REUNIN DE EXPERTOS SOBRE: POBLACIN TERRITORIO Y DESARROLLO SOSTENIBLE SANTIAGO, 16-17 DE AGOSTO 2011

Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional: experincia recente da poltica regional no Brasil

Ubajara Berocan Leite

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

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Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional: experincia recente da poltica regional no Brasil

I. INTRODUO Por que insistir com uma poltica pblica que ficou tanto tempo fora da agenda governamental? Este era o questionamento que se fazia sobre a poltica regional brasileira no comeo dos anos 2000, mesmo levando-se em conta de que se tratava de uma poltica pblica que esteve presente com grande importncia na agenda do governo federal brasileiro durante vrios anos da segunda metade do sculo passado. Mas as expressivas desigualdades existentes entre as regies do pas, em qualquer escala que sejam analisadas, no coadunam com a expectativa de se inserir o Brasil de maneira efetiva no cenrio econmico-poltico internacional e nem com a estratgia de incluso de parcelas territoriais excludas do processo de desenvolvimento nacional. A redefinio dessa insero mundial do pas ocorre medida que mais se fortalece o processo de globalizao, quando as foras econmicas desempenham papel predominante na lgica espacial, concentrando seus movimentos naqueles territrios que apresentem melhores condies para a expanso de suas atividades e de seus lucros. Como conseqncia desse processo da produo de bens e servios, as disparidades tanto sociais quanto regionais se acentuam, justificando a adoo de polticas pblicas que visem minorao dos impactos negativos e incluso de populaes e regies marginalizadas do processo de crescimento econmico. A poltica regional surge como uma alternativa para alcanar esses objetivos, motivada, portanto, por razes econmicas e ticas. A apresentao de uma proposta de Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) em 2003 representa a retomada desta temtica, no sentido de se buscar alterar esse quadro de passividade diante das diferenas de desenvolvimento entre as regies brasileiras. O debate sobre esse tema sempre se caracterizou pela escala macrorregional ao argumentar que se deveriam implantar polticas que reduzissem as disparidades de indicadores regionais entre as regies SulSudeste, mais importantes em termos da contribuio ao PIB do Brasil, em relao s demais regies (Norte, Nordeste e Centro-Oeste), onde essa contribuio era bem menor, sendo agravada, no caso nordestino, por se tratar de uma regio muito povoada e com indicadores relativos s condies de vida bem abaixo da mdia nacional. Ao longo dos ltimos oito anos, vrias polticas pblicas brasileiras impactaram positivamente a questo regional, mesmo sem terem previsto em sua proposta original, a reverso do quadro das disparidades regionais no pas. Esse o caso das polticas sociais, que vm transformando significativamente o cenrio regional, principalmente as polticas representadas por aes de transferncia de renda e de previdncia social, quando aliadas iniciativa de se priorizar diversos projetos de infraestrutura, o que ocorreu com a implantao do Plano de Acelerao do Crescimento (PAC). Nesse contexto, torna-se fundamental a reflexo sobre a atualidade e a perspectiva do desenvolvimento regional no Brasil, com vistas transformao da PNDR em uma poltica de Estado, alm da redefinio de seu financiamento e de seu modelo de gesto. II. ASPECTOS HISTRICOS DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO BRASIL A vastido territorial e a formao socioeconmica do Brasil explicam em boa medida o atual cenrio nacional de amplas desigualdades regionais. Com uma extensa rea territorial de 8,5 milhes de km, a diversidade existente em termos ambientais e culturais representa um desafio e ao mesmo tempo um potencial para o desenvolvimento de todas as regies. Na condio de colnia portuguesa durante pouco mais de trs sculos, de 1500 a 1822, a ocupao desse vasto territrio se deu principalmente no litoral e naquelas regies onde se encontravam as matriasprimas em abundncia ou onde se produziam alimentos para exportao com custos baixos. Para esta explorao econmica, era necessrio o fluxo migratrio de trabalhadores vindos primordialmente da frica, na condio de escravos. A miscigenao entre a populao nativa 1

