, afirma Alberto Vilas Boas, que se mantm atual a lio de Caio Tcito ao assinalar que a destinao da competncia do agente preexiste sua investidura. A lei no concebe a autorizao para agir sem um objetivo prprio. A obrigao jurdica no uma obrigao inconseqente: ela visa a um fim especial, presume um endereo, antecipa um alcance, predetermina o prprio alvo. No facultado autoridade suprimir

esta continuidade, substituindo a finalidade legal do poder com que foi investido, embora pretendendo resultado materialmente lcito. Importa afirmar que o interesse pblico constitui o ponto central de toda e qualquer atividade promovida pela administrao , sendo certo que at mesmo a busca de objetivo lcito pode vir a caracterizar desvio de poder, na medida em que a atuao do agente pblico esteja pautada pela servincia a interesses particulares de qualquer natureza. A moralidade administrativa neoliberal inegvel que o maior de todos os delinqentes, o pai de todos os crimes e males o administrador pblico improbo. A falta de tica no exerccio do Poder Pblico causa males incomensurveis que atingem seno toda a comunidade, pelo menos as parcelas mais carentes e indefesas. O administrador inidneo no se preocupa em aglutinar as foras sociais para vencer os desafios e obstculos que emperram o desenvolvimento e geram criminalidade e infelicidade. Ele a estagnao em pessoa. Fica marcando passo, interessado em iniciativas de ordem pessoal e que rendam vantagens em razo do cargo que ocupa. O administrador amoral, em vez de curar os problemas sociais, agrava-os, quando no os cria; em vez de diminuir a misria, incrementa-a; em suma, em vez de inserir socialmente os excludos e marginalizados, condena-os a perpetuarem-se no abismo da excluso. Por conseguinte, os atos de improbidade administrativa so de grande potencial ofensivo. A impunidade que infelizmente grassa neste pas, talvez seja a maior responsvel pelos desmandos administrativos hoje existentes. A falta de punio aos responsveis pelas irregularidades, torna-se a grande fora propulsora no cometimentos de delitos. Afirma Emir Sader que esta corrupo, produto da absoluta ausncia de moralidade administrativa, um elemento inerente s polticas neoliberais. As elites econmicas, de vis puramente nacional ou transnacional, se valem daqueles polticos que aceitam promover seus interesses, por trinta dinheiros, e quando os efeitos impopulares delas prevalecem, jogam esses polticos fora. Norberto Bobbio, em ensaio a respeito do tema neoliberalismo poltico esclarece que a incompatibilidade entre democracia e neoliberalismo vem a ser um dos prprios objetivos dessa doutrina, a saber: "por neoliberalismo se entende hoje, principalmente, uma doutrina econmica consequente, da qual o liberalismo poltico apenas um modo de realizao, nem sempre necessrio; ou, em outros termos, uma defesa intransigente da liberdade econmica, da qual a liberdade poltica apenas um corolrio. Ningum melhor do que um dos notveis inspiradores do atual movimento em favor do desmantelamento do Estado de servios, o economista austraco Friedrich von Hayek, insistiu sobre a indissolubilidade de liberdade econmica e de liberdade sem quaisquer outros adjetivos, reafirmando assim a necessidade de distinguir claramente o liberalismo, que tem seu ponto de partida numa teoria econmica, da democracia, que uma teoria poltica, e atribuindo liberdade individual (da qual a liberdade econmica seria a primeira

condio) um valor intrnseco e democracia um valor instrumental. Hayek admite que, nas lutas passadas contra o poder absoluto, liberalismo e democracia puderam proceder no mesmo passo e confundir-se um na outra. Mas agora tal confuso no deveria mais ser possvel, pois acabamos por nos dar conta - sobretudo observando a que conseqncias no-liberais pode conduzir, e de fato conduziu, o processo de democratizao - de que liberalismo e democracia respondem a problemas diversos: o liberalismo aos problemas das funes do governo e em particular limitao de seus poderes; a democracia ao problema de quem deve governar e com quais procedimentos". Com este esclarecimento de Bobbio, fica mais ntida a associao entre neoliberalismo, arbtrio e falta de controle eficaz dos atos dos agentes pblicos, pois para os neoliberais a excessiva participao do povo no governo, traduzida em mais demandas para o Estado, e para o mercado isto uma sobrecarga insuportvel, incompatvel com a ideologia do Estado mnimo. Sem dvida est-se hoje s voltas com a hegemonia da ideologia de mercado, porm no mais o mercado que educa e civiliza dos primeiros liberais, mas do mercado quase como guerra. "E o mercado como guerra gera, como Hobbes bem sabia, um Estado para pr ordem nas coisas que no ser o Estado Democrtico, o Estado de Direito, mas o oposto". O neoliberalismo ideologicamente investe na promoo de um senso comum que promove o antiestatismo do povo, com a idia de que o Estado o causador da crise, o Estado que, para proporcionar, previdncia social, cobra altos impostos; Estado que alimenta uma grande burocracia ineficiente. Para os que so contrrios aos iderio neoliberal, o neoliberalismo imoral porque surdo ao sofrimento e misria dos milhes de excludos do processo produtivo, porque justifica essa excluso em nome da racionalizao dos custos e da competitividade entre os agentes privados, sem a interveno reguladora estatal, defendendo a utilizao egosta da propriedade privada acima da funo social que toda propriedade deve cumprir, desconsiderando como objetivo a realizao, tambm, da felicidade alheia. Emir Sader vislumbra uma nova feio da ausncia de moralidade na gesto da coisa pblica, decorrente da aplicao do processo neoliberal privatista brasileiro iniciado no governo Collor, e seguido fielmente nos dois governos do presidente Fernando Henrique Cardoso. o caso da corrupo que, contraditoriamente, se d nos marcos da legalidade. Segundo Sader: O governo atual, reunindo a velha e a nova direita, une ao mesmo tempo a velha e a nova corrupo. A velha, a do patrimonialismo, a do roubo direto dos bens pblicos, a do uso da mquina do Estado para vantagens privadas, mostrou-se na discusso da cassao do mandato de trs senadores. A outra mais inovadora e no est tipificada ainda como crime -at porque "quem faz a lei faz a armadilha" e foram eles que reformaram a Constituio e esto constantemente legislando em causa prpria.

