Gustavorodriguez, Cuestionesparlamentarias

La Paz, Junio de 2010
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NDICE
N D I C E
PRESENTACIN LIBRO I EL PARLAMENTO EN BOLIVIA: HISTORIA, ESTRUCTURA Y DILEMAS (1826-2010) Gustavo Rodrguez Ostria LIBRO II APUNTES DE DERECHO PARLAMENTARIO Germn Gutirrez Gantier LIBRO III SISTEMA POLTICO Y PODER LEGISLATIVO Henry Oporto Castro LIBRO IV SOBRE LA INTEGRACIN POLTICA Y PARLAMENTARIA EN AMRICA Ren Recacochea Salinas LIBRO V LOS REGLAMENTOS DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA PLURINACIONAL EN EL CONTEXTO HISTRICO Carlos Cordero Carraffa
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Presentacin Desde que se reconoci el derecho de los seres humanos a participar en la conduccin de su destino, precisamente por su condicin natural de seres sociales, se afirm tambin la esencia de la democracia como el mejor sistema de gobierno. La sntesis de la concepcin de la democracia, como gobierno "del pueblo, para el pueblo y por el pueblo" qued ntidamente reflejada en la trada democracia poltica, democracia econmica y democracia social, todas tres hacia la meta del bien comn. El bien comn est caracterizado por la suma de valores que, a la vez, son inmanentes y trascendentes: la justicia, la igualdad, la libertad, la solidaridad. As, los valores que son ideales teleolgicos son tambin prcticas perfectibles del cada da. Para ella, como praxis, la sociedad se organiza, histricamente, en sistemas de gobierno nunca perfectos, mas siempre perfectibles. La democracia es el sistema adoptado por la mayor parte de las naciones del mundo, de acuerdo a sus propias realidades y su devenir cultural. El gran desafi ha sido, y an es, cmo participar en la conduccin de la respectiva sociedad, sin contrariar los derechos y valores que emergen del bien comn. La solucin democracia directa es una utopa inalcanzable, a nivel del Estado como parte relevante de la sociedad organizada o cuerpo poltico. En consecuencia, se ha recurrido a la democracia indirecta o representativa, en la que el pueblo delega, a un rgano especfico denominado poder legislativo o parlamento o asamblea o congreso, la misin de legislar, fiscalizar, debatir, representar, deliberar. Por todo lo sealado, el conocimiento y la difusin, de todo lo concerniente al Parlamento -o Asamblea o Congreso,- es de suma importancia, ms todava en tiempos de cambio.
sas son las motivaciones que han impulsado, a la Fundacin de Apoyo al Parlamento y la Participacin Ciudadana (FUNDAPPAC), a auspiciar la publicacin del presente libro, que es un compendio sobre la historia, la misin, la praxis y la importancia del poder u rgano legislativo, llmese ste Congreso de Senadores y Diputados, Parlamento o Asamblea. No sera posible este emprendimiento, de no contar con el apoyo financiero y logstico de la Fundacin Konrad Adenauer que, fiel a su definicin por la democracia, el Estado de Derecho y el respeto a los derechos humanos, compromete nuestra gratitud. Los autores, todos conocidos por importantes investigaciones y consiguiente difusin, desde su respectivo punto de vista, aportan a una visin global en la que puede reconocerse la deseada complementariedad. En todos los casos, el estilo es gil pero al mismo tiempo profundo. Gustavo Rodrguez pone nfasis en la historia parlamentaria, con todas sus implicaciones vinculadas a la siempre dramtica historia de Bolivia. Henry Oporto y Germn Gutirrez, que emergen a la actividad poltica institucional desde la dirigencia estudiantil universitaria, nos hablan de lo que bien saben: parlamento, partidos polticos y derecho parlamentario, como experiencia vital y proyeccin acadmica. Ren Recacochea, dedicado plenamente al anlisis de la realidad integracionista y sus proyecciones, se ocupa, con solvencia, de los parlamentos regionales y de la integracin parlamentaria. Carlos Cordero nos permite aterrizar al da a da, con un completo anlisis de los reglamentos parlamentarios de Bolivia y de los, actualmente vigentes, reglamentos de la Asamblea Plurinacional, en sus respectivas vertientes. Luis Ossio Sanjins Presidente del Directorio de FUNDAPPAC
CAPTULO LIBRO I I
EL PARLAMENTO EN BOLIVIA: HISTORIA, ESTRUCTURA Y DILEMAS (1826-2010)
Gustavo Rodrguez Ostria
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I. INTRODUCCIN Como institucin central de la democracia, los parlamentos, con su independencia y eficacia, debieran encarnar la voluntad del pueblo en el gobierno. En Bolivia, en cambio, el Poder Ejecutivo se ha caracterizado por ocupar un lugar preeminente en los procesos de toma de decisiones, muchas veces desprovisto y al margen del control democrtico ciudadano, y los actores sociales se han preguntado si los actuales procesos polticos pueden verdaderamente dar lugar a un parlamentos capaz de representar y canalizar toda la diversidad de intereses existentes en la sociedad. Es una paradoja que, para nuestra poca, se celebre el triunfo de la democracia mientras se ignora, al mismo tiempo, la prdida de legitimidad que sufren los parlamentos. Como rgano electo, que representa a la sociedad en toda su diversidad, el poder legislativo tiene la responsabilidad especfica de conciliar expectativas e intereses conflictivos de diversos grupos y colectividades, a travs de los medios democrticos del dilogo y la conciliacin. En su funcin legislativa, los parlamentos deben adecuar la legislacin de una sociedad a sus necesidades y circunstancias, que cambian con rapidez. Como rgano encargado de supervisar la accin gubernamental, debe garantizar que el poder ejecutivo rinda, cabalmente, cuentas a los ciudadanos. Dentro del marco tradicional de la divisin de poderes -Ejecutivo, Legislativo y Judicial-, el Parlamento, rgano constituido en base a elecciones libres, desempea un lugar central para profundizar y transparentar la democracia. Sus funciones tienen que ver con legislar; aprobar los ingresos y los gastos pblicos (presupuesto nacional); ejercitar control sobre los actos, polticas y agentes del poder ejecutivo; debatir y deliberar temas de importancia nacional e internacional; recibir quejas y rectificar abusos; aprobar enmiendas constitucionales; ratificar tratados y supervisar la actividad de los rganos relativos a los tratados. Por lo que hace a estas funciones, el aporte parlamentario a la democracia boliviana consiste en desempearlas de forma eficaz, no slo a travs de una organizacin eficiente de sus labores, sino hacindolo de forma tal que respondan a las necesidades de todos los sectores de la sociedad. Una representacin efectiva implica funciones de articulacin y mediacin entre los intereses de los diversos actores sociales y una garanta de iguales derechos para todos los parlamentarios, en particular los que representan a la oposicin.
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Cualquier Parlamento est ante la obligacin de ser ms abierto e integrador, en su composicin y mtodos de trabajo, especialmente en lo que hace a las mujeres y a otros grupos marginados; practicar una mejor comunicacin con el pblico, haciendo visibles sus labores a los medios de comunicacin y desarrollando sus propios sitios de Internet y canales de difusin; experimentar nuevas maneras de hacer participar a la sociedad civil, permitindole contribuir al proceso legislativo. Su desafo consiste, en suma, en ser ms genuinamente representativo de sus electores/as, ms plural en la representacin (acceso de nuevos actores), ms accesible y responsable ante ellos, ms abiertos y transparentes en sus procedimientos y ms eficaces en sus tareas centrales de legislacin y de control de la accin gubernamental. No se puede soslayar el hecho de que, si bien los parlamentarios y parlamentarias son a menudo respetados por sus electores, los parlamentos, en tanto institucin, y los polticos, en general, no gozan de una gran estima de la poblacin. En parte, ello se debe a la manera unilateral en que los presenta a menudo la prensa. Los medios, generalmente, se centran en las cuestiones controvertidas, tales como los viajes y los gastos, y temas que no contribuyen a mejorar su representatividad. Cabe reconocer, tambin, que ciertos parlamentarios que responden a poderosos grupos de presin y a intereses sectoriales, antes que a sus propios electores, contribuyen a reforzar una imagen negativa de la poltica y del parlamento. Los partidos polticos y las agrupaciones ciudadanas son las instituciones llamadas a convertirse en mediadoras, entre el gobierno y la sociedad civil, por lo que tienen una particular significacin en el Parlamento. Pese a que los partidos polticos, principalmente los llamados tradicionales, sufren en el pas el desapego de la opinin pblica, son indispensables para el funcionamiento de un parlamento democrtico. Al operar, tanto en las esferas gubernamentales como en la sociedad civil, constituyen un lazo esencial entre ambas. La vida parlamentaria se inici en Bolivia en 1826, cuando se aprob la primera Constitucin Poltica del Estado. Su historia, hasta el presente, reconoce distintas etapas que son coincidentes con proyectos de sociedad y particulares conjunciones estatales, que corresponden con determinadas visiones de pas y correlaciones de fuerza entre clases sociales y grupos tnicos.
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La primera etapa, comprendida entre 1826 y 1880, est enmarcada entre la aprobacin de dos constituciones, la de 1826, que dio origen al sistema republicano, y la de 1880, que consolida el modelo liberal de Estado y sociedad. La segunda fase corre entre ese ao y las postrimeras de la Guerra entre Bolivia y Paraguay (1932-1935) cuando se consolida la democracia censitaria. Simultneamente, la funcin del Parlamento, junto a la de los partidos polticos, se estabiliza. La tercera poca va desde 1938 hasta 1971, lapso en el cual, pese a las medidas introducidas por la Revolucin Nacional de 1952 para ampliar el universo de ciudadanos y ciudadanas, la crtica a la democracia representativa arrecia, tanto desde la izquierda cuanto desde fuerzas de la derecha. Como resultado, desde 1969 hasta 1982, con brevsimo interregno entre 1978 y 1980, el parlamento desaparece como operador poltico. El retorno a la democracia parlamentaria se produjo en Octubre 1982, abriendo una nueva etapa, en la cual, sin embargo y contrariando las expectativas iniciales, la funcin parlamentaria se devalu pese a los intentos de la clase poltica por mejorar su representatividad y eficacia. Es probable que, tras los sucesivos triunfos de Evo Morales a partir de 2005, cargada de nuevos recursos deliberativos y nuevas e inditas representaciones, la funcin del parlamento gane centralidad y mute nuevamente. A continuacin, analizaremos cada una de estas etapas. Nuestro objetivo es presentar, desde una perspectiva histrica, los principales cambios ocurridos en la legislacin respecto a la conformacin y competencias del Parlamento; su rol dentro del sistema poltico y el carcter de sus nexos con el Poder Ejecutivo y el Presidente de la Repblica. Igualmente abordaremos, en la medida de lo posible, la imagen que se proyect frente a la sociedad civil y la composicin de sus integrantes. II. NI DEMOCRACIA NI PARLAMENTO (1826-1880) El 6 de agosto de 1825, la Asamblea de Diputados proclam la independencia del llamado Alto Per que se design como Bolvar (en homenaje a Simn Bolvar) y, despus, Bolivia. Slo al ao siguiente, comenz a disear su andamiaje estatal, en un proceso que, con sus contradicciones y conflictos, dur ms de medio siglo. Entre tanto, la estructura poltica fue, ms bien, resultado de Leyes provisionales y de la Ley sobre la organizacin provisional del Poder Ejecutivo, sancionada el 19 de junio de 1826. stas establecieron el carcter centralista del
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Estado, su forma republicana y de democracia representativa. Igualmente, se aprob la existencia de tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, con independencia entre s. La Asamblea de 1826 inici sus deliberaciones en Chuquisaca, el 12 julio de ese ao, para tratar el proyecto constitucional elaborado por Bolvar, enviado desde Lima, donde resida, con el anuncio de recibiris la Constitucin ms liberal del mundo. La Constitucin, conocida como Bolivariana, fue aprobada el 6 de noviembre de ese ao y promulgada el 26 del mismo mes, por el presidente Antonio Jos de Sucre. En realidad, la primera asamblea haba sido convocada por el propio Sucre, pero fue disuelta en Octubre de 1825. La mayor parte de los asamblestas responsables de redactar las primeras leyes de la nueva Repblica, luego de su primera Constitucin, no haban participado directamente en las acciones de armas que duraron 16 aos y que desembocaron, tras la capitulacin espaola en 1824, en la independencia de la nueva Repblica. Una de las pocas excepciones ser Martn Lanza, promotor y conductor de la guerrilla de Ayopaya que actu en los valles y serranas cochabambina entre 1815 y 1824, quien fue partcipe de la Asamblea de 1825. El objetivo de los constituyentes, la mayor parte abogados, fue disear y establecer la estructura jurdica y un referente poltico a la nueva entidad independiente. sta, como adelantamos, tom como referentes las ideas procedentes de Norteamrica, independiente desde 1776; de la Revolucin Francesa de 1789 y de los liberales espaoles de inicios del siglo XIX. La Constitucin de 1826 fue un claro esfuerzo intelectual que le permiti a Bolvar configurar un proyecto institucional, lo suficientemente plausible para responder a las peculiaridades histricas, geogrficas y culturales de la naciente Repblica de Bolivia. Podra decirse que el Libertador estaba consciente de la necesidad de producir un orden constitucional que se adecuara a las circunstancias hispanoamericanas, las cuales entorpecan la aplicacin de frmulas constitucionales propias de otras latitudes. A su juicio, se necesitaban frmulas constitucionales apropiadas al carcter y las costumbres del pueblo hispanoamericano. El nuevo modelo constitucional representa la fusin entre la democracia, la aristocracia, el imperio y la repblica. Ciertamente, esta Constitucin fue el resultado de un particular ensayo de ingeniera constitucional, en el que se trataba de combinar, a juicio de Bolvar, lo positivo de cada una
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de las formas de gobierno conocidas por la historia, en un esfuerzo por darle, a una de las naciones de la Amrica Meridional, una Constitucin original. La voluntad institucionalizadora de Bolvar aspiraba, no slo a llenar el vaco poltico institucional producto del rechazo a las instituciones polticas de la monarqua sino, tambin, a colocar a Bolivia a la altura de los tiempos, vale decir, al nivel de los pases ms avanzados, desde el punto de vista poltico, para ese momento histrico. En verdad, se trataba de un significativo esfuerzo de creacin institucional y, por consiguiente, de una nueva relacin entre Estado y sociedad que, a la postre, se mostr insuficiente. La sociedad que Bolvar pretenda consolidar, mediante la Constitucin de 1826 y desde una perspectiva liberal, era una sociedad producto de la asociacin de individuos iguales e independientes, libremente asociados en la bsqueda de una misma finalidad poltica. Contrariamente, para ese momento histrico, no exista en Bolivia (ni en toda Hispanoamrica) una sociedad (sociedad civil) en los trminos en los que la requeran las nuevas instituciones polticas, o sea, la nueva Constitucin. Bajo estas influencias, se defini como una repblica cuya autoridad y legitimidad descansaban en la voluntad electoral, expresin de la soberana del pueblo. As, el artculo 8 seala que: La soberana emana del pueblo, y su ejercicio reside en los poderes que establece la Constitucin. Cabe preguntarse quin conformaba el pueblo o quin era el ciudadano?, a quin se otorg el derecho a ser electo o elector? La Constitucin de 1826 defini un modelo de ciudadana letrada, donde los derechos polticos requeran de cumplir determinados requisitos relativos, no solo a la edad sino, principalmente, a sexo y condicin social, pues consideraban que las mujeres y los siervos no estaban en condiciones de ejercer la ciudadana, que carecan de autonoma personal y de opinin independiente. La Constitucin de 1826 no impuso, sin embargo, un rgimen de apartheid o de exclusin por condicin de raza, pero exigi que el mundo indgena, la mayora del pas, se disolviera cultural y polticamente, como condicin para adquirir ciudadana. La Carta Magna se forj, en consecuencia, en base a los principios liberales y proyect la construccin de una nacin
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homognea, al estilo francs, con la intencin de opacar y disolver la diversidad tnica y cultural, preexistente, que fue vista como un obstculo para la modernizacin de Bolivia. Los "Padres de la Patria" -apelativo muy descriptivo porque todos eran varones -manifestaron, en consecuencia, una profunda hostilidad y aversin a las diferencias tnicas y pugnaron por una nacin uniforme. Crearon, en lo sucesivo, dispositivos legales, econmicos y culturales, con los cuales, a nombre del orden y el progreso capitalista, arremetieron contra "cholos e indgenas", la mayora poblacional del pas, que fueron identificados con la "barbarie", mientras que las mineras blancas y criollas se proclamaban como la nica representacin de la civilizacin y el progreso. Cmo materializar el proyecto de un nuevo Estado que, an despus del proceso de independencia, segua estructurado sobre la diversidad de estamentos, grupos y privilegios? De ah que el principal obstculo, para concretar o materializar el nuevo Estado en Bolivia, era la persistencia de estructuras polticas, sociales y econmicas propias del antiguo rgimen (procesos de discontinuidad y continuidad / desestructuracin y estructuracin / desinstitucionalizacininstitucionalizacin). La realidad de los hechos demostraba que, an despus del proceso de independencia, el orden social segua estructurado bajo los mismos esquemas de estratificacin socio-poltica, propios del antiguo rgimen, lo cual restringa, al mximo, las posibilidades de hacer realidad el nuevo rgimen republicano. Esta Constitucin presentaba un plan racional de organizacin del Estado con la separacin de poderes, tal y como lo establece la concepcin liberal, como un sistema de equilibrios y funciones recprocas, que impeda que cualquier poder se convirtiera en absoluto, con una muy particular innovacin, la incorporacin de un nuevo poder: el Poder Electoral. El Proyecto de Constitucin para Bolivia est dividido en cuatro poderes polticos, habiendo aadido uno ms, sin complicar por esto la divisin clsica de cada uno de los otros. El Electoral ha recibido facultades que no le estaban sealadas en otros gobiernos que se estiman entre los ms liberales. Estas atribuciones se acercan, en gran manera, a las del sistema federal. Me ha parecido, no slo conveniente y til sino tambin, fcil, conceder a los representantes inmediatos del pueblo los privilegios que
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ms pueden desear los ciudadanos de cada departamento, provincia o cantn. Ningn objeto es ms importante a un ciudadano que la eleccin de sus legisladores, magistrados, jueces y pastores. (). Cada diez ciudadanos nombran un elector y as se encuentra la nacin representada por el dcimo de sus ciudadanos. No se exige, sino capacidades, ni se necesita poseer bienes, para representar la augusta funcin del Soberano; mas debe saber escribir sus votaciones, firmar su nombre y leer las leyes. Ha de profesar una ciencia, o un arte que le asegure un alimento honesto. No se le ponen otras exclusiones que las del crimen, o de la ociosidad, y de la ignorancia absoluta. Saber y honradez, no dinero, es lo que requiere el ejercicio del poder pblico1. El Poder Legislativo, con una estructura tricameral, estaba conformado por tribunos, senadores y censores, cada uno de estos cuerpos consta de 20 miembros en los primeros veinte aos. Los Tribunos ejercan sus funciones por un periodo de cuatro aos, renovndose, cada dos, la mitad (Art. 44), los senadores por 8 aos, renovndose, cada cuatro, la mitad y los censores que eran vitalicios (Art. 48). Tanto los tribunos, como los miembros del Senado, podan ser reelegidos. A la Cmara de Senadores le corresponda la iniciativa de formular las leyes, adems de otras facultades. Las atribuciones de la Cmara de Censores se establecieron en torno a la funcin de velar si el gobierno cumple y hace cumplir la Constitucin, las leyes y los trabajos pblicos (Art. 51). Era de su incumbencia directa y explcita acusar al vicepresidente y ministros de Estado, ante el Senado, en los casos de traicin, concusin o violacin manifiesta de las leyes fundamentales del Estado (Art. 52). Para que un proyecto de ley fuera aprobado y promulgado, se requera de la intervencin de dos cmaras. Si una de ellas rechazaba las reformas, el proyecto se afincaba en la tercera cmara. Lo que sta determinaba era inapelable, al actuar como rbitro con potestad para dirimir tales conflictos. El artculo 69 no deja dudas, Si la Cmara de Senadores se negara a adoptar el proyecto de la de Tribunos, debera pasar a la de Censores con la siguiente frmula: La Cmara de Senadores remite a la de Censores el proyecto adjunto; y cree que no es conveniente. Entonces lo que determine la Cmara de Censores, ser definitivo. Por su parte, las atribuciones del Poder Legislativo se fundaron en la capacidad de nombrar al Presidente de la Repblica y confirmar a los
1Bolvar,
Simn. Mensaje al Congreso de Bolivia al ofrecer el Proyecto de Constitucin. Chuquisaca, 25 de mayo de 1826.
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sucesores. Asimismo, a propuesta del Presidente, aprobar al Vicepresidente, elegir el lugar de residencia del Gobierno y reubicarse cuando as lo exigieran las circunstancias y lo resolvieran dos tercios de los miembros que componen las tres cmaras. Finalmente, investir al Presidente de la Repblica y proponer ternas a la Cmara de Censores para nombramientos de la Corte Suprema de Justicia (Trigo; 2003: 62). De acuerdo a la literatura sobre el tema, la estructura tricameral resulta una frmula que sale de las reglas habituales que rigen sobre la materia. Usualmente, se hace referencia a sistemas bicameral y unicameral, cada uno de ellos con razones para acreditar sus virtudes. Empero, la modalidad de establecer tres cmaras, si bien resultaba una figura poco comn, lograba, responder, segn estimaba Bolvar, a las peculiaridades socio histricas del pueblo boliviano. Una sociedad tan particularmente original mereca instituciones polticas tambin originales. Los miembros, que componan cada una de las cmaras, contaran con un juez imparcial representado en una tercera cmara que dirimiera la discordia entre ambos, a travs del debate y la discusin pblica de una norma. En palabras de Bolvar: El cuerpo legislativo tiene una composicin que lo hace, necesariamente, armonioso entre sus partes: no se hallar siempre dividido por falta de un juez rbitro, como sucede donde no hay ms de dos Cmaras. Habiendo aqu tres, la discordia entre dos queda resuelta por la tercera; la cuestin examinada por dos partes contendientes y una imparcial que la juzga: de este modo, ninguna ley til queda sin efecto o, por lo menos, habr sido vista una, dos y tres veces, antes de sufrir la negativa (Trigo, op.cit.: 68). III. LA ERA DE LOS CAUDILLOS Y EL RGIMEN POLTICO La Constitucin de 1826, que incorpor, con leves enmiendas, el proyecto del Libertador, tuvo efmera existencia, pues no sobrepas los cuatro aos de vigencia. Ser abatida por el motn de abril de 1828 y reemplazada por la Constitucin de 1831, como veremos ms adelante. Pese a las declaraciones y distintas constituciones que garantizan el ejercicio y vigencia de un sistema parlamentario, en la prctica, el escenario poltico boliviano se caracteriz, luego de su Independencia, por la
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permanente inestabilidad e incertidumbre que cercenaron el libre juego electoral, en beneficio de los golpes de Estado y la violencia, como frecuente mtodo de acceso al poder (Dunkerley; 1987:11-45). El llamado perodo de la anarqua, la era de los caudillos brbaros e iletrados, segn el apelativo de Alcides Arguedas, reflej la dispersin geogrfica y social del pas, sin vas de comunicacin, con un pequeo mercado interno y con localismos acentuados y disfrazados de sentimientos patriticos, que frecuentemente se oponan a la idea de nacin boliviana, como un cuerpo poltico unificado. Como lo han demostrado Marta Irurozqui y Vctor Peralta (2000), el caudillo no elimin la participacin poltica de la plebe, pero la instrumentaliz y resignific a su favor. Impedida de votar, pero no de actuar en la arena poltica, lo haca como masa de acompaamiento, en mtines, o como alabarderos, en los comicios. En rigor, los caudillos, al organizar su clientela, se transformaban en intermediarios entre las masas (de mestizos e indgenas iletrados) y el poder pblico estatal y sus canales de ascenso poltico y social. En efecto, para muestra algunos casos. Si se repasan sus biografas -por ejemplo, de Mariano Melgarejo (1864-1870) o de Hilarin Daza (1876 -1879)- se ver que procedan de sectores sociales no tradicionales, a los cuales les habra sido complicado, si no imposible, acceder al gobierno por la va electoral, reservorio de las clases tradicionales, asentadas en el poder de la tierra o la mina. Como dir, correctamente, Irurozqui: Eso presenta al clientelismo como un aspecto fundamental de la cultura poltica de la poca, que revela cmo los sectores populares no admitieron pasivamente el papel que la lite les quera destinar, siendo su politizacin, consecuencia de la relevancia percibida acerca de que la poltica favorecera sus necesidades (ibid:45). El turbulento esquema caudillista prescindir de las instituciones y personalizar el inestable ejercicio del poder, el que estar sobre la grupa de un caballo, como gustaba sealar el popular caudillo Manuel Isidoro Belzu, Presidente entre 1848 y 1855. La misma oscilacin har que las sedes del Parlamento o las Convenciones, cuando se reunan, tuvieran rutas y asientos itinerantes. Si bien, la constitucin de 1826 estableca como su sitial a Sucre, en tanto, capital de la Repblica, los parlamentarios o convencionales no contaban con sede fija y, en general, sus sesiones fluctuaban entre La Paz, Sucre y, ocasionalmente, Cochabamba; lo que simbolizaba, nuevamente, la fragmentacin territorial del poder.
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Los sendos parlamentos, ocasionalmente en ese perodo, funcionaron como la fuente principal de disposiciones y leyes que normaran la vida republicana; la mayor parte de ellos reflejaban, en cambio, la frecuentemente cambiante y contradictoria voluntad del caudillo de turno. En otros trminos, a contrapelo de la Constitucin, la vida poltica anulaba las reglas del juego poltico a favor de la voluntad autoritaria del Presidente y el Poder Ejecutivo. Las elecciones, por otra parte -como dira Francois Xavier Guerra, para el caso Latinoamericano- eran una ficcin; no slo porque primaba regularmente el fraude (por lo que eran frecuentemente desconocidas por los perdedores) sino porque respondan, ms, a la voluntad de clanes y agrupaciones familiares y sus respectivas clientelas polticas, que a la voluntad personal e independiente de los ciudadanos. Sin embargo, y en contraste a ese escaso valor operativo que le otorgaban, los gobiernos no dejaron de realizar reformas en el esquema constitucional, redefiniendo el rol del Parlamento. A continuacin, basndonos en el clsico libro de Flix Ciro Trigo (2003), veremos cmo los caudillos y su entorno, pergearon el rol del Parlamento entre 1826 y 1873. Constituciones de 1831 y 1834 Como una expresin de la inestabilidad poltica e institucional reinante durante los primeros aos de la Repblica, en los 20 aos posteriores a la primera reforma a la Constitucin (1831), se sancionaron cuatro nuevos textos polticos, con un promedio de cuatro aos de vigencia cada uno (Rivera, 1999). Durante el gobierno de Santa Cruz (1829-1835), en sustitucin del texto poltico de Bolvar, se dictaron dos Constituciones, la de 1831 y la de 1834, ambas inspiradas en un constitucionalismo liberal-individualista. En su parte orgnica, la primera afirmaba la existencia de una nacin boliviana, libre e independiente, no pudiendo ser patrimonio de ninguna persona o familia. La forma de gobierno se defini como republicana, popular y representativa, bajo la forma de un Estado unitario y centralizado; compuesta por tres rganos de Poder, Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Por otra parte, se suprimi la existencia del Poder Electoral y el carcter vitalicio, del Presidente de la Repblica, fue sustituido por un periodo de mandato constitucional de cuatro aos. Se instaur el sistema bicameral que reconoce a la Cmara de Representantes y a la de Senadores.
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Al Congreso (reunin de las dos cmaras) se le otorg, como atribuciones, verificar el nombramiento de Presidente y Vicepresidente de la Repblica, elegir el lugar donde deba residir el Gobierno y trasladarse a otro cuando lo exijan graves circunstancias, y que lo resuelvan dos tercios de los miembros que componen las cmaras. Asimismo, estaban entre sus competencias, elegir a los consejeros de Estado, de las listas de candidatos que se le propongan por cada departamento; investir al Presidente de la Repblica, en tiempo de guerra o de peligro extraordinario, con las facultades que se juzguen indispensables para la salvacin del Estado. Otros aspectos que se sealan, y que continuaran vigentes durante el prximo siglo en los textos constitucionales, se refieren a la inmunidad de los parlamentarios y a la inimputabilidad respecto a las opiniones que viertan en el ejercicio de sus funciones. La existencia de sesiones privadas, cuando los temas lo ameriten, es otro rasgo que se preservar en lo venidero. En cuanto a la conformacin de la Cmara, se estableci que el criterio para formarla deba ser poblacional, previo censos quinquenales que acrediten el nmero de habitantes. La Constitucin estableca que por cada cuarenta mil almas de poblacin, y las fracciones que alcancen a veinte mil, se elegir un Representante. La reeleccin fue considerada un mecanismo constitucional, que se habilitaba pasado un bienio. Se dispuso la renovacin de la cmara de Representantes, cada dos aos, una mitad de ellos se mantena, mientras la otra fraccin sala en el segundo bienio. En el caso del Senado, deba renovarse por terceras partes, cada dos aos: el primer y segundo tercio deban salir por suerte y, si hubiere, una fraccin quedara para salir en el ltimo bienio. Para la conformacin de la Cmara de Senadores, los mismos electores que nombraron a los Representantes, elegan a los Senadores por medio de Compromisarios, designados en proporcin de cinco por cada Senador. Acorde con la poca, y hasta mediados del siglo XX, el derecho al sufragio, como un mtodo para seleccionar a los miembros de los rganos representativos, estar reducido a un grupo de individuos, cuya ciudadana est vinculada a la obtencin de una renta que, en este texto constitucional, asciende a la suma de quinientos pesos, producto del ejercicio de una profesin, arte u oficio.
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Slo aqullos, que calificaban como ciudadanos, estaban en posibilidad de acceder a cargos de representacin poltica. Para ser senadores, la edad se fijaba en 35 aos, 10 ms que en el caso de la diputacin, y la renta ascenda a un capital de doce mil pesos en bienes races, o una renta de mil pesos; el doble que la exigida a los postulantes a la cmara de representantes. La Constitucin de 1834 mantuvo, con pocas enmiendas de forma, los preceptos de su antecesora. Conserv la forma de Estado unitario, la definicin de gobierno republicano popular y representativo, la estructura bicameral del Legislativo y los tres rganos de Poder: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Constitucin de 1839 Entre 1839 y 1841, Bolivia enfrent desrdenes internos, poniendo en riesgo la unidad del precario Estado Boliviano. El Presidente Jos Miguel de Velasco gobern un pas en permanente conmocin. Al principio, el gobierno de la restauracin dict una nueva Constitucin (1839) y formaliz a Sucre como Capital de la Repblica. En su corto periodo gubernamental, tuvo que resistir el asedi del Gral. Jos Ballivin, con sus aspiraciones presidenciales, y el intento de los seguidores de Santa Cruz para recuperar el mando para el Mariscal. En junio de 1841, Velasco fue derrocado y, durante un periodo muy breve, ocuparon la presidencia dos gobiernos (Gral. Sebastin Agreda y luego de Mariano Enrique Calvo) afines al depuesto Andrs de Santa Cruz. En este contexto, y comparada con la anterior, la Constitucin del gobierno de Velasco, sancionada y promulgada en Sucre, el 26 de Octubre de 1839, patentizaba diferencias apreciables, tanto en la redaccin como en las instituciones y normas fundamentales que estableca. En ella se consagr el voto censitario, es decir, el voto socialmente selectivo. La calidad de elector est reservada a los bolivianos que sepan leer y escribir, y tengan un capital de cuatrocientos pesos o ejerza alguna ciencia, arte u oficio que le proporcione subsistencia, sin sujecin a otro en clase de sirviente domstico (Art. 12). En cuanto a Senadores y Representantes, tenan el carcter de tales por la nacin y no por el departamento o provincia que los nombraba, como hasta entonces era lo acostumbrado. No deban acatar las rdenes ni
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instrucciones de las asambleas electorales, ni de otra cualquiera corporacin. Quedaba, as, expresamente prohibido el mandato corporativo. En un cambio importante, se suprimi la Vicepresidencia de la Repblica. En caso de destitucin, renuncia o muerte del Presidente de la Repblica, es llamado, para desempear esas funciones, el Presidente del Senado. Se acentan los deberes del Poder Ejecutivo y disminuyen sus atribuciones, fortalecindose el Poder Legislativo. El Presidente de la Repblica est impedido de disolver las cmaras legislativas o suspender sus sesiones. Asimismo, cuando el Congreso abre sus sesiones anuales, debe dar cuenta, por escrito, del estado poltico y militar de la nacin, de sus rentas, gastos y recursos, indicando las reformas y mejoras que puedan hacerse. La eleccin del Presidente se hace a travs del voto directo de los ciudadanos con derecho de sufragio. No obstante, cuando ningn ciudadano logre obtener la pluralidad absoluta de votos de los ciudadanos sufragantes, el Congreso tomar tres candidatos de los que hayan reunido el mayor nmero de sufragios y, de entre ellos, elegir al que deba ser Presidente de la Repblica. En cuanto al periodo presidencial, se fij en cuatro aos y su renovacin no poda ser efectiva sino despus que haya pasado un periodo constitucional. Constitucin de 1843 Luego del ltimo intento peruano de anexar Bolivia a su territorio, la fuerza militar de Jos Ballivin, triunfante en la batalla de Ingavi (1841), tom La Paz y lo proclam Presidente. Con la consolidacin definitiva de la independencia boliviana, se abri camino el quinto texto constitucional, que fue promulgado el 17 de julio de 1843 por Jos Ballivin. Esta Carta estableca que el Poder Legislativo, compuesto por la Cmara de Representantes y de Senadores, resida en el Congreso y deba reunirse el da 6 de agosto, cada dos aos, en la capital de la Repblica, aunque no haya sido expresamente convocada (un ritual que se ir perdiendo con el tiempo). La composicin de las Cmaras mantuvo el criterio poblacional, para Diputados, y el territorial, para Senadores. La Cmara de Representantes se compona de los diputados elegidos por los pueblos, en proporcin de
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uno, por cada cuarenta mil habitantes, y otro, por la fraccin que no baje de veinte mil. Por su parte, La Cmara de Senadores constaba de tres senadores por cada uno de los departamentos y de uno por cada departamento de los de Tarija, Beni y el distrito de Cobija de Litoral, considerados de menor poblacin e importancia econmica. Respecto al Poder Ejecutivo, se ampliaron las atribuciones del Presidente de la Repblica. Al calor de la victoria militar obtenida por Ballivin, se busc restablecer un Poder Ejecutivo, centralizado y muido de las mayores competencias. La nueva Constitucin facultaba, al Presidente de la Repblica, a disolver las Cmaras legislativas, en el caso en que se excedieran los lmites que les prescriba esta norma, previo dictamen afirmativo del Consejo Nacional y de la Corte Suprema de Justicia. Se fij el perodo presidencial en ocho aos, no pudiendo ser reelegido sino hasta pasado un perodo constitucional. Este es el perodo ms prolongado que registran nuestros textos constitucionales. Otra caracterstica es que se mantiene eliminado el cargo de Vicepresidente de la Repblica. Constitucin de 1851 A lo largo de su mandato, Ballivin sufri el acoso del Gral. Manuel Isidoro Belzu, quien se hizo del gobierno luego de abatir, en el combate de Yamparez (1848), al presidente Gral. Velasco, sucesor del primero. En este periodo se sancion en la Convencin Nacional, reunida en La Paz, una nueva Constitucin promulgada por Belzu, en septiembre de 1851. Segn este texto, el Congreso deba reunirse cada dos aos, figurando entre sus atribuciones la declaracin de peligro de la patria, en vista de las conmociones internas y externas de guerra. Asimismo, invisti al Poder Ejecutivo de facultades extraordinarias para restablecer el orden y la paz en el territorio nacional. Estas facultades requeran dos tercios de votos de los miembros presentes del Congreso. El Presidente de la Repblica deba ser nombrado por sufragio directo y secreto, de los ciudadanos en ejercicio, o por el congreso, en caso de que ninguno de los candidatos para la Presidencia de la Repblica hubiere obtenido la pluralidad absoluta en la votacin ciudadana. El Congreso verificara la eleccin de Presidente de la Repblica, nombrando a uno de los tres candidatos que hubiesen reunido el mayor nmero de sufragios. Frmula que continuar vigente incluso un siglo despus. El periodo de su gestin se fij en cinco aos, no pudiendo ser reelecto sino despus de que venciera un periodo constitucional.
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Constitucin de 1861 De una Junta de Gobierno, la primera en la historia de nuestro pas, fruto de un golpe de Estado al presidente Linares, fue elegido mandatario de la nacin el Gral. Jos Mara Ach, quien tom el mando en mayo de 1861. Las elecciones, que se hicieron para la conformacin de la Asamblea de 1861, permitieron la presencia, no slo de destacadas figuras de la poltica, reclutadas de entre los terratenientes, propietarios de minas y comerciantes. La Constitucin, promulgada en ese ao, es considerada, respecto a las precedentes, como la ms liberal de su poca, pues estableci mayores garantas al ejercicio de la ciudadana y ampli las competencias de los Poderes pblicos. En ella se estableci que ni el Congreso ni ninguna asociacin podan conceder, al Poder Ejecutivo, facultades extraordinarias ni la suma del Poder pblico ni otorgarle supremacas por las que la vida, el honor o los bienes de los bolivianos, quedaran a merced del Gobierno o de persona alguna. En relacin al Poder Legislativo, se seal que ste se ejerca, principalmente, por una Asamblea compuesta por los diputados elegidos por votacin directa y, accesoriamente, por un Consejo de Estado de funcionamiento ininterrumpido (Art. 21). Se descart el modelo bicameral vigente desde 1826 y se estableci, por vez primera, la Cmara nica, que deba reunirse anualmente, renovndose por tercias partes cada ao. Se otorg, al Congreso, la atribucin de elegir al Presidente del Consejo de Estado, para cada perodo constitucional. El Consejo de Estado se compona de quince miembros, de los cuales siete consejeros, por lo menos, deban ser diputados nombrados por la Asamblea, mediante dos tercios de votos, y los dems, por simple mayora, de entre los ciudadanos que tuvieran las calidades exigidas para ser diputados y que hubieran prestado servicios importantes en la administracin pblica. Por otra parte, la duracin del periodo presidencial se redujo y se fij en tres aos, con la prohibicin de una reeleccin inmediata que poda habilitarse slo despus de un periodo constitucional. ste es el lapso ms breve, en el ejercicio del mandato presidencial, que hayan reconocido las Constituciones. Constitucin de 1868 Fue promulgada el 17 de septiembre por Mariano Melgarejo, quien accedi
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al gobierno, por medio de un golpe de Estado, el 28 de diciembre de 1864, pero, como era frecuente en la poca, busc legitimar su mandato mediante una nueva Constitucin, que result ser una ficcin ante la ilegalidad de sus actos. El sistema bicameral fue restablecido con una Cmara de Representantes y otra de Senadores, que deban reunirse cada dos aos. Por otra parte, el perodo del mandato de diputados y senadores fue establecido en cuatro aos, renovndose, por suerte y durante el primer bienio, la mitad. Prctica de alternancia que persistir hasta 1966. Se disuelve el Consejo de Estado. El nmero de miembros, en la Cmara de Representantes, se determinaba tomando como base la poblacin. Cabe hacer notar que, en 1831, el nmero de diputados fue de 31, que subi a 53 en 1851, para decaer a 46 en 1851 y trepar a 62 en 1871 (Barragn, 2005:318). Lo que quiere decir que, si bien su nmero y distribucin por departamentos guardaba relacin con su poblacin, tambin dependa de acuerdos y acomodos polticos. El Presidente deba ejercer su mandato por el lapso de cuatro aos, con derecho a una reeleccin por otro periodo, en contraste con los anteriores textos polticos; haciendo excepcin de los textos de 1831 y 1834, todos los dems prohibieron, expresamente, la continuacin ininterrumpida del ejercicio gubernamental, para garantizar, as sea de modo formal, la rotacin del poder. III. (RE) CONSTITUCIN DEL PODER CIVIL Y ROL PARLAMENTARIO A partir del violento derrocamiento de Melgarejo, en Enero de 1870, fuerzas civiles y de raigambre liberal fueron ganando espacio y poder poltico. Esto se expres en las Convenciones de 1871 y 1874. El proceso ocurra y, en cierto sentido, era un reflejo de las transformaciones de orientacin capitalista que se apuraban en la actividad minera de la plata, base de la economa del pas. La modernizacin tecnolgica y la bsqueda de nuevos mercados, a nivel mundial, requera de estabilidad poltica que, segn la lite modernizante, supona la consolidacin de un rgimen de partidos, hasta el momento inexistente, y el repliegue del Ejrcito, de la poltica a sus funciones de vigilancia interna y externa. La extrema violencia, ejercitada por Melgarejo, termin por aislarlo totalmente. En noviembre de 1870, se produjo un levantamiento comandado
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por el Gral. Agustn Morales y el Dr. Casimiro Corral. En enero de 1871, tras largas escaramuzas y asediado por la rebelin indgena en el altiplano paceo, que demandaba la restitucin de sus tierras expoliadas por el Gobierno, Melgarejo fue derrocado y Morales accedi al mando. Mediante un recurso frecuente en la historia poltica boliviana, el nuevo mandatario llam a una Convencin para plasmar una nueva Constitucin que expresara el nuevo momento poltico y sus proyecciones. Constitucin de 1871 El texto constitucional, promulgado por Morales, no se aparta de la doctrina liberal de aquellos aos, sin embargo, se distancia del llamado absolutismo de Melgarejo, acuando la frase: Ms libertad y menos gobierno es la frmula del siglo XIX. Esta Asamblea tom, como referente de la reforma constitucional, el texto de 1861 y, sin dejar de reconocer su validez, introdujo diversas enmiendas. Entre ellas, se suprime la expresin Repblica nica e indivisible y se la cambia por Repblica democrtica representativa, una tenue concesin a los grupos federalistas que rechazaban el unitarismo. Como en anteriores versiones de constitucin, se seal que las sesiones de la Asamblea deban realizarse cada bienio, renovando su personal, por mitad, cada dos aos. Se fij en cuatro aos el perodo presidencial y se establece que el Presidente de la Repblica ser elegido por sufragio directo y secreto de los ciudadanos en ejercicio. En caso de renuncia, destitucin, inhabilidad o muerte, estaba llamado, a desempear esas funciones, el presidente del Consejo de Estado, hasta la terminacin del perodo constitucional. La Asamblea, signo de la poca, mantuvo inclume el sistema de ciudadana, censitario y restringido, de modo que en las elecciones de 1872, el nmero de votantes fue de 14.349, todos varones, letrados y propietarios. Un tema de debate, que concit la atencin de la Comisin de Constitucin y los constituyentes de entonces, estuvo referido a las bondades y defectos de implantar, en Bolivia, un sistema de gobierno federal o uno unitario. Dos corrientes, una a favor y otra en contra del federalismo, se plasmaron en diversos proyectos de Constitucin, debatidos en la Asamblea y, tambin, fuera de ella. El representante, lder del Unitarismo, Evaristo Valle, sostena que la federacin no convena porque no exista espritu pblico, ni ilustracin, ni riquezas; porque habiendo salido del ms duro coloniaje, no hemos podido emanciparnos de nuestra degradacin y porque es preciso que primero venga el vapor a cambiar la faz de nuestro suelo
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(Trigo, pg. 95). La anarqua y el despotismo eran, segn esta visin, producto de factores econmicos. La falta de emprendimientos, que produce hambre y miseria en el pueblo, era la causa de las revoluciones y de la degradacin del pueblo; no, as, el sistema unitario. La tesis federalista, por su parte, que encontr en el convencional cochabambino Lucas Mendoza de la Tapia su ms esforzado representante, postul que el remedio a los males de la Repblica es la libertad, que, en su sentido ms genuino, se garantiza a travs de un gobierno federal. ste es el sistema ms racional; por consiguiente ms natural de todos los sistemas de gobierno. Sus buenos resultados provienen de la libertad del individuo, extendida a la familia, a la ciudad, al departamento, a la provincia y al cantn. Esta libertad no existe ni puede existir bajo la forma unitaria (Trigo, op.cit: 96). El fin del federalismo era, para de la Tapia, producir una nueva moralidad poltica que pusiera lmite a las revoluciones y al despotismo, desafo que era imposible bajo el sistema unitario. La deliberacin constituyente, histrica por sus alcances y efectos posteriores, concluy con el voto de mayora, contra el de quince convencionales, a favor de la forma unitaria de gobierno. Pero, la Asamblea de 1871 conoci y debati otros proyectos que, vinculados con el sistema federal o unitario, dieran cuenta de la adecuacin y pertinencia de un sistema bicameral o unicameral. Como muestran las experiencias institucionales de otros pases, el sistema bicameral es parte de aquellos Estados que cuentan con una estructura de tipo federalista. Por lo general, en el Senado estn representados los Estados o provincias, mientras que en la Cmara de Diputados est proporcionalmente representada la poblacin. Algunos proyectistas, los del ala federalista, sostenan la conveniencia del sistema de Cmara doble, para evitar deliberaciones precipitadas y cerrar el paso al despotismo, encarnado en los caudillos militares. La postura triunfante del unitarismo, recupera el texto constitucional de 1861, sancionando un Poder Legislativo anclado en una sola Cmara, compuesta de diputados elegidos por votacin directa (Trigo, op. cit: 110). Constitucin de 1878-1880 Cuando se preparaban elecciones para 1876, el Gral. Hilarin Daza desencaden un golpe de Estado y se hizo del poder. Tomas Fras, por entonces Presidente dej el mando, sin oponer resistencia alguna.
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Correspondi a Hilarin Daza, el 15 de febrero de 1878, promulgar la dcima constitucin, en poco ms de medio siglo de existencia republicana, lo que da cuenta de la inestabilidad poltica y de la necesidad de legitimarse mediante cartas magnas, muchas veces hechas a su medida. Las reformas a la Constitucin no contemplaron temas de fondo, pues reconocieron enmiendas, sobre todo, de forma. Se mantuvo la forma de Estado unitario centralizado, con un gobierno republicano, democrtico y representativo. El Poder Legislativo se restaura en la vigencia del sistema bicameral (Senadores y Diputados). Lo propio ocurre con el rgano Ejecutivo, incluye en su estructura la institucin de la Vicepresidencia. A poco ms de un ao, se convoc a una nueva Asamblea Constituyente (1880) que tiene la novedad de crear dos Vicepresidencias en el Poder Ejecutivo, para suceder al Presidente en caso de renuncia, ausencia, impedimento o muerte. Ms all de esto, este texto no tuvo mayor trascendencia, mantuvo los rasgos centrales de la anterior Carta Magna. En 1880, las lites que gobernaban Bolivia, que an no conclua su conflicto blico con Chile, buscaban recomponer su ideario de nacin y avanzar hacia el progreso, que no era sino la otra cara del desarrollo capitalista en las minas de plata y una economa de libre mercado, en sus transacciones con el mercado mundial. La necesidad de establecer un orden, que impidiera que el sistema poltico quedara en manos de caudillos militares, apoyados por la plebe, gan fuerza. Estos objetivos se plasmaron en la Constitucin del 28 de Octubre 1880, gobierno del potentado minero Gregorio Pacheco, que tom gran parte del contenido de la Carta Magna de 1878 (Klein, 1968: 25). La Constitucin se organiz bajo el ideario liberal y busc establecer el poder civil sobre el militar. A partir de ella, que estableci la armazn de Estado, se dar pie a un largo periodo de paz oligrquica, que durar hasta 1932, dominada por partidos polticos, en el sentido moderno del trmino, que sustituyeron a los viejos caudillos. De todas maneras, la Carta Magna no trajo muchas novedades. El artculo 1 continu definiendo a Bolivia como un pas unitario y se mantuvo el sistema bicameral, con Diputados y Senadores, dos por departamento (art. 61). Para ser elector se mantuvo el rgimen censatario y los 25 aos para ser candidato a Diputado y los 35 para senador.
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IV. LA TRANQUILIDAD ARISTOCRTICA Con la Constitucin de 1880, puede decirse que se inicia una segunda etapa en la historia parlamentaria boliviana. La consolidacin de un rgimen democrtico y de partidos, salvo momentos lgidos como en 1899 y 1920, permiti que, por primera vez, el Parlamento ocupara un rol destacado en la aprobacin de leyes y en el ritmo del debate poltico. En 1899, luego de la confrontacin interna entre La Paz y Sucre (en la llamada Guerra Federal), el poder legislativo se radic en La Paz, que resultaba ser la sede de la burguesa comercial y de sectores terratenientes, que haban vencido a las otras regiones, precisamente, a raz de la contienda de 1899. Por otra parte, la burguesa del Siglo XX, cada vez ms internacionalizada, se asentaba en las minas de estao. La modernidad, sin embargo, solamente llegaba a estos sectores productivos, que se aislaban del resto del pas y de las economas agrcolas, que sobreviva en un modo de produccin pre capitalista, sustentado en la explotacin colonial de la fuerza de trabajo indgena. Perviva la idea de tintes racistas, de la presunta inferioridad natural o biolgica de la mayora de la poblacin, alentada por las lites tradicionales, para explicar esta condicin y para negar su presencia en las decisiones fundamentales para la conduccin del pas. Paradjicamente, a los procesos de modernizacin de lo poltico y econmico, acompaaban los sectores indgenas y plebeyos, dentro de un esquema de marginacin poltica y cultural, reforzada por la afirmacin de poder de las lites, en cuyo imaginario de nacin moderna no ingresaban estos sectores, representantes de una presunta tradicin de barbarie. Al filo del siglo XX, por tanto, la batalla cultural alcanz a las ciudades (supresin de fiestas, bailes y msica indgena de los espacios urbanos) y al territorio agrario, en un intento de transformarlas en haciendas o pequeas propiedades campesinas; y, en el caso oriental, de expansin del latifundio, a costa del territorio indgena. Las rebeliones de Apiaguaiqui-Tumpae, entre los guaranes, o de Zrate Willka, entre los aimaras, fueron sendas respuestas en una decisin de reposicionar las relaciones tnicas y definir fronteras culturales y polticas, en las que cada cual pudiera ejercer sus derechos de manera diferenciada. La derrota de ambas volvi a colocar en marcha el proyecto aristocrtico. Sin embargo, el temor producido, por la belicosa presencia indgena, condujo a un endurecimiento de las polticas de supresin, salvo en algunas regiones de Cochabamba, donde se tendieron puentes que toleraran los vnculos entre personas de distintas filiaciones tnicas.
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Fue, precisamente, sobre esta extendida experiencia de mestizaje, que se forj, desde Cochabamba y gracias a intelectuales nacionalistas y marxistas, el proyecto de Estado de 1952 y su afn de promover la confluencia y el ideario de lo boliviano, como una fusin entre el mundo blanco/criollo y el indgena. El marco e impulso lo constituy el voto universal, que introdujo la ciudadana sin otra condicin que la edad y la expansin del sistema escolar en castellano. Otro factor asociado fue una (re)lectura de la historia y la iconografa, asociada a ella, que comenzaron a incorporar como parte de un pasado "nacional" a lo indgena originario, aunque solamente como antesala a la gran "historia patria" iniciada en y por la Guerra de la Independencia. Ahora bien, entre 1880 y 1932, la estructura interna del Parlamento no enfrent mutaciones sustantivas. Sigui Bicameral, con dos senadores por departamento, elegidos por simple mayora, y un nmero de diputados levemente fluctuante, 69 en 1908 y 70 en 1924, electos a simple pluralidad de sufragios, como reza la Constitucin de 1880, en su artculo 56. Es importante advertir que los diputados se continuaban eligiendo en circunscripciones territoriales, donde cada provincia, para estos efectos, constitua una unidad de voto. En este perodo, si bien la lucha poltica no abandon, del todo, las calles y los cuarteles, las elecciones generales y parlamentarias se transformaron en campos propicios para definir la suerte del poder. Como afirma un entendido: Las luchas polticas se despersonalizaron, en alguna medida, y haba que contar con las elecciones y con el respaldo de la opinin, de los electores, adems del propio partido para alcanzar el Gobierno. Lo que no impidi la aparicin de hombres fuertes, enrgicos, caudillos a su manera, no siempre seguidores de la ley, de actos electorales amaados y de gobiernos donde los amigos personales cercaban el despacho presidencial (Romero Ballivin, 2009:13). En efecto, y pese a que se buscaba constituir un espritu republicano y perfeccionar la democracia parlamentaria, la conquista clientelar de los electores, las prcticas de amedrentamiento, el cohecho y el fraude, formaban parte regular del arsenal de medios que disponan los partidos para ganar las elecciones. Considerados vicios de la democracia, eran tolerados, tambin y finalmente, como parte ineludible del juego poltico. En ese contexto, el Parlamento no gozaba de mucho prestigio como
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institucin, aunque varias personalidades parlamentarias, segn la prensa de la poca, eran calificados como tribunos; signo de su reconocimiento social y, con seguridad, de su alta alcurnia. Este rgimen poltico, paulatinamente enfrentar su propio agotamiento, el que se har evidente a fines de los aos '20 del siglo pasado, cuando sectores de universitarios, de trabajadores y de indgenas, pugnaron por reformas del sistema poltico. Hasta entonces, el sistema poltico tena una caracterstica bipartidista, dominado por las corrientes liberales y republicanas, pero en esos aos empezaron a emerger, aunque todava tmidamente, expresiones polticas de corte socialista, fuesen sas marxista o anarquistas. La imagen de un parlamento apndice del Poder Ejecutivo funcional a las grandes empresas mineras (el Sper Estado, del que se hablar aos ms tarde), encontrar cuestionamientos y respuestas en estos sectores, que lo criticarn desde distintas lgicas, buscando superar, en conjunto, una democracia escasamente participativa. Esta crisis se acentuar tras la derrota en la Guerra con el Paraguay (19321935). La sensacin de traicin de las lites, el vaciamiento ideolgico y la bsqueda de nuevos referentes para una construccin incluyente de la nacin, conducirn a un nuevo rol del Parlamento, que bosquejaremos a continuacin. V. NACIONALISMO, IZQUIERDA Y PARLAMENTARISMO SOCIAL En ese marco, la Asamblea Constituyente de 1938 fue una antesala de la Revolucin Nacional de Abril de 1952. Vale la pena apuntar el hecho de que no hubiera, entre 1880 y 1938, otra Constitucin. Ello habla de la estabilidad lograda por la oligarqua minera y terrateniente, por ms de medio siglo; salvo en contadas excepciones como el derrocamiento del Partido Liberal en 1920. Ahora bien, en los debates de 1938 se abordaron temas que luego modelaran el Estado Nacional y un nuevo rol para el Parlamento, que emergi de la revuelta popular de 1952. La mayor parte de los asamblestas actuaban con la seguridad de estar perfilando un tiempo nuevo. Al calor del debate se abran nuevos temas mientras que se clausuraban otros. Como aludimos, desde la primera constitucin, en 1826, la distribucin de poder, entre el lo central y lo regional, constituy un tema candente, que muchas veces tuvo que ser resuelto por la fuerza de las armas, como ocurri en 1899.
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En 1931, en un referendo realizado el 11 de Enero, se vot la instauracin de un proceso de descentralizacin que permitiera un compromiso con las lites regionales, principalmente las de Cochabamba y Santa Cruz. En el marco de la democracia censitaria, apenas participaron 28'709 electores, de los cuales un 78% se pronunciaron por la reforma; aunque, al parecer, el Gobierno Militar del Gral. Blanco Galindo, obviamente favorable a la descentralizacin, habra recurrido al ardid de contar como vlidos por el S a los votos blancos; aumentando la proporcin de los que se pronunciaron favorablemente. En todo caso, la medida permita restaurar, aunque limitadamente, el poder de esas lites en la eleccin de los Prefectos y en la organizacin de representaciones locales, creando una suerte de parlamentos regionales, llamados Asambleas Departamentales, compuestas por procuradores, electos en la capital y las provincias, y por Senadores y Diputados Nacionales del departamento. Entre sus competencias estaban elegir a los senadores del departamento, regular los asuntos de inters colectivo, decidir sobre el rgimen impositivo, contratar emprstitos para obras pblicas, establecer el rgimen de la polica, organizar la instruccin pblica del departamento y la apertura y conservacin de los caminos (Pruden, Hernn, 2008). Nunca lleg a implementarse pese a que, el 17 de noviembre de 1932, el Congreso Nacional vot por la llamada Ley Orgnica de Administracin Departamental. Ocurri que durante el fragor de la Guerra contra Paraguay (1932-1935), el Presidente Daniel Salamanca vet el proyecto que l mismo, varios aos atrs, haba pergeado y defendido en el hemiciclo parlamentario. Argument que la conflagracin blica requera de unidad nacional para enfrentar al Paraguay, situacin a la que la descentralizacin y sus posibles tensiones centrpetas, desde algunas regiones, podran amenazar. La Convencin de 1938 fue convocada durante el gobierno del Tcnl. Germn Busch, designado como Socialismo Militar. Los partidos tradicionales ms grandes -republicanos y liberales-, intentando boicotear la Convencin, se abstuvieron de participar en las elecciones de Marzo de ese ao. Tambin demandaron que continuara en vigencia la Constitucin de 1880, argumentando que se creara un vaco jurdico si se pretenda modificarla o remplazarla (Gallego; 1992:36). Su ausencia en las deliberaciones logr que ocurriera aquello que teman, pues permiti que miembros de una variada gama de sectores sociales,
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tradicionalmente excluidos, pudieran estar representados en la Asamblea (Klein, op. Cit.: 322-323). La voluntaria omisin de las lites tradicionales, permiti, en consecuencia, el desarrollo de una experiencia social indita en un pas donde la representacin poltica estaba asociada al buen apellido y a la raza blanca. Como afirmara el convencional Jordn Prez, Nosotros no representamos a las mejores familias (Barragn; 2008: 369). Algunos eran personalidades que haban criticado a la Repblica Aristocrtica desde fines de los aos '20; otros, en cambio, hacan recin sus primeras armas, al calor de la crisis de los partidos tradicionales y su experiencia de vida durante la conflagracin del Chaco (1932-1935). Solamente una fraccin, pequea pero influyente, proceda de filas obreras (el Frente Popular de Potos, el Frente Popular Oriental o el Frente Popular de Alcance Nacional). El resto -y no poda ser de otra manera, dada la estructura social imperanteprovena de sectores ligados, por estirpe, a la oligarqua tradicional; aunque una buena parte no compartiera sus puntos de vista y su organizacin del pas. La mayora, aunque no podamos precisar el porcentaje, poda clasificarse perteneciente a una ambigua y amplia clase media, que inclua a burcratas, polticos, profesionales o vstagos de medianos terratenientes, pero que, en general, por un cambio generacional, no se sentan ligados al viejo orden y su doctrina poltica y social. La renovacin adquiri matices simblicos que anunciaban una nueva era, cuando algunos convencionales exigieron que se retirara el crucifijo para jurar por el libre pensamiento, mientras que otros lo hacan con el puo en alto por la revolucin social(Abecia; 1999:33). Se apoder de la mayora de los convencionales un espritu antiliberal que, a sus ojos, se encarnaba y materializaba en la constitucin de 1880, a la cual cuestionaron, en la perspectiva de construir un nuevo orden, influidos por la doctrina del constitucionalismo social y por las concepciones socialistas y nacionalistas que movan el debate mundial. Anticipndose al Capitalismo de Estado que florecer con fuerza despus de Abril de 1952, fortalecieron, en consecuencia, el rol del Estado como organizador de la nacin y ente tutelar de la economa. Adems, generaron disposiciones que precautelaban los derechos sociales y laborales. Durante la Convencin, que se celebr en La Paz, del 23 de Marzo al 30 de Octubre, fue notoria la debilidad gubernamental para armar su propio escenario poltico y sujetar las determinaciones de la Asamblea a la
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voluntad del Poder Ejecutivo. Adems, aqullas que seran, pocos aos ms tarde, las grandes agrupaciones de la izquierda marxista y nacionalista de la postguerra (como el Partido de Izquierda Revolucionaria y el Movimiento Nacionalista Revolucionario) se hallaban recin en germen. En consecuencia, los convencionales, que pertenecan a agrupaciones de izquierda heterogneas y poco estructuradas, -en verdad, ms corrientes de opinin de alcance local que verdaderos partidos con presencia nacionalgozaron de una libertad, de opinin y de actuacin, que nunca antes se haba observado en el hemiciclo parlamentario. El nuevo texto constitucional, aprobado en Octubre, en relacin a la organizacin parlamentaria, mantuvo el sistema bicameral. Se definieron las condiciones para ser parlamentario, que eran ser boliviano de nacimiento, mayor de 25 aos, para Diputado, y de 35 aos, para Senador. Aunque se aboli la condicin de disponer de una renta para ser elector o elegible, lo que permita una ampliacin del universo electoral, se mantuvo la condicional letrada (saber leer y escribir) que, en los hechos aunque no en la reglamentacin, segregaba a la gran masa indgena analfabeta. La revolucin promovida por los convencionales se detuvo en este punto, frente a barreras y prejuicios coloniales y tnicos, como tambin de gnero, que finalmente no se animaron a romper. Las mujeres resultaron, de esta manera, explcitamente excluidas de la participacin poltica electoral. Se mantuvieron las relaciones jerrquicas de gnero, prevalecientes desde la fundacin de la Repblica, en el sistema poltico y, por ende, en el parlamentario. Durante el debate, los congresistas opuestos a conceder a las mujeres derechos polticos, exhibieron argumentos tales como que se perturbara el orden natural de las cosas o su falta de autonoma por su sucesiva dependencia del padre, el esposo y los hijos. Quienes se pronunciaron a favor tampoco se desligaron del tradicional rol maternal asignado a las mujeres. Se acudi a la imagen de la moralizacin de la poltica, en el entendido de que las mujeres eran portadoras, por naturaleza, de valores ticos. La humanizacin de las actividades electorales, gracias a las virtudes morales de las mujeres, sera otra razn para concederles derecho a voto. El debate parlamentario fue acompaado por movilizaciones y pronunciamientos de entidades femeninas, las que, sin embargo, fueron insuficientes y no lograron presionar a los constituyentes ni vencer sus prejuicios sexistas. En la votacin final se impuso, por 55 a 35 votos, la nocin de no conceder derechos polticos al sector femenino (Revollo; 2001: 58-68).
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El 24 de abril de 1939, Busch se declar dictador y estableci que gobernara por decreto, en base a la Constitucin de 1938. Su proyecto, que pretenda establecer al Ejercito como una suerte de rector tutelar del pas, dur escasos meses. La coyuntura poltica se modific, rpida y sustantivamente, con su extraa y sospechosa muerte, el 23 de agosto de ese mismo ao. Las fuerzas conservadoras aprovecharon la oportunidad y retomaron el poder. El interinato del general Carlos Quintanilla (Agosto de 1939 al 15 de abril de 1940) y del tambin militar, aunque fruto de una candidatura civil, General Enrique Pearanda, supusieron un parntesis en la aplicacin de la Constitucin de 1938. El periodo de Pearanda se caracteriz por la tensin social, protagonizada por las nuevas fuerzas polticas, recientemente fundadas, como el Movimiento Nacionalista Revolucionario (1940) y el Partido Revolucionario de Izquierda, de orientacin marxista (1942). En 1941 se convoc a un congreso ordinario. Para los diputados, se oper de acuerdo al rgimen descentralizado y territorial prevaleciente desde el siglo XIX. En cuanto a los senadores, se sigui eligiendo a tres por cada departamento. Votaron 22.020 electores en todo el pas, lo que ya nos da una nueva muestra de la estrechez y exclusin, propias del rgimen de la democracia censitaria y restringida imperante. Veamos algunos datos que lo comprueban. En la provincia Murillo de La Paz, Hernn Siles del MNR triunf al alcanzar, en total, 223 votos. Por su parte, su correligionario Fernando Iturralde Chinel, necesit apenas de 137, para ganar los comicios en la provincia pacea de Iturralde. En la capital de Cochabamba, Alfredo Mendizbal, abogado y profesor universitario de izquierda, alcanz la primera mayora con 895 votos. En la provincia Arque, del mismo departamento, el candidato del SU, Florencio Cand, obtuvo 79 votos contra 43 de Arturo Urquidi, tambin abogado y catedrtico universitario de filiacin izquierdista (Abecia; op. cit. T.III: 92-93). El acontecimiento ms notable, en la vida institucional de la nueva Cmara de Diputados, ser el tratamiento de la llamada masacre de Catavi, del 20 de diciembre de 1943. Ese da, fuerzas militares dispararon sobre obreros huelguistas y sus familias, causando varias bajas, entre ellas la de la posteriormente clebre Mara Barzola, esposa de un trabajador minero. En el pasado, como ocurri en 1923, por ejemplo, en el poblado de Unca, las huelgas mineras fueron disueltas y reducidas acudiendo al aparato militar, sin que el Parlamento, salvo voces muy apagadas, oyera reproches. Esta vez, empero, el PIR y el MNR usaron el hemiciclo parlamentario, con distinta fuerza y habilidad, como un receptculo para
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cuestionar a Pearanda y, sobre todo, el poder de las empresas mineras y su influencia sobre la poltica nacional. Se dijo, entonces, que los monopolios mineros eran ms fuertes que el propio Estado, pues constituan el Sper Estado. La interpelacin fue la primera oportunidad en que se produjo una conexin de esa intensidad, entre los sectores obreros, sus reivindicaciones y los diputados y senadores de partidos polticos, que enarbolaban las banderas de la reforma/revolucin. De esa manera, el parlamento comenz a ser percibido, desde los sectores sociales excluidos, como una tribuna ms de lucha, a la par de las calles, las minas o el campo. Veremos luego con qu consecuencias polticas. En este clima de beligerancia, las fuerzas sociales y partidarias que apelaban a la reforma, se reorganizaban. Buscaban otros medios que, sin embargo, no eran precisamente electorales o parlamentarios, para retornar al Gobierno. Bajo esta perspectiva, el 20 de diciembre de 1943, Pearanda fue derrocado con un golpe de Estado, dado por el Coronel Gualberto Villarroel, coludido con el MNR y la logia militar Razn de Patria (RADEPA) formada por ex combatientes de la Guerra del Chaco. Durante el nuevo gobierno, las fuerzas nacionalistas ganarn posiciones en la escena poltica. Como uno de sus pasos ms importantes, buscarn recuperar el espritu y la letra de la Constitucin de 1938 y avanzar an ms all. Como otros gobiernos de facto en el pasado, Villarroel trat de legitimarse, convocando a la promulgacin de una nueva Constitucin. El 28 de junio de 1944 se realiz la eleccin de diputados y senadores, obteniendo el MNR una amplia mayora. De los 136 escaos, entre senadores y diputados, contaba, entre estos ltimos, con 66 representantes contra 40 del sector independiente. Los partidos tradicionales se abstuvieron, nuevamente, abandonando un escenario en el que sus adversarios cobraban cada vez ms fuerza. El 6 de agosto, una de las primeras medidas de los asamblestas fue proclamar a Villarroel como Presidente Constitucional. El 24 de noviembre de 1945, el mandatario, recientemente electo, promulgaba la nueva Constitucin. La filosofa estatista, unitarista y de constitucionalismo social, presentes en su homloga, se conserv prcticamente intacta. Se aprobaron, en cambio, normativas que precautelaban el fuero sindical, que no estaban explcitamente presentes un septenio atrs.
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La Convencin mantuvo la definicin y las restricciones para ejercer ciudadana, que prevalecan casi intactas desde la fundacin de la Repblica. La nica innovacin, aunque limitada, fue la concesin de derechos polticos a las mujeres, restringindolo a las elecciones municipales. Este espacio de poder local fue elegido como espacio inicial por su cercana a la vida cotidiana -Educacin, Salud y Mercado- que para muchos convencionales era el lugar propio de la mujer, donde su presunta inexperiencia no causara grandes daos. Se trataba, en buenas cuentas, de conceder una ciudadana parcial y a prueba, pues sta poda ser suspendida si las mujeres no hacan un buen desempeo, cuyos resultados seran juzgados por los varones. Bajo esta limitada apertura, la primera vez que las mujeres votaron y fueron electas fue en 1947 y luego, otra vez, en 1949; que fue la ltima eleccin municipal previa a la Revolucin Nacional de 1952. Paradjicamente, las primeras concejalas pertenecan a corrientes conservadoras y reivindicaban su rol maternal, por encima del poltico (Revollo; op. cit.:80). Por otra parte, la Constitucin, en un rasgo conservador, continu la larga tradicin de silenciar la presencia de la otredad indgena, aunque reconocera el derecho a la existencia legal de las comunidades indgenas, superando la situacin de ilegitimidad en la que la coloc la normativa establecida en 1874. En efecto, ni la izquierda nacionalista, atrapada por la razn estatal unitaria, ni la marxista, que consideraba que el problema del indgena no era de autonoma cultural sino de la posesin de la tierra, abordaron sus derechos de ciudadana, incluso en los propios trminos que manejaban. De este modo, la Constitucin seguir insistiendo que la ciudadana no era un derecho sino una condicin, a la cual se acceda solamente cuando se saba leer y escribir; lo que dejaba fuera del acto electoral a las grandes masas de indgenas y trabajadores analfabetas. Las ancestrales demandas indgenas se oiran en un recito distinto al oficial parlamentario, sntoma del desencuentro, en ese punto, entre la clase poltica y los habitantes de dura y desigual realidad rural, dominada por el latifundio precapitalista. Estas esferas paralelas, de deliberacin social, se reproduciran en el futuro. En un clima de agitacin que abarcaba a varios departamentos, el 10 de mayo de 1945, se inaugur, en La Paz, el Congreso Indigenal que se extendi hasta el 15 del mismo mes. Congreg a unos mil delegados de todo el pas y permiti bosquejar, desde al Estado, una poltica de reconocimiento de los pueblos indgenas al estatuto de la nacin, aunque
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con sesgos paternalistas y populistas. Villarroel, en un mensaje en castellano, quechua y aymara, cargado de simbolismos y reminiscencias, enarbolaba, por primera vez durante la era republicana, un discurso paternalista para los campesinos e indgenas, proponindoles una indita alianza con el Estado. El discurso oficial haca un llamado a su incorporacin, bajo la tutela estatal, a la moderna esfera de la ciudadana negada, hasta entonces, por la democracia censitaria prevaleciente que, en la prctica, le privaba al indgena de derechos polticos. El campesino -afirm Villarroel en la inauguracin- es igual hijo de esta bandera (la boliviana) como cualquier hombre de esta tierra y como hijo ha de ser tratado por el Gobierno. Por otra parte, el Presidente enarbol, acorde al recuerdo mtico del pasado y de la tradicin indgena, la triloga del Ama Sua, Ama Llulla y el Ama Quella, como un ancestral cdigo de conducta colectiva. En su discurso de respuesta, el Presidente del Congreso, Francisco Chipana Ramos, enmarc la posicin indgena y su identidad2: somos hijos del Inca y como tal debemos hablar3. La situacin era francamente indita y fue interpretada por los delegados campesinos e indgenas como una autntica revolucin y como una seal de que luego podran desbordar los estrechos Las deliberaciones se realizaron en castellano, aimara y quechua, durante cuatro plenarias que sesionaron durante las tardes. En ellas se presentaron las ponencias, peticiones y trabajos, una vez realizado el informe de las comisiones respectivas. El grueso del debate se centr en la educacin y el fomento a la actividad campesina (Choque, 2005). En el da de la clausura del Congreso, el 15 de mayo, el gobierno present cuatro decretos, con lo nmeros 318, 319, 320 y 321, que no afectaban la propiedad de la tierra y buscaban suavizar las relaciones coloniales, de explotacin de la fuerza de trabajo indgena. El cuarteto de disposiciones, a tono con las resoluciones del Congreso, buscaba, simplemente, normar las relaciones entre patrones y colonos, para evitar abusos y limitar el surplus extrado de la fuerza de trabajo campesina. En sus principales puntos, prescriba que los colonos ya no estaban obligados a prestar trabajos ajenos a las faenas propiamente agropecuarias, sin su previo consentimiento y justa remuneracin. Tampoco las autoridades militares,
2 Los Tiempos, Cochabamba, 13 de mayo 3 La Razn, La Paz, 12 de mayo de 1945.
de 1945.