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os indgenas-, os escravos negros e os colonizadores europeus, transformou o pas em um caldeiro de sabores, cheiros, culturas e sons. A ocupao desordenada e concentrada em parcelas pouco amplas do territrio contriburam sobremaneira para o quadro de diferena entre as regies brasileiras. O deslocamento do eixo produtivo do Nordeste para o Sudeste se acentuou no perodo aps a independncia, agravado pelo problema da seca naquela regio e ampliado ainda mais na fase de industrializao do pas. A regio Nordeste, que havia recebido grande parte da ateno por parte da ao colonizadora empreendida pelos portugueses, passou a apresentar baixos ndices de crescimento econmico e de qualidade de vida. Os problemas dessa regio mereceram durante muito tempo o tratamento com medidas paliativas, o que acabou por piorar a situao. Somente com Celso Furtado, nos anos 50 do sculo passado, a questo nordestina comeou a ser enfrentada de maneira integral, no se limitando apenas superao dos efeitos da seca. Com a criao do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), se buscou a formulao de um projeto de desenvolvimento para o Nordeste vinculado ao projeto de desenvolvimento do prprio pas. A proposta de criao de um organismo regional para planejar o desenvolvimento da regio, a Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) enfrentou forte resistncia das elites locais, prejudicando seu funcionamento. A estratgia ento adotada focalizou a industrializao e a adoo de incentivos fiscais. Seu modelo, entretanto, serviu para a criao de rgos similares em outras regies do pas, a Amaznia e o Centro-Oeste. Esse modelo se exauriu anos depois por causa da sria crise financeira internacional, que abateu a economia brasileira de maneira significativa nos anos 80, e seguiu a tendncia declinante com o advento do modelo neoliberal de governo, defensor do estado mnimo e das idias do Consenso de Washington, deixando em plano secundrio a interveno governamental quanto poltica regional. O carter federativo da nao brasileira representou um contraponto a esse contexto, pois na construo do arcabouo constitucional em 1988, se desenhou uma nova partilha dos impostos arrecadados pela Unio aos estados e aos municpios. Durante a ltima dcada do sculo passado, entretanto, a repartio desses impostos vem sofrendo um revs com a criao de tributos que no a integram, fortalecendo ainda mais a Unio frente aos outros entes federados, o que provoca a premncia do envolvimento do governo central na soluo das desigualdades regionais. A ausncia de uma poltica regional explcita se constitui em um dos fatores do recrudescimento das desigualdades inter e intra-regionais no Brasil, agravadas pela prtica do federalismo competitivo, representado pela guerra fiscal adotada por estados e municpios, com o objetivo de atrair investimentos privados. Em contraposio a um federalismo cooperativo, que deveria ser estimulado pelo governo federal, a desconcentrao produtiva acabou ocorrendo custa de doao de terrenos e iseno de impostos. Ademais, o aparato institucional e os instrumentos voltados ao desenvolvimento regional se extinguiram ao final dos anos 90 do sculo passado. Nesse contexto, a formulao e implantao de uma poltica regional deveriam ganhar fora na agenda governamental. A necessidade de se formular uma poltica regional para o Brasil tambm pode ser explicada por razes ticas e econmicas. O objetivo de se alcanar mais igualdade de condies de vida e melhor repartio dos benefcios do crescimento econmico diz respeito ao fato de no ser social nem politicamente aceitvel a existncia de amplas diferenas econmicas e de nvel de bem-estar entre as distintas regies do pas. Tambm no eticamente aceitvel que uma parte da populao seja obrigada a abandonar seus lugares de origem para conseguir emprego e um nvel de renda digno. A ausncia de uma poltica regional no Brasil nas ltimas duas dcadas do sculo XX agravou o quadro de desequilbrios entre os nveis de desenvolvimento inter e intra-regional. Como resposta a essa ausncia, as Unidades da Federao implantaram programas de incentivos fiscais para a

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atrao de investimentos, resultando em um modelo de federalismo competitivo, que de alguma forma estimulou a desconcentrao industrial, mas custa de um crescimento desordenado e com impacto negativo para as finanas pblicas estaduais e municipais. Ademais, houve o desmantelamento do aparato institucional, representado principalmente pelos rgos regionais da administrao federal, bem como a desarticulao dos instrumentos de desenvolvimento regional, desconectando os fundos constitucionais de desenvolvimento de qualquer estratgia de poltica regional.

III. A RETOMADA DA QUESTO REGIONAL PELO GOVERNO BRASILEIRO A estabilidade monetria alcanada na segunda metade dos anos 90 propiciou o retorno da possibilidade de se pensar sobre a atuao governamental de forma planejada e em um cenrio de mais longo prazo, que de alguma forma beneficiava a retomada do debate da questo regional, diante daquelas razes ticas e econmicas j explicitadas anteriormente. Nesse sentido, se formulou em 2003, uma proposta para a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional PNDR, cujo objeto principal estava vinculado s profundas desigualdades de nveis de vida e de oportunidades de desenvolvimento entre unidades territoriais ou regionais do pas. O objetivo da PNDR era, portanto, reduzir as desigualdades regionais, considerando-se, entretanto, os diferentes potenciais de desenvolvimento das diversas sub-regies, caracterizadas pela rica diversidade social, econmica, ambiental e cultural do pas. Trs premissas fundamentais deveriam ser consideradas no mbito da PNDR: 1. Ser uma Poltica Nacional que tivesse a participao de todos os nveis de governo, de organizaes do setor produtivo e da sociedade civil; 2. Adoo de estratgias de ao em mltiplas escalas geogrficas (em contraposio ao modelo tradicional de analisar as diferenas territoriais somente na escala macrorregional, ou seja, entre as regies Norte, Nordeste, Sudeste, Sul e CentroOeste); 3. Consolidao da PNDR, em um primeiro momento, como poltica de governo, de forma que em sua implementao houvesse participao de diversos ministrios e da coordenao-geral do governo. A primeira premissa estava relacionada articulao da administrao pblica federal com as outras esferas de governo, caracterizando uma coordenao intergovernamental. Deveria abranger tambm, a coordenao extragovernamental entre rgos da administrao pblica e representaes da sociedade civil. A segunda tratava de uma mudana de paradigma da poltica regional brasileira, anteriormente amparada na escala geogrfica macrorregional, o que no propiciava a percepo das desigualdades existentes no interior das macrorregies. Por fim, a terceira premissa buscava a coordenao intragovernamental. Para tanto, se criou a Cmara de Polticas de Integrao Nacional e de Desenvolvimento Regional, coordenada pela Casa Civil da Presidncia da Repblica e com a participao de 22 ministrios. A proposta da PNDR abrangia tambm outras estratgias que a fortaleceriam, como a criao de um Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), a recriao de novas superintendncias regionais e o redesenho dos programas a cargo do Ministrio da Integrao Nacional (MI). O FNDR teria a incumbncia de suprir os recursos necessrios para a execuo dos planos, programas e projetos de desenvolvimento regional, pois os fundos ento existentes, como os constitucionais (FCO, FNE e FNO), eram voltados exclusivamente para o setor privado. J a criao de novos organismos representaria a retomada de um aparato institucional