A nova corrupo est intimamente ligada ao processo acelerado de privatizao do Estado, processo do qual o governo FHC foi o agente nos anos 90. No mais necessrio roubar: basta governar favorecendo os grandes grupos econmicos que financiam as campanhas eleitorais. H um vnculo direto entre o financiamento das campanhas presidenciais de FHC -assim como as dos parlamentares- pelos grandes bancos e as prebendas recebidas -to bem exemplificadas no Proer. Essas prebendas esto presentes em tantas outras polticas governamentais e se espelham vergonhosamente nos balanos com supervits extraordinrios dos grandes bancos no Brasil. Os processos de privatizao, assim como os de desvalorizao da moeda -com ou sem informaes privilegiadas-, se constituram num outro momento da nova corrupo: tudo "dentro da lei", uma lei financiada pelos que pagaram as campanhas eleitorais dos que retriburam com vantagens econmicas e financeiras evidentes. No menos incisivas so as palavras do deputado federal Jos Genono ao se manifestar sobre a questo da ameaa democracia pelo incremento da corrupo grassante no cenrio poltico-administrativo nacional: Hoje o problema no est no fato de a corrupo poder proporcionar o fim da democracia, mas na convivncia que ela estabelece com a democracia. Uma democracia doente, porque a corrupo representa uma violao das relaes de convivncia civil, social, econmica e poltica, fundadas na eqidade, na justia, na transparncia e na legalidade. Em suma, a corrupo fere de morte a cidadania. Num pas tomado pela corrupo, como o Brasil, o cidado se sente desmoralizado porque se sabe roubado e impotente. De acordo com o que noticiou a Revista Veja, edio de 08.04.98, p. 25, o Instituto Vox Populi realizou uma pesquisa em mbito nacional, formulando a seguinte pergunta: "O que o brasileiro espera de um bom Presidente da Repblica?" Sem qualquer induo, a resposta veio rpida e contundente: "Honestidade!" foi o que disseram 48% dos entrevistados. Houve ainda 4% que responderam: "Justo e humano"; e outros 4% : "Protetor dos pobres". Fora da, os restantes 44% diluram-se em vrias respostas, apresentando percentuais desprezveis. Atravs dos resultados da pesquisa v-se corroboradas as palavras de Sader: "Por isso a percepo consolidada da populao a de que FHC e seu governo esto visceralmente comprometidos com a corrupo. E assim passaro histria: como herdeiros da velha corrupo e introdutores da nova, como os maiores destruidores dos bens pblicos e do esprito pblico na histria brasileira, como corruptos e corruptores". Tantas expresses de inconformismo so fruto da sequncia impressionante de atos atentatrios moralidade administrativa perpetrados por autoridades cuja funo precpua seria a de promover o desenvolvimento nacional e garantir condies cidads de vida para a populao.

O espao muito pouco para relacionar os casos de desmando, abuso de poder, desvio de poder, irresponsabilidade com o errio pblico, consubstanciados em um semnmero de casos suspeitos de atentarem, no mnimo, contra a moralidade administrativa, como o processo de privatizao da telecomunicao, o Proer programa de ajuda a bancos privados falidos por gesto fraudulenta, com finaciamento garantido por verbas pblicas e facilidades inimaginveis de pagamento das dvidas ou o projeto Sivan de monitoramento da Amaznia, assim como as interrogaes sobre os critrios de aplicao dos recursos da SUDAN e da SUDENE etc. Na concepo de Sader, a prtica da receita neliberal expressa pelo processo acelerado das privatizaes de empresas estatais, muitas das quais altamente rentveis, como o caso da Companhia Vale do Rio Doce, levou a uma nova forma de atentado moralidade administrativa, desta feita nos marcos da legalidade: No mais necessrio roubar: basta governar favorecendo os grandes grupos econmicos que financiam as campanhas eleitorais. H um vnculo direto entre o financiamento das campanhas presidenciais de FHC -assim como as dos parlamentarespelos grandes bancos e as prebendas recebidas -to bem exemplificadas no Proer. Essas prebendas esto presentes em tantas outras polticas governamentais e se espelham vergonhosamente nos balanos com supervits extraordinrios dos grandes bancos no Brasil. Os processos de privatizao, assim como os de desvalorizao da moeda -com ou sem informaes privilegiadas-, se constituram num outro momento da nova corrupo: tudo "dentro da lei", uma lei financiada pelos que pagaram as campanhas eleitorais dos que retriburam com vantagens econmicas e financeiras evidentes. O atual ministro-chefe da Secretaria Geral da Presidncia escreveu na Folha ("Tendncias/Debates", pg. A3, 4/5) que o governo para o qual trabalha atualmente "reduziu drasticamente os espaos do clientelismo e da apropriao privada do bem pblico", mas ele teme a CPI da corrupo, que diria a verdade sobre a primeira parte de sua afirmao. Quanto segunda, ela s verdade porque esse governo privatizou bens pblicos fundamentais como a Vale do Rio Doce -e, por falar nisso, onde foi parar o dinheiro da Vale? Quantos meses de juros da dvida ele serviu para pagar? Eis o porqu da imperiosa necessidade do princpio da moralidade administrativa no poder continuar como simples legenda tica, prdigo enquanto gerador de demagogia, mas incuo enquanto instrumento garantidor da tica e da eficincia administrativa. Antes de exaurir-se na exasperao do intercmbio esprio de favores entre os detentores do poder, o errio deve transformar-se em celeiro seguro para a guarda da riqueza comum, s permitindo a ulterior partilha em conformidade com os postulados da Repblica e respeitados os princpios da justia social e da igualdade. Disse-o com nfase e propriedade o Procurador de Justia Walter Paulo Sabella, do Ministrio Pblico de So Paulo: A trgica situao social, caracterizada pela excluso de um contingente assustador de pessoas dos direitos da cidadania decorre, tambm, da malversao dos recursos pblicos, da falta de zelo com a coisa pblica, da pilhagem a