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eclesisticas y gubernamentales podan obligar a los indgenas a prestar servicios gratuitos La jornada de trabajo, obligatorio y gratuito, que los colonos entregaban a los hacendados, no poda exceder de 4 das a la semana. Los colonos tampoco deban ser enviados, por el hacendado, a trabajar en otras haciendas contra su voluntad -prctica muy corriente por esos tiempos-. Villarroel, desde una visin organicista, facilit tambin la sindicalizacin de los sectores mineros que, en 1942, conformaron la Federacin Sindical de Trabajadores Mineros de Bolivia (FSTMB), que alcanzara gran influencia en la resolucin de las coyunturas polticas y sera un factor gravitante en la crtica y la defensa del Parlamento. El 21 de Julio, Gualberto Villarroel fue derrocado y colgado de un farol de la plaza Murillo, justo frente al Palacio Quemado. Los sectores conservadores y de poder se tomaban la revancha de una manera trgica. Los vencedores intentaron retomar el curso de los acontecimientos y retrotraer el pas a la situacin previa a las Constituciones de 1938 y de 1945. Vano fue el intento. Las fuerzas de la reforma eran ya incontenibles y crecientes. En las elecciones parlamentarias de 1947, se produjo un acontecimiento indito, procedente de los sectores mineros, que se perfilaban como los ms radicalizados y organizados del pas. Los trabajadores del subsuelo enfrentaron, durante el ciclo capitalista argentfero y estafero (1880-1920), un proceso de desgarramiento de sus bases premodernas de sustento material y cultural. Aunque, a la postre, este estado de separacin, de antiguas races, no fue completo y, por el contrario, sobrevivieron las representaciones subterrneas del universo del to y las deidades andinas, fueron suficientes para alimentar, sin contradiccin, la nueva conciencia clasista, que se expresaban en sus organizaciones sindicales y su afiliacin a partidos marxistas y nacionalistas. (Rodrguez Ostria; 1992). En la postguerra del Chaco, aunque los antecedentes se remontan a una dcada atrs, la forma sindicato impuso una lgica grupal y colectiva de ciudadanizacin, emparentada con el liberalismo y el marxismo, pero, tambin, enmarcada en una lgica de multitud y comunidad premoderna, como se observa en la revuelta de 1943. En 1944, aprovechando la tolerancia y el apoyo del Gobierno de Villarroel, se fund la Federacin de Trabajadores Mineros de Bolivia (FSTMB) y, en 1946, en el distrito de Pulacayo, se aprob una tesis que proclamaba la revolucin socialista. Lo notable, en la conducta minera posterior, fue que las determinaciones imperativas del sindicato, en poltica,
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rebasaron la voluntad del individuo. La crtica a la democracia formal, por burguesa, condujo a un sentimiento de pertenencia de clase, fuera de la cual la persona individualmente no era nada ni nadie. De esta manera, se explica que la FSTMB, en alianza con el Partido Obrero Revolucionario (POR), presentara, en 1947, una lista electoral que obtuvo triunfos en los distritos mineros y algunas circunscripciones de Oruro y Potos, en la cual fue electo, como Senador, el lder minero Juan lechn Oquendo. La constitucin de un bancada minera fue un fenmeno indito, que presagiaba mayores cambios en la composicin de la representacin parlamentaria, aunque muy pocos pudieran preverlo por entonces. VI. LA REVOLUCIN NACIONAL DE 1952 Y EL NUEVO PARLAMENTO El llamado sexenio (1946-1952) estuvo signado de agitacin e incertidumbre. Caldearon el nimo, la masacre de Catavi en 1947; la sublevacin indgena campesina de Ayopaya del mismo ao, en Cochabamba; la Guerra Civil de 1949 o el alzamiento de los trabajadores fabriles en Villa Victoria (La Paz), el 18 de mayo 1950. Atrapada entre el recurso de la fuerza y el de las urnas, Bolivia celebr, el 6 de mayo de 1951, comicios presidenciales. Aunque el nmero de electores haba crecido, el sistema restrictivo, establecido al inicio de la Repblica, segua prevaleciendo. Por ello, para sorpresa de muchos, alegra y temor de otros tantos, se alz con el triunfo la frmula del opositor MNR, compuesta por Vctor Paz y Hernn Siles, que obtuvo el 42,91% de los 126.123 votos vlidos (la abstencin lleg al 38,37%). Al no alcanzar el mnimo requerido (50% ms uno), el resultado deba dirimirse en el Congreso, entre los dos ms votados. El segundo era el candidato conservador Gabriel Gonzlvez, aunque se supona que la candidatura del MNR sera electa, pese a no alcanzar la mayora de representantes. Como los resultados de las urnas mostraban el rotundo quiebre de los partidos tradicionales y del sistema del voto calificado, para hegemonizar a las clases medias; con el fin de detener a las fuerzas renovadoras, se acudi al tradicional medio para resolver las crisis: el golpe de Estado. El presidente Mamerto Urriolagoitia prefiri abdicar a manos de los militares, quienes, el 16 de mayo, designaron al General Hugo Ballivin para ocupar, de facto, la primera magistratura. Su gobierno no dur mucho. Un MNR, templado en las conspiraciones, lo derroc, a su vez, el 9 de abril de 1952, en medio de una asonada
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popular que termin con el desbande del Ejrcito Nacional. La fuerza castrense se haba reorganizado bajo cnones franceses y prusianos, entre fines del siglo XIX y albores del XX; se profesionaliz y se mantuvo dentro el esquema civilista, operando como resguardo del orden establecido; ah naci la, ahora cuestionada, mxima de Subordinacin y constancia expresin de que el Ejrcito no delibera. Su irrupcin en la poltica, comenz al finalizar la contienda con Paraguay, aprovechando la crisis institucional subsecuente. De modo que, entre 1935 y 1952, Bolivia fue gobernada, la mayor parte del tiempo, por fuerzas castrenses, tanto por aqullas de signo reformista como por aqullas que buscaban contener las transformaciones. Paz Estenssoro y Siles Zuazo asumieron el mando con la legitimidad ganada en Mayo del ao anterior, en las urnas; pero no restauraron el Parlamento electo ese mismo momento. Avanzando mucho ms que las constituciones de 1938 y 1945, con el Decreto Supremo 2138 del 21 de julio, se implementaba el Voto Universal, acabando con la democracia censitaria y sexista. Hombres y mujeres, masas anteriormente excluidas desde la constitucin de la Repblica en 1825, adquirieron, entonces, derechos polticos, independientemente de su condicin social, econmica o de educacin (pudieron votar personas analfabetas). La nica restriccin fue la de la edad; 21 aos para los solteros/as y 18 para casados/as. De pronto, el nmero de electores y electoras se multiplic una decena de veces. El impacto en la conformacin de la escena poltica y en la movilidad social, slo se vera, en toda su plenitud, aos ms tarde. Durante la primera gestin (1952-1956), la fase de las armas y las masas en la calle, el MNR gobern sin parlamento, pese a que proclamaba que su legitimidad derivaba de su triunfo electoral de 1951. El 9 de febrero de 1956, Paz Estenssoro aprob el Decreto Supremo N 04315, que contena las disposiciones y normas electorales con las cuales se convoc a elecciones generales. El 17 de Julio, el MNR con la frmula Hernn Siles Zuazo y uflo Chvez Ortiz, triunf de una forma abrumadora y, de esta manera, legitim el mandato de su partido, obtenido de facto en 1952. El los/as inscritos/as fueron 1.119.047 y los votos vlidos se contabilizaron en 931.825, casi nueve veces ms que un quinquenio atrs, cuando tambin triunf el MNR. Un cambio notable en la estructura de la representacin parlamentaria, destinado a reforzar el mandato de la cpula partidaria de gobierno, fue la nueva forma de asignacin de Senadores y Diputados. En el primer
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caso, estableci que se eligieran dos por departamento, por simple mayora, rechazando la presencia de las minoras. En cuanto a los diputados, se cambi la simple mayora por el doble cociente y la circunscripcin provincial por la departamental. De esta manera, se redujo el peso de las clientelas provinciales y se afianz el poder de las cpulas partidarias, generalmente urbanas, en la confeccin de la lista de representantes. Sin que dejaran de existir presiones y disputas, desde organizaciones territoriales o funcionales, por puestos en las listas electorales, la lealtad al jefe o el partido sustituy al libre juego de las preferencias de los electores provinciales. La propia representacin parlamentaria, particularmente, al nivel de diputados, se devalu porque para merecer el curul no hubo que ganrselo frente al electorado, sino que bastaba con figurar en la lista electoral en un buen lugar (franja de seguridad) y esperar a ser arrastrado por el carisma del candidato presidencial. Los diputados dejaron de ser provinciales y pasaron a llamarse nacionales. Paralelamente, se produjo una centralizacin de la poltica, acorde a la visin del nacionalismo revolucionario que privilegiaba el rol del Estado como un demiurgo. La dimensin o circunscripcin territorial, en la asignacin de diputados, como veremos ms adelante, no volvera a introducirse sino hasta 1997, con las diputaciones uninominales. En 1956 se eligieron 18 senadores, dos por departamento -todos del MNRy 68 diputados/as, alcanzando a 61 para el partido gobernante. Los resaltable es que en la Cmara de Diputados, fueron electas dos mujeres, una titular (Emma Gutirrez de Bedregal) y una suplente, Lidia Gueiler; las primeras en la historia boliviana, ambas representantes del Departamento de La Paz. Aos ms tarde, en 1980, Gueiler, sera designada Presidenta de la Repblica. Otro rasgo notable fue la presencia, tambin por primera vez, de diputados de origen campesino, como Zenn Barrientos Mamani, de Oruro. Signo de la poca, representantes de trabajadores mineros, como Mario Torres Callejas y Juan Lechn Oquendo, ocuparon sus curules. Otros sectores laborales alcanzaron tambin su cuota, aunque mnima, afn al carcter policlasista del MNR. Empero, la gran mayora parlamentaria, oficialista u opositora, segua perteneciendo a la clase media, en muchos casos, ligada por lazos familiares a los sectores tradicionales. Ese mismo ao se cre, por vez primera, una Corte Electoral. Contrariamente a sus objetivos declarados, no garantiz la imparcialidad de los comicios, pues, segn un especialista, se convirti en un dcil instrumento del
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gobierno para llevar a cabo elecciones marcadas por el fraude (Romero Ballivin; 2009:79). Aunque, en teora, sus miembros eran designados por los tres poderes del Estado, presuntamente, para garantizar su independencia; en los hechos, pertenecan al partido de gobierno. El organismo garantizaba mayora al MNR y su papeleta rosada, aunque, en rigor, el partido gozaba de amplio respaldo popular y no corra riesgo en las urnas. De todos modos, el sistema por el cual cada partido deba cuidar de sus papeletas en cada recinto electoral, contribua a incrementar la votacin oficial. Obviamente para las entidades opositoras, que no contaban con el socorro de los bienes del Estado, era imposible cubrir todo el amplio territorio nacional. Con la sistemtica oposicin de la bancada de la derechista Falange Socialista Boliviana (FSB) y, desde posiciones de izquierda, el cierto rechazo de la fraccin obrera y campesina del MNR, el parlamento se dedic a legalizar las medidas tomadas durante el primer gobierno del MNR, como la nacionalizacin de las minas (31 de octubre de 1952) y la Reforma Agraria (3 de agosto de 1953). La amplia mayora gubernamental impidi, como a lo largo de otras ocasiones en la historia pasada y futura de Bolivia, que las expresiones opositoras hicieran valer sus argumentos. Salvo por algunos reparos de las representaciones obreras, la mayora oficialista oper, simplemente, como una prolongacin de la voluntad del Palacio de Gobierno, negando la independencia de poderes y fortaleciendo, o reproduciendo, el anterior esquema presidencialista. En agosto de 1960, Vctor Paz ocup nuevamente la presidencia, acompaado del carismtico lder minero Juan Lechn Oquendo, en representacin del ala izquierda del MNR. La alianza permiti que la bancada obrera -minera, sobre todo- y campesina aumentara. En 1961, el Congreso Ordinario, bajo la presidencia de Lechn Oquendo, se otorg funciones constitucionales y promulg una nueva carta magna. La carta magna se bas en los principio de la de 1938, pero la precis y corrigi. En cuanto a la esfera parlamentaria, estableci nuevamente en tres, el nmero de senadores por cada departamento, electos por lista completa y simple mayora. Es decir toda la representacin quedaba para el ganador. Recin en la carta magna de 1967, se concedi a la primera minora el derecho de estar representada con un senador, el tercero de cada departamento. El carismtico Lechn fue el primer presidente del Congreso que no proceda de los sectores encumbrados. Hijo de un comerciante libans y una mujer de origen popular, tuvo, sin embargo, una educacin en colegios de la lite pacea, lo que le permiti contactarse con sta,
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pero de todas maneras supuso una quiebra, algo ms que simblica, en el tipo de personal poltico que ocupaba la testera del Parlamento, desde la fundacin de la Repblica en 1825. Para la gestin 1960-1964, la composicin social del parlamento no haba sufrido mayores cambios, seguan prevaleciendo los sectores medios. Aunque la presencia de Lechn, en la Presidencia del Senado, en 1961, presagiaba nuevos cambios; en verdad persista una matriz de reclutamiento de larga duracin, junto a una clase media en ascenso, que aprovechaba los vacos dejados por la oligarqua tradicional en desbande. El mando partidario del MNR, para legitimar y reproducir su poder, conceda, en su poltica de nominaciones, escasos cupos a los sectores laborales y campesinos, con quienes, en trminos personales y sociales, mantena una tcita alianza. En la lista de los pocos beneficiados de esa legislatura figuran, por ejemplo, Juan Sanjins Ovando (La Paz), dirigente ferroviario,4 Jos Rojas Guevara (Cochabamba), dirigente campesino de Ucurea, zona rural de Cochabamba, o el dirigente minero Alberto Jara Daza (Potos), para mencionar algunos. Son simplemente lunares en una masa de parlamentarios (haba pocas parlamentarias) oriundos, generalmente, de las capitales de departamento o de las provincias. Como haba ocurrido en el pasado, el mundo rural e indgena estaba absolutamente sub representado, pese a que las estadsticas indicaban que era la poblacin votante mayoritaria. En contraste, sern los sindicatos y la Central Obrera Boliviana (COB), principalmente los obreros, en la medida que van ganado independencia de partido de gobierno, los espacios de convocatoria y prctica poltica de las clases subalternas. Aos ms tarde, como veremos, se llegar a postular a la COB, como un parlamento alternativo o germen del poder popular. Con una amplia mayora y cuadros partidarios dispuestos, en su mayora -salvo los obreros- a acatar las consignas partidarias, el Parlamento funcion como un apndice del Palacio Quemado, y de la voluntad del Jefe, en detrimento de la legitimidad de senadores y diputados. La calidad del debate parlamentario se fue perdiendo y se fortaleci, una vez ms, el esquema presidencialista vigente desde el mismo inicio de la Repblica, sin que se fortaleciera el rgimen de partidos, pese a que en el Artculo 45 se estableca que:
4 Lleg
a ser presidente de la Cmara de Diputados.
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La representacin popular se ejercer solamente por intermedio de los partidos polticos, cuya organizacin, derechos y deberes, como personas jurdicas de derecho pblico, se regulan por Ley. Se garantiza la representacin de las minoras. La Constitucin de 1961, en su artculo 87, permita la reeleccin presidencial. Paz Estenssoro us esta prerrogativa, que l mismo haba impulsado. En agosto de 1964, luego de ganar por amplio margen las elecciones, jur a su nuevo mandato, el tercero. Su vicepresidente fue el general de aviacin Ren Barrientos Ortuo, cuya presencia expresaba el poder que, paulatinamente y tras su destruccin en Abril de 1964, haba cobrado el Ejrcito en la escena poltica. En muy pocos aos, la versin derechista de las FF.AA. se convertira en el alter ego de la democracia parlamentaria. Los sectores castrenses, a los cuales el MNR crea que poda controlar, al incorporar como cadetes del Colegio Militar a vstagos de sectores populares, se fortalecieron en la medida en que el Gobierno nacionalista les otorg un rol de intermediacin, y ellas mismas conformaron los batallones de Accin Cvica que los vincul con la poblacin civil, principalmente de la reas rurales. Por otra parte, mediante Decreto Supremo N 6729, del 25 de agosto de 1964, -durante la segunda presidencia de Vctor Paz Estenssoro (19601964) -, se produjo una segunda modificacin a la frmula de asignacin de escaos. Si, bien, se mantuvo el sistema de simple cociente, se incorpor, por circunscripcin departamental, a los votos blancos y nulos al caudal de los votos vlidos (Art. 5). Esta medida intentaba contrarrestar la convocatoria a la abstencin o emisin de votos blancos/nulos que realizaron los partidos polticos opositores, para intentar deslegitimar el anunciado triunfo del MNR (Leao, 2005). VII. RGIMEN PRETORIANO Y PARLAMENTO Paz Estenssoro, acosado por pugnas internas y el rechazo de sectores sindicales y polticos opositores, no pudo concluir su tercera presidencia. El 4 de Noviembre de 1964 fue derrocado por militares, encabezados por su propio vicepresidente, Ren Barrientos, en alianza con sectores civiles, partidos de centro y de izquierda y disidentes del MNR. En agosto de 1966, tras cogobernar con el Comandante de las FF.AA., General Alfredo Ovando Candia, Barrientos jur como presidente constitucional, despus de ganar las elecciones con amplio margen.
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Barrientos haba heredado el compromiso que el Estado estableci con los campesinos, en los primeros aos de la Revolucin Nacional, llamado Pacto Militar-Campesino, que sostena, con votos y presiones al gobierno del General Ren Barrientos. Los vnculos fueron ms fuertes en el valle de Cochabamba, de donde proceda Barrientos, un mestizo de habla quechua-castellana; un hecho inusitado en la poltica boliviana y un eco de la Revolucin Nacional de 1952. Tal como haba operado el MNR, Barrientos incorpor a dirigentes campesinos al parlamento, aunque estos carecan de voz propia y autonoma poltica. De esta manera, campesinos como el senador Jorge Soliz o el diputado Ciriaco Guzmn, ambos de de Cochabamba, Samuel Marcos Mamani Quispe de La Paz o Zacaras Plaza en Oruro, legitimaban, con su presencia y su silencio parlamentario, al rgimen de Barrientos Ortuo. Como ya sucedi en 1956, 1960 y 1964, en verdad eran verdaderos convidados de piedra. El militar, como otros tantos caudillos en la historia, transform el Parlamento en una Asamblea Constituyente. El 2 de febrero de 1967, promulgaba una nueva Constitucin. Salvo por los pequeos cambios en 1994, a los que nos referiremos ms adelante, aquella Carta Magna tendra vigencia, con algunos cambios, hasta el 2009. En cuanto a los mecanismos de eleccin de la Cmara de diputados se estableci en el artculo 60: Los diputados sern elegidos en votacin universal y secreta, por simple pluralidad de sufragios, y con representacin proporcional de las minoras de votos. En cuanto a los senadores se introdujo una importante modificacin. El artculo respectivo reza: El Senado de la Repblica se compone de tres senadores por departamento, elegidos mediante voto universal directo: dos por mayora y uno por minora, de acuerdo a Ley. Es un principio, del pluralismo jurdico, reconocer el derecho a las minoras de llegar al parlamento y a expresarse el l. En el artculo 63 se establece, en efecto, que la eleccin de senadores se realizar dos por mayora y uno por minora de acuerdo a ley. Este procedimiento regir hasta la Constitucin aprobada a principios del 2010, como veremos luego. En efecto, respecto al sistema de eleccin de diputados, el artculo 60 establece que los mismos sern elegidos por simple pluralidad de sufragios y con
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representacin proporcional de las minoras y se deja el sistema de eleccin a la ley, la cual deber fijar el nmero de titulares y suplentes y se dispone que la renovacin de la cmara ser total. El nuevo criterio fue el de la renovacin total, pues hasta entonces, las cmaras fueron reorganizadas por mitades cada bienio, decidindose la sustitucin a travs de sorteo (Trigo; op.cit: 134). Pese a contar con una slida mayora congresal, el Presidente no pudo evitar que la labor de fiscalizacin de una pequea pero activa minora encabezada por Marcelo Quiroga Santa Cruz y secundada por Walter Vzquez Michel, convirtiera al hemiciclo en un espacio de cuestionamiento a la poltica hidrocarburfera oficial, que se consideraba lesiva a los intereses nacionales. Barrientos, impotente frente a sus argumentos, no tuvo otro recurso que acudir a la fuerza, vulnerar el fuero parlamentario, encarcelar y luego confinar a Quiroga Santa Cruz, bajo la complicidad de la mayora de parlamentarios oficialistas. La medida autoritaria contribuir a hacer ms notoria la disonancia entre el la sociedad civil y el Parlamento y, ms frgil, la legitimidad de esta institucin, considerada un simple apndice del Poder Ejecutivo. Barrientos muri en un extrao accidente, el 27 de abril de 1969. Su vicepresidente, Adolfo Siles Salinas, no logr sostenerse mucho tiempo al mando del Poder Ejecutivo y fue derrocado el 17 de septiembre por el general Alfredo Ovando Candia, comandante en jefe de las FF.AA., acompaado de un grupo de civiles de izquierda nacionalista. stos ensayaron un programa desarrollista y reformista que devolvi las libertades polticas, pero que prescindi de las instituciones de la democracia formal para gobernar. El parlamento fue clausurado y no se reabrira hasta 1978. El golpe fue una expresin, entre otras, de la desconfianza, acumulada por sectores militares, intelectuales y laborales, en el sistema de partidos y en la institucin parlamentaria como agentes que pudieran promover y liderar reformas (o contenerlas). En aquellos aos no se estilaba levantar encuestas, pero, de haberlas, sin duda la reprobacin del Parlamento habra sido alta. Como respuesta, una parte de la sociedad civil, afiliada a toda la gama de expresiones de izquierda, empez a enarbolar la posibilidad de establecer mecanismos de democracia, representacin y deliberacin directa, sin mediaciones electorales ni voto directo. A su turno, el 7 de octubre de 1970 Ovando fue sustituido por el, tambin general, Juan Jos Torres Gonzales, expresin del ala radical del Ejrcito, apoyado por sectores populares expresados en la Central Obrera Boliviana (COB).
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El retiro de los partidos tradicionales y la reorganizacin del movimiento obrero, permitieron que los sectores populares y sindicales ocuparan la escena poltica. No es ste el espacio para debatir sobre las causas de su derrota o de su naturaleza ntima (doble poder?); baste, para nuestro fines, sealar que la Asamblea Popular, instalada en Mayo de 1971, con una composicin corporativa, fuertemente obrerista y con delegados de partidos de izquierda, fue expresin de una corriente que negaba la vigencia de la democracia parlamentaria o que la conceba a la usanza leninista, apenas como un medio pero nunca como un fin en s misma. En agosto de 1971, el ala derechista del Ejrcito, con el apoyo del MNR y FSB, otrora enconados rivales, dio fin al gobierno de Torres Gonzales. A partir de entonces se impuso un rgimen autoritario que suprimi las libertades polticas y sindicales y, obviamente, el Parlamento, que durara siete aos. La omisin de la democracia partidaria y del libre juego de los partidos polticos, dur hasta 1982, con el pequeo e inestable interregno de 1978 a 1980. En Octubre de ese ltimo ao, la democracia formal se restituy aunque careca de una verdadera institucionalidad, a la par que no exista, en el pas, antecedente de una cultura poltica, basada en la tolerancia y el reconocimiento de los derechos del adversario, que facilitara acuerdos entre entidades polticas. La poltica seguir practicndose como guerra, buscando destruir al adversario, como se comprobar durante el Gobierno de Hernn Siles Zuazo, fruto de una coalicin izquierdista que gan los comicios de 1980. Debilitado por su confrontacin con los sectores sindicales y boicoteado por los empresariales, el parlamento derroc a Siles, o al menos contribuy enormemente a desgastarlo, obligndolo a renunciar a un ao del fin de su mandato. Situacin facilitada porque, por primera vez, desde 1952, un gobierno no dispona de mayora en ninguna de ambas cmaras, que quedaron en manos de la oposicin. Es probable que el apelativo democracia pactada, de frecuente uso durante los aos posteriores, fuera tambin un recurso, proveniente de la memoria histrica, para evitar una situacin de inestabilidad al no controlar, el Ejecutivo, el Parlamento que se iba convirtiendo en un dirimidor en la arena poltica. VIII. CRISIS DEL PARLAMENTO Y PRESIDENCIALISMO En las elecciones de junio de 1985, Bolivia dio un giro con la derrota de las fuerzas de izquierda y el triunfo de las opciones llamadas neo liberales. stas, en las dos dcadas siguientes, se empearon tanto en reformar la
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economa, restringiendo el rol del Estado y fortaleciendo el mercado, como en modernizar el sistema poltico, buscando incrementar su eficacia y legitimidad. La experiencia de ingobernabilidad y el recuerdo del acoso a Siles Zuazo, entre 1982 y 1985, marc, sin duda, las conductas posteriores de los dirigentes de los partidos polticos. Adems, y de manera creciente, el voto ciudadano se fue fragmentando, obligando a formar coaliciones cada vez ms grandes en cuanto al nmero de partidos y agrupaciones involucradas. Desde 1985, y hasta las elecciones de diciembre de 2005, que fueron ganadas por Evo Morales, nadie obtuvo una mayora suficiente, como para acceder a la presidencia en forma directa, de modo que quedaba en manos del Parlamento su eleccin y designacin. Ya, en el artculo 67 de la Constitucin de 1839, se haba previsto que corresponda al Congreso pronunciarse en estos casos. Hasta las reformas de 1994, corresponda elegir al primer mandatario de entre los tres primeros votados (como ocurri en 1989, cuando se seleccion a Jaime Paz, que ocup el tercer lugar). Desde ese ao, solamente pudo pronunciarse entre los dos primeros. La primera vez que funcion el procedimiento de acuerdos, que dieron lugar a un presidencialismo parlamentarizado, fue en la eleccin de Vctor Paz, en 1985, cuando se constituy el llamado Pacto por la Democracia, que sustent la aplicacin de las medidas neoliberales, sealada en el Decreto Supremo 21060. Paz Estenssoro, quien fue elegido presidente de la Repblica por una mayora parlamentaria en 1985, aunque era segundo (con el 26%) detrs de la mayora relativa (28%) otorgada a Banzer en las elecciones nacionales. Aprovechando el mecanismo constitucional, la eleccin del ex dictador fue bloqueada porque no pudo concretar una mayora congresal, suficiente para hacerse del poder presidencial. Desde entonces, obtuvo reconocimiento ciudadano (aunque transitorio) y form prctica recurrente de los partidos polticos, cada vez ms pragmticos y dispuestos a incorporarse en coaliciones, paulatinamente, menos afincadas en principios ideolgicos y doctrinales. Durante el gobierno de Paz Estenssoro, la coalicin se mantuvo a nivel parlamentario, pero luego, con Paz Zamora, incluy tambin al Poder Ejecutivo; es decir, cargos ministeriales y otros puestos en la burocracia estatal. En la historia poltica del pas, este artificio fue aplicado reiterada y consistentemente, desde la transicin a la democracia en 1982. De modo que se constituy en un patrn que rega la eleccin de los presidentes de la Repblica.
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El adjetivo de parlamentarizado, atribuido al sistema, es apropiado porque el Presidente es elegido por el Congreso, sobre la base de una mayora parlamentaria construida post electoralmente en negociaciones interpartidarias que aseguran el apoyo parlamentario a la gestin del Presidente y, de esta manera, la compatibilidad entre el poder ejecutivo y el legislativo. Por lo tanto, otro rasgo central de este sistema de gobierno es la analoga con los regmenes parlamentarios, basados en la poltica de coaliciones. De hecho, el principio de pactos y coaliciones ha logrado institucionalizarse, fuertemente, en el comportamiento poltico de los partidos y de las lites polticas, aunque no ha sido formalmente incorporado a la Constitucin Poltica del Estado. Cabe hacer notar que la Constitucin Poltica del Estado, por entonces vigente, estableca para Bolivia un rgimen de gobierno considerado, en la doctrina, como extrao y anmalo. Siempre que se refieren a Bolivia, la mayora de los estudiosos que han participado en el debate sobre presidencialismo y parlamentarismo, han tenido dificultades al tratar de definir nuestro sistema presidencialista. Denominado presidencialismo atenuado, hbrido o mixto, este sistema se basaba en la eleccin del Presidente de la Repblica por voto directo y por la lgica de coaliciones interpartidarias en la eleccin congresal del presidente, llamada comnmente Democracia Pactada. Bolivia es, en este sentido, resultado de un peculiar mestizaje, de estructuras bsicas del rgimen presidencialista con mecanismos parlamentaristas. El rgimen de gobierno es presidencialista, en razn de que el Presidente, como jefe de Estado y de gobierno, est sujeto a un mandato fijo y, aunque es elegido por el Congreso, no depende del apoyo congresal. Sin embargo, el rol del parlamento ha pasado a ser protagnico, porque es la institucin que legitima constitucionalmente a los gobiernos democrticos. Aunque, una vez elegido, el Presidente de la Repblica no puede ser destituido por el parlamento ni su mandato descansa en la ratificacin del voto de confianza parlamentario, su legitimidad depende de la legitimidad congresal y su capacidad de gobierno no es independiente de la mayora parlamentaria que lo ha elegido (Mayorga; 2003.). Como sealamos, el artculo 90 de la Constitucin Poltica del Estado, reformada en 1994, fue el elemento clave del sistema de eleccin presidencial, proporcionando aquel mecanismo formal para la eleccin del Presidente de la Repblica, por va parlamentaria. No sealaba disposiciones especficas acerca de los pactos polticos, pero su principal
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requisito consista en que el Presidente fuera elegido por el Congreso cuando ningn candidato hubiera obtenido directamente la mayora absoluta del voto popular. Contexto que creaba un escenario institucional adecuado para la concertacin y la creacin de coaliciones entre los partidos, dando lugar a la denominada Democracia Pactada. El surgimiento de este sistema de gobierno, descans bsicamente en el arreglo institucional del artculo 90 de la Constitucin, que estableca que el congreso elegir al presidente por mayora absoluta entre, inicialmente, los tres candidatos ms votados; a partir de la reforma constitucional de 1994, entre los dos candidatos ms votados, cuando ninguno de los candidatos a la presidencia hubiese obtenido la mayora absoluta, o ms, de los votos. Esta disposicin constitucional, establecida originalmente por la Constitucin de 1839 y cuyo rasgo central fue el de respetar la mayora relativa del candidato ganador, fue aplicada en dos oportunidades a fines del siglo XIX y las mismas veces en la dcada del cuarenta en el siglo XX5. Ahora bien, la historia contempornea de este mecanismo de eleccin de presidentes, reconoci momentos de difcil tensin y reacciones de rechazo en la sociedad civil y en los propios partidos polticos. El Acuerdo Patritico (AP) que entroniz a Paz Zamora (1989), tras lograr el tercer lugar en la votacin nacional, fue la cara polticamente perversa de este mecanismo. En s mismas, las coaliciones, entre entidades polticas diversas, no son negativas y, por el contrario, forman parte de la reglas de la democracia. Lo que las agot en Bolivia, fue el uso instrumental que a ella le dieron los partidos. Sin embargo, pese a los intentos por democratizar el ejercicio del poder e introducir cdigos ticos en el ejercicio de la poltica, las prcticas patrimonialistas y de cuoteo en la distribucin de cargos, a la manera de un botn, continuaron prcticamente inclumes. Como en su momento advirtiera el analista Ren Mayorga, varios partidos se convirtieron en una amenaza para el sistema democrtico, generando dudas en la sociedad civil sobre su capacidad de representar intereses generales, canalizar demandas ciudadanas y administrar eficazmente al Estado. De acuerdo al mismo entendido (Mayorga; op. cit.), las implicaciones de este proceso fueron las siguientes:
5 Ibid.
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Reforzar las funciones del parlamento, sobre todo al ejercer la atribucin constitucional de elegir a los presidentes de la Repblica; Contribuir al ejercicio del poder gubernamental y crear condiciones de gobernabilidad, a travs de una fusin o interpenetracin real de los mecanismos de decisin del poder ejecutivo y del Parlamento; Superar los conflictos tpicos del presidencialismo en sistemas multipartidistas fragmentados: el bloqueo entre el poder ejecutivo y el Parlamento, el inmovilismo, la tendencia del poder ejecutivo a marginar al Parlamento y a gobernar por decreto. Segn el mismo autor, en la lectura de los partidos que han estado, circunstancialmente, en la oposicin, este sistema de gobierno, vigente desde 1985, habra atentado contra la autonoma del Parlamento y la relacin de los poderes del Estado, previstas por la Constitucin. Se habra creado, de esa manera, un modelo nocivo y hasta nefasto de vnculos entre ambos poderes, a la postre, altamente negativo para la imagen pblica del Parlamento, cuyos principales rasgos salientes seran: La subordinacin del Parlamento al poder ejecutivo, exacerbando as el poder presidencial; La degradacin de la autonoma parlamentaria; La sujecin del trabajo parlamentario a las decisiones tomadas por las cpulas partidarias que no forman parte del parlamento; y La adopcin de decisiones polticas, obligatorias para las bancadas partidarias en el Parlamento, en un mbito extraparlamentario (ibid). Otro resultado de la Democracia Pactada, al correr del tiempo, fue la prdida de legitimidad del Parlamento, que fue acusado de ser un receptculo de acuerdos espurios y de no ejercer su labor de fiscalizacin, dada su proverbial dependencia del Poder Ejecutivo y, particularmente, del Presidente de la Repblica. A partir de 1992 y, sobre todo, durante el Gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada (1993-1997) se produjeron diversas reformas para descentralizar el pas, privatizar la economa, reformar el sistema educativo y el sistema poltico. Pese a las reformas constitucionales introducidas en 1994, que se aplicaron en 1997, con las diputaciones uninominales, la validacin social del Parlamento no aument. Las distintas encuestas muestran que, sin lugar a dudas, en la credibilidad ciudadana, los parlamentarios tenan una ponderacin apenas mayor que la de los partidos polticos, que
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ocupaban el ltimo lugar, con notas de reprobacin. En efecto, un estudio realizado entre 1998 y el 2004, revela que, en una escala de 0 a 100, la ponderacin del Parlamento fluctu ente el 33,7 (2000) y el 37,5 (2004), aunque la escala varia por regiones y sectores sociales, es una de las ms bajas del conjunto de instituciones evaluadas (Segilson, Michell; et.al; 2006:143). IX. LA ASAMBLEA LEGISLATIVA PLURINACIONAL La crisis de legitimidad de las instituciones tradicionales y el desencanto por los partidos polticos que haban gobernado el pas en el ltimo medio siglo, fueron acompaados por una descomposicin de los imaginarios o representaciones, tanto liberal como nacionalista, que sustentaron, desde 1825, la existencia de Bolivia como Estado y nacin monocultural, traducido esto en la historia y la educacin escolar. A no dudar, el intento ms serio de organizar a Bolivia como una "nacin imaginada" (B. Anderson), fue la revolucin Nacional de 1952, cuyo correlato fue la Constitucin de 1967. No hay que subestimar, empero, sus efectos integradores y su potencial de crear referentes e identificaciones uniformes y unitarias, aunque haya perdido peso en el discurso oficial, acusado de ser monocultural, aun en forma disfrazada. Sus limitaciones y la existencia de una nacin clandestina (J. Sanjins), comenzaron a evidenciarse, con fuerza, a fines del siglo pasado, principalmente desde la arremetida del mundo aimara, que ya haba encabezado las rebeliones generales de 1780/81 y de 1899. Enarbol ste, el reconocimiento de la pluralidad. La propuesta adquiri centralidad durante la Asamblea Constituyente y se transform, pese a los remiendos que intent la oposicin, en el ncleo duro de la nueva Carta Magna, sancionada en 2009. Implica la desaparicin del sentido republicano, proclamado desde la Constitucin de 1826? En principio no, pues podran avenirse, con territorios delimitados, dos sistemas polticos y culturales. Finalmente, la idea no es nueva. Ya estaba expresada en las dos Repblicas" que imperaron en el mundo colonial, segn las reflexiones del indgena aimara Nina Quispe (en los aos 30 del siglo XX), y en los hechos. Bajo distintas figuras, ms o menos toleradas, hemos vivido en coexistencia bajo la sombra del republicanismo. Sin embargo, el mayor obstculo (y peligro) es que la plurinacionalidad esconda pretensiones de hegemona y supremaca del mundo indgena, (auto) concebido como un movimiento redentor e iluminista, a la manera de la clase obrera, en los programas marxistas de los '60 del siglo pasado.
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Ahora bien, a principios del siglo XIX, el multipartidismo y los conflictos moderados entre agrupaciones polticas, cedieron hacia una matriz altamente polarizada; por una parte, el Movimiento al Socialismo (MAS) y, por otra, los partidos tradicionales desplazados del gobierno, tras la cada y renuncia de Gonzalo Snchez de Lozada, en Octubre del 2003, a quien sucedi su Vicepresidente Carlos Mesa, en cuyo interregno la crisis de gobernabilidad se hizo ms visible. Sin apoyo poltico partidario y sin tregua por parte de los movimientos sociales, Mesa, imposibilitado de dar una salida institucional, renunci en Junio del 2005, abrindose con ello la convocatoria a elecciones nacionales para Diciembre de ese ao. Los comicios -que deban realizarse recin en Junio de 2007- se anticiparon, impulsados por los partidos tradicionales porque estimaron que una sociedad civil, cansada del permanente asedio en las calles y los conflictos a la que fue sometida en los ltimos aos por los sindicatos y movimientos populares, se volcara a su favor reclamando orden, estabilidad y confianza. No calcularon su propio deterioro y, en Diciembre de 2005, Evo Morales, indgena aimara, gan abrumadoramente en una eleccin convocada en el entendido de que la perdera. El aludido conflicto en la poltica y la manera de entender a la nacin, adems del agotamiento del modelo de economa de mercado, permiti que en el 2002 el MAS, fuerza poltica liderada por el dirigente de los sindicatos cocaleros, Evo Morales, aumentara su votacin, significativamente, y que 3 aos despus, ganara, ante el desconcierto de los partidos tradicionales, la eleccin del 2005 con un porcentaje no visto desde las elecciones, amaadas por el MNR, entre 1956 y 1964. Fue la vacancia hegemnica y la prdida de credibilidad de la clase poltica, la que facilit el amplio triunfo de Morales. Adems, en medio de una significativa fragmentacin social, pareca la nica opcin que representara, a ojos de un electorado disponible a nuevas creencias, una renovacin del sistema. Pese a su carcter fuertemente interpelador de las estructuras de mediacin y liderazgo clientelar, Evo Morales no es exactamente el clsico outsider, aunque comparte alguno de los rasgos, como su discurso de redencin y antisistmico, no exento de cierto autoritarismo. No obstante, no proceda de fuera del sistema poltico ni lo cubra un manto de anonimato. Tena, en cambio, larga tradicin y visibilidad como dirigente sindical y parlamentario, acumulacin que ayud a posicionar su liderazgo y ganar la eleccin. Tampoco renegaba de la poltica y, por el contrario, buscaba potenciar y revitalizar el espacio pblico con un soporte partidario y de identidad definida.
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La votacin de Morales del 53,7% no tuvo precedentes en la historia boliviana de las ltimas dos dcadas de vida democrtica. Los resultados muestran que alcanz proporciones del 70% al 90% de los votos en las zonas indgenas y populares. All encontr el MAS el grueso de su electorado. Los pobres, votando masivamente por ellos mismos, constituan una autoafirmacin sin precedentes en Bolivia, pero era lo esperado. Para esa contundente victoria, el MAS no necesit de la izquierda tradicional, por dems debilitada y, prcticamente, sin insercin social; aunque recicl a antiguas figuras izquierdistas y nacionalistas en su lista de parlamentarios, en su gabinete y en el nuevo Poder Ejecutivo. Aunque falta un necesario recuento cuantitativo, la composicin social, tnica y de gnero cambi sustantivamente tras la eleccin del 2005. Claramente, el MAS cont con representante de sectores sociales con los cuales haba tejido alianzas. Introdujo esta representacin una mayor independencia y actitud de deliberacin en el parlamento? De una manera u otra signific un retrato de la diversidad social, de clase, de gnero y tnica del pas. Cuando esta tendencia empez a vislumbrase en las elecciones del 2002, algunos analistas afirmaron que, pese a que la representacin social aument con la llegada al hemiciclo de sectores populares, en un nmero antes nunca visto, la calidad del trabajo parlamentario no mejor en relacin a situaciones precedentes (Mancilla, HCF;2004). En todo caso, aunque falta un anlisis detenido, es visible que, del 2006 hacia adelante, el rol primordial del Presidente y del poder Ejecutivo se ha impuesto sobre el rol fiscalizador de sus militantes, convertidos en parlamentarios y parlamentarias. Como ocurra en el pasado, las grandes determinaciones se toman en el Palacio Presidencial. La crisis de los partidos tradicionales alcanz tambin al Parlamento y al rgimen de la Democracia Pactada que, como sealamos, se haba sustentado con coaliciones cada vez ms grandes y con parlamentos cada vez ms dependientes del Ejecutivo, a fin de garantizar la gobernabilidad o sea la estabilidad presidencial (Seligson, Mitchell, et. al. 2005). Gracias a su amplia votacin, y acorde a su visin de la poltica, Morales renunci a los pactos parlamentarios y decidi gobernar solamente apoyado por su partido. Morales confront dura resistencia de la oposicin, que us el hemiciclo (principalmente el de Senadores donde conservaban la mayora) como tambin las calles, para demorar sus planes de reforma poltica y social. Esta confrontacin fue ms intensa durante la Asamblea Constituyente del 2006 y el 2007, la misma que, en contraste con las anteriores de la
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historia Republicana, se caracteriz por su amplia representacin social. Finalmente, el Ejecutivo logr imponerse. La constitucin, prevaleciente desde 1994, se descart, y la naturaleza del mismo Estado se modific radicalmente, al pasar de monocultural a pluricultural. Se establecieron, en asociacin, nuevos sistemas de representacin y ejercicio de ciudadana, iniciando una etapa, sin antecedentes, en la historia parlamentaria boliviana. En otros trminos, la Constitucin sancionada el 2009, sera la anttesis de la de 1826, fruto, esta vez, de otros actores sociales y tnicos, ausentes en la fundacin de la Repblica. La Nueva Constitucin fue aprobada en Oruro, en Diciembre de 2007, e introdujo cambios notable en la definicin de pas, sustituyendo la nocin republicana por la de Estado Plurinacional y cambiando el sistema de representacin en el Parlamento, al cual se dio el nombre de Asamblea Legislativa Plurinacional (artculo 145). Los conflictos sociales, promovidos por los partidos opositores y la llamada Media Luna, demandaron de una tarea de concertacin, ya no en la Asamblea Constituyente sino, paradjicamente, en el cuestionado Parlamento que, quiz por primera vez en el siglo XXI, fue convocado a cumplir su rol y a generar consensos. Senadores y Diputados, de diversas tendencias polticas, se dieron a la tarea de compatibilizar y, en su caso, variar la Carta Magna aprobada en Oruro (Romero, etl.al; 2009). Entre las modificaciones ms importantes, estuvo la incorporacin del Rgimen de Autonomas (se realizaron 46 modificaciones en el captulo respectivo). En relacin a la representacin, se sustituy el artculo 147 que seala que solamente existiran, en la Cmara Baja, 127 miembros elegidos y elegidas con base en criterios territoriales y poblacionales, en circunscripciones uninominales; por otro lado, reconoca que, de los 130 integrantes, la mitad sera electa por circunscripciones plurinominales y el resto de forma uninominal (artculo 146). En cuanto al Senado, en su artculo 148, seal que estara conformado por 36 representantes, electos en circunscripcin departamental y mediante el sistema proporcional. Finalmente, en relacin a las Circunscripciones Indgenas, otro tema polmico: se redujo su nmero (en el texto aprobado en Oruro se hablaba de la participacin proporcional de las naciones y pueblos indgena originarios) y se establecan lmites sociales y geogrficos para su creacin (ibid). El artculo 146, seala que: Se establecern solamente en el rea rural y en aquellos departamentos donde estos pueblos y naciones indgena originarios campesinos constituyan una minora poblacional.
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Solo luego de que Evo Morales, en su calidad de Presidente de la Repblica y junto a otros lderes sociales, se declarara en huelga de hambre, en protesta por la dilacin congresal al tratamiento de una ley electoral transitoria (LET), el 14 de abril de 2009, el parlamento dio paso a la norma que regira los primeros comicios nacionales del Estado plurinacional. Entre los cambios ms importantes se hallan: Voto en el extranjero Bolivianos residentes en el extranjero obtiene el derecho a votar para elegir presidente y Vicepresidente. Mecanismo de conversin asignacin de escaos en la Cmara de Senadores Se modifica el sistema de mayoras y minoras, en favor de representacin proporcional, por medio de divisores naturales. Nmero de senadores Se aumenta, de tres a cuatro senadores por Departamento, sumando 36 en vez de 27. Circunscripciones Especiales Indgenas Se crean ocho circunscripciones para pueblos indgenas originarios, en las cuales la eleccin de autoridades no se realizar por normas liberales o republicanas sino por usos y costumbres, lo que otorga un carcter dual al sistema poltico bolivianos, por primera vez desde 1825. En cumplimiento de la disposicin, emanada de la nueva CPE, que estableca el plazo de 60 das desde su promulgacin, para sancionar un nuevo rgimen electoral transitorio, el 6 de diciembre de 2009 se estren la ley, con la eleccin del Presidente, Vicepresidente y la conformacin de una Asamblea Plurinacional. Con un contundente 64% de los votos, a favor del partido oficialista (MAS), se revierte el peso poltico de aquellas fuerzas partidarias de derecha que, replegadas en el Senado, se haban convertido en un freno irrebatible para las polticas de cambio del gobierno. En manos del pueblo por decisin de cada uno de los ciudadanos de la patria el Senado dejaba de ser, en palabras del vicepresidente de la Repblica, un instrumento de manipulacin y sabotaje, en manos de grupos de poder neoliberal ajenos a los intereses de la patria. A partir de este histrico logro, del viejo Congreso ya no quedaba nada, se haban rebatido las voces del ltimo bastin que le quedaba a la oposicin. La nueva ley electoral transitoria contiene 76 artculos, entre los que se destacan el levantamiento de un nuevo padrn electoral biomtrico (con
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fotografa y huellas dactilares digitalizadas); la creacin de siete circunscripciones especiales indgenas, en lugar de las 14 inicialmente aprobadas por el oficialismo de la Cmara de Diputados; y el inicio del voto de bolivianos que viven en el extranjero. Adems de regir el proceso electoral nacional del 6 de diciembre de 2009, entre sus atribuciones, se establece el regular el procedimiento de consulta popular, a travs de referndum, sobre lo establecido en el artculo 274 de la Constitucin Poltica del Estado y controlar y dirigir los sufragios regionales para Gobernadores (y alcaldes) a realizarse en abril de 2010. En su artculo tres, se establecen los principios que ordenan esta ley: Soberana: Por el que esta Ley tiene, como fin, garantizar el respeto a la voluntad del pueblo boliviano, expresada en el proceso electoral de diciembre de 2009 y abril de 2010 y las consultas populares que podran realizarse durante la vigencia de la presente Ley. Publicidad y Transparencia: Por el que todas las actuaciones del proceso electoral son pblicas y se garantiza el acceso irrestricto, de\ las partes involucradas y de la ciudadana, a la informacin que en l se genera, al conocimiento y fundamentacin de las decisiones administrativas, tcnicas y operativas que tomen las autoridades electorales, as como al uso y destino de los fondos pblicos asignados para cumplir sus objetivos. Preclusin: Por el que las etapas del proceso electoral no se repetirn ni se revisarn. Independencia: Por el que los rganos electorales no estn sometidos a ningn otro rgano del Estado. Imparcialidad: Por el que los miembros del rgano electoral deben asumir acciones, tomar decisiones y realizar actos administrativos y jurisdiccionales, slo en sujecin a la Constitucin y la ley electoral transitoria. Legalidad y jerarqua normativa: Por el que los miembros del rgano electoral, deben aplicar, con preferencia, lo dispuesto por la Constitucin Poltica del Estado, respecto a cualquier otra disposicin, la ley electoral transitoria, respecto a otras leyes, decretos o resoluciones, y los Decretos Supremos que reglamenten la presente ley, respecto a otros Decretos y otras resoluciones. En el marco de los derechos polticos, se reconoce, en concordancia con lo dispuesto por la CPE, la equidad e igualdad de condiciones entre hombres y mujeres para la participacin ciudadana.
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Asimismo, han merecido su atencin, los aspectos de la democracia participativa; en tanto, el principio del voto universal se complementa con la obligacin del rgano electoral de introducir la participacin de organizaciones polticas de las naciones y pueblos indgena originario campesinos y no solo la de partidos polticos, agrupaciones ciudadanas o alianzas. El sistema de distribucin de escaos del actual Cdigo, producto de la antigua CPE, dispone un sistema de votacin limitada, es decir de minoras y mayoras, para senadores; el sistema proporcional, para los diputados plurinominales; y para el caso de diputados uninominales el sistema de mayora simple. Atendiendo a la nueva CPE, el nuevo Rgimen Electoral dispone el sistema de distribucin proporcional plural para senadores y sistema proporcional para diputados, aunque se mantiene el sistema de mayora para diputados uninominales y especiales, reformando toda la poltica de asignacin de escaos parlamentarios, en ambas cmaras. Las voces crticas a la Asamblea y a la nueva constitucin, sealan que su aprobacin se produjo sin consensos, que las autonomas y la fracturas tnicas podran desmembrar el pas, que existen ciudadanas con derechos diferenciados, privilegiando a los indgenas sobre el resto, y que la Democracia Directa pone lmites a la democracia institucional y desprecia los equilibrios de la democracia representativa (Gamboa Rocabado, 2009). El referndum convocado para el 25 de Enero del 2009, dio como resultado que el 69% de los participantes se pronuncie por aprobarla, contra un 39% que la rechaz. As, fue promulgada por el presidente Morales, el 7 de febrero de 2009. X. INDGENAS, MUJERES Y EL NUEVO PARLAMENTO El sistema poltico naci en Bolivia en 1825, como vimos, concediendo derechos polticos solamente a los varones, letrados y con recursos econmicos. Quedaron fuera del pacto, las mujeres y los indgenas ( y, por supuesto, las mujeres indgenas) aunque esta condicin no les impidi participar del proceso poltico del pas, pero lo hicieron desde fuera del sistema formal y parlamentario, pues, acudieron a la protesta y a la revuelta, para hacer escuchar sus voces y defender sus derechos. Escogemos, en la ltima parte de nuestro recorrido, analizar los cambios en la composicin de la representacin social parlamentaria, que hoy tiene el mayor nmero de mujeres e indgenas, para ilustrar las modificaciones
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en la naturaleza de gnero y tnica. An es temprano para establecer si esta situacin habr de mejorar la calidad del debate y el desempeo de las respectivas Cmaras, pero, a no dudar, es un claro indicador de la democratizacin del sistema poltico, que todava no est exenta de desafos y contradicciones. En ese sentido y como contraste, las elecciones Generales de Diciembre de 2010 trajeron un fenmeno novedoso que ya se insinuaba desde el 2002, la presencia de actores, anteriormente olvidados, en el parlamento. En el 2002, ya el MAS introdujo una policroma social y tnica en sus listas, las que ampli en el 2009. Aunque no podemos ofrecer un recuento estadstico del porcentaje de representantes indgenas, basta ver los rostros de los nuevos diputados y diputadas, as como su vestimenta, para darse cuenta del cambio en la composicin que sufri el Parlamento Nacional. Esto se ampli, adems, con las ocho circunscripciones espaciales indgenas que eligen sus propios representantes. Nunca antes, en la historia boliviana, hubo una representacin de origen rural en esta magnitud. En gran parte, esto fue posible por la uninominalidad para la eleccin de diputados, que empez a aplicarse en 1997; slo que por entonces los candidatos y las candidatas procedan, en su generalidad, de entre los residentes de los pueblos y no de las comunidades campesinas e indgenas. Por otra parte, en Bolivia, el ejercicio de los derechos polticos de la mujer data recin de mediados del pasado siglo. La medida, como analizamos anteriormente, se inscribe en el marco de la Revolucin Nacional de 1952 y tiene, como antecedente ms lejano, la historia de las luchas femeninas, desde principios del siglo XX, por conquistar ciudadana. En este plano, recordemos que el hito ms importante lo constituye 1947 y 1949, cuando muy pocas mujeres, las que pertenecan al privilegiado mundo de las que saban leer y escribir, tienen su primera experiencia en la construccin de poder poltico, accediendo al derecho de sufragio, slo para los comicios municipales 6. De tal suerte, en 1952, con el voto universal, se abrieron formalmente las compuertas de la ciudadana poltica para las mujeres; independientemente de su condicin social, tnica o econmica. Sin embargo, un rasgo que perdurar a lo largo del tiempo es que no logr, de inmediato, desarrollar su capacidad de convertirse en titular del poder sino, tan solo se desarroll su aptitud para servir de masa electoral.
6 Agradecemos
la colaboracin de Mara Lourdes Zabala Canedo, en la redaccin de esta parte.
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Situacin que empezar a cambiar luego de los sobresaltos y huellas dejadas por las dictaduras militares de los '70. Los aos '80 del siglo pasado marcan, para Bolivia, la reconquista y lenta consolidacin de la democracia representativa. Es precisamente en esta coyuntura que se visibiliza y actualiza el antiguo, como persistente, tema de la omisin de las mujeres de los lugares centrales del poder del Estado. De tal suerte, que se hace patente la existencia de una ciudadana que podramos calificar de restringida, puesto que slo reconoce a las mujeres como mera masa electoral, antes que sujetos de representacin de la voluntad popular. Por su parte, la dcada de los '90 del siglo XX, inaugurar un nuevo hito en la disputa femenina por ampliar su ciudadana. Es un escenario de profundas reformas y de modernizacin estatal e institucional que emprenden, las lites polticas bolivianas, al calor de la avanzada del neoliberalismo en Amrica Latina. Las mujeres buscaban articular y permear la agenda de estas reformas, visibilizando la desigualdad sexual en la composicin de los cimientos de la representacin y del manejo en los asuntos de poder poltico. Pusieron de manifiesto, entonces, las notorias brechas de participacin entre hombres y mujeres, que se instalaron en el perodo de 1982-1993, que la democracia, por ms de una dcada y media, no pudo remontar. As, en el marco de aquellas reformas institucionales, se plante por primera vez la necesidad de desbloquear su ciudadana poltica. Se trat de remontar los dficits de representacin, que se hacen patentes en los espacios de decisin, como el parlamento y el poder ejecutivo. Esto es revertir las notorias brechas entre hombres y mujeres en el Parlamento, los partidos polticos, el poder ejecutivo, los gobiernos municipales y otros rganos institucionalizados de la sociedad civil (sindicatos, etc.). El intento ms relevante, por recomponer este escenario, coincide con el impulso de las mujeres por introducir, en la economa jurdica del pas, un sistema de cuotas que garantice la inclusin de un porcentaje mnimo de mujeres en las listas electorales para la conformacin del Poder Legislativo. Esta medida de accin positiva, que se inspira en la necesidad de superar y corregir situaciones de discriminacin de gnero y hacer efectivo el cumplimiento del principio de igualdad de derechos y oportunidades, consagrado en las Constituciones y compromisos internacionales (fundamentalmente CEDAW) es un desafo que, en muchos pases de
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la regin, es adoptado por sus legislaciones nacionales; entre ellas se tiene la experiencia de Argentina, Colombia, Brasil y otros. Bolivia no estuvo ajena a estos procesos de democratizacin de gnero, que impulsaron y alimentaron cientos de mujeres en el Continente. De tal manera que se incluy, en el cuerpo jurdico que regula la actividad electoral, la llamada ley de cuotas que, desde 1997, obligaba a los partidos a incorporar en sus listas nacionales, para la conformacin del poder Legislativo, a un mnimo de 30% de mujeres (que luego, esto que quera decir piso, se convierte en techo), distribuidas de tal manera que de cada tres candidaturas, una por lo menos deba ser mujer (para asegurar la franja de seguridad). En rigor, el objetivo de esta medida era abrir la oferta electoral, mejorar las posibilidades para que ms mujeres fueran partcipes del hecho electoral y, por lo tanto, aumentar sus expectativas de salir electas. Esta medida, como se pudo constatar despus, no se tradujo automticamente en ms curules para las mujeres, pues slo aument sus probabilidades y mejor sus expectativas de ser elegidas. Con la idea de que esta medida de accin positiva, distorsionara el mercado poltico, los partidos se opusieron a que este mecanismo operara en las candidaturas uninominales a diputados. De modo que solo ingres a las candidaturas de diputados plurinominales. Asimismo, se cuestion la posibilidad de aplicar la cuota en las candidaturas a Senadores, establecindose, finalmente, un 25% de candidaturas femeninas en las listas electorales. De todas maneras, el nmero de diputadas titulares se increment de 10, en 1993, a 13, en 1997, lo que represent un incremento del 30%. En cuanto a las diputaciones uninominales, donde no operaba la Ley de Cuotas, slo se produjo la eleccin de dos mujeres diputadas. En el Senado se reprodujo la situacin de 1993, al mantenerse, para 1997, la presencia de una sola mujer titular (3.7%). En 1999, se ampli el tema de las cuotas a la eleccin municipal, que incorpora la alternancia, que se vuelve mandato constitucional en el 2009. La Constitucin Poltica del Estado, sancionada el 2009, y la Ley del Rgimen Electoral Transitorio establecen la paridad de gnero y alternancia en las listas de postulantes a diputados y senadores que, aunque no todos los partidos cumplieron, permiti que el numero de parlamentarias, tanto de senadoras (47% del total) como de diputadas (28% del total) alcancen, actualmente, un nmero indito en Bolivia y, probablemente, en el mundo; superando el porcentaje ms alto, hasta entonces alcanzado en el pas, el ao 2002 cuando existan 18,5% de
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mujeres en Diputados y 14,81% en la Cmara de Senadores. En sta, en la gestin 2010, Ana Mara Campero fue electa como la primera mujer en ocupar la presidencia de esa Cmara. En la de Diputados, en otro contexto, Lidia Gueiler tuvo la misma designacin en 1978. El impacto de esta masiva irrupcin en poltica y en la agenda de las propias mujeres, an est por verse. En todo caso, en lo que hace a las mujeres del MAS, parecen alejarse de la agenda feminista que prevaleci a fines del siglo pasado e inicios del presente (Cabezas; 2008). A MANERA DE CIERRE En la historia de las Constituciones de Bolivia se puede observar una clara adscripcin al principio liberal de la separacin de poderes. Desde Montesquieu, en el Espritu de las leyes, la clsica divisin, entre los rganos de poder legislativo, ejecutivo y judicial, responde a la necesidad de asegurar la libertad individual y oponerse a la concentracin del poder y al gobierno de la tirana. sta es la base de los dogmas ms famosos que constituyen el fundamento del constitucionalismo moderno. Todo estara perdido si el mismo hombre, el mismo cuerpo de personas principales, de los nobles o del pueblo, ejerciera los tres poderes, el de hacer las leyes, el de ejecutar las resoluciones pblicas y el de juzgar los delitos o las diferencias entre particulares (citado en Dermizaki; 2007). Los textos constitucionales, a su vez, han previsto controles entre las distintas funciones u rganos de poder, de modo que sea posible la coordinacin y la complementacin entre ellas. Los controles de un rgano sobre otro ocurren, por ejemplo, cuando el Ejecutivo veta u observa una ley sancionada por el Legislativo. Dentro de un mismo rgano de Poder, los controles tambin operan, generando pesos y contrapesos, como es el caso del Poder Legislativo, en el que una cmara aparece como revisora de proyectos de ley que provienen de la cmara de origen. O cuando el Poder Judicial anula, por inconstitucional, una ley del Legislativo. Dada la inestabilidad poltica del pas, los conatos y golpes de Estado, la presin de los caudillos, la dbil institucionalidad democrtica del primer siglo del periodo republicano, la relacin entre el Parlamento y el Poder Ejecutivo ha estado signada por el predominio del segundo, con el consecuente avasallamiento de los otros poderes. No slo porque el jefe de Estado asume distintas funciones (jefe de Estado, jefe de la administracin pblica, jefe de las Fuerzas Armadas) sino porque, frecuentemente, es
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autorizado a legislar por delegacin o ejercer competencias que no le corresponden. Recogiendo tendencias ms contemporneas, que corresponden a periodos de vigencia de regmenes democrticos representativos (dcada de los '80 y '90 del siglo pasado), se puede observar que, a pesar de que las Constituciones sancionan un sistema poltico de presidencialismo restringido, el Poder Ejecutivo subaltern al Legislativo, privndolo de autonoma. Esto fue posible a travs de la conformacin de coaliciones de gobierno, la denominada democracia pactada con una mayora en ambas cmaras, que aseguraba la aprobacin de las iniciativas del oficialismo; situacin que cambi, en los albores del presente siglo, con las crisis de los partidos tradicionales, que hicieron un uso patrimonial de los acuerdos polticos, desgastndose y desgastando las coaliciones multipartidarias como forma de construccin de mayoras gubernamentales, eleccin del Presidente y administracin del Poder Ejecutivo.
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LIBRO II II CAPTULO
APUNTES DE DERECHO PARLAMENTARIO

Germn Gutirrez Gutirrez Gantier Germn Gantier
Germn Gutirrez Gantier
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I. INTRODUCCIN Es cierto que cuando se habla de parlamento y parlamentarismo se hace referencia al periodo que comprende desde 1789, ao de la Revolucin Francesa, hasta nuestros das. Sin embargo, existen precedentes abundantes en Europa, con el nacimiento, desarrollo y consolidacin de instituciones polticas llamadas, unas veces, estados generales, otras, cortes o estamentos, para, finalmente, asumir el denominativo comn de parlamento. Se puede afirmar que el parlamento del Medioevo es un precedente interesante, habida cuenta de la existencia de ntidas influencias en el desarrollo del parlamento moderno, al que aporta algunos principios bsicos y, sobre todo, su base funcional; aspectos que sern vistos a continuacin. El parlamento, segn los britnicos, surge en Europa en el siglo XII, particularmente en el reinado de Enrique II, en 1154. En principio, se lo denomin Magnun Concilium, la primera palabra, en espaol significa mucho, con fuerza, con ruido y la segunda palabra enlace, reunin. Despus, cuando los vasallos se unen a la corona, se denomin Commune Concilium, la primera palabra, en espaol significa ciudad; la segunda palabra, como se ha indicado, enlace, reunin. A pesar de la existencia del Magnun Concilium y del Commune Concilium, la conformacin del parlamento fue unicameral durante casi dos siglos, de 1154 a 1331; recin en 1332 adquiri la figura bicameral, con la existencia de dos cmaras, una, la de los Lores y, otra, la de los Comunes, que perviven hasta nuestros das. Formalmente, el parlamento nace en 1215, con la Carta Magna de Juan Sin Tierra, que limitaba el poder real y que es la base de las libertades en Inglaterra. En un inicio, se utiliz la expresin colloquia que significa conversacin, pltica o tener frecuentes conversaciones y a partir de 1236 se utiliz el trmino parliament. Sus funciones se van prefigurando con dificultad, por lo que, recin en 1297, surge la facultad de aprobar tributos y las asignaciones econmicas del rey. Ya en el siglo XIV aparecen las funciones legislativa, jurisdiccional y de control, que son recogidas formalmente por el Bill of Rights de 1689. Otros antecedentes se encuentran tambin en Espaa, en 1188, con la Asamblea del Reino de Len, donde se instalaron las Cortes. A finales
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del siglo XII, con la participacin de otros reinos, se constituyen las Cortes Espaolas como mecanismos de consulta estamental, empero, con la reafirmacin del absolutismo, perderan varias de sus competencias y, prcticamente, desapareceran por siglos, para reaparecer en 1812, producto de la invasin de Napolen a Espaa. Respecto al origen de Las Asambleas en Europa, existen diversos criterios, mientras unos sostienen que su origen est en las instituciones germnicas (Mayer), otros lo encuentran en ciertos organismos feudales (fustel de Coulanges) y tambin en el espritu corporativo de la Edad Media (Gierre). En el parlamento, como en las cortes, slo participaban las clases dominantes y su principal actividad era mantener sus privilegios frente al rey. Por otro lado, los parlamentarios estaban sujetos al mandato imperativo de sus mandantes, por lo que su accionar tena un alcance circunscrito a su sector o estamento 1. Las asambleas representativas aparecen con la incorporacin del denominado Estado Llano que, junto a los nobles y a la jerarqua eclesistica, conformaban nuevos cuerpos deliberantes, empero, las dificultades y trabas puestas al Tercer Estado y el poder absoluto de los reyes obstaculizaron el funcionamiento de las Asambleas, al grado que tuvo que ser la Revolucin Francesa, en 1789, la que reponga la Asamblea, convocando a los Estados Generales para constituirse en la Asamblea Nacional. Slo dos procesos de impacto universal, cuales fueron la dictacin de la Constitucin Americana (1787) y la Revolucin Francesa (1789), provocaran un cambio radical en la forma de concebir los parlamentos o cortes, con la implementacin de funciones, producto de esos procesos. Sobre todo en la revolucin francesa que permiti la instauracin de un nuevo orden (la estructuracin del Estado Moderno), con la destruccin del sistema feudal, la afectacin a la monarqua absoluta, la instauracin de la Repblica (de corte liberal) como forma de gobierno, la Declaracin de los Derechos del Hombre y los Ciudadanos, y la difusin de ideas democrticas. Los Estados Generales estaban conformados por representantes de los distintos estamentos, sus deliberaciones se daban por separado y tena
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Estrato de una sociedad, definido por un comn estilo de vida o anloga funcin social. Estamento nobiliario, militar, intelectual. || 2. En la Corona de Aragn, cada uno de los estados que concurran a las Cortes. Eran el eclesistico, el de la nobleza, el de los caballeros y el de las universidades o municipios. || 3. Cada uno de los dos cuerpos colegisladores establecidos por el Estatuto Real, que eran el de los prceres y el de los procuradores del reino.
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un voto cada uno de ellos. Debido a su marginacin, el Tercer Estado convoca a la Asamblea Nacional Constituyente, para imponer el nuevo orden. II. FORMAS DE GOBIERNO Es necesario identificar, para comprender mejor el concepto de representacin poltica, las actuales formas de estado y gobierno y en cul de ellas se incorpora la representacin poltica. Histricamente se han formulado dos formas de gobierno clsicas: la monarqua y la repblica. La clsica forma de gobierno se encuentra particularmente en el pensamiento de la Grecia Antigua como Platn y Aristteles, que crean que el nmero de personas que tenan el poder defina la forma que adquira el gobierno. Si el gobernante era uno, estbamos ante una monarqua. Si eran unos pocos (que habitualmente se consideran a s mismos como selectos) sera una aristocracia. Y si la decisin recaa en todos (o en el pueblo) se trataba de una democracia. stas seran las formas de democracia pura o ideales. 2 Sin embargo, estas formas pueden degenerarse, con lo que aparecen las formas impuras. Debido al mal uso de poder, la monarqua degeneraba en tirana, la aristocracia en oligarqua y la democracia en demagogia. A decir de Pedro Planas, al querer aplicar estas categoras en nuestra poca, difcilmente acertaramos en la seleccin. Por ejemplo, el rgimen presidencial estadounidense sera una monocracia, por la presencia de un presidente poderoso que encarna el manejo del poder centralizado, pese a la existencia de un parlamento y un Poder Judicial independientes. De igual forma, si se habla de democracia, ya no es la cantidad lo que interesa sino cules son los valores democrticos que rigen la vida, en un determinado Estado, no se puede considerar democrtico que una mayora atropelle los derechos de una minora, como tampoco podra considerarse democracia a un sistema autocrtico, aunque tenga, a su favor, casi a toda la poblacin 3
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Pedro Planas, Regmenes Polticos Contemporneos, Fondo de Cultura Econmica, Fundacin Friedrich Ebert, Per, 1997. 3 Id.
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De igual modo, la monarqua encarnada en el poder absoluto del monarca, tuvo una evolucin hasta la aparicin de la monarqua democrtica, proceso en el que el monarca fue, poco a poco, concediendo sus exclusivas potestades a su gabinete o al parlamento. La Revolucin Francesa, de 1789, fue definitoria en este proceso porque modifica, drsticamente, la concepcin de soberana que en el Antiguo Rgimen estaba fundada en la autoridad absoluta del Rey, con la concentracin de todas las funciones de gobierno en sus manos, por lo que, frente a esta forma de soberana, se contrapone la soberana nacional, en la que los ciudadanos, jurdicamente iguales y titulares de la soberana, la ponen por encima de la autoridad del Rey, con la afirmacin de que el Tercer Estado es Todo 4, con lo que la Francia estamental desaparece para dar espacio a la nacin representada por los miembros del Tercer Estado que, reunidos en una gran Asamblea, asumieron el rol de poder constituyente en nombre de la Nacin y se denominaron Asamblea Nacional Constituyente. La monarqua transcurri 5 por las siguientes etapas: a. Monarqua absoluta: Es la fase de concentracin del poder, el Monarca es gobernante y legislador. La nocin de soberana se deposita en su voluntad, su persona es inviolable e irresponsable por sus actos y puede asumir un carcter sagrado. b. Monarqua constitucional: Plantea limitar las potestades del monarca a travs de una constitucin, que es la expresin de la soberana nacional. c. Monarqua semiparlamentaria: El Rey es reconocido como Jefe de Gobierno por el parlamento. d. Monarqua parlamentaria. El Rey trata de armonizar sus polticas con las preferencias del parlamento, con la eleccin de un gabinete acorde con la mayora parlamentaria. La Repblica, pese a tener sus antecedentes en la Grecia Antigua, en la actualidad se la vincula con los siguientes procesos: a. La independencia de las trece colonias norteamericanas, en un proceso que parte en 1776. b. La Revolucin Francesa, de 1789, y su desarrollo posterior, sobre todo 1792-1793.
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Pedro Planas, Regmenes Polticos Contemporneos, Fondo de Cultura Econmica, Fundacin Friedrich Ebert, Per, 1997. 5 F. Javier Daz Revorio, Textos Constitucionales Histricos, Palestra Editores, Lima, 2004.
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En los procesos independentistas que se consolidaron en el siglo XIX, en Latinoamrica, se tuvo un determinado pensamiento sobre la forma de gobierno que adoptaran las nuevas naciones. En Espaa, los debates de las Cortes de Cdiz tuvieron una influencia significativa en la aprobacin de la Constitucin Espaola de 1812, que asumi el modelo liberal monrquico con el reconocimiento de algunas libertades, empero, el retorno de Fernando VII les oblig, nuevamente, a regresar al pasado, aunque quedaron, en la conciencia de la gente, varias aspiraciones (como que la constitucin sea sancionada por el pueblo). Y no dej de estar en el anlisis el tema de la monarqua, por ello, la primera disyuntiva planteada fue entre construir una nueva forma de monarqua o asumir la repblica como forma de gobierno. Sin lugar a dudas, el modelo norteamericano fue referencia obligada con la declaracin de su independencia, en 1776, y la primera Constitucin dictada en 1787, considerada un modelo para varios pases que, al haber iniciado y concluido sus luchas independentistas, optaron por la repblica como forma de gobierno. Entonces, la estructuracin de las constituciones tiene dos fuentes invariables: la norteamericana y la francesa. Estados Unidos influy polticamente, en particular, con la incorporacin del federalismo y del sistema presidencial de gobierno, que adoptaron todos los pases, mantenindolo hasta nuestros das, unos con mayores matices que otros, pero presidencialismo al fin. En cuanto a Francia, la influencia se tradujo en la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, proclamados universalmente; la instauracin de la repblica como forma de gobierno en reemplazo de viejo rgimen monrquico; las categoras de poder constituyente y poder constituido; y el modelo del parlamento, que fueron incorporados en nuestros textos constitucionales y en la estructuracin de los Estados nacientes. Tambin fue importante la influencia espaola, con la incorporacin de instituciones claves como el Cabildo Indiano, que es la institucin que ms dur y que pervivi hasta nuestros das, como fuente del poder poltico, de autoridad y de representacin popular, que se ha traducido en la Repblica, en los municipios y en formas actuales de democracia directa.
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Como se tiene dicho, las naciones nacientes asumieron el presidencialismo, en la medida en que requeran de una institucin fuerte que evitara las dispersiones propias de la poca. Progresivamente, se fueron introduciendo algunos elementos del parlamentarismo, como los Consejos de Ministros, el voto de censura, la interpelacin parlamentaria, etc. El primer pas en introducir estas figuras fue Per, en 1857. En la actualidad, la mayora de los pases del rea las han incorporado en sus textos constitucionales. En Bolivia, por ejemplo, se incorpora, con claridad, la iniciativa de la censura en el texto constitucional de 1880, con el fin de obtener una modificacin en el procedimiento poltico, siendo suficiente el voto de la mayora absoluta. III. LA REPRESENTACIN La palabra asamblea, cualquiera sea su denominacin (parlamento, legislativo, etc.), se aproxima al concepto de representacin poltica, que no siempre tuvo el mismo significado. Sobre todo en las democracias occidentales, la asamblea se identifica con elecciones peridicas y, como hoy la entendemos, tiene su origen en el siglo XVIII, con el llamado constitucionalismo, a travs de la ficcin del mandato representativo y de la distincin entre democracia directa e indirecta. De ah se entiende que los ciudadanos, iguales entre s, no actan por s mismos sino por intermedio de mandatarios, los que reciben el mandato del elector. Sin embargo, no parece muy exacto, como apunta Schmitt, encasillar sin ms a esta democracia representativa o indirecta como una simple subespecie de la democracia; lo representativo es en ella precisamente lo no democrtico, la impureza o mixtura de desigualdad que altera la terica. Entonces, parece que los representantes actan por el querer de la nacin; pero en realidad actan para s, por s mismos, per se, independientemente, y la nacin se limita a sancionar, a largos intervalos, su actuacin, o a elegir entre las opciones que le presentan ya prefabricadas.6 La democracia directa identifica al referndum como un mecanismo actual, en la mayor parte de las democracias avanzadas, cuya prctica est reservada a circunstancias extraordinarias.
6 Bobbio,
Norberto y Matteucci Nicola, Diccionario de Poltica, Siglo XXI editores1988.
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El papel de los representantes se ha centrado en el debate de tres modelos interpretativos alternativos 7: a. La representacin como relacin de delegacin. Este modelo tiene su origen en el Medioevo con la particularidad de ser un mandato imperativo, de los representados al representante; al grado que, este ltimo, se torna en un simple ejecutor, sin iniciativa y sin autonoma de accin, y slo opera en funcin a las instrucciones que emanan de sus representados. Esta forma se encuentra en entidades polticas o corporativas poco integradas. b. La representacin como relacin fiduciaria. En este modelo se atribuye al representante una posicin de autonoma y se gua por el inters de los representados. c. La representacin como representatividad sociolgica. Denominada, tambin, representacin espejo, concibe al organismo representativo como un microcosmos que reproduce fielmente las caractersticas del cuerpo poltico 8. En todo caso, ningn modelo es qumicamente puro, por lo que la representacin poltica debe ser considerada 'integral', entre los diferentes factores y procesos que los integran. En consecuencia, la representacin poltica consiste en un proceso de eleccin de los gobernados y de control sobre su obra a travs de elecciones competitivas 9. IV. DEFINICIN DE DERECHO PARLAMENTARIO Los antecedentes del derecho parlamentario se encuentran, particularmente, a fines del siglo XIX, producto del desarrollo del Estado Moderno y de sus instituciones. Las diferentes definiciones que se le dan, al derecho parlamentario, tienen un sentido restringido y un sentido amplio.
7 ID. 8 Bobbio, 9 Id.
Norberto y Matteucci Nicola, Diccionario de Poltica, Siglo XXI editores1988.
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A saber, en su sentido restringido, se lo concibe como el conjunto de relaciones poltico-jurdicas que se desarrollan al interior de las asambleas y, ms precisamente, como aquella parte del derecho constitucional que se refiere a la organizacin interna y al funcionamiento del parlamento. 10 En su sentido amplio, se lo considera como un conjunto de normas que regulan la organizacin y funcionamiento de las cmaras parlamentarias, entendidas como rganos que asumen la representacin popular de un Estado constitucional y democrtico de derecho y en ejercicio de sus funciones supremas 11. V. CARACTERSTICAS DEL PARLAMENTO El trmino parlamento se refiere al lugar donde se habla. Pero, el parlamento no es slo el lugar donde se habla, tambin es lo que se habla. 12 Hablar es comunicar, debido a que, en la afirmacin de Aristteles, no existen seres aislados, estamos hechos para la vida en comunidad, entonces, la palabra tiene un valor excepcional. Pero, para que la palabra tenga significado poltico o de representacin, deben existir lugares en los que se hable, se discuta y luego se tome una decisin, bajo ciertas normas y reglas de juego; es entonces que se identifica al parlamento como el escenario poltico por excelencia, donde, a travs de la palabra, se confrontan ideas que, despus, se traducen en resoluciones que afectan al conjunto de la poblacin de un determinado Estado. La regulacin, al establecer reglas de juego, permite el surgimiento del derecho parlamentario, que es el que regula, a travs de un reglamento propio, los debates y la toma de decisiones, que tienen un carcter vinculante para todos los integrantes de la sociedad. Los integrantes de los Parlamentos son los que representan a otros, los que legislan a travs de normas y tcnicas legislativas. De ah, la tcnica legislativa es el conjunto de reglas que hay que seguir para hacer una ley; entre tanto, el Derecho Parlamentario tiene como
10 Tosi,
Silvano Diritto Parlamentare, Miln, Giufree, 1993, pgina 3, citado por Valenzuela Francisco, Derecho Parlamentario, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1993. 11 Tosi, Silvano Diritto Parlamentare, Miln, Giufree, 1993, pgina 3, citado por Valenzuela Francisco, Derecho Parlamentario, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1993. 12 Bernardo Btiz Vzquez, Teora de Derecho Parlamentario. Edicin Jorge Gonzlez Chvez, Internet.
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finalidad el lograr, al final de un procedimiento, que un proyecto de ley tenga una fuerza vinculante que obligue a los destinatarios. En resumen, la tcnica legislativa es el camino que se sigue para redactar una ley con la incorporacin en captulos, ttulos, artculos; y stos a su vez en incisos, etc. Debe buscar que la estructura de la ley sea racional y lgica. En cambio, el Derecho Parlamentario est relacionado con las reglas que hay que seguir para que la norma entre en vigor. Son procedimientos o normas secundarias, que van desarrollando un procedimiento de carcter jurdico y que formalmente le dan validez a la disposicin que se trata. VI. PRINCIPIOS BSICOS DEL DERECHO PARLAMENTARIO Los principios generales son aquellos fundamentos que sustentan, ideolgicamente, al derecho parlamentario y de los cuales emerge un conjunto de valores que sustentan su estructuracin. Estos principios son la base sobre la que se asienta toda una concepcin poltico-jurdica, en la formacin y estructuracin del parlamentario, y se resumen en los siguientes: El principio de representacin, analizado en lneas precedentes, se encuentra registrado en la CPE, en el artculo 7, La soberana reside en el pueblo boliviano, se ejerce de forma directa y delegada esta delegacin es atribuida a los rganos del poder pblico; Bolivia adopta como forma de gobierno la democrtica, participativa, representativa y comunitaria. La responsabilidad, nuestro texto constitucional da una calidad mayor a la categora delegacin, cuyas caractersticas parten de la concepcin de democracia de nuestra Constitucin, en la que sobresalen la comunitaria, participativa y otras formas de democracia directa, que obligan al parlamentario a tener una relacin permanente y directa con el ciudadano que, organizado corporativamente, le ha delegado un mandato que debe cumplir en la Asamblea Legislativa Plurinacional. El Senador y el Diputado tienen la obligacin y responsabilidad de tomar en cuenta a la participacin y al control social, en sus actividades, que en el artculo constitucional 242-2 permite apoyar al rgano Legislativo en la construccin colectiva de las leyes. Al haberse suprimido, constitucionalmente, el principio de la inmunidad, como privilegio del parlamentario, su responsabilidad es mayor en el ejercicio de sus funciones.