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anteriormente extinto. Os programas regionais do MI seriam reestruturados para se tornarem em efetivos instrumentos dessa poltica. IV. DIAGNSTICO REGIONAL: A CARACTERIZAO DAS DESIGUALDADES BRASILEIRAS O processo de elaborao da proposta da PNDR em 2003 incluiu uma anlise da dinmica territorial brasileira que propiciava o diagnstico das desigualdades regionais do pas, destacandose aspectos considerados determinantes para a constituio do padro de desigualdades hoje observado. Para tanto, se utilizaram de informaes dos Censos Demogrficos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE (1991 e 2000) e das estimativas de PIB Municipais realizadas pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA (perodo 1990 a 1992). Das variveis reconhecidas como determinantes e/ou condicionantes das desigualdades regionais, algumas eram relacionadas estrutura da ocupao das regies (densidade demogrfica, crescimento populacional e grau de urbanizao). Outras diziam respeito escolaridade da populao em idade de trabalho (percentuais da populao com menos de quatro anos e com mais de doze anos de estudo). Por fim, variveis relativas estrutura produtiva que espelhassem a dinmica econmica territorial (taxa de variao geomtrica do PIB/habitante) e a relao das famlias com essa base produtiva (rendimento monetrio domiciliar per capita). A anlise do conjunto de variveis teve como base de escala territorial as microrregies geogrficas (MRGs) do IBGE. Este nvel de agregao considerado ideal por ser supramunicipal e infraestadual, ao passo que a escala municipal no evidencia as particularidades intermunicipais, as quais so mais significativas para a poltica regional; e a escala estadual no possibilita a revelao das desigualdades no interior de cada unidade da federao. O conjunto de cartogramas, construdo seguindo essa metodologia possibilitou a anlise da dinmica territorial brasileira, cuja sntese destacou os seguintes pontos: a) um mosaico sub-regional com a presena em todas as macrorregies do pas de territrios com rendimentos mdios relativamente elevados, dinmicos e competitivos, e de territrios com precrias condies de vida e estagnados economicamente; b) a distribuio em todo o pas, de territrios com uma dinmica demogrfica e crescimento do PIB, num contexto de baixo crescimento econmico agregado do pas e de taxas decrescentes de expanso natural da populao; c) a persistncia de um padro macrorregional expressivo de diferenciao das principais variveis, realando a distncia que ainda separa essencialmente o Norte e o Nordeste, do Sul e Sudeste, enquanto o CentroOeste se aproxima dessas ltimas macrorregies; d) a distncia extrema de nveis de rendimento e de outras variveis apresentadas por algumas unidades da federao, como o Estado do Maranho, e pelo Semi-rido Nordestino, que inclui parte do norte de Minas Gerais. Com o objetivo de se obter uma referncia que sirva para delimitar os espaos prioritrios de ao de governo quanto aos objetivos da PNDR, se props dar nfase a duas variveis: rendimento domiciliar mdio e variao do Produto Interno Bruto - PIB. O rendimento domiciliar mdio por habitante uma varivel esttica que busca mensurar o poder de compra mdio em um determinado territrio. A variao anual mdia do PIB uma varivel dinmica, que mostra a evoluo da produo de um determinado espao geogrfico.

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CARTOGRAMA I.1 TIPOLOGIA DA PNDR

Fonte: IBGE Censo Demogrfico 2000 e PIB municipal 1999-2002; IPEA (PIB municipal 1990-1998); DIEESE Cesta Bsica mdia 2000. Cartograma elaborado por CGMA/DPO/SDR/MI.

Com o cruzamento dessas duas variveis, definiu-se uma classificao das microrregies que recebeu a denominao de Tipologia da PNDR com as seguintes caractersticas: Alta Renda microrregies com alto rendimento domiciliar, independente do dinamismo econmico observado; Estagnadas microrregies com mdio rendimento domiciliar e mdio ou baixo dinamismo econmico; Dinmicas microrregies com baixo ou mdio rendimento domiciliar e alto dinamismo econmico; Baixa Renda microrregies com baixo rendimento domiciliar e baixo dinamismo econmico.

Em 2006, essa metodologia passou por uma atualizao em decorrncia da divulgao pelo IBGE de uma nova srie de PIBs municipais para o perodo 1999-2002. Ademais, aplicou-se para a varivel de rendimento domiciliar mdio, o ndice de cesta bsica, elaborado com base nos dados de valores de cesta bsica divulgados pelo Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos DIEESE, com o intuito de se obter a paridade do poder de compra. Quanto escala geogrfica, se adotou a municipal para cinco estados da regio Norte (Acre, Amap, Amazonas, Par e Roraima), escolha motivada pelas dimenses de seus municpios, muito acima
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da mdia nacional, evitando-se, portanto, distores que resultavam na visualizao de amplas manchas na Amaznia brasileira no cartograma da Tipologia. A divulgao de dados pelo IBGE relativos ao Censo de 2010 e srie de PIBs municipais at 2008 permitem tecer algumas consideraes atuais sobre o quadro demogrfico e econmico da realidade regional brasileira. Por se tratar de um perodo importante em termos de crescimento econmico e de fortalecimento das polticas sociais brasileiras, torna-se fundamental observar os impactos gerados no expressivo grau de desigualdade regional do pas. A. Anlise da dinmica produtiva regional brasileira recente Ao longo do perodo 1999-2008, a dinmica produtiva brasileira, expressa pela variao do PIB microrregional em termos constantes, demonstra que vrias microrregies que experimentaram taxas anuais superiores a 10% no perodo analisado esto localizadas nas regies Centro-Oeste e Norte e em reas pontuais no Nordeste e no Sudeste. A taxa de crescimento mdio anual do Brasil nesse perodo alcanou o nvel de 3,71%1 e, em quase dois teros das microrregies, o crescimento observado extrapola esse percentual.
CARTOGRAMA I.2 DINMICA ECONMICA MICRORREGIONAL 1999-2008

Fonte: IPEADATA PIB municipal 1999-2008, deflacionado para valores de R$ 2000. Cartograma elaborado pela CGMA/DPO/SDR/MI.