valiosos recursos cuja nica destinao aceitvel seria o atendimento da comunidade. Com a gesto desidiosa, incompetente, relapsa e perdulria convive a rapinagem criminosa do patrimnio pblico, ora pelos que integram o prprio aparelho de Estado ora por terceiros alheios, no raro por uns em conluio com outros. Concluso Considerando que o objetivo maior da tica orientar a conduta humana, tendo em vista ampliar as liberdades pblicas e privadas a fim de promover o bem viver, pode-se afirmar que as foras que operam no cenrio poltico-administrativo nacional esto muito distantes de uma conduta tica. Muito embora, fruto do processo de resgate democrtico vivido pelo pas culminando com a queda da ditadura militar, em especial da liberdade de imprensa com espao inclusive para o jornalismo investigativo a sociedade brasileira tem-se feito um pouco mais consciente e manifestado de forma cada vez mais contundente a sua revolta e indignao diante dos casos de atentado moralidade administrativa, consubstanciados em corrupo administrativa, malversao e dilapidao do patrimnio pblico. Anote-se, porm, que na raiz dessa reao no est apenas o sentimento de repulsa em face da reprovabilidade da conduta desonesta. Alia-se a ele um justo e fundado temor de que, em conseqncia dessa conduta, possa tambm inviabilizar-se a realizao de direitos conquistados. Talvez no fosse demasia admitir-se que o fenmeno representa o embrio de uma crise social e poltica que, em razo do seu componente psicolgico, poderia ser denominada de "crise do desencanto e do medo": enquanto o ordenamento jurdico, tangido pela consistncia e pelo vigor dos movimentos democrticos, evolui e consagra direitos sociais que estiveram na pauta dos anseios e das lutas da sociedade, o Estado, anestesiado pela burocracia estril e pelo formalismo, deixa perecer ou torna menos auspiciosas as perspectivas de desfrute desses direitos, quedando-se em negligncia diante da pulverizao desordenada dos recursos pblicos provocada pela corrupo, pela ineficincia e pela ausncia de compromisso com o bem comum. Trata-se pois a defesa da moralidade administrativa e o combate corrupo de uma opo de carter fundamentalmente poltico daqueles que tm sobre seus ombros a responsabilidade pelos destinos da coisa pblica. Reportando-se s consideraes sobre a improbidade administrativa, proferidas pelo professor e membro do Ministrio Pblico gacho Fbio Medina Osrio: A sociedade escolheu, por seus representantes constitucionais, o caminho do combate rigoroso improbidade administrativa. Tal linha de pensamento h de nortear os lidadores do direito comprometidos com a busca, a promoo e a distribuio da justia. A estreiteza da lgica puramente formal, como suporte para absurda impunidade, no deve imperar em detrimento de uma compreenso mais ampla da legislao repressiva da improbidade administrativa, no atual contexto histrico, sob de se esvaziarem importantes e legtimas expectativas da sociedade organizada.

Combater duramente a impunidade daqueles que se locupletam ilicitamente s custas dos cofres pblicos, lutar pela moralidade administrativa, pelo resgate dos princpios ticos da lealdade, honestidade e probidade no trato da coisa pblica e no exerccio das funes pblicas, eis o desafio difcil, complicado, porm inafastvel, daqueles que resultam vinculados a um objetivo fundamental: a promoo concreta da justia e a implementao da igualdade e dos valores constitucionais superiores que devem nortear o convvio humano em sociedade! O combate a que se refere o autor retro citado, somente ser possvel de se tornar vivel com a implementao de um projeto poltico que inverta as prioridades do desenvolvimento econmico, que promova a desconcentrao da riqueza, do poder poltico, do domnio dos canais de mdia e socialize a cultura; que no tenha por objetivo garantir o acmulo privado de riqueza por agentes econmicos, mas ao invs disso, promova a superao das privaes da maioria para o exerccio de sua liberdade, isto , garantir politicamente que todos tenham acesso s mediaes materiais para realizar a sua liberdade com a dignidade humana exigida, somente tal projeto pode ser uma alternativa poltica real promotora do respeito moralidade em todos os nveis, mormente a administrativa, em toda a sua essncia. PARTICIPAO DA SOCIEDADE DA ADMINISTRAO PBLICA Ao lado do princpio poltico da subsidiariedade, est o princpio da participao do administrado nas decises em que seus interesses estiverem em questo. Com a retomada da conscincia que a sociedade tem que estar presente na conduo dos processos polticos e administrativos e, para realmente pr em prtica um verdadeiro ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO , a sociedade necessita criar mtodos participativos com a inteno de reverter o quadro de excluso do cidado que se apresenta no momento em nosso pas. A revolucionaria idia de que a participao social tenha o poder de dar legitimidade para a administrao, vem no momento em que a histria das instituies est demonstrando suas fragilidades frente a um mundo dinmico que surge com os avanos dos meios de comunicaes e se toma como uma alternativa plausvel para o problema. Na minha viso, o processo democrtico est incompleto e necessita ser reformulado o mais breve possvel, pois a sociedade necessita de alguma mudana com urgncia. A aproximao do administrador do administrado deve ser lenta e bem delimitada por normas de carter constitucional. Trata-se de um princpio relativo, tendo que colocar bem a forma como os cidados iro participar, pois corremos o risco do brilhante princpio cair no fracasso, esse poder deve ser bem utilizado e vigiado, tomando cuidado para no ser apossado por alguma classe que queira manipular as pessoas menos instrudas, para atravs de sua participao, alcanar seus objetivos egosticos e nada efetivamente mudar.