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El principio de libertad est vinculado con el principio de inviolabilidad personal, que tiene el parlamentario por las opiniones que formule en el desempeo de sus funciones, reconocido en el artculo 151 de la CPE. El cabildeo, es una forma no reconocida oficialmente en Bolivia, aunque en la prctica parlamentaria es frecuente y es previsible que con el reconocimiento del control social pueda posibilitarse su prctica que es comn en otros pases. Los cabilderos o "lobbystas", responden a grupos de inters, no de inters nacional sino de un inters singular, por lo tanto, representan a un sector especfico de la colectividad, una cmara de comercio, un sindicato o un grupo de sindicatos; ellos recurren a un legislador o a varios legisladores influyentes e importantes, para convencerlos de que su voto se d en determinado sentido, en el tratamiento de determinado proyecto. A cambio se les ofrece apoyo para la prxima campaa. El principio de informacin, es la facultad que tiene el parlamentario, a travs de sus procedimientos e instrumentos reconocidos en la Constitucin y los establecidos en sus reglamentos internos (como las peticiones de informe), para pedir o, en su caso, exigir informacin a los otros rganos del Estado, en el cumplimiento de su funcin fiscalizadora. El principio de igualdad, reconocido en el artculo 147-I, dispone que, en la eleccin de Asamblestas, se garantice la igual participacin de hombres y mujeres. De igual modo, diputados y senadores tienen el mismo, se diferencian slo por sus funciones y atribuciones. Este principio tambin se expresa en el voto, en la medida en que cada parlamentario tiene derecho a emitir su voto, en las mismas condiciones que cualquier otro parlamentario. El principio de orden se manifiesta de varias maneras, desde el establecimiento de reglas internas de comportamiento para los parlamentarios, pasando por la forma como deben desarrollarse las sesiones o el establecimiento de un rol de oradores, hasta la norma que establece cundo se inician y cierran las sesiones. De igual modo, se establecen reglas para la presencia del pblico, en las sesiones parlamentarias, y el comportamiento que debe observarse. Resolucin mayoritaria, ste es un principio que ha tenido progresos interesantes porque en las democracias modernas, si bien es cierto que el voto de una mayora define un tema, no es menos cierto que cada vez
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son ms importantes las minoras, que son tomadas en cuenta en los proceso de negociacin y resolucin de temas, puestos a consideracin de los parlamentos. La resolucin mayoritaria implica que las decisiones no son individuales, que siempre est presente una referencia mayor, el colectivo. Para que exista una mayor participacin se han establecido las reglas de la simple mayora, la mayora absoluta, los dos tercios, etc. VII. FUENTES DEL DERECHO PARLAMENTARIO Las fuentes del Derecho, en general, son los fundamentos y modos por los que se crean las normas, de igual modo, se crean principios jurdicos.13 Las fuentes del derecho, en general, son: 1. La constitucin y sus reformas: Es la fuente por excelencia, porque la constitucin es la base de todo el ordenamiento jurdico. 2. Las leyes: Pues se constituyen en los mecanismos idneos que hacen efectivos los principios constitucionales. 3. La costumbre: Entendida como la realidad social que se integra a la realidad jurdica, bajo la condicin de que sea uniforme y de que se tenga conciencia de su obligatoriedad e integracin al orden jurdico. 4. La jurisprudencia: Se refiere a los fallos uniformes, dictados por los ms altos tribunales de justicia, que, al aplicar la ley, le otorgan un sentido determinado (sobre el tema se abundar posteriormente). 5. La doctrina: Se refiere a los estudios de carcter cientfico de juristas, investigadores, cientistas, etc., acerca del Derecho. 6. La historia: Las normas jurdicas son producto de las experiencias de los pueblos, de sus luchas y de sus conquistas. Germn Bidart Campos efecta una diferencia entre fuentes materiales y fuentes formales. Las primeras estn referidas a las creencias, valores y costumbres arraigadas, mientras que las segundas, a la normatividad, condensada a travs de la historia.14 Las fuentes del Derecho Parlamentario no difieren de las fuentes generales. Mientras las fuentes materiales son aquellas creencias, valores y costumbres arraigadas que adquieren una particularidad propia, producto de su realidad,
13 Santaolla, Fernando, Derecho Parlamentario Espaol, Madrid, Espasa Calpe, 1990. 14 La costumbre: Entendida como la realidad social que se integra a la realidad jurdica
bajo la condicin que sea uniforme, se tenga conciencia de su obligatoriedad e integracin al orden jurdico. Germn Gutirrez Gantier, citado en el Leccionario de Derecho Constitucional, Instituto de la Judicatura, Formato Digital, Sucre, 2003.
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las fuentes formales son las emergentes de su normativa particular, expresada en la misma Constitucin, la ley, reglamentos, resoluciones, acuerdos internos y usos parlamentarios. Las principales fuentes del Derecho Parlamentario son: a. b. c. d. e. f. g. La Asamblea Constituyente La Constitucin Poltica del Estado y sus reformas El Reglamento La Ley Las Resoluciones de la Asamblea. Decisiones o acuerdos de la Asamblea. La prctica, costumbre y usos parlamentarios.
Las fuentes de Derecho Parlamentario constituyen el nexo entre el poder popular y el dominio estatal, por tanto, explican el sistema de valores normativos y deontolgicos, reconocidos en el ejercicio del poder estatal por los representantes con mandato para actuar por cuenta de la comunidad. El Derecho Parlamentario cuenta con una diversidad de fuentes normativas, que tienen, cada una de ellas, un alcance y jerarqua diversos. Las fuentes formales, a su vez, pueden ser: Fuentes Primarias Formales: a. La Asamblea Constituyente, a travs de la cual se reestructura el Estado y sus rganos, otorgndoles atribuciones determinadas que no pueden ser ignoradas en la redaccin de la normativa secundaria, que debe tomar en cuenta, no solo la norma bsica sino, las consideraciones planteadas en el debate de la Asamblea, que expresan el espritu de la norma constitucional. b. La CPE y sus Reformas, son la fuente ms importante del Derecho Parlamentario porque incorpora a los principios y valores de los cuales tambin dependen el resto de las fuentes del Derecho; de ah que no se deban generar normas que la contrapongan, por el principio de primaca de la Constitucin. c. Reglamento del Congreso, con rango de ley, est definido por el propio texto constitucional. De ah que el Reglamento es el conjunto de normas, sustantivas y procedimentales, que rigen la estructuracin y el funcionamiento interno, el establecimiento de reglas de relacionamiento del parlamento con los otros rganos de poder y
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los mecanismos para el desarrollo del proceso legislativo, de fiscalizacin y de gestin de sus miembros. El lmite a la normativa Reglamentaria est definido en la propia Constitucin, que tiene aplicacin jerrquica y preferente, sobre cualquier disposicin interna. Fuentes Secundarias Formales: a. Las resoluciones y acuerdos del rgano legislativo. b. Las resoluciones de los rganos directivos internos. Fuentes Formales Complementarias: a. La ley. b. Las resoluciones de rganos jurisdiccionales nacionales. Las Fuentes Materiales: a. Los precedentes, de manera genrica, significan anteriores en el tiempo, que se invocan para reiterar, por aqul a quien favorece. En resumen, las fuentes del Derecho Parlamentario son los actos o hechos concretos, capaces de producir las normas que ordenan jurdica, sustantiva o procesalmente, instituciones propias del rgano estatal de la representacin poltica de la colectividad 15. En Bolivia se pueden identificar las fuentes analizadas a continuacin. VIII. EVOLUCIN DE LAS FUENTES DEL DERECHO PARLAMENTARIO DESDE LAS DIFERENTES REFORMAS CONSTITUCIONALES Para Bolivia, la Independencia de la corona espaola, a decir de Arturo Urquidi, 16 ms bien fue un sacudimiento de las clases medias de la poca colonial que tiene su inicio en el Primer Grito Libertario del 25 de Mayo de 1809, dado en lo que hoy es la ciudad de Sucre, y que culmin con la Declaratoria de la Independencia el 6 de Agosto de 1825.
15 Los
usos y prcticas parlamentarias: Que tiene la caracterstica de no estar escritos o normados y que por la reiteracin en el tiempo se consideran una referencia en el trabajo parlamentario. Csar Delgado Guembes. Internet. 16 Arturo Urquidi, Labor Universitaria, Cochabamba, 1951.
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Estos ms de quince aos tienen una caracterizacin ideolgica que, Alipio Valencia Vega 17, identifica en tres momentos: La primera etapa, parte del proceso revolucionario del 25 de Mayo de 1809. La segunda etapa, a partir de 1810, es el momento de las revoluciones alto peruanas que tienen una caracterstica ms conservadora que la de 1809. La tercera, se caracteriza por la crisis que se produce en los mandos espaoles, que facilit la Independencia. Con estos antecedentes, Bolivia dicta su primera Constitucin, un intento fallido que ha merecido 19 reformas, una incorporacin a travs de un Decreto Ley y la aprobacin del nuevo texto constitucional de 2009. La ideologa que prim, desde principios del siglo XIX y durante todo el siglo XX, fue la convivencia de los principios liberales con los del antiguo rgimen, sobre cuya base, en Latinoamrica, se constituyeron las Repblicas y se dictaron los textos constitucionales que dieron lugar a los ordenamientos jurdicos y a la estructuracin de los Estados nacionales. Bolivia no estuvo exenta de esta influencia, por lo que la estructuracin del Estado no tiene su punto de partida en la dictacin de su primer texto constitucional sino en la dictacin del Decreto del 9 de febrero de 1825, que decide la convocatoria a elecciones para que los representantes de la provincias del Alto Per deliberen sobre los destinos de las provincias y sobre su rgimen provisorio de gobierno. IX. LA CONSTITUCIN BOLIVARIANA Declarada la Independencia de Bolivia, se encomend la redaccin del primer texto constitucional al Libertador Bolvar, el mismo que, como proyecto, fue remitido no slo a Bolivia sino tambin a otros pases, con el criterio de que Mi proyecto concilia los extremos: los federalistas encontrarn all sus deseos realizados en gran parte y los aristcratas hallarn un gobierno permanente, slido y fuerte; los demcratas vern conservada la igualdad sobre toda cosa a juicio de Bolvar no somos
17 Alipio Valencia Vega, Tres
Momentos en la ideologa revolucionaria de la Independencia, Revista de Derecho,
1935.
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capaces de mantener Repblicas; digo ms, ni gobiernos constitucionales. Por lo que su proyecto para Bolivia rene la monarqua liberal con la Repblica ms libre. 18 Bolvar, en su proclama de Chuquisaca del 1 de enero de 1826, expresaba Seris reconocidos por una nacin independiente; recibiris la Constitucin ms liberal del mundo. El Proyecto fue remitido a Bolivia desde Lima, en junio de 1826, acompaado de un mensaje denominado Discurso del Libertador al Congreso Constituyente de Bolivia. Sin embargo, la nueva Repblica empez a estructurarse como Estado, antes de la aprobacin de la primera Constitucin, con la dictacin de la Ley Constitucional de 13 de agosto de 1825, que consta de siete artculos, de los cuales la Asamblea slo aprob tres, que establecan la estructura institucional del Estado, la forma representativa republicana de gobierno, un gobierno concentrado, general y nico para toda la Repblica y sus departamentos; y, la existencia de tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judiciario, separados y divididos entre s. La Primera Constitucin Boliviana, denominada tambin Vitalicia, tuvo, una vigencia real de casi dos aos; hasta el motn de 18 de abril de 1828. Aunque formalmente, dur hasta que fue sustituida en 1831; empero, sus principios, valores y contenidos sustanciales pervivieron a lo largo de toda la historia republicana de Bolivia. Inicialmente, Bolvar haba aspirado a constituir una Repblica parlamentaria, empero, despus propone la constitucin de un rgimen, bajo la conduccin de un Jefe de Estado Vitalicio. En este marco, plantea, al Congreso Constituyente de Bolivia, resistir el choque de dos monstruosos enemigos, que recprocamente se combaten, y ambos os atacarn a la vez: la tirana y la anarqua. Con lo que propone el cuarto poder del Estado, el Poder Electoral. Las fuentes doctrinales que motivaron todo el proceso descrito, estn en el enciclopedismo de la Universidad de Charcas y otros eventos de significacin universal. Por supuesto que tuvo que impactar en Bolivia, como en el resto del mundo, la Revolucin Francesa que, con toda su artillera doctrinal, influy de manera significativa en las ideas de Charcas y en la conformacin de los Estados independizados; en el mismo grado, influy la Declaracin de Independencia de los Estados Unidos de
18 Bolvar.
Obras Completas.
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Norteamrica. Ambos eventos hicieron conjuncin en una comunidad de principios claves que han repercutido en la estructuracin de los nacientes Estados latinoamericanos y en la dictacin de sus Constituciones Polticas de Estado. La Constitucin Poltica del Estado Bolivariano se divide en once Ttulos, Captulos y 157 Artculos. El gobierno es definido como popular representativo, la soberana emana del pueblo y su ejercicio reside en los poderes establecidos por la Constitucin. El poder, denominado supremo, se divide, para su ejercicio, en cuatro secciones: Electoral, Legislativo, Ejecutivo y Judicial. La Asamblea se denomina Poder Legislativo y tiene una composicin tricameral: una Cmara de Tribunos, una Cmara de Senadores y otra Cmara de Sensores, cada una de ellas compuesta por veinte miembros. Para ser Tribuno se requiere haber nacido en Bolivia o estar avecindado en ella por seis aos; no haber sido condenado jams en causa criminal; y, cuando menos, tener la edad de veinticinco aos. La duracin de su mandato era de cuatro aos y renovable, en una mitad, a los dos aos por sorteo, y, podan ser reelegidos. Para ser Senador se exigen los mismos requisitos que para Tribuno y la edad de treinta aos cumplidos. La duracin de su mandato es de ocho aos y se renueva la mitad en cada cuatrienio; pueden ser reelegidos. Para ser Censor, se exigen los mismos requisitos que para Senador; tener treinta y cinco aos cumplidos y no haber sido jams condenado ni siquiera por faltas leves. Los Censores, al igual que el Presidente de la Repblica, eran vitalicios en el ejercicio de sus funciones. Como se puede apreciar, el Censor deba ser una persona con una mayor calificacin moral que los Senadores y los Tribunos, por las funciones que le corresponda cumplir. Las atribuciones del Poder Legislativo estn fijadas, de manera general y de manera especfica, para cada una de las Cmaras. La reunin de las tres Cmaras define sus atribuciones generales consistentes en: 1 Nombrar al Presidente y nombrar a los sucesores, en pluralidad absoluta. 2 Aprobar al Vicepresidente, a propuesta del Presidente.
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3 Elegir el lugar en que deba residir el gobierno y trasladarse a otro, cuando lo exijan graves circunstancias y lo resuelvan los dos tercios de los miembros que componen las tres cmaras. 4 Decidir en juicio nacional, si ha lugar o no a la conformacin de causa, a los miembros de las cmaras, al Vicepresidente y a los Ministros de Estado. 5 Investir, en tiempo de guerra o de peligro extraordinario, al Presidente de la Repblica, con las facultades que se juzguen indispensables para la salvacin del Estado. 6 Elegir, de entre los candidatos que los cuerpos electorales presenten en terna, a los miembros que deban llenar las vacantes en cada cmara. Salta a la vista la exclusin del Presidente de la Repblica como sujeto de juicio, porque la misma Constitucin defina la irresponsabilidad de sus actos administrativos, por lo que, adems, se le poda otorgar facultades extraordinarias. Vale decir, la suma del poder estaba en manos del Presidente Vitalicio. Se permite que un legislador pueda ser nombrado Vicepresidente de la Repblica o ministro de Estado. Se establece la inmunidad, la inviolabilidad y el fuero parlamentario. La inmunidad, incorporada en este texto constitucional, es amplia y slo tiene una excepcin en caso de que el representante sea encontrado in fraganti, en la comisin de un delito que merezca la pena capital. La inviolabilidad en la emisin de sus opiniones, dentro de las Cmaras, en el ejercicio de sus funciones, es muy amplia y, con mejoras y precisiones, ha sido mantenida hasta nuestros tiempos. El tiempo de duracin de cada legislatura es de cuatro aos y cada sesin es de dos meses, desarrollndose las sesiones de las tres cmaras al mismo tiempo. De igual modo, se establece el carcter pblico de las sesiones y la reserva de las mismas, con carcter excepcional. En cuanto a la votacin, las decisiones se toman por mayora absoluta del voto de los miembros presentes, sin embargo, ya exista la figura de los dos tercios cuando se trataba de definir la residencia o el traslado del gobierno.
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Se establece la sustitucin por otros individuos, en el empleo del diputado que sea empleado. Son restricciones del Cuerpo Legislativo: dos terceras partes de quienes componen cada cmara son necesarios para formar qurum; ninguna cmara podr iniciar el tratamiento de un proyecto de ley que le corresponda a otra cmara; se pueden desarrollar sesiones extraordinarias, convocadas por el Presidente de la Repblica, en las que se tratarn nicamente los temas propuestos. Se renen las tres cmaras en el que, de manera genrica, tienen la designacin de Cuerpo Legislativo, para: abrir y cerrar sus sesiones; examinar la conducta del Ministro que sea acusado por la Cmara de Censores; para rever las leyes devueltas por el Poder Ejecutivo; para confirmar el empleo del Presidente. La conduccin de las sesiones se turna entre los presidentes de las cmaras, empieza el Presidente de la Cmara de Censores, donde se reunirn las cmaras. El rgano compuesto por tribunos se denomina tribunado, al que se le otorga la capacidad de tener iniciativas y no facultades. La iniciativa 19 es un concepto que otorga la facultad de presentar una propuesta de manera exclusiva y sin participacin del ciudadano, u otra instancia que tenga esa capacidad. El Tribunato tiene iniciativas sobre quince aspectos, definidos de manera puntual, que prefiguran la idea de competencias gubernativas, en el tratamiento y ordenamiento del territorio con el fin de arreglar la divisin territorial de la Repblica; en temas de hacienda pblica como el de las contribuciones anuales, gasto pblico, autorizacin al ejecutivo para negociar emprstitos y la deuda pblica; en materia monetaria, en el valor, tipo, ley, peso y denominacin de la moneda; en importantes obras estatales como la habilitacin de puertos y la construccin de caminos, calzadas, puentes, edificios pblicos y ramas de la industria; la definicin de la guerra o la paz y las emergencias econmicas de ella; toca el tema de las
19 Derecho de presentar una propuesta. // Ejercicio de tal facultad. // Prelacin o anticipacin en las manifestaciones
o en los hechos, consagrada en la mxima: Prius tempore, potior jure (el primero en el tiempo es mejor en derecho). Manuel Ossorio, Diccionario de Ciencias Jurdicas, Polticas y Sociales, Editorial Heliazsta S.R.L., Buenos Aires, 1974.
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relaciones internacionales y el manejo de las fuerzas armadas; para culminar con la iniciativa de conceder cartas de naturaleza y ciudadana, al igual que indultos en general. La Cmara de Senadores incorpora el trmino atribuciones, que es un sinnimo de facultad o potestad, concedida legalmente. Sus atribuciones son diez y distribuidas de la siguiente manera: a diferencia del tribunato, es el mbito legislador por excelencia, pues tiene la facultad de formar cdigos, procedimientos e inclusive reglamentos eclesisticos; para reformar lo que se denominan negocios judiciales; plantear el establecimiento de responsabilidades a autoridades del Poder Judicial, con la dictacin de leyes que sancionen a magistrados, jueces y eclesisticos que vulneren la Constitucin y las leyes, pero tambin de autoridades polticas como los prefectos; elaborar ternas para la designacin de miembros de la Corte Suprema y remitirlas ante la Cmara de Censores, facultad que se ampla tambin para la designacin de arzobispos, obispos, dignidades, cannicos y prebendados de las catedrales; de igual modo establece la aprobar o rechazar a los prefectos, gobernadores y corregidores propuestos por los cuerpos electorales, al igual que a jueces de distrito y los subalternos de todo el departamento de justicia. La potestad legislativa se reafirma con la facultad de presentar proyectos de ley especficos, sobre todos los negocios eclesisticos que tengan relacin con el Gobierno; establecen la relacin con la Iglesia Catlica, a travs de la aprobacin de los instrumentos correspondientes. La Cmara de Censores incorpora, nicamente, tres atribuciones, lo que le da un carcter particular, pues tiene las caractersticas de un rgano controlador de la constitucionalidad con la atribucin ms importante, la de velar si el Gobierno cumple y hace cumplir la Constitucin, las leyes y los tratados pblicos; finalmente, se le otorga facultades jurisdiccionales porque puede acusar, ante el Senado, las infracciones del Ejecutivo de la Constitucin, las leyes y los tratados pblico; puede pedir al Senado la suspensin del Vicepresidente y Ministros de Estado, con el argumento genrico de si la salud de la Repblica lo demandare con urgencia. 20 Este captulo, adems de tener elementos sustantivos como los antes descritos, incorpora normas de orden procedimental, en lo que hoy se llama juicio de responsabilidad.
20 Ciro
Felix Trigo, Las Constituciones de Bolivia, Editora Atenea. 2003.
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A la Cmara de Censores le corresponde, exclusivamente, acusar al Vicepresidente y Ministro de Estado ante el Senado, en tres casos: traicin, concusin o violacin manifiesta de las leyes fundamentales del Estado. Si el Senado estimare fundada la acusacin de la Cmara de Censores, tendr lugar el denominado juicio nacional, si se decidiera por la negativa, la acusacin pasar a la Cmara de los Tribunos para, en caso de existir el acuerdo de dos Cmaras, recin abrir el juicio nacional. En este caso, se reunirn las tres Cmaras y, por pluralidad absoluta de votos, se decidir si hay o no lugar para la formacin de causa al Vicepresidente o a los Ministros de Estado. Si se da lugar a la causa, la autoridad juzgada quedar en suspenso de sus funciones y se pasarn todos los antecedentes a la Corte Suprema de Justicia, para que conozca la causa y falle en nica instancia. La designacin de la autoridad interina, una vez suspendida la titular, ser realizada por las cmaras reunidas, a propuesta del Presidente de la Repblica. En caso de que el primer candidato sea rechazado, el Presidente presentar un segundo candidato y si esto sucede hasta por tercera vez, las cmaras elegirn, por pluralidad absoluta, uno de los tres candidatos presentados por el Presidente. En el caso del Vicepresidente interino, ste ejercer sus funciones hasta conocer el resultado del juicio al titular. Como se ha dicho, lneas arriba, la Cmara de Censores elige, de la terna remitida por el Senado, a los Ministros de la Corte Suprema; a los arzobispos, obispos, canonjas y prebendas vacantes; sobresale la atribucin de conocer todas las leyes de imprenta, economa, plan de estudios y mtodos de enseanza pblica; proteger la libertad de imprenta y nombrar los jueces que deben ver en apelacin los juicios emergentes de ella; conceder reglamentos y recompensas nacionales; decretar honores pblicos a la memoria de los grandes hombres; condenar al oprobio eterno a los usurpadores de la autoridad pblica, a los grandes traidores y los criminales insignes; finalmente conceder empleos, ttulos y emolumentos. El vicepresidente es parte del Poder Ejecutivo, su nombramiento emerge de la decisin presidencial, que debe ser aprobada por el Cuerpo Legislativo. Para el efecto de la sucesin, la Constitucin deriva su regulacin a una Ley especial.
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X. FUENTES EN LAS REFORMAS POSTERIORES El primer texto constitucional ha sido reformado en 1831, 1834, 1839, 1843, 1851, 1861, 1868, 1871, 1878, 1880, esta Constitucin pretendi ser reformada con la realizacin de la Asamblea Constituyente de 1899, en el tema especfico de establecer en Bolivia un sistema Federal o mantener el unitario; este debate no arroj ningn resultado porque, ante el empate en la votacin, el Presidente de la Asamblea, don Lucio Prez Velasco vot por el aplazamiento de la reforma constitucional, quedando subsistente la forma unitaria; la Convencin- Congreso de 1921 suprimi el cargo de segundo Vicepresidente y repuso la Constitucin de 1880 y el Referndum Popular de 1931, constitucionaliz varios temas por primera vez, por medio de la consulta popular. Posteriormente siguieron las reformas en 1938, 1945, 1947, 1961, 1967, 1994 y 2004. La primera reforma se produce a los cinco aos de haber sido promulgada la Constitucin Bolivariana, contrariando lo preceptuado en su texto. Su artculo 145 prescribe que Si pasados diez aos despus de jurada la Constitucin se advirtiere que algunos artculos merecen reforma, se har la proposicin por escrito, firmada por una tercera parte, al menos, de la Cmara de Tribunos, y apoyada por las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cmara. Es obvio que la propuesta constitucional es de reforma parcial y no de reforma total, pese a que las condiciones histricas del momento produjeron el cambio sin respeto a su contenido, no es menos cierto que el texto primero se mantuvo como base de las futuras y sucesivas reformas. En esencia, mantiene los conceptos polticos fundamentales de nacin boliviana, de soberana, de Repblica, de sistema popular representativo y unitario. Pese a que fueron trece las reformas, producidas por gobiernos de facto y por gobiernos constitucionales, la Constitucin Bolivariana no cambio su carcter ni sus principios, en la conformacin del Estado y de la Repblica. Reforma De 1831 La reforma de 1831 efecta la primera modificacin en cuanto a los Poderes del Estado, se suprime el Poder Electoral y mantiene los otros tres: Ejecutivo, Judicial y Legislativo.
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El Poder Legislativo se compone de dos Cmaras, una de Representantes y otra de Senadores, la reunin de ambas se denomina Congreso. La primera reunin del Congreso se efectuar en la capital de la Repblica, cada 6 de agosto; a diferencia de la primera Constitucin no estableca el lugar exacto de reunin. Se reconfiguran las atribuciones entre ambas Cmaras y se ratifican varios principios y procedimientos que perduran hasta la promulgacin del actual texto constitucional. Las atribuciones son distribuidas en particulares de cada Cmara y generales del Congreso. Las atribuciones generales del Congreso son cuatro: verificar el nombramiento del Presidente y Vicepresidente de la Repblica, elegir el lugar donde debe residir el Gobierno y trasladarse a otro, cuando lo exijan graves circunstancias, (en este punto se reitera la votacin por dos tercios); elegir a los consejeros de Estado; otorgar poderes extraordinarios al presidente de la Repblica, en tiempos de guerra o peligro extraordinario. Las cmaras, tambin, se reunirn para abrir y cerrar sus sesiones; para considerar las leyes devueltas por el Ejecutivo y cuando una de las cmaras lo pida. Se incorpora la prerrogativa de que los miembros del Congreso puedan ser elegidos Presidente, Vicepresidente, Ministro o Consejero, y agente diplomticos, dejando de pertenecer a su Cmara. Se mantienen la inviolabilidad en la emisin de las opiniones de los miembros del Congreso, mientras duren sus funciones; de igual modo, se mantiene la inmunidad parlamentaria sin variacin alguna. El tiempo de duracin de las sesiones camarales se ampla a tres meses y se define que se abrirn y cerrarn a un mismo tiempo, con la asistencia del Poder Ejecutivo. En cuanto a su carcter, no existe mayor variacin, las sesiones son pblicas y slo se decretar la reserva cuando as lo determinen los intereses del Estado. Se mantiene el nmero de votos para la toma de decisiones, vale decir, la mayora absoluta de votos de los miembros presentes.
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El qurum necesario para la reunin de las cmaras es de dos terceras partes de los miembros que la componen; se incorpora la restriccin por la que una cmara no tiene potestad para iniciar un proyecto de ley, atribuida, por la constitucin, a otra; y se reitera que la reunin extraordinaria de las cmaras ser, nicamente, para tratar los temas por los que el Poder Ejecutivo las convoc. Se establece, para los parlamentarios, la incompatibilidad para ejercer cargo alguno en el Estado, incluso dos aos despus de haber culminado su mandato de parlamentario. La conduccin del Congreso se efectuar en turnos, de entre los Presidentes de las Cmaras; se reunirn en la Cmara de Senadores, empezando la presidencia por la de sta. La composicin de las Cmaras cambia a dos, se incorpora la Cmara de Representantes (que hoy sera la de Diputados) cuya base para su formacin es la poblacin, por lo que deben realizarse censos cada quinquenio, el ltimo censo servir para la primera Legislatura. Por cada cuarenta mil personas y las fracciones, que alcancen a veinte mil, se elegir un representante. El voto tiene un carcter censitario 21, pues, para ser Representante, es necesario tener un capital de seis mil pesos en bienes races o una profesin, arte u oficio, que le produzca una renta de quinientos pesos. Otros requisitos, para acceder a la representacin, son: ser ciudadano en ejercicio 22 que su ejercicio no haya sido suspendido por las causales sealadas en el texto constitucional 23; se establece, por primera vez, la
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Voto censitario. Voto reservado a un grupo de individuos que, previamente, han recibido del rgano electoral la respectiva capacidad de voto, que lo brinda el grado de instruccin, sexo, capacidad econmica, edad mnima o grupo tnico. La palabra censitario proviene de censitaria, del latn census, lo que implica seleccin del votante. Ral Chanam Orbe, Diccionario de Derecho Constitucional, Editorial Praxis, Lima, 2000. 22 El artculo 12 de la C.P.E. de 1831 estableca que son ciudadanos 1 Los bolivianos casados, o mayores de veintin aos, que profesen alguna industria, ciencia o arte, sin sujecin a otra clase de sirviente domstico. 2 Los extranjeros, casados con boliviana, que renan las calidades del nmero anterior. 3 Los extranjeros solteros que tengan cuatro aos de vecindad en la Repblica, y las mismas condiciones. 4 Los extranjeros que estn al servicio de la Repblica y los que combatieren en su defensa. 5 Los extranjeros que obtengan carta de ciudadana. (Artculo 13 Slo los que sean ciudadanos en ejercicio pueden obtener empleos y cargos pblicos). 23 El ejercicio de la ciudadana se suspende 1 Por demencia. 2 Por la tacha de deudor fraudulento declarado tal. 3 Por hallarse procesado criminalmente por delito que merezca pena corporal o infamante. 4 Por ser notoriamente ebrio, jugador o mendigo. El artculo 15, por su lado, establece que el derecho de ciudadana se pierde 1 Por traicin a la causa pblica. 2 Por naturalizarse en pas extranjero. 3 Por haber sufrido pena corporal o infamante, en virtud de condenacin judicial. 4 Por admitir empleos, ttulos o emolumentos de otro Gobierno, sin consentimiento del Senado.
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condicin de que el candidato haya nacido en el departamento o tener cinco aos de vecindad en l; se establece la edad de 25 aos cumplidos y no haber sido condenado, jams, a pena corporal o infamia. La Cmara de Representantes tiene la facultad de ejercer dieciocho iniciativas: en el arreglo de la divisin territorial; en la hacienda y finanzas pblicas definiendo las contribuciones anuales y gastos pblicos, autorizando al Poder Ejecutivo a negociar emprstitos y adoptar arbitrios para la amortizacin de la deuda pblica; fijar los sueldos de los magistrados, jueces y empleados de la Repblica; reformar en los ramos de hacienda y guerra; se incorpora la facultad de fijar los gastos, examinar y aprobar las cuentas del ao anterior, hacer la guerra o la paz; las alianzas y los tratados; los negocios extranjeros; fijar la fuerza militar y conocer el paso de tropas extranjeras por territorio nacional; habilitar puertos; fijar el valor, tipo, ley, peso y denominacin de las monedas; y aqullas que eran de atribucin especfica de la Cmara de Tribunos, como la iniciativa en obras estatales, la habilitacin de puertos y la construccin de caminos, calzadas, puentes, edificios pblicos y ramos de la industria, como conceder cartas de naturaleza y ciudadana al igual que indultos en general. La Cmara de Representantes cumple, ante el Senado, el papel de acusador del Presidente y Vicepresidente de la Repblica, de sus Ministros, de los Consejeros de Estado, de los miembros de ambas Cmaras, de los llamados, entonces, Vocales de la Corte Suprema; por la comisin de los delitos de traicin, malversacin de fondos pblicos, infracciones de la Constitucin, y otros que merezcan la pena de muerte, infamia, suspensin o inhabilitacin perpetua para obtener empleo. Se mantiene, como en el anterior texto constitucional, la prctica de la renovacin por mitad, cada dos aos, la primera mitad saldr por suerte y si quedar alguna fraccin, saldr en el segundo bienio. La reeleccin sufre un cambio, pues, slo procede hasta pasado un bienio de su renovacin. La Cmara de Senadores est compuesta por tres representantes de cada departamento, uno de la provincia de Tarija y otro por la provincia Litoral.
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Elegan a los Senadores los mismos electores por medio de compromisarios 24, designados en proporcin de cinco por cada Senador. Para ser Senador se requera: ser ciudadano en ejercicio y tener residencia de diez aos en la Repblica; haber nacido en el departamento o tener cinco aos de vecindad en l y tener treinta y cinco aos de edad (requisito, este ltimo, que se ha modificado en reiteradas reformas, a lo largo de la historia republicana, hecho no ajeno al texto constitucional actual). Deban contar con un capital de doce mil pesos, en bienes races, o una renta de mil pesos o una profesin que la produzca y no haber sido condenado a pena corporal alguna o de infamia. 25 Las atribuciones del Senado, en general, son las mismas asignadas al Senado en la Constitucin Bolivariana, con incorporaciones de algunas que estaban en manos de la Cmara de Censores, por ejemplo: iniciar las leyes que repriman las infracciones de la Constitucin, hechas por magistrados, jueces, empleados civiles, eclesisticos y militares; or las quejas contra los Ministros de la Corte Suprema, juzgarles definitivamente y aplicarles la responsabilidad. En este punto se establece, por primera vez, que una ley regular este tipo de juicios; finalmente se incorpora la facultad de aprobar el asenso de Generales del Ejrcito, propuestos por el Ejecutivo. Desde esa poca, el Senado de la Repblica se constituye en juzgador pblico de aqullos que fueren acusados por la Cmara de Representantes. Para dictar sentencia requieren de dos tercios de votos, con el fin de separar del cargo a la autoridad juzgada y remitir la causa a la Corte Suprema para su juzgamiento. Reformas De 1834 La Reforma Constitucional de 1834 no difiere de las anteriores, en la manifestacin de sus principios; se mantiene la forma republicana, popular,
24 Compromisario:
Persona en quien otras delegan facultad para que concierte, resuelva o efecte alguna cosa. Representante de los electores primarios para votar en elecciones de segundo o ulterior grado. Manuel Ossorio, Diccionario de Ciencias Jurdicas, Polticas y Sociales, Heliazsta S.R.L., Buenos Aires, 1974. 25 Infamia: Es una expresin que, en sentido jurdico, ha perdido su actualidad, por lo cual cabe afirmar que slo tiene un valor puramente histrico. Posiblemente, la expresin comentada, solo subsista en algunas legislaciones y al solo efecto de calificar de infamantes a ciertas penas, todava subsistentes, como la degradacin, la muerte en la horca y los trabajos forzados. Manuel Ossorio, Diccionario de Ciencias Jurdicas, Polticas y Sociales, Heliazsta S.R.L., Buenos Aires, 1974.
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representativa y unitaria de gobierno y la idea de soberana, vinculada a la nacin. En cuanto a la conformacin del Poder Legislativo y el procedimiento de este poder, no existe mayor variacin y se mantienen los trminos del texto de 1831, exceptuando que las reuniones de Congreso se realizarn cada dos aos; ambas Cmaras se reunirn en Congreso para examinar y aprobar tratados pblicos y concordatos celebrados por el Poder Ejecutivo; y la iniciativa de leyes, por parte de la Cmara de Representantes y la Cmara de Senadores, se especifican en artculos separados. Reforma De 1839 El texto constitucional de 1839, con las reformas pertinentes, est estructurado de manera ms precisa. Los fundamentos bsicos de los textos anteriores sufren modificaciones en la libertad y la independencia de Bolivia, as como la inalterabilidad de su nombre, el Congreso no podr reformarlos, mantiene la forma popular representativa y la soberana como una expresin de la nacin. Se suprime la Vicepresidencia de la Repblica y se establece la responsabilidad del Presidente por todos los actos de su administracin. Se reitera la existencia de un Congreso compuesto de de dos Cmaras, una de Representantes y otra de Senadores y, por primera vez, se incorpora la nomenclatura de Poder Legislativo y se establece que los representantes representan a la nacin y no al departamento o provincia que los nombra. A diferencia de los otros textos que consignaban meses de trabajo, en esta reforma, por primera vez, se incorpora la duracin de sesiones por da y la diferenciacin de sesiones ordinarias con las de prrroga 26. Las sesiones ordinarias tendrn una duracin de sesenta das y podrn ser prorrogadas hasta noventa, a juicio del mismo Congreso, vale decir, las de prrroga sern de 30 das. La eleccin de diputados, en proporcin a cierto nmero de habitantes, tiene una variacin respecto a la Constitucin Bolivariana, cambia la exigencia para la fraccin, de 20.000 personas a 12.000. Igualmente, la
26 Prrroga:
Concesin de un plazo mayor, antes de que expire. Prosecucin de un estado de cosas. Ampliacin jurisdiccional a personas o casos, distintos de los iniciales. Manuel Ossorio, Diccionario de Ciencias Jurdicas, Polticas y Sociales, Heliazsta S.R.L., Buenos Aires, 1974.
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exigencia de tener un capital de seis mil pesos baja a tres mil pesos o una renta de cuatrocientos pesos anuales. Se agrega, a las atribuciones de los diputados, la facultad de elegir a los jueces de letras de la Repblica, de entre los propuestos por los Concejos Municipales, y proponer una terna al Senado, para Fiscal de la Corte Suprema. Para el Senado vara la edad, es preciso tener al menos 30 aos de vida para ser Senador, no debe ser empleado pblico a sueldo, fijo ni eventual (para este caso se establece una excepcin a uno de los tres senadores, que podr ser empleado pero que no sea Ministro de Estado, de la Cortes Suprema ni Prefecto); el capital se reduce, de doce mil a cuatro mil pesos, y la remuneracin a la profesin se fija en, al menos, ochocientos pesos al ao; el requisito de residencia, de 10 aos en el anterior texto, es reducido a cuatro aos, con la excepcin de quienes estuvieron ausentes al servicio de la Repblica. La decisin sobre las acusaciones, en contra del Presidente de la Repblica, Ministros de Estado y Ministros de la Corte Suprema, requerir de dos tercios de los votos de los senadores presentes. La eleccin de los Ministros de la Corte Suprema se efectuaba de entre los candidatos propuestos por los Concejos Municipales, no se especifica si a travs de terna o nmina. La reunin de ambas Cmaras se produce, con atribuciones para admitir o negar la renuncia o excusa del Presidente de la Repblica, entre otras. Para efectuar una sesin secreta de Congreso debe contarse con dos tercios de votos de los miembros, no especifica si del total de los miembros o de los asistentes. El artculo 40 constitucional, a la letra dice: Los senadores y representantes tienen el carcter de tales por la Nacin, y no por la provincia o departamento que los nombre: no recibirn rdenes, ni instrucciones de las asambleas electorales, ni de otra cualquier corporacin. Esta prohibicin es clave en el carcter que asume el mandato del parlamentario. Por primera vez se establece una diferencia explcita entre lo que es la delegacin corporativa y la representacin nacional, de ah que rompe la relacin de representacin por delegacin e incorpora la
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ficcin jurdica de la representacin nacional, por la que el parlamentario tiene responsabilidad con la nacin en su conjunto y no con una fraccin de ella. Se permite, a un ciudadano, la doble candidatura a diputado y a senador, empero, la norma le obliga a optar por el senado. Se reconoce el derecho a su renuncia. En cuanto a la inmunidad parlamentaria, que era genrica en el anterior texto, sta es redactada con mayor precisin, estableciendo que ningn diputado (no menciona al senador aunque se asume que tambin la decisin es vlida para ellos) podr ser preso ni perseguido por causa criminal. Durante el receso parlamentario se suspende la inmunidad otorgada y su vigencia tiene una temporalidad limitada. En cuanto a la materia, sta se extiende tambin a materia civil y el plazo hasta de treinta, despus de cerradas las Cmaras. En cuanto a las atribuciones y restricciones comunes, se les faculta a darse los reglamentos necesarios para su rgimen interior; se fija un plazo mximo de ocho das, subsiguientes a la apertura de sus sesiones, para que el ejecutivo presente al Congreso el estado general de gastos hechos en el ao anterior; y se les permite crear nuevas provincias y cantones. No se podrn dispensar de los trmites y formalidades, excepto cuando un proyecto sea declarado urgente por dos terceras partes de los votos de la cmara respectiva; la declaratoria ser remitida a la otra cmara, que discutir si es conveniente dispensarse de los trmites y formalidades exigidas. El qurum establecido, para el funcionamiento de las cmaras, es de dos tercios del total de sus miembros; las sesiones no pueden ser suspendidas por ms de dos das ni emplazarse a otro lugar sino de comn acuerdo (decisin que se incluye en el texto constitucional por la inestabilidad poltica del pas de la poca); se incluye la prohibicin de delegar atribuciones, sealadas por la Constitucin, a otro poder o asignarle al Ejecutivo facultades extraordinarias.
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Reforma De 1843 La reforma de 1843 no incorpora modificacin alguna sobre los principios sobre los que se asienta el Estado y el gobierno, empero, produce cambios, centralizando el poder en manos del Poder Ejecutivo. En el tratamiento del Poder Legislativo, se incorpora que las dos cmaras son co-legisladoras, seguramente, con el propsito de evitar confusiones de cul de ellas tienen primaca respecto a la otra y establecer niveles de igualdad indubitables entre ambas. En este texto, el perfil del Poder Legislativo es cada vez ms explcito en sus funciones legisladoras al darle la exclusiva potestad de dictar, interpretar y derogar leyes. El papel interpretador de la norma, por parte del parlamento, es fundamental porque evita, por lo menos en teora, interferencias y afectaciones al principio de independencia de los poderes del Estado, y que los detentadores del poder poltico cometan arbitrariedades. Con la creacin de los Estados-nacin europeos, stos retornaron a la escrituralidad del Derecho, durante el siglo XIX. Previamente, estuvieron parcialmente dominados por las costumbres locales. El gran resultado de este proceso de escrituralidad fueron las grandes codificaciones, la ms importante y la primera de ellas fue la civil, para luego adoptar este criterio con constituciones escritas, siguiendo la lnea abierta por la revolucin norteamericana 27. Es la modernidad la que desarrolla la interpretacin crtica de los libros normativos. En los siglos XVIII y XIX se desarroll, de manera sistemtica, la hermenutica crtica por contraste con la simple exgesis o comentario de los textos 28. En general, la interpretacin es un camino para aplicar la norma general y abstracta a los casos concretos y particulares que son, en definitiva, los que interesa resolver 29. Este proceso tiene dos fases, aunque el texto constitucional hace referencia slo a la fase formal:
27 Gutirrez
Gantier, Germn Leccionario de Derecho Constitucional, Instituto de la Judicatura, Sucre, 2003, Formato Digital. 28 Lpez Medina Diego Eduardo, Interpretacin Constitucional. Bogot, 2002. 29 Rodrguez Grez Pablo. Teora de la Interpretacin Jurdica. Edimpres Ltda. Santiago de Chile. 1990.
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a. Fase formal: Destinada a determinar el sentido y alcance de la norma, es decir, su verdadero significado. sta es una fase cuyo propsito se limita a descubrir el contenido de la norma. En la interpretacin formal de la norma, a decir de Rodrguez Grez, se recurre a las siguientes formas de interpretacin: - Sentido literal: Cuando es oscura, la norma debe interpretarse en su sentido literal, dando a las palabras su sentido, las mismas que pueden ser de uso corriente, de uso legal o tener un carcter tcnico. - Elemento histrico: Es la reconstruccin del proceso formativo de la norma, en esta forma de interpretacin no slo se tomar en cuenta su gestacin sino tambin las circunstancias histricas en las que fue elaborada. - Elemento lgico: Difiere del anterior porque ste recurre a la intencin, al espritu de la norma. Ac se trata de descubrir la armona entre el texto de la norma y su propsito e intencin... 30 - Elemento basado en el espritu general de la legislacin: Todo ordenamiento jurdico est basado en principios generales de Derecho, estos principios son los que inspiran al sistema normativo, lo que implica un conocimiento profundo del mismo. - Elemento de equidad: Es un sentido intuitivo de la justicia aplicada a un caso o situacin concreta, con prescindencia del derecho positivo 31. Esta facultad, de ser el intrprete autntico de la Constitucin, le da al parlamento un poderoso instrumento, no utilizado adecuadamente, que rompe visiones obsoletas y egocntricas, prevalecientes hasta nuestros das. El Legislativo ya no se rene anualmente sino cada dos aos en la Capital de la Repblica y las sesiones ordinarias duran 100 das. En las atribuciones del Congreso se incorpora la facultad de fijar los puntos sobre los cuales deba recaer la reforma de la Constitucin, que hoy se expresa en la dictacin de una ley de necesidad de reforma. Las referencias a la Cmara de Representantes no sufren ninguna modificacin.
30 Rodrguez Grez Pablo. Teora de la Interpretacin Jurdica. Edimpres Ltda. Santiago de Chile. 1990. 31 Rodrguez Grez Pablo. Teora de la Interpretacin Jurdica. Edimpres Ltda. Santiago de Chile. 1990.
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En el Senado se modifica la edad habilitante, a treinta y cinco aos; su composicin vara y se establece el nmero de tres senadores por cada de departamento, uno por Tarija y otro por Beni, ms uno por el distrito de Litoral de Cobija; en cuanto a la inmunidad, sta sufre una variacin de tiempo, los representantes no podrn ser arrestados ni procesados treinta das antes de iniciadas sus sesiones. Reforma De 1851 La Reforma de 1851 tiene una modificacin en la organizacin de la Constitucin, pues inicia su redaccin con el reconocimiento del derecho pblico de los bolivianos y no por los principios que hacen al Estado mismo. Novedosamente, se incorporan las cualidades de inalienabilidad imprescriptibilidad 33 del principio de soberana.
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De igual modo y por primera vez, se incorporan los principios de separacin e independencia de los poderes del Estado, calificndola como la primera y esencial condicin del gobierno. Las sesiones ordinarias durarn sesenta das, prorrogables por igual tiempo. Se establece una diferencia en cuanto a la votacin de las leyes, se entiende que, para las ordinarias, el voto ser de mayora absoluta y, en un segundo caso, dos tercios para aqullas que dispone la Constitucin (por ejemplo, en la calificacin de necesidad para la enmienda o adicin de los artculos de la Constitucin). Al Congreso se le otorgan facultades de investir atribuciones extraordinarias al Poder Ejecutivo para el restablecimiento del orden y la paz. Se determina que la eleccin del Presidente de la Repblica debe efectuarse por voto secreto.
32 Inalienabilidad:
Cualidad de lo que por naturaleza o ley no cabe enajenar, transferir a otro. Manuel Ossorio, Diccionario de Ciencias Jurdicas, Polticas y Sociales, Heliazsta S.R.L., Buenos Aires, 1974. 33 Imprescriptibilidad: Con relacin a los derechos y a las acciones, se dice que son imprescriptibles los que no extinguen por el transcurso del tiempo sin ejercerlos. Como norma general, todos los derechos y acciones son imprescriptibles, salvo que la ley expresamente determine lo contrario. Manuel Ossorio, Diccionario de Ciencias Jurdicas, Polticas y Sociales, Heliazsta S.R.L., Buenos Aires, 1974.
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Vinculada con la anterior facultad, se impone la prohibicin de que el Congreso pueda, en ningn caso, autorizar al Poder Ejecutivo la suspensin de los Poderes Constitucionales. La composicin de la Cmara de Senadores, nuevamente, sufre una modificacin al aumentarse a dos el nmero de senadores por Tarija y establecerse la edad habilitante de treinta aos y la duracin de su mandato en cuatro aos. En cuanto a la Cmara de Representantes, se establece la relacin de un representante por cada treinta mil personas y una fraccin de veinte mil. Reforma De 1861 La Reforma de 1861 mantiene la forma representativa de gobierno. El Poder Legislativo sufre una reforma, en su composicin, al conformarse una sola Asamblea compuesta por diputados y, accesoriamente, por un Consejo de Estado. Para el caso de otorgamiento de licencia para juzgamiento, en caso de no estar la Asamblea reunida, la licencia se obtendr del Consejo de Estado. Sus sesiones empiezan el 6 de agosto y duran sesenta das tiles, la prrroga de sesiones no se establece con un plazo sino de acuerdo a los temas a ser tratados, situacin que se asemeja ms a lo que sera una sesin extraordinaria. Una atribucin importante es la averiguacin de las infracciones a la Constitucin, por medio de comisiones. En este texto la Comisin es reconocida constitucionalmente y con fines especficos. Sus atribuciones crecen a 27, debido a que no tiene que compartir las mismas ni con un Congreso ni con un Senado. Consejo De Estado El Consejo de Estado tiene facultades, fundamentalmente, legislativas y una suerte de control de la constitucionalidad de las leyes. Est compuesto por quince Consejeros, de los cuales por lo menos siete sern diputados y los dems nombrados por mayora absoluta de ciudadanos que tengan las calidades exigidas para diputados.
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Reforma De 1868 En la Reforma de 1868 no existe variacin respecto a los principios representativos y republicanos, se suprimen las cualidades de soberana. Disuelve el Consejo de Estado y se repone la composicin del Poder Legislativo con dos Cmaras, de senadores y de representantes. La inviolabilidad del representante nacional tiene una variacin, mientras las cmaras no estn reunidas, el diputado sorprendido en delito in fraganti ser arrestado en su propia casa. El Poder Ejecutivo convocar, cada dos aos, a reunin de las Cmaras en la ciudad de Sucre, a sesiones ordinarias de sesenta das prorrogables a noventa. Se otorga, a la Corte Suprema, iniciativa legislativa para presentar proyectos, nicamente en materia de legislacin y administracin de justicia. En este punto se entremezclan facultades del legislativo con procedimiento legislativo, por lo que se suprime el captulo correspondiente. Se disminuye a diez das, el plazo del Ejecutivo para observar un proyecto de ley. Las Cmaras, reunidas en Congreso, no incorporan ninguna facultad diferente o novedosa a las que se tenan en Congresos anteriores. La regulacin de requisitos para ser Senador o Representante y la determinacin del nmero de sus miembros se deriva a la ley electoral. Reforma De 1871 La Reforma de 1871 ratifica, para Bolivia, la condicin de Repblica democrtica y representativa, y reponen las cualidades de la soberana, empero, se suprime la expresin Repblica nica e indivisible, con lo que queda en evidencia la influencia de los federalistas. Al igual que en la Reforma de 1861, el Poder Legislativo est integrado por una Asamblea y, accesoriamente, por un Consejo de Estado.
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La inmunidad parlamentaria tiene una nueva modificacin en el caso de delito in fraganti, consistente en la posibilidad de aprehender a un parlamentario a condicin de obtenerse la licencia legislativa dentro de veinticuatro horas, caso contrario lo har el Consejo de Estado en el mismo trmino. El artculo 39 constitucional incorpora, con mayor precisin, dos facultades propias del parlamentario, la de fiscalizacin y la de gestin. Las gestiones sern convocadas, cada dos aos, con una duracin de noventa das tiles prorrogables. Las atribuciones de la Cmara de Representantes y el Consejo de Estado tienen caractersticas similares, excepto que El Consejo de Estado ser integrado por nueve diputados nombrados por dos tercios de votos de la Asamblea. De igual manera, se mantienen, al igual que en la Reforma de 1861, las facultades para la formulacin y promulgacin de las leyes y resoluciones de la Asamblea. Reformas De 1878 La Reforma de 1878 es una expresin del pensamiento liberal, predominante en la poca. Enmarca sus disposiciones en los principios democrticos, determina con precisin el rgimen unitario del Estado y la forma de gobierno democrtica representativa. Se reponen las Cmaras de Diputados y Senadores en el Poder Legislativo. Sus sesiones, nuevamente, son anuales con duracin de sesenta das tiles, prorrogables hasta noventa. Otorga al Poder Ejecutivo la facultad de convocar a Congreso Ordinario en otro lugar que no sea la capital de la Repblica. El qurum para el funcionamiento de las cmaras ser la mayora absoluta de sus miembros. Se restablecen las atribuciones separadas, por un lado las del Congreso, por otro las de la Cmara de Diputados y, finalmente, las de la Cmara de Senadores.
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Entre las atribuciones del Congreso se incorpora una, referida a la capacidad de dirimir, por dos tercios de los votos de la totalidad de sus miembros, los conflictos de competencias que se susciten en el Congreso, en el Ejecutivo y en la Corte Suprema, y mayora absoluta cuando sos se susciten entre los poderes o entre las Cortes de Distrito y la de casacin. En el Captulo de la Formacin y Promulgacin de las leyes y resoluciones del Poder Legislativo, se precisa, cada vez de manera ms rigurosa, la facultad fiscalizadora, incorporando reglas y categoras, propias del Derecho Parlamentario, como la censura 34 dirigida a los Ministros de Estado, con el fin de obtener una modificacin de las polticas gubernamentales. En este caso no se establece qu sucede si se opera la censura, con lo que se aproxima al rgimen parlamentario. Se menciona a la figura del Vicepresidente, empero, no se contempla la base normativa especfica de esta autoridad. Reformas De 1880 La Reforma de 1880, sancionada por la Convencin Nacional reunida en La Paz, tena encima el peso de la reciente contienda blica con Chile. Ha sido considerada la ms importante porque a su amparo se consolidaron las instituciones patrias, se organizaron y consolidaron. 35 Su vigencia fue de larga duracin aunque se la reform varias veces, tiene un mejor orden y estructuracin que las anteriores. Pese a los avatares de la vida poltica nacional, tuvo vigencia plena y fue respetada hasta 1938, fecha en la que se reform con importantes incorporaciones. Ratifica la decisin de Bolivia de constituirse en repblica unitaria y adopta para su gobierno la forma democrtica representativa. Una de las reformas ms importantes fue la creacin de una segunda vicepresidencia, ambos vicepresidentes seran elegidos, igual que el Presidente, debiendo ser bolivianos de nacimiento.
34 Censura: Accin
parlamentaria, a travs de la cual se ejerce la funcin fiscalizadora del parlamentario a las polticas y decisiones tomadas por miembros del Poder Ejecutivo, con el propsito de lograr el cambio de las mismas o simplemente objetarlas polticamente. 35 Ciro Flix Trigo, Constituciones de Bolivia, Editora Atenea, La Paz, 2002.
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Las funciones encomendadas al primer vicepresidente, mientras no ejerza el Poder Ejecutivo, es la de Presidente del Senado sin perjuicio de que elija a su Presidente. Esta funcin del Vicepresidente ha tenido duracin a lo largo de toda la vida republicana de Bolivia y condensa los avances incorporados en los textos anteriores. Se consolida el sistema bicameral, sus sesiones se consolidan en sesenta das tiles, prorrogables a noventa; se mantiene invariable la posibilidad de que las cmaras realicen reuniones ordinarias y extraordinarias; contina la posibilidad de que los diputados y senadores puedan ser nombrados para diversas funciones, del Ejecutivo y del servicio exterior, sin que pierdan su mandato; existe la prohibicin de admitir empleos cuyo nombramiento y remocin dependan del Poder Ejecutivo; la prohibicin de que empleados civiles, eclesisticos y militares, cuyo nombramiento y remocin dependan del Ejecutivo, puedan ser diputados o senadores; se ratifica la inviolabilidad por las opiniones que emitan en el ejercicio de sus funciones y se mantiene la inmunidad parlamentaria en materia penal y civil, a condicin de que sea dentro de los sesenta das antes de la reunin de Congreso y no exista previa licencia de la Cmara a la que pertenecen. Se consolidan, en las catorce atribuciones del Poder Legislativo, las funciones bsicas del parlamentario, legislar, fiscalizar y gestionar. En las atribuciones del Congreso se ajusta, de mejor manera, la forma de dirimir el conflicto de competencias entre el Ejecutivo y la Corte Suprema, a travs de dos tercios de votos, y por mayora absoluta en el que se suscite entre los poderes sealados o entre las Cortes de Distrito y la de Casacin. La Cmara de Diputados se compone de diputados elegidos directamente, por simple pluralidad de sufragios, pudiendo ser boliviano de nacimiento o naturalizado con cinco aos de residencia fija en el pas ms una renta anual de cuatrocientos bolivianos; la duracin de su mandato es de cuatro aos, renovndose la mitad en cada bienio. La Cmara de Senadores se compone con dos senadores por cada departamento, para ser Senador se requiere la edad de 35 aos, ser boliviano de nacimiento o naturalizado y tener una renta de ochocientos bolivianos. La duracin de su mandato es de seis aos, pudiendo ser reelegidos indefinidamente. Ante acusacin efectuada, por la Cmara de
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Diputados, en contra del Presidente de la Repblica y Vicepresidente, los Ministros de Estado, Ministros de la Corte Suprema y Agentes Diplomticos, el Senado definir si ha lugar o no a la acusacin propuesta y pondr al acusado a disposicin de la Corte Suprema y se constituir en tribunal juzgador en el caso de Ministros de la Corte Suprema, con dos tercios de los votos de los miembros presentes. Reforma De 1938 La Reforma de 1938 se produjo bajo los efectos dolorosos de la concluida Guerra del Chaco. La Convencin Nacional, convocada para el efecto, inaugur sus sesiones en 1938, declarando la vigencia de la Constitucin de 1880 y todas sus reformas, pudiendo la Convencin Nacional sustituirla, reformarla o modificarla sin sujetarse a los procedimientos establecidos en esa Constitucin. Este texto hace varias modificaciones de importancia, con la incorporacin de regmenes acordes con el constitucionalismo social. Mantiene la forma de gobierno democrtica representativa, sobre la base de la coordinacin e independencia de los poderes del Estado, por lo que el pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes. El Poder Legislativo mantiene su estructura bicameral, sus sesiones durarn 60 das tiles, prorrogables hasta 90. Se puede reunir en otro lugar que no sea la Capital de la Repblica y mantiene las reuniones ordinarias y extraordinarias del Congreso. El qurum, para el funcionamiento de las Cmaras, es de la mayora absoluta de sus miembros a un mismo tiempo y en el mismo lugar. Se mantienen las prerrogativas 36 y las prohibiciones, al igual que la inmunidad, en el sentido ms amplio, pues un parlamentario no podr desde el da de su eleccin hasta la finalizacin de su mandato, sin discontinuidad, ser acusado, perseguido o arrestado en ninguna materia, si la Cmara a la que pertenece no le da licencia, y son inviolables en todo tiempo por las opiniones que emitan en el ejercicio de sus funciones. Las limitaciones para ser elegidos parlamentarios no incluyen a los catedrticos de la universidad, los que pueden cumplir ambas funciones sin ser incompatibles.
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Prerrogativa: Facultad singular. Privilegio. Manuel Ossorio, Diccionario de Ciencias Jurdicas, Polticas y Sociales, Heliazsta S.R.L., Buenos Aires, 1974.
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El Vicepresidente, en su calidad de Presidente del Congreso, tiene las mismas prerrogativas 37 acordadas para Senadores y Diputados. Se mantiene la facultad fiscalizadora, a travs de representaciones a los funcionarios del Poder Ejecutivo, para el cumplimiento de las disposiciones legales, y la facultad de gestin, representando las necesidades y medios de mejora de los distritos electorales. Cuando un ciudadano fuere elegido Senador y Diputado, aceptar el mandato que l prefiera, proceder de la misma forma si fuera elegido, Senador o Diputado, por dos distritos o departamentos. Los parlamentarios pueden ser reelectos y sus mandatos son renunciables, las sesiones son pblicas y slo podrn ser secretas cuando dos tercios de sus miembros as lo determinen. Las atribuciones del Poder Legislativo son sealadas en 19 puntos, de los que sobresale, por supuesto, la capacidad legislativa, la imposicin o supresin de contribuciones de cualquier clase o naturaleza, las contribuciones tendrn una vigencia de slo quince meses; la facultad de autorizar la contratacin de emprstitos, el reconocimiento de deudas y el modo de cancelarlas; la creacin de nuevos departamentos o provincias y sus lmites; la creacin de puertos, de establecer aduanas; conceder subvenciones o garantas de inters para la construccin de ferrocarriles, canales, carreteras y dems empresas de vialidad; permitir el trnsito de tropas extranjeras por el territorio de la Repblica; crear y suprimir empleos pblicos y fijar emolumentos; decretar amnista por delitos polticos, conceder indultos; aprobar o rechazar tratados internacionales; autorizar la enajenacin de bienes nacionales, departamentales, municipales, universitarios y todos los que sean de dominio pblico; autorizar al Ejecutivo la adquisicin de bienes inmuebles; ejercer el derecho de influencia diplomtica sobre actos no consumados o compromisos internacionales del Poder Ejecutivo; aprobar o reprobar, anualmente, los gastos de la administracin, y, nombrar Ministros de la Corte Suprema. El Congreso de la Repblica tiene cinco atribuciones: calificar las credenciales de sus respectivos miembros, que no hubieran sido
37 Prerrogativas del parlamento: Las asambleas representativas gozan, por lo general, de las siguientes prerrogativas:
1) autonoma econmica; 2) autonoma administrativa; 3) autonoma normativa; y 4) autonoma poltica. Su carcter soberano no admite la injerencia o las presiones de otros rganos del Estado, aunque suele ocurrir que, en el complicado juego de las relaciones de poder, las asambleas se vean condicionadas, sobre todo por el Poder Ejecutivo. Lo que no debe alarmarnos porque es en ese intercambio de muestras de poder donde se pone de relieve el principio de separacin y equilibrio de poderes. Ral Chanam Orbe, Diccionario de Derecho Constitucional, Editorial Praxis, Lima, 2000.
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demandadas ante la Corte Suprema; dictar su reglamento y corregir sus infracciones; separar temporal o definitivamente a cualesquiera de sus miembros por faltas cometidas en el ejercicio de sus funciones, con el acuerdo de dos tercios de votos; ordenar el pago de sus presupuestos y atender todo lo relativo a su economa y polica. Las Cmaras se reunirn en Congreso para: inaugurar y cerrar sus sesiones; verificar o designar las elecciones de Presidente y Vicepresidente de la Repblica y recibir su juramento; considerar las leyes vetadas por el ejecutivo; considerar los proyectos de leyes que no lo fueron por la Cmara revisora, en el plazo de treinta das; dirimir conflictos de competencias y designar Vocales del Consejo de Educacin. Los diputados sern elegidos, directamente, por el pueblo y por simple pluralidad de sufragios, la ley fijar su nmero, duran en sus funciones cuatro aos. En cuanto a sus requisitos no hay mayor variacin. Sus atribuciones especficas son: acusar, ante el Senado, al Presidente y Vicepresidente de la Repblica, Ministros de Estado, Magistrados de la Corte Suprema y Agentes Diplomticos, por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, y, elegir a Magistrados de la Corte Suprema de la terna propuesta por el Senado. En el Senado se elegirn a tres Senadores por departamento, los requisitos para serlo, en general, se mantienen y duran en sus funciones seis aos. Tiene nueve atribuciones especficas: tomar conocimiento de las acusaciones hechas por la Cmara de Diputados contra los funcionarios, indicados lneas arriba, el Senador simplemente de limitar a resolver si ha o no lugar a la acusacin, si se decide afirmativamente se suspender de su empleo y lo pondrn a disposicin de la Corte Suprema para que lo juzguen de acuerdo a las leyes; juzgar, en nica instancia, a los Ministros de la Corte Suprema; rehabilitar a bolivianos que hubieran perdido la calidad de ciudadanos; permitir la admisin de empleos, ttulos o emolumentos de gobierno extranjero; considerar las ordenanzas municipales; decretar honores pblicos; propondr ternar a la Cmara de Diputados para la eleccin de magistrados de la Corte Suprema; propondr ternas al Presidente de la Repblica para la eleccin de Contralor General 38 y Fiscal General de la Repblica.
38 Se
aprueban normas referentes a la Contralora de la Repblica en el Referndum de 1931 y las incorporan a la Constitucin mediante Decreto Ley de 23 de febrero de 1931, dictado por la Junta Militar de Gobierno.
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Reforma De 1945 La Reforma de 1945 incorpora temas de importancia (como el de otorgar el voto a las mujeres para la formacin de las municipalidades). En cuanto a los principios bsicos estos se mantienen inalterables. El periodo presidencial y vicepresidencial se fija en seis aos. El Poder Legislativo no sufre mayores modificaciones en sus atribuciones, excepto en la facultad de imponer contribuciones de cualquier clase o naturaleza, suprimir las existentes y determinar su carcter nacional o departamental, as como decretar los gastos fiscales, a iniciativa del Poder Ejecutivo. En el Congreso, cada cmara nombrar una comisin calificadora de credenciales, compuesta por cinco miembros elegidos por el sistema de lista incompleta, tres por mayora y dos por minora; se suprime la intervencin de la Corte Suprema en el conocimiento de los litigios polticoelectorales. Ser en sesin de Congreso donde se sustancien los juicios de responsabilidades en contra del Presidente y Vicepresidente de la Repblica, Ministros de Estado y agentes diplomticos, en reemplazo de la Cmara de Diputados. Reformas De 1947 Las Reformas de 1947 fueron motivadas, como es habitual, por la turbulenta vida poltica nacional. La Junta de Gobierno, en 1946, dej en suspenso la Constitucin y declar vigente la normativa secundaria, un Estatuto de Gobierno. Recin en 1947, se declar vigente la Constitucin de 1945, sin perjuicio de las reformas que sancione el Congreso Extraordinario convocado. No existen cambios mayores en la manifestacin de principios. En las atribuciones del Poder Legislativo, se establece la facultad de imponer contribuciones sin la intervencin obligatoria del Poder Ejecutivo. El Congreso seala que la invalidez de las credenciales de sus miembros slo podr ser demanda ante la Corte Suprema, cuyo fallo ser irrevisable.
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Se suprimen los plazos en la consideracin de los proyectos de ley que no fueron tratados por la cmara revisora. La Cmara de Senadores podr elegir, a Magistrados de Cortes de Distrito, por mayora absoluta, de ternas propuestas por la Corte Suprema; se incorpora la facultad de aceptar o negar los ascensos propuestos por el Poder Ejecutivo a Generales y Coroneles del Ejrcito; se restituye, en el Senado, la facultad de la naturalizacin honorfica en casos excepcionales. Reformas De 1961 Las Reformas de 1961 no se producen, inmediatamente declarada la victoria de la Revolucin de 1952, sino despus de 9 aos de transcurrida, cuando ya estaba en franca declinacin. Recin, entonces, se constitucionalizan varios de sus postulados y conquistas que, anteriormente, fueron consolidados por la va del Decreto Supremo. Pese a tener, la Revolucin del '52, un contenido altamente social, los principios republicanos y liberales se mantienen intactos, se incorporan nuevos deberes ciudadanos, se suprime el requisito de saber leer y escribir para votar; se incorpora, en el texto constitucional, a los partidos polticos como intermediarios entre el Estado y la sociedad civil, y se garantiza la representacin de minoras. Se define que el pueblo delibera y gobierna por medio de sus representantes y de las autoridades creadas por ley. El Poder Legislativo reside en el Congreso Nacional y est compuesto por dos Cmara, la de Diputados y la de Senadores; no existen mayores variaciones en cuanto a sus prerrogativas, prohibiciones, requisitos y atribuciones. Se incorpora la Comisin Legislativa, que es una instancia compuesta por cinco Senadores y nueve Diputados. Funciona mientras dure el receso anual del Congreso Nacional, es presidida por el Presidente Nato del Congreso y, en la prelacin, est primero el Presidente del Senado y luego el Presidente de la Cmara de Diputados. Sus atribuciones estn expresadas en: advertencias a los poderes pblicos, elaboracin de proyectos para su consideracin por las Cmaras; facultad para autorizar al Poder Ejecutivo, por dos tercios de votos, para que dicte
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Decretos Supremos con fuerza de ley y que tendrn vigencia mientras no sean modificados por las cmaras; mientras dure el receso, aprobar provisionalmente el Decreto de estado de sitio o de su prolongacin; cesa en sus funciones en la primera sesin del Poder Legislativo, presentando su informe en las primeras sesiones. Reformas De 1967 La Reforma de 1967 es redactada por la autoproclamada Asamblea Constituyente, en la pretensin de consolidar la Revolucin Restauradora de 1964. En lo sustancial, y a diferencia de lo dicho en el texto constitucional de 1961, se establece que el pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes y de las dems autoridades creadas por ley. Estableciendo una concepcin rgida y restringida de la representacin, en que la participacin ciudadana directa est totalmente negada, y excluida la posibilidad de la toma de decisiones directas por parte del elector. Se incorporan varios institutos importantes (como el amparo constitucional); la regla de la irretroactividad de la ley es relativizada con excepciones en materia social y materia penal. El Vicepresidente de la Repblica, cumple las funciones de Presidente Nato del Congreso y del Senado. En referencia a la Cmara de Diputados, la eleccin de sus miembros ser por simple pluralidad de sufragios y con representacin proporcional de las minoras. La contravencin de las prohibiciones establecidas, para los parlamentarios, implica prdida de mandato. La ley fijar el nmero y sistema de la eleccin de los diputados titulares y suplentes; se establece la renovacin total de los diputados. Se establece un sistema novedoso de composicin del Senado, con la eleccin de tres senadores por departamento, elegidos por voto universal, dos por mayora y uno por minora; se reduce su mandato de seis a cuatro aos, cambiando, de esta forma, el sistema anterior de eleccin, que era por lista completa y simple mayora.
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Reforma De 1994 La Reforma de 1994 se produce en medio de profundos cambios en el mundo y de la revalorizacin del liberalismo. Se implementan reformas estatales, en bsqueda de reducir el tamao de los Estados y dar un mayor protagonismo a la iniciativa privada. El escenario de crisis econmica internacional, que parte desde los '80, perfila un rol diferente al Estado interventor; las reformas implementadas en la generalidad de los pases, dentro de la construccin de la democracia, son en algunos casos parte de su proceso de recuperacin o reinstauracin y, en otros, punto importante de partida inaugural de un nuevo sistema poltico. Estas reformas han tenido dos momentos importantes, traducidos en reformas estatales de primera y segunda generacin 39, cuyo componente central y genrico se traduce en ciertas caractersticas. Reformas Estatales de Primera Generacin.- Se caracterizan por: Reduccin del peso del sector pblico en la economa. Achicamiento del Estado. Implementacin de normas que sustituyan a las decisiones polticas discrecionales. Organismos monetarios protegidos de presiones polticas. Privatizacin, desregulacin, desmonopolizacin, desconcentracin y descentralizacin. Apertura a la economa mundial. Reformas Estatales de Segunda Generacin.- Se caracterizan por: Reconstruccin institucional del Estado. Profundizacin de la democracia. Optimizacin de prestaciones pblicas como la salud, educacin, seguridad, justicia, etc. Nuevos lmites entre lo pblico y lo privado. Seguimiento de los procesos de integracin regional. Recuperacin del concepto de seguridad democrtica. 40
39 Gutirrez
Gantier, Germn, Leccionario de Derecho Constitucional, Instituto de la Judicatura, Sucre, 2003, Formato Digital. 40 Estvez Alejandro, Calle Fabin, El institucionalismo ingenuo: las reformas del Estado de "segunda generacin".
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En este marco se produce la reforma, por lo que una de las incorporaciones sobresalientes, en la parte dogmtica constitucional, es la visin de que Bolivia no es uniforme ni homognea, por el contrario, es heterognea (caracterstica que mereci ser reconocida constitucionalmente), en esta lnea se incorporan los atributos multitnico y pluricultural, vale decir, se incorpora el factor de diferencia y a la vez se pretende establecer otro de cohesin, en el enunciado fundada en la unin y solidaridad de todos los bolivianos. Esta caracterizacin de Bolivia tiene consecuencias posteriores en la incorporacin de la pluralidad poltica, econmica, cultural, jurdica y lingstica, que encuentra su mayor despliegue, conceptual e institucional, en la Constitucin de 2009 con la instauracin de una nueva forma de Estado: el Estado Plurinacional. Los dems principios, de corte liberal, no son modificados, ms bien reafirmados; se mantiene la frmula de que el pueblo delibera y gobierna por medio de sus representantes, que como ya se ha dicho es una visin que reafirma una manera de representacin ortodoxa que, paradjicamente, excluye al ciudadano de la toma directa de decisiones. Esta visin va en contrapelo de las polticas estatales de ese periodo, como la Ley de Participacin Popular, que pone en prctica la democracia participativa e incorpora a sectores ciudadanos en la toma de decisiones polticas y econmicas, en el mbito municipal. Por otro lado, se reconoce la ciudadana desde los 18 aos, lo que permite una mayor participacin ciudadana en los procesos electorales y en la conformacin de los rganos electivos del Estado. La estructuracin del Poder Legislativo no vara, se mantiene un Congreso Nacional compuesto de dos Cmaras: la de Diputados y la de Senadores. La Cmara de Diputados tiene una modificacin importante, en la forma de eleccin de sus miembros. Un cincuenta por ciento de ellos sern elegidos en circunscripciones uninominales, lo que significa que el ciudadano elige, de manera directa, a su diputado sin que este sea parte integrante de la lista que acompaa la candidatura Presidencial y Vicepresidencial, el otro cincuenta por ciento corresponde a la representacin plurinominal. Su mandato se ampla a cinco aos y los candidatos deben ser propuestos por los partidos polticos.
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Es evidente que esa forma de eleccin, de diputados uninominales, trata de responder a la crisis de representacin que se haba instalado en el sistema poltico nacional, con la pretensin de establecer un nexo ms directo entre el representante y el representado. Las atribuciones del diputado uninominal y del diputado plurinacional son las mismas. En la funcin fiscalizadora, al parlamentario se le otorgan facultades para pedir informes verbales o escritos, con fines legislativos, de inspeccin o investigativos al Poder Ejecutivo; puede interpelar a los Ministros de Estado, individual o colectivamente, por mayora absoluta de votos, la censura implica la renuncia de los ministros censurados, renuncia que podr ser aceptada o rechazada por el Presidente de la Repblica. No existen mayores modificaciones en el Poder Legislativo. La Comisin de Congreso se compone de nueve senadores y dieciocho diputados, con sus respectivos suplentes, que reflejen, en lo posible, la composicin territorial del Congreso. Sus atribuciones se mantienen sin mayor modificacin. Reforma De 2004 La Reforma de 2004, en el Ttulo Preliminar de las Disposiciones Generales, incorpora a la forma de gobierno democrtica-representativa la cualidad de participativa, y el Estado asume la forma de social y democrtico de derecho. El Estado de Derecho, histricamente se contrapone al Estado desptico y dictatorial. Fueron autores alemanes, en la primera mitad del siglo XIX, quienes acuaron este concepto, producto de varios hechos histricos significativos (como la Gloriosa Revolucin del siglo XVII de los ingleses, los contenidos de la primera constitucin escrita de Filadelfia, de 1787, y sin lugar a dudas, los valiosos aportes de la Revolucin Francesa, en particular, la Declaracin de 1789). Histricamente, el surgimiento del Estado de Derecho es producto de la crisis del Estado Monrquico Absolutista, cuya existencia perdur hasta la Revolucin Francesa de 1789.
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El Estado Monrquico se caracteriza porque, por encima de la autoridad del rey, no haba poder humano que se impusiera, entonces, el poder se concentraba en sus manos o en pocas manos, con una visin y prctica autoritaria de su manejo. La derrota del Estado Monrquico Absolutista, producto de la Revolucin Francesa, coincidi con la primera revolucin industrial y dieron origen a un nuevo tipo de sociedad: la sociedad capitalista, y a un nuevo tipo de Estado: el Estado Liberal-Burgus 41. El Estado Liberal tiene tres dimensiones 42: Dimensin Poltica, establece principios de gran significacin para la humanidad, como el de la soberana del pueblo, el derecho al voto, la democracia representativa, la divisin de los poderes del Estado y, sobre todo, el Estado de Derecho. Dimensin Econmica, el Estado slo debe vigilar que las leyes del mercado se cumplan, por lo que no interviene ni activa ni positivamente; a partir de esta concepcin se elabora la concepcin negativa del Estado. Dimensin Social, inicialmente, el Estado de Derecho Liberal no cuenta con esta dimensin, slo empieza a tenerla producto de las incipientes luchas sociales del siglo XIX. Surge, con mayor nitidez, una poltica social, en el propsito de frenar el avance del socialismo, con Bismarck en Alemania en 1880, que plantea las primeras leyes de seguridad social en el mundo: crea los seguros de enfermedad, de accidentes, de vejez y de invalidez, constituyndose, de esta manera, en el mejor precedente al Estado Social de Derecho. Desde el punto de vista del Estado Liberal, ste se basa en los siguientes principios fundamentales: a. Individualismo: Entendido desde dos puntos de vista: Individualismo concreto o vital, donde los individuos son seres singulares y, por lo tanto, heterogneos y desiguales. Individualismo abstracto, el individuo no singular sino genrico, de lo que se deduce su igualdad y homogeneidad.