Esse nmero representa a taxa geomtrica de variao dos PIBs de 1999 a 2008, ajustados pelos deflatores implcitos do IBGE obtidos de IPEADATA.

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Grande parte das regies com expressivas taxas de crescimento da produo, entretanto, no tem participao substancial na formao do PIB nacional, pois se localizam em reas onde a produo ainda no relevante para o total da economia brasileira. O crescimento da extrao mineral e a expanso da fronteira agrcola contriburam para as altas taxas verificadas em parcelas dos estados do Amazonas, do Par, do Rio de Janeiro e de Mato Grosso. O crescimento econmico mundial durante a primeira dcada do sculo XXI aumentou a demanda por minrio de ferro e produtos siderrgicos. Os impactos gerados tiveram influncia na produo na Serra de Carajs, localizada na microrregio de Parauapebas no Par, em vrias reas de Minas Gerais e no Baixo Pantanal Matogrossense, com a incorporao de novas minas e a ampliao da siderurgia em diversas cidades nessas regies. O incremento da economia mundial tambm gerou as bases para o aumento significativo na procura de alimentos. A contnua expanso da fronteira agrcola, verificada, entre outras, na regio denominada de Arco do Povoamento Adensado, nas franjas da Amaznia, decorre, em parte, do aumento das exportaes brasileiras em resposta ampliao da demanda. A produo de gros tem se expandido fortemente em vrias microrregies de Mato Grosso e nas chapadas no sul do Piau. O Brasil alcanou recentemente a auto-suficincia na produo de petrleo, alm de ter ampliado a extrao de gs natural, fatores que explicam o resultado altamente positivo referente a taxas anuais de crescimento do PIB em diversas microrregies. Os litorais fluminense, potiguar e capixaba tm reas beneficiadas pelo volume crescente de royalties pagos vinculados produo de petrleo, entretanto, sem a respectiva dinamizao da atividade econmica e sem melhoria substancial na distribuio da renda. Tal fenmeno pode ser observado nas microrregies de Campos dos Goytacazes, Maca e Bacia do So Joo no Estado do Rio de Janeiro, Macau no Rio Grande do Norte, alm de Itapemirim no Esprito Santo. Para a construo da Tipologia da PNDR, a srie de dados analisada corresponde ao perodo 19912001, quando houve forte crescimento das regies denominadas de Dinmicas, com taxa anual de 13,33%. A mdia nacional alcanou o patamar de 2,43%, influenciado pelo fraco desempenho das regies consideradas de Alta Renda (1,93%), responsveis por mais de trs quartos da formao do PIB nacional. A taxa anual relativa s regies ditas Estagnadas esteve prxima da mdia do pas e a das regies definidas como de Baixa Renda apresentou nveis duas vezes maiores que essa mdia.
TABELA I.1 PARTICIPAO NA FORMAO DO PIB BRASIL SEGUNDO TIPOLOGIA DA PNDR
% da participao no PIB 1999-2008 -3,62 12,01 35,67 9,73 -

TIPOLOGIA PNDR 2005 ALTA RENDA BAIXA RENDA DINMICA ESTAGNADA BRASIL

PIB 1999-R$ mil 904.095.889,28 20.347.135,00 39.450.911,68 166.894.213,40 1.130.788.149,36

PIB - % PIB 2008-R$ mil 1999a2008 1.209.304.265,90 3,28 31.630.877,17 74.285.169,34 254.174.171,93 5,02 7,28 4,78

% PIB Brasil 1999 79,95 1,80 3,49 14,76 100

% PIB Brasil 2008 77,06 2,02 4,73 16,20 100

1.569.394.484,34 3,71

Fonte: IPEADATA PIB municipal deflacionado para valores de 2000.

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A anlise do dinamismo econmico das microrregies brasileiras (ver Tabela I.1) em perodo mais recente, 1999-2008, utilizandose a mesma Tipologia, demonstra que as regies de Alta Renda obtiveram taxa de crescimento anual abaixo da mdia nacional, o que levou a um pequeno decrscimo de sua participao na formao do PIB do pas. Em contrapartida, as regies Dinmicas no conseguiram manter ritmo acelerado de crescimento (mdia de 7,28% ao ano). Entretanto, elevouse a participao dessas regies em relao ao PIB total brasileiro para o nvel de 4,73%, representando um aumento de 35,67%. As regies Estagnadas registraram uma taxa geomtrica de crescimento anual do PIB (4,78%), acima da mdia do Brasil, o que representou discreto acrscimo (9,73%) da participao dessas regies na formao do PIB nacional. Quanto s regies classificadas como de Baixa Renda, alcanaram uma taxa de crescimento anual de 5,02%, representando um aumento de 12,01% em sua participao na gerao da riqueza nacional. Os dados indicam leve tendncia quanto reduo das disparidades regionais, mas em ritmo modesto. Essa tendncia traduz, entretanto, alguns aspectos relevantes, tais como: significativa interiorizao do crescimento econmico brasileiro; consolidao das regies especializadas na produo de commodities, agrcolas e minerais; e a leve reverso do processo de estagnao econmica de territrios espalhados por todo o pas. B. Anlise da dinmica demogrfica brasileira atual A populao brasileira cresceu, nesta ltima dcada, cerca de 21 milhes de habitantes, segundo os dados dos Censos Demogrficos de 2000 e 2010, produzidos pelo IBGE. Houve crescimento populacional em todas as macrorregies do pas e, em nmeros absolutos, a regio Sudeste continua sendo a mais populosa, com participao de 42,1% do total da populao brasileira. Nessa macrorregio, encontram-se os trs estados mais populosos do Brasil - So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro -, sendo que somente So Paulo possui quase 40 milhes de habitantes.
TABELA I.2 POPULAO E DENSIDADE DEMOGRFICA POR MACRORREGIO
REGIO POPULAO CENSO 2000 12.893.561 47.693.253 72.297.351 25.089.783 11.616.745 169.590.693 POPULAO CENSO 2010 15.864.454 53.081.950 80.364.410 27.386.891 14.058.094 190.755.799 VARIAO ANUAL 2,33 1,20 1,18 0,98 2,14 1,32 % DA POPULAO DO BRASIL 2010 NORTE NORDESTE SUDESTE SUL CENTRO-OESTE BRASIL 8,3 27,8 42,1 14,4 7,4 100 DENSIDADE DEMOGRFICA Hab/km 4,12 34,15 86,92 48,58 8,75 22,43