O triste de tal "utopia", quando digo isso e porque no momento e praticamente impossvel pensar em uma participao com poder legitimatrio, com o nvel atual de conscincia poltica que mais de 70% da populao possui, estando sujeita ao comodismo e a um sistema que leva a tal acomodao. Isso e um processo social lento e que deve ser a cada dia construdo. Ns acadmicos e classe media, por exemplo, temos um papel fundamental para criarmos esse esprito na sociedade com menos acesso a educao, no uma coisa aprendida na escola e sim com atitudes reiteradas pelo corpo social, que vai aos poucos sendo incorporado pelas outras classes. Tal atitude deve ser enfocada em um aspecto individual, em que cada um responsvel por esta mudana de pensamento, no qual dia a dia devemos tentar colocar em uso, porque no haver participao administrativa sem antes uma participao da sociedade buscando isso, pois uma antecede a outra para se concretizar, buscando tornar a "Democracia realmente democrtica", com a participao no s no ato do voto, mas tambm depois. CONCLUSES O trabalho retro redigido tentou dissertar no s sobre a tica no Poder Pblico, mas tambm alertar sobre a atual situao atica na qual nos encontramos e, claro, mostrar ferramentas para revertermos o quadro atual. Afinal, o setor pblico, como o nome indica, s tem razo de existir se atender as necessidades da coletividade. Por isso, a dimenso tica e humana no servio pblico deve ser priorizada. Fique claro que no s devemos resgatar o respeito pelo usurio dos servios estatais, como tambm o respeito pela dignidade dos servidores pblicos, principalmente os de baixo nvel hierrquico, que vm sendo responsabilizados h tempos por mazelas das quais muitas vezes so vtimas e no agentes. BIBLIOGRAFIA FAZZIO JNIOR, Waldo. Corrupo no poder pblico: peculato, concusso, corrupo passiva e prevaricao So Paulo: Atlas, 2002. CERQUINHO, Maria Cuervo Silva e Vaz. O desvio de poder no ato administrativo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999. Cdigo de tica do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal. Braslia, 22 de junho de 1994. Constituio Federal, 7 ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. Malheiros Editores. 27 ed. Cap. II Administrao Pblica.

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Com a implantao da Nova administrao pblica, vemos que muitas dessas mudanas esperadas, j esto sendo desenvolvidas, e para que obtenha sucesso, necessrio tambm a participao ativa do cidado, que hoje atravs da implantao da Tecnologia da Informao nos servios pblicos, obtm informaes referente ao governo de uma forma bastante fcil, porem fica mais fcil que ele possa cobrar tais atitudes, colaborando tambm para sua maior eficincia. Nota-se tambm a necessidade de um plano de governo, consistente e real, pois atravs dele, que se saber o que o governante pretende em sua gesto. (Em Curitiba, este plano elaborado com ajuda do IMAP rgo responsvel pela Administrao Pblica de Curitiba - e esta disponibilizado no site da prefeitura) Administrao Pblica Introduo Este texto tem como objetivo, esclarecer de forma resumida Administrao Pblica : falando sobre a sua Estrutura Administrativa, sua Atividade Administrativa, os Poderes e Deveres do Administrador Pblico, e por fim, o Uso e o Abuso do Poder.

Administrao pblica A estrutura administrativa Compreende em geral sua estrutura e as suas atividades, parte do conceito de Estado, concepo moderna de organizao e funcionamento dos servios pblicos a serem prestados aos administradores. Conceitos, Elementos e Poderes de estado Conceito de Estado Na conceituao do cdigo civil, a pessoa jurdica de Direito Pblico interno; como ente personalizado, o Estado tanto pode atenuar no campo do direito Publico como no Direito Privado, mantendo sempre sua nica personalidade de direito publico, pois a teoria da dupla personalidade do direito acha-se definitivamente superada. Esse o Estado de Direito, ou seja, O estado Juridicamente organizado e obediente s suas prprias leis. Elementos do Estado O Estado constitudo de trs elementos originrios e indissociveis: Povo, Territrio e Governo soberano. Povo o componente humano do Estado; Territrio, a sua base fsica; Governo soberano, o elemento condutor do estado, que detm e exerce o poder absoluto de autodeterminao e auto- organizao emanada do povo.

Poderes de Estado Os poderes de Estado, na clssica tripartio de Montesquieu, at hoje adotada nos Estados de Direito, so o Legislativo, o Executivo e o Judicirio, independentes e harmnicos entre si e com suas funes reciprocamente indelegveis. Cada um desses poderes tem uma funo que lhes so atribudas: funo do poder Legislativo a elaborao das leis (funo normativa); do poder Executivo a converso da lei em ato individual e concreto (funo administrativa); e a funo do poder judicirio a aplicao coativa da lei aos litigantes (funo judicial). O governo a resultante da interao dos trs Poderes de Estado - Legislativo, Executivo e Judicirio, como a administrao o de todos os rgos desses poderes. Organizao do Estado e da Administrao Organizao do Estado - a organizao do Estado a matria constitucional no que concerne diviso poltica do territrio nacional, estruturao dos Poderes, forma de Governo, ao modo de investidura dos governantes, aos direitos e garantias dos governados. A Federao compreende a Unio, os Estados- membros, O Distrito Federal e os Municpios, que tambm so entidades estatais, com autonomia poltica reconhecida pela constituio da Repblica, embora em menor grau que a dos Estados- membros. As demais pessoas jurdicas institudas ou autorizadas a se constiturem por lei ou so autarquias, ou so fundaes, ou so empresas governamentais, ou so entidades paraestatais. Esse conjunto de entidades, autarquias, fundacionais, empresariais e paraestatais constitui a Administrao Pblica em sentido instrumental amplo, ou seja, a Administrao centralizada e a descentralizada. Organizao da Administrao a estruturao legal das entidades e rgos que iro desempenhar as funes, atravs de agentes pblicos (pessoas fsicas). Essa Organizao faz-se normalmente por lei, e excepcionalmente por decreto e normas inferiores, quando no exige a criao de cargos nem aumenta a despesa pblica.