41 Durn 42 Id.
Vctor Manuel. Estado Social de Derecho, Democracia y Participacin.
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Estos individuos por lo tanto tienen derechos fundamentales, considerados inalienables y anteriores al Estado, que se constituyen en una suerte de barrera contra las arbitrariedades del poder. Las tres ideas bsicas en las que se sustentan los derechos son: la libertad, la propiedad y la seguridad. b. Propiedad privada: El artculo 17 de la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano seala: "derecho inviolable y sagrado, nadie puede ser privado de ella, si no es en los casos en que la necesidad pblica, legalmente comprobada, lo exija evidentemente y bajo la condicin de una indemnizacin justa y previa. c. Divisin de poderes: Se plante con el fin de evitar la concentracin abusiva de autoridad y lograr una administracin ms efectiva. Nuestra Constitucin Poltica del Estado reconoce este principio en el artculo 12-I, que a la letra dice El Estado se organiza y estructura su poder pblico, a travs de los rganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organizacin del Estado est fundamentada en la independencia, separacin, coordinacin y cooperacin de estos rganos. e. Soberana popular: Es producto de largas luchas sociales y de la confrontacin a regmen es cuyo poder estaba concentrado en un persona o un grupo de ellas. Despus de la revolucin francesa, su concepto ha variado, el mismo expresa bsicamente autoridad suprema del pueblo, de ah que el titular de la soberana sea el pueblo, y a quienes se delega su ejercicio son los rganos de poder del Estado. Nuestra Constitucin Poltica del Estado abrogada expresaba esta concepcin y ha sido sustituida por una concepcin diferente, sealada en su artculo 7 La soberana reside en el pueblo boliviano, se ejerce de forma directa y delegada. De ella emanan, por delegacin, las funciones y atribuciones de los rganos de poder pblico; es inalienable e imprescriptible. f. El principio de la autoridad de la ley: Es un principio, contrario al absolutista, que sostiene que los actos de la autoridad estn limitados por las leyes. Todo acto estatal debe ser un acto jurdico que emane
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de una ley aprobada por el parlamento, lugar donde se expresa la voluntad popular. Principios derivados del Estado de Derecho a. De la reserva legal: Sostiene que la intervencin a la libertad, a la propiedad y dems derechos de la persona slo puede establecerse en virtud de la ley. b. Irretroactividad de la ley: Primero, una ley tiene vigencia desde el momento de su promulgacin y no debe tener ningn efecto hacia el pasado. c. Independencia de los jueces: El juez debe ejercer su funcin jurisdiccional sin ningn tipo de injerencia, este principio es derivacin de un otro, el de la divisin de los poderes del Estado. d. Jerarqua de las normas: Una norma es vlida en la medida en que ha sido creada por otra norma de carcter superior. e. Legalidad de la administracin pblica: La administracin pblica acta sobre la base de una ley preestablecida. f. La justicia constitucional: Establece que los jueces son controladores del cumplimiento de la normativa constitucional, cuyo cumplimiento es obligatorio, tanto para los rganos del Estado como para los particulares. Al igual que en los casos anteriores, la aparicin del Estado Social de Derecho es producto de la convergencia de varios factores: a. La lucha de clases: Los extremos niveles de sobreexplotacin del proletariado, produjeron la lucha emancipadora del mismo, con el cuestionamiento del sistema, al que obligaron, en unos casos, a incorporar reformas importantes y, en otros, a establecer un nuevo sistema. En el primer caso se estableci el Estado Social de Derecho y, en el segundo, el Estado Socialista. b. La Revolucin Mexicana: Permiti que la Constitucin de 1917 incorporara el reconocimiento de los derechos sociales de los trabajadores asalariados y los de los campesinos.
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c. La Constitucin de Weimar: En 1919 se aprob, en Alemania, la Constitucin de Weimar que estableci la obligacin del Estado de satisfacer y cumplir con una serie de derechos sociales. El Estado Social de Derecho tiene funciones determinadas, en tres mbitos: a. En el campo poltico, el Estado debe perfeccionar la democracia y hacerla ms participativa. La democracia adquiere dos dimensiones interrelacionadas, una, como un mtodo idneo para la eleccin de gobernantes y, otra, entendida como la realizacin del principio de igualdad y libertad en la sociedad. b. En el campo econmico, el Estado debe cumplir la tarea de ser un ente regulador, de control del ejercicio de la libertad econmica, de fomento de las actividades del sector privado y promotor del desarrollo integral de un pas. c. En el campo social, el Estado debe promover la cohesin social, conciliando los intereses del conjunto de la sociedad. Los elementos del Estado Social de Derecho son: a. Concepcin de los derechos fundamentales, estos derechos se relacionan con los derechos econmicos y sociales, incorporndolos a los textos constitucionales. b. Proteccin de los derechos fundamentales, con el establecimiento de rganos especficos, mucho ms activos, que defiendan las garantas constitucionales de posibles actos arbitrarios del Estado (es el caso de la Defensora del Pueblo). c. Los rganos del Estado, el Ejecutivo adquiere una mayor relevancia frente al legislativo, de tal forma que los articuladores anteriores de esta relacin, los partidos polticos, se han alejado de la sociedad, de ah que la relacin Sociedad-Estado ya no se intermedia, necesariamente, a travs de los partidos sino, cada vez ms, por los grupos de inters, devenidos en poder social. d. El rgano Judicial, se ha desarrollado de manera paulatina en dos grandes momentos; primero, por el control judicial de los actos
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de la administracin pblica; segundo, el control de la constitucionalidad de las leyes. Por lo anotado, se establece que, producto de la larga relacin sociedadEstado, ha surgido lo que se conoce como Estado de Derecho. La doctrina moderna ampla el concepto a Estado Democrtico de Derecho, a utilizarse en dos sentidos: uno lgico formal y otro material o de contenido. Para el primer punto de vista, Estado de Derecho significa una organizacin capaz de asegurar un orden jurdico; para el segundo, el Estado democrtico y liberal, con sus notas propias 43. En la nueva relacin Estado-sociedad, la vigencia del pluralismo o el ejercicio de ciertas libertades se constituyen en elementos claves para la construccin democrtica, con la aplicacin de ciertos principios contenidos en dos categoras: el Estado de Derecho Material y Sustancial y el Estado de Derecho Formal. El Estado de Derecho Formal, en el sentido kelseniano, es la equiparacin entre Estado y Derecho, equiparacin que plantea la importancia del tipo de rgimen, vinculado a la garanta de legalidad y constitucionalidad, a travs de conceptos como universalidad de la ley, que implica vigencia para todos los ciudadanos, sin discriminacin alguna; su publicidad, por la que todos deben tener conocimiento de la misma para hacerla efectiva; la reserva legal por la que todos los organismos pblicos quedan obligados y sujetos a la ley; la separacin de los poderes del Estado, que impide la concentracin del poder y, por lo tanto, evita la construccin de un poder arbitrario que afectara a la libertad de las personas; finalmente, la proteccin jurdica, en la que todos pueden resguardar sus derechos judicialmente. En tanto, el Estado de Derecho Material pone atencin a la organizacin del poder, con mbitos de proteccin a la sociedad, cuyo punto de partida es la afirmacin de la libertad del hombre y el ejercicio de sus derechos subjetivos que, a la vez, son protegidos por el Estado. Estos mecanismos de proteccin son: las garantas a los derechos fundamentales como el de libertad, igualdad, dignidad humana, etc.; se basa igualmente en el principio de proporcionalidad, en la medida que toda garanta debe ser, en ltima instancia, adecuada y asimilada por el afectado; por lo tanto es necesario, recurrir a un segundo principio, el de la primaca del Derecho respecto a la poltica, vale decir que la lucha poltica en los Estados se desarrolle en el marco del respeto a la ley.
43 Durn
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En consecuencia, los caracteres del Estado Democrtico de Derecho son: a. Afirmacin de que el ordenamiento jurdico constituye un todo, jerrquicamente estructurado, al que corresponde una primaca de la norma jurdica. b. Afirmacin de los derechos fundamentales. c. Existencia de un fuero para la personalidad jurdica. d. Un sistema de responsabilidad de la administracin. e. El Estado de Derecho tiende hacia el control jurisdiccional de la legislacin. Estado de Derecho, es aqul que garantiza al hombre su dignidad de persona mediante un sistema de normas de Derecho, inspiradas en la justicia, el bien comn y la seguridad 44. Esa garanta del orden jurdico, dentro del Estado Democrtico de Derecho, est efectivizada a travs de la Constitucin Poltica del Estado. El retorno a la frmula de que el pueblo delibera y gobierna por medio de sus representantes, incorpora los siguientes mecanismos reconocidos como formas de democracia directa: a. La Asamblea Constituyente, b. La Iniciativa legislativa ciudadana, y c. El referndum. La incorporacin de la democracia participativa, rompe el monopolio de los partidos polticos, en el sistema de representacin, con la incorporacin de las agrupaciones ciudadanas y, sobre todo, de los pueblos indgenas, que se constituyen en mecanismos de representacin y participacin ciudadana en los procesos electorales. Este es el punto de partida por el que se norma el desmoronamiento del sistema poltico nacional y el progresivo, como paulatino, reemplazo del partido poltico por el movimiento social. La estructura del Poder Legislativo no sufre mayores modificaciones, aunque en el tratamiento de la inmunidad se incorporan variaciones sustanciales, pues, para que un parlamentario pueda ser procesado,
44 Ral
Chanam Orbe; Diccionario de Derecho Constitucional, Editorial Praxis, Lima, 2000.
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nicamente en materia penal, deber contar con la autorizacin de la Asamblea Legislativa, por dos tercios de votos de sus miembros, a requerimiento del Fiscal General, salvo delito flagrante. XI. PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO El procedimiento legislativo est constituido por normas o reglas para la creacin y promulgacin de las leyes, que permiten al legislador cumplir con una de sus atribuciones ms importantes. La Constitucin Bolivariana incorpora un Captulo con el nomen juris De la formacin y promulgacin de las leyes. La iniciativa de la presentacin de leyes, adems de ser una atribucin especfica del parlamentario, se le es otorgada al Poder Ejecutivo. Para este efecto, tanto el Vicepresidente como los Ministros de Estado, pueden asistir a las sesiones y discutir las leyes, empero, sin derecho a voto, en cuyo momento no podran estar presentes. Esta regulacin se ha vuelto una norma casi inamovible en el procedimiento legislativo. Las Cmaras de Tribunos y Senadores pueden actuar como de origen o revisora, de manera indistinta. Con ese fin, se incluye una serie de formalidades para la remisin de los proyectos de una cmara a otra. Se establece una relacin horizontal entre los miembros de las Cmaras, para lograr entendimientos respecto a proyectos de ley observados. Concluidos los pasos indicados y adoptado, el proyecto, por ambas cmaras, se remitir al Presidente de la Repblica para su promulgacin. La promulgacin que, hoy en da, es un acto administrativo tpico del Presidente de la Repblica, junto a la publicacin constituyen las dos ltimas fases del procedimiento legislativo para que una ley entre en vigencia plena. El paso previo a los dos indicados es la sancin 45 hecha por el Poder Legislativo (el proyecto de ley simplemente sancionada no tiene fuerza
45 Sancin:
Hay definiciones discrepantes, empero hay quienes atribuyen la sancin de las leyes al propio rgano legislativo que las ha dictado. Por eso dice Couture que es la aprobacin que se da por una de las Cmaras que componen el rgano legislativo, o por ste en su conjunto, a un proyecto de ley. Ramrez Gronda expresa que en el proceso de la formacin de las leyes, la sancin es el acto por el cual el Congreso, las legislaturas, etc., aprueban un proyecto de ley. JC Smith, explica que en la literatura jurdica constitucional argentina, la sancin es el acto por el cual el Poder Legislativo aprueba un proyecto de ley.
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de ley). En la Constitucin Bolivariana la sancin de un proyecto de ley no observado, ya sea por la Cmara de Censores o el Senado, tena fuerza de ley; slo cuando el proyecto de ley es observado ste pasa a la Cmara de Tribunos que sancionar o no el proyecto. El Presidente de la Repblica tiene la facultad de observar aquel proyecto de ley que le era remitido y pedir que se lo considere de nuevo; si, en criterio de las cmaras, haba razn, se reconsideraba el proyecto, caso contrario se lo devolva para que se cumpla sin mayor objecin. La promulgacin 46 la efectuaba el Presidente con una frmula incorporada al final de cada ley, se mandaba a publicar Ejectese, vigente hasta hoy en da. Este fue el curso abierto por la primera Constitucin Poltica del Estado, con reformas a lo largo de toda la vida republicana de Bolivia que, en general, han mantenido los principios y valores expresados en su texto. De La Formacin De Las Leyes En La Reforma De 1831 El nomen juris del Captulo referido al procedimiento legislativo cambia al de Formacin de las leyes. Se incorpora la restriccin de que cuando un proyecto sea rechazado por una Cmara no podr replantearse en la sesin del mismo ao. Se producen importantes cambios, producto de la supresin de las tres Cmaras del Poder Legislativo de la Constitucin Bolivariana y la instauracin de dos Cmaras en la reforma. No existe modificacin alguna en cuanto a la iniciativa legislativa que puede asumir el Ejecutivo y la asistencia de los Ministros de Estado a las sesiones, empero, de esas iniciativas se exceptan aqullas dirigidas a reformas de la Constitucin. Se mejora el procedimiento y se suprime la figura de que la sancin tiene fuerza de ley y se establece un procedimiento ms expedito y fcil.
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Promulgacin: Accin y efecto de promulgar, de publicar formalmente una ley u otra disposicin de la autoridad, a fin de que sea cumplida y hecha cumplir como obligatoria. Pero corrientemente, en el lxico jurdico esa expresin est reservada al decreto que el Jefe de Estado, cuando no hace uso de su facultad al veto, suscribe con el Ministro refrendatario, ordenando la publicacin y ejecucin de una ley sancionada por el Poder Legislativo. Manuel Ossorio, Diccionario de Ciencias Jurdicas, Polticas y Sociales, Heliazsta S.R.L., Buenos Aires, 1974.
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Se incorpora el voto nominal para aquellos casos en que los proyectos son devueltos por el Ejecutivo, dentro de diez das perentorios de conocidos los mismos por esa instancia. Igualmente, se incorpora la siguiente frmula para la promulgacin de las leyes: N. N. Presidente de la Repblica Boliviana, hacemos saber a todos los bolivianos, que el Congreso ha decretado, y nos publicamos la siguiente ley (aqu el texto) Mandamos por tanto a todas las autoridades de la Repblica, la cumplan y hagan cumplir. De La Formacin De Las Leyes En La Reforma De 1834 Se establece que las leyes pueden tener su origen en cualquiera de las cmaras, a propuesta del Poder Ejecutivo, hecho que ser comunicado a la otra Cmara, con el fin de evitar repeticin de trmites y conflictos entre ambas. Se incorpora un procedimiento diferente a los sealados en los textos anteriores, pues, todo proyecto de ley o decreto ser debatido en tres sesiones distintas, con intervalo, por lo menos, de un da entre ellas. Ningn proyecto de ley tendr fuerza de ley mientras el Ejecutivo no sancione el mismo. El texto constitucional nuevamente confunde los trminos sancin y promulgacin, pues sancin debe entenderse como un acto tpico del mbito legislativo y promulgacin como el acto final de la tramitacin de una norma y que se encuentra a cargo del Ejecutivo. El comportamiento constitucional boliviano ha consolidado la significacin de ambos trminos, la sancin como un acto tpico del Legislativo y la promulgacin como un acto propio del Ejecutivo. Al Poder Ejecutivo se le otorga la facultad para devolver a la Cmara de origen, con sus observaciones, en un plazo no mayor a los ocho das de que lo recibi y, slo en caso de que el proyecto haya sido declarado urgente, tendr dos das para objetarlo. Si el Congreso insistiere en el Proyecto con dos tercios de votos de los miembros presentes, lo devolver al Presidente para que lo publique sin otra formalidad, caso contrario el proyecto se archivar y no se lo tratar hasta la prxima reunin de las Cmaras.
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Formacin De Las Leyes En La Reforma De 1843 Ninguna modificacin. Reforma De 1851 No incorpora un Ttulo y Captulo especfico sobre Procedimiento Legislativo, algunas reglas se encuentran sealadas junto a las atribuciones de los rganos del Legislativo. De La Formulacin Y Promulgacin De Las Leyes Y Resoluciones De La Asamblea En La Reforma De 1861 La facultad para presentar proyectos de ley corresponde al Presidente de la Repblica; al Consejo de Estado (nicamente, en lo relativo a los cdigos legislativos y administrativos) y a cada uno de los diputados. Se establecen formalidades para la puesta en vigencia de una ley y el Presidente puede observar los proyectos de ley remitidos a su conocimiento, en el trmino de quince das tiles; si las observaciones fueran rechazadas, por dos tercios de votos de la totalidad de los miembros, se le comunicar al Presidente y l promulgar la disposicin, caso contrario la insercin en el redactor o diario de sesiones servir de promulgacin. Formacin Y Promulgacin De Las Leyes Y Resoluciones Del Poder Legislativo En La Reforma De 1871 La iniciativa legislativa puede tener origen en cualquiera de las Cmaras, a proposicin de uno de sus miembros o por mensaje que dirija el Presidente de la Repblica, debiendo ser sostenido en los debates por uno de los Ministros, mas ninguno de stos podr estar en la votacin. El Presidente de la Repblica tiene derecho a veto, producido ste, se abre un procedimiento que recoge los pasos dados en anteriores textos. Se mantiene la posibilidad de censura de los actos de mera poltica del Ejecutivo, dirigindola contra los Ministros de Estado, separada o conjuntamente, con el fin de obtener la modificacin en el procedimiento poltico; para el efecto se requera el voto de la mayora absoluta.
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Formacin Y Promulgacin De Las Leyes Y Resoluciones Del Poder Legislativo En La Reforma De 1880 El origen de un proyecto de ley puede ser cualquiera de las Cmaras, salvo que la Constitucin determine lo contrario. Esta facultad tambin se le otorga al Poder Ejecutivo y a la Corte Suprema, sobre proyectos de cdigos y procedimientos. El procedimiento, en general, se mantiene y se ratifica el derecho a voto del Presidente de la Repblica. Las resoluciones camarales y legislativas no necesitan promulgacin del Ejecutivo. La ley es obligatoria desde su promulgacin. La censura a los Ministros de Estado se mantiene inalterable para efectos de fiscalizacin, legislativos o de inspeccin. Leyes Y Resoluciones Del Poder Legislativo En La Reforma De 1938 A la Corte Suprema se le faculta a proyectar cdigos y procedimientos. Las observaciones del Ejecutivo se dirigirn a la Cmara de origen. Se mantiene el procedimiento legislativo, sin mayores variaciones. Leyes Y Resoluciones Del Poder Legislativo En La Reorma De 1945 No hay incorporaciones mayores o diferentes en el procedimiento legislativo, excepto que la ley es obligatoria, no desde el momento de su promulgacin sino desde el momento de su publicacin, salvo que la ley disponga lo contrario. Leyes Y Resoluciones Del Poder Legislativo En La Reforma De 1947 Se agrega un artculo que seala que, pasados veinte das desde que la cmara revisora recibe un proyecto de ley, la cmara de origen reclamar a su despacho, con un nuevo trmino de diez das, al cabo de los cuales
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ser considerado en sesin de Congreso; si el Presidente de la Repblica, en el trmino de diez das, no veta o promulga una ley, ser promulgada por el Presidente del Congreso. Leyes Y Resoluciones Del Poder Legislativo En La Reforma De 1961 El procedimiento legislativo no tiene mayores variaciones. Procedimiento Legislativo En La Reforma De 1967 Se cambia el nomen juris anterior a Procedimiento Legislativo, que es ms adecuado. No existen mayores modificaciones, se mantiene la forma de dictar una norma y la manera de objetarla, vetarla, representarla. Procedimiento Legislativo En La Reforma De 1994 El captulo destinado al Procedimiento Legislativo no tiene mayores modificaciones. Procedimiento Legislativo En La Reforma De 2004 El captulo destinado al Procedimiento Legislativo no tiene mayores modificaciones. XII. REFORMA DE LA CONSTITUCIN En la Constitucin de 1826 se considera la Reforma Constitucional en el Ttulo Dcimo, bajo en nomen juris de Reforma de la Constitucin, estableciendo un procedimiento adecuado al momento fundacional de la Repblica. Se consigna que, si despus de diez aos de jurada la Constitucin se advierte que merece reforma, se har la proposicin escrita, firmada por una tercera parte, al menos, de la Cmara de Tribunos y apoyada por dos terceras partes de los miembros presentes de la Cmara. La proposicin ser leda tres veces, con intervalo de seis das, de una a otra lectura, y, despus de la tercera, deliberar la Cmara de Tribunos
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si la proposicin es admitida o no, despus se sigue el procedimiento de una ley ordinaria. Aceptada la necesidad de reforma de la constitucin se expedir una ley con la que se otorgar a las tres cmaras poderes especiales para reformar la Constitucin, debiendo indicar las bases sobre que debe reformarse. En las primeras sesiones de la legislatura siguiente se discutir la reforma, y se consultar al Ejecutivo la conveniencia de la misma. En las Reformas de 1831 y 1834 se mantiene el procedimiento, slo modificado en cuanto a los mbitos de la reforma, que son las Cmaras de Diputados y Senadores. La admisin de la discusin deber merecer el apoyo de dos terceras partes de sufragios de la Cmara, luego se producir la reunin de ambas cmaras para indicar las bases sobre las que tratar la reforma; para este efecto se requieren dos tercios de votos de ambas cmaras. En las primeras sesiones de la legislatura en que haya renovacin, la propuesta ser discutida y resuelta; antes de tomar resolucin se efectuar una consulta al Consejo de Estado y al Poder Ejecutivo sobre la conveniencia y necesidad de la reforma. En la Reforma de 1839, el nomen juris incorporado en la Seccin Vigesimotercera es De la interpretacin o reforma de esta constitucin, en la que se incorporan modificaciones desde una nueva estructura hasta agregados importantes. En cualquiera de las Cmaras se podr proponer reformas o adiciones a alguno a algunos de los artculos de la Constitucin y seguir el procedimiento siguiente: a. La propuesta debe ser apoyada, por lo menos, por la quinta parte de los miembros concurrentes y admitida la discusin por la mayora absoluta de votos, b. Se debatir el tema como una ley ordinaria y se calificar la necesidad o adicin de la reforma por dos tercios de votos de los presentes y se pasar a la otra Cmara, c. Si la reforma o adicin fuera aprobada en la otra Cmara, en los mismos trminos y requisitos anteriores, se pasar al Poder Ejecutivo con el solo objetivo de hacerla publicar y circular, d. Las cmaras en las primeras sesiones de la legislatura siguiente, en que haya renovacin, considerarn la reforma o adicin aprobada
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en la anterior, si fuera calificada de necesaria por las dos terceras partes de los miembros presentes de cada Cmara, se tendr como parte de la Constitucin y se pasar al Poder Ejecutivo para su publicacin y ejecucin, e. Esa facultad, que tiene el Congreso, para reformar la constitucin, jams se extender a los artculos 1 Y 2, referidos a la nacin o al culto religioso, f. En cuanto a la interpretacin, el Congreso podr resolver las dudas que se presenten sobre un artculo o artculos y podrn declararse fundadas por dos tercios de votos de cada cmara. En la Reforma de 1843, nuevamente se reforma el texto constitucional con una redaccin ms sencilla. Se ratifica que cualquiera de las cmaras puede iniciar la reforma de alguno o algunos artculos de la constitucin, de acuerdo al procedimiento establecido para las leyes ordinarias; en ambas cmaras se calificar la necesidad de la reforma por dos tercios de votos de los miembros concurrentes; declarada la necesidad de reforma, por ambas cmaras, el Congreso fijar los puntos reformables para que sean discutidos en las primeras sesiones de la legislatura en que haya renovacin; la reforma no podr extenderse a la forma de gobierno, ni a la independencia proclamada por la Repblica. La Reforma de 1851 repone la redaccin de 1839, con la precisin de que la reforma no podr extenderse a la forma de gobierno, a la independencia ni religin del Estado. Las Reformas de 1861, 1868 y 1871 mantienen, en general, lo establecido en el texto constitucional anterior, pero se incorpora el precepto de que cuando la reforma sea relativa al periodo constitucional del Presidente se considerar solo en el siguiente periodo. Se incorpora tambin el principio de supremaca, enunciando que las autoridades y tribunales aplicarn la constitucin con preferencia a cualquier otra resolucin. Las Reformas de 1878 y 1880 incorporan una definicin de fondo, el texto constitucional puede ser reformado, en todo o en parte que debe ser precisada por ley ordinaria, aprobada por dos tercios de votos de los miembros presentes en cada cmara; la ley de declaratoria de reforma
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ser remitida al Ejecutivo para su promulgacin, lo que abre el siguiente procedimiento: a. En las primeras sesiones de la legislatura en que hubiere renovacin de la Cmara de Diputados, se considerar el asunto que la Cmara que proyect la reforma y podr ser aprobada como necesaria, por dos tercios de votos de los presentes; b. Se pasar a la otra cmara para su revisin, que tambin requiere de dos tercios para su aprobacin; c. Las cmaras deliberarn y votarn la reforma ajustndola a las disposiciones constitucionales; d. La reforma sancionada pasar al Ejecutivo para su promulgacin y se establece que el Presidente no puede observarla. La Reforma de 1938 suprime la facultad de reforma total y retoma la frmula de la reforma parcial constitucional. Las Reformas de 1945, 1947 y 1961 mantienen la redaccin y espritu de la anterior, en el tema de la reforma constitucional, y agrega la limitacin a las facultades que tiene el presidente, por la que no puede observar o vetar las leyes interpretativas de la constitucin. Las Reformas de 1967 y 1994 mantienen, en general, la estructura definida en los anteriores textos constitucionales e incorporan la prohibicin de veto presidencial a la ley de necesidad de reforma. La Reforma de 2004 ratifica que la Constitucin puede ser, parcial o totalmente, reformada. En cuanto a la reforma parcial se mantienen las formalidades anteriores, sin embargo, se efecta un cambio sustancial en el procedimiento de la reforma total, dejando esta tarea, ya no al Congreso Nacional sino, a la Asamblea Constituyente que ser convocada por ley especial, la misma que sealar las formas y modalidades de eleccin de los constituyentes; su sancin requerir de dos tercios de votos de los miembros presentes del Congreso Nacional y no podr ser vetada por el Presidente de la Repblica. XIII. CONSTITUCIN DE 2009 La conflictiva y confrontada realizacin de la Asamblea Constituyente instalada en la ciudad de Sucre el ao 2007, culmina con la convocatoria a Referndum Confirmatorio, el 25 de enero de 2009 y la promulgacin del nuevo texto constitucional el mes de febrero del mismo ao.
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El Nuevo Texto Constitucional tiene adscripciones ideolgicas que se manifiestan a lo largo de todo su texto. El artculo 1, constituido en su piedra angular, es el primero que es transversal a todo el proyecto y que a la letra dice: Artculo 1. Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrtico, intercultural, descentralizado y con autonomas. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural y lingstico, dentro del proceso integrador del pas. 47 El sealamiento de atributos, de lo que es Bolivia, muestra que, a la vez, es un Estado unitario y plurinacional, por lo que se asume que debera tener un solo ordenamiento jurdico y un solo diseo institucional, sin embargo es algo que difcilmente podr realizarse por el reconocimiento del carcter de plurinacionalidad y la afirmacin del pluralismo en todos los mbito, cuyos componentes, justamente, apuntan a tener diversos ordenamientos jurdicos e institucionales. El concepto plurinacional se concretiza con el reconocimiento lingstico de que en Bolivia existen 36 idiomas que pueden ser la base de la instalacin plena de las nacionalidades no identificadas en el texto constitucional. Los atributos indicados, contribuyen a estructurar el Estado, en el que sobresale la categora plurinacional comunitario, elaboracin terica que plantea, implcitamente, la contradiccin entre democracia liberal y democracia comunitaria. Esta diferencia, segn sus tericos, est en que la democracia comunitaria debe desmonopolizar el Estado, porque el modelo actual premia un solo idioma y el poder es manejado por ciertas redes familiares. 48 Entonces, si la desmonopolizacin se produce desde la democracia liberal, nos llevara a la igualdad del ciudadano ante la ley y a la meritocracia, empero, desde la democracia comunitaria nos llevara al Estado plurinacional en el que se sobrepone 49:
47 Constitucin Promulgada en febrero de 2009 y en actual vigencia. 48 Luis Rivas S. El Estado Plurinacional. Articulo en Internet. 49 Luis Rivas S. El Estado Plurinacional. Articulo en Internet.
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a. b. c. d. e.
lo colectivo a lo individual, la prctica deliberativa sobre la electiva, la coercin a la libre adscripcin, la personalizacin del poder a la institucionalidad y la rotacin de cargos a la permanencia reiterada.
De ah que la categora democrtico, como atributo del Estado, no hace referencia exclusiva a la democracia liberal, propiamente dicha, y a su construccin histrica con asimilaciones de conquistas sociales, promovidas por los nacionalismos y movimientos socialistas. En ese marco, la categora democracia comunitaria adquiere rango constitucional y puede ser contrapuesta a la democracia liberal y sus contenidos. El concepto intercultural, es motivo de un amplio debate, junto a la multiculturalidad, que supone la aceptacin de lo heterogneo 50, lo diverso y lo diferente, frente a la unidad y la homogeneidad. Sus causas son diversas: pueden ser la etnicidad, los derechos humanos, la ecologa, las opciones sexuales, etc.; en tanto que la interculturalidad implica que los diferentes son lo que son en relaciones de negociacin, conflicto y prstamos recprocos. De ah que, si Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural y lingstico, dentro del proceso integrador del pas, bsicamente se refiere a las diferencias de carcter tnico que existen en el pas y sus consecuencias en los diversos mbitos del comportamiento de la sociedad y del Estado boliviano. Resalta tambin que el Estado es descentralizado y con autonomas: departamental, regional, municipal e indgena originario campesino. La nueva forma de Estado, en consecuencia, afecta a sus tres componentes: territorio, poblacin y poder. El artculo primero es complementado y precisado, con mayor rigor, por el artculo 2 constitucional, que seala Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indgena originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza su libre determinacin, en el marco de la unidad del Estado, que consiste en su derecho a la autonoma, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a
50 Luis
Rivas S. El Estado Plurinacional. Articulo en Internet.
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la consolidacin de sus entidades territoriales, conforme a esta Constitucin y la ley. El artculo 3 trata de encontrar el elemento de cohesin en el horizonte lejano, para la conformacin de la nacionalidad boliviana y el conjunto del pueblo boliviano, al afirmar que La nacin boliviana est conformada por la totalidad de las bolivianas y bolivianos, las naciones y pueblos indgena originario campesinos y las comunidades interculturales y afrobolivianas que en conjunto constituyen el pueblo boliviano. La heterogeneidad propuesta plantea la preeminencia de los pueblos indgena originario campesinos respecto a los otros sectores de la poblacin. La categora Repblica, excepcionalmente, aparece en el Captulo Tercero, Sistema de Gobierno en el artculo 11 I. La Repblica de Bolivia adopta para su gobierno la forma democrtica, participativa, representativa y comunitaria, con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres. II. La democracia se ejerce de las siguientes formas, que sern desarrolladas por la ley: 1. Directa y participativa, por medio del referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato 51, la asamblea, el cabildo y la consulta previa. Las Asambleas y cabildos tendrn carcter deliberativo conforme a ley. 2. Representativa, por medio de la eleccin de representantes por voto universal, directo y secreto, conforme a ley. 3. Comunitaria, por medio de la eleccin, designacin o nominacin de autoridades y representantes por normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indgena originario campesinos entre otros, conforme a ley. Con estas bases conceptuales, est en pleno desarrollo el proceso de cambio, ahora constitucionalizado, por lo que es previsible que, en el futuro, la Asamblea Legislativa Plurinacional cumpla un rol protagnico, sobre todo en la dictacin del nuevo ordenamiento jurdico nacional, en concordancia con la Constitucin Poltica del Estado. La Segunda Parte de la CPE, bajo el nomen juris Estructura y Organizacin del Estado, con su Ttulo Primero rgano Legislativo, Capitulo I Composicin
51 Revocacin:
Significa cambiar o remover una autoridad antes de que cumpla el trmino de su mandato. En ingls recibe el nombre de recall, palabra que se traduce como volver a llamar o volver a elegir. Para el constitucionalista Manuel Garca Pelayo es el derecho de una fraccin del cuerpo electoral a solicitar la destitucin de un funcionario de naturaleza electiva, antes de expirar su mandato, la cual se llevar a cabo mediante decisin, tomada por el cuerpo electoral y con arreglo a determinada proporcin mayoritaria. Ral Chanam Orbe, Diccionario de Derecho Constitucional, Editorial Praxis, Lima, 2000.
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y Atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional da inicio a la parte orgnica constitucional. El poder es nico, indivisible, inalienable e imprescriptible, por lo que no puede fraccionarse en funciones, por ello se establece que el denominativo adecuado es el de rgano. Los rganos de poder tienen funciones que realizan en todos sus mbitos, sobre la base de los siguientes principios: Principio de la separacin de los poderes u rganos del Estado. Independencia de los poderes y rganos del Estado. Coordinacin de los poderes y rganos del Estado. La configuracin del Legislativo est en ntima relacin con los principios sealados en la parte dogmtica de la CPE, el primer cambio que se percibe es en la designacin de Poder por rgano del Estado 52 y de Congreso Nacional por Asamblea Legislativa Plurinacional que, en su estructura, mantiene a las dos Cmaras, la de Senadores y la de Diputados. La Asamblea tiene el monopolio, en la aprobacin y sancin de leyes, en todo el territorio boliviano, aunque las fuentes a las que puede recurrir son variadas, en particular, la costumbre. La Cmara de Diputados est conformada por 130 miembros, la mitad son diputados uninominales y la otra mitad son diputados plurinominales, elegidos por votacin universal, directa y secreta; en las circunscripciones uninominales, por voto de la simple mayora, y en las plurinominales, mediante el sistema de representacin proporcional que establece la ley. Se establecen tambin circunscripciones especiales indgena originario campesinas, en el rea rural y en aquellos departamentos en los que estos pueblos y naciones constituyan una minora poblacional, de acuerdo a lo que determine la ley. Se garantiza la igual participacin de hombres y mujeres; se garantiza la participacin proporcional de las naciones y pueblos indgena originario campesinos.
52 rganos
del Estado. Expresin de la teora organicista del Estado, de origen germano, segn la cual ste acta a travs de los rganos representativos, Jellinek deca: El Estado slo puede existir mediante sus rganos, estableciendo una distincin entre el rgano y el funcionario que lo activa, sealando el ejemplo del Tribunal de Justicia as el rgano sera el Tribunal y el funcionario el Juez, el rgano posee competencias, en tanto que el juez derechos sobre l. Ral Chanam Orbe, Diccionario de Derecho Constitucional, Editorial Praxis, Lima, 2000.
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La Cmara de Senadores est integrada por 36 miembros, a diferencia del Senado anterior que tena 27 miembros; en cada departamento se elegirn cuatro senadores por votacin universal, directa y secreta. Para ser candidato a la Asamblea Legislativa Plurinacional se requiere cumplir con las condiciones generales de acceso al servicio pblico, contar con 18 aos de edad, haber residido en forma permanente, al menos, los dos aos inmediatamente anteriores a la eleccin, en la circunscripcin correspondiente. La Asamblea Legislativa Plurinacional contar con asamblestas suplentes que no percibirn remuneracin, salvo en los casos en que efectivamente realicen suplencia; los asamblestas no podrn desempear ninguna funcin pblica, bajo pena de perder su mandato, excepto la docencia universitaria; no existen licencias ni suplencias temporales con el fin de desempear otras funciones; gozan de inviolabilidad por las opiniones, denuncias, propuestas, expresiones o cualquier acto de legislacin, informacin o fiscalizacin que formulen o realicen en el desempeo de sus funciones; no podrn ser procesados penalmente; el domicilio, la residencia o la habitacin del asamblesta sern inviolables y no podrn ser allanados bajo ninguna circunstancia, igual caracterstica tendrn los vehculos de uso particular, oficial o de las oficinas de uso legislativo. El principio de inmunidad es suprimido del texto constitucional y slo se incorpora que a los Asamblestas no se les aplicar la medida cautelar de la detencin preventiva, salvo delito flagrante. Este cambio se debe al abuso que se hizo de la inmunidad, en legislaturas pasadas, que contribuy a agudizar la crisis de la democracia participativa, como la de la propia institucin parlamentaria. La inmunidad parlamentaria es una garanta destinada a los diputados y senadores, se caracteriza porque los mismos no pueden ser llevados presos o detenidos, salvo la autorizacin de la Cmara a la cual pertenecen. Esta garanta, en trminos genricos, se denomina fuero parlamentario, por lo que, en jurdicos y polticos, es un privilegio a travs del cual se aplican normas especiales a los parlamentarios. Estos privilegios se traducen en la inviolabilidad, la inmunidad y el sometimiento a tribunales especficos. El fuero parlamentario se origina en la separacin de poderes, sobre la base del establecimiento de un sistema de balances y contrapesos entre
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los rganos del Estado y de respeto al principio de independencia de los poderes u rganos del Estado, que evita la interferencia o intervencin abusiva, de un rgano de poder respecto a los otros. En un principio, era normal que cuando un parlamentario era opuesto a los deseos del rey o del detentador del poder, ste ltimo le acusara de algn tipo de delito, para separarlo de la actividad pblica, por lo que se busc la forma de evitar estos abusos, incorporando en la normativa constitucional medidas que impedan que un parlamentario sea encausado si el rgano al que pertenece no daba, previamente, su autorizacin para que sea procesado por un rgano jurisdiccional especfico. En consecuencia, las garantas fundamentalmente a los parlamentarios son 53: la irresponsabilidad, respecto de las opiniones expresadas y de los votos emitidos en las cmaras, y la inmunidad penal. La primera tiene sus precedentes en el derecho ingls y tuvo su impacto en Francia, en 1789, para difundirse despus a los EE.UU y al resto de los pases del mundo, que adoptaron constituciones escritas. La segunda, segn la que ningn parlamentario, sin autorizacin de la cmara a la que pertenece, puede ser sometido a procedimiento penal alguno ni puede ser privado de su libertad, tiene su origen en Francia, pues, en Gran Bretaa slo se incorpora la prohibicin del arresto, figura que se aproxima ms a la incorporada recientemente en la Constitucin Poltica del Estado de Bolivia. En otras palabras, la inmunidad penal es una garanta constitucional que evita el abuso, del poderoso en contra de sus opositores, y el manejo arbitrario que podra hacer el gobernante de los instrumentos y mecanismos estatales. En la legislacin comparada se ha impuesto la figura de la inmunidad penal como privilegio necesario para el ejercicio de las atribuciones del parlamentario, sin interferencias o amenazas que impidan el adecuado cumplimiento de sus funciones. La Organizacin Mundial de Parlamentarios contra la Corrupcin (OMPCC), en su Segunda Conferencia Mundial de Parlamentarios contra la Corrupcin, emite, para el Panel, un Documento de antecedentes sobre: Inmunidad
53 Paolo
Biscarettu di Ruffia, Derecho Constitucional, Editorial Tecnos, 1973. Madrid.
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parlamentaria: Se define de manera demasiado amplia? (21-22 de septiembre de 2006) en el que sostiene que La finalidad legtima de la inmunidad parlamentaria es permitir que los legisladores se expresen libremente y adopten posiciones polticas, sin temor a retribuciones polticamente motivadas. No obstante, una proteccin amplia, contra procesos penales o civiles, puede permitir que algunos legisladores adopten comportamientos corruptos o ilcitos con impunidad; por el contrario, si la legislatura, el ejecutivo o la judicatura estn sumamente politizados pueden anular la proteccin legtima que la inmunidad debe brindar. Finalmente, la (OMPCC) reconoce que la cuestin de la inmunidad parlamentaria es un asunto clave del debate, para la promocin de la lucha contra la corrupcin y una mayor transparencia entre sus miembros. Los miembros de los parlamentos tienen un rol esencial que desempear, dando ejemplo de integridad y manteniendo su credibilidad como miembros de la institucin responsable de hacer que el gobierno rinda cuentas de sus acciones. El Vicepresidente o Vicepresidenta del Estado presidir la Asamblea Legislativa Plurinacional. Las sesiones sern inauguradas el 6 de agosto de cada ao, podrn funcionar en un lugar distinto al habitual, que en este caso es el Palacio Legislativo de la ciudad de La Paz; las sesiones sern inauguradas en la Capital de la Repblica; sern permanentes y contarn con dos recesos de quince das cada uno, por ao; durante el receso funcionar la Comisin de Asamblea, de acuerdo a como lo determine su Reglamento; el tiempo de mandato de los Asamblestas es de cinco aos, pudiendo ser reelectos por una sola vez de manera continua. El mandato se pierde por fallecimiento, revocatoria de mandato, sentencia condenatoria ejecutoriada en causas penales o abandono injustificado de sus funciones por ms de seis das de trabajo, continuos, y once, discontinuos, en el ao. Las atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional se inician con aqullas de carcter interno y administrativo, la fijacin de su presupuesto y de la remuneracin de los asamblestas, que siempre ha sido y es un tema sensible a la opinin pblica, por la sensacin de que el parlamentario cuenta con elevadas remuneraciones.
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En general, se conoce a este pago con la denominacin de dieta que es el sueldo u honorario que perciben los legisladores, honorario que los funcionarios de diverso orden devengan durante los das que realizan una comisin que les ha sido confiada fuera de su residencia oficial. 54. Sus caractersticas hacen que exista una diferencia con un haber o sueldo corriente, pues su pago slo debera efectuarse por los das que un parlamentario realiza su labor fuera de su residencia oficial, sin embargo, desde la recuperacin de la democracia, el 10 de octubre de 1982, los parlamentarios reciben un haber mensual denominado dieta, por su participacin en sesiones ordinarias, extraordinarias, de prrroga, como en los periodos de receso. El actual Texto Constitucional, al incorporar el trmino remuneracin y no dieta, se adeca mejor a la realidad, sobre todo porque dentro de los cambios de los ritmos de trabajo de la Asamblea Legislativa Plurinacional, amerita una remuneracin firme y continua, pues, al ser las sesiones permanentes, con dos recesos de quince das cada uno, por ao, la actividad exige, en los hechos y no formalmente, dedicacin exclusiva a los parlamentarios y a permanecer de la misma manera en la sede de sus funciones. En la legislacin comparada, la dieta se compone no slo de una remuneracin a los parlamentarios sino, tambin, de otra serie de prestaciones o privilegios que han causado reacciones adversas. En el caso de Mxico, los parlamentarios reciben un determinado monto por dieta, otro monto por asistencia legislativa y un tercer monto para sus actividades de gestin y atencin ciudadana. Adems, cuentan con un seguro de gastos mdicos mayores, cuya suma asegurada bsica es de hasta mil quinientos salarios mnimos mensuales, un aguinaldo equivalente a 40 das de su dieta, cuentan con un fondo de ahorro que consiste en la aportacin de hasta el 12 % de su dieta bruta, seguro colectivo de vida y gastos funerarios entre algunas prestaciones a las que tienen derecho. En Chile, la dieta de un parlamentario es la renta que percibe un parlamentario (Senador o Diputado) y equivale a la remuneracin de un Ministro de Estado incluidas todas las asignaciones que a estos correspondan, se compone de lo que se llama una dieta lquida, gastos de traslacin que incluye gastos de movilizacin y alojamiento, gastos de oficina, gastos en bienes y servicios, que incluye celulares y telefonemas,
54 Manuel
Ossorio, Diccionario de Ciencias Jurdicas, Polticas y Sociales, Heliazsta S.R.L., Buenos Aires, 1974.
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y una asignacin para desempeo del cargo, todo equivalente a 88 salarios mnimos. En tanto, un diputado espaol gana ms de 6.000 Euros al mes por concepto de sueldo, dietas, transporte, adems, tiene mvil y computadora porttil. El cuadro comparativo que se presenta a continuacin es del sueldo mensual en dlares americanos que reciben los parlamentarios en Latino Amrica. Brasil Colombia Chile Mxico Ecuador Nicaragua Argentina Guatemala Honduras 8.100 7.600 7.400 6.900 3.800 3.200 2.800 2.600 1.700
A nivel internacional no hay un parmetro que establezca qu son componentes de lo que es una dieta o una remuneracin al parlamentario, empero, habr que reconocer que la remuneracin que reciben los parlamentarios en Bolivia est entre las ms bajas de Latinoamrica y sin mayores privilegios. Prosiguen sus atribuciones con la facultad bsica de legislar, fiscalizar y gestionar; de preseleccionar a los candidatos para la conformacin del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura; aprobar la creacin de nuevas unidades territoriales y establecer sus lmites; aprobar el plan de desarrollo econmico y social, presentado por el Ejecutivo; decidir medidas econmicas estatales, imprescindibles en caso de necesidad pblica; aprobacin de la contratacin de emprstitos y presupuesto general del Estado; aprobar
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contratos referidos a recursos naturales y reas estratgicas; aprobar la enajenacin de bienes de dominio pblico del Estado; ratificar tratados internacionales; realizar investigaciones; autorizar la salida de tropas militares, armamento y material blico como el ingreso y trnsito temporal excepcional de fuerzas militares extranjeras; crear y modificar impuestos, a iniciativa del rgano Ejecutivo. Las atribuciones de la Cmara de Senadores son once (los primeros incisos tienen un carcter administrativo interno): juzgar en nica instancia a los miembros del Tribunal Constitucional Plurinacional, del Tribunal Supremo, del Tribunal Agroambiental y del Control Administrativo de Justicia, por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, la sentencia ser aprobada por dos tercios de votos de los miembros presentes; reconocer honores pblicos; ratificar los ascensos a General de Ejrcito, Fuerza Area, de Divisin y de Brigada, a Almirante, Vicealmirante, Contraalmirante y General de Polica; y, aprobar o negar el nombramiento de embajadores y ministros plenipotenciarios propuestos por el Presidente del Estado. Las atribuciones de la Cmara de Diputados son trece (los primeros incisos tienen un carcter administrativo interno): iniciar la aprobacin del Presupuesto General del Estado y del Plan de Desarrollo Econmico presentado por el rgano Ejecutivo; en materia legislativa, le corresponde iniciar la aprobacin o modificacin de las leyes tributarias, de crdito pblico o de subvenciones; iniciar la aprobacin de la contratacin de emprstitos y la autorizacin a las universidades para la contratacin de emprstitos; aprobar, en cada legislatura, la fuerza militar que ha de mantenerse en tiempo de paz; acusar, ante la Cmara de Senadores, a los miembros del Tribunal Constitucional Plurinacional, del Tribunal Supremo y del Control Administrativo de Justicia, por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones; proponer ternas para la designacin de presidentes de entidades econmicas y sociales, y otros cargos de entidades en que participe el Estado; y, preseleccionar a los postulantes al Control Administrativo de Justicia y remitir al rgano Electoral Plurinacional la nmina de los precalificados. Las Cmaras se reunirn en Asamblea Legislativa Plurinacional para cumplir con las formalidades de inaugurar y clausurar sus sesiones, tomar juramento al Presidente y Vicepresidente del Estado; admitir o negar la renuncia de los anteriores; considerar las leyes vetadas por el Ejecutivo; considerar los proyectos de ley aprobados en la Cmara de origen y que
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no fueran aprobados en la Cmara revisora; aprobar los estados de excepcin; y, designar Fiscal General del Estado y Defensor del Pueblo. Procedimiento Legislativo Establece que tienen facultad de iniciativa legislativa, para su tratamiento obligatorio en la Asamblea Legislativa Plurinacional: 1. 2. 3. 4. Las ciudadanas y los ciudadanos Los Asamblestas en cada una de las Cmaras El rgano Ejecutivo El Tribunal Supremo, en el caso de iniciativas relacionadas con la administracin de justicia 5. Los gobiernos autnomos de las entidades territoriales Deriva a la Ley y Reglamentos Internos de cada Cmara los procedimientos y requisitos para ejercer la facultad de la iniciativa legislativa. Fija parmetros procedimentales en doce puntos, todo proyecto presentado por asamblestas de una Cmara se iniciar en la Cmara a la que corresponde, proyecto que se remitir a la comisin o comisiones que correspondan para su tratamiento y aprobacin inicial; el proyecto presentado por otra iniciativa se lo enviar a la Cmara de Diputados, que lo remitir a la comisin o a las comisiones; las iniciativas en materia de descentralizacin o autonomas y ordenamiento territorial sern de conocimiento de la Cmara de Senadores, luego del informe, de la o las comisiones, pasar a la plenaria de la Cmara donde ser aprobado, en grande y en detalle, con el voto de la mayora absoluta de los miembros presentes; el proyecto aprobado en la Cmara de origen ser remitido a la Cmara revisora, si sta lo aprueba lo remitir al rgano Ejecutivo para su promulgacin; empero, si la Cmara revisora lo enmienda o modifica, se considerar aprobado si la Cmara de origen acepta, por mayora absoluta de los miembros presentes, las enmiendas o modificaciones; en caso de que no las acepte, las dos cmaras se reunirn a requerimiento de la cmara de origen, dentro de los veinte das siguientes y deliberarn sobre el proyecto. La decisin final ser tomada por el pleno de la Asamblea Legislativa Plurinacional, por la mayora absoluta de votos de los miembros presentes; en caso de que pasen treinta das sin que la Cmara revisora se pronuncie sobre el proyecto, ste ser considerado en el Pleno de la Asamblea, para su sancin y remisin al rgano Ejecutivo, para su promulgacin como ley; un proyecto rechazado podr ser propuesto nuevamente en la legislatura siguiente; el proyecto sancionado puede ser
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observado por el rgano Ejecutivo en el trmino de 10 das, si la Asamblea Legislativa las considera fundadas se modificara el proyecto, en caso de no considerarlas como tales el Presidente del Congreso promulgar la ley; y, las leyes sancionas no promulgadas en los plazos respectivos sern promulgadas por el Presidente de la Asamblea. La ley ser obligatoria desde el momento de su publicacin, salvo que la norma diga lo contrario. Reforma De La Constitucin La Quinta Parte del Texto Constitucional se refiere a la Jerarqua Normativa y Reforma de la Constitucin en un Ttulo nico con el nomen juris de Primaca y Reforma de la Constitucin establece la jerarqua normativa de la Constitucin ocupando la cspide jurdica. Se considera la reforma total y la reforma parcial. La reforma total afecta a las bases fundamentales de la Constitucin y tendr lugar a travs de una Asamblea Constituyente originaria, plenipotenciaria, activada mediante el referendo. Se realizar por iniciativa ciudadana con la firma de, al menos, veinte por ciento del electorado; por mayora absoluta de los miembros de la Asamblea Legislativa; por el Presidente del Estado. La Asamblea Constituyente deber aprobar el texto constitucional por dos tercios del total de sus miembros presentes. La vigencia de la reforma necesitar referendo constitucional aprobatorio. La reforma parcial podr iniciarse por iniciativa popular, con la firma de al menos el veinte por ciento del electorado o por la Asamblea Legislativa, mediante ley de reforma aprobada por dos tercios del total de los miembros presentes de la Asamblea. La reforma parcial necesitar referendo constitucional aprobatorio. XIV. REGLAMENTOS LEGISLATIVOS Las Cmaras de Senadores y Diputados tienen su Reglamento respectivo, empero, sern abrogados y reemplazados por otros, debidamente concordados con la nueva realidad.
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Reglamento De La Cmara De Senadores El Reglamento de la Cmara de Senadores cuenta con Ttulos, varios captulos y artculos. El mbito jurdico que rige el Reglamento del Senado se rige por lo establecido en la Constitucin Poltica del Estado, las leyes de la Repblica, el Reglamento General y las normas internas que emitan sus rganos y autoridades competentes. En esta norma se reconocen varias fuentes del derecho parlamentario que son de consulta reiterada. Este instrumento normativo reitera las atribuciones de los senadores, la constitucin e instalacin del Senado. Su instalacin est regulada con la realizacin de sesiones preparatorias, la designacin de una directiva ad-hoc, la formacin de una Comisin de Poderes ad-hoc, cuya funcin principal es recomendar la aprobacin de las credenciales de los elegidos, las impugnaciones, el juramento de sus miembros, para luego proceder a la eleccin de su Directiva. Se establecen sus derechos, obligaciones, prerrogativas e impedimentos, prdida y suspensin de mandato, para lo que se define lo que es el desafuero, 55 para lo que la Cmara, en sesin reservada, y por dos tercios de votos, podr autorizar el procesamiento de cualquier Senador objeto de denuncia, querella o demanda, por asuntos de ndole no parlamentaria, en cualquier materia y ante autoridad competente. Se establece la estructura orgnica: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Pleno Senatorial Directiva Comisiones Comits Bancadas Parlamentarias Brigadas Departamentales
Los niveles parlamentarios contarn con el apoyo tcnico y administrativo de los siguientes sistemas:
55 Desafuero:
En lo procesal, privacin del fuero o privilegio. Con mayor amplitud jurdica -o antijurdicaacto violento o accin irregular contra la ley, costumbre o razn.
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1. Sistemas de Apoyo Tcnico 2. Sistema de Apoyo Administrativo En cada legislatura la Cmara elegir, de entre sus miembros, una Directiva conformada por un Presidente Electivo, dos Vicepresidentes y tres Secretarios. Esta eleccin se realizar en votacin secreta y por mayora absoluta de los presentes. La Directiva, as constituida, durar en sus funciones un ao y se reunir obligatoriamente, por lo menos, cada quince das, para conocer, coordinar y resolver los asuntos de rgimen interno de la Cmara. Se conformarn comisiones y comits permanentes, comisiones especiales y mixtas. Las sesiones camarales pueden ser: a) b) c) d) Ordinarias Extraordinarias Reservadas Permanentes
Se seala el qurum, agenda, asuntos en debate, uso de la palabra, formas de votacin, procedimiento legislativo. Todo Proyecto de Ley ser discutido en dos estaciones, la primera en grande y la segunda en detalle. En el curso del debate, los Senadores podrn formular los siguientes tipos de mociones: a) b) c) d) e) f) g) h) Previa De orden De aplazamiento Emergente Dispensacin de Trmite Voto de Urgencia Suspensin o levantamiento de la sesin Cierre del Debate
Se proponen una serie de instrumentos parlamentarios: a) Minutas de Comunicacin b) Resoluciones y Declaraciones Camarales
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c) Peticiones de informe escrito d) Peticiones de informe oral e) Interpelacin Tambin les corresponden las funciones de: a. Fiscalizacin de instituciones pblicas b. Procedimientos de investigacin Se conforma una Comisin de tica Parlamentaria. Reglamento Cmara De Diputados El marco jurdico, que rige el Reglamento, est establecido en la Constitucin Poltica del Estado, el presente Reglamento General y las normas internas que emitan sus rganos y autoridades competentes. Se ratifican las atribuciones sealadas en el texto constitucional abrogado de 2004, se seala cmo se constituye la Cmara, su instalacin con sesiones preparatorias, la eleccin de una Directiva Ad-hoc, una Comisin de Credenciales, su calificacin e impugnaciones, juramento y eleccin de su directiva. Seala los derechos, obligaciones y prerrogativas, en las que se da nfasis al desafuero. Se desarrolla su estructura orgnica y funcional: 1) 2) 3) 4) 5) 6) Asamblea o Pleno Directiva Comisiones y Comits Brigadas y Bancadas Parlamentarias Sistemas de Apoyo Tcnico Sistema Administrativo
Son parte de esta estructura: 1) 2) 3) 4) Las Comisiones Los Comits Brigadas parlamentarias Bancadas y bloques polticos
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En los procedimientos se establecen las sesiones camarales, plenarias y de Comisin, que se clasifican en: a) b) c) d) Ordinarias Extraordinarias Reservadas Permanentes
Se reconocen los siguientes tipos de mociones: a) b) c) d) e) f) Previa De orden De aplazamiento Emergente De dispensacin de trmites y voto de urgencia Ordinaria
De igual forma los procedimientos camarales definen las clases de votos: a) Afirmativo b) Negativo c) En blanco Los instrumentos, a travs de los cuales la Cmara de Diputados expresa voluntad y ejerce sus atribuciones, son: a) b) c) d) Minutas de Comunicacin Resoluciones Declaraciones Homenajes
La facultad fiscalizadora se ejerce a travs de: a. Peticiones de informe escrito b. Peticiones de informe oral c. Interpelaciones Se establecen tambin sistemas y unidades de apoyo tcnico y administrativo: a. Asesora e investigacin legislativa b. Sistema de informacin y archivo
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La Cmara cuenta con un sistema administrativo conformado por: a. b. c. d. e. f. g. Oficial Mayor Direccin Administrativa y Financiera Direccin de Recursos Humanos Direccin de Redaccin, Archivo y Publicaciones Direccin de Informtica Direccin de Informaciones Direccin de Protocolo
XV. COROLARIO Despus de un turbulento proceso poltico, el Texto Constitucional se ha promulgado en febrero de 2009, con lo que se ha cerrado el ciclo del Estado-Nacin, sustituido por el Estado Plurinacional. Este trascendental hecho tiene el desafo de generar otro tipo de institucionalidad, otras formas de representacin ciudadana, una democracia diferente a la practicada hasta ahora y, sobre todo, un ordenamiento jurdico renovado, que va a requerir adentrarse en diferentes fuentes del Derecho, con el fin otorgar, a los bolivianos y bolivianas, normas secundarias coherentes y concordantes con la CPE. La Asamblea Legislativa Plurinacional inaugura un ciclo diferente, con la gran responsabilidad de dictar esas normas, exigidas por el nuevo texto constitucional; de ah que su principal funcin ser la de legislar y, para ello, internamente deber dotarse de un Reglamento que regule su funcionamiento, en mejores trminos que los sealados en los Reglamentos que estn a punto de ser abrogados. Su tarea ser intensa, empero, en trminos procedimentales no diferir en gran medida de los caminos transitados, en el tiempo, por otros parlamentos, para lo cual tambin debern recurrir a experiencias del pasado, a la revisin histrica de la Constitucin Poltica del Estado de 1826 y todas sus reformas, de los procedimientos legislativos incorporados en ellas y, por supuesto, la revisin de los Reglamentos Internos, an vigentes, que darn una pauta de cmo dictar su normativa interna, superando los defectos del pasado y reivindicando aquello que se haya constituido en conquista, con el fin de ordenar el cumplimiento de sus atribuciones.
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El propsito del presente trabajo es dotar, al flamante parlamentario, de algunas referencias conceptuales, histricas, normativas y reglamentarias, devenidas en fuentes del derecho parlamentario boliviano que, ojal, orienten su delicada labor. Sucre, diciembre de 2009.
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CAPTULO LIBRO III III SISTEMA POLTICO Y PODER LEGISLATIVO

Avances, problemas y retos de representacin en la reconstitucin del sistema poltico
Henry Oporto Henry Oporto Castro
Henry Oporto
SISTEMA POLITICO Y PODER LEGISLATIVO
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Henry Oporto
PREFACIO El da 22 de enero de 2010, Bolivia ha estrenado su nuevo rgano legislativo, la Asamblea Legislativa Plurinacional, creado por la vigente Constitucin Poltica del Estado, como parte de la estructura y organizacin del Estado Plurinacional. El nuevo Legislativo habr de desenvolverse en el marco de las nuevas relaciones de poder del sistema poltico y de gobierno. La Constitucin ha introducido, asimismo, cambios significativos en el sistema de representacin, mediante la ampliacin de los mecanismos de participacin ciudadana, la institucionalizacin de la democracia comunitaria, el control social en la gestin pblica y otros dispositivos. Todo ello, en el contexto de la nueva organizacin territorial del Estado y la conformacin de entidades territoriales autnomas, dotadas de sus propios rganos de gobierno y de representacin poltica. Pero no slo es la arquitectura institucional del Estado que muda. Tambin el escenario poltico acusa alteraciones sustanciales, a raz de la reconstitucin del sistema de partidos, del empoderamiento de los movimientos sociales, de la proliferacin de agrupaciones ciudadanas y del reforzamiento de las estructuras territoriales de poder. El presente trabajo aborda este conjunto de temas. Su motivacin primordial es analizar y reflexionar sobre los cambios que tienen lugar en el ejercicio de la representacin poltica, dentro del nuevo mapa poltico nacional, a fin de comprender sus lmites y posibilidades; sus problemas, amenazas y desafos. Comprender, por ejemplo, cuales son las posibilidades que tiene el sistema poltico para recomponerse y reinstitucionalizarse. A qu desafos se enfrenta el ejercicio de la funcin legislativa? Qu margen existe para que se establezcan vnculos consistentes y de soporte mutuo entre el rgano legislativo y los partidos? Qu efectos cabe esperar de la descentralizacin poltica en el papel de estas instituciones? Cules son los retos de gobernabilidad y las posibilidades de afianzar un perodo de estabilidad, dentro de un escenario polarizado y voltil? El documento est organizado en cuatro apartados. En el primero, se elabora y se propone un marco conceptual introductorio. En la segunda parte, se analiza el decurso del sistema poltico, enfatizndose la etapa de la democracia pactada y la actual fase reconstituyente del proceso de cambio. La tercera seccin examina las implicaciones de las transformaciones constitucionales y de la cambiante geografa electoral sobre el sistema legislativo y las relaciones inter-poderes. Por ltimo, se plantea una reflexin de sntesis sobre la problemtica y las perspectivas de la representacin poltica en el pas.
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I. DEMOCRACIA Y REPRESENTACIN POLTICA: UNA APROXIMACIN TERICA La representacin poltica es propia de la democracia moderna. Robert Dahl 1 sostiene que la democracia, en el mundo contemporneo, exige instituciones de gobierno representativo y que la actividad poltica es ejercida por representantes, elegidos como resultado de la competencia entre partidos polticos organizados. As, el sistema democrtico representativo, con las caractersticas que hoy le conocemos, es producto de un proceso histrico que lleva varios siglos. Es un sistema que se sita, y con esa premisa ha surgido, para mediar en las relaciones entre el Estado y la sociedad, a partir del momento en que el Estado se separa de la sociedad y asume la funcin de gobierno como un poder relativamente autnomo respecto de los distintos grupos sociales con la funcin especfica de llevar a cabo la integracin de la sociedad y defenderla de los grupos externos 2. Carlos Bhrt afirma que en este sistema los representantes se ubican en una va de doble trfico: representan al pueblo frente a, y en el seno de los rganos de poder, en un sentido, y en otro, representan al poder ante el pueblo 3. La representacin poltica puede operar como una forma de racionalizacin de las relaciones de poder en la sociedad. Dicho de otro modo, hace posible que el sistema de relaciones de poder pueda funcionar institucionalmente. Gracias a los mecanismos de representacin poltica que el sistema democrtico ha desarrollado, el Estado puede gobernar a la sociedad al mismo tiempo que la sociedad puede delegar autoridad; los gobernantes son investidos por sufragio popular y directo, como detentadores del poder, y no como mera correa de trasmisin de la voluntad de los mandantes. Pero, al institucionalizarse esos mecanismos en el Estado de Derecho (Ej.: la regla de mayora, la alternabilidad en el gobierno, la divisin de poderes, el control ciudadano, etc.), el resultado es que se legitima el sistema de poder, a la vez que se ponen lmites al ejercicio mismo de la autoridad del Estado. Esto permite que la democracia no sea nicamente un mtodo de eleccin de representantes sino tambin una forma de gobierno.
1 Robert, Entrevista sobre Pluralismo, Fondo de Cultura Econmica, 2 BOBBIO, Norberto / MATTEUCI, Incola, Diccionario de Poltica,
Mxico, 2002 Siglo XXI Editores, 12 edicin, Mxico,
2000. 3 BORTH, Carlos, Reingeniera Constitucional en Bolivia, FUNDEMOS-Fundacin Hanns Seidel, La Paz, 2004 pag. 46.
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Los sistemas electorales permiten elegir a representantes, de entre los ciudadanos. La participacin electoral es el mecanismo por el cual los ciudadanos otorgan un mandato de representacin de intereses en la conformacin de los poderes pblicos y en la gestin del gobierno. Al mismo tiempo que garantizan el derecho a expresarse libremente y a asociarse con otros ciudadanos en partidos o asociaciones polticas; generndose, as, el pluralismo propio del sistema democrtico. 1. Partidos, elecciones y sistema de gobierno La centralidad de los partidos polticos en el sistema de representacin es indiscutible, en la medida en que su presencia y desarrollo permiten concretar el pluralismo poltico e institucionalizar la trama de las intermediaciones polticas. Los partidos son, por definicin, el factor fundamental para articular la multiplicidad de demandas de la colectividad y, en consecuencia, para representar al pueblo o a segmentos del pueblo, ante el Estado. Como seala Giovanni Sartori 4, la principal funcin de los partidos es 'la expresiva', que trasciende la mera comunicacin ejercida por cualquier medio de comunicacin, encuesta u organizacin social 5. Entre las funciones de los partidos tambin se deben destacar la formulacin de la voluntad pblica a travs de la eleccin de representantes, la movilizacin de personas y generacin de acciones colectivas, la socializacin de valores e ideologas, la integracin de las personas a la vida poltica, la concurrencia a la conformacin de los poderes pblicos, la elaboracin de polticas y programas de gobierno, as como el reclutamiento y formacin de lites polticas y funcionarios pblicos. Lo peculiar de la funcin partidaria -aade Sartori- est en su capacidad de presin poltica. El partido respalda con su propio peso las exigencias a las que se siente obligado a responder 6. Por ello, los partidos polticos han de considerarse instituciones bsicas para traducir las preferencias de las masas en polticas pblicas. Es ms, citando a Schattscheneider, Sartori afirma que el nico tipo de organizacin que puede traducir la idea del gobierno de la mayora es el partido poltico.
4 SARTORI, Giovanni, Partidos y Sistema de partidos, 1, Alianza Editorial, Madrid, 1980. 5 Es necesario distinguir la representacin poltica de la representacin social. Mientras esta ltima, la democracia
social, se distingue por expresar directamente los intereses de los grupos sociales, la representacin poltica tiene la peculiaridad de agregar los intereses diversos para construir el inters general, para lo cual es preciso que los partidos polticos mantengan distancia e independencia respecto de los grupos sociales especficos, pues de lo contrario, no podran cumplir su funcin de agregacin y de ejercicio de gobierno. Sartori afirma que si un partido no es capaz de gobernar en aras del todo, tomando en cuenta el inters general, entonces no difiere de una faccin. 6 Sartori, Op. Cit. 1980, Pag. 59.
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Los partidos, en sus interrelaciones, estructuran un subsistema que se ubica al interior del sistema poltico: el sistema de partidos. Pero, adems, actan a travs y en torno a los procesos electorales, otro subsistema poltico que consiste, de acuerdo a Dieter Nohlen, en un conjunto de reglas segn las cuales los electores pueden expresar sus preferencias polticas y segn las cuales es posible convertir votos en escaos parlamentarios o en cargos de gobierno 7. Nohlen sostiene que las elecciones, como mtodo de seleccin de representantes, tienen un sentido eminentemente instrumental, pues son el mecanismo fundamental de participacin de la poblacin para la conformacin de los poderes pblicos y, en tanto tales, constituyen tambin el principal medio de legitimacin del sistema poltico y del ejercicio democrtico del poder. Si las elecciones son la base de la democracia representativa, lo son precisamente porque los sistemas electorales desempean un papel importante en la formacin de la voluntad poltica y en la transferencia del poder, bajo la forma de escaos parlamentarios o puestos ejecutivos. Por todo ello, es indudable que la interaccin del sistema de partidos con los sistemas electorales, cristaliza la idea de la democracia como un gobierno de partidos, donde la responsabilidad de la funcin gubernamental es asumida centralmente por estos actores. Por cierto que, ello permite incorporar el concepto de 'rendicin de cuentas' como otro elemento central de la democracia representativa, aun cuando la prctica y la eficacia de esta cualidad dejan mucho que desear. El sistema poltico se articula, pues, mediante la interrelacin de tres componentes: el sistema de gobierno, el sistema de partidos y los procesos electorales; se trata de una interaccin con efectos recprocos. As, cualquier variacin sustancial introducida, por ejemplo, en el mbito de las relaciones de gobierno, tiene forzosamente repercusiones sobre el sistema electoral, lo mismo que sobre la estructura y la dinmica de los partidos. Como es lgico, la institucionalidad poltica influye en las condiciones de ejercicio del gobierno democrtico (poder, consenso, legitimidad) y, de modo ms general, en las capacidades del sistema de gobierno para responder a los problemas y expectativas de la sociedad, lo que suele asociarse con el concepto de gobernabilidad.
7 NOHLEN,
Dieter, Elecciones y Sistemas Electorales, FES-Nueva Sociedad, Caracas, 1995, pag. 31
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Ahora bien, el grado de afectacin es objeto de enormes discusiones tericas y polticas y, por lo mismo, es un tema abierto y de suyo controversial. Resulta, sin embargo, posible sealar algunas lneas que pueden ser ordenadoras de las vinculaciones que se establecen entre los componentes del sistema poltico: a) Los sistemas electorales entraan principios de representacin y reglas o frmulas de decisin, que inciden en el sistema de gobierno, en su conformacin y funcionamiento, y, al mismo tiempo, en el papel y la estructuracin del rgimen de partidos. Esto, esencialmente, porque tales sistemas de reglas y procedimientos hacen posible la expresin de las preferencias polticas y la conversin de los votos en escaos parlamentarios o en cargos de gobierno, que es la manera concreta e institucionalmente aceptada, en la vida democrtica, de otorgar y distribuir el poder poltico. Como se sabe, los dos principios bsicos para clasificar los sistemas electorales son el principio de 'representacin por mayora' y el de 'representacin proporcional'. Ambos sistemas electorales tienen sus propios objetivos y lgicas de operacin. Bajo la representacin mayoritaria se busca producir una mayora parlamentaria para un partido o coalicin de partidos, en tanto que bajo la representacin proporcional se pretende reflejar, lo ms fielmente posible, a las fuerzas sociales y agrupaciones polticas existentes en el escenario nacional. La eleccin por frmula mayoritaria (relativa o absoluta) tiene el mrito de colocar al votante en una clara situacin de decisin y de exponer la relacin directa entre voto y resultado electoral, lo cual puede traducirse en un mandato ms legtimo. En cambio, la frmula proporcional, en sus distintas variedades tcnicas, produce resultados electorales que otorgan, a cada candidato o partido, una representacin proporcional al nmero de votos obtenidos, lo cual es fundamental para asegurar la diversidad en la representacin poltica e integrar los intereses de los distintos segmentos sociales en el sistema poltico, evitando excluir a las minoras polticas. Es otra manera de preservar la legitimidad del sistema. Esto quiere decir que ambos sistemas tienen sus propias ventajas y cumplen las exigencias de canalizar la representacin poltica en distinto grado. Quizs, por ello, la tendencia general de los cambios electorales sea buscar la forma de combinar el principio de decisin
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mayoritaria con el de representacin proporcional. Sin embargo, la valoracin especfica de las cualidades de los sistemas electorales slo puede hacerse considerando las condiciones sociales y polticas concretas de cada situacin nacional. b) Es evidente la relacin de los sistemas electorales con los factores sociales y polticos. Rasgos tales como la fragmentacin poltica, la polarizacin ideolgica y la distribucin geogrfica de las preferencias polticas de los electorados, pueden ser manifestaciones polticas concretas de caractersticas ms hondas y estructurales de una sociedad determinada; e, indiscutiblemente, condicionan las posibilidades de implantacin de uno u otro sistema electoral. Naturalmente, los sistemas electorales pueden incidir sobre las formas de expresin poltica de las diferencias sociales, produciendo un efecto de reduccin de la fragmentacin tanto en el mbito de la representacin poltica -reflejada en el nmero de partidos que ingresan en la composicin parlamentaria- como en el electorado. Esta reduccin es, a decir de Nohlen, hasta su funcin natural e inevitable, que nunca dejan de ejercer. La distincin entre los sistemas electorales resulta precisamente del grado en el cual cumplen esta funcin. c) Con relacin a la vinculacin entre el sistema de gobierno y el rgimen de partidos, el debate en la literatura especializada es igualmente amplio y, desde luego, sin definiciones categricas acerca de relaciones de causa y efecto entre ambos subsistemas polticos, en el sentido de que un determinado esquema de partidos sea condicin necesaria para una determinada forma de gobierno -presidencial o parlamentaria y sus combinaciones posibles- o si, por el contrario, la caracterstica del tipo de gobierno resulta determinante para la estructuracin de un sistema de partidos especfico. No obstante de ello, se pueden anotar algunas relaciones de carcter general. Est fuera de duda, por ejemplo, que en general la democracia requiere de la existencia o formacin de un sistema de partidos institucionalmente fuertes, estables y relativamente limitado en nmero. La gobernabilidad es dificultosa en un sistema de partidos frgil, atomizado y polarizado. Por otro lado, la forma de gobierno puede condicionar la propia manera de operar del sistema de partidos. En un sentido general,
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se advierte que el parlamentarismo fomenta ms una lgica de negociacin interpartidista y puede conducir a un modelo poltico de intensa concertacin (como el europeo). En cambio, el presidencialismo propende, ms bien, a administrar el conflicto mediante polticas centristas (como sucede en el modelo estadounidense) y a generar, entre los ciudadanos y los partidos, vnculos de identificacin menos fuertes e intensos que los que pueden darse cuando la forma de participacin poltica y de relacionamiento de los partidos con los electores est asociada a la clase, religin, etnia u otras formas de agrupamiento social (como las que se dieron histricamente en Europa o en Amrica Latina) que el rgimen parlamentario podra preservar e, incluso, promover. Pero nos estamos refiriendo a actitudes polticas que no se explican nicamente por las diferencias del rgimen poltico sino, ante todo, por la historia y la cultura poltica de los pases y, ms especficamente, por la forma de socializacin poltica de los individuos, donde el peso de factores tales como la familia, la escuela, la cultura y los medios de comunicacin, puede llegar a ser determinante. Digamos, por ltimo, que el perfil del sistema de partidos que propone Sartori, en base al criterio numrico y la distancia ideolgica, puede ejercer, igualmente, un efecto considerable sobre el sistema de gobierno. El nmero de partidos, sus posicionamientos ideolgicos, el mayor o menor grado de fragmentacin y el pluralismo moderado o polarizado, condicionan, no slo al formato y la mecnica de funcionamiento del sistema poltico sino, tambin, a las posibilidades de distribucin relativa de poder y, consiguientemente, a la conformacin de estructuras decisorias, normalmente reflejadas en el tipo de relaciones que se establecen entre los poderes del Estado. 2. Democracia representativa y democracia participativa A las consideraciones anteriores es necesario aadir ahora una puntualizacin sobre el papel que juegan, dentro del sistema democrtico, mecanismos de participacin directa como el referndum, el plebiscito, la iniciativa legislativa ciudadana y la revocatoria de mandato u otros 8. Estos son mecanismos que permiten apelar a la consulta a los ciudadanos y a
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Cf. THIBAUD, Bernhar, Instituciones de democracia directa. En: NOHLEN, Dieter / PICADO, Sonia / ZOVATTO, Daniel (compiladores), Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina, Instituto Interamericano de Derechos Humanos-Universidad de Heidelberg-Tribunal Electoral de Mxico-Fondo de Cultura Econmica, Mxico.