Fonte: IBGE Censo Demogrfico 2010.

Entre os anos de 2000 e 2010, no se verificam grandes mudanas, mas houve crescimento da densidade demogrfica em todas as unidades da Federao. As maiores taxas de crescimento so referentes Regio Norte, com destaque para os estados de Roraima e Amap, seguidos pelo Distrito Federal e por Mato Grosso no Centro-Oeste, So Paulo e Minas Gerais na Regio Sudeste e Rio Grande do Norte e Alagoas na Regio Nordeste.

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As duas macrorregies menos populosas do pas so o Centro-Oeste (7,4%) e o Norte (8,3), nesta esto localizados os cinco estados com menor nmero de habitantes - Roraima, Amap, Acre, Tocantins e Rondnia. Esse contexto revela um quadro de profundos os contrastes e desigualdades quanto densidade demogrfica. A populao brasileira continua bastante concentrada na faixa litornea, nas reas das capitais dos estados e em cidades mdias espalhadas pelo territrio nacional. Pelos dados apresentados na Tabela I.2, a regio com maior densidade demogrfica, o Sudeste, registra um valor (86,92 hab/km) 21 vezes maior do que a regio menos densa em termos populacionais, o Norte, cuja taxa de apenas 4,12 hab/km.
CARTOGRAMA I.3 DENSIDADE DEMOGRFICA HAB/KM

Fonte: IBGE Censo Demogrfico 2010. Cartograma elaborado pela CGMA/DPO/SDR/MI.

A observao dos dados desagregados por microrregies (Cartograma I.3) propicia a percepo mais detalhada das desigualdades existentes quanto ao atributo da densidade demogrfica no interior das macrorregies. A distribuio da populao no territrio mostra a persistncia da concentrao ao longo do litoral e em torno das metrpoles urbanas. Ao adensamento litorneo se contrape a existncia de reas com nveis muito baixos de densidade nas demais pores territoriais brasileiras. A heterogeneidade no se repete nas Regies Sul e Sudeste, com exceo do norte de Minas e da metade sul do Rio Grande do Sul. Esse padro de ocupao do territrio vem sendo lentamente alterado pelo processo de interiorizao de populao desde o ltimo quarto do sculo passado. Altas taxas de crescimento populacional, sustentadas por um intenso fluxo migratrio, caracterizam um processo constante e marcante de adensamento de parcelas significativas do territrio nacional.
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V. A IMPLEMENTAO DA PNDR NO PERODO RECENTE O objetivo principal da PNDR de reduzir as desigualdades regionais passou a integrar o planejamento do governo federal e se tornou um dos macro-objetivos do Plano Plurianual (PPA), nos perodos 2004-2007 e 2008-2011. A PNDR teve sua institucionalidade oficializada por meio do Decreto Presidencial n 6.047, de 22/02/2007. A convergncia entre a PNDR e a questo social, prioridade do governo representada pelas polticas sociais de incluso social e de combate pobreza, terminou por trazer impactos positivos em termos espaciais. Programas de transferncia de renda como o Bolsa-Famlia e a previdncia rural tm impactado de maneira significativa a dinmica territorial das pequenas e mdias cidades do interior do pas, principalmente as localizadas nas regies menos desenvolvidas.
CARTOGRAMA I.4 REAS PRIORITRIAS DA PNDR COM ATUAO DO MI

Cartograma elaborado pelo MI.

Outra caracterstica presente em vrias polticas nacionais diz respeito ampliao da participao social e da coordenao de aes governamentais em regies consideradas prioritrias para a poltica regional. Os programas que esto a cargo do Ministrio da Integrao Nacional tm como eixo estratgico de implementao o fortalecimento da organizao social nos territrios onde atuam: as treze mesorregies diferenciadas, o Semi-rido nordestino, as regies