Governo e Administrao Governo governo toda atividade exercida pelos representantes do poder (Aderson Menezes). Na verdade, o Governo ora se identifica com os Poderes e rgos supremos do Estado, ora se apresenta nas funes originarias desses Poderes e rgos como manifestao da Soberania . A constante, porm, do governo a sua expresso poltica de comando, de iniciativa, de fixao de objetivos do Estado e de manuteno da ordem jurdica vigente. O governo atua mediante atos de Soberania ou, pelos menos, de autonomia poltica na conduo dos negcios pblicos.

Administrao Pblica administrao a atividade funcional concreta do Estado que satisfaz as necessidades coletivas em forma direta , continua e permanente, e com sujeio ao ordenamento jurdico vigente (Duez). A administrao no pratica atos de governo; to- somente, atos de execuo , com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competncia do rgo e de seus agentes, esses atos so os chamados atos administrativos. Podemos dizer entoa que o Governo e a Administrao so, como criaes abstratas da Constituio e das leis, atuam por intermdio de suas entidades (pessoas jurdicas), de seus rgos (centros de deciso) e de seus agentes (pessoas fsicas investidas em cargos e funes). Entidades Polticas e Administrativas Entidade pessoa jurdica, pblica ou privada; rgo elemento despersonalizado incumbido da realizao das atividades da entidade a que pertence, atravs de seus agentes. Na organizao poltica e administrativa brasileira as entidades classificam-se em estatais, autrquicas, fundacionais, empresariais e paraestatais. Entidades estatais - so pessoas jurdicas de Direito Pblico que integram a estrutura constitucional do Estado e tm poderes polticos e administrativos, tais como a Unio, os Estados-membros, os Municpios e o Distrito Federal. Entidades autrquicas - so pessoas jurdicas de Direito Pblico, de natureza meramente administrativa, criadas por lei especfica, para a realizao de atividades, obras ou servios descentralizados da entidade estatal que as criou. Funcionam e operam na forma estabelecida na lei instituidora e nos termos de seu regulamento. Entidades fundacionais -so pessoas jurdicas de Direito Pblico ou pessoas jurdicas de Direito Privado, devendo a lei definir as respectivas reas de atuao, conforme o inc. XIX do art. 37 da CF, na nova redao dada pela EC 19/98. Entidades empresariais - so pessoas jurdicas de Direito Privado, institudas sob a forma de sociedade de economia mista ou empresa pblica, com a finalidade de prestar servio pblico que possa ser explorado no modo empresarial, ou de exercer atividade econmica de relevante interesse coletivo. Entidades paraestatais - so pessoas jurdicas de Direito Privado que, por lei, so autorizadas a prestar servios ou realizar atividades de interesse coletivo ou pblico, mas no exclusivos do Estado. rgos e Agentes Pblicos rgos pblicos: so centros de competncia institudos para o desempenho de funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que

pertencem. So unidades de ao com atribuies especficas na organizao estatal. Cada rgo, como centro de competncia governamental ou administrativa, tem necessariamente funes, cargos e agentes, mas distinto desses elementos, que podem ser modificados, substitudos ou retirados sem supresso da unidade orgnica. Isto explica por que a alterao de funes, ou a vacncia dos cargos, ou a mudana de seus titulares, no acarreta a extino do rgo. Os rgos integram a estrutura do Estado e das demais pessoas jurdicas como partes desses corpos vivos, dotados de vontade e capazes de exercer direitos e contrair obrigaes para a consecuo de seus fins institucionais. Embora despersonalizados, os rgos mantm relaes funcionais entre si e com terceiros, das quais resultam efeitos jurdicos internos e externos, na forma legal ou regulamentar. E, a despeito de no terem personalidade jurdica, os rgos podem ter prerrogativas funcionais prprias que, quando infringidas por outro rgo, admitem defesa at mesmo por mandado de segurana. A representao da entidade feita pelos agentes (pessoas fsicas), tais como os procuradores judiciais e administrativos e, em alguns casos, o prprio Chefe do Executivo. Portanto a imputao da atividade funcional do rgo pessoa jurdica com a representao desta perante a Justia ou terceiros: a imputao da atuao do rgo entidade a que ele pertence; a representao perante terceiros ou em juzo, por certos agentes. Sendo assim, os rgos do Estado so o prprio Estado compartimentado em centros de competncia, destinados ao melhor desempenho das funes estatais. Por sua vez, a vontade psquica do agente (pessoa fsica) expressa a vontade do rgo, que vontade do Estado, do Governo e da Administrao. Quando o agente ultrapassa a competncia do rgo surge a sua responsabilidade pessoal perante a entidade; como tambm, quando esta desconsidera direitos do titular do rgo, pode ser compelida judicialmente a respeit-los. Agentes Pblicos So todas as pessoas fsicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exerccio de alguma funo estatal normalmente desempenham funes do rgo, distribudas entre os cargos de que so titulares,mas excepcionalmente podem exercer funes sem cargos. Cargos So lugares criados no rgo para serem ocupados por pessoas que forem exercer sua funo de forma legal. Um cargo integra um rgo, j um agente, s leva a ttulo desse cargo. Funes So encargos atribudos a rgos, cargos e agentes. Toda funo atribuda a uma pessoa mais tambm delimitada Poe eles com norma legal, o que forma a competncia do rgo, se um agente ultrapassar esse limite chamado excesso de poder. Estrutura e organizao do Estado e da Administrao dividida ento em poder, rgo, funo, competncia,cargo e agente.