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su participacin para dilucidar ciertas cuestiones trascendentes de la vida poltica. En ese sentido, son formas de participacin ciudadana que complementan el funcionamiento de las instancias propias de la democracia representativa (parlamento, partidos polticos y procesos electorales) en los procesos decisorios. La gran mayora de las democracias contemporneas aplica alguna o varias de tales modalidades participativas. En Amrica Latina, el establecimiento de mecanismos de consulta y participacin social en las decisiones polticas es relativamente reciente y generalmente se hallan regulados mediante la Constitucin o leyes especiales. Su adopcin pone de manifiesto las limitaciones del sistema democrtico para operar exclusivamente dentro de un coto cerrado de partidos y poderes de gobierno que dejaba a los ciudadanos, nicamente, el recurso de participar mediante el voto. Pero tambin es una respuesta a las demandas de participacin y transparencia, en las decisiones que conciernen a toda la colectividad o que afectan los intereses de grupos sociales especficos. A travs de tales mecanismos se busca, ante todo, mejorar la legitimidad de ciertas decisiones crticas y, en ltima instancia, la de los propios gobiernos, parlamentos y partidos que, a menudo, se muestran aquejados por prdida de credibilidad y una baja legitimidad poltica. Sin embargo, tales formas de intervencin ciudadana en los asuntos pblicos no constituyen, en rigor, un sistema de democracia directa, alternativo a la democracia representativa, puesto que su adopcin y vigencia no alteran -y menos transgreden- las bases esenciales de la forma representativa de gobierno. Huelga decir que en las dimensiones actuales de las sociedades modernas, y dada la complejidad tcnicoadministrativa del manejo de los asuntos de Estado, un gobierno directo del pueblo que prescinda de la representacin poltica es, simplemente, impensable. El significado de la democracia participativa es ms bien complementario a los mecanismos tradicionales y clsicos de la democracia liberal. Y, de hecho, es as como opera en la prctica, integrada al engranaje de la institucionalidad democrtica republicana. Cuando se mira la experiencia latinoamericana, se constata que la relevancia de los procedimientos de participacin directa ha aumentado. De hecho, en las dos ltimas dcadas, se han realizado referendos con mucha mayor frecuencia que en el pasado. Sin embargo, la importancia poltica de estas nuevas instituciones sigue siendo limitada y el balance de la experiencia prctica no es muy alentador.
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Bernhard Thibaut llega a la conclusin de que el recurso a la consulta directa aumenta fuertemente la necesidad de consenso en el sistema poltico, pero a la vez puede impedir avanzar en reformas econmicas y sociales; es decir que tambin puede tener efectos conservadores. Este autor enfatiza que los referendos sirven, sobre todo, para dar expresin al desencanto con la clase poltica y con la poltica en general -sin ignorar que tambin pueden ser instrumentados por el poder de turno para manipular la voluntad popular- pero muy poco a la hora de dar, desde abajo, soluciones constructivas a los problemas polticos y de gobierno9. Tambin, Carlos Brth, llega a la conclusin de que los resultados positivos de la experiencia latinoamericana son probablemente menores que los esperados. De ah su recomendacin de ser cautelosos en el uso de tales instrumentos. 3. Estado de Derecho, democracia y desarrollo Un sistema poltico y de representacin no se explica, naturalmente, sin referencia al Estado de Derecho. El concepto de Estado de Derecho hace referencia a la presencia de un Estado que se desenvuelve y enmarca en normas jurdicas. En ese sentido, el Estado de Derecho es producto de un variado conjunto de arreglos institucionales que se dan a lo largo de un proceso histrico. En el caso boliviano, aunque los fundamentos filosficos y jurdicos del Estado de Derecho ya estaban contemplados en el modelo de gobierno, republicano y representativo, que el pas adopt desde el momento de su fundacin. Lo cierto es que recin en la etapa final del siglo veinte se generan las condiciones necesarias para que la organizacin poltica de la sociedad se desenvuelva con sujecin a la ley y el derecho de manera estable, tal como slo se vio en pocos y limitados perodos de la historia nacional, de modo parcial. Se sabe que el sistema democrtico se basa en el reconocimiento del pluralismo social y poltico y la participacin efectiva de los individuos en los asuntos pblicos, siendo la libertad del individuo el fundamento ltimo de la liberad de asociacin poltica y la constitucin de ciudadana. Precisamente, la razn de ser del Estado democrtico es garantizar la libertad y la participacin de los ciudadanos, pero para ello es tambin preciso limitar al Estado. Tal es el fundamento para que el Estado democrtico se confunda con el Estado de Derecho, a partir de la asuncin
9 THIBAUD,
Bernhard, op. cit., Pg. 86.
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del principio de legalidad, cuya consecuencia es el sometimiento de las relaciones de poder a la vigencia de la ley. El Estado de Derecho es, pues, la modalidad por excelencia que caracteriza al sistema democrtico. Recordemos que los componentes de esta forma de organizacin poltica son bsicamente tres: i) la sujecin de de los ciudadanos y los poderes pblicos al ordenamiento jurdico; ii) la divisin de poderes, que impide que el poder est concentrado y se abuse de la autoridad poltica; iii) la prevalencia de un conjunto de valores, asociados a la cultura de la legalidad, que impregnan la estructura jurdica e institucional del Estado. Es el principio de legalidad lo que da sentido global a esos tres aspectos y que hace inteligible su interdependencia. Principio de legalidad que se expresa primordialmente por medio del concepto de seguridad jurdica, entendida no slo como un conjunto de derechos sino como un entorno de condiciones que aseguran la estabilidad jurdica, el cumplimiento de las normas, la imparcialidad de la justicia, la existencia de medios crebles para la solucin de conflictos y, en general, la confianza en el funcionamiento del sistema institucional y la percepcin de que los cambios son posibles pero que deben darse de forma ordenada y sin poner en riesgo los derechos vigentes o adquiridos. Ahora bien, en un sentido ms amplio, hay que decir que el Estado de Derecho est comprendido, dentro de la nocin 'desarrollo', por el hecho de que este ltimo es un proceso de varias dimensiones (econmica, social, poltica y jurdica), todas ellas indispensables para construir la libertad y mejorar la condicin humana. En esta lnea, el Estado de Derecho es tanto un fin como un medio para lograr el desarrollo. Una accin estatal, ajustada a la ley, es la mejor garanta para la vigencia de los derechos fundamentales de las personas. A su vez, la seguridad jurdica facilita la interaccin econmica, reduce los costes de las transacciones y ayuda a generar riqueza. Por otro lado, se sabe que la calidad de un Estado de Derecho est condicionada por los niveles de desarrollo. Desde ya, un crecimiento econmico dbil, con bajos niveles educativos, pobreza extendida, fuerte inestabilidad social y alta polarizacin poltica son, de comienzo, condiciones que dificultan anclar la legalidad y la institucionalidad democrtica. Sin embargo y en contrapartida, un pas con seguridad jurdica, respeto a la ley e instituciones crebles, tendr ms posibilidades de atraer inversiones,
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de generar oportunidades de negocios, de educar a su pueblo, de usar eficiente y transparentemente sus recursos y de distribuir con equidad la riqueza social. De ah que el reto de construir un Estado de Derecho es inseparable del reto de desarrollo nacional 10. II. LA TRAYECTORIA DEL SISTEMA POLTICO Y DE REPRESENTACIN EN BOLIVIA Los conceptos anteriores configuran el marco terico necesario para entender el papel de los mecanismos de representacin dentro del rgimen democrtico y las interrelaciones que se dan entre los componentes del sistema poltico (subsistema de partidos, subsistema electoral y subsistema de gobierno). Adems de ello, hemos visto la forma en que interactan y se complementan, en el proceso de toma de decisiones, las instituciones representativas y ciertas formas de participacin ciudadana que sin embargo, como ha quedado claro, no constituyen un modelo de democracia directa, alternativo u opuesto a la democracia representativa. Se ha visto, asimismo, la importancia del Estado de Derecho en la construccin de un verdadero Estado democrtico sujeto al principio de legalidad, sin el cual la institucionalizacin de la representacin, la del juego poltico y lucha por el poder y la gobernabilidad democrtica son imposibles. Provistos de este instrumental conceptual, ahora examinaremos la trayectoria del sistema poltico y de representacin en Bolivia, a lo largo de los ltimos dos decenios de siglo XX y esta primera dcada del siglo XXI, las etapas por las que este proceso ha transitado, los problemas fundamentales a los que se ha enfrentado en uno y otro momento, los avances y retrocesos producidos, las asignaturas pendientes y las nuevas cuestiones y retos que emergen en el actual escenario nacional, marcado por la reconstitucin del sistema poltico. 1. Pacto democrtico y multipartidismo moderado La transicin que Bolivia vivi entre fines de los aos setenta y comienzos de los ochenta, del autoritarismo militar al rgimen democrtico, fue un proceso marcado por el imperativo de la estabilizacin econmica y poltica. Esta necesidad se convirti en la condicin de supervivencia y viabilidad del rgimen democrtico.
10 Una
discusin ms amplia de la interdependencia entre democracia, Estado de Derecho y desarrollo, puede encontrarse en OPOERTO, Henry, El cielo por asalto, Plural editores, 2009; especialmente en el Captulo II, La autocracia electa.
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Para ello fue preciso que el pas lograra una forma de interaccin poltica, basada en acuerdos y pactos entre los partidos polticos, para poder establecer el contexto propicio para la aplicacin de las medidas de estabilizacin econmica y para encarar las necesarias reformas polticas y electorales, de cara a la consolidacin del sistema democrtico. Es tambin en ese contexto que el sistema de partidos pudo evolucionar en los aos ochenta, desde una intensa fragmentacin polarizada y centrfuga hacia un pluralismo moderado con tendencia convergente. Bolivia encontr en su sistema presidencialista (hbrido o parlamentarizado) de gobierno 11, un elemento clave para sobreponerse a las constantes crisis polticas del perodo de la transicin y, consiguientemente, para superar los obstculos a la consolidacin del sistema democrtico. Pero ello no hubiera sido posible sin los acuerdos de gobernabilidad y la poltica de concertacin, ampliamente practicados a partir de 1985. Jorge Lazarte afirma que tales pactos nacieron para hacer gobernable la democracia y en oposicin a la tradicional poltica de confrontacin, de lgica de guerra, de exclusin y de eliminacin de los adversarios; del todo o nada; de la poltica del ultimtum, segn la cual toda idea de negociacin apareca como sospechosa, y la concertacin como una rendicin ante el enemigo. Esta prctica repetida en largo tiempo lleg a constituir toda una cultura que se incorpor en el sentido comn de la poltica 12. La poltica de pactos result clave para la institucionalizacin del sistema poltico y el establecimiento de la gobernabilidad democrtica. Como resultado, el sistema poltico tendi hacia un pluralismo atenuado, superando la fase catica de los primeros aos del proceso democrtico marcados por la confrontacin poltica y el antagonismo ideolgico entre partidos, entre stos y sindicatos u otros movimientos sociales. Ren Mayorga, por su parte, sostiene que la moderacin y el pragmatismo de posiciones, que se dio entre los actores polticos principales (MNRADN-MIR), reorient el espectro poltico e ideolgico hacia el centro
11 Esta
caracterizacin del sistema de gobierno refiere el hecho de que a partir de 1985 los gobiernos se formaron en base a acuerdos y coaliciones parlamentarias, pero sin que se alterara mayormente el carcter presidencialista, dado que los gobiernos constituidos de esa manera no dependieron de la confianza parlamentaria durante el mandato constitucional, aunque su estabilidad y eficacia polticas estuvieron muy condicionados por la propia estabilidad de la mayora parlamentaria. Cf. GAMARRA, Eduardo, Presidencialismo hbrido y democratizacin, en MAYORGA, Ren Antonio, Democracia y gobernabilidad, Amrica Latina, Editorial Nueva Sociedad, 1992 12 LAZARTE, Jorge, Partidos polticos e informalizacin de la poltica, MAYORGA, Ren Antonio, Democracia y gobernabilidad, Amrica Latina, Editorial Nueva Sociedad, 1992, Pg. 238.
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democrtico, superando en gran medida las viejas contradicciones y disputas respecto a la poltica econmica, el tipo de democracia y de rgimen de gobierno 13. El sistema poltico, as reconstituido, se sustent en un consenso bsico alrededor de dos cuestiones medulares, la democracia representativa y la economa de mercado, que fueron los cimientos que ordenaron el proceso poltico y econmico por espacio de casi 20 aos y sobre los cuales reposaron tambin los esfuerzos de modernizacin econmica, social, poltica e institucional. La relativa amenaza que supuso, para este modelo de gobierno, la emergencia de tendencias contestatarias y anti sistmicas que replantearon el dilema entre modernizacin y populismo, fue en gran medida atenuada a partir de la integracin de los nuevos partidos neopopulistas (CONDEPA y UCS) al sistema poltico y la neutralizacin de su potencial disruptivo 14. Lo evidente es que, en el contexto de la democracia pactada, el sistema poltico logr una relativa estabilidad de las reglas de juego, de modo tal que los partidos polticos pudieron afirmarse como los protagonistas del juego democrtico, lo cual, por cierto, hubo de permitir, tambin, que se institucionalizara el sistema de decisiones polticas15. A este mismo propsito contribuy la implantacin de un sistema electoral funcional a la necesidad de contar con reglas adecuadas para establecer un marco de competencia poltica, libre de manipulacin y distorsin de los resultados, garantizando, por tanto, la alternabilidad en el poder y la credibilidad en los procesos electorales. Claro que ello fue resultado, a su vez, de sucesivos cambios y ajustes en las normas y los mecanismos institucionales16. Entre los impactos de mayor relevancia, del sistema electoral sobre el rgimen poltico, cabe mencionar un efecto restrictivo sobre el nmero de partidos, lo cual permiti revertir la tendencia precedente de proliferacin
13 MAYORGA, Ren Antonio, op, cit. 14 Entre los textos que han analizado el
significado y caractersticas de esas nuevas fuerzas polticas que, sin embargo, no consiguieron sobrevivir a la prematura muerte de sus jefes y lderes. Vase Fernando Mayorga: Max Fernndez: La Poltica del Silencio, ILDIS-UMSS, 1991; Ren A. Mayorga: Antipoltico y Neopopulismo, CEBEM, 1995. 15 LASERNA, Roberto, La democracia en el chenko, Fundacin Milenio, La Paz, 2004. 16 Un hito importante fue la conformacin de cortes imparciales a partir del 1991. Dos aos despus, otra reforma en el sistema electoral dio a las decisiones del rgano electoral el carcter de irrevisables, inapelables y de cumplimiento obligatorio, adems de la adopcin del mecanismo de validacin del voto en la urna bajo el principio de preclusin.
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de partidos 17. De otro lado, un influjo en la consolidacin del sistema de gobierno sustentado en pactos polticos post-electorales y coaliciones interpartidarias, estimulando a los partidos a participar en alianzas gubernamentales para no quedar excluidos. Hay que destacar, asimismo, la reforma constitucional de 1994 que estableci la eleccin de diputados uninominales, modificando el 'sistema de lista completa' de candidatos a la Cmara de Diputados para introducir un sistema de representacin personalizada. La combinacin del principio de mayora, en distritos uninominales, y de representacin proporcional, en nueve distritos plurinominales, busc fortalecer la capacidad de representacin de los partidos y la relacin entre representantes y representados. De este modo, los procesos electorales tuvieron impactos profundos y relativamente duraderos sobre el desenvolvimiento de los partidos y la conformacin del sistema poltico. Sin los procedimientos electorales no se puede entender el rol clave de los partidos en el juego democrtico ni el progresivo desarrollo institucional del sistema poltico. En ese sentido, Ren Mayorga considera que el sistema electoral cumpli razonablemente con los requisitos esenciales que son, primero, traducir votos en escaos, asegurando una amplia representacin democrtica, y, segundo, brindar la posibilidad para la construccin de mayoras parlamentarias que respalden la gestin de gobierno, logrando 'representacin' y 'gobernabilidad', que son los objetivos que debe perseguir el rgimen democrtico. Para Jorge Lazarte, las reformas electorales en Bolivia lograron, en su momento, mejorar la representacin, participacin y legitimacin del sistema democrtico, contribuyendo a estabilizar el sistema poltico 18. Ahora bien, no obstante todo lo anterior, hay que decir que, ya entonces, se hicieron perceptibles muchas seales de precariedad en el sistema de partidos, principalmente por la debilidad de las estructuras partidarias, su frgil institucionalidad interna, la permanencia de prcticas patrimonialistas y clientelistas en el ejercicio del poder, sntomas de corrupcin y descomposicin tica y un distanciamiento creciente con la sociedad.
17 Esto
se logr con la aplicacin del sistema DHont como mtodo de clculo para la distribucin de escaos plurinominales, y la fijacin de un umbral electoral de 3% para los escaos correspondientes a las circunscripciones plurinominales en la Cmara de Diputados. As, el nmero de partidos registrados en la Corte Nacional Electoral descendi de 28 a 18 entre 1979 y 1997. Tambin en esos mismos aos, el nmero de partidos parlamentarios -es decir que ingresan al Parlamento- disminuy de 13 a 7 partidos. Despus de la intensa fragmentacin del inicio de la transicin democrtica, que era ampliamente repudiada por la poblacin, la cada en el nmero de partidos ha sido impresionante, mantenindose estable desde 1979 con un promedio de 4 partidos en cinco elecciones Cf. MAYORGA, Ren Antonio, Desmontaje de la democracia, CEBEM, 2001. 18 LAZARTE, Jorge, Entre los espectros del pasado y las incertidumbres del futuro, Plural editores, 2005, Pg. 246.
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Problemas, stos, que iran agravndose con el paso de los aos hasta socavar las bases del sistema de partidos y, por ende, del modelo de democracia pactada, en cuyo marco se sucedieron cinco gobiernos democrticos. La crisis de octubre de 2003 precipit el colapso de este sistema. Es un lugar comn, en el debate poltico, calificar aquella dramtica circunstancia como la manifestacin ms visible de la crisis del modelo de gobernabilidad sustentado en pactos polticos. Para unos, esta forma de gobernabilidad se agot en los lmites mismos del modelo econmico neoliberal y de un sistema partidocrtico excluyente, que no pudieron producir el ansiado despegue econmico y, menos an, reducir la pobreza y las desigualdades sociales. Para otros, se trat sobre todo de la descomposicin del sistema poltico, reflejada en la corrupcin de los partidos polticos y su descalificacin en el ejercicio del poder. Y no faltan los argumentos que enfatizan en la resistencia de los partidos tradicionales a abandonar sus privilegios y en su incapacidad para integrar a los movimientos sociales y a los actores polticos emergentes -principalmente los nuevos partidos de base sindical, indgena y popular- surgidos de la propia democratizacin poltica del pas de las ltimas dcadas 19. Como fuere, es indudable que la cada del gobierno de Snchez de Lozada ha arrastrado a todo el sistema de partidos y, tambin, ha quebrantado la legitimidad indiscutida de la democracia representativa, con los partidos en un papel central, as como la primaca de la economa de mercado con presencia de capital extranjero; sos fueron los dos pilares que sustentaron los consensos dominantes en el pas desde 1985. Desde entonces, y quizs ya desde las mismas elecciones generales de 2002, asistimos a un proceso de transformacin de la configuracin del sistema poltico y de representacin. Un proceso que en su evolucin nos transporta a la fase actual de instalacin de un sistema poltico con predominio de un partido con tendencia hegemnica, que articula una red de organizaciones sociales de apoyo, en un escenario de polarizacin ideolgica y poltica, as como de proliferacin de agrupaciones polticas locales y, tambin, de empoderamiento de fuerzas regionales. Pero antes de analizar esta nueva fase de la poltica boliviana, recapitulemos los elementos centrales que contextualizan el curso de la transicin poltica:
19 Cf. OPORTO, Henry, La institucionalidad esquiva: de las reformas institucionales a la des-institucionalizacin,
en Opiniones y Anlisis, N 90, Hanns Seidel Stiftung-FUNDEMOS, 2008
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i) La descomposicin del sistema de partidos, que domin la poltica boliviana durante ms de tres lustros, a partir de la disolucin de su eje de articulacin del sistema pluripartidista moderado (el trpode MNR-ADN-MIR) y tambin del hundimiento de los dos partidos neopopulistas (UCS y CONDEPA) que remozaron parcialmente el escenario poltico en los aos ochenta y noventa. Un sistema de partidos que tampoco pudo asimilar la irrupcin de dos nuevos movimientos polticos de base campesina e indgena, el MAS y el MIP, que juntos sumaron el 27% de los votos nacionales en las elecciones presidenciales de 2002, y el 26% de los escaos parlamentarios, convirtindose as, y dada adems su capacidad de movilizacin social, en fuerzas con un papel crtico para la gobernabilidad, especialmente el MAS. ii) La atmsfera de polarizacin y confrontacin que se reinstala entre las fuerzas del establishment poltico y las fuerzas contestatarias al mismo, el poder parlamentario logrado por estas ltimas, reforzado por su capacidad de accin directa, actuando con un pi en la democracia institucional y con otro por fuera de ella, tuvo el efecto de reeditar los viejos antagonismos de la poltica boliviana, con respecto al sistema democrtico y la orientacin de modelo econmico, reabrindose una enorme brecha ideolgica y poltica entre los partidos tradicionales y sistmicos y las fuerzas polticas emergentes. iii) La territorializacin de la representacin y su carcter tnico y corporativo, facilitado por las caractersticas del sistema electoral, de doble circunscripcin y representacin proporcional personalizada, que se aplica desde 1997, cuyos efectos de inclusin poltica se vieron reforzados por la Ley de Participacin Popular que reabri nuevos espacios de competencia poltica en el mbito municipal. Las evidencias son claras en cuanto a que esta forma de eleccin parlamentaria favorece a los partidos o movimientos con fuertes baluartes locales, pero, tambin y sobre todo, a la representacin poltica basada en principios de identidad tnica, cultural, regional o corporativa, con ms base local que nacional 20. Precisamente, partidos con esas caractersticas (MAS y el MIP), han sacado ventaja del sistema electoral, incorporando en sus listas a
20 Esta
sera una forma de autorepresentacin poltica, que consiste en que un grupo social, o tnico-cultural, tiende a elegir como sus representantes a personas de su mismo grupo, que comparten sus propias caractersticas sociales y culturales. Este hecho no es exactamente igual que la representacin corporativa, pero puede fcilmente derivar en ella.
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lderes sociales con fuerte presencia en sus distritos rurales, lo cual ha producido un salto cualitativo en la representacin de la poblacin rural, seguido de una intensa politizacin de la cuestin indgena y del pluralismo tnico y cultural. Tanto as, que ha cobrado ms fuerza el debate sobre el carcter del rgimen democrtico, escindido entre visiones que reivindican a la democracia directa y a las autonomas indgenas y, otras, que defienden la forma representativa de la democracia. iv) La tendencia a la regionalizacin del voto, que supone una redistribucin territorial de la representacin poltica que tiende a dividir al pas en dos grandes bloques: uno, el occidente andino, donde se afirma la influencia de las fuerzas populares y de izquierda y, otro, el oriente amaznico y el sur -la media luna-, donde los partidos tradicionales han podido mantener un relativo predominio. v) Lo anterior ha tenido la consecuencia de reavivar la fragmentacin del voto, que se ha manifestado con mucha fuerza a partir de las elecciones nacionales de 1997 y de 2002 21. As, los partidos que dominaron el proceso democrtico, perdieron progresivamente la capacidad de concentrar votos. De recibir juntos (MNR-ADN-MIR) ms del 70% de los votos, en los aos ochenta, pasaron al 60% del total nacional, en la dcada del 90, y a tan slo un 40% en las elecciones de 2002. Este fenmeno obedecera a una suma de factores que incluyen el desgaste del poder, la insatisfaccin de las clases populares y la renovacin generacional, como elementos explicativos centrales. stas y, probablemente, otras razones ms, han tendido a acentuar la volatilidad del voto, que en Bolivia tradicionalmente ha sido siempre alta 22. El conjunto de estas tendencias polticas ayuda a entender que el pas hubiese retornado, en la coyuntura que va de ao 2000 al 2005, a un escenario de alta fragmentacin poltica, polarizacin ideolgica y prevalencia de tendencias centrfugas, reeditndose, de alguna manera, el escenario vivido en los primeros aos de la transicin a la democracia.
21
En las elecciones de 1997, ADN obtuvo el primer lugar con, a penas, algo ms del 22% de votos. En las elecciones de 2002, el MNR gan con slo el 20.8% (lejos del 34% que obtuvo en 1993), y apenas dcimas de ventaja sobre el MAS y NFR. 22 Cf. ROMERO, B., Salvador, Geografa electoral en Bolivia, FUNDEMOS, 2004, Pg. 471
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En las condiciones en que fue quedando el sistema de partidos, debilitado en su ncleo central, sin capacidad de articulacin y enfrentado a una oposicin fuerte y antagnica, el producto inevitable han sido gobiernos dbiles, inestables y asediados por las presiones sociales y polticas. As, la democracia boliviana se ha visto atrapada durante ese tiempo, e incluso despus, por una compleja crisis de gobernabilidad, asociada tanto a la fragmentacin de la representacin poltica como a la desinstitucionalizacin del sistema de decisiones 23. 2. El nuevo escenario: sistema poltico con primaca de un partido Las elecciones generales de diciembre de 2005 pueden considerarse como un parte aguas en la poltica boliviana, en la medida en que cierran un ciclo poltico e inauguran otro con caractersticas diferentes. Como se sabe, esos comicios fueron anticipados ms de un ao antes de la conclusin del perodo gubernamental 2002-2007, por un acuerdo poltico y congresal, y en medio de una intensa crisis poltica. La renuncia forzada de Snchez de Lozada condujo a la formacin de dos gobiernos provisionales: el primero, presidido por Carlos Mesa (2003-2005), en cuyo transcurso se reforma parcialmente la Constitucin Poltica del Estado; y el segundo, encabezado por el hasta entonces Presidente de la Corte Suprema de Justicia, Eduardo Rodrguez V., dentro del proceso de sucesin presidencial previsto por la Constitucin, y con el mandato expreso de organizar elecciones adelantadas para el mes de diciembre de 2005. En ese contexto, de acentuada inestabilidad poltica y gubernamental, esta eleccin del 2005 marcara un punto de inflexin. En efecto, la contundencia de la victoria electoral del MAS con el 54% de los votos vlidos, un resultado inusual en la historia del pas, puesto que es la primera vez en cuarenta aos en que un partido obtiene la mayora absoluta, posibilitando el ascenso directo de su candidato Evo Morales a la presidencia de la Repblica, sin mediar la eleccin congresal, ha determinado una profunda transformacin del escenario poltico nacional. Lo notable es que este abrumador resultado, superior en 25 puntos al segundo mejor situado (PODEMOS) y 30 puntos por encima de la anterior votacin del MAS en 2002, se da en un escenario signado por fuertes tendencias de atomizacin de la representacin popular. Recordemos que
23
Cf. OPORTO, Henry, Bolivia en la encrucijada: Cmo hallar una solucin democrtica a la crisis de gobernabilidad, en Desbloquear la poltica para dar gobernabilidad a Bolivia, Ediciones FBDM, 2005
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apenas tres aos antes, en las elecciones nacionales de 2002, el MNR result primero con apenas el 20.8%. Pero no slo ello, tambin la eleccin municipal de 2004, posterior a la cada de Snchez de Lozada, mostr una alta dispersin de la votacin nacional. La primera fuerza poltica nacional, el MAS, tan solo lleg al 17.4% contra el 19.2% del MNR en las elecciones municipales de 1999. Ms all de toda la significacin poltica -y, especialmente, simblica- que tiene el ascenso al poder de Evo Morales -primer dirigente sindical y de origen rural en llegar a la Presidencia- y de un partido de las caractersticas del MAS, surgido de una coalicin de organizaciones campesinas e indgenas y con un perfil ms de movimiento poltico y social anti-sistmico, que se hizo y creci en la frrea oposicin al sistema poltico vigente, enarbolando consignas anti-imperialistas, de cambio revolucionario y de reivindicacin de de identidades indgenas; lo que importa es subrayar el efecto de este fundamental cambio poltico en los patrones de organizacin del sistema de representacin y en las condiciones de constitucin y ejercicio del poder poltico. Por un lado, es indudable que el resultado de los comicios de 2005 trastoc sustancialmente el mapa poltico, relegando a un segundo plano a los partidos que fueron protagonistas en las dos dcadas previas y, con ello, profundizando la crisis de estos partidos y detonando una dinmica irrefrenable de debilitamiento, dispersin y desintegracin de la oposicin poltica al nuevo gobierno del MAS. Por el otro, al conseguir la mayora absoluta en las urnas, y con ello tambin la mayora de representantes en la Cmara de Diputados -aunque no en el Senado-, el MAS pudo prescindir de lo que fue una prctica usual durante el ciclo poltico precedente -la formacin de una coalicin poltica de gobierno- para conformar un gobierno de un solo partido, cuya sustentacin poltica no reside primordialmente en su fuerza parlamentaria sino, y ante todo, en su alta legitimidad social y en la estructuracin de una amplia red de apoyo social, va los llamados movimientos sociales que le son afines. Estos dos factores clave -la aplastante mayora del MAS en las urnas y el relegamiento de la oposicin a la condicin de una minora electoral en el plano nacional- se reeditaran, pronto, en todos los eventos nacionales de carcter eleccionario que han tenido lugar en los ltimos cuatro aos, de intensa dinmica poltica. As, en la eleccin de la Asamblea Constituyente de julio de 2006, el MAS triunf con el 50.7% de votos, contra el 30% de los votos sumados de los
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tres principales partidos opositores (PODEMOS, UN y MNR) 24. En las elecciones de 2005, el MAS haba ganado con el 54% frente al 42.7% de los votos sumados de los tres mismos partidos opositores. En el Referndum Revocatorio de agosto de 2008, Evo Morales fue ratificado con el 67.4%, constituyendo su ms alta votacin durante todo este perodo. En el Referendo Constitucional de enero de 2009, la nueva Constitucin Poltica del Estado, promovida y defendida por el gobierno, tuvo un resultado favorable del 61.4% contra el 38.5% de rechazo. Por ltimo, en la reciente eleccin nacional de diciembre de 2009, Evo Morales ha sido reelegido con el 64.22% de la votacin nacional, casi 38 puntos por encima del segundo candidato mejor ubicado (Manfred Reyes Villa) que obtuvo el 26.46% de votos, al tiempo que el MAS ha logrado los dos tercios de representantes en la nueva Asamblea Legislativa Plurinacional, un hecho indito en la historia legislativa de todo el perodo democrtico. Estos sucesivos xitos electorales del oficialismo han determinado una correlacin poltica de fuerzas, que tienden a favorecer el predominio del MAS en el juego poltico, al punto de convertirse en el eje, indiscutido, alrededor del cual giran todas las definiciones polticas importantes 25. El gobierno, por su parte, ha encontrado en los eventos electorales el medio ventajoso para revalidar una y otra vez su legitimidad social y, con base en ello, expandir su propio poder e influencia sobre los otros poderes pblicos y, en general, sobre el conjunto del aparato del Estado. Todo ello en un contexto de acelerada desinstitucionalizacin del sistema poltico y creciente erosin del Estado de Derecho. Lo paradjico es que este fortalecimiento del partido de gobierno, como factor preponderante del proceso poltico, se da en medio de la polarizacin y la beligerancia que acompaan la gestin gubernamental desde sus primeros das, que tienen su principal caldo de cultivo en las conflictos que marcan las relaciones entre el gobierno del MAS y los poderes regionales de la media luna, estos ltimos constituidos en el principal soporte del bloque de oposicin, a partir de su fuerza social, capacidad interpeladora de presin y resistencia al gobierno.
24
Los resultados del Referndum sobre Autonomas Departamentales, que se realiz simultneamente a la eleccin de la Asamblea Constituyente, arrojaron el resultado de 57% por el NO a nivel nacional, que fue la posicin defendida por el gobierno del MAS, y de 42.4% por el SI, defendido por las regiones de la media luna y la oposicin poltica. El gobierno gan en cinco departamentos y perdi en cuatro. Este resultado tuvo en su momento la significacin de un empate poltico, que dio un gran impulso al movimiento autonmico en las regiones del oriente y del sur, con importantes ecos en otros dos departamentos (Chuquisaca y Cochabamba). Sin embargo, el resultado del Referndum Revocatorio de 2008 volvi a darle a Evo Morales una resonante victoria, lo que le dio la fuerza necesaria para neutralizar el avance del movimiento regional opositor y consolidar su gobierno. 25 Una experiencia similar en la historia boliviana slo es posible de encontrarse en los aos de la Revolucin Nacional, cuando el MNR domin y concentr toda la poltica nacional.
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As y todo, pese a la fuerza que el bloque regional ha exhibido para mantener el control de su propia territorialidad y an para desafiar al gobierno y ponerlo en jaque en varios momentos, en ltima instancia no han tenido -salvo coyunturas breves- el podero necesario para contener el avance del proyecto poltico del MAS y evitar el rumbo general que el proceso poltico ha tomado en estos aos. Pues bien, los factores clave, entre otros, de la transformacin del escenario poltico nacional son los siguientes: - Tras el derrumbe del sistema de partidos, que domin el escenario poltico por espacio de casi veinte aos de vigencia democrtica, el sistema poltico se encamina paulatinamente hacia su reconstitucin, bajo la gida de un partido (el MAS) que busca convertirse en el factor unipolar y hegemnico en la poltica boliviana y condensar en s mismo la representacin de un nuevo bloque de poder (integrado principalmente por pueblos indgenas, movimientos campesinos y sectores populares urbanos), en medio de una oposicin fragmentada, dispersa y con limitada capacidad de influencia. - La tendencia a la implantacin de un sistema de gobierno con fuerte predominio de un partido y un poder presidencial acrecentado, que prescinde de las alianzas polticas y descarta compartir el poder con otros partidos, cuya fuerza de sustentacin poltica descansa tanto en su carcter plebiscitario (la apelacin constante al voto y al respaldo popular legitimador) como en la extraordinaria red de apoyo social que ha construido alrededor de los movimientos sociales que se adhieren al proceso de cambio. Un sistema que por ahora no encuentra opciones de recambio y alternancia en el poder. - No obstante la tendencia a la formacin de un rgimen de partido hegemnico (tal como lo fue en su da el gobierno revolucionario del MNR), ste es tambin un momento de inflexin por la irrupcin de nuevos referentes de accin poltica, cual son los movimientos sociales y las agrupaciones ciudadanas que desafan la centralidad de los partidos polticos y reclaman un protagonismo propio como instrumentos de representacin y ejercicio del poder poltico. - El reforzamiento de la influencia del caudillismo y del personalismo en la poltica boliviana, por encima y, muchas veces, al margen de las estructuras constituidas, que luce, adems, con la fuerza de un
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fenmeno transversal a las organizaciones polticas, instituciones y otros mecanismos donde se procesan y adoptan decisiones, en un contexto de acentuado debilitamiento institucional del Estado, de cambios en las estructuras estatales y de incertidumbre, inseguridad jurdica y prdida de referentes normativos, muy propio de las coyunturas revolucionarias. - La atmsfera de antagonismo poltico e ideolgico, beligerancia y confrontacin, que persiste con fuerza atenuada, pero vigente, en las relaciones oficialismo-oposicin, induciendo a comportamientos y lgicas de guerra poltica y de percepciones amigo-enemigo que, adems de que cierran o reducen el espacio de la negociacin y la concertacin poltica, alimentan una y otra vez la incertidumbre y la inestabilidad social e impiden, por tanto, afirmar las bases de una gobernabilidad democrtica robusta. 3. Los movimientos sociales en el poder Entre los nuevos referentes de accin colectiva, en el reconstituido escenario poltico, destaca sin duda el papel de los movimientos sociales. Desde luego que el protagonismo de las organizaciones sociales, y particularmente sindicales, en la escena poltica y en las luchas de poder, es un dato recurrente en la historia boliviana del siglo XX. Ni siquiera la incursin de estos movimientos en los espacios estatales, tal cual ocurre actualmente, es algo singular e indito, puesto que ya sucedi durante los aos de la revolucin del 52, cuando los sindicatos mineros participaron de la administracin de COMIBOL y la COB. La novedad est en que ahora se intenta institucionalizar la incorporacin de las organizaciones sociales al ejercicio del poder poltico, a travs de mecanismos constitucionales, como el control social, en instituciones estatales; la creacin de circunscripciones especiales indgenas en el territorio nacional para la eleccin de representantes indgenas a la Asamblea Legislativa Plurinacional y el mismo reconocimiento de autonomas indgenas y campesinas en territorios rurales y municipales. De cualquier manera, el fenmeno significativo que estamos viviendo es el empoderamiento de movimientos sociales de raigambre popular, unidos e integrados al esquema de gobierno y de poder, estructurado alrededor del MAS. Pero no se trata solo de organizaciones que actan en forma
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complementaria al partido oficialista o bien siendo instrumentadas completamente por ste. Recordemos que la mayor parte de las organizaciones que hoy se definen o reivindican como movimientos sociales, no han nacido con el MAS. De hecho, son pre-existentes a ste, tienen una trayectoria previa o paralela, e incluso algunas se consideran fundadoras de este instrumento poltico 26. En realidad, la existencia de organizaciones sociales, convertidas en actores polticos que disputan espacios de poder, es un hecho directamente vinculado a la debilidad del sistema de partidos y a las falencias de stos para representar intereses sociales, canalizar demandas, gestionar los asuntos pblicos, de una manera que sea reconocida como legtima y eficaz, y, ms an, para promover medidas de cambio social. En este sentido, la emergencia poltica de los llamados movimientos sociales, lo mismo que de las agrupaciones ciudadanas que intervienen en procesos electorales, vuelve a poner de manifiesto tales problemas y, de cierto modo, es un fenmeno que afecta a los partidos polticos -incluido el propio MAS- en la medida en que cuestiona su lugar en la sociedad e impugna y desafa su rol de representacin poltica y, en ltima instancia, busca desplazarlos del escenario poltico o al menos a disminuir su poder e influencia. Volviendo a la cuestin ms actual, que es la presencia, en los espacios de poder, de las organizaciones sociales afines al gobierno, hemos de decir que lo que se plantea es un campo complejo de relaciones y articulaciones entre ste y los movimientos sociales. En primer lugar, porque el trmino de movimientos sociales engloba a organizaciones de distinta naturaleza y con fines de diverso alcance. Las hay aqullas que tienen un sentido, eminentemente, reivindicativo-corporativo y, tambin, las que tienen un perfil ms de movimientos polticos con aspiraciones de poder o que enarbolan banderas de cambios estructurales y de reorganizacin global del Estado y de la sociedad; y en el medio una gama variada de organizaciones con identidades ambiguas 27. En segundo lugar, porque el propio MAS tiene rasgos y atributos de un movimiento social y poltico, en el que se superponen, mezclan y conviven, a veces en tensin, la lgica sindical y la lgica de una organizacin
26 Es
el caso de las federaciones de cocaleros, la CSUTCB, la CIDOB, la Confederacin de Colonizadores, la Federacin Campesina Bartolina Sisa y otras. 27 Un anlisis amplio del fenmeno de los movimientos sociales y de su papel en la actual coyuntura poltica boliviana, puede encontrarse en ZEGADA, Ma. Teresa/TORREZ, Yuri F./CAMARA, Gloria, Movimientos sociales en tiempos de poder: articulaciones y campos de conflicto en el gobierno del MAS, Centro Cuarto Intermedio, 2008.
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propiamente poltica. Esta doble condicin del MAS es percibida, por algunos, como una identidad dual que le permite ser, a la vez, una coalicin de movimientos sociales y una estructura poltica institucionalizada para la lucha electoral y la gestin estatal, basada en la centralidad del poder en el liderazgo de Evo Morales, que jerrquicamente se ubica en la cima de las dos estructuras. Este lugar de privilegio es lo que le permitira al lder masista jugar un rol cohesionador de las distintas fracciones que conviven en el movimiento y en el mismo gobierno, y, adems, centralizar la relacin con las organizaciones sociales aliadas 28. Desde la perspectiva de la red de alianzas que el MAS ha construido con las organizaciones sociales, cabra diferenciar varios tipos de articulaciones: i) movimientos orgnicamente ligados a la estructura poltica del MAS; ii) organizaciones que se identifican con este partido pero que no se reconocen como parte del mismo; iii) organizaciones que se declaran partidarios del proceso de cambio pero manteniendo distancia con el instrumento poltico e incluso una postura crtica; iv) otras que pueden hacer acuerdos de mutuos beneficios pero sin mayor compromiso poltico. Naturalmente, la relacin que el gobierno establece con todas estas organizaciones es diversa y va, desde pretender absorberlas y subordinarlas, hasta negociar pactos de reciprocidad o nicamente acuerdos puntuales. Y los medios para conseguir estos propsitos pueden ser tambin mltiples: el convencimiento ideolgico, las alianzas polticas y electorales, la concertacin de leyes y otras disposiciones gubernamentales, la cooptacin de dirigentes, prcticas de prebenda y clientelares (a la vieja usanza y muy propias de la cultura poltica popular) e incluso la presin, por medios diversos. La situacin, nueva, que emerge para muchas de estas organizaciones, es que, habindose forjado en una trayectoria de movimientos opositores, anti-sistmicos o de contra-poder, defendiendo celosamente su autonoma e independencia frente a los partidos polticos y a los gobiernos de turno, de pronto se ven involucradas en el engranaje del sistema poltico, a menudo, con sus propias cuotas de poder y con la obligacin de asumir otro tipo de roles, como ser el sostn de la gestin gubernamental, neutralizar conflictos (promoviendo la estabilidad social), actuar como aparatos de movilizacin electoral, seleccionar candidatos a cargos electivos y a funciones pblicas, para, en definitiva, convertirse en estructuras oficialistas adheridas al Estado.
28 Cf.
ZEGADA/TORRES/CAMARA, Op. Cit.
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As pues, la simbiosis del MAS con las organizaciones populares y la conversin de stas, de movimientos sociales contestatarios a actores polticos de poder, abre un campo amplio para la reflexin y el debate terico y poltico 29. Desde ya, no faltan quienes expresan preocupacin porque la subordinacin de las organizaciones sociales al gobierno tienda a despojarlos de su autonoma y neutralizar su capacidad de constituirse en referentes alternativos de representacin y accin colectiva, reforzando comportamientos bsicamente corporativos, a partir de los cuales no seran ms que grupos de defensa de intereses particulares y de captura de privilegios de poder. Sin embargo, es tambin evidente que el apoyo de determinados movimientos populares e indgenas, no se reduce a un mero intercambio de intereses corporativos sino que est marcado por una genuina y fuerte identificacin con el proyecto poltico del MAS y el liderazgo de Evo Morales. Por tanto, el futuro de las relaciones, entre gobierno y movimientos sociales, es una cuestin abierta que puede evolucionar en distintas direcciones. La progresiva conformacin de un rgimen de gobierno, sustentado en estructuras sociales de tipo corporativo, es una posibilidad real. Otra direccin posible es que los movimientos sociales preserven su autonoma y se afirmen como factores fcticos de poder y que, desde esa posicin, ejerciten un rol de vigilancia y defensa de los objetivos del proceso de cambio, en cuyo caso no cabe descartar conflictos potenciales con el propio gobierno, en torno a la orientacin de sus acciones y estrategias. As ocurri en el pasado, cuando el co-gobierno MNR-COB, despus de los primeros aos de aquel proceso revolucionario, acab diluyndose y distanciando al movimiento sindical de la alianza de clases y de la vanguardia poltica a la que antes respaldaba. 4. Las agrupaciones ciudadanas: entre el espejismo y la territorializacin de la poltica Agrupacin ciudadana es la denominacin genrica de una nueva forma de accin poltica, que emerge en el contexto de la crisis de los partidos
29 Por
ejemplo, son interesantes las preguntas que se plantean ZEGADA/TORREZ/CAMARA en su libro citado. Es el gobierno del MAS un gobierno de los movimientos sociales? En la relacin gobierno-movimientos sociales existe una articulacin con fines poltico-ideolgicos comunes o se trata de una mera relacin de mutuo beneficio? Qu consecuencias polticas se pueden esperar de la incursin de los movimientos sociales en las estructuras de poder? Los propios autores formulan algunas respuestas, como esta que seala: (Pg. 100): se puede constatar que tanto la presencia de sectores en el autodenominado gobierno de los movimientos sociales como la orientacin de sus polticas tienen una cariz fundamentalmente simblicoAsi, la participacin de dirigentes en el gobierno se traduce en una red de alianzas con organizaciones sociales y una relacin de intereses mutuos -que tiene efectos polticos particulares- pero no responde a una proyecto poltico liderizado por los propios movimientos sociales. Esta articulacin, en todo caso, tiende a la subordinacin de los movimientos sociales al gobierno del MAS.
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polticos, como instrumento alternativo de representacin e intervencin en la gestin pblica. Esta nueva forma de organizacin es producto de la reforma constitucional del ao 2004, que suprime, de la representacin poltica, el monopolio partidario e incorpora a otros mecanismos de participacin directa, como el Referndum y la Iniciativa Legislativa Ciudadana que, en conjunto, apuntan a establecer un sistema de participacin social, en la organizacin y funcionamiento del Estado, para fortalecer la legitimidad de la institucionalidad democrtica y mejorar su funcionamiento. La Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas es un instrumento jurdico, promulgado el 6 de junio de 2004, que establece los procedimientos para la organizacin y participacin, de esos colectivos, en procesos eleccionarios. Recordemos que hasta los comicios presidenciales de 2002, nicamente los partidos polticos estaban facultados para presentar candidatos para Presidente, Parlamento y gobiernos municipales. La mencionada ley flexibiliza las normas para facilitar que nuevas organizaciones se habiliten para intervenir en elecciones municipales e, incluso, nacionales, reuniendo firmas equivalentes al 2% de los votos vlidos emitidos en los ltimos comicios, circunscritos al mbito territorial especfico donde desearan participar. Antes, los partidos reconocidos por la Corte Electoral eran necesariamente organizaciones nacionales que deban presentar firmas que representaran al 2% de los votos vlidos emitidos en la eleccin presidencial previa. Con la nueva disposicin, las agrupaciones ciudadanas pueden lograr su personalidad jurdica, de escala municipal, presentando firmas nicamente del municipio correspondiente. Para los pueblos indgenas el procedimiento es incluso ms sencillo, pues no requieren reunir firmas y les basta con tener el reconocimiento de su personalidad jurdica como pueblo indgena, para poder postular candidatos en los municipios donde hubieran obtenido ese reconocimiento. En suma, se ha abierto el camino para la formacin de organizaciones polticas locales. Ahora bien, detrs de la idea de que los ciudadanos puedan organizarse, al margen de los partidos polticos, para intervenir y competir en elecciones populares, est la apuesta por un nuevo modelo de prctica poltica, que supere las falencias y defectos de representacin, que se endilga a los partidos, pero que tambin corrija los vicios de la poltica boliviana. Con una visin muy optimista y no exenta de voluntarismo, se ha pensado que dar expresin y permitir la participacin directa de los ciudadanos sin partido, podan ser el antdoto contra los males de la partidocracia,
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rescatando la poltica de manos de los polticos profesionales. Desde ya, de las agrupaciones ciudadanas y de la participacin de los pueblos indgenas, se esperan muchas cosas buenas: que mejore la representatividad poltica por una mayor cercana a la gente; que se renueve el liderazgo poltico; que se practique la democracia interna en las organizaciones; que se transparente la gestin poltica y se d un control social que frene la corrupcin de los polticos. Los partidos polticos, acorralados por la presin social, tuvieron que dar curso, en su da, a la reforma poltica para posibilitar que el escenario poltico se vea invadido de nuevos actores y competidores en la lucha por el poder. El balance de la experiencia, aunque el tiempo transcurrido desde la aprobacin de la nueva legislacin, en materia de representacin y participacin poltica, es todava prematuro (cinco aos) para extraer conclusiones definitivas, cuenta con las primeras experiencias de actuacin electoral de AC's y PI's, que arrojan varias lecciones y marcan ciertas pautas y tendencias. La experiencia ms importante proviene, sin duda, de la eleccin municipal de 2004 -la primera, en que hicieron su debut las AC's y PI's-, puesto que es en el nivel municipal donde ms expectativas han surgido y donde se puede esperar un mayor protagonismo de estas organizaciones 30 . Pero tambin hay que tener en cuenta, de alguna manera, las elecciones generales de 2005 y 2009, que abrieron la posibilidad de que AC's participen y postulen candidatos a Presidente, Prefectos, diputados y senadores, aunque se sabe, por supuesto, que una eleccin general es un escenario mucho ms propicio para el protagonismo de los partidos polticos, en tanto son organizaciones nacionales. El primer dato relevante es que, en las elecciones municipales de 2004, se produjo un crecimiento espectacular en el nmero de postulantes. De 18 actores, en un proceso electoral previo, se lleg a ms de 300, incluidos los partidos. Como resultado, se registr una inusual dispersin del sufragio nacional, como efecto, casi inevitable, de la mayor oferta de opciones electorales 31. Pero se trat de una dispersin matizada por la concentracin
30 Cf. Al
respecto, vase los artculos de ROMERO, B., Salvador, En la bifurcacin del camino: los resultados de la eleccin municipal 2004; CORDERO, Carlos, El nacimiento de las agrupaciones ciudadanas: grandes xitos y muchos fracasos, en Opiniones y Anlisis, N 72, Hanns Seildel Stiftung-FUNDEMOS, 2005 31 Segn los datos de Salvador Romero B., alrededor de 80 partidos, AC y PI ganaron por lo menos en un municipio contra 13 en 1999. El MAS, la primera fuerza nacional, apenas lleg al 17.4% de los votos nacionales. Sin embargo, como ya se dijo antes, esta dispersin es en realidad una tendencia que ya vena de atrs pero que en 2004 se reforz y acentu. Cf. ROMERO, op. cit. p. 150
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local del voto en los municipios, y, particularmente, en las capitales de departamento 32. Tambin ha sido en las grandes ciudades y en sus reas de influencia inmediata, donde se ha registrado un mayor nmero de AC's, denotando que se trat, bsicamente, de un fenmeno urbano. Algunas AC's tuvieron xitos electorales notables en capitales departamentales, pero, en general, fracasaron en poblaciones menores y zonas rurales, en las cuales se mantuvo la primaca de los partidos. All donde vencieron las AC's, esto se debi -con mucho- al liderazgo local que sus candidatos haban construido previamente, como militantes o asociados a los partidos polticos y, en varios casos, en el ejercicio previo del mando edil. Curiosamente, las agrupaciones ciudadanas, al decir de Salvador Romero, sirvieron de caballo de batalla a alcaldes populares que buscaron su reeleccin sin sujetarse al cors partidario 33. Es decir que las AC's permitieron el reciclaje de polticos con amplia trayectoria, fue el traje nuevo para polticos fogueados. En cambio, fallaron las AC's creadas por ciudadanos con poca experiencia y trayectoria; Romero observa que, a las organizaciones promovidas por pequeos sectores o gremios, les cost articular una propuesta que atrajese a otros sectores. En la eleccin general de 2005, sin duda, la principal novedad fue la participacin de PODEMOS, una coalicin de agrupaciones ciudadanas, creadas en varias ciudades, y los restos de ADN, en lo que constituy un intento de fusionar los resabios de una estructura partidaria con el impulso renovador de nuevas organizaciones locales, para, sobre esa base, levantar un nuevo partido nacional. Los resultados obtenidos por esa fuerza poltica -un segundo lugar en la eleccin presidencial, que le posibilit ser en la legislatura 2005-2009, tambin, la segunda fuerza parlamentaria (primera en el Senado), y que luego reprodujo en las elecciones para la Asamblea Constituyente- parecieron, en su momento, perfilar un escenario bipartidista: MAS-PODEMOS. Sin embargo, tal escenario se fue diluyendo rpidamente, en la medida en que PODEMOS no pudo cristalizar su consolidacin poltica y partidista, a tal punto que, ya en las ltimas elecciones generales de diciembre de 2009, desapareci del espectro electoral. Entre tanto, las organizaciones polticas que nacieron en ese mismo contexto, el de las elecciones de 2005, bajo la forma de agrupaciones
32 B
Si en 1999, 23 candidatos fueron elegidos alcaldes por mayora absoluta, en 2004 fueron 56 los alcaldes directamente elegidos en las urnas. Op.cit. p. 154 33 Op. cit., Pg. 168-171
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ciudadanas, para postular candidatos a prefectos en los departamentos, han tenido desempeos y trayectorias dispares. Mientras algunas resultaron triunfantes y han logrado permanecer -con sus dificultades- en la arena electoral, otras fracasaron o tuvieron existencias efmeras. En cuanto a la performance de los pueblos indgenas, los resultados tampoco son muy halageos. Ganaron en cerca de veinte municipios, todos ellos rurales y muy marginales, con fuerte anclaje tnico y donde la competencia fue inexistente o muy baja. Segn el propio Salvador Romero, los PI's no pudieron crear una dinmica municipal y tropezaron con la dificultad de conseguir votos fuera del ayllu o de la comunidad 34 . En cambio, para las elecciones generales de 2005 y 2009, y para la eleccin de la Asamblea Constituyente (2006), ya oper con xito la estrategia electoral del MAS, consistente en absorber para sus propias listas a los candidatos de PI's, fagocitndolos a la estructura poltica masista o por medio de alianzas poltico-electorales con organizaciones indgenas, de tal manera que los PI's dejaron de tener una presencia electoral propia y diferenciada 35. En trminos generales, lo que puede decirse de estos primeros aos, los del nacimiento y primeras actuaciones de las AC's y PI's, es que el balance arroja ms sombras que luces y, sobre todo, muchas dudas e interrogantes sobre el futuro de esta forma de accin poltica. Especialmente las AC's, han resultado ser, ante todo, meros instrumentos electorales y, la mayor parte de ellos, de efmera y voltil existencia. Nacen y desaparecen, segn como les vaya en los sufragios. Salvo casos muy contados, no llegan a consolidarse como estructuras de vida poltica permanente. En ese sentido, no ayudan a la institucionalizacin del sistema poltico. Por el contrario, y aunque puedan contribuir parcialmente a su renovacin, son un factor que alimenta la informalizacin de la vida poltica. Lo que parece incuestionable es que no son, precisamente, un nuevo modelo de prctica poltica, muy diferente a los partidos, como muchos ingenuos creyeron que iba a suceder. La prctica exhibida hasta ahora, que ciertamente puede tener excepciones, muestra los mismos o peores defectos que los que se han criticado en los partidos: caudillismo, ausencia de democracia interna, enquistamiento de intereses particulares,
34 Op. cit. Pg. 177-180 35 En las ltimas elecciones
generales de 2009, se disputaron siete diputaciones indgenas en igual nmero de circunscripciones especiales en todo el territorio nacional. En seis de ellas ganaron los candidatos del MAS, en tanto que la sptima diputacin, en el departamento de Pando, correspondi al candidato del opositor PPDConvergencia. En especial, las alianzas del MAS con organizaciones indgenas funcionaron exitosamente.
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improvisacin e ineficiencia en la gestin pblica, patrimonialismo y prebendalismo, nepotismo, corrupcin, politiquera. La promesa de organizaciones ciudadanas, genuinas y portadoras de valores que regeneren la prctica poltica, ha quedado muy relegada. Con todo, el aporte importante de las AC's y los PI's es que han dado impulso a la territorializacin de la poltica y al surgimiento de organizaciones polticas locales, un proceso que ya haba tomado forma con la Ley de Participacin Popular y que, seguramente, se ir consolidando y profundizando, especialmente ahora que se vienen las autonomas departamentales. Es verdad que la presencia de estos actores no ha logrado estructurar un nuevo sistema de partidos, pero s, es muy posible, que ellos sean los protagonistas de sistemas polticos departamentales y municipales, conviviendo y compitiendo con estructuras de corte ms partidista y nacional, entre ellos el MAS y los languidecientes partidos tradicionales o sus sucedneos. Quin sabe, tal vez algn da ellos sean la base del surgimiento de nuevos partidos nacionales. La preocupacin que queda flotando es qu puede ocurrir en el futuro con los PI's, en el contexto de las autonomas indgenas? Se mantendr slida la alianza de estas organizaciones con el MAS, de manera que la actual fortaleza electoral del MAS no sea vea afectada? O es que se gatillar una dinmica de mayor dispersin poltica y electoral a nivel local, que incluso pueda ser una amenaza para la cohesin del partido de gobierno?. III. REPRESENTACIN POLTICA Y SISTEMA LEGISLATIVO El 25 de enero de 2009, Bolivia vot en Referendo Nacional la aprobacin del proyecto de Constitucin Poltica del Estado, sometido a su consideracin por el Congreso Nacional y, previamente, sancionado por la Asamblea Constituyente, luego de un borrascoso proceso de deliberaciones, que dio como fruto un controversial proyecto, aprobado por la mayora poltica conformada por asamblestas del MAS, pero con el abierto rechazo de la oposicin poltica 36. Promulgada el 7 de febrero de 2009, la Nueva Constitucin Poltica del Estado (NCPE) est ahora vigente, reemplazando a la anterior Constitucin, que estuvo en vigor -con reformas- por ms de cuarenta aos.
36 No
obstante el rechazo de la oposicin al proyecto constitucional de la Asamblea Constituyente, un acuerdo parlamentario posterior hizo posible que el proyecto llevado a referendo recogiera algunos cambios de contenido y forma.
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El eje de la NCPE es el Estado Plurinacional y Comunitario, que se funda en la pluralidad y el pluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural y lingstico. Se mantiene la estructura del Estado separada en tres rganos independientes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, pero se aade un cuarto rgano: el Electoral. Otra importante innovacin es la adopcin de la democracia participativa, representativa y comunitaria, como forma del sistema de gobierno, dentro del cual se establece la participacin y el control social a la gestin pblica en todos los niveles del Estado. 1. El nuevo Legislativo y las relaciones interpoderes En este marco general, la NCPE ha introducido sustanciales cambios en la composicin, la forma de eleccin y las atribuciones del rgano legislativo, ahora denominado Asamblea Legislativa Plurinacional. La Cmara de Senadores se conforma ahora con 36 miembros, elegidos por el sistema proporcional. La Cmara de Diputados mantiene el nmero de 130 miembros, la mitad son elegidos en circunscripciones plurinominales departamentales, mediante el sistema de representacin, definido por ley; la otra mitad, en eleccin directa, por mayora simple de sufragios, en circunscripciones uninominales, una parte de las cuales son circunscripciones especiales indgena-originario-campesinas. Los candidatos a asamblestas son postulados por partidos, agrupaciones ciudadanas o pueblos indgenas. De cara a estas disposiciones, muchos analistas han coincidido en afirmar que la nueva composicin del rgano parlamentario tiende a una correlacin de fuerzas que favorece la posibilidad de que el oficialismo tome control poltico del Legislativo. Ciertamente, esta previsin se ha visto corroborada por los resultados de las ltimas elecciones generales de diciembre de 2009, en las que se eligi Presidente, Vicepresidente, senadores y diputados, de acuerdo a las nuevas normas constitucionales y con arreglo a la Ley de Rgimen Electoral Transitorio. Esta ley estableci siete circunscripciones indgenas en el territorio nacional y defini el sistema proporcional para la asignacin de escaos, aplicando el mtodo de la serie de nmeros divisores naturales. Desde ya, los resultados del sufragio han dado un abrumador triunfo al MAS en las elecciones presidenciales con el 64% de votos, lo que ha permitido que el binomio Morales-Garca Linera sea elegido en primera vuelta y se invista de una altsima legitimidad social 37.
37 La
NCPE establece la eleccin de Presidente y Vicepresidente por sufragio directo. Un candidatura puede ser elegida en primer vuelta si obtiene ms del cincuenta por ciento de los votos vlidos o, tambin, con el cuarenta por ciento de votos y con una diferencia de al menos el diez por ciento en relacin con la segunda candidatura. Si ninguna candidatura cumple estas condiciones, debe realizarse una segunda vuelta entre las dos candidaturas ms votadas.
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Elecciones Generales 2005 Partidos y porcentajes obtenidos MAS PPB-Convergencia Unidad Nacional Alianza Social MUSPA GENTE PULSO BSD 64.22% 26.46% 5.65% 2.31% 0.51% 0.34% 0.26% 0.22%
A su vez, los resultados de la eleccin parlamentaria han determinado que el MAS consiga los dos tercios de los escaos, tanto en diputados como en senadores y, consiguientemente, en la Asamblea Legislativa un hecho indito en la poltica boliviana-. Mientras que los partidos de oposicin se ven relegados a una nfima minora y con muy escasas posibilidades de incidir en las decisiones legislativas. De ah que, hoy da, tengamos un parlamento absolutamente dominado por el partido oficialista. En los ms de veinticinco aos de rgimen democrtico, nunca, jams un gobierno logr asegurarse un respaldo parlamentario tan abrumador y definitorio. Cmara de Senadores Distribucin de escaos MAS PPB-Convergencia Total escaos 26 10 36 72.2% 27.8%
Cmara de Diputados Distribucin de escaos MAS PPB-Convergencia Unidad Nacional Alianza Social Total escaos
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86 38 3 3 130
66.1% 29.2% 2.26% 2.26%
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Asamblea Legislativa Plurinacional Distribucin de escaos MAS PPB-Convergencia Unidad Nacional Alianza Social Total escaos 112 48 3 3 166 67.4% 28.9% 1.8% 1.8%
Con dos tercios, propios, de los votos de los miembros de la Asamblea Legislativa, el oficialismo tiene la llave para tomar decisiones cruciales, prescindiendo de llegar a acuerdos con la oposicin. Por ejemplo, puede elegir, por s mismo, a las cabezas de los rganos de control y de defensa de la sociedad y del Estado (Contralora General del Estado, Ministerio Pblico, Defensora del Pueblo y Procuradura General del Estado). Por otro lado, puede aprobar la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin e, incluso, una reforma parcial de la Constitucin, sin necesidad de buscar consensos con la oposicin, aunque luego esta reforma requiera de un referendo constitucional aprobatorio. Pues bien, no son menos significativos los cambios en las atribuciones del Poder Legislativo y con relacin a los rganos Ejecutivo y Judicial. Veamos esto a travs de algunos tpicos ilustrativos. En materia de legislacin, por ejemplo, se mantiene la facultad del Presidente de la Repblica de promulgar leyes y de ejercitar el poder de veto sobre ellas. El Legislativo, por su parte, conserva la potestad de rechazar el veto a las leyes, mediante la mayora absoluta de votos de los asamblestas presentes. En el pasado se requeran dos tercios de votos; es decir que el procedimiento de rechazo se ha facilitado. En materia presupuestaria, crditos y convenios, las facultades de ambos rganos siguen siendo bsicamente las mismas que antes. El Ejecutivo tiene la iniciativa para crear, modificar y suprimir tributos nacionales, siendo atribucin del Legislativo aprobar las leyes tributarias que le proponga el Ejecutivo. ste elabora y presenta los proyectos de PGN, el plan de desarrollo econmico y social, la contratacin de emprstitos, los contratos de explotacin de recursos naturales y los tratados y convenios internacionales; mientras que al Legislativo le cabe aprobar todos estos proyectos sometidos a su consideracin.
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En materia de fiscalizacin, algunas modificaciones importantes son stas: i) El texto constitucional no hace mencin a las peticiones de informes escrito y orales, lo que puede restarle presin parlamentaria al Ejecutivo; ii) Si bien se establece la interpelacin a los ministros y la posibilidad de su censura, con implicacin de su destitucin -lo que antes era una facultad presidencial-, el acto interpelatorio slo se puede realizar en sesin de Asamblea -antes se poda en cualquiera de las dos cmaras- y por dos tercios de votos de sus miembros, lo que significa que difcilmente se podr hacer efectivo el recurso de la censura; iii) Se suprime la obligacin del Ejecutivo de presentar al Legislativo el informe anual de gastos, con lo que se limita la capacidad de este ltimo para fiscalizar el gasto pblico; iv) Se suprime, tambin, el control previo del Legislativo sobre los tratados y convenios internacionales suscritos por el Ejecutivo, lo que implica que este tiene ahora mayor libertad para negociar estos acuerdos, mientras que los legisladores slo pueden aprobar o rechazar tales acuerdos pero no influir en su tramitacin. Tambin se percibe un debilitamiento del rgano legislativo en relacin a la conformacin de los rganos del Poder Judicial, puesto que pierde la potestad de elegir a los miembros del Tribunal Supremo de Justicia, del Tribunal Constitucional Plurinacional y del Consejo de la Magistratura. Su competencia se reduce a la preseleccin de candidatos a los rganos judiciales, los cuales deben concurrir a una eleccin popular por sufragio universal. Todo ello, en un contexto en que la figura presidencial se ve considerablemente fortalecida en su legitimidad y autoridad poltica, en su triple condicin de jefe de Estado, jefe del MAS y lder mximo de los movimientos sociales, lo que por supuesto influye -quizs decisivamenteen el equilibrio de poderes 38 . 2. El control social El nuevo Legislativo est llamado a actuar en un escenario poltico complejo y con un nuevo mapa de actores, donde cobra fuerza y protagonismo la
38 Es
interesante registrar la opinin del constitucionalista y ex senador Carlos Borth. Analizando las normas constitucionales referidas a los distintos componentes del sistema poltico (electoral, de partidos y de gobierno), l sostiene que todas las variables y tendencias apuntan a reforzar el presidencialismo, debilitar el Parlamento y acentuar los obstculos para la recomposicin del sistema de partidos, con el nico matiz de que a raz del establecimiento del rgimen de autonomas departamentales, podra darse una regionalizacin de las fuerzas polticos, producindose un sui generis presidencialismo reforzado con descentralizacin poltica. Cf. BORTH, Carlos, Reflexiones inciales sobre el nuevo rgimen presidencial boliviano, trabajo presentado en el Seminario Internacional Democracia Intercultural y representacin poltica en Amrica Latina, La Paz, 3-4 de junio de 2009, PNUD-Organo Electoral de Bolivia-IDEA Internacional.
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accin de los movimientos sociales y organizaciones corporativas, en muchos casos bajo el impulso y amparo de los cambios constitucionales. En efecto, la NCPE, adems de la participacin y control social en el Estado, establece un sistema de gobierno con tres formas democrticas: la directa y participativa, la representativa y la comunitaria; todas ellas, en pie de igualdad. Bajo este innovador concepto -que se aleja de la tradicin republicana y democrtico-liberal de las modernas constituciones, a los mecanismos participativos ya adoptados en la reforma constitucional de 2004 (referendo, iniciativa legislativa ciudadana, reconocimiento de agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas como nuevos actores polticos), se aaden otros como la revocatoria del mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa, que ahora adquieren rango constitucional. Lo mismo que ocurre con la llamada democracia comunitaria, expresada en la designacin o eleccin de autoridades y representantes por procedimientos propios de las naciones y pueblos indgena- originariocampesinos. El captulo Participacin y Control Social, de la NCPE, establece a su vez otros principios que refuerzan el carcter participativo que se pretende dar al sistema de gobierno 39: I. El pueblo soberano, por medio de la sociedad civil organizada, participar en el diseo de las polticas pblicas. II. La sociedad civil organizada ejercer el control social a la gestin pblica en todos los niveles del Estado, y a las empresas e instituciones pblicas, mixtas y privadas que administren recursos fiscales. III. Ejercer control social a la calidad de los servicios pblicos. IV.La Ley establecer el marco general para el ejercicio del control social. V. La sociedad civil se organizar para definir la estructura y composicin de la participacin y control social. VI.Las entidades del Estado generarn espacios de participacin y control social por parte de la sociedad. Pero eso no es todo. La participacin y el control social implican, tambin, participar en la formulacin de las polticas de Estado; apoyar al rgano legislativo en la construccin colectiva de las leyes; desarrollar el control social en todos los niveles de gobierno y las entidades territoriales autnomas, autrquicas, descentralizadas y desconcentradas; generar un
39 NCPE:
Ttulo VI, Participacin y Control Social, artculo 241
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manejo transparente de la informacin y del uso de los recursos, en todos los espacios de la gestin pblica; solicitar la revocatoria del mandato y otras atribuciones. Claro que no es poco que la propia Constitucin le reserve al rgano legislativo la sancin de la ley que debe regular el ejercicio del control social. Gracias a ello, la Asamblea Legislativa tiene el poder para fijar lmites y ajustar tal ejercicio, de una manera que preserve sus propias funciones -como rgano legislativo y primer poder del Estado- y evite distorsiones y excesos que podran afectar dramticamente la razn de ser de los poderes pblicos y las instituciones fundamentales del Estado democrtico, con grave perjuicio para la gobernabilidad poltica. De cualquier manera, es evidente que este nuevo modelo de Estado y de sistema de gobierno, plantea una serie de cuestiones nuevas y complejas para el funcionamiento y eficacia de los distintos rganos pblicos y, en particular, para la labor parlamentaria. En ese sentido, no se puede pasar por alto el riesgo de que las instituciones representativas (bsicamente el Parlamento y sistema de partidos polticos) se vean mediatizadas por el peso que adquieren los movimientos sociales en el sistema de decisiones estatales y por la relevancia de otras formas de accin colectiva. Al respecto, vale la pena plantearse la siguiente reflexin: la idea de un gobierno directo del pueblo, subyacente a muchas de las nuevas disposiciones constitucionales, supone borrar las diferencias entre el Estado y la Sociedad, para tratar de integrar en el Estado a los grupos sociales organizados, generalmente bajo formas corporativas, de modo que la sociedad civil se confunda con el Estado y ste sea, cada vez ms, la sociedad misma, que es la vieja utopa socialista y comunitarista. El modelo de democracia directa que inspira el texto constitucional, diluye la autonoma del Estado con respecto a los poderes sociales. El Estado absorbera en su seno a los llamados movimientos sociales a la vez que, l mismo, sera capturado por stos. Sencillamente, se trata de la corporativizacin del poder poltico, lo que hace casi superflua la existencia del sistema poltico, puesto que pierde su razn de ser que es la de intermediar las relaciones entre el Estado y la Sociedad. Si la representacin poltica es lo caracterstico de la democracia moderna, es porque se parte de la premisa de que el Estado tiene la funcin de gobierno de la sociedad como un poder relativamente autnomo de los distintos grupos sociales, de lo contrario no podra servir al inters
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general. Pero, si el Estado va a someterse a los dictados de los mltiples poderes sociales, es evidente que la propia idea de un gobierno representativo pierde sentido. De ah que en un sistema de gobierno con tres formas o niveles de democracia, son las instituciones de la democracia representantiva las que se debilitan y desfiguran, reducindose, en buena medida, a slo un aspecto de lo que es un sistema de representacin poltica -la eleccin de autoridades- y dentro de una lgica de funcionamiento general del Estado en que se restringe considerablemente el espacio para una verdadera funcin representativa, de manera tal que los titulares del Estado dejan de ser mandatarios y se convierten en mera correa de trasmisin de la voluntad de sus mandantes. 3. Los gobiernos sub-nacionales El ltimo elemento que complejiza el escenario de accin legislativa tiene que ver con la constitucin de entidades territoriales autnomas. La NCPE reconoce cuatro niveles de gobierno territorial, independientes entre s y de igual jerarqua constitucional: el departamental, el regional, el municipal y los territorios indgenas. Estos gobiernos sub-nacionales estn conformados por un rgano ejecutivo y una asamblea o concejo con facultades deliberativas, fiscalizadoras y legislativas, en el mbito de sus competencias. Qu desafos supone esto para la Asamblea Legislativa Plurinacional? En principio, es potestad del Legislativo sancionar la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, que es el instrumento clave para encaminar la nueva organizacin territorial del Estado y el rgimen autonmico. De acuerdo a la NCPE, es esta ley la que debe regular el procedimiento para la elaboracin de estatutos autonmicos y cartas orgnicas, la trasferencia y delegacin de competencias, el rgimen econmico-financiero y la coordinacin entre el nivel central y las entidades territoriales. El marco de referencia, para estas cruciales definiciones, est definido en la propia Carta Magna, especialmente en lo relativo a la distribucin de competencias. stas se dividen en: i) privativas del nivel central; ii) concurrentes y compartidas entre ste y los otros niveles de gobierno; iii) exclusivas de los gobiernos departamentales y municipales e indgenas. Se prev tambin la transferencia y delegacin de competencias no privativas.
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El texto constitucional ha listado el conjunto de estas competencias, con lo cual, aparentemente, ha cerrado la discusin sobre este tema fundamental y, de suyo, controversial. No por ello, sin embargo, las entidades territoriales dejarn de impugnar y debatir esta cuestin que, difcilmente, podr ser zanjada, ni siquiera, con la aprobacin de la Ley Marco. De modo que, una y otra vez, estar a prueba la capacidad del Legislativo para consensuar, stas y otras delicadas materias, con los poderes regionales para evitar, as, conflictos potenciales con las regiones. En trminos ms generales, la cuestin que emerge como un problema, poltico e institucional de envergadura, es la coordinacin entre la funcin legislativa nacional y la funcin legislativa territorial, que corresponde a los gobiernos sub-nacionales. Aunque la NCPE ha intentado delimitar el alcance de estas funciones, no es seguro que lo haya conseguido completamente, y aunque as fuera, quedarn siempre muchas cuestiones en el mbito de la ambigedad y de las responsabilidades compartidas o superpuestas y siempre con la posibilidad de que se desaten conflictos de competencias y poderes. Aqu es donde puede extraarse la ausencia de un sistema de partidos nacionales con capacidad de negociacin y concertacin, y no slo para facilitar la tarea del rgano legislativo nacional sino tambin para ejercitar una influencia positiva -e incluso moderadora- en la accin de los poderes territoriales y, principalmente, departamentales. Por la experiencia internacional se ve que el papel de los partidos nacionales ha sido, y sigue siendo, crucial para contrarrestar las tendencias localistas o regionalistas, dentro de un proceso de descentralizacin poltica, pero tambin para compatibilizar y articular intereses y visiones desde una perspectiva nacional. Ciertamente, la disminuida presencia opositora en el nuevo Parlamento y el debilitamiento, o ausencia, de una fuerza opositora nacional con capacidad de persuasin social, relativamente equivalente al MAS, es uno de los mayores dficits que arrastra el actual proceso de autonomas territoriales y que, eventualmente, podra comprometer su desenvolvimiento. IV. PROBLEMAS Y RETOS DE REPRESENTACIN Si uno quisiera imaginar qu cursos probables se desprenden de las tendencias prevalecientes, para la reconstitucin del sistema poltico y de representacin, es evidente que la respuesta ha de hallarse, sobre todo, en las posibilidades que tiene el MAS como factor dominante de la poltica boliviana, pero, tambin, en el rol que la oposicin poltica y regional ha de jugar hacia adelante.
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La polarizacin poltica y un clima de relaciones antagnicas y confrontadas entre oficialismo y oposicin, con un gobierno en fase de expansin de poder y que mantiene la iniciativa poltica, pero que se ve sacudido por fisuras y quiebres en el bloque poltico y social de poder, quizs tambin por desafos al liderazgo poltico y gubernamental, en un contexto de mayor conflicto social y de reanimacin y fortalecimiento de los poderes regionales, sigue siendo un escenario probable. Desde luego, esto ltimo depender en gran medida de los resultados de los comicios departamentales y municipales del prximo abril, que, eventualmente, pueden favorecer triunfos electorales opositores en varias regiones y ciudades importantes. En este cuadro, seguir siendo fundamental la pretensin del MAS de afirmarse como partido dominante y hegemnico, de un sistema poltico institucionalmente debilitado, con una oposicin fragmentada y de escasa influencia en el proceso poltico general, cuya estabilidad depender, primordialmente, de la incapacidad gubernamental de mantener slida una red de alianzas y apoyos con los movimientos y organizaciones populares. Este escenario puede ser compatible con acuerdos polticos parciales que involucren a la oposicin parlamentaria y/o regional, que, empero, no alteren sustancialmente el equilibrio de fuerzas ni tampoco las tendencias principales del proceso poltico. No obstante, no puede descartarse que, ante dificultades que el proyecto gubernamental no logre sortear o, bien, ante la comprensin de una necesidad de asegurar la estabilidad, poltica y social, y de consolidar una gobernabilidad de largo aliento, se replanteen las actuales estrategias polticas, para favorecer una evolucin que tienda ms a un tipo de sistema poltico de pluralidad atenuada que, sin amenazar el predominio del oficialismo, en el corto plazo, se abra un espacio real para la negociacin de acuerdos polticos de mayor alcance, con una oposicin que se reconstituye, que recupera iniciativa poltica y que, adems, ofrece alternativas de recambio. Sea cual fuere la direccin en que se encamine la reconfiguracin del sistema poltico, hay dos grandes problemas que siguen siendo un gran desafo para la democracia boliviana: la reinstitucionalizacin del sistema poltico y el afianzamiento de la gobernabilidad democrtica. La superacin de estos problemas fue el punto clave para asegurar la transicin a la democracia en los aos ochenta. Ahora, en una nueva situacin de transicin poltica, la exigencia que tiene el pas, de resolver esos mismos problemas, es tan ineludible como lo fue antes.