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integradas de desenvolvimento (RIDEs) e a Faixa de Fronteira (rea de 150 km de largura ao longo da fronteira com os pases vizinhos). O outro eixo estratgico est relacionado ao apoio estruturao produtiva, representada pelos Arranjos Produtivos Locais (APLs), identificados como os de maior potencial de produo. Um exemplo claro da busca por coordenao de aes governamentais em territrios selecionados so os Territrios da Cidadania, programa coordenado pela Casa Civil da Presidncia da Repblica e com a participao de diversos ministrios. Esse programa atua em 120 territrios localizados em todas as Unidades da Federao e tem como objetivos promover o desenvolvimento econmico e universalizar programas bsicos de cidadania por meio de uma estratgia de desenvolvimento territorial. A criao do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR) est inserida na reforma tributria do governo, que est sendo discutida no Congresso Nacional h muitos anos e ainda no est aprovada. Por este motivo, a ausncia de um fundo financiador para a poltica regional vem postergando os investimentos to necessrios para a implantao de infraestrutura de pequeno porte, a assistncia tcnica a estados e municpios e o apoio a projetos de inovao, cincia e tecnologia. Como agravante a esse quadro, os recursos oramentrios destinados aos programas regionais gerenciados pelo MI tm sido insuficientes para a efetividade de suas aes. Os principais instrumentos financeiros da PNDR voltados para o financiamento das atividades produtivas do setor privado tm sido os Fundos Constitucionais de Financiamento (FNO, FNE e FCO), com aplicao exclusiva nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste do pas. Esses Fundos financiam recursos aos diversos setores da economia e a empreendimentos de todos os portes, desde o agricultor familiar e a microempresa at o grande produtor e os grandes projetos estruturantes. Possuem condies de prazo e taxa de juros favorecidas, com benefcio adicional aos empreendimentos localizados no Semi-rido Nordestino e nfase no atendimento aos pequenos produtores e empreendedores. Houve recentemente uma grande evoluo dos valores contratados pelos trs fundos constitucionais de financiamento com o setor produtivo das regies Norte, Nordeste e CentroOeste, pois em 2009 os valores contratados alcanaram a cifra de R$ 14,7 bilhes, o que representa um aumento de 818% em relao a 2000, quando o valor financiado chegou a um total de R$ 1,6 bilho. Em termos de quantidade de operaes, a evoluo tambm foi expressiva, passando-se de 90.477 operaes contratadas no ano de 2000 para 494.238 operaes contratadas no ano de 2009, um crescimento de 446%. As cifras so menores com relao aos Fundos de Desenvolvimento da Amaznia (FDA) e do Nordeste (FDNE), outros importantes instrumentos financeiros da PNDR, que direcionam seus recursos para a infraestrutura econmica e para projetos estruturadores da economia dessas regies. At o final de 2009, o FDA tinha contratado R$ 1,0 bilho (R$ 650,6 milhes j liberados), enquanto o FDNE tinha contratado R$ 3,2 bilhes (R$ 266,6 milhes j liberados). Dos valores contratados pelos dois fundos, 96,5% foram direcionados a projetos de infraestrutura de energia e de transportes. Mais dois temas referentes implementao da PNDR merecem destaques. O primeiro diz respeito disseminao da temtica regional no nvel estadual, pois diversas Unidades da Federao tm sub-regionalizando seu territrio, com vistas ao planejamento e execuo de programas regionais, criado organismos especficos para tratar da questo regional. O segundo tema est relacionado s diversas iniciativas de capacitao de gestores pblicos integrados elaborao e implantao de planos e programas regionais nas trs esferas de governo. O MI tem sido protagonista nessa rea em parceria com governos estaduais e organismos internacionais, como o Instituto Latino-americano e do Caribe de Planejamento Econmico e Social (ILPES), rgo vinculado Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe (CEPAL). De 2006 a
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2010, essa parceria teve como resultado a realizao de quinze cursos para a capacitao de 640 gestores pblicos de diversas regies do pas, em planejamento e gesto estratgica do desenvolvimento regional e local. VI. A RENOVAO DA PNDR: UMA PROPOSTA PARA O DEBATE A proposta de renovao da PNDR est em fase de discusso interna no Ministrio da Integrao Nacional e est associada estratgia de ascenso de Poltica de Governo categoria de Poltica de Estado. O desafio de reduo das histricas desigualdades regionais brasileiras no atributo de um s governo, mas de uma gerao de polticas pblicas, portanto, extrapolam o perodo de um ou dois mandatos presidenciais. Ademais, esse desafio deve ser assimilado como uma opo coletiva da sociedade brasileira ao perceber que no haver mudanas significativas dos padres de excluso territorial, de fragilidade econmica e da pobreza com base regional no Brasil, se no houver uma clara participao dos cidados brasileiros no processo de formulao, implementao, monitoramento e avaliao da Poltica Regional. Essa poltica deve ser, portanto, robusta, participativa e articulada a um projeto nacional de desenvolvimento. A primeira fase da PNDR, compreendida pelo perodo de 2004 a 2011, teve como caracterstica fundamental o olhar primordial para determinadas regies, consideradas prioritrias. Nessa lgica, a PNDR no deveria abarcar aes em regies consideradas de Alta Renda, assim classificadas em sua Tipologia. De acordo com o decreto que institucionalizou a Poltica, as reas prioritrias eram aquelas objeto dos programas regionais do MI: mesorregies diferenciadas, regies integradas de desenvolvimento, Semi-rido nordestino e Faixa de Fronteira. Pela sua premissa de ser uma poltica nacional, a PNDR deveria abarcar todo o territrio, o que abrangeria as ditas regies de Alta Renda e aquelas que no esto includas nos programas do ministrio. Pretende-se, portanto, redimensionar a poltica, ao dot-la de um carter universal e descentralizado, buscando tratar os desiguais de forma desigual, mas tratar de todas as regies. A proposta ora em discusso, denominada preliminarmente de PNDR Fase II, est sustentada em trs eixos estratgicos: I) o Mapa da Elegibilidade da Poltica, que encerra a estratgia de implementao da PNDR Fase II e que determina metas de aplicao de recursos em territrios selecionados; II) a criao do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional, que estabelece condies de um novo padro de financiamento questo regional brasileira; e III) a proposio de um novo modelo de gesto da Poltica, absorvendo novos parmetros e as novas institucionalidades que esto associadas complexa governabilidade da questo regional brasileira. Esses trs eixos articulados determinao de transformar a PNDR em Poltica de Estado constituem a sntese da estratgia proposta para a segunda fase da Poltica. O eixo estratgico referente ao Mapa da Elegibilidade toma como ponto de partida a Tipologia da PNDR, que dever ser atualizada com novas informaes oriundas do Censo Demogrfico 2010 do IBGE. A classificao das regies dever adotar nova nomenclatura mais apropriada ao tipo de ao a ser empreendida pela poltica. Com o cruzamento das mesmas variveis j utilizadas, mas com dados mais recentes, a identificao das quatro categorias territoriais ser a seguinte: Grupo 1 G1: Territrios com padro consolidado de competitividade rene MRGs de alta renda, independente do dinamismo observado. So encontrados predominantemente nas Regies Sul e Sudeste, embora existam tambm em reas de fronteira agrcola dinmica no Centro-Oeste.