Agentes Pblicos So divididos em 5 espcies: agentes polticos, agentes administrativos, agentes honorficos, agentes delegados e agentes credenciados. A Atividade Administrativa Administrar gerir interesses, segundo a lei, a moral e a finalidade dos bens entregues ao administrador. Se forem bens individuais, executa-se uma administrao particular, se so de uma coletividade executa-se uma administrao pblica, que gesto de assuntos e bens da comunidade no mbito federal. Existem instituies e empresas particulares que colaboram com o Estado no melhor desempenho de servios de utilidade coletiva: Administrao centralizada (entidades estatais) e a descentralizadas (entidades autrquicas), fundacionais e empresariais e os entes de cooperao (entidades paraestatais) juridicamente administrar indica a atividade daquele que gera interesses alheios, mas no geral os termos administrados e administrao a conservao de bens e interesses. Ato de imprio tudo o que contm uma ordem ou deciso da administrao para o administrador. Ato de Gesto todo aquele que ordena a conduta interna da administrao e de seus servidores. Ato de expediente todo aquele de preparo e movimentao de processos, recebimento, e expedio de papis . Natureza e fins da Administrao Natureza quem exerce um encargo de defesa, conservao e aprimoramento dos bens. Impe-se ao administrador pblico a obrigao de cumprir fielmente os preceitos do direito e da moral administrativa que regem a sua atuao. Na administrao pblica as ordens e instrues esto concretizadas nas leis regulamentos e atos especiais, dentro da moral da instituio. Fins Tem um nico objetivo: o bem comum da coletividade administrada. Se esse objetivo desviado ele trai o mandato que investido. No desempenho de um encargo administrativo o agente no tem liberdade para escolher outro objetivo, no pode deixar de cumprir seus deveres impostos por lei. Portanto os fins da administrao so as defesas do interesse pblico. Algum ato realizado sem interesse pblico configura desvio de finalidade. Princpios bsicos da administrao A administrao pblica tem doze regras que devem ser observadas permanentemente: legalidade, moralidade, impessoalidade ou finalidade, publicidade, eficincia

razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, motivao e supremacia de interesses publicas. Legalidade O administrador pblico est, em toda sua atividade funcional, sujeito a qualquer mandamento da lei e as exigncias do bem comum, ou seja, significa a observncia dos princpios administrativos. Alm de atender a legalidade, o ato do administrador pblico deve conformar-se com a moralidade e a finalidade administrativas para dar plena legitimidade sua atuao. Moralidade - moralidade administrativa constitui, hoje em dia, pressuposto de validade de todo ato da Administrao Pblica. O agente administrativo, como ser humano dotado da capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o honesto do desonesto. O ato administrativo no dever obedecer somente lei jurdica, mas tambm lei tica da prpria instituio. A moralidade administrativa no deve ser confundida com moralidade comum, ela composta por regras de boa administrao, ou seja, pelo conjunto das regras finais e disciplinares suscitadas no s pela distino entre o Bem e o Mal, mas tambm pela idia geral da administrao e pela idia de funo administrativa. A atividade dos administradores, alm de traduzir a vontade de obter o mximo de eficincia administrativa, ter ainda de corresponder vontade constante de viver honestamente, de no prejudicar outrem e de dar a cada um o que lhe pertence. A moralidade administrativa consagrada pela justia como necessria validade da conduta do Administrador Pblico. Impessoalidade ou finalidade - o clssico princpio da finalidade, o qual impe ao Administrador Pblico que s pratique o ato para o seu fim legal. Esse princpio tambm deve ser entendido para excluir a promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos sobre suas realizaes administrativas. Esse princpio tem como objetivo o interesse pblico. O princpio da finalidade veda a prtica de ato administrativo sem interesse pblico ou convenincia para a Administrao. vedada tambm a promoo pessoal de agentes ou autoridades pblicas. Razoabilidade e proporcionalidade - Este princpio conhecido como o princpio da proibio de excesso, ou seja, evitar que a Administrao Pblica cometa restries desnecessrias ou abusivas, com leso aos direitos fundamentais. A lei determina que nos processos administrativos o a observncia do critrio de "adequao entre os meios e fins", cerne da razoabilidade, e veda "imposio de