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En ese sentido, emergen nuevas cuestiones para la reflexin y el debate poltico: i) El derrumbe de los partidos tradicionales y la irrupcin de nuevos actores polticos, indudablemente, puede lograr la transformacin del sistema de partidos. Los ciclos de la historia boliviana indican que los partidos polticos entran en crisis pero no necesariamente mueren. Es posible que algunos partidos desaparezcan, como de hecho est sucediendo, pero es seguro que otros nuevos surgirn, puesto que, por lo menos hasta hoy, ninguna otra forma de expresin poltica ha sido capaz de cumplir la funcin de los partidos 40. De ah, la precaucin que se debe tener frente al papel de los movimientos sociales y agrupaciones ciudadanas que han entrado en escena, aumentando las opciones electorales y facilitando la creacin de nuevos instrumentos de participacin de los ciudadanos en la poltica. De hecho, se puede conjeturar que el futuro de estas nuevas organizaciones est ligado a la debilidad y dispersin de los partidos polticos. Las que no se hayan sometido totalmente a los partidos, eventualmente, se convertirn en nuevos partidos polticos, constituyendo el cimiento para el surgimiento de dos niveles de sistema poltico: el nivel local y departamental, por una parte, y el nivel nacional, por otra. ii) Un problema, que se plantea hoy, es la capacidad de los partidos para articular una slida presencia nacional. El MAS lo est logrando en parte, pero an tiene el reto de posicionarse consistentemente en la media luna. La principal dificultad para recomponer un sistema multipartidista moderado est, precisamente en ese hecho. La democracia, difcilmente, ha de ser gobernable sin partidos nacionales que contrarresten las presiones localistas, regionalistas, etnicistas y corporativistas sobre el sistema poltico y el Estado. iii) Es preciso reforzar la tendencia a la concentracin de la representacin poltica, para establecer una lgica de competencia no polarizada y, tendencialmente, bipolar, no siempre entre dos partidos sino, tambin, entre dos coaliciones polticas. Esto corresponde a la necesidad ms profunda de la democracia boliviana.
40 Cf.
GAMARRA, Eduardo, El futuro de los partidos polticos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas (Resumen), manuscrito, febrero 2005. Vase tambin, LASERNA, Roberto/VERDESOTO, Luis/OPORTO, Henry/ZEGADA, M. Teresa, Constitucin y poder poltico: propuestas de reforma para Bolivia, IDB-CERES, 2007
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Lograr gobernabilidad sobre la base de pactos y acuerdos entre los partidos polticos no es contrario a la prctica de una democracia genuina. Es ms, corresponde a la esencia democrtica que el sistema poltico funcione en base a pactos continuos e inclusivos de la pluralidad poltica -que no es lo mismo que formar coaliciones de gobierno-, puesto que, slo de esa manera es posible garantizar el compromiso democrtico de todos los sectores y que las polticas pblicas sean estables y perdurables en el tiempo. Ello redunda en la necesidad de incentivar a las organizaciones polticas, mediante las normas electorales, a formar coaliciones para generar grandes agrupamientos y corrientes ideolgico-polticas alrededor de proyectos alternativos de sociedad. iv) El proceso de descentralizacin poltica, por un lado, y la creciente complejidad de la vida poltica y social, por otro, determinan la necesidad de constituir espacios y niveles diferenciados en el sistema poltico, lo cual supone, tambin, que se vayan formando y consolidando partidos regionales y/o locales con su propio mbito de accin, probablemente diferenciados de los partidos nacionales, ya que stos responden a otra lgica de funcionamiento. v) Y qu puede decirse con relacin a las autonomas indgenas? Ser ste un nuevo espacio para la accin poltica? o es que el hecho de ser una instancia de gobierno comunitario, basada en usos y costumbres y en prcticas consensuadas de toma de decisiones, excluye desde ya el pluralismo poltico y, consiguientemente, la posibilidad de que surjan organizaciones de tipo partidista, que compitan por el control del gobierno comunitario? Al respecto, vale la pena tomar en cuenta la situacin peculiar que se da con las circunscripciones especiales, para la eleccin de representantes indgenas a la Cmara de Diputados, las cuales admiten, de acuerdo a la Ley del Rgimen Electoral Transitorio, que los candidatos a diputados sean postulados por pueblos indgenas pero tambin por partidos y agrupaciones ciudadanas. Vale decir que se admite la competencia electoral entre estas tres clases de organizaciones. Las circunscripciones especiales no estn reservadas exclusivamente a los pueblos indgenas. De hecho, en la ltima eleccin general de 2009, los candidatos del MAS ganaron en seis de las siete circunscripciones en juego, mientras que el candidato de PPB-Convergencia gan en la sptima circunscripcin. Ningn Pueblo Indgena gan diputaciones en las circunscripciones indgenas.
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Dada esta experiencia, se puede pensar que, tambin en las autonomas indgenas, se abre un espacio a la participacin de organizaciones polticas con orientaciones ideolgicas diversas, compitiendo por el gobierno comunitario? o es que esta posibilidad est, a priori, excluida y descartada? vi) En ese contexto general, no hay duda de que la Asamblea Legislativa Plurinacional afronta riesgos y amenazas, crticas para su propia afirmacin como poder del Estado independiente del Ejecutivo y con autonoma respecto de otros poderes fcticos como son los movimientos sociales. El dilema del rgano legislativo es cmo fortalecerse a partir del juego interno de las propias fuerzas parlamentarias, encontrando un marco interno que permita, no slo una relacin democrtica entre mayoras y minoras sino tambin, un espacio para la construccin de acuerdos polticos que viabilicen una agenda legislativa concertada. El futuro del Parlamento est ntimamente ligado a la evolucin del sistema de partidos, sobre el que descansa su funcionamiento. La reconstruccin del sistema partidario no puede menos que redundar en el fortalecimiento institucional y poltico de la accin parlamentaria.
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LIBRO IV IV CAPTULO SOBRE LA INTEGRACIN APUNTES SOBRE LA POLTICA Y PARLAMENTARIA INTEGRACIN POLTICA Y EN AMRICA PARLAMENTARIA EN SUDAMRICA
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APUNTES SOBRE LA INTEGRACION POLITICA Y PARLAMENTARIA EN SUDAMERICA
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I. INTRODUCCIN: El complejo escenario de la integracin poltica regional El presente documento es el resultado de un estudio de carcter descriptivo, auspiciado por FUNDAPPAC, sobre la dimensin poltica de la Integracin en el rea sudamericana y su expresin en los denominados parlamentos regionales, en tanto son entidades de representacin poltica, asociadas a los procesos integracionistas. El texto busca dar una imagen global de las estructuras y procesos que conforman esa dimensin de la integracin regional, ms que un anlisis pormenorizado de sus elementos. En tal sentido, es, principalmente, una suerte de documento resumen que, por una parte, hace referencia al marco interno y externo en el cual emergieron los esquemas integracionistas de la regin y, por otra, muestra los rasgos relevantes de su evolucin reciente, las estructuras institucionales que ha generado, fundamentalmente en el plano poltico, y las perspectivas que es posible visualizar, en este momento, respecto de su desarrollo. Por tanto, la secuencia del documento hace, en primer lugar, una referencia histrica de este proceso, para ubicar posteriormente, en esa visin diacrnica, los eventos recientes de su evolucin y su situacin actual, incluyendo sus principales estructuras institucionales. Debe decirse que es una orientacin implcita del texto, mostrar la compleja evolucin que ha registrado, en la perspectiva poltica, el proceso de integracin regional, que ha producido una amplia, aunque todava segmentada, estructura institucional que puede derivar, y esperemos que as sea, en un camino nico de unidad para los pases de la regin. Por tanto, en esta orientacin est presente la esperanza de que los nuevos esfuerzos integracionistas amplios, como UNASUR o la ms reciente propuesta de una Comunidad de naciones latinoamericanas, sean el camino que incorpore avances, tan trascendentales, como la convergencia de los esquemas de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) o las aproximaciones de los esquemas integracionistas de Centroamrica, Amrica del Sur y el Caribe. Desde luego, no es posible ignorar las complejas situaciones que vive la regin con la emergencia poltica de nuevas propuestas para el desarrollo econmico y social de nuestros pases, como ocurre, por ejemplo, en
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Bolivia, Ecuador o Venezuela, que plantean formas distintas de entender las relaciones internacionales y la lgica de las solidaridades, en los procesos de integracin. Estas propuestas emergentes, junto al patrimonio institucional de los esquemas ya consolidados en la regin, sern seguramente el material con el que se modelar el futuro de la unidad continental. Esto implica, inevitablemente, una visin pluralista del escenario poltico de la integracin regional, que acepte las diferentes orientaciones poltico-ideolgicas, como un dato de la realidad que debe contemplarse en la construccin de los procesos integracionistas. En este marco, es posible observar que, paradjicamente, los procesos de regionalizacin-integracin parecen estar recibiendo un nuevo nfasis en Sur Amrica, generado en gran medida por la consolidacin centralista de la globalizacin de los sistemas econmicos y polticos y sus efectos, muchas veces negativos, sobre el mundo subdesarrollado. Este nfasis est tambin alimentado por el fortalecimiento de la regionalizacin en otras zonas del orbe -es el caso de la Europa unida- que plantean, con altibajos, modelos de avance para estos procesos en una nueva concepcin de la soberana de los estados. La propia lgica social interna de la regin, que haba madurado el proceso integrador desde hace varias dcadas, impulsa este proceso, ahora combinado con condiciones socio-polticas de conflicto y cambio, tanto en el plano interno de los estados, como en su relacionamiento internacional. Con estos condicionamientos, el acento en la integracin regional incorpora ahora con intensidad un componente socio-poltico que, en algunos casos, complementa y, en otros, se articula con dificultad, a los mecanismos econmicos gestados por la prctica integracionista, en casi cincuenta aos de existencia. El retiro de algunos pases, de esquemas de integracin en los que haban permanecido largos perodos -es el caso de Venezuela en la CAN- o el debilitamiento de la accin conjunta en esos esquemas, como lo es igualmente la participacin de Bolivia en la Comunidad Andina, resaltan este rasgo, el de la difcil articulacin de las dimensiones poltica y econmica, en el marco de la integracin regional. La dimensin poltica, al incorporarse con energa, a estos procesos continentales, marca tambin su presencia como un componente establemente asociado, una orientacin ms definida hacia los factores sociales de la integracin y a los efectos de la misma, sobre el desarrollo
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de los pases de la regin. La Alternativa Bolivariana para las Amricas (ALBA) expresa claramente esta nueva configuracin, al establecer, como lineamientos centrales de su funcionamiento, conceptos como el comercio justo, la cooperacin para el desarrollo, la participacin ciudadana y la inclusin social. Vista esta coyuntura, en una perspectiva amplia, se destaca la diversidad de propuestas polticas para organizar y encausar el impulso integrador, desde la controvertida y ya superada propuesta del ALCA hasta la no menos discutida opcin de la ALBA, teniendo, sin embargo, puntos focales en la ms reciente alternativa de UNASUR, que posiblemente articule los histricos esquemas de la CAN y el MERCOSUR o la iniciativa ltima del Grupo de Ro, que impulsa la conformacin de un esquema de alcance latinoamericano. En este escenario, de cooperacin y conflicto, en que parecen emerger, como actores de los procesos de integracin, nuevos movimientos y organizaciones sociales que plantean un nfasis en la reconduccin poltica de estos procesos -con propuestas amplias para la conformacin de un solo camino de unidad sudamericana- se abre una necesaria exigencia acadmica de estudio de esta realidad, al mismo tiempo que un tratamiento racional del tema por parte de los actores polticos y las entidades parlamentarias 1. Debe indicarse que la evolucin de los esquemas de integracin, en su dimensin poltica, desemboc, en una de sus vertientes, en la conformacin de los parlamentos regionales, que de alguna manera respondieron a la necesidad de contemplar la representacin ciudadana en procesos que abarcan, cada vez ms, rdenes de la vida social. Y, debido a que su evolucin institucional en el rea sudamericana los ha convertido, meramente y a diferencia de lo ocurrido en la Unin Europea, en foros de expresin de los parlamentos nacionales o de organizaciones polticas -con fuerte presencia en los pases de la regin- sigue pendiente el perfeccionamiento de su rol de representacin ciudadana y de canalizacin de la participacin de sectores diversos de las sociedades de nuestro continente. En esta materia, los parlamentarios bolivianos tienen un amplio espacio para un debate racional, ya que nuestro pas participa en los Parlamentos Latinoamericano, Andino, del MERCOSUR, Amaznico e Indgena; teniendo, adems, la sede del Parlamento de UNASUR en Cochabamba.
1B1.
Un estudio amplio de la Integracin Poltica Regional y la realizacin de dilogos entre parlamentarios y acadmicos, en esta materia, ha sido posible mediante el funcionamiento del Programa de Integracin Poltica Regional, implementado por la Universidad Andina, en su sede de Sucre, con el apoyo de la CAF.
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Desde un punto de vista metodolgico, desarrollar el esquema de este trabajo ha supuesto, en primer lugar, establecer un marco inicial para describir el surgimiento de los procesos de integracin continental, al irse agotando la fase de la industrializacin, va sustitucin de importaciones (ISI) en la mayor parte de los pases ms desarrollados de la regin, lo cual implic indagar en el plano de las relaciones internacionales intra y extra regionales que primaron en ese periodo 2. Esta visin inicial posibilit una aproximacin, ms ordenada, a la evolucin de estos procesos en Sudamrica, que tuvieron una expresin segmentada en el Grupo Andino y el Mercosur, luego del primer intento unificador de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) a comienzos de los aos sesenta. Una evolucin, por otra parte, marcada por cambios importantes en los modelos de integracin, al modificarse, en los estados nacionales, las bases de sustentacin de sus polticas econmicas. El caso del Grupo Andino es un ejemplo de esta evolucin, que asumi en un inicio (Acuerdo de Cartagena, 1969) un modelo de integracin cerrado, con un fuerte control al comercio con terceros pases y a la inversin externa, que, con la revisin de ese acuerdo (Quito, 1987), deriv hacia un modelo abierto, acorde con las orientaciones estatales de mediados de los aos ochenta. Por eso, en segundo lugar, interesa describir los rasgos recientes de esta evolucin y las solidaridades que ha generado la convergencia de los esquemas de la CAN y el MERCOSUR, que se expresan en su actual andamiaje institucional. sta es una evolucin que, obviamente, no ha concluido y que enfrenta, en algunas de sus versiones, nuevas tendencias de control al capital externo y de orientacin del comercio, sobre bases que no son, meramente, de mercado 3. En tercer lugar, se busca mostrar la trama compleja de los componentes polticos de esta evolucin y su expresin institucional, de estructura y funcionamiento, en los Parlamentos Regionales. Finalmente, en esta secuencia temtica, se pretende describir la cambiante presencia de nuestro pas en esos esquemas y las nuevas visiones institucionales que buscan regular esa participacin en los procesos integracionistas.
2
Un tratamiento extenso de esta evolucin en Ren Recacochea Notas sobre la Dimensin Internacional de los Esquemas de Integracin de Amrica Latina, Proyecto CERES-UNESCO, La Paz. 3 Parte importante de los anlisis, sobre la evolucin reciente de la integracin regional, han sido recogidos de los estudios sobre este tema, realizados por el Sistema Econmico Latinoamericano (SELA).
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Debe indicarse, de inicio, que las nuevas condiciones de los modelos de desarrollo, presentes en la regin sudamericana, debern afectar, de distintas maneras, a la configuracin y funcionamiento de los esquemas integracionistas, tanto antiguos como emergentes, lo cual, ciertamente, ocurre en los casos de la CAN, la UNASUR o la ALBA. Si hubiera de plantearse, en forma resumida, el curso de estos procesos, con el ndice de la dimensin poltica, habra que sealar que, en los albores de los mismos, una decisin poltica de los presidentes de la regin puso en marcha el esquema de ALALC en 1960, que luego se agot al no percibir, los pases miembros menos desarrollados, las ventajas que esperaban del mercado ampliado. Sin embargo, asociado a tal esquema, surgi el Parlamento Latinoamericano que todava mantiene su vigencia. Una posterior decisin poltica subregional y una coincidencia ideolgica, entre gobiernos del rea, gener el Grupo Andino que, en su primera etapa, implement un modelo de integracin cerrado, que luego devino, decisiones polticas de por medio, en integracin abierta, al cambiar las orientaciones sobre el desarrollo que sustentaban sus pases miembros. El nacimiento del Grupo Andino marc el punto de partida de la estructuracin y fraccionamiento de opciones diversas para el proceso de integracin sudamericano, al tiempo que plante la mayor profundizacin del mismo, avanzando desde el mbito del comercio hacia dimensiones sociales, culturales, polticas y parlamentarias (el Parlamento Andino), en una ptica intergubernamental alternada con iniciativas de supranacionalidad. Un tiempo despus, en 1991, se constituye con una lgica igualmente subregional e intergubernamental, el MERCOSUR, que avanza paralelamente a la CAN durante un perodo relativamente extenso, como un segundo esquema de integracin regional que tiene, igualmente, su expresin parlamentaria. El incremento del comercio entre pases de ambos esquemas y una lcida visin poltica de unidad continental, han generado un proceso de convergencia entre esos esquemas, que todava contina desarrollndose. De este modo se implanta nuevamente, y casi cincuenta aos despus de abierto el proceso, una lgica en la integracin regional que anda buscando, reiteradamente, un camino nico en Sud Amrica, esta vez, con fuerte nfasis en su dimensin poltica.
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Este ltimo perodo, por el que hoy transitamos, tiene una referencia en la Unin de Naciones Sudamericanas (UNASUR), que inicia la construccin de un camino institucional complejo, con nuevos tipos de contradicciones y en medio de una diversidad de opciones poltico-ideolgicas estatales, que obligan a preservar una visin pluralista para el desarrollo del proceso de integracin en el rea. Probablemente, esta diversidad de enfoques sobre el desarrollo y de visiones acerca de la integracin, condicion, en ciertos momentos del proceso integracionista, el carcter dominantemente intergubernamental (y no supranacional) que asumieron sus estructuras institucionales, lo cual se consider un rasgo negativo para la consolidacin de ese proceso. Estos mismos condicionamientos, en el momento actual, estarn seguramente presentes al establecerse el diseo institucional de UNASUR, pero esta vez, posiblemente, con una valoracin positiva de la visin intergubernamental, ya que una concepcin de esta naturaleza, en los procesos integracionistas de decisin, se adeca mejor al nuevo escenario, caracterizado por la pluralidad, en trminos poltico-ideolgicos, de las propuestas estatales. En tal sentido, la amplia estructura poltica de la integracin, deber ajustar con flexibilidad sus mecanismos de funcionamiento, incluyendo a los Parlamentos Regionales, a fin de preservar la voluntad unitaria en la regin, a pesar de las diferentes orientaciones y los coyunturales conflictos que pueden presentarse, derivados de la conformacin de bloques de pases, articulados por sus semejanzas ideolgicas. Cualquiera sea el camino que la integracin sudamericana asuma en el futuro, la preservacin de una voluntad de unidad es la condicin fundamental para su continuidad y su eventual fortalecimiento. Y la actual aceptacin de la pluralidad, en la orientacin estatal, como una realidad del escenario poltico regional, es la condicin de esa voluntad de unidad. II. EL MARCO HISTRICO DE LA INTEGRACIN POLTICA REGIONAL Es necesario, para disponer de una visin estructural, comprender la integracin continental en el marco de los procesos de desarrollo y subdesarrollo que ha experimentado la regin, en el periodo de vigencia de estos esquemas.
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En esta perspectiva, los esquemas de integracin en Sudamrica, han experimentado variaciones sustanciales en el curso de su evolucin, que los han acercado, en algunos momentos, a las orientaciones socioeconmicas de los pases centrales desarrollados (tal fue en el caso de ALALC) y, en otras, los han alejado de ellos (iniciativas con nfasis en una suerte de autonoma, cual ocurri en el inicio del Grupo Andino, con una manifestacin muy evidente en el control que este esquema ejerci sobre el capital extranjero). Estas orientaciones diversas que, en general, asumi el proceso de integracin regional, estuvieron vinculadas a los "modelos de desarrollo" que prevalecieron, en diferentes momentos, en Amrica Latina. De este modo, es evidente que la coincidencia de orientaciones en materia de desarrollo, junto a una visin comn de las ventajas de la integracin, posibilitaron la emergencia de esquemas como el Grupo Andino que, inicialmente, pretendi expresar un proyecto de desarrollo con una importante dosis de autonoma respecto de los pases centrales, y que despus, modific su orientacin hacia un proceso de integracin abierto, en concordancia con las posiciones nacionales, de mayor apertura externa y de crecimiento, fundado en las fuerzas del mercado. En este movimiento socio-poltico, de los pases de la regin, es probable que en el momento actual se presenten condiciones similares a aqullas que estuvieron vigentes en los primeros aos de la Comunidad Andina, cuando el proceso de integracin regional se vio afectado por la conformacin de bloques de pases unidos por orientaciones polticoideolgicas similares. Sin embargo, habiendo avanzado este proceso de manera tan destacable, desde el punto de vista institucional, es posible que esa diversidad de orientaciones ideolgicas y polticas desemboque en nuevas formas de articulacin de intereses nacionales, en el seno de un camino nico de integracin en el continente, como parece indicar la reciente emergencia institucional de UNASUR o la propuesta de una Comunidad de Naciones Latinoamericanas. En este contexto global, de procesos de desarrollo/subdesarrollo en la regin, se ubica el marco especfico de la integracin continental, siguiendo una lgica de regionalizacin, de la que Europa Occidental ya ha avanzado sus primeros tramos.
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Histricamente, los procesos de integracin que tienen lugar en el sur del continente, desde fines de la dcada de 1950, marcan su presencia de modo especfico en el sistema internacional. 4 En tal sentido, durante la segunda mitad de ese siglo, este escenario observa la aparicin de un conjunto variado de nuevos actores, que vienen a hacer ms compleja la ya complicada trama de las relaciones internacionales. A las vinculaciones entre los Estados, unidades tpicas del anlisis del nivel planetario de las relaciones sociales, se agregan las que derivan de agrupaciones de Estados, organismos internacionales, entidades supranacionales y empresas transnacionales. El sistema mundial incorpora, en sus relaciones de produccin, a regiones prximas y remotas de sus centros de irradiacin, en una expansin sin precedentes. A esta fase se asigna, tambin, la capacidad de organizacin internacional de grupos de naciones subdesarrolladas, que se trasforman en actores de ese escenario y participan del mismo, en adhesin a los Estados centrales. Amrica Latina se inserta, ya en el perodo colonial y desde su polo perifrico, en el sistema mundial, para asumir, dentro de la divisin internacional del trabajo, un rol que ha variado en el tiempo, de simple productor de materias primas a mercado para las manufacturas producidas en los pases centrales. As, las naciones que conforman el rea sudamericana alcanzan diferentes niveles de crecimiento y la regin, como un todo, se ubica en una posicin intermedia, entre los pases ms pobres (asiticos y africanos) y las naciones ms industrializadas. Para algunos autores, Amrica Latina atraviesa por dos fases principales en este proceso a su subdesarrollo: una fase inicial, de "crecimiento hacia afuera", en que la dinmica econmica de la regin radica exclusivamente en las condiciones de demanda de los pases centrales, y una fase de "crecimiento hacia adentro", en que, por efecto de las propias coyunturas internacionales (Guerra Mundial, Crisis de los aos 30) y segn el grado
4
Para un planteo estructural del tema, ver O. Sunkel y P. Paz, El Subdesarrollo Latinoamericano y la Teora del Desarrollo Siglo XXI, Mxico, parte cuarta.
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de diversificacin, alcanzado por los aparatos productivos de los diferentes pases, se da un proceso de industrializacin que, en lo fundamental, sustituye algunos de los bienes antes importados desde las economas centrales. Esta fase cobra dimensiones importantes, particularmente en los pases mayores del continente (Argentina, Brasil) y alcanza tambin niveles considerables en los pases intermedios (Chile, Colombia, Per), tendiendo a agotarse a inicios de la dcada de 1960. En ese perodo, se constituyen los esquemas de integracin latinoamericanos. Ellos aparecen como nuevos actores internacionales que articulan, de diversas maneras, los intereses nacionales, en espacios econmicos y polticos ampliados. Cronolgicamente, ingresan en el escenario internacional despus de establecidos los esquemas integracionistas de Europa, de los cuales incorporan mecanismos y recogen modelos institucionales. La Comunidad Econmica Europea (CEE), sucesora de la Comunidad del Carbn y del Acero, haba ya impuesto su presencia internacional cuando se constituye, en Amrica Latina, el Mercado Comn Centroamericano (MCC) en 1960. A esta experiencia le sigue, en el sur del continente, la ALALC, que se establece formalmente en el mismo ao. Al tender a agotarse esta experiencia, surgen el Grupo Andino y, en 1980, la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), esta ltima como una continuacin institucional flexible de ALALC. En la misma regin del continente se constituyen, como esquemas de integracin de alcance limitado, el Tratado de la Cuenca del Plata, en 1969, y el Pacto Amaznico en 1978. En el Caribe, en tanto, se organiza la Comunidad del Caribe, en julio de 1973. Estos esquemas integracionistas se consolidan, en un perodo especialmente prdigo, en nuevas organizaciones y mecanismos de relacin internacional 5. Mientras se negociaba la constitucin de los primeros esquemas, tanto en Amrica Latina como en otras regiones del mundo, se establecan entidades importantes y ocurran eventos fundamentales en la escena internacional contempornea.
5 Una cronologa de eventos internacionales, de ese momento, puede verse en: Jos Alfonso Moreiras, Cronologa
de la Negociacin Econmica Internacional, Revista Comercio Exterior, Vol.31, N.- 7, Mxico.
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Por ejemplo, dos aos antes de constituirse el ALALC, el Banco Mundial, ante la necesidad de estimular la empresa privada en escala planetaria, creaba una filial, la Corporacin Financiera Internacional, que tena por objeto otorgar ayuda financiera, en condiciones comerciales favorables, a proyectos privados en pases subdesarrollados. Paralelamente y junto a la creacin de las uniones econmicas, la mayora de las monedas de Europa pas a la libre convertibilidad, producindose el primer cambio importante en el sistema monetario internacional. En Amrica Latina, en diciembre de 1959, los Estados miembros de la OEA establecan el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), con el fin de estimular el crecimiento de los pases del rea, facilitando recursos financieros para proyectos de desarrollo y asistencia tcnica. Poco despus, se llevaron a cabo, en Bagdad, las primeras consultas entre seis importantes pases productores de petrleo, que daran como resultado la constitucin de la Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo, entidad que buscaba unificar las polticas de los pases miembros y otorgaba mayor autonoma a su accin econmica internacional. En el mismo perodo, la lucha de una cantidad creciente de colonias, por la independencia poltica, mueve a la comunidad internacional a otorgar un nuevo tratamiento a las mismas, enfatizando los principios de soberana, para lo cual la Asamblea General de la ONU aprob la resolucin relativa a la Concesin de la Independencia a los Pueblos y Pases Coloniales. Por otra parte, un grupo de pases subdesarrollados (entre los que se encontraban aqullos que recin haban alcanzado su independencia) iniciaban, por aquellos das, un movimiento en favor de la no-alineacin (siguiendo las iniciativas de Yugoslavia, Egipto y la India), que culmin en la Conferencia de Jefes de Estado de los Pases No-Alineados, realizada en Belgrado. En esa oportunidad, ante la bipolaridad poltica, derivada de la accin de las grandes potencias que haban dividido el mundo en dos bloques, el grupo de 25 pases haca un llamamiento en pro de la paz mundial y la bsqueda de alternativas autnomas de desarrollo. El Gobierno de Estados Unidos fundaba, por entonces, la Agencia para el Desarrollo Internacional (AID), que tena por objeto coordinar las acciones de apoyo externo que pona en prctica en pases subdesarrollados de Amrica Latina, Asia y frica 4. Este conjunto de mecanismos y actores internacionales afect el funcionamiento del sistema internacional, produciendo nuevos lazos que implicaban tambin a los esquemas de integracin y redefinan solidaridades
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y antagonismos. Estos esquemas integracionistas, en tanto actores internacionales, deban responder a las demandas del sistema internacional, asumiendo posiciones (o abstenindose de hacerlo) frente a eventos como los mencionados, orientndose respecto de los otros actores de ese sistema mundial o replantendose frente a la propia trama de relaciones que constituye el marco de su relacin externa. La perspectiva externa y las lneas de diferenciacin en la integracin poltica regional Siguiendo el hilo conductor de las relaciones econmicas, es posible observar que los procesos socio-polticos de la integracin se han cristalizado en la regin, en diferentes opciones integracionistas, luego de un primer momento de unidad en torno de un solo esquema. De este modo, a manera de hiptesis general, se plantea que los esquemas de integracin de Sudamrica no han logrado, an, configurar una sola estructura global que se manifieste en comportamientos coherentes, tanto internos, como frente a los otros actores del sistema internacional y ante los principales eventos que en tal sistema se suscitan. Esto ocurri, inicialmente, debido a un nfasis excesivo en el logro de los intereses nacionales de los pases mayores de la regin, que motiv un fraccionamiento del proceso integracionista y la emergencia de esquemas de integracin menos asimtricos. Posteriormente, el propio desarrollo institucional interno de estos esquemas y la pugna por una distribucin ms equitativa de sus beneficios, mantuvo el fraccionamiento en el proceso integracionista que, adems, en el ltimo perodo se nutri de diferencias poltico-ideolgicas. Por tal razn, en esta lgica, resulta importante una revisin ms detallada del funcionamiento y la evolucin de ALALC, la cual ilustrar la operacin del proceso integracionista en el contexto ms amplio de la globalizacin. Los esquemas de integracin, entendidos como una configuracin particular de relaciones institucionalizadas entre grupos de Estados, existen en el sistema internacional como actores del mismo. De esta forma, ellos pueden formular polticas externas, establecer orientaciones y desarrollar comportamientos dentro de tal sistema, que acta como el contexto ms amplio para estos esquemas. 6 As, surge la integracin de Amrica del
6 Para una visin global ver Manfred Wilhelmy, Sociedad Poltica e Integracin en Amrica Latina, Ed. CINDE,
Santiago de Chile. Tambin, Eduardo Lizano Fait, La integracin Econmica Centroamericana , Fondo de Cultura Econmica, Mxico.
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Sur, concretamente, en el marco de un sistema internacional cuya expansinglobalizacin, en el continente, experimentaba redefiniciones en el perodo de su gestacin. Este proceso tiene como elementos matrices, en esta etapa inicial, a las corporaciones transnacionales, grandes empresas basadas en los pases centrales, que plantean como escenario de su actividad a la totalidad del mundo y que extienden la lgica de su accionar hasta los propios Estados perifricos. Amrica Latina, inserta en el polo menos desarrollado del sistema, manifiesta, en su evolucin, los "efectos" de tal participacin, que se tradujo en un crecimiento desigual de sus economas, con reas modernas (remedos del modelo central) y reas atrasadas. La industrializacin, a escala regional, por la va sustitutiva de importaciones (ISI), si bien tuvo efectos sobre la magnitud de los mercados de los pases mayores del continente, se fue agotando en la medida en que se pasaba a la sustitucin de bienes de capital, ms complejos. En tal situacin, las polticas regresivas, o levemente distributivas del ingreso, no bastaban para dar dinamismo a un crecimiento basado en este tipo de industrializacin. Por otra parte, la modificacin en la pauta de importaciones, derivada de las nuevas demandas del crecimiento industrial, generaban situaciones serias de dficit en balanza de pagos y, aunque moderadamente an, de endeudamiento externo 7. Como correlato social a lo anterior, los cambios en la estructura social, derivados de los procesos de industrializacin, posibilitaron un crecimiento de nuevas capas sociales (como las capas medias) y la emergencia de movimientos polticos reformistas 8. Por efecto de ese conjunto de factores, tanto internos como externos, se comienzan a gestar los esquemas de integracin continental que aparecen, inicialmente y desde esta perspectiva, como mecanismos internacionales destinados a mejorar las situaciones de balanza de pagos de los pases de la regin y como medios para posibilitar la continuacin de la industrializacin sustitutiva, sin redistribuciones sustanciales del ingreso8.
7 8
Sunkel y Paz, op.cit., parte tercera. Para los aspectos sociales, ver: Ricardo Capeletti, Las Empresas multinacionales Latinoamericanas: Ubicacin del tema en el campo de la sociologa, BID-INTAL, Rev. de la Integracin N.-10, Bs. Aires.
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Los primeros esquemas de integracin regional, como ALALC y el MCC, se organizan as, en trminos funcionales, con la expansin del capital transnacional en el rea, aunque esta adecuacin no estuvo exenta de contradicciones; Sunkel indica que para 1966, periodo de plena operacin de estos esquemas, "en virtud de la notable penetracin de las subsidiarias norteamericanas en la economa latinoamericana, se estima que dichas subsidiarias llegaron a representar el 35% del total de las exportaciones latinoamericanas y el 41% de las exportaciones de productos manufactureros de la regin. De estas ltimas, aproximadamente la mitad eran exportaciones manufactureras entre subsidiarias, lo que constituye un buen indicio de quin se beneficia primordialmente con la integracin latinoamericana" 9. Posteriormente, tanto por efecto de cambios en los modelos socio-polticos de algunos pases de la regin como por razones vinculadas a la operacin de los primeros esquemas, surgen nuevos modelos de integracin regional (como el Grupo Andino) que, frente a la accin de las corporaciones transnacionales, se plantean con propuestas de control. Estos esquemas, distintos en su propsito y sus mecanismos a los de ALALC, reflejan las contradicciones que la operacin del sistema internacional engendraba en la regin latinoamericana. Ellos tienen rasgos en comn con la lgica de la creacin de las Organizaciones de Pases Productores, con el Movimiento de No Alineados (que se establecen un ao despus que el Grupo Andino) y, en general, con los foros de expresin de los intereses de los pases subdesarrollados. La estructura y el funcionamiento diferenciado de estos esquemas derivaron, por cierto, de la conjuncin concreta de proyectos sociales que sustentaban las fracciones en el gobierno de cada pas y sus relaciones con el sistema globalizado. stas afectaron, en forma mediatizada, a los aparatos del Estado y se expresaron en los procesos nacionales de decisin sobre polticas, orientaciones y comportamientos, en materia de integracin. De este modo, en los orgenes de estos procesos, los esquemas de integracin regionales se constituyeron, unos, de manera particularmente funcional a la del capital transnacional, y otros, de forma inicialmente opuesta (o al menos no funcional) con ste. Este criterio diferenciador es til, en la medida en que los modelos de integracin que se asumieron, en cada caso, implicaron desarrollos dismiles para esos esquemas y posibilidades diferenciadas de accin exterior.
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O. Sunkel, Capitalismo Transnacional y Desintegracin Nacional en Amrica Latina, Ed. Nueva Visin, Bs. Aires.
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Ya se vio que los primeros esquemas de integracin de Amrica Latina emergen con la previa limitacin de estar insertos en procesos mundiales en los que ejercen escaso control. As, tanto el Mercado Comn Centroamericano como la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio, si bien generaron un incremento en las magnitudes de los intercambios comerciales intrarregionales, no modificaron, de manera sustancial, las relaciones comerciales de los pases miembros con sus respectivos compradores y proveedores "tradicionales", fundamentalmente Estados Unidos, algunos pases de Europa Occidental y, en algunos casos, Japn. Los cambios ms significativos los experimentaron en este sentido los pases de mercados reducidos, como Bolivia, Ecuador o Paraguay, que incrementaron sus importaciones desde los socios mayores de los esquemas de integracin (Brasil, Argentina), sustituyendo, en alguna medida, a sus proveedores tradicionales en los pases centrales, tendencia que se acentuara posteriormente. En el caso boliviano, es visible la escasa significacin comercial que tena su insercin en ALALC, aunque ella tendi a crecer de manera sostenida. Igualmente, es notoria la gran desproporcin de los flujos de comercio, en el marco de ese esquema, entre nuestro pas y los socios mayores del mismo 10, situacin que fue cambiando en el marco del Grupo Andino. Lo ocurrido con las transacciones comerciales se reprodujo, con gran nitidez, en el caso de los flujos de inversin externa que procedieron, en una mayor proporcin, desde los pases centrales. Estas corrientes de inversin se dirigieron, principalmente, hacia los pases mayores y medianos de los esquemas de integracin. A su vez, se establecieron, en mayor proporcin, en el sector industrial de los pases ms industrializados. De esta manera, parte importante de las exportaciones de los pases ms industrializados de la regin, se origin en subsidiarias de corporaciones transnacionales, para las cuales ALALC constituy un mecanismo funcional para expandir sus operaciones 11. En este contexto, los rganos de ALALC se constituyeron bajo los trminos de una zona de libre comercio y no con la visin de un futuro mercado comn latinoamericano 12.
10
Un tratamiento sinttico de esta materia, en su fase inicial, se encuentra en: Edgar Camacho, Bolivia y la Integracin Andina Ed. Los Amigos del Libro, La Paz. 11Helmut Janka ALALC Ilusin o Posibilidad Rev. Nueva Sociedad, N 19, San Jos. 12 Luciano Tomassini, Los Procesos de Integracin y otras formas de Cooperacin en Amrica Latina, BIDINTAL, Bs. Aires.
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De esta forma, como seala Hanka, el Tratado fue una expresin de compromisos y expectativas que se contradecan y, por tanto, era susceptible de interpretaciones muy diversas por parte de los diferentes pases signatarios. Los de mayor desarrollo industrial vean en l, como se indic, un simple instrumento para la liberacin del comercio. Los pases relativamente menos desarrollados, en cambio, lo asuman como un instrumento para la coordinacin de polticas de desarrollo a nivel regional, esperando nuevos impulsos para el crecimiento de sus economas, a travs de los factores externos 13. En tal situacin, los pases intermedios (como Chile y Colombia) iniciaron acciones destinadas a profundizar aquellas disposiciones iniciales del Tratado que ms tendan hacia la conformacin futura de un mercado comn. Una iniciativa impulsada por el presidente Frei de Chile, para transformar la ALALC en un Mercado Comn, fracas en 1965 y dio lugar a las negociaciones dirigidas a la conformacin de un esquema de integracin sub-regional, que luego sera el Grupo Andino 14. Siguiendo las mismas lneas, que la "realidad" del proceso integracionista haba impuesto en la regin, se gesta la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), que sustituye a la ALALC. La nueva entidad mantuvo a la negociacin entre miembros como el mecanismo ms importante para conseguir los acuerdos que, en este caso, tienen un margen de flexibilidad mayor del que tenan en ALALC, consultndose acuerdos de alcance regional" y acuerdos de alcance parcial". Estos ltimos implican la posibilidad de participacin de slo algunos pases miembros, sin que rija la aplicacin automtica de la clusula de nacin ms favorecida. En esta dinmica, los pases mayores de la regin continuaron manteniendo una mayor capacidad para consolidar sus propios proyectos, aunque se presenta la posibilidad de tratamientos preferenciales para los pases de desarrollo intermedio y los de menor desarrollo relativo, en el marco de los "acuerdos de alcance regional" 15. De esta forma, la presencia, en el mismo esquema, de pases industrializados con mercados internos importantes y pases pequeos con una incipiente industria, hace que se reproduzca (pese a la mayor
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Janka, Op.cit, pp.7 Segn datos de INTAL, los Acuerdos de Complementacin industrial favorecieron, bsicamente, a los pases mayores. De 20 acuerdos suscritos en el seno de ALALC, hasta 1974, Brasil participaba en 17 y Argentina y Mxico en 14, en tanto que Bolivia tomaba parte en 1. 15 ALADI, Estructura y Evolucin del Comercio Regional 2000-2001, Secretara General de ALADI, Montevideo.
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claridad de las disposiciones especiales para pases de menor desarrollo relativo) la relacin asimtrica evidenciada en ALALC. Argentina, Brasil, Chile y Mxico concretaban, en conjunto, el 87,5% de la inversin extranjera en la regin, siendo Brasil el primer receptor, con un porcentaje del 45,8% de la inversin externa total. Frente a esto, los pases pequeos del rea, como Paraguay y Bolivia, no alcanzaron al 1% de la inversin extranjera 16. Esta diferenciada participacin, en los primeros esquemas integracionistas de la regin, abri un debate que an no concluye, acerca de las asimetras que se presentan entre los pases miembros de un mismo esquema de integracin, que ha dado lugar a la creacin de diversos mecanismos de compensacin para las economas ms pequeas, por ejemplo, los tratamientos especiales a favor de los pases de menor desarrollo, establecidos posteriormente en el Grupo Andino y en el MERCOSUR. Como se indic anteriormente, al irse agotando las posibilidades de influir sobre el curso del proceso de ALALC, algunos pases intermedios, relativamente menos favorecidos de lo que sus expectativas demandaban, iniciaron un conjunto de consultas que daran lugar a la creacin del Grupo Andino. Capeletti seala que, en este caso, se produce un proceso de integracin "reivindicativa" que, aunque surge en el seno de ALALC, se define como una ruptura con esa Asociacin 17. La Declaracin de Bogot, que en 1966 suscriben los presidentes andinos, marca el inicio explcito de este proceso que, a fines de 1970, culmina con el Acuerdo de Cartagena. En estas diversas negociaciones, en unos casos, por efecto de los planteamientos de las burocracias internacionales y, en otros, como consecuencia de posiciones socio-polticas de los gobiernos de la regin, se va consolidando una doctrina integracionista que plantea condiciones conjuntas de desarrollo, relativamente autnomas. De esta forma, se pacta -y se pone en prctica- un rgimen de liberacin de gravmenes, que comprende a la universalidad de los productos; se define un rea de programacin industrial que incluye aproximadamente el 30% de los bienes pertenecientes a los sectores ms dinmicos de las economas; se elabora un arancel externo mnimo, destinado a constituir el primer paso de una poltica comn hacia el exterior; se concreta un
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Ricardo French-Davis La Inversin Extranjera en Amrica Latina, tendencias recientes y perspectivas, en Corporaciones Multinacionales en A. Latina, Ed. Periferia, Bs. Aires. 17 Ricardo Capeletti, Aspectos Sociales de la Integracin, Instituto Internacional de Integracin, La Paz.
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sistema de preferencias comerciales en favor de Bolivia y Ecuador, pases de menor desarrollo relativo; y se inicia, igualmente, un sistema de perfeccionamiento de preferencias industriales para estos pases. Adems, como aspecto central de la estrategia andina de integracin, se aprueba un rgimen comn de tratamiento a capital extranjero, marcas, patentes, licencias y regalas. Este rgimen (la controvertida Decisin 24) pretenda, como lo seala Bermdez, regular la inversin extranjera "situndola en un contexto de mayor equidad respecto de la inversin interna y posibilitando un proceso de generacin de empresas mixtas 18. En el plano de la organizacin social, los sectores de obreros y capas medias que, en general, apoyaban internamente los proyectos sociales de los regmenes ms progresistas del rea, suscribieron indirectamente el esquema, aunque sin participar realmente ni de sus procesos de decisin ni de sus beneficios 19. Segn algunos autores, el pacto Andino pas, en esa etapa inicial, por cuatro fases principales 20. La primera, que comprende al periodo 196973, fue una fase de consolidacin. La segunda fase, 1973-76, fue de dificultades serias para el cumplimiento, tanto de los programas de desgravacin como de los programas de desarrollo industrial. Los modelos socio-polticos de varios miembros (como fue el caso de Bolivia, a partir de 1971) tendan a alejarse, paulatinamente, de las orientaciones del Pacto Andino. Se hizo necesario, entonces, acortar los plazos del acuerdo segn las demandas de los gobiernos de los pases miembros que manifestaban propuestas en defensa de sus propios mercados y, en algunos casos, dificultades para cumplir con los programas de desarrollo industrial. Consecuentemente, en una tercera fase, se suscribieron los Protocolos de Lima y Arequipa (en 1976 y 1978) que ampliaron estos plazos y atendieron, de esta manera, demandas de los sectores industriales cuya adhesin al pacto haba ido derivando, paulatinamente, hacia una posicin crtica frente al mismo. La cuarta fase se inicia al ser firmado, por los Presidentes Andinos reunidos en Colombia, el llamado Mandato de Cartagena que seal nuevas directivas polticas para el proceso y reafirm, al menos en la retrica oficial, la decisin integracionista de los gobiernos de la sub-regin 21.
18 Augusto Bermdez, Grupo Andino una Visin Crtica y Prospectiva, Revista Nueva Sociedad, N.- 19-20, San Jos. 19 Para una visin rupturista del Grupo Andino ver Claudio Veliz, Cambio y continuidad: el Pacto Andino en la Historia
Contempornea, Instituto de Estudios Internacionales, Rev. Estudios Internacionales, N.- 16, Santiago. 20 Claudio Tironi, Estrategias de Desarrollo e Integracin: divergencias en el caso Andino Rev. Estudios Internacionales N.- 34, Santiago. 21 Gonzalo Falabella, El proceso subregional de Integracin, Rev. Nueva Sociedad, N.- 19-20, San Jos.
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En este devenir, tendieron a debilitarse las medidas ms explcitamente restrictivas que, el Acuerdo de Cartagena, planteaba al capital externo; y las presiones se centraron, especialmente, sobre la Decisin 24, que fue modificada 22. Se produjeron cambios en la orientacin econmica de Colombia, Per y Venezuela, donde las ms importantes agrupaciones empresariales se haban pronunciado en contra del proceso integracionista andino y plantearon su modificacin 23. Debe sealarse que, pese a estas posiciones, la participacin en el esquema andino implic (comparando con ALALC) una ms equitativa, aunque an no equilibrada, distribucin de sus beneficios. De esta forma, tuvieron, los pases menos industrializados de la regin, la perspectiva de poder mejorar sus ventajas en el esquema, no slo a travs de mecanismos de programacin conjunta (como los programas sectoriales de desarrollo industrial) sino mediante programas especiales (como el Programa de Apoyo a Bolivia) que presentaban apreciable flexibilidad 24. En este devenir, la Junta del Acuerdo de Cartagena, que actuaba como organismo tcnico-administrativo, dispuso de un amplio margen de accin autnoma y de un grado apreciable de influencia en las decisiones que se tomaban en el nivel de la Comisin, el ente decisorio principal del Grupo Andino 25. Por otra parte, el desarrollo del proceso de integracin andino, con sus componentes de programacin conjunta y adecuacin de polticas, fue generando una amplia gama de instituciones de integracin, que cubren diversas dimensiones de las relaciones externas de sus pases miembros y afectan rdenes diferentes de su vida social 26. Un instrumento que se gesta, de manera similar al Grupo Andino, con una posicin regionalista, fue el Sistema Econmico Latinoamericano (SELA). Aunque esta entidad no constituy propiamente un esquema de integracin regional, se ha planteado, en la prctica, como un foro permanente de consulta para los pases del continente.
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La Decisin 24 entr en vigencia en Julio de 1971 y fue modificada por las Decisiones 37, 103,109 y 110, Ver E. Camacho, p. cit, pp. 186. 23 Falabella, op. cit. pp 76-77. 24. D. Morawetz, Destino del miembro menos desarrollado dentro de un esquema de pases de menor desarrollo: Bolivia y el Grupo Andino, Rev. Integracin Latinoamericana, N.- 69, Bs. Aires. 25 JUNAC, Mecanismos de la Integracin Andina, 3 Edicin, Lima. 26 Para una descripcin institucional, en ese perodo, ver: O. Capriles, Tratados Constitutivos de la Integracin Latinoamericana Instituto Internacional de Integracin, La Paz.
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Anteriormente, se puntualiz que la ALALC se ubicaba en una posicin "funcional", respecto del capital transnacional, y enfatizaba los componentes de apoyo al libre comercio y los de industrializacin, asociados con las empresas transnacionales. En cambio, el Grupo Andino enfatiz, desde sus inicios, los procesos de industrializacin sub-regional, en un marco de regulaciones a la operacin del capital transnacional. As, en el discurso integracionista inicial, se reflejaba la influencia de organismos (como la CEPAL) que contribuan a configurar los componentes de planificacin, con cierto nfasis autonomista, en los modelos de integracin que se gestaban 27. Sin embargo, citado por Alma Chapoy 28, el economista Carlos Casas indica que hacia 1970, de 47 empresas que exportaban productos manufacturados desde dos o ms pases a la zona de ALALC, slo 4 eran de capital latinoamericano y el resto extra-zonales. Los actores-Estados centrales, por su parte, tuvieron diversas y cambiantes orientaciones respecto de los esquemas de integracin regionales. Inicialmente, la posicin de la Comunidad Econmica Europea se mantuvo restringida a materias puntuales, sin mayor influencia sobre los procesos de decisin en las instancias tcnico-burocrticas de los mismos 29. Por su lado, las posiciones norteamericanas mostraron diferencias en su orientacin frente al Grupo Andino, respecto de las que tuvieron ante ALALC, con un acento ms positivo en este ltimo caso. Para la CEE, que mantena, como se seal, una posicin de inters moderado por los esquemas de integracin latinoamericanos, su dbil participacin fue modificndose en la medida en que se consolidaba el aparato institucional del Grupo Andino. 30 El capital transnacional, en un comienzo, se enfrent contra las disposiciones que consideraba restrictivas para su operacin en el rea, fundamentalmente ante de la Decisin 24, en el caso del Grupo Andino, como lo seala
27 28
G. Guzman, El Desarrollo Latinoamericano y la CEPAL, Ed. Planeta, Barcelona. Alma Chapoy, Las Empresas Multinacionales y Amrica Latina, en Corporaciones Multinacionales en Amrica Latina, pp. 132. 29 Miguel Wionzek, Las Relaciones entre la CEE y Amrica Latina en el contexto de una Crisis Econmica Global, Rev. Comercio Exterior, Vol. 31, N.- 2,Mexico. 30 Sobre el tema ver Klaus Bodemer, El margen de Maniobra de la CE hacia Amrica Latina, Instituto de Relaciones Europeo-Latinoamericanas, Madrid. Tambin, Guenter Zenk El desarrollo de las relaciones entre Amrica Latina y la CEE, Rev. Nueva Sociedad, N.- 22, San Jos.
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Wionzek 31. Su posicin era que, las condiciones creadas por tal disposicin, detendran y, en muchos casos, eliminaran la inversin externa directa en los pases del rea 32. Por su parte ADELA (Atlantic Community Development Group for Latin America), manifestaba su desacuerdo con las disposiciones bsicas del esquema andino. Planteaba, ADELA, que disposiciones como las que regulaban la inversin externa en la subregin, constituiran un serio desincentivo para las futuras inversiones privadas y atentaban contra los intereses industriales y financieros 33. Los cambios que, en la diplomacia norteamericana, sucedieron a las doctrinas de la administracin Nixon, en la medida en que se planteaban relaciones particularizadas con los pases de la regin, adicionalmente supusieron, para el conjunto de la regin, un enfoque escasamente estructurado, ms que polticas globales para el mismo 34 (como inicialmente destac la llamada Comisin Linowitz). Algo similar ocurri con las posiciones de la CEE, respecto al esquema andino, aunque en este caso no se registraron reacciones negativas de alguna importancia. 35 Aos despus de iniciadas las actividades de una Comisin, creada para el efecto, se logr firmar el Acuerdo CEE-Grupo Andino, que servira como un marco, perfeccionndose an, para las relaciones entre estos esquemas de integracin 36. El modo de concebir, para estos esquemas, su insercin en el sistema globalizado, produjo brechas importantes en las posibilidades de unificar el proceso integracionista. De esta manera, frente a la orientacin permisiva de ALALC respecto a la operacin del capital externo en la zona, el Grupo Andino plante su control. Frente al nfasis comercial de ALALC, el esquema andino enfatiz una industrializacin programada y protegida por un arancel externo comn. En esta evolucin, el tema de la
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M. Wionzek, La reaccin norteamericana ante el tratamiento comn a los capitales extranjeros en el Grupo Andino, Rev. Comercio Exterior, Vol. 31, N.-2, Mxico. 32 Wionzek, op.cit. pp. 28. 33 Luis Maira y Carlos Rico, La poltica latinoamericana en la administracin Carter, un primer recuento, Cuadernos Semestrales del CIDE, N.- 5, Mxico. 34 Maira, op.cit., pp. 90-91. 35 Klaus Bodemer Perspectivas de las relaciones interregionales entre la CE y Amrica Latina, Rev. Integracin Latinoamericana, 10,Buenos Aires. 36 R. Recacochea, op.cit., pp. 37-40.
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industrializacin, por la va de los procesos de integracin, qued como una asignatura pendiente 37. Para el Grupo Andino, las normas respectivas pretendan regular la operacin del capital externo en la subregin, adecundolo a los requerimientos e intereses regionales y nacionales. De esta manera, como seala Edgar Camacho, se incorporaban criterios para evaluar la conveniencia de una inversin externa, desde el punto de vista de esos intereses 38. El rgimen estableca que las empresas calificadas como extranjeras deberan transformarse, en lo que a su capital se refiere, en entidades nacionales y en plazos determinados, no permitindose la presencia de capital extranjero en servicios pblicos, banca, seguros, medios de comunicacin social y publicidad 39. La emergencia del MERCOSUR, en 1991, hizo ms compleja la trama institucional de la integracin sudamericana, aunque ella se produjo en un perodo en que la difusin de la propuesta liberal, definida como neoliberal en las polticas econmicas internas, conduca a una nueva ola de regionalismo abierto. Este esquema otorgaba continuidad, por otra parte, a un acercamiento pragmtico entre las dos economas ms importantes de la regin, Argentina y Brasil que, en 1986, haban puesto en marcha un Programa de Cooperacin Econmica que buscaba fortalecer y racionalizar el comercio recproco. Si se considera que, en la reunin presidencial de 1987 en Quito, se revisa el Acuerdo de Cartagena que le confiere a este esquema una orientacin ms centrada en el mercado y con mayor apertura externa -acorde con los planteos del regionalismo abierto-, el ingreso al escenario de la integracin regional, de esta nueva entidad, no supuso contradicciones importantes de orientacin global aunque, por supuesto, gener otras opciones para el comportamiento integracionista en varios pases de la regin, incluido el nuestro.
37
Sergio Bitar, La industrializacin de Amrica Latina y las relaciones con Europa, en EURAL La vulnerabilidad externa de A. Latina, Grupo Editor Latinoamericano, Bs. Aires. 38 E. Camacho, op.cit. pp. 145. 39 Fue un prolongado proceso de negociaciones, similar al actual. Ver actas de los perodos de sesiones ordinarios de la Comisin de la CAN, Nmeros 27 al 36.
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III. LA
EVOLUCIN INSTITUCIONAL RECIENTE: CONSOLIDACIN Y CONVERGENCIA DE LOS ESQUEMAS DE INTEGRACIN EN SUDAMRICA
La evolucin ms reciente, en los esquemas de integracin regional del rea sudamericana, muestra rasgos que contrastan, fuertemente, con aqullos del periodo inicial, aunque hoy surgen tendencias similares a aqullas que estaban presentes en el inicio del Grupo Andino. Desde luego, la institucionalidad de los esquemas subregionales (CAN, MERCOSUR, ALBA) ha experimentado un marcado proceso de consolidacin, pese a la irregular evolucin que han tenido, con periodos de fortalecimiento y etapas de evidente debilidad. La constitucin de bloques de pases, ideolgicamente articulados, ha aadido complejidad poltica al proceso integracionista, incorporando nuevas temticas sociales y estableciendo lneas de diferenciacin, en algunos casos, abiertamente conflictivas (ocurri, especialmente, en la integracin andina). Pero, pese a ello y paradjicamente, el ideario integracionista ha logrado fortalecerse con nuevas propuestas de unidad regional que impulsan la convergencia entre esquemas integracionistas, como ocurre en el caso de la CAN y el MERCOSUR. En esta evolucin reciente, ha sido la CAN la que ha experimentado los mayores sobresaltos pero, tambin, los ajustes ms significativos. A partir de 1996 y luego del Protocolo de Trujillo, asume formas de conduccin ms dinmicas, con una orientacin bsicamente intergubernamental, a pesar de los esfuerzos por dotarla de un fundamento supranacional 40. En el caso del MERCOSUR, esta estructuracin institucional asume formas relativamente ms simples que permitieron, a este nivel, una muy igualitaria participacin de sus socios. La evolucin, en ambos casos, mostr el sello de una visin programtica que no estuvo presente en los pasos iniciales de esquemas como el Grupo Andino, y que expresa una articulacin de sectores financieros nacionales y transnacionales. Si bien los problemas de asimetras entre economas estn presentes en
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SELA, Evolucin de la Integracin Regional 2004-2005, Caracas.
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ambos esquemas (especialmente en el caso del Mercosur), este tema ha sido explcitamente tratado y encarado por el conjunto de los miembros del MERCOSUR que tiende a compensar, institucionalmente, las diferencias objetivas de la magnitud de sus economas, ya que, por un lado, se encuentran Brasil y Argentina y, por el otro, las economas relativamente pequeas de Paraguay y Uruguay. Los resultados de los procesos integracionistas, an lejanos de las expectativas de los sectores empresariales de esos pases, han sido lo suficientemente importantes como para mantener fuertes lazos estatales con los mismos, evidenciando una articulacin relativamente estable, por lo menos hasta un periodo reciente, entre actores empresariales (industriales, agrcolas y financieros) con las estructuras burocrticas de los Estados. Desde luego, la mayor significacin que ha ido adquiriendo el comercio intra-regional, respecto al comercio con otras regiones, especialmente para pases pequeos como Bolivia, ha posibilitado, ms all de consideraciones propiamente polticas, el mantenimiento del compromiso integracionista. El SELA plantea, en su estudio sobre la evolucin de la integracin regional, que en el ltimo periodo se ha tratado, adicionalmente, de superar la poca comercialista y se ha avanzado hacia la incorporacin de polticas y prcticas integracionistas de mayor complejidad. Una muestra es el avance hacia la preservacin, integracin mediante, de la democracia; los adelantos institucionales que han perfeccionado jurdicamente antiguos acuerdos y han incluido, en algunos casos, normas supranacionales; los progresos en cuanto a la materializacin de la dimensin social de la integracin; los progresivos avances hacia la articulacin y convergencia entre la subregiones y, finalmente, los pasos hacia una mejor insercin en la economa mundial, mediante la negociacin con terceros pases y con agrupaciones de esos pases. Se ha desarrollado, en su perspectiva poltica, la cooperacin econmica y tcnica entre las subregiones y al interior de ellas, surgiendo as iniciativas que se manifiestan en una gran variedad de asuntos econmicos y sociales que contribuyen a consolidar y viabilizar los proyectos integracionistas. Los dos ejemplos ms notorios de esa cooperacin son la Iniciativa de Infraestructura Regional de Sudamrica (IIRSA) y el Plan Puebla Panam (PPP), como seala el SELA 41.
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SELA, op.cit., pp. 6.
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Tambin se ha registrado, en el periodo reciente, un aumento importante del comercio recproco, sustentado en la profundizacin de los esquemas subregionales y en los mltiples acuerdos de libre comercio, suscritos por los pases de toda la regin. De este modo, el proceso de integracin continental, como un todo, parece mostrar tendencias hacia su consolidacin, principalmente en el plano econmico y, pese a sus crisis, experimenta una bsqueda de caminos unitarios basada, fundamentalmente, en la amplitud institucional, al interior de los esquemas subregionales, y a la ampliacin y profundizacin de los vnculos entre estos esquemas. La Constitucin, en 2004, de la Comunidad Suramericana de Naciones que abarc a los pases de la CAN, del MERCOSUR, Chile, Guyana y Surinam, que luego dio nacimiento a la UNASUR, ha sido, sin duda, un evento central en esta evolucin reciente. Los esquemas de integracin se fortalecieron, poltica e institucionalmente, de manera especial en el periodo del 2003 al 2005, tanto en su mbito interno como en su contexto externo. En el caso andino, se mantuvo, con alguna incertidumbre, el proceso de consolidacin institucional, pese a la salida de Venezuela, a los conflictos surgidos, entre Colombia y Ecuador, y a los desencuentros entre Bolivia y los dems socios del esquema, por las negociaciones con la Unin Europea. Esta relativa continuidad fue posible gracias a la profundizacin lograda, previamente, por encuentros presidenciales y entre altos funcionarios gubernamentales, a mediados de la dcada. En esta perspectiva, deben resaltarse los resultados de la reunin de Quirama (en Colombia, 2003) y el Dilogo Presidencial Andino sobre la Integracin, Desarrollo y Cohesin Social, efectuado en Cuzco (diciembre de 2004), con el propsito de seguir avanzando hacia un nuevo consenso, andino y latinoamericano, sobre el desarrollo y la integracin. En tal circunstancia, se estableci que estos procesos se deberan construir sobre la base de conceptos y prcticas propias de la regin. En esta lnea, se plantearon cuatro ejes conceptuales para ordenar la reflexin: (1) una nueva visin del desarrollo, articulando estrategias de crecimiento de corto plazo con las de largo plazo, mediante polticas que aseguren crecimiento con estabilidad, eficiencia y equidad social; (2) el fortalecimiento de la democracia, mediante la construccin
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de un Estado democrtico renovado; (3) el impulso al proceso de construccin de la Unin Suramericana, mediante la convergencia gradual entre la Comunidad Andina y el MERCOSUR; y (4) el apoyo, a travs de esa unin, a la consolidacin de una comunidad latinoamericana con visin conjunta, que contribuya a fortalecer la participacin regional en los dilogos hemisfricos y globales. En materia institucional, la tendencia fue reforzar las instituciones comunitarias (como el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina) y, en general, el conjunto del Sistema Andino de Integracin (SAI), con el objetivo de iniciar una segunda generacin de polticas de integracin que respondieran a las nuevas dimensiones del proceso y a las demandas de los pases. En esta perspectiva, se concret la creacin del Consejo Andino de Ministros de Desarrollo Social y se estableci el Consejo de Ministros de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Comunidad, al tiempo que se dieron pasos importantes para la operacin de una Red Andina de Seguridad Social, un Plan Andino de Lucha Contra la Corrupcin, un Programa Andino de Cooperacin y Apoyo a Migrantes, un Programa Andino de Desarrollo Rural y Competitividad Agrcola, la constitucin del Instituto Andino de Biodiversidad y los Mercados de Capitales Andinos y Financiero Andino 42. Las definiciones polticas, en este esquema, establecieron orientaciones importantes en materia comercial. Un paso fundamental, en tal sentido, fue la adopcin de un programa de trabajo para profundizar la integracin andina. Se trat del ms importante programa acordado sobre la materia para la CAN, en la ltima dcada, y respondi al mandato dictado por los Presidentes andinos en la cumbre realizada en Quito, en julio de 2004. El Programa se estructur en cinco reas de intervencin, que incluyen la libre circulacin de bienes y servicios, la unin aduanera, el fortalecimiento del sistema jurdico-institucional, el plan conjunto de inversin y desarrollo productivo y, por ltimo, los programas de apoyo a Bolivia y de colaboracin con Ecuador. En esta perspectiva, los Consejos Presidenciales han sido un mecanismo importante en la dinmica andina. En ellos, los mandatarios de la regin han realizado un examen permanente de los logros y expectativas del proceso de integracin y han definido las lneas de accin, para su
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La Informacin sobre estas estructuras proviene de la Secretara General de la CAN
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perfeccionamiento, en los principales temas de la poltica exterior comn, que son: cooperacin poltica y agenda social; integracin comercial y, finalmente, desarrollo y competitividad. Una significativa intervencin de estos Consejos, en la lgica de contribuir a la unidad de toda la regin, fue el otorgamiento de la condicin de Miembro Asociado de la CAN a Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, atendiendo a una solicitud de estos pases integrantes del MERCOSUR. Por su parte, en este ltimo esquema, igualmente se produjeron importantes avances en la instrumentacin de sus Programas de Trabajo, destinados a la profundizacin del proyecto de integracin, no slo en materia econmica sino, al igual que en la CAN, en aspectos polticos, econmicos y sociales. As, por ejemplo, en la Reunin del Consejo del Mercado Comn de junio de 2005, los presidentes reiteraron su voluntad de seguir ampliando la dimensin poltica, enfatizando la cooperacin poltica y la integracin a escala sudamericana. Al reiterar su preocupacin por los problemas sociales en la regin y el aumento de la pobreza, destacaron la significacin de la Declaracin de Asuncin: Hacia el MERCOSUR Social, como instancia articuladora de las polticas sociales en la subregin 43. Ligado a lo anterior, en materia institucional, se avanz tambin en la transformacin de la Secretara Administrativa del MERCOSUR en Secretara Tcnica, como una instancia que, actuando desde una perspectiva comn, tiene la capacidad operativa para apoyar a los rganos del MERCOSUR, a la vez que da seguimiento y evala el desarrollo del proceso integracionista. Otro aspecto que apunt en esa misma direccin, de fortalecimiento de la arquitectura institucional, lo constituy la creacin de la Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR, con sede en la ciudad de Asuncin, Paraguay. El presidente de esta Comisin asiste al Consejo del Mercado Comn y a la Presidencia Pro Tmpore, adems de servir como uno de los ejes de consolidacin de las relaciones entre las distintas instituciones poltico-administrativas, dentro del esquema, y de representar al MERCOSUR en las reuniones con terceros pases, grupos de pases y ante los organismos internacionales.
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La informacin correspondiente proviene de la Secretaria del MERCOSUR.
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Importante, tambin, result el hecho de que en la XXVI Reunin del Consejo del Mercado Comn, realizada en la ciudad de Puerto Iguaz, se haya diseado un procedimiento que permite la incorporacin y aplicacin, de manera rpida, de la normativa MERCOSUR, sin que requiera tratamiento legislativo de los respectivos ordenamientos jurdicos nacionales. En la perspectiva de los marcos institucionales de la dimensin poltica, un avance relevante fue el Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR, que incorpor el concepto de la representacin ciudadana en este esquema de integracin, tal como haba sucedido en el Grupo Andino, casi treinta aos antes. La agenda poltica del MERCOSUR muestra, pese a peridicas controversias, avances considerables en materia de profundizacin de los instrumentos y mecanismos de la estructura integracionista, como la creacin del Grupo Ad-Hoc sobre Integracin Fronteriza, que persigue la promocin del desarrollo de las comunidades de frontera; la creacin del Centro MERCOSUR de Promocin del Estado de Derecho, con la misin de consolidar el espacio jurdico subregional; la aprobacin del Protocolo Adicional al Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente en materia de Cooperacin y Asistencia ante Emergencias Ambientales; la elaboracin de un Procedimiento para atender situaciones excepcionales de urgencia, como parte de los mecanismos para la solucin de controversias; y, la elaboracin del Proyecto de Proteccin Ambiental y de Desarrollo Sostenible del Sistema Acufero Guaran. En esta dimensin, siendo el tema energtico un tema central para el desarrollo subregional, se ha enfatizado el examen del gran potencial energtico del MERCOSUR. Y es de permanente inters el diseo de proyectos y la realizacin de actividades conjuntas de interconexin, que permitan su plena utilizacin. En la misma materia de crecimiento y desarrollo, el Consejo del Mercado Comn constituy el Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR, lo cual es un avance importante para asegurar el financiamiento de los proyectos que reduzcan las asimetras existentes en la subregin y aumenten la competitividad de las economas de los pases miembros, especialmente los que tienen mercados ms reducidos. Paralelamente, aunque con dificultades, se han ido profundizando los entendimientos en torno de la coordinacin macroeconmica La convergencia de los esquemas de integracin en la regin, expresados principalmente en los acercamientos entre la CAN y el MERCOSUR, culminaron, ms all de posibles diferencias ideolgicas, en un Acuerdo
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amplio para destrabar el comercio entre ambos esquemas, siendo que, adems, exista ya un fuerte relacionamiento comercial, a niveles bilaterales, entre pases de ambos bloques y entre stos con los esquemas, como un todo. Ilustrativos de estos ltimos son, por ejemplo, los acuerdos entre Chile, Bolivia, Per y Venezuela con el Mercosur o los de la Comunidad Andina con pases del MERCOSUR. Ubicndonos en la perspectiva de una Latinoamrica como espacio de integracin ampliado, el SELA indica que el fortalecimiento de la vinculacin comercial ha dado lugar a la conformacin progresiva de dos grandes reas preferenciales en la regin. Por un lado, el rea de la Gran Cuenca del Caribe, que incluye el Grupo de los Tres (TLC entre Colombia, Mxico, y Venezuela), el Mercado Comn Centroamericano (MCCA), la Comunidad del Caribe (CARICOM) y los TLC suscritos con estas dos agrupaciones por Colombia, Mxico, Repblica Dominicana y Venezuela. Y, por otro lado, el rea suramericana, constituida por los esquemas de la Comunidad Andina (CAN) y Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) y los TLC suscritos con Chile. En esta lgica, la constitucin de la Comunidad Sudamericana de Naciones, como un resultado adicional de la convergencia y articulacin entre la CAN y el MERCOSUR, constituy un acuerdo que, adems de la liberalizacin del comercio en un espacio mayor, estableci un marco jurdico e institucional que puede contribuir al desarrollo de un espacio an ms amplio, susceptible de extenderse a toda el rea latinoamericana. Debe indicarse que, en el plano poltico, esta convergencia se sustent en un comn compromiso con la democracia y sus instituciones. En un Comunicado Conjunto, en junio de 2005, los Presidentes de MERCOSUR reiteraron la importancia del dilogo y la coordinacin poltica, as como de la convergencia de los procesos de integracin, en comercio, en infraestructura fsica, en transporte, en energa y en comunicaciones, de la regin; para la conformacin de la Comunidad Sudamericana de Naciones, en los trminos de la Declaracin de Cuzco. Por su parte, la Primera Reunin de Jefes de Estado de la Comunidad Suramericana de Naciones, que se efectu en Brasilia, produjo una Declaracin fundamental, que estableci compromisos importantes para impulsar y acelerar la integracin, en una perspectiva regional amplia. Estos compromisos configuraron un marco poltico que conducira el avance hacia UNASUR y que incorpor, explcitamente en el proceso,
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como resultado de dicha reunin, no slo los aspectos econmicos sino tambin aqullos referidos a la cooperacin, a los asuntos sociales, a los marcos institucionales, a la cultura, al desarrollo sostenible y a la integracin poltica, recogiendo los avances logrados, en la CAN y el MERCOSUR, y reconociendo la convergencia de estos procesos. Por ser una expresin sintetizada de las preocupaciones de los pases de la regin, en ese momento, acerca de la evolucin de la unidad regional, resulta relevante reproducir partes importantes de ese texto: La Comunidad Suramericana de Naciones fortalecer la identidad de Amrica del Sur y contribuir, en coordinacin con otras experiencias de articulacin regional y subregional, al fortalecimiento de la integracin de los pueblos de Amrica Latina y el Caribe. En el campo econmico, los propsitos de la Comunidad incluyen el avance y la consolidacin del proceso de convergencia, encaminado al establecimiento de una zona libre de comercio suramericana, con miras a su perfeccionamiento, as como la promocin del crecimiento econmico y la reduccin de las asimetras, cuando ello sea posible; mediante la complementacin de la economas de los pases de Amrica del Sur. En ese sentido y conforme a lo dispuesto en la Declaracin del Cusco, se decidi encargar a la Secretara General de la ALADI, en coordinacin con la Secretara General de la Comunidad Andina y la Secretara Tcnica del MERCOSUR, la preparacin de una propuesta en el marco de la resolucin 59 del Consejo de Ministros de la ALADI, sobre la convergencia CAN-MERCOSUR y otros acuerdos comerciales de la regin, para el perfeccionamiento de un rea libre de comercio suramericana, teniendo en cuenta el trato preferencial y diferenciado. La CSN se establecer con base en la institucionalidad existente, evitando la duplicacin y superposicin de esfuerzos, sin nuevos gastos financieros, estableciendo coordinacin entre las Cancilleras, con el apoyo de los organismos de integracin existentes y perfeccionando su funcionamiento. ...Los Jefes de Estado acordaron una agenda de accin prioritaria cuyos principales elementos son los siguientes: El dilogo poltico La integracin fsica El medio ambiente
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La integracin energtica Los mecanismos financieros sudamericanos Las asimetras La promocin de la cohesin social, inclusin social y justicia social Las telecomunicaciones
En particular, en la temtica referida a la reduccin de las asimetras, los jefes de Estado convocaron a la Secretara General de la CAN, a la Secretara Tcnica del MERCOSUR, a la Secretara General de la ALADI, a la Secretara Permanente del SELA, a la Secretara Permanente de la OTCA, a la Secretara del CARICOM y a la Secretara Ejecutiva de la CEPAL, para la elaboracin de un documento de reflexin, destinado a la reunin convocada por Bolivia, denominada Un nuevo Tratamiento de las Asimetras en la Integracin Sudamericana, en la ciudad de La Paz, el 21 de octubre de 2005. Los jefes de Estado de la CSN acordaron avanzar decididamente hacia la convergencia de los esquemas subregionales de integracin y pases asociados en Amrica del Sur. A tales efectos, acordaron lo siguiente: Primero, promover la convergencia de los Acuerdos de Complementacin Econmica (ACE) entre los pases de Amrica del Sur. Segundo, solicitar a las Secretaras de ALADI, del MERCOSUR, de la CAN y de CARICOM, con la concurrencia de Chile, Guyana y Surinam, que preparen, a ms tardar, en el primer semestre de 2006, estudios sobre la convergencia de los ACE entre los pases de Amrica del Sur. Estos estudios debern incluir el objetivo de conformar, gradualmente, una zona de libre comercio sudamericana, as como la complementacin de las economas de los pases de Amrica de Sur y la promocin de su crecimiento y desarrollo, tomando en consideracin la reduccin de asimetras existentes y preservando los avances adquiridos en la resolucin 59 del Consejo de Ministros de ALADI, en el caso de los pases miembros de esa organizacin 44. Sin embargo, mientras este proceso de convergencia tena lugar en Sudamrica, a nivel de la regin latinoamericana se desarrollaban dos iniciativas integracionistas de distintos signo, el rea de Libre Comercio
44 Declaracin del Cusco sobre la Comunidad Sudamericana de Naciones, III Cumbre Presidencial Sudamericana,
Cusco 8 de Diciembre de 2004.
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de las Amricas (ALCA) y la Alternativa Bolivariana para las Amricas (ALBA), que sentaran una marcada presencia poltica e institucional en el subcontinente, pero contribuiran al fraccionamiento del proceso integracionista. El ALCA surgi, por impulso de la administracin norteamericana, en la cumbre hemisfrica de Miami, a finales del ao 1994. En esa ocasin, el presidente Clinton convoc a todos los mandatarios del hemisferio a poner en marcha una amplia zona de libre comercio, en un mbito poltico democrtico. Como lo indica Alfredo Ceoanes, en este proceso se identificaron cuatro lneas-fuerza que eran preservar y promover la comunidad de democracias de las Amricas, como el nico sistema poltico que garantiza la estabilidad, la paz y el desarrollo; promover la prosperidad a travs de la integracin econmica y el libre comercio; erradicar la pobreza y la discriminacin en el hemisferio y garantizar el desarrollo sostenible 45. La iniciativa no pudo consolidarse en el largo plazo y, a partir del ao 2004, inici ms bien un marcado retroceso; enfrentando, sobre todo, a las propuestas de Venezuela y a la falta de apoyo que le manifest el Brasil de Lula y la Argentina de Kirchner. Como lo seala el SELA, en su estudio sobre La Integracin y sus Instituciones en Amrica Latina y el Caribe, las negociaciones para la creacin del ALCA se vieron atravesadas por importantes diferencias entre los pases participantes, a tal punto que desde inicios de 2004 no se reuni ninguno de los nueve Grupos de Negociacin, ni de los cuatro Comits Especiales, ni el Comit de Negociaciones Comerciales 46. De este modo, cuando corresponda en noviembre de 2002, iniciar la ltima etapa de las negociaciones, la cual deba desembocar en un texto nico para fines del 2004, en realidad ocurri lo contrario. Conforme avanz esa etapa final, los desacuerdos se fueron acentuando, hacindose evidente que no se lograra concretar el ALCA, en las fechas y con los niveles de compromiso que se pretendan. Ante esas evidencias, desde mediados del ao 2003, cuando se realiz la XIV reunin de la entidad en San Salvador, se empezaron a buscar frmulas alternativas para destrabar las
45 Alfredo
Seoane Flores, Oportunidades y Asimetras en la Integracin Hemisfrica; en Bolivia: Temas de la Agenda Internacional, Ministerio de Relaciones Exteriores- PNUD, La Paz. 46 Para este tema ver SELA, La Integracin y sus Instituciones en Amrica Latina y el Caribe , SELA, Caracas.