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Nas regies Norte e Nordeste, esto limitadas a algumas das maiores concentraes urbanas, que se encontram, geralmente, nas microrregies das capitais estaduais. So responsveis por 76% do PIB nacional, embora tenham apenas 53,7% da populao. So regies que dispem de recursos suficientes para reverter situaes de desigualdades encontradas em partes restritas de seus territrios e que se caracterizam por forte uso do potencial produtivo. Grupo 2 G2: Territrios em processo de incorporao econmica dinmica nacional rene MRGs com dinamismo crescente, acelerado ou emergente nos ltimos anos, ainda que com padres mdios ou baixos de rendimento mensal mdio por habitante. Concentram-se em partes do Centro-Oeste e do Nordeste e em pequenas pores das Regies Sul e Sudeste do pas. Grupo caracterizado por regies que experimentaram transformaes recentes na estrutura produtiva, em especial na agricultura. O grau de urbanizao baixo (57,9%) e, embora abriguem cerca de 9% da populao nacional, so responsveis por apenas 4% do PIB. Grupo 3 G3: Territrios com padro prolongado de estagnao rene MRGs que experimentaram um processo contnuo de estagnao econmica, em geral com potencial produtivo ocioso, acompanhados de redues mais ou menos intensas de dinamismo, e com mdio rendimento mensal da renda. Geralmente se caracterizam por territrios que possuram dinamismo vigoroso em perodos passados. No h um padro macrorregional claro, uma vez que se encontram espalhados em todas as grandes regies brasileiras. O grau de urbanizao relativamente elevado (75,3%). Responsveis por 18% do PIB nacional, 29% dos brasileiros habitam esses territrios. Grupo 4 G4: Territrios com fragilidade econmica rene MRGs que apresentam caractersticas de baixo rendimento e baixo dinamismo econmico. So espaos geogrficos tradicionalmente excludos da dinmica social e econmica brasileira e que representam desafio extraordinrio PNDR. So territrios, portanto, para os quais convergem, prioritariamente, aes e atividades prprias da poltica regional, em estreita articulao com estratgias das polticas sociais. Apresentam situaes de pobreza, dficit de cidadania e debilidade da base econmica, e esto concentrados sobretudo nas Regies Norte e Nordeste do pas. O referido Mapa (Cartograma I.5) estabelece trs objetivos que resumem a ao estratgica de reduo das desigualdades regionais e de ampliao da competitividade dos territrios dinmicos. A estratgia passar a vigorar to logo a PNDR Fase II e seus instrumentos e mecanismos estejam operando (FNDR, modelo de gesto). So objetivos explicitados no Mapa de Elegibilidade da PNDR para o perodo 2011-2015: Objetivo A Prioridade para os territrios de convergncia da PNDR: rene os territrios da Tipologia da Poltica inclusos nas categorias G2, G3 e G4 (territrios em processo de incorporao dinmica nacional; territrios com padro prolongado de estagnao; e territrios com fragilidade econmica). Prope-se, inicialmente, que ao menos 60% (ou at 70%) dos recursos disponveis nova fase da PNDR possam ser voltados a esse objetivo. Para cada categoria de territrio, poder ser estabelecida uma dinmica diferenciada de contrapartida, sempre com maior participao dos territrios com maior capacidade de endividamento e de gerao de riqueza. Objetivo B Foco em territrios com padro de competitividade consolidado at 30% (ao menos 20%) dos recursos totais do FNDR e com contrapartidas regionais a serem definidas de acordo com o empreendimento ou projeto. A incluso de tais territrios estratgia da chamada Fase II da PNDR inaugura uma nova compreenso do papel da Poltica Regional brasileira, tornado-a mais inclusiva e menos restritiva, apesar das escolhas territoriais ainda marcadas pela mxima de tratar os desiguais de forma desigual.
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Objetivo C Apoio aos territrios de transio (da estratgia da Fase I para a Fase II, aplicvel s sub-regies e aos recortes territoriais priorizados pela PNDR na gnese, inclusos no Decreto de criao da PNDR) at 10% dos recursos e com contrapartida a ser estabelecida a partir da tipologia apropriada a cada territrio elegvel. Recursos que seriam investidos com o objetivo especfico de reforar e consolidar aspectos da organizao social e gesto dos espaos geogrficos priorizados pela verso original da PNDR.
CARTOGRAMA I.5