obrigaes, restries e sanes em medida superior quelas estritamente necessrias ao atendimento do interesse pblico", traduzindo a o ncleo da noo da proporcionalidade. Publicidade - Consiste na divulgao oficial de todo ato administrativo, para conhecimento do pblico e incio de seus efeitos externos. Em princpio todo ato administrativo deve ser publicado, porque pblica a Administrao que o realiza, s se admitindo sigilo nos casos de segurana nacional, investigaes policiais, etc. O princpio da publicidade dos atos e contratos administrativos, alm de assegurar seus efeitos externos, visa propiciar seu conhecimento e controle pelos interessados diretos e pelo povoem geral, atravs dos meios constitucionais. A publicidade, como princpio de Administrao Pblica, abrange toda atuao estatal, no s sob o aspecto de divulgao oficial de seus atos, mas tambm de propiciao de conhecimento da conduta interna de seus agentes. Essa publicao oficial dos atos administrativos, no divulgada atravs de imprensa particular, rdio, ou televiso, cabe ao Dirio Oficial das entidades pblicas, ou os demais jornais contratados para essas publicaes oficiais. Os atos administrativos que omitirem ou desatenderem publicidade necessria, no s deixam de produzir seus regulares efeitos, como se expem a invalidao por falta desse requisito de eficcia e moralidade. Eficincia - Esse princpio exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeio e rendimento funcional, para obteno de resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. Segurana Jurdica - Entendido como princpio da boa-f dos administrados ou da proteo da confiana. A ele est visceralmente ligada a exigncia de maior estabilidade das situaes jurdicas, mesmo daquelas que na origem apresentam vcios de ilegalidade. A segurana jurdica geralmente caracterizada como uma das vigas mestras do Estado de Direito. ela, ao lado da legalidade, um dos subprincpios do prprio conceito de estado de Direito. Motivao O principio da motivao dos atos administrativos, aps a Constituio Federal de 1988, est inserido no nosso regime poltico. assim, uma exigncia do Direito pblico governamental. Nos Estados modernos j no existe a autoridade pessoal do governante, se no a autoridade impessoal da lei. No Direito Pblico o que h de menos relevante a vontade do administrador. Seus desejos, suas ambies, seus programas, seus atos,no tem eficcia administrativa, nem validade jurdica, se no estiverem alicerados no Direito e

na lei. No a chancela da autoridade que valida o ato e o torna respeitvel e obrigatrio. a legalidade a pedra de toque de todo ato administrativo. No Direito administrativo a motivao dever constituir norma, no s por razes de boa administrao, como porque toda autoridade p poder em um sistema de governo representativo deve explicar legalmente, ou juridicamente, suas decises (Bielsa). Para ter certeza que de que os agentes pblicos exercem a sua funo movida apenas por motivos de interesse pblicos da esfera de sua competncia, leis e regulamentos recentes multiplicam os casos em que os funcionrios devem expor os motivos que determinaram. Ampla defesa e contraditrio De acordo com a Lei 9.784/99, no art. 2 assegura em processo contraditrio e ampla defesa com meios de recursos a ela inerentes. A constituio qualificada e limitada com contraditrio e a ampla defesa mesmo que surja um conflito de interesse. Quando este surgido a lei analisa atravs do processo jurisdicional antepondo o ato face a face. Interesse pblico ou supremacia do interesse pblico Neste caso entra em nome do interesse pblico. A Lei 9.784/99 coloca em destaque o interesse pela busca geral. Nesta razo a administrao no pode renunciar a poderes que a lei deu para a tutela, mesmo porque ela no titular do interesse pblico. Os poderes e deveres do administrador pblico So os encargos daqueles que geram bens e interesses da comunidade. Esses gestores da coisa pblica, investidos de competncia decisria passam a ser autoridades com poderes e deveres especficos do cargo ou da funo. Esses deveres e poderes so expressos pela a lei e exigidos pela coletividade. O poder administrativo atribudo a autoridade para remover interesses particulares que se opem ao interesse pblico, o poder de agir se converte no dever de agir. Poder- dever de agir Neste caso, o agente tem o dever de agir com a comunidade para seus interesses deixando de praticar o seu dever funcional. O administrativo tem obrigao de atuar em beneficio da comunidade para praticar sua competncia legal. Dentro deste tpico esta incluso trs deveres como veremos abaixo:

Dever de Eficincia: "dever de boa administrao", considerando no s a produtividade como a adequao tcnica exigida pela administrao econmica e tcnica, desenvolvida e aperfeioada atravs de seleo e treinamento. Dever de probidade: "dever de carter integro e honrado" , considerando como elemento necessrio os atos do administrador pblico. Quando o ato desonesto o administrador pblico ficar suspenso dos seus diretos polticos, tem a perda de sua funo com a indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao Errio, porm sem prejuzo

da ao penal cabvel. Ao lado deste dever est complementando o dever de prestar contas descritas no tpico abaixo.

Dever de prestar contas: Com a orientao dos Tribunais o administrador deve ter gesto sua administrativa ligada aos bens e interesses da coletividade assumindo o encargo com a comunidade. Todos os atos do governo e da administrao esto acentuados na gesto financeira para usufruir nosso Direito Positivo e chegar-se a uma concluso. O Uso e abuso do poder A Administrao Pblica deve obedincia Lei em todas as suas manifestaes. O poder administrativo dado autoridade pblica tem limites certos e forma legal de utilizao, no ter carta branca para arbtrios, violncias, perseguies ou favoritismo governamentais. Sem esses requisitos o ato administrativo expe-se a nulidade. O uso do poder seguido pelo o uso da autoridade, porm ele tem que ser usado sem o abuso do ato administrativo. Abusar deste emprega-lo fora da lei, sem utilidade pblica. Este um ato ilcito sendo que o uso do poder lcito, ou seja, o abuso do poder ocorre a autoridade competente ultrapassa os limites suas atribuies e desvia de suas finalidades administrativas. Dentre estes esto destacados o excesso de poder e desvio de finalidade que esto descritos abaixo. Excesso de Poder Ocorre quando a autoridade pratica o ato e vai alm do permitido. Esta conduta abusiva do excesso de poder tanto se caracteriza pelo descumprimento frontal da lei quando a autoridade age claramente com competncia e tambm contornando dissimuladamente as limitaes da lei, para arrogar-se poderes que no so atribudos legalmente. Desvio de Finalidade Verifica quando a autoridade atua nos limites de sua competncia, praticando o ato por motivos ou fins diversos, objetivados pela lei ou exigidos pelo interesse pblico. O ato praticado com desvio de finalidade consumado as escondidas ou apresenta disfarado sob o capuz da legalidade e do interesse pblico. Omisso da administrao Pode ser representada por aprovao ou rejeio da pretenso do administrador. Quando a norma estabelece que o prazo foi ultrapassado, o silncio importa a aprovao ou denegao do pedido do postulante, assim se deve entender menos pela omisso administrativa do que pela determinao legal do efeito do silncio. Entretanto que o administrado jamais perder seu direito subjetivo enquanto pendurar a omisso da administrao no pronunciamento que lhe compete. Concluso A Administrao Pblica a base de toda a organizao do Estado, constituda em diviso poltica do territrio nacional. A forma do Governo molda a organizao para