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negociaciones, acordndose en la Reunin Ministerial celebrada en Miami, en noviembre de ese ao, la modalidad de un "ALCA de dos niveles": En el primer nivel, se planteaba sacar de la negociacin, propiamente hemisfrica, algunos de los puntos conflictivos y reducir los compromisos para el conjunto del rea a una suerte de "mnimo comn" que abarcara aquellos contenidos que los 34 pases participantes estuvieran dispuestos a aceptar. En el segundo nivel, los pases interesados podran acordar "beneficios y obligaciones adicionales" a travs de negociaciones bilaterales o "plurilaterales". En las reuniones realizadas posteriormente, se constat que la modalidad de "dos niveles" no resolva las diferencias previamente existentes. Con anterioridad a la Reunin Ministerial de Miami, pero con mayor nitidez desde la reunin de Puebla (febrero de 2004), se fue definiendo una postura crtica en el interior de las negociaciones del ALCA, en que figuraron los gobiernos del MERCOSUR, as como Venezuela, en alguna medida, el CARICOM y Bolivia. En el desacuerdo manifestado por distintos gobiernos de la regin, ante las propuestas estadounidenses, fue ganando espacio un cuestionamiento de mayor alcance que apuntaba a los principios mismos del ALCA y al modelo interno e internacional del que esos principios formaban parte. Los cambios de orientacin, primero en Venezuela, despus en Brasil y Argentina y, en particular, el hecho de que en esos pases las nuevas administraciones plantearan distintos grados de alejamiento respecto a los principios liberales, previamente vigentes, en los modelos de desarrollo econmico, jug un importante papel en la negociacin hemisfrica de la poca, explicando, en buena medida, las posturas encontradas que se hicieron, finalmente, evidentes en la reunin presidencial de Buenos Aires. En este vaco operacional, fue adquiriendo fuerza, alternativamente, la negociacin de Tratados de Libre Comercio entre EE.UU. y pases o grupos de pases de la regin. Si bien la puesta en marcha del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) acompa al arranque de los trabajos preparatorios del ALCA, es notorio que durante los aos 2003 y 2004, mientras el proceso del ALCA estaba paralizado, EE.UU. avanz en la estructuracin de una red de tratados comerciales bilaterales. Ese avance del gobierno estadounidense, en la negociacin y firma de tratados de libre comercio, se ha constituido en un rasgo central del escenario regional, reemplazando al ALCA, como eje de la estrategia
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hemisfrica de ese pas, y trasladando, hacia esos tratados, una buena parte de las interrogantes que antes se centraban en el ALCA, referidas a sus consecuencias sobre la integracin de Amrica Latina 47. La ALBA, por su parte, al deteriorarse las posibilidades de consolidacin del ALCA, ampli su espacio de operacin con la emergencia de nuevos proyectos socio-polticos en la regin, especialmente en Bolivia, Ecuador y Nicaragua, que se agregaron al espacio ya conformado, aunque no formalizado, con Cuba, Brasil y Argentina. Este esquema defini, desde su inicio, un nfasis mayor en las dediciones polticas, de manera tal que fue visto como una agrupacin de estados, articulados por similares visiones ideolgicas 48. La ALBA tuvo su origen en los planteos integracionistas del presidente venezolano Hugo Chvez, que impuls una nueva orientacin a los procesos integracionistas y plante esta visin, inicialmente, en la Tercera Cumbre de la Asociacin de Estados del Caribe, realizada en la Isla de Margarita, a fines del ao 2001.La puesta en marcha de este esquema puede ubicarse en el ao 2004, al suscribirse en La Habana el acuerdo entre Venezuela y Cuba para la aplicacin de esta iniciativa. Algn tiempo antes, el presidente Chvez planteaba en la reunin presidencial de ALADI celebrada en Montevideo, en el 2003, su visin conceptual de la ALBA, que resuma en el siguiente ideario: 47
promover la lucha contra la pobreza preservar la autonoma e identidad latinoamericana promover la transferencia de tecnologa y la asistencia tcnica preservar la formacin de recursos humanos priorizar las empresas nacionales como proveedoras de los entes pblicos enfrentar el abuso de monopolios y oligopolios preservando una sana competencia otorgar un trato especial y diferenciado a economas desiguales para abrir oportunidades a los ms dbiles apoyar procesos de amplia participacin social asumir que los derechos econmicos, sociales, culturales y civiles son interdependientes, indivisibles e irrenunciables
Para una visin del ALCA, a partir de la perspectiva del ALBA, ver Rafael Correa, Construyendo el ALBA, Ediciones del Parlamento Latinoamericano, Caracas. 48 Instituto de Altos Estudios Diplomticos, Pedro Gual, Rev. Poltica Exterior y Soberana, Enero-Marzo 2006, Entrevista al Canciller Al Rodrguez, Caracas.
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- establecer que los intereses comerciales o de los inversionistas no pueden tener supremaca sobre los derechos humanos y la soberana de los estados 49. Tal como seala Rafael Correa Flores, miembro venezolano del Parlamento Latinoamericano y compilador del texto "Construyendo el ALBA", esta entidad se defini, en gran medida, como una alternativa latinoamericana frente al ALCA: "el ALBA que naci inicialmente como una reaccin al ALCA y, proponiendo, con una orientacin comercial alternativa, se ha desarrollado ampliamente y abarca conceptos de orientacin social, poltica, econmica, ambientalista y cultural, y se ha transformado en una bandera latino americanista..." 50. Aunque su estructura institucional es muy fluida, la ALBA, se define como una iniciativa de integracin, bsicamente, poltica, que abarca espacios comerciales, financieros, energticos, de infraestructura y de cooperacin. De esta manera, por ejemplo, ha incorporado las iniciativas de Petrosur y Petroamrica, junto al proyecto del Banco de Desarrollo del Sur, el Fondo Latinoamericano de Reservas o la Carta Social de las Amricas, como instrumentos de concrecin del proyecto. La VII Cumbre de presidentes de este bloque, que se efectu en Octubre de 2009 en Cochabamba, mostr, como rasgo sobresaliente, la doble participacin, estatal y social, que pretende implementar este esquema integracionista, del cual forman parte slo tres pases de Sudamrica (Bolivia, Ecuador y Venezuela), junto a dos pases centroamericanos (Honduras y Nicaragua) y cuatro del Caribe (Antigua y Barbuda, Cuba, Dominica y San Vicente y las Granadinas). Debe indicarse que la representacin ciudadana, expuesta en dicho evento, no implic a entidades parlamentarias sino que se ejerci, directamente, por organizaciones sociales de los pases participantes, agrupadas en los Consejos de Movimientos Sociales, cuya primera Cumbre se efectu precisamente en la reunin de Cochabamba. La ALBA, que se combina conceptualmente con un Tratado de Comercio de los Pueblos (TCP), ha institucionalizado los Encuentros de Complementariedad Productiva como mecanismos de fomento al intercambio comercial, que pueden incluir ruedas de negocios y ferias o exposiciones de productos.
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El ALBA en el Mensaje del Presidente de la Repblica Bolivariana de Venezuela Hugo Chvez Fras, en Construyendo el ALBA, Rafael Correa Compilador, Parlamento Latinoamericano, Caracas. 50 Rafael Correa, p.cit., pp. 33-37.
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En trminos institucionales, la ALBA cuenta, para encarar esta dimensin integracionista, con el Consejo Ministerial de Complementariedad Econmica, en tanto que ha puesto en marcha el Consejo Poltico para abordar la orientacin del proceso, sujeto a las Cumbres presidenciales. IV. LAS ESTRUCTURAS DE LOS ESQUEMAS DE INTEGRACION: AMPLITUD ORGANIZATIVA
Y DIVERSIDAD INSTITUCIONAL
Acompaando al crecimiento de los intercambios comerciales, la profundizacin de la institucionalidad poltica, en los esquemas de integracin regional, es una lnea tendencial en estos procesos, igualmente quebrada, en algunos momentos, por los frenos estatales a iniciativas que tuvieran un contenido supranacional o que se opusieran, en algn sentido, a las cambiantes orientaciones sobre los modelos de desarrollo que sustentaban los estados nacionales. El marco institucional construido, en esta evolucin, ha ido adquiriendo mayor complejidad y amplitud, al tiempo que se ha consolidado en estructuras diversas, correspondientes a los esquemas de integracin vigentes en la regin, especialmente en los casos de la Comunidad Andina y el Mercosur. En el caso de la CAN, la dimensin poltica tuvo un gran dinamismo, impulsando la profundizacin del proceso, pese a las difciles situaciones que se produjeron con, primero, el distanciamiento y, luego, con la salida de Venezuela de ese esquema. En ese sentido, como resalta el Consultor del SELA, Jaime Estay, lo ms representativo de su evolucin reciente fue el impulso a una nueva orientacin estratgica, expresado fundamentalmente en el XIV Consejo Presidencial Andino, celebrado en el recinto de Quirama (Colombia, 2003), en que se formul la "Declaracin de Quirama" y se puso en marcha un conjunto de acciones decisivas para la creacin, consolidacin y fortalecimiento de las instituciones comunitarias 51. Siguiendo a Estay, este evento contribuy a producir cambios en la estructura y la agenda integracionista que perfilaron los componentes actuales, no econmicos, de ese proceso, tanto en la dimensin propiamente poltica, como en la social, cultural e institucional. Con tal orientacin, en la dimensin poltica se incorporaron (o se han reformulado) temas vinculados a la lucha contra la pobreza y la exclusin social; a la defensa y proteccin de los derechos humanos; al fortalecimiento
51.
Jaime Estay, Consultor, La Integracin y sus Instituciones en Amrica Latina y el Caribe SELA, Caracas.
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de la democracia; la gobernabilidad democrtica; la seguridad y el fomento de la confianza y a la lucha contra el terrorismo. Asimismo, se impuls una Poltica Exterior Comn y se platearon lineamientos para una Agenda de Gobernabilidad en la subregin Andina, una Poltica de Seguridad Comn Andina y una Poltica de Seguridad Alimentaria Subregional, al tiempo que se plantearon avances en la aplicacin del Plan Andino de Lucha contra las Drogas. Correlativamente, en la dimensin social, se decidi dar la mxima prioridad al desarrollo de estrategias que permitieran avanzar en la lucha contra la pobreza y la marginacin, as como dar espacios a la participacin de la sociedad en el proceso integracionista. Desde un punto de vista institucional, los lineamientos de la reunin de Quirama se expresaron en una ampliada estructura institucional. Puede indicarse que con posterioridad a esa reunin, por ejemplo, se concret la creacin del Consejo Andino de Ministros del Desarrollo Social y se estableci el Consejo de Ministros de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Comunidad Andina, al tiempo que se ech a andar la Red Andina de Seguridad Social, se estableci el Observatorio Andino de Drogas, se concret la elaboracin del Programa Andino de Cooperacin y Apoyo a Migrantes, se implement el Programa Andino de Desarrollo Rural y Competitividad Agrcola 52. En tanto, en el MERCOSUR se dio un fuerte avance en materia institucional, a partir de la estrategia de relanzamiento asumida en el ao 2000. En tal sentido, la suscripcin del Protocolo de Olivos en 2002, para la solucin de controversias, constituy un paso importante en el desarrollo de la estructura institucional del proceso integracionista, dadas las constantes desavenencias que se venan presentando, entre los pases miembros de este esquema subregional, ante las diferencias de interpretacin jurdica y la distinta aplicacin que frecuentemente se haca de las Decisiones, Resoluciones y Directivas emanadas de los rganos polticos del MERCOSUR. A su vez, se dio un segundo momento en el mbito de la solucin de controversias con la aprobacin de dicho Protocolo a finales de 2003, culminando el proceso con la entrada en vigor de este instrumento jurdico, as como con la constitucin del Tribunal Permanente de Revisin, que tiene su sede en la ciudad de Asuncin. Otra muestra de la profundizacin y mayor institucionalidad del proceso de integracin subregional, en el MERCOSUR, fue la presentacin, por parte del presidente brasileo, de una propuesta de consolidacin
52.
Para un anlisis de la evolucin, previa a esta coyuntura, ver: Christian Feres y Karina Pacheco, Nuevos Horizontes Andinos, Ed. Nueva Sociedad, RECAL, Caracas.
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denominada Objetivo 2006 ante la XXIV Reunin del Consejo Mercado Comn. En esta propuesta se expresaron cinco vertientes fundamentales sobre las que deba perfilarse el esfuerzo de los actores involucrados en el MERCOSUR, referidas al Programa Poltico, Social y Cultural; al Programa de Unin Aduanera; al Programa de Bases para el Mercado Comn; al Programa de Nueva Integracin y al Programa de Integracin Fronteriza. En esta materia, interesa destacar el avance en materia institucional que se logr con el Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR, que incorpor los temas de la representacin social al proceso integracionista de la subregin. De este modo, una expresin importante, que ilustra la situacin que vive la integracin poltica en Sudamrica, es la estructura institucional que se ha ido desarrollando durante su evolucin, anteriormente reseada, que constituye lo que podra denominarse patrimonio institucional de este proceso. Como se indic, al haber evolucionado la integracin regional, de manera fraccionada y diversa, desde el punto de vista de los esquemas que se constituyeron, esta estructura tiene tambin esa caracterstica pero, en su conjunto, constituye un amplio aparato organizativo por donde fluyen procesos de decisin poltica que involucran a casi todos los estados de la regin y comprometen, de distintos modos, a las sociedades nacionales en procesos conjuntos de desarrollo. Esta estructura poltica-institucional se ha configurado en momentos distintos de la evolucin de la CAN y el MERCOSUR, los dos esquemas que, como se vio, han alcanzado una mayor profundizacin de los nexos y compromisos integracionistas. De esta manera se han constituido, separadamente en ambos casos, los modelos organizativos, la normativa del respectivo acuerdo y sus agendas polticas. Pero, tambin en los dos casos, se ha ido conformando un espacio comn que tiende a ampliarse y cuya convergencia ha posibilitado la aparicin de nuevos actores en el proceso integracionista. Se presentan a continuacin, en una visin descriptiva, las estructuras polticas y organizativas generadas en ambos esquemas, con nfasis en las organizaciones parlamentarias, que expresan en mayor medida el componente poltico de la integracin, con los alcances y limitaciones que actualmente tiene. Debe indicarse que slo se consideran, en este caso, las estructuras ms relevantes para la dimensin poltica 53.
53 La informacin sobre los rasgos de estas estructuras proviene de las Secretaras de la CAN y del MERCOSUR.
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ESTRUCTURA DEL SISTEMA ANDINO Tal como lo indicaba la propia Comunidad Andina, los rganos e instituciones, que actualmente forman parte del Sistema Andino de Integracin, en su mayora, fueron creados en los diez primeros aos del proceso. Al entrar en vigencia el Protocolo de Trujillo, en 1997, la institucionalidad andina adquiri su estructura actual, enriquecida, posteriormente, en eventos fundamentales como la mencionada reunin de Quirama. Actualmente, los rganos e instituciones de este esquema estn articulados en el Sistema Andino de Integracin (SAI) y la conduccin del proceso est, ahora, a cargo del Consejo Presidencial Andino y el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores -instancias polticas- y ya no, solamente, de la Comisin de Instancia Comercial, como ocurra en la etapa inicial. La Secretara General no slo tiene las atribuciones de apoyo tcnico, de la antigua Junta del Acuerdo de Cartagena, sino tambin ejecutivas, como puede observarse en el siguiente esquema: Consejo Presidencial Andino
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Como se indic, en el ms alto nivel de decisiones, luego del Consejo Presidencial, se encuentra el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores. Es el rgano de direccin poltica, integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores de los Pases Miembros, encargado de asegurar la consecucin de los objetivos del proceso de la integracin subregional y de formular y ejecutar la poltica exterior de la Comunidad Andina 54. Expresa su voluntad mediante Declaraciones y Decisiones. Las Declaraciones son manifestaciones de carcter no vinculante. Las Decisiones son normas jurdicas que se rigen por lo establecido en el tratado de Creacin del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena. Ambas debern ser adoptadas por consenso de los Integrantes. Debe indicarse que el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores est presidido por el Ministro de Relaciones Exteriores del pas que est a cargo de la presidencia del Consejo Presidencial Andino. Corresponde a este Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores: a) Formular la poltica exterior de los Pases Miembros, en los asuntos que sean de inters subregional, as como orientar y coordinar la accin externa de los diversos rganos e instituciones del Sistema Andino de Integracin; b) Formular, ejecutar y evaluar, en coordinacin con la Comisin, la poltica general del proceso de integracin subregional andina; c) Dar cumplimiento a las directrices que emanan del Consejo Presidencial Andino y velar por la ejecucin de aqullas que estn dirigidas a los otros rganos e instituciones del Sistema Andino de Integracin; d) Suscribir Convenios y Acuerdos con terceros pases o grupos de pases o con organismos internacionales sobre temas globales de poltica exterior y de cooperacin; e) Coordinar la posicin conjunta, de los pases miembros, en foros y negociaciones internacionales, en los mbitos de su competencia; f) Representar a la Comunidad Andina en los asuntos y actos de inters comn, dentro del marco de su competencia, de conformidad con las normas y objetivos del Acuerdo; g) Recomendar o adoptar medidas que aseguren la consecucin de los fines y objetivos del Acuerdo de Cartagena, en el mbito de su competencia;
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Edgard Moncayo, Las Relaciones Externas de la Comunidad Andina, Sec. Gral. de la CAN, Lima.
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h) Velar por el cumplimiento armnico de las obligaciones derivadas del presente Acuerdo y del Tratado de Montevideo de 1980; i) Aprobar y modificar su propio reglamento; j) Aprobar el Reglamento de la Secretara General y sus modificaciones, a propuesta de la Comisin; y, k) Conocer y resolver todos los dems asuntos de inters comn, en el mbito de su competencia. Si bien el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores no form parte de la estructura institucional de la CAN, hasta la entrada en vigencia del Protocolo de Trujillo, ya exista desde 1979. En efecto, en la reunin de Cancilleres efectuada en Lima, el 12 de noviembre de 1979, se firm su instrumento constitutivo. Su primera reunin se celebr, entre el 13 y 14 de enero de 1980, en nuestro pas, donde se firm la Declaracin de Santa Cruz sobre el Sistema Democrtico. Por otra parte, la Comisin de la CAN es el rgano normativo del Sistema Andino de Integracin, compuesto por un representante plenipotenciario de cada uno de los pases miembros, cuya capacidad legislativa, expresada en la adopcin de Decisiones, la comparte ahora con el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores. A solicitud de uno de los pases miembros o de la Secretara General, el Presidente de la Comisin est facultado para convocar a una Comisin Ampliada, con el fin de tratar asuntos de carcter sectorial, considerar normas para hacer posible la coordinacin de los planes de desarrollo y la armonizacin de las polticas econmicas de los pases miembros, as como para conocer y resolver todos los dems asuntos de inters comn. La Comisin formula, ejecuta y evala la poltica de integracin subregional andina, en materia de comercio e inversiones; adopta las medidas necesarias para el logro de los objetivos del Acuerdo de Cartagena, as como para el cumplimiento de las directrices del Consejo Presidencial Andino; y coordina la posicin conjunta de los pases miembros, en foros y negociaciones internacionales, en el mbito de su competencia. La Secretara General de la CAN, con sede permanente en Lima, es el rgano ejecutivo de la Comunidad Andina que, a partir del 1 de agosto de 1997, asumi entre otras, las atribuciones de la junta del Acuerdo de Cartagena. Est dirigida por un Secretario General, elegido en consenso por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, en reunin ampliada con la Comisin.
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La Secretara General tiene capacidad propositiva, por cuanto est facultada a formular Propuestas de Decisin al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y a la Comisin, as como iniciativas y sugerencias a la reunin ampliada del citado Consejo, para facilitar o acelerar el cumplimiento del Acuerdo de Cartagena. Son sus funciones, tambin, administrar el proceso de integracin subregional; resolver asuntos sometidos a su consideracin; velar por el cumplimiento de los compromisos comunitarios; mantener vnculos permanentes con los pases miembros y trabajar con los rganos ejecutivos de las dems organizaciones regionales de integracin y cooperacin. El desarrollo normativo gener, tempranamente en la CAN, el Tribunal de Justicia que es el rgano jurisdiccional de la Comunidad Andina, integrado por cuatro Magistrados representantes de cada uno de los Pases Miembros, con competencia territorial en los cuatro pases y con sede permanente en Quito. El tribunal controla la legalidad de las normas comunitarias, mediante la accin de nulidad; interpreta las normas que conforman el Ordenamiento Jurdico de la Comunidad Andina, para asegurar la aplicacin uniforme de stas, en el territorio de los Pases Miembros; y dirime las controversias. Mediante el Protocolo Modificatorio del Tratado de Creacin del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, aprobado en mayo de 1996, que entr en vigencia en agosto de 1999, se asignan a este rgano del SAI nuevas competencias, entre ellas el Recurso por Omisin o Inactividad, la Funcin Arbitral y la de Jurisdiccin Laboral. Su nuevo Estatuto, que actualiza y precisa los procedimientos que se desarrollaron ante ese tribunal, fue aprobado el 22 de junio de 2001 por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores. En la evolucin de la CAN, como se vio, se fueron creando una multiplicidad de organismos, muchos de los cuales operan en el mbito poltico y social de la integracin regional. Entre ellos cabe mencionar los siguientes: El Organismo Andino de Salud -Convenio Hiplito Unanue-, con sede en Lima, que coordina y apoya los esfuerzos que realizan los pases miembros para mejorar la salud de sus pueblos. Su horizonte est trazado por la construccin de la Agenda Social Andina, cuyo
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componente de salud es bsico y cuya accin en la integracin de los pueblos de la subregin es cada vez ms decisiva. El Convenio Simn Rodrguez, que es un foro de debate, participacin y coordinacin en los temas socio-laborales de la integracin. Est conformado, de manera paritaria, por representantes de los estados miembros, los trabajadores organizados y los gremios de empleadores. El Convenio Andrs Bello, en materia educativa y con sede en Bogot, ya no forma parte del SAI pues, adems de los pases andinos, pertenecen a ste Chile, Cuba, Espaa, Mxico, Panam, Paraguay y Venezuela. Mantiene, sin embargo, estrechos vnculos de coordinacin con la CAN, en virtud de lo cual brinda apoyo tcnico al Consejo Andino de Ministros de Educacin y Responsables de Polticas Culturales. Su mbito de accin es la educacin, la cultura, la ciencia y la tecnologa. La Corporacin Andina de Fomento (CAF) es una institucin financiera que promueve el desarrollo sostenible y la integracin regional. Su rol ha sido fundamental, al proveer recursos financieros de gran importancia para grandes obras pblicas e iniciativas privadas en todos los pases de la subregin. Su sede est en Caracas y su presidente ejecutivo, en los ltimos diez aos, es el economista boliviano Enrique Garca. El Consejo Latinoamericano de Reservas (FLR) es tambin una institucin financiera, cuyo fin es contribuir a cubrir los compromisos financieros internacionales adquiridos por los pases miembros. El Consejo Consultivo Laboral Andino (CCLA) rene a los delegados elegidos por las organizaciones representativas de los trabajadores de cada uno de los pases miembros. Ellos se encargan de hacer or su opinin sobre los programas o actividades del proceso de integracin subregional que sean de inters para el sector laboral. El Consejo Consultivo Empresarial Andino (CCEA) rene a los delegados elegidos por las organizaciones empresariales representativas de cada uno de los pases miembros. Al igual que sucede con el de los trabajadores, emite su opinin sobre los programas o actividades del proceso de integracin subregional que sean de su inters.
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La Universidad Andina Simn Bolvar (UASB), creada por el Parlamento Andino en 1985, tiene su sede matriz en nuestro pas, en la ciudad de Sucre y sedes acadmicas o programas en Quito, La Paz y Bogot. Su Rector es el Ex Vicepresidente boliviano Julio Garrett Ailln quien, tambin, fuese Presidente del Parlamento Andino. La Universidad se dedica a la investigacin, la enseanza, la formacin postuniversitaria y la prestacin de servicios acadmicos. La sede ecuatoriana de la UASB es en este momento la que cuenta con el mayor nmero de facultades, programas y estudiantes. Debe indicarse que la Comunidad Andina es el nico esquema de integracin en el Hemisferio en que sus leyes (Decisiones) son de aplicacin inmediata y efecto directo, prevaleciendo sobre las normas nacionales. La normativa andina tiene, entre sus propsitos, garantizar la seguridad jurdica, que requieren los agentes econmicos y sociales, y brindar a los objetivos de la integracin una estabilidad de largo aliento, por encima de las coyunturas nacionales. El tribunal Andino de Justicia y la Secretara General controlan la legalidad de los actos comunitarios y el cumplimiento de las normas y medidas adoptadas por los rganos responsables del proceso de integracin. Estructura organizativa del Mercosur Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay suscribieron, el 26 de marzo de 1991, el Tratado de Asuncin, creando el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) que es, junto a la CAN, la entidad subregional de integracin ms importante de Sudamrica. Como sealan sus documentos oficiales, representa, por sobre todo, un Acuerdo Poltico. A partir de este Acuerdo, los conceptos de confiabilidad, armona, razonabilidad y previsibilidad son parte de la conceptualizacin asumida por el esquema. En este marco, la denominada red de seguridad poltica del MERCOSUR, genera las reglas de juego necesarias para que se desarrollen plenamente las interrelaciones econmicas y comerciales, fundamentalmente, en un mbito de normalidad democrtica. En este contexto, los cuatro Estados Partes del MERCOSUR, junto a Bolivia y Chile, han constituido el Mecanismo de Consulta y Concertacin Poltica en el que se consensuan posiciones comunes, en materias de
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alcance regional, que superan lo estrictamente econmico y comercial. En tal lgica, en ocasin de la X Reunin del Consejo del Mercado Comn realizada en1996, se suscribi la Declaracin Presidencial sobre Compromiso Democrtico en el MERCOSUR, as como el Protocolo de Adhesin de Bolivia y Chile a dicha Declaracin, instrumento que traduce la plena vigencia de las instituciones democrticas, como condicin bsica para la existencia y el desarrollo del esquema, igual que en el caso de la CAN. Ratificando esta orientacin, en la Reunin del Consejo del Mercado Comn de julio de 1998, los presidentes de los pases miembros del MERCOSUR, adems de Bolivia y Chile, suscribieron el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrtico, por medio del cual los seis pases establecen que la vigencia de las instituciones democrticas es condicin indispensable para el desarrollo de los procesos de integracin y que toda alteracin del orden democrtico constituye un obstculo inaceptable para la continuidad del proceso de integracin regional. En la misma lnea poltica, se suscribi la Declaracin Poltica del MERCOSUR, Bolivia y Chile como zona de Paz a travs de la cual los seis pases manifiestan que la paz constituye un elemento esencial para la continuidad y el desarrollo del proceso de integracin regional. En ese sentido, los seis gobiernos acuerdan, entre otros puntos, fortalecer los mecanismos de consulta y cooperacin, sobre temas de seguridad y defensa, y realizar esfuerzos conjuntos en los foros pertinentes para avanzar en la consolidacin de acuerdos internacionales orientados a lograr el objetivo del desarme nuclear y la no proliferacin de armas nucleares 55. Como se sabe, el MERCOSUR se constituy con una disposicin favorable a la inversin externa, a diferencia de otros esquemas regionales, como el Grupo Andino en su fase inicial. De este modo, la captacin de las inversiones es un objetivo importante. En un escenario internacional competitivo, en el cual los pases se esfuerzan en brindar atractivos a los inversores, la conformacin de la unin aduanera es una ventaja comparativa fundamental. Aun con todas las dificultades, derivadas del difcil escenario econmico internacional y de los inconvenientes resultantes
55 Para una visin evolutiva, ver: Ramiro Oras, Coordinacin de Polticas Exteriores en el espacio Sudamericano,
en Coordinacin de Polticas Exteriores y Democracia de Cumbres, UDAPEX-CAF, La Paz.
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de los procesos de reestructuracin de las economas internas, el MERCOSUR ha sido uno de los principales receptores de inversin extranjera directa, en la regin. En el ao 2000, los pases del MERCOSUR decidieron encarar una nueva etapa en el proceso de integracin regional, la que se denomin relanzamiento del MERCOSUR y tuvo como objetivo fundamental el reforzamiento de la Unin Aduanera, tanto a nivel intracomunitario como en el relacionamiento externo. En la evolucin del esquema, la institucionalidad del MERCOSUR ha generado, sobre todo en una lgica intergubernamental, estructuras polticas que regulan con flexibilidad su operacin y que incluyen segmentos especficamente dedicados al tratamiento de temticas de la dimensin poltica, cual es el caso de los Fondos y el Parlamento. Esto puede observarse en el esquema organizativo siguiente:
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Agricultura Familiar en el MERCOSUR (REAF) Autoridades Cinematogrficas y Audiovisuales de MERCOSUR (RECAM) Autoridades de aplicacin en materia de Drogas, Prevencin de su uso indebido y recuperacin de drogodependientes (RED). Ciencia y tecnologa (RECyT) Comunicacin social (RECS) Cooperativas (REC) Defensores Pblicos Oficiales del MERCOSUR (REDPQ) Infraestructura de la Integracin (REII) Juventud (REJ) Mujer (REM)* Ministerio pblicos del MERCOSUR (REMPM) Organismos Gubernamentales de Control Interno (REOGGI)* Promocin Comercial Conjunta del MERCOSUR (REPCCM) Turismo (RET) Entidades Gubernamentales para Nacionales Residentes en el Exterior
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V. LOS PARLAMENTOS REGIONALES: UNA TAREA INCONCLUSA Siguiendo esta evolucin, los principales esquemas integracionistas de la regin han debido encarar los temas de la representacin y participacin ciudadanas a travs de la conformacin de instancias parlamentarias, de modo tal que un componente central de la dimensin poltica de la integracin Sudamericana, est constituido por los Parlamentos Regionales, fundamentalmente el Parlamento Latinoamericano, el Andino, el Parlamento del MERCOSUR, el Amaznico y el naciente Parlamento de UNASUR, cuya sede, como se sabe, est en nuestro pas, en el Departamento de Cochabamba. Si bien, en la regin operan otras entidades parlamentarias importantes de carcter internacional, como el Parlamento Indgena y el Parlamento Amaznico, slo las primeras fueron gestadas y se han desarrollado al interior de los esquemas de integracin regional o en relacin a los mismos. En tal sentido, la gestacin del Parlamento Latinoamericano (Parlatino) es producto del movimiento parlamentario a escala continental, y mundial, y est muy ligada al desarrollo de tendencias polticas internacionales. Por otra parte, el Parlamento Indgena recogi y activ los logros de representacin parlamentaria de los pueblos indgenas, en varios pases de la regin, siendo ambas entidades, en todo caso, elementos relevantes para una posible estructura parlamentaria sudamericana. Al constituirse, los Parlamentos Andino y del MERCOSUR, en la dimensin de representacin ciudadana en ambos esquemas de integracin, su evolucin ha estado profundamente ligada a las variaciones de estos procesos. De este modo, por ejemplo, al retirarse recientemente Venezuela de la CAN, un efecto inmediato fue el retiro de su representacin en el Parlamento Andino, la que, por lo dems, haba sido electa en forma directa. Estas estructuras parlamentarias estn actualmente limitadas en su capacidad de legislar, lo que, sin embargo, no les resta importancia en su potencial de expresar la visin ciudadana sobre la marcha del proceso integracionista, por una parte, y articular, por la otra, las propuestas nacionales de avance en los temas centrales de la integracin regional. En tal perspectiva, estos parlamentos tienen una lgica de estructuracin y operacin que manifiestan una concepcin intergubernamental coherente, en general, con aquella lgica dominante en las estructuras institucionales del espacio ejecutivo de los esquemas de integracin regional.
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ste es un rasgo relevante de la operacin de estos parlamentos, en los que, si bien se establecen ligazones entre corrientes polticas similares, mas all de las fronteras nacionales, las vinculaciones de los diferentes grupos parlamentarios nacionales guardan una relacin ms intensa y eficaz, con las respectivas posiciones de sus estados, que con los rganos de decisin comunitarios, tanto en la CAN como en el MERCOSUR. Obviamente, en esta lgica, la representatividad de los Parlamentos regionales es una suma de la representacin de las posiciones nacionales, lo cual, sin embargo, es un paso hacia formas de representacin ciudadana directa y ampliada, como ocurre, por ejemplo, en la Unin Europea. Desde este punto de vista, los Parlamentos regionales, si bien no generan decisiones vinculantes para el conjunto de los sistemas de integracin o los pases que los componen, son foros importantes que registran orientaciones frente a los temas centrales de la integracin, de parte de los partidos u organizaciones que tienen representacin parlamentaria nacional y posibilitan la visibilidad de tendencias regionales. El hecho de que los Parlamentos regionales tengan una estructura, de tratamiento temtico, similar a las Comisiones de los parlamentos nacionales, facilita esta funcin. Por otra parte, los requerimientos de representacin plural, de mayoras y minoras, que estn vigentes en algunas de estas entidades parlamentarias -por ejemplo, el Parlamento Latinoamericano- fortalecen la esencia democrtica del parlamentarismo, a escala ampliada. De este modo, si la propia existencia de estos parlamentos es una declaracin explcita de compromiso democrtico para los esquemas de integracin de los que son parte, su prctica, ajustada a normas de ese ordenamiento, refuerza su importancia poltica para los sistemas de integracin, al recoger tendencias diversas en una estructura plural. A partir de esta condicin, es ciertamente posible pensar que, a futuro, las grandes tendencias de pensamiento poltico y de organizacin social, en la regin, puedan verse articuladas, a escala continental, y representadas en los parlamentos regionales, como es actualmente el caso de la Unin Europea. Mientras tanto, los temas de la representacin ciudadana y de la participacin de los pueblos en los procesos de integracin regional son, todava, materias de anlisis y debate y, por tanto, constituyen una tarea por completar en los esquemas integracionistas.
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Si bien, las estructuras institucionales del Parlamento Latinoamericano, el Parlamento Andino y la base del Parlamento del MERCOSUR tienen conceptualizaciones similares, sus rganos son diferenciados, como producto de distintos procesos de evolucin. Por tal razn, resulta importante mostrar los rasgos ms relevantes de dichas estructuras. Estructura Global Del Parlamento Latinoamericano En diciembre de 1964, en la ciudad de Lima, se dio el punto de partida del Parlamento Latinoamericano (PARLATINO), en una asamblea que tuvo carcter constitutivo y a la que asistieron parlamentarios de todos los pases de la regin y de todas las tendencias polticas. Su orientacin asumi con fuerza el ideal integracionista que, en Sudamrica, estaba institucionalmente presente, desde cuatro aos antes, a travs de la ALALC y su propsito, en tal sentido, es la integracin de Amrica Latina y el Caribe en una Comunidad Latinoamericana de Naciones 56. Este Parlamento se define como un organismo regional, permanente y unicameral, integrado por los parlamentos nacionales de Amrica Latina que hubieran sido elegidos democrticamente, mediante voto popular. Est integrado por 22 parlamentos pertenecientes a Antillas Neerlandesas, Argentina, Aruba, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Surinam, Uruguay y Venezuela. Su sede es la ciudad de San Paulo 57. Sus principios incluyen la defensa de la democracia, la integracin latinoamericana, la no intervencin, la autodeterminacin de los pueblos, la pluralidad poltica e ideolgica, la igualdad jurdica de los estados, la solucin pacfica, justa y negociada de las controversias internacionales y la prevalencia de los principios del derecho internacional. Adems de su compromiso genrico, con la integracin regional, sus propsitos primordiales son:
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Secretara General de la CAN, La Integracin Poltica de la CAN. Instrumentos y Normas, pp. 77-87. Rafael Correa Flores Qu es el Parlamento Latinoamericano? En Construyendo el ALBA, Parlamento Latinoamericano, Caracas. Tambin, para una visin amplia de ese Parlamento, Andrs Townsend Patria Grande: Pueblo Parlamento e Integracin, Diselpesa Ed., Lima.
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fomentar el desarrollo integral, econmico y social de la comunidad latinoamericana, defender la plena vigencia de la libertad, la justicia social, la independencia econmica y el ejercicio de la democracia representativa, luchar contra el neocolonialismo, racismo y toda otra clase de discriminacin en Amrica Latina, estudiar, debatir y formular alternativas de solucin, a los problemas sociales, econmicos, culturales y de poltica exterior de la comunidad latinoamericana, contribuir a la afirmacin de la paz, la seguridad y el orden jurdico internacionales, canalizar y apoyar las exigencias de los pueblos de Amrica Latina en el mbito internacional, propugnar, por todos los medios posibles, el fortalecimiento de los parlamentos de Amrica Latina, Apoyar la constitucin y fortalecimiento de parlamentos subregionales, de Amrica Latina, que coincidan con el Parlamento en sus principios y propsitos. Organizacin Y Funcionamiento Los rganos funcionales del Parlamento Latinoamericano posibilitan una amplia participacin de los miembros de los distintos parlamentos nacionales y un equilibrio geogrfico en esa representacin. Ellos son la Asamblea, la Junta Directiva, el Consejo Consultivo, la Secretara General y las Comisiones Permanentes. La Asamblea Es el rgano supremo del Parlamento Latinoamericano. Se integra con las delegaciones nacionales que acredite cada uno de los parlamentos miembros, que estn compuestos por un nmero mximo de 12 miembros, representando, proporcionalmente, a los partidos polticos o grupos actuantes en su seno. La asamblea se rene cada dos aos, de manera ordinaria, en su sede permanente. La Junta Directiva Es la mxima autoridad cuando no sesiona la Asamblea. Est integrada por un Presidente, un Presidente alterno, un Secretario General, un
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Secretario General alterno, un Secretario de Comisiones, un Secretario de Relaciones Interparlamentarias y un Secretario de Relaciones Interinstitucionales, todos ellos elegidos por la Asamblea. Adems se incluyen tantos Vicepresidentes como Congresos miembros estn acreditados. El Presidente del Consejo Consultivo es miembro de la Junta Directiva, slo con derecho a voz, y representar al Parlamento en las misiones que le sean especialmente encomendadas. La Junta se reunir ordinariamente, al menos, dos veces al ao, por iniciativa del Presidente y, extraordinariamente, por solicitud de un tercio de sus miembros como mnimo. El Consejo Consultivo Es el rgano especializado de la organizacin. Tiene funciones de asesora poltica y legislativa. Est integrado por 11 parlamentarios o ex parlamentarios propuestos por la Junta Directiva a la Asamblea y ratificados por sta. Se rene una vez al ao, convocado por su Presidente o por la Junta Directiva del PARLATINO. La Secretara General Es el rgano permanente de articulacin, coordinacin y supervisin del Palatino. Comunica a los parlamentos miembros la convocatoria a las diferentes reuniones; asesora a la Junta Directiva en la preparacin de la Agenda de la asamblea y en la elaboracin de los documentos de trabajo; edita y difunde los acuerdos, recomendaciones o declaraciones adoptadas, ejecuta el presupuesto y rinde cuentas ante la Asamblea. Por otra parte, dispone de personal administrativo, permanente o eventual, para el funcionamiento del Parlamento, que est autorizado por la Junta Directiva. Las Comisiones Permanentes Luego de variaciones en distintos momentos de su evolucin, el PARLATINO cuenta con 13 Comisiones, destinadas a tratar temas vinculados a aspectos fundamentales de la vida social en la regin, en los mbitos polticos, sociales, culturales, institucionales y del desarrollo econmico.
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Estas Comisiones son: Asuntos Polticos, municipales y de la integracin Asuntos econmicos, deuda externa y desarrollo regional Educacin, cultura, ciencia, tecnologa y comunicacin Salud Equidad de gnero, niez y juventud Seguridad ciudadana, combate y prevencin del narcotrfico, terrorismo y crimen organizado Derechos humanos, justicia y polticas carcelarias Servicios pblicos, defensa del usuario y del consumidor Agricultura, ganadera y pesca Asuntos de pueblos indgenas y etnias Energa y minas Medio ambiente y turismo Asuntos laborales, previsin social y asuntos jurdicos
Estructura General Del Parlamento Andino El Parlamento Andino es el rgano deliberante y de control de la Comunidad ANDINA. Fue creado el 25 de octubre de 1979 en La Paz, a travs del Tratado Constitutivo, suscrito por los cancilleres de Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela, y entr en vigencia en enero de 1984 58. Como se indic, aunque tiene una estructura similar a la de los Parlamentos nacionales, su misin no es legislar sino brindar consejos y dar su opinin sobre temas relevantes 59. Los parlamentarios andinos, hasta 1996, eran electos por los congresos nacionales de sus pases miembros, de manera similar al PARLATINO. Segn el Protocolo de Trujillo, aprobado el 10 de marzo de 1996, sus representantes son ahora elegidos por los respectivos pases integrantes de la Comunidad Andina, tericamente, por un perodo de 5 aos, en forma directa; lo cual ocurre efectivamente en Colombia, Ecuador y Per. Bolivia enva una representacin especial de su Parlamento. Se compone de 5 miembros por cada pas integrante, lo cual da un total de 25 parlamentarios. Despus del retiro de Venezuela, la cantidad de parlamentarios se redujo a 20.
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La informacin sobre los Parlamentos de la CAN y del MERCOSUR proviene de sus correspondientes Secretaras. 59 Secretara General de la CAN, La Integracin poltica de la CAN Instrumentos y Normas, Lima.
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El Parlamento Andino defini sus objetivos de la siguiente manera: Promover y orientar el proceso de integracin andino, en coordinacin con otros rganos del Sistema Andino de Integracin. Sustentar, en la subregin andina, el pleno imperio de la paz, la libertad, la justicia social, la democracia y el derecho a la libre autodeterminacin de los pueblos. Velar por el respeto de los derechos humanos y la calidad de vida de la poblacin andina, en el marco de los objetivos e instrumentos de la integracin subregional y de la comunidad internacional, en esta materia. Incentivar la participacin de los pueblos, como principales actores del proceso de integracin, procurando las mayores bases de legitimidad democrtica de sus representantes. Impulsar el desarrollo de la conciencia comunitaria y la identidad sociocultural andina, mediante la amplia difusin de los principios y propsitos del Sistema Andino de Integracin. Promover la armonizacin y el desarrollo legislativo comunitario, entre los pases miembros de la Comunidad Andina. Contribuir al proceso de integracin latinoamericana, como uno de los instrumentos fundamentales para el desarrollo sustentable y armnico de la regin. Como ocurre en el caso de los parlamentos nacionales, la Asamblea es el rgano mximo de conduccin y decisin del Parlamento Andino. Est constituida por los 20 parlamentarios, que son Representantes de los 4 Pases Miembros, y tiene competencia, para conocer y decidir, en todos los aspectos vinculados al cumplimiento de los objetivos y al ejercicio de las atribuciones del Parlamento Andino. La Asamblea expresa su voluntad mediante Decisiones, Acuerdos, Declaraciones y Recomendaciones, que son aprobadas por la mayora absoluta de sus miembros. Por su parte, la Mesa Directiva es el rgano de ejecucin del Parlamento Andino. Est integrada por un Presidente, cuatro Vicepresidentes, de nacionalidades diferentes entre s y respecto al Presidente, y el Secretario General Ejecutivo, con derecho a voz.
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Son funciones de la Mesa Directiva: Dirigir, coordinar y velar el cumplimiento de las actividades y labores de los diferentes rganos del Parlamento Andino. Asegurar el eficiente funcionamiento de las Comisiones, promoviendo el desarrollo permanente de sus trabajos y efectuando la adecuada coordinacin y el seguimiento de sus actividades. Establecer mecanismos que permitan la informacin y el seguimiento de los rganos del Sistema Andino de Integracin. Aprobar el Proyecto Anual de Presupuesto del Parlamento Andino, previo informe tcnico de la Comisin IV. Presentar a la Asamblea General, para su aprobacin, el Proyecto definitivo del Presupuesto. Presentar a la Asamblea General, para su aprobacin, el informe de cuentas, correspondiente a la ejecucin presupuestal del ao anterior inmediato. Coordinar las propuestas, originadas en el Parlamento Andino y dirigirlas a los pases miembros y a los rganos del Sistema Andino de Integracin, relativas a la armonizacin de las legislaciones nacionales y al desarrollo del ordenamiento jurdico Andino. Evaluar el desempeo de la Secretara General y proponer el nombre del Secretario General a consideracin de la Asamblea, para su aprobacin. Determinar el lugar y fecha para la realizacin de las sesiones de la Asamblea General y aprobar su agenda. Representar al Parlamento Andino en sus relaciones con los dems rganos del Sistema Andino de Integracin, con las instituciones de los pases miembros, con los organismos y agencias internacionales y con las instituciones y autoridades de terceros pases. Elaborar una agenda anual de actividades, la misma que debe ser aprobada por la Asamblea. Nombrar al Secretario Pro-Tmpore, propuesto por la Presidencia. Conocer, en primera instancia, las propuestas de reforma al Reglamento General, presentadas por los miembros del Parlamento Andino, sus Comisiones y la propia Mesa Directiva. Las dems que le permitan cumplir cabalmente con su rol directivo. El Presidente podr convocar a Mesa Directiva ampliada en los siguientes casos:
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a) Con la participacin de los Presidentes de las Comisiones, cuando los temas a tratar sean de carcter general e involucren a las cinco Comisiones; b) Con la participacin de los cinco Miembros integrantes de una de las Comisiones, cuando, a juicio del Presidente, el tema a tratarse en Mesa Directiva le competa especficamente a la Comisin que merezca ser convocada. El Presidente y los Vicepresidentes sern elegidos para un perodo de dos aos, salvo que, durante ese perodo, cese la representacin parlamentara de los miembros de su pas, caso en el cual se proceder a la respectiva eleccin, entre los miembros titulares, de un sustituto de la representacin nacional a la cual corresponda, a efectos de completar el periodo del miembro cesante. Sern vlidos los actos de la Mesa Directiva, en los cuales haya participado l o los miembros sustitutos, en tanto se verifique la eleccin y toma de posesin de la directiva siguiente. El Presidente es el Representante Legal del Parlamento Andino, elegido en forma rotativa, por la Asamblea, de entre los parlamentarios de uno de los Pases Miembros, para un perodo de dos aos. Para su funcionamiento, el Parlamento se ha dotado de cinco Comisiones permanentes y de Comisiones Ad-Hoc, de acuerdo a las necesidades. Las Comisiones Permanentes son los rganos Especializados del Parlamento Andino. Tienen como funciones, analizar, evaluar, proponer y controlar los temas y asuntos que son de su competencia. Los trabajos e informes finales, elaborados por las Comisiones, debern ser puestos a consideracin y aprobacin de la Asamblea, a travs de la Mesa Directiva. Durante el receso de la Asamblea, las Comisiones, a travs de sus Presidentes y en coordinacin con la Mesa Directiva, mantendrn la continuidad de las labores de sus Miembros, los Grupos de Trabajo y, en caso necesario, podrn hacer la convocatoria a Sesiones Especiales en cualquiera de los Pases Miembros. Es obligacin, para todo miembro del Parlamento Andino, formar parte de alguna de las Comisiones Permanentes, pudiendo, tambin, integrar las Comisiones Especiales o Ad-Hoc.
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La Secretara General es el rgano tcnico-administrativo con funciones permanentes en la Oficina Central del Parlamento Andino. Est a cargo de un Secretario General Ejecutivo, nombrado por la Asamblea, a propuesta de la Mesa Directiva. El Secretario General Ejecutivo tiene categora de funcionario internacional y, de conformidad con el Acuerdo Sede, tiene rango de Jefe de Misin Diplomtica. La duracin de su periodo es de dos aos y puede ser reelegido. Percibir su remuneracin directamente del pas que lo postula. Por otra parte, las atribuciones generales del parlamento andino son las siguientes: Participar en la orientacin y promocin del proceso de integracin, con miras a la consolidacin de la integracin latinoamericana. Examinar la marcha del proceso de integracin y el cumplimiento de sus objetivos, requiriendo, para ello, informacin peridica de los rganos e instituciones del Sistema Andino de Integracin. Formular recomendaciones sobre los proyectos de presupuesto anual para los rganos e instituciones del Sistema Andino de Integracin que se constituyen con las contribuciones directas de los pases miembros. Sugerir, a los rganos e instituciones del sistema, las acciones o decisiones que tengan por objeto o efecto la adopcin de modificaciones, ajustes o nuevos lineamientos generales, con relacin a los objetivos programticos y a la estructura institucional del SAI. Participar en la generacin normativa del proceso, mediante sugerencias, de proyectos, normas y temas de inters comn, a los rganos del Sistema, para su incorporacin en el ordenamiento jurdico de la Comunidad Andina. Promover la armonizacin de las legislaciones de los pases miembros Promover relaciones de cooperacin y coordinacin entre los Parlamentos de los pases miembros, los rganos e instituciones del Sistema, as como entre los organismos parlamentarios internacionales de integracin y de cooperacin, de terceros pases. Estructura Parlamentaria del Mercosur En el marco de la institucionalidad orgnica del MERCOSUR, tiene una gran relevancia, en su dimensin poltica, el espacio parlamentario. ste se estableci como una Comisin Parlamentaria conjunta y tiende a operar como el Parlamento de ese esquema de integracin 56. Su desarrollo
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institucional es menor al que evidencia el Parlamento Andino por su breve evolucin histrica. Este Parlamento regional, creado a partir de la Decisin 23/05 del Consejo del Mercado Comn, ha sido concebido como el rgano de representacin de los ciudadanos del MERCOSUR y, por ende, no representar, en el largo plazo, a las estructuras estatales sino a sus pueblos en las materias que le han sido asignadas dentro de su competencia. Tiene su sede en la ciudad de Montevideo. En esa perspectiva, se plantea que sus miembros sern elegidos por sufragio directo, universal y secreto y ser un rgano unicameral y permanente. Sus sesiones tendrn carcter pblico y las decisiones, al interior del mismo, se tomarn por mayoras, que se establecern en el Protocolo y en el Reglamento Interno. Hasta su conformacin definitiva, se prevn dos etapas de transicin, en la cuales la estructura y funcionamiento del parlamento, se irn adaptando hasta perfilar su funcionamiento definitivo. En la primera etapa, la composicin del Parlamento debe ser paritaria, con 18 legisladores por pas y la eleccin de los mismos en forma indirecta, es decir, a travs de los Parlamentos nacionales. Sin embargo, es durante esta etapa que debern elegirse, en forma directa, a los parlamentarios que conformarn el Parlamento del Mercosur para la segunda etapa, en la cual la integracin del Parlamento se basar en un criterio de proporcionalidad atenuada, contemplando las asimetras, poblacionales y de PIB, de cada uno de los pases miembros del MERCOSUR. Se ha planteado que, en un cierto momento de este desarrollo (posiblemente en el ao 2012), se instalara el da del MERCOSUR ciudadano, en el cual se realizaran, simultneamente, en los 4 Estados Parte, las elecciones de los parlamentarios que integraran el Parlamento del Mercosur. En la etapa de la conformacin definitiva, el Parlamento se integrar de acuerdo a un criterio de representatividad ciudadana de proporcionalidad atenuada o simblica. Sus miembros sern electos en forma directa y simultnea, en los 4 pases, y tendrn mandatos nicos e iguales para una legislatura de 4 aos.
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El Parlamento del Mercosur ha sido creado con los siguientes objetivos: 1. Fortalecer y profundizar el proceso de integracin del MERCOSUR, para contribuir a la constitucin de un espacio sudamericano. 2. Promover, en el MERCOSUR, un marco institucional equilibrado y eficaz, que permita crear normas que sean efectivas y que garanticen un clima de seguridad jurdica y previsibilidad. 3. Reflejar el pluralismo y las diversidades de la regin, y contribuir a la democracia, a la participacin, a la representatividad, a la transparencia y a la legitimidad social. 4. Facilitar la cooperacin interparlamentaria que permita avanzar en los objetivos previstos, de armonizacin de las legislaciones nacionales en las reas pertinentes y agilizacin en la incorporacin. Las competencias del Parlamento del MERCOSUR definen la existencia de un nuevo actor institucional que vendr a reforzar y democratizar la estructura institucional del bloque. Dichas competencias son bsicamente de tres tipos: a) polticas y de equilibrio institucional, b) de consulta y participacin en el proceso normativo y de incorporacin, y c) de representatividad y participacin ciudadana. a. Competencias Polticas y de Equilibrio Institucional Efectuar pedidos de informes u opiniones, por escrito, a los rganos decisorios y consultivos del MERCOSUR. Recibir, al iniciar y finalizar cada semestre, a la Presidencia Pro Tempore del MERCOSUR para que presente un informe de actividades previstas y realizadas. Emitir declaraciones, recomendaciones e informes sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integracin. Velar por la preservacin del rgimen democrtico. Invitar, por intermedio de la Presidencia del CMC, a representantes de los rganos del Mercosur, para informar o evaluar el desarrollo del proceso de integracin. b. Competencias de consulta v participacin en el proceso normativo v de incorporacin. Elaborar dictmenes sobre todos los proyectos de normas del Mercosur que requieran aprobacin parlamentaria. Proponer proyectos de normas del Mercosur, para su consideracin
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por el CMC, que deber informar semestralmente sobre su tratamiento. Servir de interfaz, con los Congresos Nacionales, para el trmite preferencial previsto para las normas MERCOSUR en el art. 4 inc. 12. Elaborar estudios o anteproyectos de normas nacionales orientadas a la armonizacin de legislacin nacional, para consideracin de los Parlamentos Nacionales. c. Competencias de representatividad y participacin ciudadana Elaborar y publicar, anualmente, un informe sobre la situacin de los derechos humanos en los Estados Parte, teniendo en cuenta los principios y las normas del MERCOSUR. Organizar reuniones pblicas con entidades de la sociedad civil y los sectores productivos. Establecer mecanismos que le permitan recibir, examinar y canalizar peticiones de particulares. Reuniones semestrales con el Foro Consultivo Econmico y Social. Fomentar el desarrollo de instrumentos de democracia participativa. Con el Protocolo de Ouro Preto se materializ el primer paso para el fortalecimiento poltico-institucional del Mercosur, cobrando particular relevancia la inclusin de la Comisin Parlamentaria Conjunta como rgano representativo de los Parlamentos nacionales; otorgndole un papel de mayor importancia que el previsto en el tratado de Asuncin. El pluralismo poltico, de sus integrantes, convierte a la Comisin Parlamentaria en una garanta de equilibrio para la articulacin de los intereses nacionales y su confluencia hacia la construccin de los consensos, necesarios para avanzar hacia la idea de inters regional, como sustento imprescindible para fortalecer el proceso de Integracin. Debe sealarse que, a travs del artculo 1 del Protocolo de Ouro Preto, la Comisin Parlamentaria Conjunta se convierte en rgano efectivo del Mercosur. El primer Reglamento se adopt en la III Reunin de Parlamentarios del MERCOSUR, el 6 y 7 de diciembre de 1991, en Montevideo, habiendo recibido sucesivas modificaciones con el fin de adaptarlo al funcionamiento de la CPC.
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El artculo 3 del Reglamento establece que son funciones de la Comisin Parlamentaria Conjunta (CPC): Acompaar la marcha del proceso de integracin regional, expresado en la formacin del Mercado Comn del Sur, e informar a los Congresos Nacionales a ese respecto; Desarrollar las acciones necesarias para facilitar la futura puesta en marcha del Parlamento del MERCOSUR; Solicitar, a los rganos institucionales del MERCOSUR, informaciones respecto a la evolucin del proceso de integracin; Constituir subcomisiones para el anlisis de los temas relacionados con el actual proceso de integracin; Emitir Recomendaciones y Dictmenes respecto a la conduccin del proceso de integracin y de la formacin del Mercado Comn, sobre Decisiones, Resoluciones, Directivas y Propuestas, que deban ser dictadas por los rganos institucionales pertinentes del MERCOSUR; Elaborar Poltica Legislativa de integracin y realizar los estudios necesarios tendientes a la armonizacin de las legislaciones de los Estados Partes, aprobar los proyectos correspondientes y otras normas de derecho comunitario, que sern remitidos a la consideracin de los Parlamentos Nacionales; Acelerar los procedimientos internos correspondientes, en los Estados Partes, para la pronta entrada en vigor de las normas emanadas de los rganos del MERCOSUR; Concertar relaciones de cooperacin con los Parlamentos de terceros pases y con otras entidades, constituidas en el mbito de los dems esquemas de integracin regional; Establecer relaciones y suscribir acuerdos sobre cooperacin y asistencia tcnica con organismos pblicos y privados, de carcter nacional, regional, supranacional e internacional. ESTRUCTURA DE LA CPC a) Plenario El Plenario de la Comisin Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR est conformado por la reunin de los legisladores designados, por cada uno de los Estados Partes, para representarlos. El artculo 2 determina que la Comisin estar integrada por hasta 64 Parlamentarios de ambas Cmaras. El Plenario se reunir, ordinariamente, como mnimo dos veces
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al ao y, extraordinariamente, a travs de convocatoria especial firmada por los cuatro Presidentes. b) Secciones Nacionales Cada uno de los Parlamentos Nacionales designar, segn sus procedimientos internos, hasta diecisis parlamentarios (de ambas Cmaras), como miembros titulares, e igual nmero de suplentes, a fin de que lo representen ante la Comisin Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR. (Artculo 2 del Reglamento Interno). Cada Seccin Nacional estar integrada, pues, por diputados y senadores del respectivo Parlamento al que representan. Este Reglamento Interno establece que la duracin del mandato, de los legisladores integrantes de la Comisin, ser determinada por cada Parlamento, fijando a su vez una limitante a la misma: "procurando que aqul no sea inferior a dos aos, a efectos de favorecer la necesaria continuidad" de los trabajos de la Comisin. La Comisin slo podr estar integrada por parlamentarios en ejercicio de su mandato. Basndose en el artculo 2 del Reglamento Interno de la Comisin, cada Seccin Nacional de la Comisin posee su propia forma de organizacin, de acuerdo a lo fijado internamente en cada uno de los parlamentos de los Estados Partes. El artculo 11 del Reglamento establece que la Comisin slo podr sesionar, vlidamente, con la presencia de las delegaciones parlamentarias de todos los Estados Partes. c) Mesa Ejecutiva La Mesa Ejecutiva est compuesta por las respectivas Mesas Ejecutivas de todos los Estados Partes. Cada una de stas, est integrada por un Presidente, dos Vicepresidentes, un Secretario General y un Secretario Adjunto, y es elegida por la Seccin Nacional de cada una de los Estados, en la forma que considerare ms conveniente. El Presidente y Secretario General debern pertenecer al mismo Parlamento Nacional.
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La Mesa Ejecutiva tendr a su cargo "el relacionamiento directo con los rganos institucionales del MERCOSUR y transmitir al Plenario de la comisin toda la informacin que reciba de aquellos". Tiene, tambin, facultades para "instrumentar el estudio de las polticas resueltas por la Comisin, pudiendo emitir Disposiciones, Declaraciones y Recomendaciones, de las que dar cuenta al Plenario en la primera sesin que ste realice" (art. 21 del Reglamento Interno). d) Presidencia de la Comisin La Presidencia Pro Tempore de la Comisin ser ejercida, rotativamente, por cada uno de los Estados Partes, de acuerdo al orden alfabtico de los Estados. El mandato del Presidente es por un perodo de seis meses. El artculo 26 establece que la Presidencia de la Comisin podr instituir un Grupo de Apoyo Tcnico como rgano de asesoramiento especial. El artculo 14 del Reglamento Interno, tambin, establece que es tarea del Presidente (acompaado por el Secretario General) la apertura de las sesiones de la Comisin. El artculo 5 del Reglamento define, por otra parte, que la Presidencia podr reglamentar formas de deliberacin de las Subcomisiones, a travs de medios alternativos que incluyan los telemticos. La Disposicin 12/97 (X Reunin Plenaria - 15 de diciembre de 1997, Montevideo, Uruguay) establece que compete a la Presidencia Pro Tempore, la ejecucin del presupuesto de la Secretara Administrativa que deber presentar rendicin de cuentas, al concluir La Presidencia. e) Subcomisiones El Reglamento Interno, a travs de su artculo 4, crea nueve Subcomisiones. Las mismas no tienen funcionamiento permanente, sino que se conforman ad-hoc con el fin de estudiar un tema concreto, que es determinado por la Comisin Parlamentaria Conjunta en la Reunin Plenaria o en la Mesa Ejecutiva.
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El artculo 5 establece que la Comisin podr crear, modificar o disolver Subcomisiones". Estas Subcomisiones se renen cada vez que sea necesario para la preparacin de los trabajos. La participacin de los legisladores, de cada Estado Parte en las Subcomisiones, tiene igual carcter oficial que la que desempean en la Comisin Parlamentaria. Funcionamiento de la CPC a. Formalidades Las reuniones de la Comisin Parlamentaria Conjunta se realizarn en el territorio del Estado Parte, en el cual recaiga la Presidencia Pro Tempore o donde las designe la Presidencia Pro Tempore. Las convocatorias indicarn da, mes, hora y lugar preciso para la realizacin de las reuniones, as como la agenda a ser tratada, debiendo la citacin ser nominal y remitida con una anterioridad mnima de treinta das, mediante correspondencia con registro postal, u otro medio cierto, a la Presidencia de cada Seccin Nacional. Mediando motivos de fuerza mayor, la Mesa Ejecutiva resolver la sede alternativa. b. Condiciones para sesionar La Comisin puede sesionar, vlidamente, con la presencia de las delegaciones parlamentarias de todos los Estados Partes. Una vez convocada la sesin, y si uno de los Estados no pudiere concurrir por razones de fuerza mayor, los restantes podrn reunirse, aunque para decidir se requiere del consenso de todos, por lo que las Disposiciones o Recomendaciones seguirn siendo proyectos en tanto no sean aprobados por el Estado que no pudo asistir. Las sesiones son pblicas, salvo que expresamente se decida su realizacin en forma reservada. c. Reuniones Plenarias La Comisin Parlamentaria Conjunta se reunir, ordinariamente, al menos dos veces al ao, en fecha a determinar. A estas reuniones se les denomina Reuniones o Sesiones Plenarias. La Comisin se reunir extraordinariamente mediante convocatoria especial, firmada por los cuatro Presidentes de las Mesas Ejecutivas Nacionales.
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d. Reuniones con el Consejo Mercado Comn La Comisin podr sesionar, al menos semestralmente, con el Consejo Mercado Comn, en ocasin de una de sus reuniones ordinarias o extraordinarias, con el objeto de evaluar los avances del proceso de integracin (artculo 13 del Reglamento Interno). e. Reuniones con el Foro Consultivo Econmico y Social Por disposicin N 13/97, se resolvi efectuar, al menos, una reunin ordinaria anual con el Foro Consultivo Econmico y Social, para coordinar actividades, sin que ello impida que, por acuerdo de partes, se lleven a cabo reuniones extraordinarias. Normas Emanadas de la Comisin Parlamentaria Conjunta Las decisiones de la Comisin Parlamentaria Conjunta son adoptadas por consenso, al igual que en los dems rganos del MERCOSUR. De la Comisin Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR emanan tres tipos de normas: 1. Recomendaciones, a travs de las cuales se dirige al Consejo Mercado Comn o se pronuncia sobre aspectos del proceso de integracin, que interesan especialmente a la Comisin. 2. Disposiciones, que representan los mandatos intra Comisin, generalmente referidas a materias que hacen a su funcionamiento interno; y 3. Declaraciones, que son reservadas a cuestiones fundamentales para el proceso de integracin, generalmente referidas a la poltica de los Estados Partes. Visin general del Parlamento Amaznico Aunque el Parlamento Amaznico no es, estrictamente, una entidad generada en el marco de un esquema de integracin, su carcter regional, la participacin en el mismo de varios parlamentos nacionales y el contenido de sus principales debates, lo asemejan en muchos sentidos a los rganos de integracin, en este espacio de la integracin poltica. Nuestro pas est representado en dicho Parlamento y, en esta medida, resulta importante destacar sus rasgos principales.
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El Parlamento Amaznico es un organismo de carcter permanente, creado en 1989, por iniciativa de la Cmara de Diputados del Congreso del Per. Est integrado por representantes de los Parlamentos de los pases de la Amazona, electos democrticamente. Sus miembros son, adems de Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana, Per, Surinam y Venezuela. El organismo opera en estrecha colaboracin con el Tratado de Cooperacin Amaznica, constituyndose en un foro estable del intercambio polticoparlamentario en la Cuenca Amaznica. Con la celebracin de la VII Asamblea Ordinaria, realizada en Santa Cruz de la Sierra, en marzo de 1996, entr en vigencia el Reglamento de este Parlamento, cuya estructura organizativa guarda semejanzas con los otros Parlamentos regionales. Estructura organizativa Los rganos del Parlamento Amaznico son: la Asamblea, la Junta Directiva, la Secretara Ejecutiva y las Comisiones Permanentes, que debern difundir, en los pases miembros, los principios y objetivos de su actuacin. La Asamblea Es el rgano de mxima jerarqua del Parlamento Amaznico y est compuesto por delegaciones de cada uno de los Parlamentos Miembros. Se rene anualmente. La Junta Directiva Est compuesta por un Presidente, un Vicepresidente por cada pas miembro, por un Secretario General Adscrito a la Presidencia y por el Secretario Ejecutivo, que actuar como apoyo tcnico de la Junta Directiva. Presidente El Presidente es elegido, en Asamblea Ordinaria, para un perodo de dos aos. Es el funcionario de ms alta jerarqua del Parlamento Amaznico, con capacidad jurdica y representacin para ejercer las facultades de conduccin poltica y supervisin de la organizacin, funcionamiento, administracin, desarrollo y desenvolvimiento de las actividades, labores, obligaciones y roles de la entidad y sus rganos.
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Vicepresidentes El Parlamento Amaznico tiene tantos Vicepresidentes, como Parlamentos Miembros. Ellos son, en sus respectivos pases, los representantes permanentes del Parlamento y presiden los grupos de representacin nacional ante el Parlamento Amaznico. Secretara General Constituye un apoyo a la Presidencia del Parlamento Amaznico y opera en la sede del Parlamento Nacional al que pertenece el Presidente. El Secretario General es designado por la Presidencia y permanece en sus funciones el mismo perodo que sta. Igualmente debe ser Parlamentario en ejercicio. Secretara Ejecutiva Es el rgano estable, adscrito a la Directiva, a cuyo cargo est la vigilancia del cumplimiento de las decisiones y recomendaciones adoptadas por el Parlamento Amaznico y deber ser el rgano de apoyo para las actividades de las comisiones y la Asamblea, en lo referente a convocatorias, apoyo tcnico y asesora en la preparacin de los documentos de trabajo. La sede de la Secretara Permanente es la ciudad de Caracas, Repblica de Venezuela. Ser ejercida por un funcionario rentado no parlamentario designado por la Asamblea General por un perodo de dos aos. Comisiones del Parlamento Amaznico Las Comisiones son rganos de consulta o estudio y tienen por objeto examinar y opinar sobre las cuestiones que le sean sometidas por la Asamblea. El Parlamento Amaznico tiene cuatro Comisiones Permanentes: A) Desarrollo Sostenible, Ecologa y Biodiversidad; B) Asuntos Jurdicos, Legislativos, Cooperacin Internacional e Integracin; C) Asuntos Polticos de la Mujer, Derechos Humanos, Pueblos y Etnias de la Amazona; D) Asuntos Culturales y Cientfico-Tecnolgicos y Educativos. Cada comisin del Parlamento Amaznico promueve la ejecucin de planes regionales de acuerdo a los temas afines a cada comisin.
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1. Comisin de Desarrollo Sostenible, Ecologa y Biodiversidad Considera temticas como la diversidad biolgica, armonizacin legislativa, recursos forestales, explotacin minera y problemtica indgena, conservacin del medio ambiente con, especficamente, el desarrollo sostenible de los ecosistemas amaznicos. Su tarea es acelerar los procedimientos internos, dirigidos a la aprobacin de los programas nacionales y diseados a favor de la utilizacin racional de los recursos naturales, especficamente, los existentes en los respectivos territorios amaznicos de los Pases Miembros. Por otra parte, debe favorecer el intercambio de informacin y conocimientos relacionados con la diversidad biolgica y el desarrollo sostenible entre los Parlamentos Nacionales. 2. Comisin de Asuntos Jurdicos Legislativos, Cooperacin Internacional e Integracin Su funcin es promover la compatibilizacin de las legislaciones ambientales y otras reas, relacionadas con la realidad amaznica; propiciar la cooperacin y el intercambio econmico y comercial de los Pases Miembros, as como favorecer el establecimiento de una posicin regional comn en el escenario econmico internacional. Asimismo, debe promover el diseo e implementacin de proyectos regionales en el sector de transporte (terrestre, fluvial, areo y multimodal), en el rea de telecomunicaciones y en el de informtica. 3. Comisin de Asuntos Polticos, de la Mujer, Derechos Humanos, Pueblos y Etnias de la Amazona Su principal tarea es la de impulsar el acercamiento de las estructuras polticas y gubernamentales de los Pases Miembros, as como promover la vigencia del sistema democrtico y sus instituciones, a nivel regional y continental. Igualmente, debe promover el fortalecimiento de la identidad tnica y la proteccin del patrimonio histrico cultural de las comunidades nativas y pueblos de la Amazona, as como la utilizacin de los conocimientos etnohistricos en los programas de desarrollo regional.
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Debe contribuir a incentivar el diseo de planes y programas regionales, dirigidos a solucionar los problemas sociales de los Pases Miembros, principalmente los de los grupos ms necesitados, as como promover el respeto de los derechos y libertades individuales. 4. Comisin de Asuntos Culturales, Cientficos-Tecnolgicos y Educativos Su funcin es promover e incentivar el diseo de planes y programas regionales, en el campo de la ciencia, la tecnologa y la educacin. Debe, igualmente, propiciar la proteccin del patrimonio cultural de los Pases Miembros, especialmente la de los pueblos de la Amazona. Por otra parte, debe fomentar la difusin y consolidacin de los valores culturales, ancestralmente establecidos por las comunidades y pueblos de la Amazona. VI. NOTAS SOBRE LA PARTICIPACION DE BOLIVIA EN LA INTEGRACION REGIONAL La participacin de nuestro pas, en los esquemas de integracin continental, ha sido permanente y desde los inicios del proceso, aunque con un curso fluctuante, como ocurri con otros estados de la regin. Esta presencia cambiante ha estado correlacionada con las modificaciones en la orientacin que diversos gobiernos dieron a la poltica externa del pas y a la percepcin por los actores internos, de los beneficios derivados de nuestra participacin en los esquemas integracionistas. Por otra parte, ha estado vinculada a los cambios que los mismos esquemas integracionistas han tenido en el curso de su evolucin. En una primera fase, la participacin en la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio, a inicios de los aos 60, benefici en mayor medida a los pases grandes, relativamente industrializados, como se indic en el captulo segundo de este texto. Bolivia, en consecuencia, si bien experiment crecimientos de su comercio en la regin, obtuvo beneficios menores de esa relacin. As lo muestra el hecho de que en ese perodo, entre los aos 1962 y 1967, las exportaciones a la regin slo subieron, en su gravitacin sobre el total de exportaciones, de 10,9% a 11,3%.
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La distribucin desigual de beneficios, en un esquema con grandes asimetras (Bolivia, por ejemplo, en 1972 participaba con el 1,8% del total de las exportaciones intrazonales en ALALC, frente a Brasil que lo haca con el 26%) gener las condiciones para la participacin boliviana en la gestacin del Grupo Andino, un esquema que presentaba menores asimetras. En este caso, el pas asumi compromisos en una opcin de regionalismo cerrado, en contraste con su participacin previa en ALALC, dado que el Grupo Andino propugnaba esta orientacin, en su fase inicial (1969). La participacin en este esquema, que an se mantiene, se tradujo en beneficios mucho mayores para el pas, en trminos de su comercio exterior y, aunque se sostiene que nuestro pas suscribi el Acuerdo de Cartagena ms bien por razones geopolticas, es indudable que dicha participacin implic un salto importante en el valor de nuestras exportaciones, en el equilibrio de la balanza comercial y en la estructura de las exportaciones, que avanzaron hacia productos no tradicionales como la soya 60. Debe indicarse que Bolivia se benefici, al igual que Ecuador, con la clusula de pas de menor desarrollo relativo, lo que le brind beneficios adicionales para su comercio en la subregin. Ciertamente, la participacin en este esquema tuvo altibajos y variaciones en su orientacin, en la medida en que el propio esquema experiment tales cambios, pasando, de ser un esquema cerrado, a una opcin de regionalismo abierto hacia fines de los aos '80. Adicionalmente, es preciso sealar que la participacin de Bolivia, en el esquema andino, supuso tambin una presencia muy diversificada en sus organismos de carcter poltico, cultural, social y una profundizacin de sus compromisos internacionales, en materia de defensa de la democracia y preservacin de los derechos humanos. Esta participacin incluye una ya larga presencia parlamentaria boliviana en el Parlamento Andino. Estas fluctuaciones y la emergencia del MERCOSUR, en 1991, abrieron en Bolivia un debate, que en alguna medida se mantiene, acerca de las ventajas de pertenecer a uno u otro esquema integracionista. 61
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Gabriel Loza y Jorge Nez del Prado, Integracin Econmica en un entorno internacional de economas abiertas, en Bolivia y los Caminos de la Integracin Latinoamericana UDAPEX- ILDIS, La Paz. 61 Rolando Marn Ibez, Bolivia y la Integracin de Amrica del Sur en Bolivia: Temas de la Agenda Internacional, UDAPEX-PNUD, La Paz.
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El hecho de que nuestro comercio con los dos pases mayores del MERCOSUR, Argentina y Brasil, constituya parte fundamental de nuestro relacionamiento comercial con el exterior, ha dado fuerza a los argumentos a favor de una participacin ms intensa en este esquema de integracin. En esta perspectiva, el pas avanz en su relacionamiento, con el MERCOSUR, hasta culminar en una relacin de asociado a este esquema, a partir del Acuerdo de Libre Comercio que se suscribi en Diciembre de 1996, en la ciudad de Fortaleza en Brasil. Previamente, en la VI Cumbre de Presidentes del MERCOSUR, en Asuncin, se adopt el Memorndum de Entendimiento que defina el relacionamiento de nuestro pas con el MERCOSUR. Este principio de acuerdo estableca tres acciones principales 62: la conformacin de una zona de libre comercio en el plazo mximo de 10 aos, el establecimiento de un marco jurdico de promocin y proteccin de las inversiones recprocas, la ejecucin de proyectos de infraestructura vial, fluvial, terrestre y su facilitacin operativa en las fronteras. Existiendo una pertenencia plena a la CAN y una importante relacin con el MERCOSUR, ha primado hasta el momento, en nuestra poltica exterior, la concepcin de que Bolivia debe mantener esta doble pertenencia y constituirse en una suerte de nexo entre los esquemas integracionistas. Esta idea de pas articulador, en la integracin regional, form parte de la retrica gubernamental en diversas gestiones , lo cual parece expresarse efectivamente en la amplitud de la pertenencia boliviana a diversos esquemas de integracin, pero no en la profundidad con que se asume dicha pertenencia a nivel interno. Bolivia, en efecto, form parte de ALALC desde sus inicios y, despus, ha participado plenamente de ALADI. Adems de su participacin en la CAN y el MERCOSUR, es miembro pleno del Tratado de la Cuenca del Plata, del Tratado Amaznico, de la ALBA y de UNASUR.
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Para una visin evolutiva de este proceso ver: Alfredo Seoane Flores, Ampliacin y Profundizacin de la Relacin Especial con el MERCOSUR; en Bolivia: Temas de la Agenda Internacional, UDAPEX-PNUD, La Paz.