Fonte> Ministrio da Integrao Nacional

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Um novo padro de financiamento da PNDR est ancorado na criao do FNDR e na ampliao do escopo de projetos a serem contemplados. O FNDR est em discusso no Congresso Nacional, no mbito da reforma tributria, que prev a criao de um novo imposto, o de Valor Agregado (IVA), que substituir diversos impostos e contribuies federais e estaduais. Esse imposto se constituir na base de arrecadao do FNDR, juntamente com os impostos de renda (IR) e de produo industrial (IPI). Estes dois tributos so, atualmente, a base de clculo dos fundos constitucionais, que so providos pelo Tesouro Nacional o equivalente a 3% do total de suas arrecadaes. De acordo com informaes do Ministrio da Fazenda, o valor destinado anualmente aos fundos constitucionais dever duplicar com o advento do FNDR. Em negociao com os estados, se decidiu que fundos estaduais de desenvolvimento regional devero tambm ser criados, seguindo a estratgia de descentralizao da PNDR, e sero providos de parte dos recursos destinados ao FNDR e distribudos com os mesmos critrios do Fundo de Participao dos Estados (FPE). Dessa forma, os recursos direcionados aos fundos de desenvolvimento regional sero aplicados no somente no financiamento do setor produtivo das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, mas tambm no financiamento de programas de desenvolvimento econmico e social das reas menos desenvolvidas de todo o pas. Esses recursos podero ser destinados aplicao em investimentos em infraestrutura voltados para a manuteno e atrao de empreendimentos do setor produtivo nas Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste e aplicao em investimentos voltados ao desenvolvimento econmico das reas menos desenvolvidas das Regies Sul e Sudeste. Os projetos de infraestrutura podero abranger tanto as de carter econmico (logstica e transporte, energia, hdrica), quanto social (transporte urbano, saneamento, habitao e desenvolvimento urbano). Tambm sero contempladas pelos fundos, as reas de assistncia tcnica a estados e municpios, de inovao e de capacitao. O terceiro e ltimo eixo estratgico da proposta da PNDR Fase II vincula-se constituio de um Sistema Nacional de Desenvolvimento Regional e Integrao Territorial, que buscar atender aos desafios da coordenao federativa, que envolve a administrao pblica nas trs esferas de governo. Dever contemplar tambm, a participao efetiva dos diversos atores no territrio, considerando-se a heterogeneidade desses atores e respectivos interesses. O novo modelo de gesto da PNDR, representado por esse sistema, visa integrao horizontal e vertical da ao pblica, ao articular instituies cujas polticas tenham impactos diretos e indiretos no desenvolvimento regional, bem como promoo do dilogo entre as instncias federal, estadual e municipal para a ao compartilhada e coordenada no territrio. O sistema ser estruturado em quatro instncias de deliberao e gesto:

Duas no mbito federal o Conselho Nacional de Integrao de Polticas Pblicas no Territrio (ou Conselho Nacional de Desenvolvimento Regional), em nvel estratgico, e a Cmara Interministerial de Gesto Integrada de Polticas Regionais, em nvel ttico; Uma no mbito estadual - os Comits Estaduais de Gesto de Polticas no Territrio, em nvel operacional, cuja criao caberia deciso das Unidades da Federao; e Uma no mbito supramunicipal (ou sub-regional), em nvel operacional, representada por associaes de municpios, consrcios pblicos, fruns mesorregionais, comits de bacias hidrogficas e demais organizaes que atuem territorialmente, com distintos focos e interesses, mas que extrapolem o mbito municipal.

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VII. CONSIDERAES FINAIS: DESAFIOS SUSTENTABILIDADE DA PNDR A retomada da temtica do desenvolvimento regional no Brasil nesses ltimos anos representou um momento auspicioso para a reduo das expressivas desigualdades regionais do pas. Entretanto, a importncia que essa temtica alcanou na agenda governamental das trs esferas de governo tem ocorrido de maneira heterognea, por um lado com mais nfase na institucionalizao de uma poltica explcita (PNDR), e por outro lado, de maneira secundria, como o caso de implantao de polticas sociais, mesmo que tenham impactado positivamente os territrios menos desenvolvidos. No sentido de se obter sustentabilidade da PNDR, torna-se fundamental o debate amplo na sociedade, inclusive no Congresso Nacional, para que essa poltica seja fortalecida com a insero de novas idias e sugestes, subsidiando-a quanto sua formulao, implementao, monitoramento e avaliao. Para tanto, a proposta da PNDR Fase II dever superar de forma mais clere o debate interno do governo federal e ganhar as arenas de debate em todo o pas. Somente a concreta assimilao pelos agentes polticos e sociais da importncia tica de se dispor de uma forte poltica regional poder lhe dar sustentabilidade. Outra questo essencial para a PNDR diz respeito ao seu modelo de financiamento, que depende primordialmente da criao do FNDR, tendo em vista que a atual destinao de recursos tem sido insuficiente para atender a demanda dos planos, programas e projetos necessrios para o imenso desafio de reduzir as desigualdades regionais brasileiras. Os fundos constitucionais tm atuao restrita ao financiamento do setor produtivo privado de trs grandes regies, no abrangendo, portanto, as outras duas e as necessidades de infraestruturas econmicas e sociais de mdio e pequeno porte, amparadas com parcos recursos do Oramento Geral da Unio. Por fim, h o desafio de coordenao desta poltica pblica que deve contemplar o envolvimento de atores e interesses em trs nveis. O primeiro, o da coordenao intragovernamental, depende da articulao entre os rgos do governo federal que gerenciam polticas de mbito territorial e que no modelo de gesto proposto, estaria a cargo da Cmara Interministerial de Gesto Integrada de Polticas Regionais. Essa Cmara dever ser tambm o lcus do segundo nvel de coordenao, o intergovernamental, ao abranger a questo federativa, com a participao de representantes estaduais em suas reunies para a devida tomada de decises. Esse tipo de coordenao estar presente tambm nos Comits Estaduais de Gesto de Polticas no Territrio, os quais tero representao de governos municipais ou de conjuntos de municpios, organizados em consrcios pblicos ou formas alternativas de institucionalizao. Quanto ao terceiro nvel de coordenao, o extragovernamental, este abarcar todo o debate a ser empreendido com a sociedade em torno da proposta da PNDR Fase II (2012-2015), culminando com a realizao de conferncias de mbito estadual, macrorregional e nacional.

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BIBLIOGRAFIA MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL. Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional - Disponvel em: http://www.mi.gov.br/desenvolvimentoregional/pndr/ MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL. A PNDR em dois tempos: a experincia apreendida e o olhar ps 2010 Disponvel em: http://www.mi.gov.br/

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