que nossa Federao compreende-se em uma Unio, e tenha uma estruturao de forma legal. A partir daqui a Administrao impe regras jurdicas utilizando disciplinas para que haja interesses coletivos, distribuindo funes, fixando competncias e capacitando agentes para que a comunidade esteja satisfeita com a prestao de servios. Ela coloca diante de todos que os direitos e deveres so iguais para todos, assim nesta no h discriminao para que todos sejam iguais diante da lei, justificando e sistematizando o ato do Direito Administrativo. Assim o administrador pblico deve expressar o seu encargo para que gere interesse para a comunidade, com o dever de ordenar o poder pblico de forma eficiente, sendo honesto em sua legislao administrativa e ordenando uma gesto de bens e interesses alheios. Bibliografia MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. Malheiros Editores. 27 ed. Cap. II Administrao Pblica. Administrao Pblica Conceito Administrao Pblica todo o aparelhamento do Estado, preordenado realizao de seus servios, visando a satisfao das necessidades coletivas. Administrar gerir os servios pblicos; significa no s prestar servio execut-lo, como tambm, dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado til. Caractersticas A Administrao Pblica, como todas as organizaes administrativas, baseada numa estrutura hierarquizada com graduao de autoridade, correspondente s diversas categorias funcionais, ordenadas pelo poder Executivo de forma que distribua e escalone as funes de seus rgos e agentes, estabelecendo a relao de subordinao. Como a Administrao pblica fundamentada numa estrutura de poder, que a relao de subordinao entre rgos agentes com distribuio de funes e graduao de autoridade de cada um, e como se sabe, no poder judicirio e no poder legislativo no h hierarquia, portanto esta privativa na funo executiva, co elemento tpico da organizao e ordenao dos servios administrativos. Estruturao O campo de atuao da Administrao Pblica, conforme delineado pela organizao da execuo dos servios, compreende os rgos da administrao Direta ou Centralizada e os da Administrao Indireta ou Descentralizada.

a) Administrao Direta ou Centralizada A administrao direta ou centralizada constituda dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da repblica e dos ministrios, no mbito federal, e do Gabinete do Governador e secretarias de Estado, no mbito estadual, e, na administrao municipal, deve seguir estrutura semelhante. b) Administrao Indireta ou descentralizada A administrao indireta ou descentralizada aquela atividade administrativa caracterizada como servio pblico ou de interesse pblico, transferida ou deslocada do Estado, para outra entidade por ele criada ou cuja criao por ele autorizada. Na administrao indireta ou descentralizada, portanto, o desempenho da atividade pblica exercido de forma descentralizada, por outras pessoas jurdicas de direito pblico ou privado, que, no caso, proporcionaro ao Estado a satisfao de seus fins administrativos. Tipos de Entidades

Autarquias Entidades Paraestatais Empresas Pblicas Fundaes Servios Sociais Autnomos

Servios Autarquia Autarquia a forma de descentralizao administrativa, atravs da personificao de um servio retirado da administrao centralizada e, Por essa razo, autarquia s deve ser outorgado servio pblico tpico e no atividades industriais ou econmicas, ainda que de interesse coletivo. autarquia, geralmente, so indicados servios que requeiram maior especializao e, conseqentemente, organizao adequada, autonomia de gesto e pessoal tcnico especializado.

Paraestatais O significado da palavra paraestatal indica que se trata de ente disposto paralelamente ao Estado, ao lado do Estado, para executar atividades de interesse do Estado, mas ao privativo do Estado. A entidade paraestatal de carter quase pblico, pois no exerce servios de interesse pblico, reconhecidos ou organizados pelo Estado e entregues a uma administrao privada, que, se no desdobramento do Estado, no usufrui privilgios estatais, salvo quando concedidos expressamente em lei. Fundaes As fundaes institudas pelo poder pblico so entidades dotadas de personalidade ldica de direito privado, com patrimnio prprio, criao autorizada por lei, escritura pblica e estatuto registrado e inscrito no Registro Civil das Pessoas Jurdicas, com objetivos e interesse coletivo, geralmente de educao, ensino, pesquisa, assistncia social etc., com a personificao de bens pblicos, sob o amparo e controle permanente do Estado. Servios Sociais Autnomos Servios Sociais Autnomos so aqueles autorizados por lei, com personalidade de direito privado, com patrimnio prprio e administrao particular, com finalidade especfica de assistncia ou ensino a certas categorias sociais ou determinadas categorias profissionais, sem fins lucrativos. Os Servios Sociais Autnomos so entes paraestatais, de cooperao com o poder pblica, e sua forma de instituio particular pode ser Fundao, Sociedade Civil ou Associao. Embora entidades paraestatais, oficializadas pelo Estado, os Servios Sociais Autnomos no fazem parte integrante da Administrao Indireta ou Descentralizada, mas trabalham para o Estado, e em virtude do interesse coletivo dos servios que prestam, o poder pblico as autoriza e as ampara, atravs de dotaes oramentrias ou contribuies parafiscais, para sua manuteno. Em seguida relacionamos alguns exemplos de entidades de cooperao, compreendidos entre os Servios Sociais Autnomos:

SESI - Servio Social da Indstria SESC - Servio Social do Comrcio SENAI - Servio Nacional de Aprendizagem Industrial SENAC - Servio Nacional de Aprendizagem Comercial

SEBRAE - Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas Associaes das Pioneiras Sociais 6 Comentrios