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Sin embargo, son escasos los actores polticos del pas que tienen un compromiso explcito o una visin organizada sobre estos procesos de integracin. Los partidos polticos, por ejemplo, slo tienen posiciones generales en esta materia y, de manera poco frecuente, emiten criterios sobre la diversificada participacin nacional en los esquemas integracionistas. Lo mismo puede decirse de las organizaciones ciudadanas y los movimientos sociales, quizs con una excepcin puntual, en el caso de estos ltimos, en su vinculacin con la ALBA. De este modo, la participacin nacional, en estos procesos, est bsicamente centrada en el Ministerio de Relaciones Exteriores y en algunos centros acadmicos. La Cancillera es la que disea e implementa los lineamientos de poltica exterior referidos a la integracin regional, mientras que los actores polticos y sociales solo han sido espordicamente convocados para la definicin de estos lineamientos. No existe, actualmente, ningn organismo estable que articule las orientaciones estatales, en esta materia, con las posiciones de sectores organizados de la sociedad. Solamente el Parlamento, a travs de sus Comisiones de Relaciones Internacionales, se ha dado a la tarea de hacer un seguimiento formal a las decisiones asumidas, por el Ejecutivo, en asuntos importantes de la participacin boliviana en los procesos de integracin. El mismo Parlamento, aunque en menor medida, ha estado cumpliendo esta funcin a travs de la participacin de los grupos nacionales en los Parlamentos Regionales, frecuentemente, sin coordinacin con otros actores del sistema poltico. No obstante, parecen avizorarse cambios en esta situacin. La nueva Constitucin Poltica expresa una mayor voluntad de participacin en los esquemas integracionistas regionales, al incluir explcitamente y por primera vez, un conjunto de disposiciones referidas a nuestro compromiso en la integracin regional, a sus mbitos y sus alcances, a la representacin y consulta ciudadanas. En este ltima materia, el texto constitucional ahora establece, en su Art. 258, que en el caso de los tratados internacionales que impliquen cesin de competencias institucionales a organismos internacionales o supranacionales, en el marco de los procesos de integracin, debe verificarse la aprobacin mediante referendo popular vinculante, previa a
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su ratificacin parlamentaria, lo cual implica una nueva forma de participacin ciudadana en estos procesos. De igual manera, en el Art.266, se expresa que el Estado promover las relaciones de integracin social, poltica, cultural y econmica con otros Estados naciones y pueblos, especialmente de Latinoamrica, y que fortalecer la integracin de sus naciones y pueblos indgena originario campesinos con los pueblos indgenas del mundo. En esa misma lnea, el texto constitucional establece, en su Art. 267, la representacin directa de los ciudadanos, ante organismos parlamentarios supranacionales, mediante sufragio universal; completando, de esta manera, una amplia disposicin del pas para su participacin en esquemas integracionistas, incluyendo los parlamentos regionales. Esta ltima disposicin convoca, inevitablemente, a una participacin amplia de los parlamentarios nacionales en los esquemas regionales, dado que nuestro pas, a travs de la Asamblea Legislativa Plurinacional, participa en todos los Parlamentos Regionales, lo cual supone un ejercicio de pluralidad en esa representacin, conocimiento preciso de los temas que estn en el debate de la integracin regional y coordinacin de posiciones, en torno del inters nacional. VII. A MANERA DE CONCLUSIN: LA INTEGRACIN POLTICA EN PERSPECTIVA Como se puede ver, la estructura de integracin, en la regin, es amplia y posibilita complejos procesos decisorios que permiten, por una parte, incorporar las definiciones de los Estados y, por otra, recoger las iniciativas provenientes de los aparatos tcnicos y, parcialmente, de los sectores sociales nacionales que actan en diversos foros y comisiones. El espacio poltico de esta estructura se ha ido definiendo con creciente claridad, especialmente a partir de 1996, cuando, con esfuerzo, el Grupo Andino hizo una reestructuracin de fondo, que deriv en la CAN. Esta reestructuracin remarc la importancia de los rganos polticos de decisin, en este esquema, y profundiz el carcter intergubernamental de sus procesos de decisin. Como se indic en el Capitulo 3 de este trabajo, los procesos de decisin en materia integracionista tuvieron como actores finales a los Estados
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nacionales, en tanto son actores del sistema internacional. Ellos, en sus cambiantes combinaciones internas de poder, fueron definiendo los diferentes momentos por los que atraves la integracin en Sudamrica. Sin embargo, como tambin se observ, las posibilidades de estos actores de concretar sus proyectos polticos, a una escala regional, dependen de la correlacin de fuerzas entre los miembros de cada esquema integracionista y el propio contexto internacional, donde actores externos a la regin, principalmente pases desarrollados, tenan la capacidad de imponer su propia lgica en materias de comercio e inversin. En tal sentido, en el periodo reciente se producen en el rea sudamericana cambios de orientacin importantes que tienden, en algunos pases, a modificar esta relacin de dependencia y permiten plantear, con mayor grado de autonoma, propuestas de integracin regional. Estas propuestas, expresadas por los actores Estados, han manifestado un marcado nfasis en su faceta poltica, por encima de aqulla meramente comercial. Por lo que puede esperarse un predominio de esta dimensin en futuras decisiones integracionistas. Quizs, quien expone mejor esta situacin es el caso venezolano, que en el gobierno del Presidente Hugo Chvez, asume una posicin de claro compromiso con la integracin regional, pero motorizada, en palabras del propio presidente Chvez, por las decisiones polticas. De este modo, Venezuela puso en marcha diversas iniciativas integracionistas, como Petroamrica, el Banco del Sur o la Televisin del Sur, mientras decida su retiro de la CAN, su ingreso al Mercosur y su compromiso con el esquema de la Unin de Naciones Sudamericanas. En esta lgica no cal slo en el Estado venezolano, sino que encontr una concordancia amplia en pases como Bolivia, Ecuador y, en cierta medida, Brasil, Argentina y Uruguay. En esta situacin, y a partir de coincidencias poltico-ideolgicas, se han ido construyendo nuevos sistemas de solidaridades internacionales, que tendrn un efecto importante, aunque no exclusivo, sobre el proceso de integracin regional. La ALBA, por ejemplo, manifiesta esta tendencia, tan presente hoy en el entramado poltico de la integracin, enfatiza un ideario poltico de gran capacidad movilizadora en los pases que lo conforman. En este caso,
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ideas como el comercio justo, la cooperacin para el desarrollo, la autonoma y la identidad regional aparecen asociadas a un proceso de integracin, todava ambiguo en su marco institucional pero muy dinmico en la construccin de opciones futuras. La posibilidad de conformacin de slidos bloques poltico-ideolgicos en el espacio de la integracin regional, obviamente produce perturbaciones en las estructuras y mecanismos que la integracin, principalmente en su dimensin econmica, ha ido generando en los ltimos aos de su evolucin. Esta circunstancia provocar, seguramente, ajustes en esta materia para los nuevos esquemas integracionistas que estn en proceso de desarrollo. De consolidarse estos bloques con posiciones antagnicas, en el escenario regional, podran modificar, sustancialmente, el curso actual de la integracin, alterando los equilibrios dentro de y entre los esquemas de integracin regional y las posibilidades de stos para actuar, individualmente, en el sistema internacional, como en este momento parece ocurrir en la CAN. En esta perspectiva, la emergencia de UNASUR parece reducir la importancia de esa configuracin de bloques y, en ese marco, el compromiso de Brasil con este nuevo esquema, puede contribuir a reducir la posibilidad de una confrontacin entre esquemas, distanciados por el componente ideolgico. Al definirse la construccin de ciudadana con el componente integracionista, como lo plantea UNASUR, resultar fundamental el rol que ciertos actores (partidos polticos, agrupaciones ciudadanas y parlamentos) puedan jugar en la dinamizacin del esfuerzo integrador sudamericano. De este modo aparece, como tarea pendiente, la construccin de ciudadana, a partir de la unidad regional, y surge como requerimiento, para los nuevos esquemas, proponer y resolver los temas de representacin y participacin ciudadanas, complejos pero transcendentales en el proceso de integracin poltica 63. En este sentido, la consolidacin de una voluntad unitaria, en torno a estas iniciativas, constituye una tarea compleja y, probablemente, de avance institucional muy gradual, tomando en cuenta las orientaciones diversas que presenta el escenario poltico sudamericano.
63
Ver, por ejemplo, Diego Crdova, Tiene futuro la Comunidad Sudamericana de Naciones?, en Foreign Affairs en espaol, Abril-Junio 2005.
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En dicho escenario, sin embargo, se han producido desarrollos slidos en la estructura institucional de la integracin y, como se indic anteriormente, en los compromisos polticos, que articulan intereses nacionales en la agenda de la integracin regional. Por otra parte, ms all de los disturbios que puedan ocasionar las distintas visiones ideolgicas de los Estados, la aproximacin, entre CAN y MERCOSUR, evidencia un avance muy importante, tanto en el plano comercial como en el poltico, que difcilmente podr dar pasos atrs En tal perspectiva, como lo anota el SELA, en esos esquemas, desde hace ya tiempo, se ha vuelto evidente la necesidad de una redefinicin, que les permita superar los rasgos que han entrabado su desarrollo 64. En esa lnea han avanzado las ltimas cumbres sudamericanas, como muestra la declaracin emitida por los doce gobiernos participantes en la III Cumbre Presidencial. De ese encuentro, interesa destacar los siguientes dos aspectos que tendrn importancia en la evolucin de este proceso: La Comunidad se debe conformar teniendo en cuenta la "determinacin de desarrollar un espacio sudamericano integrado, en lo poltico, social, econmico, ambiental y de infraestructura, que fortalezca la identidad propia de Amrica del Sur y que contribuya, a partir de una perspectiva subregional y en articulacin con otras experiencias de integracin regional, al fortalecimiento de Amrica Latina y el Caribe, y le otorgue una mayor gravitacin y representacin en los foros internacionales". La Comunidad se desarrollar impulsando "La profundizacin de la convergencia entre MERCOSUR, la Comunidad Andina y Chile, a travs del perfeccionamiento de la zona de libre comercio, y su evolucin a fases superiores de la integracin econmica, social e institucional". Como lo seala el SELA, un mbito poltico importante donde se observa el distinto grado de evolucin institucional, existente entre los esquemas subregionales, es precisamente el rgano parlamentario, en el cual se hace evidente la persistencia actual de problemas, de distintas ndole, que afectan su funcionamiento. En ese sentido, el Parlamento Andino se caracteriza por la limitacin en sus atribuciones y por una escasa asignacin de facultades y competencias, por lo cual sigue tendiendo a un carcter esencialmente deliberativo. En el caso del MERCOSUR, la institucin
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SELA, La Institucionalidad de la Integracin en Amrica Latina y el Caribe: posibilidades de Articulacin y Convergencia, Secretara Permanente, Caracas.
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parlamentaria padece mayores debilidades en una lnea similar que el Parlamento Andino. De esta manera, dotar de mayores atribuciones legislativas a los rganos parlamentarios, acentuar su papel de control sobre el resto de los rganos comunitarios, permitir una mayor y ms democrtica participacin de la poblacin e incorporar las demandas de los diversos sectores de la sociedad, aparecen como desafos para el funcionamiento venidero de las estructuras parlamentarias. En esta perspectiva futura, el SELA sostiene que la actual insuficiencia institucional, pese a la amplitud de la misma, afectar cualquier intento por avanzar hacia la articulacin y convergencia de los distintos esquemas, en direccin a un proceso de amplitud regional. Estos problemas se harn presentes como consecuencia del muy diverso desarrollo que tiene la normativa jurdica, vinculada al Derecho Comunitario y por la heterogeneidad existente en el grado de constitucionalizacin de dicha normativa, tanto entre los distintos esquemas como en el interior de ellos. Esa distinta ubicacin que el Derecho Comunitario tiene en los textos constitucionales, es un problema cuya solucin resulta necesaria para garantizar el avance de la integracin y, en particular, para sentar las bases de una futura estructura institucional de carcter supranacional, que dirija el proceso integrador a escala regional 65. No se puede dejar de subrayar, por lo mencionado, que la integracin sudamericana se encuentra en un momento crtico para su evolucin, en que deben tomarse importantes definiciones para avanzar en la profundizacin del proceso y para articular sus componentes en un solo camino, superando las deficiencias de los esquemas vigentes y, al mismo tiempo, acercando estructuras y cuerpos normativos que son producto de la evolucin aislada de estos esquemas. Como expres el estudio del SELA sobre el tema: si se aprovechan las condiciones algo ms favorables que hoy existen, a reaccionar ante el escenario mundial y responder adecuadamente en los requerimientos presentes, la integracin regional podra estar iniciando una tercera y definitiva etapa, luego de la integracin estructuralista de los aos sesenta y setenta y de la integracin neoliberal de los ltimos tres lustros. En tal sentido, se ha vuelto, ya obligada, la referencia al carcter multidimensional que debera tener la integracin y al hecho de que ella
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SELA, La Integracin y sus Instituciones en Amrica Latina y el Caribe, pp. 29-30. 66. Ver: Juan Carlos Morales y Mayllivis Naim, La Democracia y la Integracin Latinoamericana: un anlisis inconcluso, en Aldea Mundo; Revista sobre Fronteras e Integracin, Ao 5, N 10, Mrida, Venezuela.
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debera incorporar, en mayor medida, esfuerzos sistemticos de vinculacin y de desarrollo de iniciativas conjuntas en los mbitos poltico, social, educativo-cultural y ambiental. El nfasis, fuertemente, comercial no ha permitido, hasta periodos recientes, ver adecuadamente los problemas de asimetras entre las economas mayores de la regin y las menos desarrolladas. En las relaciones, entre los pases de la regin, la agenda debera incluir el trato especial y diferenciado y la generacin de distintos mecanismos para enfrentar las disparidades entre las economas participantes. En el interior de cada pas, dicha agenda no slo debera servir como factor aglutinador de las inquietudes de la poblacin, para que sta se acerque a debatir y proponer alternativas en el tema integracionista, sino que debera contribuir a vincular los objetivos, de la integracin, con las metas econmicas y sociales que se plantean los diversos sectores de las sociedades nacionales. Por otra parte, se indica que son evidentes las ausencias de participacin y compromiso de los pueblos en el proceso. En tal sentido, la accin futura deber tomar en cuenta el profundo compromiso, de los esquemas de integracin con la democracia, para desarrollar formas activas y nuevas de participacin de las poblaciones, en la integracin, quizs a partir del debate parlamentario 66. Gran parte, de los actores sociales, coincide con la visin que entrega el SELA, en el sentido de que esta ausencia de participacin social, si bien no es un obstculo inmediato para el desenvolvimiento de la integracin, le resta legitimidad, dificultando que el esfuerzo integrador se transforme en una aspiracin social, compartida por los pueblos de la regin que an hoy observan con indiferencia los nuevos rumbos que pueden tomar las experiencias integradoras. Ese dficit democrtico (cuya magnitud en la regin es, por ejemplo, incomparablemente mayor al que puede tener la Unin Europea) necesita reducirse para preservar las posibilidades de profundizar y ampliar el proceso de la integracin, a una escala continental. El camino de UNASUR parece contemplar la superacin de estas deficiencias, al tiempo que abre un potencial de expansin, sin precedentes, en el proceso integrador sudamericano.
66 Ver:
Juan Carlos Morales y Mayllivis Naim, La Democracia y la Integracin Latinoamericana: un anlisis inconcluso, en Aldea Mundo; Revista sobre Fronteras e Integracin, Ao 5, N 10, Mrida, Venezuela.
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La concrecin plena, de este proyecto, supondr plantearse una agenda que reivindique una visin pluralista del proceso de unidad, de acuerdo a lo que exige la realidad poltica diversa de la regin. En ese marco, las propuestas nacionales y subregionales, podrn articularse en un solo camino de integracin regional, tal como exige el sueo de unidad, que pregonara el Libertador Bolvar hace casi doscientos aos.
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LIBRO V CAPTULO V LOS REGLAMENTOS DE LA LOS REGLAMENTOS INTERNOS ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA PLURINACIONAL EN EL PLURINACIONAL CONTEXTO HISTRICO
Estudio de los reglamentos vigentes de las Cmaras de Senadores y Diputados
1 1 Carlos H. Cordero Carraffa Carlos Cordero Carraffa
Carlos H. Cordero Carraffa
LOS REGLAMENTOS INTERNOS DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA PLURINACIONAL
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INTRODUCCIN En la dcada de los ochenta, despus de realizados 3 procesos electorales (1978, 1979 y 1980), cuando el pas comenzaba a transitar, con vacilantes pasos, en la recomposicin del sistema democrtico, el cual haba quedado trunco desde finales de los aos '70, los representantes nacionales de entonces, se percataron de que las tareas propias del primer poder del Estado, legislar, fiscalizar y gestionar, estaban enormemente limitadas por la falta de recursos de toda ndole (humanos, econmicos, infraestructura), as como de servicios de informacin adecuados que ayudaran a los parlamentarios en sus tareas especficas. Las dcadas '80 y '90 fueron las de la reconstruccin y modernizacin del Poder Legislativo. La dcada siguiente, a partir del 2000, y, sobre todo, el tiempo que se inicia luego de las elecciones de diciembre de 2009, es el momento de la transformacin radical de este rgano Legislativo del nuevo Estado Plurinacional. Reformas que van ms all de las simples denominaciones o cambios de forma -como el incremento en el nmero de miembros de la Cmara de Senadores (de 27 a 36, en total) o la modificacin de los smbolos patrios-. En los '80 y '90, se recompona el rgimen democrtico y se modernizaron, gradualmente, las instituciones de la democracia; en el siglo XXI (2009-2010), la democracia y sus instituciones estn viviendo transformaciones profundas y fecundas, por efecto directo de las reformas constitucionales que estn promoviendo la refundacin del Estado y, por lo tanto, la refundacin de los poderes pblicos, en particular, la refundacin del Poder Legislativo, a travs de la modificacin sustantiva de sus Reglamentos Internos. En todo el tiempo de funcionamiento de la democracia como forma de gobierno, (aproximadamente 3 dcadas, desde 1982 a 2010), se realizaron varios procesos electorales y, en consecuencia, se eligieron y funcionaron 8 legislaturas: 1) 1982-1985; 2) 1985-1989; 3) 1989-1993; 4) 19931997; 5) 1997-2002; 6) 2002-2005; 7) 2005-2010; 8) 2010-2015. En todas estas legislaturas, el Parlamento y las Cmaras Legislativas, aprobaron, ratificaron y perfeccionaron sus normas internas (Reglamentos
1
Politlogo, catedrtico e investigador. Recibi la condecoracin al mrito docente Marcelo Quiroga Santa Cruz (2005). Actualmente dicta las ctedras de: Sistemas Poltico Electorales y Marketing Poltico y Diseo de Campaas Polticas. Docente invitado en la Maestra en Filosofa y Ciencias Polticas, CIDES-UMSA y en cursos de Actualizacin y Maestra de la Universidad Andina Simn Bolvar. Catedrtico de Democracia y Ciudadana; Religin y Poltica y Sistemas Electorales en la Universidad Catlica Boliviana UCB. Autor de La Constitucin Poltica del Estado, versin pedaggica, 2009, Historia Electoral de Bolivia, 1952-2007, La Constitucin Poltica del Estado, comentarios Artculo por Artculo; La representacin en la Asamblea Constituyente. Estudio del sistema electoral, entre otras publicaciones. ccordero@estudiosdemocraticos.org
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Generales, de cada Cmara) para lograr un mejor desempeo administrativo y, de este modo, lograr los objetivos institucionales. El presente trabajo combina la investigacin histrica sobre el curso y el contexto poltico que vivi Bolivia durante las ltimas dcadas (1980-2010), con el anlisis de contenido de las normas internas del Poder legislativo (Reglamentos Internos de las Cmaras Legislativas), intentando poner en evidencia las relaciones e impactos, de los procesos polticos, en dichas instituciones representativas. Para ese cometido, se resean y analizan los hechos polticos ms significativos, ocurridos en el lapso sealado; se estudian las elecciones generales para la conformacin del Poder Ejecutivo y Legislativo; as como las crisis polticas que tensionaron al pas que, empero, se superaron con xito -como las movilizaciones populares ocurridas a partir del ao 2000; febrero y octubre negro de 2003; la renuncia a la presidencia de Gonzalo Snchez de Lozada; las sucesiones presidenciales posteriores, de Carlos Mesa G. y Eduardo Rodrguez V; las elecciones y funcionamiento de la Asamblea Constituyente, el Referndum Constitucional y las elecciones generales de 2009-. En este sentido, existen dos momentos importantes en los procesos de ajuste y modernizacin de la normativa legislativa interna: las reformas producidas en el periodo 1997-2009 y las reformas llevadas a cabo a partir del ao 2010. Finalmente, se efecta un estudio de contenido de los Reglamentos Internos de ambas Cmaras, tomando en consideracin y como referente, las funciones especficas del rgano Legislativo, es decir, la legislacin, la fiscalizacin de otros rganos del Estado, la gestin pblica a favor de las regiones y departamentos del pas. I. PRIMERA PARTE La primera transicin La transicin a la democracia, desde los gobiernos autoritarios 2, traera consigo un radical cambio, tanto en las instituciones como en la conducta colectiva del pas. Se dejaba de lado a los gobiernos asociados con las Fuerzas Armadas sin presencia de partidos polticos ni Parlamento y retornaban las administraciones civiles, los partidos polticos y el Congreso bicameral. La gestin, ante la autoridad, de los intereses ciudadanos y colectivos, se trasladaban de las tradicionales demandas al Poder Ejecutivo
2 El 10 de octubre de 1982 se produjo la transmisin oficial del mando, de autoridades militares a civiles surgidas
del voto popular.
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(entidad que en la ltima dcada haba concentrado todo el poder de decisin) hacia los recuperados espacios de representacin y gestin, como el Congreso de la Repblica. De este modo, los ciudadanos desarrollaron expectativas enormes respecto de la entidad legislativa y de lo que sta podra hacer respecto a las necesidades ms bsicas de las personas as como respecto al desarrollo de las regiones. Por lo tanto, los '80 y '90 no solamente fueron los aos de la reconstruccin de la institucionalidad democrtica sino de la emergencia, casi explosiva, de expectativas ciudadanas respecto de las capacidades del Poder Legislativo, una institucin percibida como novedad institucional, despus de casi una dcada de ausencia institucional forzada, siendo que el Congreso, en realidad, como institucin poltica y como figura jurdica, es propietaria de una tradicin que viene desde la fundacin republicana. A partir de la recuperacin de la democracia y en un proceso que no se ha detenido hasta el presente, el Congreso, las Cmaras Legislativas y, en la actualidad, la Asamblea Legislativa Plurinacional, son destinatarios y receptores de enormes cantidades de papel en los que se consignan demandas ciudadanas y presiones para que ste rgano acte, de una u otra manera. Ello forma parte de la idiosincrasia de un pas de tradicin legalista, donde cualquier gestin debe quedar adecuadamente registrada en papel, mejor si lleva decoradas palabras y la firma de un abogado, para exponer simples demandas y multitud de sellos de las organizaciones de base que respaldan el pedido. Se suman, a esta prctica social de los papeles y sellos, cantidades importantes de documentos que se generan al interior del Congreso y, ahora, de la Asamblea Plurinacional, propios de su funcin legislativa, fiscalizadora y de gestin; documentacin que surge de los Proyectos de ley y de los debates parlamentarios en ambas Cmaras o en el Pleno de la Asamblea, peticiones de informes escritos, resoluciones, minutas de comunicacin y solicitudes de toda ndole; dirigidos, todos ellos, de iniciativa individual o desde las Comisiones del Poder Legislativo, hacia todos los niveles de la Administracin Pblica y del Poder Ejecutivo. La prctica de intercambiar documentos, entre los poderes pblicos del Estado o entre la Sociedad y el Estado, tambin retorn y se intensific al recuperarse el sistema democrtico de gobierno. La democracia representativa encenda motores con mltiples demandas ciudadanas al Estado, acompaadas de cantidades enormes de papel.
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Algunos parlamentarios, que se haban formado profesionalmente como abogados, historiadores o investigadores de las ciencias sociales o polticas, identificaron tempranamente la obligacin de recuperar la memoria poltica y documental del Congreso, luego de los aos perdidos (1969-1982), en los cuales el Parlamento boliviano haba sido sealado, la mayor parte del tiempo, literalmente clausurado; tiempo en el cual, los documentos de trmite legislativo o administrativo haban permanecido mal conservados o destruyndose lentamente. Cuando el pas vivi la etapa de los gobiernos autoritarios, pocas previsiones se adoptaron para la preservacin de los documentos del Poder Legislativo (archivos, leyes, reglamentos, decretos, colecciones oficiales, etc.) que se haban acumulado desde tiempo atrs. Estos papeles no tenan parientes ni dolientes. Existen varios testimonios por los cuales conocemos que colecciones enteras de libros, Redactores de las Cmaras Legislativas, ediciones antiguas y documentos histricos, de propiedad del Congreso, se negociaban en lujosas residencias o al detalle, en puestos de libros viejos; otros, simplemente se echaban a la basura o quemaban, a diario, en pequeas hogueras para mitigar el fro paceo. Tambin se incineraban documentos, con el propsito de deshacerse de testimonios incmodos, en las instalaciones del Departamento de Orden Poltico DOP, crcel temporal de los aparatos de represin de los gobiernos autoritarios 3. Al recuperar, las instituciones de la democracia, la memoria documental, histrica y poltica del Congreso boliviano deba recomponerse, una vez ms. Si bien, la Biblioteca y Archivo del Congreso, tenan ambas una vieja data como Unidades, relativamente especializadas, para la preservacin documental y apoyo al Parlamento 4, los bienes documentales y los recursos humanos funcionaron, durante dcadas, como unidades diferentes e independientes, bajo la direccin y responsabilidad diferenciada de cada una de las directivas de las Cmaras Legislativas, duplicando esfuerzos, inversin de recursos, personal y espacios fsicos. En el periodo legislativo 1997/1998, ambas Cmaras resolvieron transferir la administracin de los recursos bibliogrficos, histrico-documentales y
3 Las
oficinas de esta entidad policiaca estaba ubicada en un viejo edificio aledao al Palacio Legislativo. En la actualidad, en el terreno de lo que fue ese lgubre recinto, calle Comercio, se levanta un moderno edificio en el que funcionan varias Comisiones Legislativas de ambas Cmaras y otras dependencias de la Asamblea Legislativa Plurinacional. 4 El siguiente prrafo ilustra la anterior afirmacin: El ao 1911, con un fondo bibliogrfico de 5.000 volmenes, fueron abiertas las puertas de la Biblioteca del Congreso Nacional de la Repblica de Bolivia... Aos ms tarde, empez a funcionar el Archivo Histrico y la Hemeroteca del Congreso Nacional, resguardando documentacin de inters nacional, publicaciones peridicas de la poca y patrimonio que se remontaba a la Fundacin de la Repblica. Documento: BIBLIOTECA Y ARCHIVO, publicacin del Congreso Nacional, 2001.
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hemerogrficos, a la Presidencia del Congreso Nacional 5; transferencia realizada en el marco de un proyecto institucional que fomentaba la creacin de ambientes y servicios de informacin nuevos, altamente tecnificados, con el propsito de apoyar las labores legislativas, tanto de la Cmara de Senadores como de la de Diputados 6. De esta manera, el Estado demoraba cerca de 18 aos, desde la recuperacin de la democracia, lograda en 1982, en crear las condiciones para reunir, en una sola administracin y bajo una clara poltica institucional, la recuperacin de documentos histricos; sistematizacin, conservacin y archivo de los documentos oficiales del Poder Legislativo. A partir de las Resoluciones Camarales del ao 1998, que autorizaban la transferencia de los activos de la Biblioteca, Archivo Histrico y Hemeroteca, a la Presidencia del Congreso, se organiz el traslado masivo de documentacin desde los ambientes del Palacio Legislativo, ubicados en el edificio de la plaza Murillo, al nuevo edificio de la Vicepresidencia, situado en la convergencia de las calles Ayacucho y Mercado. En la actualidad (primeros meses de 2010), los servicios de Biblioteca, Hemeroteca y Archivo, funcionan con regularidad, ofreciendo renovados servicios de prstamo o bsqueda de informacin, en formato fsico o digital; edicin de libros y atencin a investigadores, a legisladores y al pblico en general. Casi de manera simultnea a la cualificacin de los servicios de biblioteca y archivo, para mejorar el apoyo a los parlamentarios, se produjeron ajustes y reformas en los Reglamentos Internos de ambas Cmaras. En este sentido, los servicios administrativos e informativos mejoraban para brindar una mejor atencin a los parlamentarios de las diversas legislaturas, como parte de un proceso de urgente modernizacin de los servicios administrativos del Poder Legislativo y, paralelamente, se llevaban a cabo importantes modificaciones en las normas regulatorias internas de funcionamiento y organizacin de las Cmaras Legislativas. La primera entidad legislativa en realizar ajustes y renovacin profunda de su Reglamento General fue la Cmara de Diputados, entidad que realiz la
5 Resolucin
Nro. 159/97-98, Cmara de Diputados, de 22 de enero de 1998; Resolucin Nro. 008/97-98 de la Cmara de Senadores, de 18 de junio de 1998. 6 La Vicepresidencia de la Repblica suscribi en 1996 un Convenio de Prstamo por 12 millones de dlares con el Banco Interamericano de Desarrollo BID (Nro. 976/SF-BO), orientado al fortalecimiento institucional del Congreso, dicho Convenio, que se ejecut en la gestin 1997-2002, contemplaba el Componente Biblioteca y Archivo. Con estos recursos se procedi a la renovacin de ambientes, dotacin de equipos, capacitacin de recursos humanos y recuperacin documental de los fondos bibliogrficos, archivo histrico y hemeroteca.
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modernizacin de su Reglamento en el periodo legislativo 1993-1997, para que entre en vigencia en el siguiente periodo 1997-2002. El proceso de modernizacin del Poder Legislativo, que comprenda reformas en las normas internas y mejoramiento de los servicios legislativos, se vio fuertemente estimulado por acciones polticas externas. Por ejemplo, las reformas parciales y constitucionales de 1994-1996, operaron como aceleradores de los procesos de reforma interna. Otros acontecimientos, como las reformas parciales y constitucionales de 2004, la instalacin y funcionamiento de la Asamblea Constituyente 20062007, la intervencin del Congreso de la Repblica, en octubre de 2008, las modificaciones introducidas por dicha entidad en el Proyecto de Constitucin de la Asamblea Constituyente y los procesos electorales de 2005 y 2009; fueron algunas de las causas externas, de carcter poltico, que dejaron huellas profundas en el Poder Legislativo. Aceleraron y reorientaron el proceso de transformacin y modernizacin que vena encarando el Parlamento desde aos atrs. Cambiaron elementos, de forma y de fondo, tanto en la institucin como en sus Reglamentos internos. Varios de estos cambios, introducidos en la estructura, organizacin y funcionamiento del Poder Legislativo, sern abordados en los siguientes captulos. Sin embargo, cabe destacar que el anlisis se concentra en los impactos que produjeron los diferentes eventos polticos en la normativa interna del Poder Legislativo, esto es, en los alcances y caractersticas de los Reglamentos Generales, tanto de la Cmara de Senadores como de la de Diputados. La vocacin democrtica republicana El Poder Legislativo y la democracia en Bolivia tienen un despliegue institucional e histrico muy superior, en calidad y cantidad, que en periodos de gobiernos autoritarios, no democrticos. Sin embargo, en la visin generalizada sobre nuestras instituciones polticas, pesa ms la historia negra de los golpes de Estado, alzamientos militares, gobiernos de facto y una crnica crisis poltica que nos ha dejado retratados como un extico pas de folklore, paisaje y revoluciones. Las instituciones polticas bolivianas como el Parlamento, son mucho ms ricas, complejas y valiosas que esa pobre imagen de un Estado asediado por la crisis poltica. Los Reglamentos Internos del Poder Legislativo del ltimo siglo y cuarto (1884-2009), ponen de manifiesto a una institucin,
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a hombres y mujeres, representantes de diversas regiones y departamentos del pas, participando activa e intensamente en la poltica, trabajando esforzadamente en la compleja tarea de legislar. Los Reglamentos histricos del Poder Legislativo, que estuvieron vigentes el primer medio siglo de vida republicana, entre 1831-1884, son testimonio de una inicial pero importante vocacin democrtica; pues cumple con postulados bsicos de la institucionalidad democrtica, como es el funcionamiento de instituciones polticas sujetas a normas para su funcionamiento. Adems, reflejan una evolucin significativa, desde normas simples hacia formas ms complejas, para establecer atribuciones y competencias, para las Cmaras y Comisiones Legislativas, y llevar a cabo el debate o la gestin poltico-parlamentaria, as como la organizacin administrativa. Las primeras elecciones, con participacin ciudadana, se efectuaron en 1843, elecciones que llevaron a la Presidencia de la Repblica al General Jos Ballivin. Luego se efectuaron las elecciones de 1850, que permitieron la Presidencia del tambin General Jorge Crdova. Los Reglamentos internos de los siglos XX y XXI (1884-2009), son testimonio de cmo la institucin parlamentaria busca acomodarse a la modernidad, que traa consigo la revolucin industrial y los impactantes cambios aparejados al siglo XX, en medio de interrupciones y lucha contra los autoritarismos, de corte civil o militar, que gobernaron Bolivia en varios momentos de su historia. Entre 1880 y la Guerra del Chaco (1932-1935), se considera el periodo de fundacin de los primeros partidos polticos, elecciones con voto restringido, relativa estabilidad y alternancia en el poder de partidos denominados oligrquicos. Entre 1935 y 1952, se considera la etapa de fundacin de la segunda generacin de partidos polticos y tiempo de gobiernos, bsicamente, militares y de efervescencia revolucionaria, que culminara con la Revolucin Nacional de 1952. Entre 1952 y 2009, se considera el tiempo de construccin de la democracia contempornea, con interrupciones y presencia de gobiernos de facto, en los aos 1964-1966 y 1969-1978, 1980-1982. Finalmente, est la etapa de fundacin de una tercera, cuarta y ltima generacin de partidos polticos, en la que se realizan elecciones con voto universal, estabilidad democrtico-institucional (a partir de 1982) y reformas profundas en el texto constitucional. Los Reglamentos Internos (2010), en vigencia, de la Cmara de Senadores y Diputados son el reflejo de la consolidacin del horizonte y caractersticas
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de la democracia contempornea, la cual no solamente ha tenido continuidad, en 3 dcadas, y alternancia entre partidos polticos en el poder, sino que se han ampliado estas normas, en cuanto a sus contenidos y alcances. El mito de la ausencia de normas Existen dos arraigados mitos, en relacin a los Reglamentos internos del Poder Legislativo. El primero de ellos es la supuesta inexistencia de normas en las primeras 6 dcadas de vida republicana, esto es, entre 1825-1880. El segundo mito afirma que la debilidad institucional del Parlamento boliviano de las ltimas 3 dcadas (1982-2010) se debe a normas obsoletas y descontextualizadas. Respecto del primer mito, en el texto Historia del Parlamento 7, se consigna un cuadro (pginas 335 y ss.) en el que slo se registran la existencia de 3 Reglamentos Camarales: i. El Reglamento Interno de la Asamblea Nacional de 1831, el cual habra mantenido su vigencia hasta la realizacin del Congreso Constitucional de 1844. ii. El Reglamento interno aprobado por el Congreso Constitucional de 1844, que habra aprobado su norma interna el 20 de agosto del mismo ao. Este Reglamento -segn el texto de Valentn Abeciase mantuvo vigente hasta 1871. iii. Finalmente, habra estado en vigencia el Reglamento aprobado el 21 de agosto de 1872, vigente con modificaciones hasta la Convencin Nacional de 1900. Complementariamente a ello, Valentn Abecia sostiene que la normatividad interna del Parlamento es difusa, En alguna parte de esta historia hemos manifestado que no tenemos un acontecer parlamentario consolidado, nos referimos a las normas y Reglamentos 8. El mismo autor, lneas ms adelante indica: Hay una fecunda discusin sobre los Reglamentos internos que se dictan en las Cmaras y que les permiten un grado muy elevado de autonoma. Se refiere al hecho de que cada Cmara Legislativa aprueba por separado su Reglamento de Debates. Contina Abecia, En nuestro derecho no se habla para nada de las caractersticas jurdicas de los Reglamentos parlamentarios, siendo as que stos constituyen el
7 Abecia Baldivieso, Valentn, Historia Del Parlamento, 7 Abecia, Tomo II, pginas 51 y ss. Obra citada.
Segunda edicin 1999.
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procedimentalismo (sic) para desarrollar las leyes, su debate, las interpelaciones, la censura y la confianza, el trabajo de Comisiones, su conformacin, etc 9. Con cierta indignacin, contina y describe la conducta de los representantes nacionales en el Parlamento, respecto de los Reglamentos: Lo notable es que una mayora absoluta de la asamblea camaral, rara vez las dos terceras partes, lo aprueba, lo reforma y lo acomoda a sus necesidades. Luego ingresa a un cuestionamiento acerca la naturaleza jurdica de los Reglamentos Camarales y afirma: El asunto ha sido y es cuestin de debate, hay quienes sostienen que no constituyen normas estables, que son susceptibles de modificacin al extremo de ser inferiores a la costumbre parlamentaria. Hay tratadistas, sin embargo, que sealan su cualidad de estatutos compulsivos en el rgimen interior de la Cmara. No son leyes sino una autonormacin o interna corporis que acusa caractersticas tales que da funcionamiento y desarrollo al poder parlamentario 10. Valentn Abecia, en el texto comentado, antes de efectuar una breve revisin histrica y exegtica de los Reglamentos de Debates de las Cmaras de Senadores y Diputados a partir de 1900, concluye sus reflexiones sobre la validez de los Reglamentos Camarales, con la siguiente sentencia: La historia de los Reglamentos tiene gran importancia para comprender el proceso camaral. 11 Sentencia que tiene plena validez para el momento actual. Conocer la trayectoria, que han seguido los Reglamentos Camarales, permite conocer las caractersticas y tendencias de funcionamiento de dichas entidades legislativas. Es bastante usual, entre los cronistas del funcionamiento de los poderes pblicos, establecer una relacin mecnica y altamente descalificadora de la relacin entre el Poder Ejecutivo (el Presidente militar civil autoritario) y el Congreso (civil, catico, dbil) subordinado a los intereses polticos del partido gobernante. Es decir, una entidad, el Parlamento, sin personalidad y sin rumbo, bsicamente desorganizada. Sin embargo, el estudio de los primeros Reglamentos que tuvo la entidad legislativa, entre 1831 y 1884, nos muestra un alto nivel de organizacin poltica y administrativa. Los distintos Congresos, Convenciones o Parlamentos que funcionaron, en el periodo histrico sealado, lograron desarrollar un conocimiento lcido de la poltica, as como de los sistemas
9 Pginas 53, II 10 Obra citada. 11 Obra citada.
tomo. Obra citada.
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polticos de las pocas en los cuales funcionaron, lo cual les permiti elaborar y aplicar principios jurdicos y mejorar procedimientos administrativos, los cuales constituyen claros antecedentes de varios conceptos, premisas y procedimientos que se encuentran plenamente reconocidos y vigentes en los Reglamentos actuales de la Asamblea Legislativa Plurinacional. Buena parte de estos textos -los Reglamentos histricos- merecieron, en su poca, un amplio debate poltico para su aprobacin. Esto se puede verificar, a manera de ejemplo, en los Redactores de los aos 1831 y 1832, del Parlamento de la poca 12. Los Reglamentos Legislativos internos, de 1884 a 2010, nos muestran que las distintas legislaturas lograron desarrollar altos e importantes niveles de organizacin administrativa, equivalentes al desarrollo de las instituciones polticas y econmicas de cada poca. Lograron crear y perfeccionar, en un proceso que dur varios aos, unidades administrativas internas, orientadas a brindar un soporte institucional a la gestin legislativa de los parlamentarios. Por tanto, se puede afirmar que el rgano Legislativo ha logrado construir una valiosa, amplia y completa legislacin interna. Sobre todo, tiene una normativa similar y compatible entre ambas Cmaras. Esta compatibilidad le permite, en el presente, actuar de manera ms eficiente, en la materializacin de sus objetivos institucionales. Sin embargo, los parlamentarios y gobernantes, as como los funcionarios del Poder Legislativo, en todo momento, siguen reproduciendo viejos mitos, como la precariedad de las normas internas o debilidad institucional de carcter estructural. Esta opinin que desvaloriza el rol, la estructura y capacidades del Parlamento, se sustenta bsicamente en el desconocimiento del complejo proceso de construccin de las instituciones de la democracia, proceso realizado durante dcadas y con no pocas dificultades. El Reglamento de Diputados como de Senadores, los Reglamentos Internos que estuvieron vigentes hasta 2009, tenan una estructura idntica en un 98%, en lo que a Ttulos Captulos se refiere.
12 Redactores
de Congreso, Redactor de la H. Cmara de Representantes, Redactor de la Cmara de Senadores. Documentos de la Biblioteca y Archivo del H. Congreso Nacional.
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El Reglamento de Senadores estuvo conformado por 219 Artculos y el de Diputados por un nmero menor, 180 Artculos. El Reglamento de Diputados fue aprobado en el ao 1997 13 y el de Senadores sufri un ltimo ajuste y perfeccionamiento en el ao 2002 14. Entre las normas internas de la Cmara de Senadores y Diputados, existan 79 Artculos, idnticos en cuanto al contenido. Existan 48 Artculos de contenido similar, no idntico, entre los Reglamentos de Senadores y Diputados, aunque el nombre jurdico (nomen juris) es igual. Slo 6 Artculos eran diferentes y especficos, tanto en el nombre jurdico como en el contenido. Estas evidentes coincidencias normativas nos muestran los altos niveles de articulacin, en funcin de las tareas legislativas similares. Estas comparaciones y estudio se efectan ms adelante, respecto de los Reglamentos internos vigentes. El Parlamento boliviano Po Cceres Bilbao, en su Bosquejo Histrico Parlamentario, sostena, en 1929, que En Bolivia ha nacido el Parlamento por la voluntad de los gestores de la independencia y por el sufragio -ms o menos irregularmente practicado- de los ciudadanos 15. Segn la visin de este cronista y jefe de Redaccin, entre 1906 y 1912, del Senado, el Parlamento boliviano surge, con la fundacin de la Repblica, como institucin por la voluntad poltica de quienes participaron de la ruptura de la dominacin colonial espaola y por la voluntad de los ciudadanos con derechos polticos. Sobre el rol y funcin de los Congresos, Cceres reflexiona y escribe: Han sido las asambleas y los Congresos, los atrincheramientos y los ltimos reductos de las libertades del pueblo boliviano y el tabernculo de las instituciones democrticas, frente a la labor destructora del caudillismo militar, de la dictadura civil, de la accin demoledora de las turbas o de las tiranas salvajes, y an de las caricias de la concupiscencia amoral y seductora. Ms de medio siglo despus (finales de la dcada de los '80), Mario Roln Anaya, en su texto Democracia, Constitucin y Parlamento en Bolivia, realiza una afirmacin inversa pero muy sugerente sobre el origen del
13 B Reglamento General de la H. Cmara de Diputados 1997-2009. 14 Reglamento General de la H. Cmara de Senadores 2002-2009. 15 Cceres, 2000. Pginas 59 y 60.
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Parlamento boliviano y la Repblica. El Parlamento Boliviano cre la Repblica -afirma y sigue- El Parlamento dio vida y organiz el nuevo Estado 16. La idea de Roln Anaya descansa en el hecho de que antes o despus de la Repblica (1825), en los Cabildos, Ayuntamientos o Juntas que actuaron desde el siglo XVI como defensoras de los derechos de los vecinos en los ncleos urbanos coloniales frente al abuso de las autoridades polticas de la poca, se gestaron las organizaciones republicanas y democrticas posteriores. Con el primer argumento de Po Cceres, tenemos el difundido criterio de que la historia se escribe por saltos revolucionarios y como resultado de la voluntad de esclarecidas individualidades. En la otra perspectiva, la de Roln Anaya, se plantea una visin de la historia como un proceso de transformaciones permanentes, donde los sujetos dinamizadores y fundamentales de la historia lo constituyen las colectividades y los procesos sociales. Dos autores bolivianos, separados por el tiempo y por prcticas de vida y poltica, tambin distintas, si bien, nos ofrecen visiones diferentes sobre el origen histrico del Parlamento, coinciden plenamente en que dicha institucin poltica se levanta sobre bases democrticas, tanto en la forma de eleccin de los representantes como en el modelo de organizacin, con alta participacin ciudadana, que adopta el nuevo Estado. La democracia boliviana surgi con la Repblica -escribe Roln Anaya- en una forma de gobierno ms intencional que real. El atraso, la divisin interna y el avasallamiento externo...impusieron el dramtico proceso que Bolvar advirti para todos los pueblos de Amrica Latina al prever...un inmenso ocano de opresin y una vida pendular entre tirana y anarqua. El caso boliviano no fue el mejor, tampoco el peor del continente como creen quienes afirman que en el pas no hubo ninguna tradicin democrtica 17. La Repblica surgi acompaada de la democracia y de la separacin de poderes, como forma de gobierno. La democracia se impuso con la Repblica y continu en el tiempo, con algunas interrupciones, hasta el presente (2010). La prueba, si falta hace, la conforman las 19 constituciones polticas que se disearon, aprobaron y aplicaron en el Estado, las normas electorales, los procesos electorales, los partidos polticos, la memoria colectiva y, sobre todo, una institucin que sigue en pie, legislando y gobernando, el Congreso bicameral. En la actualidad, el viejo Congreso
16 Roln Anaya, 1989. 17 Pgina 30. Ibid.
Pginas 65 y subsiguientes.
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es llamado Asamblea Legislativa Plurinacional, por efecto de la reforma constitucional llevada a cabo en el ao 2009. Es necesario, sin embargo, efectuar algunas precisiones sobre el tipo de democracia que se implant y construy en Bolivia, durante la vida republicana, y las caractersticas del Poder Legislativo, durante todo este tiempo, que llega a casi dos siglos. Los Reglamentos histricos e internos del Poder Legislativo, en sus contenidos y caractersticas, afirman y reafirman la vigencia de una institucionalidad democrtica y parlamentaria en Bolivia, democracia peculiar, es cierto, mas no inexistente. En los primeros aos de la vida republicana (1825-1880) existi, no slo la intencionalidad sino la prctica parlamentaria. Hubo democracia poltica, no slo como teora sino como ejercicio institucional, interrumpida con frecuencia, es cierto, pero dichas interrupciones concluyeron en nuevas convocatorias a elecciones y reposicin de los moldes institucionales democrticos. En algo ms de medio siglo de vida republicana, se convocaron y llevaron a cabo 41 Asambleas Constituyentes, Ordinarias, Congresos Constitucionales, Ordinarios y Extraordinarios 18. Esto es, casi una convocatoria por ao. Y nunca, a pesar de los gobiernos ms autoritarios o de las crisis polticas vividas, el ejercicio parlamentario se interrumpi por un lapso mayor de 4 aos 19. La historia poltica boliviana establece que la interrupcin ms prolongada en el tiempo, de la democracia parlamentaria, se produjo entre 1969 y 1982. Esto es, en pleno siglo XX. Siglo y medio despus de fundada la Repblica, Bolivia vivi casi 13 aos sin Parlamento. En los primeros 50 aos de vida poltica, nunca por ms de 4 aos, y el promedio es casi una convocatoria por ao.
18
Vase La Cronologa de Congresos de Bolivia, REGLAMENTOS HISTRICOS DEL PODER LEGISLATIVO BOLIVIANO 1831-1884, pg. XLVI (46). 19 En la historia boliviana, la primera larga pausa sin Parlamento fue entre noviembre de 1840 y abril de 1843, durante los gobiernos de Jos Miguel de Velasco y Jos Ballivin, a raz de las invasiones de Agustn Gamarra y el conflicto con la Repblica del Per. La segunda interrupcin vino a producirse durante el gobierno de Manuel Isidoro Belzu, entre noviembre de 1851 y agosto de 1855, menos de cuatro aos. La ms prolongada ruptura del ejercicio parlamentario se vivi entre octubre de 1864 y agosto de 1886, casi cuatro aos, bajo los gobiernos de Jos Mara Ach y Mariano Melgarejo. Con las excepciones anotadas, es posible advertir lapsos de tiempo, en los cuales el ejercicio democrtico parlamentario es anual, en pocas oportunidades bianual. En 7 oportunidades se interrumpe por ms de un ao.
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El ejercicio parlamentario, del primer medio siglo de vida republicana, se caracteriza por su capacidad de innovacin, por protagonizar un salto poltico revolucionario y por intentar implantar las bases de la democracia liberal en una regin y sociedad, la colonial y Altoperuana, que no tenan esta forma de gobierno sino referencias tericas, europeas y muy lejanas. Del absolutismo de la Corona Espaola y la anarqua que se cerna por todo el continente americano, resultado de los procesos de ruptura del pacto colonial se transita, laboriosamente, hacia la democracia liberal y el parlamentarismo, entendida sa como la institucin, democrticamente elegida, para que desarrolle leyes y permita el buen funcionamiento de la sociedad y, no menos importante, el control poltico sobre el Poder central. Los Cabildos eran la nica experiencia de efectiva participacin poltica, Ayuntamientos o Juntas que actuaron como defensoras de los derechos de los ncleos urbanos coloniales frente al abuso de las autoridades polticas de la poca. Las organizaciones republicanas y democrticas, posteriores, se levantan sobre estos espacios polticos de gestin y defensa. En la Repblica Bolvar 20 y en el continente, todo es nuevo, todo est por hacerse. La democracia europea, el Parlamento britnico, espaol o francs son tan slo referentes, al igual que la naciente democracia de los norteamericanos, con la ventaja y diferencia de que stos son colonos y directos descendientes de Europa. En cambio, ms al sur, nuestra Amrica es ms mestiza y ms indgena. Por ello, nosotros tuvimos que inventar nuestras instituciones, no simplemente reproducirlas con algunos aditamentos. Ya lo deca Simn Rodrguez, el maestro de juventud de Bolvar, en Amrica o inventamos o erramos. En Bolivia, en los primeros aos de la Repblica, creamos instituciones democrticas. Lo sostienen los Reglamentos Histricos del Poder Legislativo. Que el Congreso boliviano disee normas legislativas para su funcionamiento interno, en el ao de 1832, y que stas conformen un Cdigo 21, es consumar una obra excepcional. Una obra que ningn pas americano, en la misma poca, pudo lograr. Para esta obra monumental, influy mucho un hombre, un mestizo, Andrs de Santa Cruz y Calahumana, de talla intelectual comparable a la de los libertadores americanos. En su
20 Repblica Bolvar, la primera denominacin que recibi el territorio del liberado Alto Per, que posteriormente
cambi a Bolivia. 21 Reglamento General de Debates para el Congreso de 1832, 2) Reglamento de la Cmara de Representantes.
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gobierno se produjo la primera Constitucin Poltica del Estado, la de 1831, la que sustituye a la bolivariana de 1826; durante el gobierno de Santa Cruz, tambin, se elabor el primer Cdigo Legislativo, que mencionamos lneas arriba. Los parlamentarios bolivianos elaboraron estas normas, discutieron sus alcances, suscribieron los manuscritos e hicieron lo posible por cumplir con ellos. Si no se pudo cumplir plenamente con ellos, con la sociedad y con la historia, fue porque la profunda crisis por la ruptura del pacto colonial reverberaba an, porque es ms fcil ser sbdito que hombre libre, porque es una tarea ms compleja auto-gobernarse que obedecer, porque es ms fcil caer en la anarqua que construir el orden, cualquier orden, porque es ms expedita la tirana que la democracia, cualquier versin de la democracia. Porque las lecciones en poltica se aprenden en dcadas y la conciencia se adquiere en siglos. Giovanni Sartori 22, evaluando el desempeo y la necesidad del Parlamento, luego de ms de 3 siglos de instituido, se pregunta angustiado Adnde va, entonces, el Parlamento? Pero tambin responde con firmeza: El Parlamento es indispensable si se desea un rgimen democrtico. Pero si queremos que la institucin resista la prueba (de su necesidad histrica) y sea vital, es necesario advertir lo que hay de anacrnico en nuestro modo de concebir los Parlamentos actuales a la luz de principios y criterios de ayer.... Los Reglamentos internos del Poder Legislativo no sealan los procedimientos para la eleccin de representantes, esto se dispone mediante leyes electorales, expresamente diseadas para el momento, en el marco de los textos constitucionales. Los 184 aos de historia democrtica se reflejan en los Reglamentos Legislativos, constituyen 184 aos de institucionalidad y poltica, pues sealaron el camino y el carcter de la democracia de los siglos posteriores, siglos XIX, XX y XXI. Los 184 aos de historia, que se condensan en los Reglamentos internos del Poder Legislativo, nos dejan entrever a ciudadanos -representantes nacionales en el Congreso y Cmaras Legislativas- comprometidos con la tarea de mantener la integridad del territorio y de la nacin que heredaban,
22 Reglamento
de la Cmara de Senadores, ambos para la legislatura de 1832. Sartori 1999. Parlamento pginas 201 a 231.
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de sostener las libertades pblicas que conquistaron, de reafirmar la independencia poltica del nuevo Estado, con relacin a cualquier tipo de dominacin, recurriendo a la democracia representativa como instrumento y al republicanismo como idea. 1982-2002, Dos dcadas de institucionalidad democrtica Octubre de 1982 pareca marcar el final de una poca convulsa y el principio de un tiempo nuevo, en el que destacaba el orden poltico democrtico. Cuando el General Guido Vildoso Caldern se quitaba los smbolos del poder, la banda y medalla presidencial, para cederlos al Presidente Constitucional de la Repblica, el Dr. Hernn Siles Zuazo y, ste ltimo, tomaba juramento frente al libro de los Evangelios y la cruz, ante un colmado hemiciclo parlamentario, culminaba un confuso ciclo de 3 elecciones consecutivas efectuadas en los aos 1978, 1979 y 1980. La seguidilla de elecciones no gener, de manera inmediata, la restitucin de la democracia. Hubieron de pasar 2 aos, entre 1980 y 1982, y ocurrir una serie de complejos eventos: movilizaciones sociales; reorganizacin de partidos; confrontaciones entre el Estado, controlado por la institucin militar, y la sociedad civil; presiones de organizaciones empresariales, de la Iglesia y organismos de cooperacin internacional; para que, luego de una tensa compulsa, pudieran recuperarse la democracia y los partidos polticos, as como el Parlamento, logrando convertirse en los actores protagnicos de un tiempo nuevo. A partir de 1985 hasta 2005 se llevaron a cabo elecciones de manera regular, cada 4 o 5 aos, producindose, en toda ocasin, importantes grados de renovacin poltica en el Ejecutivo y el Congreso. En dos ocasiones, se produjeron crisis de magnitud que demandaron el acortamiento del mandato presidencial y la realizacin de elecciones anticipadas. Esto ocurri al principio del ciclo democrtico, en 1985, y luego en el 2005, despus de 20 aos. El signo ms importante de este tiempo democrtico fue la conformacin de pactos de gobierno, entre partidos polticos, poltica de pactos y democracia de partidos, que tuvo elementos virtuosos como elementos negativos. Primero, los pactos polticos permitieron la consolidacin de un modelo de organizacin y gestin estatal, as como la vigencia de la forma de
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seleccin de autoridades y asignacin de recursos sociales escasos. El sufragio universal y la participacin de ciudadanos, hombres y mujeres, en los diversos actos electorales -conquista que se remonta a la revolucin nacional de 1952-, fue el mecanismo central y privilegiado de participacin e incidencia poltica, as como para demandar y obtener atencin del Estado. La ciudadana, mediante la intermediacin de los partidos polticos, acceda a los beneficios que poda suministrar el Estado. De igual manera, los pactos entre partidos polticos permitieron ampliar y consolidar otros elementos de la democracia, como las libertades de expresin e informacin, de organizacin, movilizacin y crtica. Los procedimientos democrticos de eleccin de autoridades (sufragio, competencia electoral y pluralidad), opuestos a los procedimientos no democrticos de los gobiernos de corte militar, permitieron el ejercicio de derechos y garantas constitucionales que, durante dcadas, haban sido vulnerados o secuestrados; por ello, en la primera dcada de funcionamiento democrtico, se encontraban incipientes o desestructuradas. Los miembros de las Cmaras Legislativas (partidos polticos) tuvieron que aprender formas de gestin de la poltica, mediante procedimientos democrticos y bajo el control social. Los medios de comunicacin recuperaron el ejercicio profesional, sin censura ni temores a la represin poltica y, paulatinamente, adquirieron protagonismo e influencia en la poltica. En el plano social, hubo un paulatino despertar poltico de la sociedad civil, orientada a la ampliacin de las formas de intervencin y participacin poltica que, con el transcurso de los aos y las acciones, culmin en la organizacin de redes de movilizacin de carcter tnico, regional, sindical. El proceso de participacin ciudadana tuvo el signo de una espiral de acciones que penetr todo tipo de mbitos. En particular, se articul a partidos de ideologa de izquierda y sindicatos, se ocup de diversos temas, hasta llegar a configurar movimientos sociales con una influencia poltica, en ocasiones, superior a las instituciones del Estado o la democracia. La competencia electoral entre partidos, la alternancia en el poder de diferentes siglas partidarias y la construccin de coaliciones gubernamentales fueron suficientes para hacer funcionar la democracia poltica, pero no para ampliar sus propios horizontes y lograr cada vez mayores adhesiones sociales.
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Entre los elementos negativos que surgieron, por la poltica de pactos partidarios, estn aqullos referidos a la utilizacin instrumental de los recursos democrticos y del Estado para beneficiar a grupos minoritarios o individuos. Este comportamiento corrosivo de la democracia tampoco fue acompaado por un proceso de fortalecimiento Estatal sino, por el contrario, por acciones orientadas a su debilitamiento y reduccin de capacidades. La economa liberal de mercado se implant tambin de modo temprano en el pas y acompa, con sus efectos perversos, a la democracia poltica. Los ingresos estatales, por la explotacin de recursos naturales o impuestos, no significaron balances econmicos positivos para el Estado o crecimiento econmico privado. Se sum, a ello, un largo y controversial proceso de venta del patrimonio estatal, a manos y capitales privados. Agregados esos elementos, luego de 2 dcadas de funcionamiento de la democracia, el saldo no resulta algo contradictorio. Se fortaleci la democracia electoral y, los acuerdos polticos, permitieron alternancia en el poder, pero, tambin, la utilizacin instrumental del Estado para fines personales. Los partidos no perfeccionaron su democracia interna y las decisiones en la economa de implantar un modelo de libre mercado con un Estado debilitado y con, cada vez, menor autoridad, no contribuy a vigorizar la democracia sino a empujarla a reiteradas crisis. La sociedad civil inicia el ejercicio de libertades inexploradas, organizacin al margen de los partidos, expresin y crtica, surgimiento de nuevos canales de comunicacin, libre trnsito y libre mercado, desarrollando redes de movilizacin cada vez ms eficientes para incidir en la poltica, ante el desencanto que produca la administracin insensible e ineficiente del Estado. A medio camino del complejo proceso descrito de relaciones entre Estado y sociedad, los diferentes gobiernos, as como las distintas legislaturas (como expresin del sistema poltico), realizaron ajustes y reformas profundas en la ingeniera constitucional y electoral del pas, en el nimo de ponerse en sintona con las expectativas crecientes de los ciudadanos en proceso de movilizacin creciente para ampliar los horizontes de la democracia. Se acuaron algunos conceptos que con el tiempo se volvieron banderas polticas y consignas de los grupos movilizados, como transitar de una democracia representativa a una democracia participativa, se vota pero no se elige, Convocatoria a la Asamblea Constituyente, Referndum y Autonomas.
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Los partidos polticos, en dos dcadas de funcionamiento de la democracia representativa, propiciaron dos reformas en la Constitucin Poltica del Estado as como en diversas leyes, reformas que reconfiguraban las instituciones polticas, lenta y gradualmente. Los cambios ms notables se realizaron sobre el sistema de representacin: creacin de diputaciones uninominales, Ley de partidos polticos, Ley de agrupaciones ciudadanas, elecciones anticipadas y eleccin de Prefectos. La idea de reformar el sistema electoral y los mecanismos de representacin poltica tiene un hito importante en 1997, cuando entra en aplicacin un nuevo procedimiento de eleccin de diputados, en circunscripciones uninominales y por simple mayora. Se elegiran, bajo este procedimiento, la mitad de los 130 miembros que componen la Cmara de Diputados. Esta reforma de 1994, en el sistema de representacin, es complementaria a las reformas introducidas en la Constitucin Poltica del Estado, que se hallaba vigente y sin modificaciones desde finales de la dcada de los 60. 1992-1996, La primera reforma de la Constitucin Poltica del Estado de 1967 Desde 1982, fecha emblemtica de la recuperacin de la democracia, se produjeron dos reformas constitucionales 23. En la primera de ellas no se contemplan modificaciones que incluyan a los mecanismos de la democracia representativa, como el referndum, por ejemplo. En la segunda, en cambio, s estn presentes tres de los ms destacados recursos de la participacin: Asamblea Constituyente, Iniciativa Legislativa Ciudadana y Referndum. Como hecho indito en la historia constitucional de Bolivia, cabe mencionar que la reforma a la Constitucin, producida en 1994, fue la primera llevada a cabo siguiendo procedimientos que ella misma establece para su cambio 24. La ltima de las reformas constitucionales, sancionada en febrero de 2004, tuvo un parto ms accidentado y en los bordes de la legalidad. Cabe aclarar que la reforma constitucional, a la que se hace referencia, requera un complejo procedimiento y cronologa, con tres fechas diferentes para su aprobacin y aplicacin. Fechas y momentos que suelen llevar a cierta confusin. La Constitucin boliviana, para su reforma parcial,
23 Ley de Reforma Constitucional, 1994; Ley de Reforma Constitucional, 2004. 24 Art. 230 (Reforma a la Constitucin) y Art. 231 (Trmites para Reformar la
Constitucin), Constitucin
Poltica del Estado.
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demandaba un plazo mnimo de dos periodos legislativos para su tratamiento y aprobacin. En el primero se aprueba la necesidad de reforma, en el segundo periodo legislativo se ratifica o modifica la reforma y, recin en el inicio de la tercera legislatura, la reforma entra en vigencia. El propsito de este complejo procedimiento es garantizar cambios que no afecten la estabilidad jurdica del pas, cuya historia se halla plagada de gobiernos que utilizaron el expediente de cambios constitucionales express para dar viabilidad a gobiernos, generalmente de facto. La Constitucin boliviana forma parte de lo que, en teora constitucional, se denominan constituciones rgidas, en razn de los plazos y posibilidades de reforma. Sin embargo, el largo camino de la reforma, aos ms tarde, se modifica y ampla por la incorporacin de la figura de reforma total de la Constitucin mediante la sancin, por parte del Poder Legislativo, de una Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente 25. La nueva figura legal es producto de la segunda reforma a la Constitucin, la cual se efectu en febrero del 2004. Durante los aos '90, los partidos polticos que disponan de representacin poltica parlamentaria, optaron por reformas constitucionales y reformas en el orden electoral. Esto es, reformas en el marco de la democracia representativa. La transformacin ms relevante, en el sistema de representacin, tiene que ver con el cambio en el origen electoral de la Cmara de Diputados. Desde 1980, la Cmara de Diputados se halla conformada por 130 miembros, distribuidos en 9 circunscripciones departamentales, asignados en proporcin variable. Las reformas a la Ley Electoral, dieron lugar a la creacin de 68 circunscripciones uninominales, para elegir igual nmero de representantes, en el marco de las 9 circunscripciones departamentales. Los lmites geogrficos departamentales son preexistentes y tienen una larga data de creacin. El resultado de la reforma deviene en la modificacin del origen electoral de casi la mitad de los 130 diputados elegidos. Esta modificacin, puntual en el origen electivo de los diputados, se introdujo con el propsito de ampliar las bases de la participacin ciudadana como remedio al paulatino distanciamiento que se vena operando entre partidos polticos (candidatos-representantes) y sociedad-electores. Durante tres procesos electorales (1985, 1989, 1993) se haba elegido a la totalidad de miembros de la Cmara de Diputados mediante listas
25 Art.
232 (Ley Especial de Convocatoria de la Asamblea Constituyente), Constitucin Poltica del Estado.
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cerradas y bloqueadas. Con una sola papeleta, un solo voto y en el mismo da, se elega al Presidente de la Repblica (Poder Ejecutivo) y a ambas cmaras legislativas 26. Por la utilizacin de circunscripciones uninominales, la simultaneidad en la eleccin de dos poderes no ha sufrido variacin alguna, desde 1985 hasta el 2005. El cambio introducido, en las reglas de la representacin y origen electoral de la mitad de la Cmara, entr en vigor en 1997. Con esta medida se esperaba mejorar la relacin entre los candidatos de partidos polticos con el ciudadano-elector. De alguna manera, apuntaba a mejorar la participacin ciudadana, que tena, ahora, la oportunidad de elegir directamente diputados por circunscripcin. Por otra parte, intentaba mejorar el desempeo legislativo, al propiciar una relacin de mayores controles entre representante y elector. Luego de tres experiencias electorales (elecciones 1997, 2002, 2005), eligiendo diputados uninominales, se puede sostener que dicha apertura del sistema result una buena intencin de los partidos polticos, que no produjo los resultados esperados. La postulacin de diputados uninominales nunca escap del dominio ejercido por los partidos polticos y sus jefaturas, pues las normas establecan que deban ser postulados, exclusivamente, por los partidos polticos, en las listas de partidos. No exista la postulacin independiente, lo cual daba pie al mantenimiento de fuertes lazos de dependencia entre partido y candidato, generando, en ltima instancia, igual o mayor distanciamiento con el elector. La resistencia de los jefes polticos, a liberalizar el control de la representacin poltica, forma parte de la lgica exhibida por los partidos de propiciar reformas graduales pero no sustantivas. Esta lgica gradual tuvo resultados relativos sobre la estabilidad poltica, pero, en el largo plazo, exigi nuevos y mayores ajustes. Este gradualismo y los cambios no efectivos fueron argumentos para que nuevos actores polticos (movimientos sociales) logren, aos ms tarde, lo que se vino a denominar la ruptura del monopolio en la representacin poltica. Por efectos de la Reforma Constitucional de 2004, y como consecuencia directa de las movilizaciones de octubre, el Parlamento y los partidos se vieron forzados a romper el monopolio, en la postulacin de candidatos a puestos de representacin, incluyendo esta medida en la nueva Constitucin. Una ley especial dio lugar a la creacin
26 Se
haban utilizado, para cada una de las elecciones indicadas, distintas frmulas, todas en el marco de los sistemas proporcionales: 1985 cifra repartidora; 1989 doble cociente; 1993, Sainte Lague. Estos cambios en las frmulas, sumados a la manipulacin de los resultados, restringan algo ms las posibilidades de las minoras polticas que ingresaban en competencia electoral. Estas modificaciones incidan en la percepcin de una democracia de partidos concentrados en mejorar su situacin y poco interesados en ampliar la participacin social.
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de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas, como nuevos actores polticos 27. Las reformas de la primera generacin, que afectaron parcialmente el diseo institucional de la Cmara de Diputados y del sistema electoral, constituyen el antecedente formal y normativo de la ampliacin de las formas de participacin ciudadana, en el proceso de toma de decisiones; ampliacin y reformas que a la larga fueron insuficientes. Por otra parte, ponen en evidencia la conducta incremental de los partidos polticos, con relacin a las reformas polticas. Los partidos introdujeron cambios en el sistema poltico, combinando y atendiendo expectativas sociales y de partido, pero fueron cambios controlados. Este clculo incremental fue un rasgo caracterstico de las lites polticas bolivianas (partidos polticos tradicionales), que tambin fueron criticadas y, en el largo plazo, superadas por nuevos actores. La sancin de 2 reformas, en un plazo de 10 aos, pone en evidencia una dinmica poltica de alta volatilidad jurdica bajo fuertes presiones sociales. La inclusin formal del referndum, de la iniciativa legislativa ciudadana y de la Asamblea Constituyente, no contuvo la espiral de presiones sociales ni la vorgine de violencia que vivi el pas durante el gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada, quien deba concluir su mandato constitucional en agosto de 2007. La ciudadana exiga cambios ms inmediatos, evidentes y profundos. Las reformas, aplicadas en el sistema de eleccin y representacin (diputados uninominales), fueron percibidas como insuficientes. Esta sensacin de insuficiencia puede explicar, parcialmente, los motivos de la espiral de presiones y movilizaciones populares, que desembocan en octubre de 2003 con la renuncia del presidente Snchez de Lozada. Secuelas de Febrero negro: 2003 Los acontecimientos luctuosos, de Febrero de 2003, son parte de una serie de fuertes movilizaciones urbano - rurales cuyos antecedentes inmediatos ocurren en el ao 2000, con la denominada Guerra del Agua, que impidi la privatizacin del recurso natural, y en el 2001, el bloqueo campesino a la ciudad de La Paz, por ms de 30 das. En mayo de 2003, escasos meses antes de la explosin de octubre y poco tiempo despus de febrero, los bispos de Bolivia hacan conocer al pas la siguiente premonitoria reflexin: Como en otras oportunidades hemos sido testigos
27 Ley
de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas: Ley N 2771 de 7 de julio de 2004.
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del acontecer nacional de los ltimos meses. Los sucesos dramticos de febrero no han sido hechos aislados, sino un eslabn ms de una cadena de manifestaciones de la profunda crisis que afecta al pas. Ante esta situacin no podemos quedar indiferentes, ya que se corre el gran riesgo no slo de que se repitan sino de que se agudicen y broten explosiones y manifestaciones ms luctuosas todava. Nuestro anhelo y el de todo el pueblo boliviano es que semejantes sucesos no vuelvan a repetirse nunca ms 29. El febrero negro haba dejado sentimientos de dolor e incredulidad, sensacin de desorden, inseguridad, anarqua, orfandad y vaco de poder. El clima, de los meses siguientes a febrero, no era de los mejores. Se perciba la presencia ominosa de la violencia y la sombra del autoritarismo, que amenazaba con la disgregacin social, pues pona en riesgo la democracia conquistada, con tanto sacrificio, de las dictaduras militares, y conservada a lo largo de los ltimos veinte aos. A estas percepciones se sumaban hechos que acentuaban la magnitud de la crisis: la pobreza creciente, la corrupcin generalizada, la impunidad, la pasividad y el sentimiento de impotencia colectiva, frente a un sistema poltico y de partidos insensible, que impeda mirar al futuro con esperanza. Era evidente que la democracia era limitada y poco participativa, por lo tanto exiga, al gobierno y a los partidos polticos, impulsar, con audacia, reformas estructurales y de fondo, para dar respuestas y certidumbre al pas. Antes de la crisis definitiva de octubre, la Iglesia, as como enviaba mensajes directos al gobierno, tambin recordaba a los sectores de oposicin que una actitud hostil no era constructiva y que, aunque la democracia poda ser cuestionada, haba que apoyarse en las normas y en la institucionalidad democrtica existente, partiendo de ella para mejorarla. 30. Antes de que ocurrieran las movilizaciones de septiembre-octubre de 2003, la Iglesia decidi apoyar una serie de esfuerzos e iniciativas que buscaban una forma de pacto, de carcter poltico y social, fundamentado en el dilogo y la concertacin. Para tal propsito fue elaborado el documento titulado Reencuentro Nacional, el cual debera suscribirse, luego de varios intentos fallidos, en los primeros das de septiembre, a escasos das del estallido final. El objetivo central del documento se enmarcaba en el fortalecimiento de la democracia y la pacificacin del pas. Varios
29 Documento 30 Documento
de la Conferencia Episcopal, mayo 2003. Conferencia, 2003.
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partidos polticos comprometieron su apoyo a la iniciativa de la Conferencia Episcopal Boliviana. Sin embargo, el Movimiento al Socialismo (MAS) se excluy y public un documento con una serie de observaciones a los temas que haba planteado la Iglesia Catlica. 31 El documento episcopal inclua recomendaciones para propiciar la incorporacin de mecanismos de la democracia participativa, entre ellos el referndum. Sin embargo, la forma en que estaban planteados no satisfizo las expectativas de los grupos de oposicin al gobierno. El texto fue suscrito por los partidos de la coalicin gubernamental, pero no fue avalado por el Movimiento al Socialismo (MAS) ni por el Movimiento Indgena Pachakuti (MIP), tampoco por nuevos actores polticos que ya competan en la escena poltica y que no haban sido incluidos en el documento, porque adems de discrepar con la orientacin de las propuestas no tenan representacin poltica parlamentaria, requisito ltimo que exclua a los dirigentes ms beligerantes del momento. Este detalle escap al clculo de la Iglesia, pero no al de los partidos polticos tradicionales ni del gobierno. La negativa de los movimientos polticos emergentes, representantes nacionales y dirigentes sindical-campesinos, fueron las campanas de lo que sobrevendra. Los partidos polticos repetan, bajo el amparo de la Iglesia, una vieja frmula que haba dado resultados importantes en la dcada de los noventa, los pactos entre dirigencias partidarias y parlamentarias, a nombre de la sociedad que decan representar. En sta ocasin, el desencanto ciudadano pes mucho ms que las buenas intenciones de la Iglesia o la lgica de pactos para producir cambios graduales en la institucionalidad democrtica. La Agenda de Enero 2005 Las movilizaciones sociales regionalizadas, demandando atencin especial del Estado, a diversos temas, se fueron intensificando en el primer mes del 2005. Los grupos cvicos de Santa Cruz de la Sierra lograron posicionar el tema de realizacin de un referndum por las autonomas departamentales y por la eleccin de los Prefectos departamentales. Fue el Presidente
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Extracto del Documento: Posicin del MAS con relacin al Reencuentro Nacional. 1.- Que el gobierno nacional y los partidos polticos tradicionales nunca se reencontraron con nuestro pueblo, son ellos quienes estn divorciados de la sociedad boliviana y gobiernan para las transnacionales. Son ellos quienes tienen que reflexionar y buscar el Reencuentro Nacional con los bolivianos, despus de los sucesos del 12 y 13 de febrero. 5.- De igual manera, para iniciar el proceso de transicin hacia un nuevo modelo poltico en la construccin de la democracia boliviana, hemos planteado la realizacin de una Asamblea Constituyente que incorpore a las naciones originarias, como el verdadero mecanismo legitimo de reencuentro y unidad nacional. Donde sean todos los bolivianos quienes, bajo diferentes formas de representacin popular, definamos de una vez por todas qu instituciones democrticas nos damos y qu pas proyectamos como visin colectiva.; CEDIB, 2004.
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Mesa quien reconoci, desde el Estado, que el tema autonmico era una realidad inobjetable en la agenda poltica del pas. Pero fue la movilizacin popular, en el oriente boliviano, la que acu la demanda de autonomas ya!. Ante la presin colectiva que haba tomado instalaciones estatales, provocando un serio cuestionamiento a la autoridad gubernamental, habiendo renunciado, adems, el Prefecto de Santa Cruz, Carlos Mesa ofreci al pueblo cruceo la designacin del Prefecto sobre la base de la decisin popular. El movimiento cvico cruceo sali enormemente fortalecido con la oferta presidencial. Sin embargo, la movilizacin popular demandaba mucho ms, exiga autonoma poltica. La oferta de Mesa, tambin podra interpretarse como una desesperada solucin ante la amenaza esgrimida por sectores radicalizados, que proponan la fractura territorial y la fractura estatal, para proceder a la construccin de un gobierno propio e independiente en la regin oriental del pas. La movilizacin regional no se contuvo ante la publicacin del Decreto de convocatoria de eleccin de Prefectos, para el 12 de agosto de 2005 32. La demanda de Santa Cruz se concentraba, principalmente, en el logro de un gobierno autonmico, para consolidar este anhelo insista en la realizacin de un Referndum. La demanda por autonoma y por referndum, provocaron, en el occidente del pas y alrededor de grupos polticos de base social tnica y sindical, una reaccin en sentido contrario, de oposicin a los pedidos autonmicos. Los grupos de occidente concentraron sus demandas al Estado, en la realizacin de la tan ansiada Asamblea Constituyente. A pesar de que la Asamblea se haba incorporado en la normativa constitucional de 2004, la convocatoria haba sufrido dos postergaciones, debido a la demora en la aprobacin de la Ley Especial de Convocatoria para la Asamblea Constituyente LECAC. Estas postergaciones aumentaron las susceptibilidades del occidente ante un posible avasallamiento poltico de los grupos cvicos del oriente boliviano. Ms all de testimoniar cules fueron las demandas y quines fueron los actores principales de las demandas, el hecho poltico ms notable es el traslado de la accin y la influencia poltica, del centro hacia las regiones. El pueblo deliberaba y tomaba decisiones fuera del centro poltico tradicional, fuera de la capital poltica de la Repblica. Al mismo tiempo que ejerca
32 Decreto Supremo N 28077, convocando a Elecciones para la seleccin de un Prefecto (a) por Departamento.
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una capacidad, recientemente reconocida por el Estado, para deliberar y decidir, al margen de los partidos y de los representantes nacionales, generando nuevos focos regionales de influencia. En suma, el comportamiento poltico cambiaba y slo quedaba esperar el cambio en las instituciones polticas. El ejercicio de la poltica de las calles es un fenmeno distinto de la poltica en las regiones. En las regiones, las calles tambin eran tomadas y utilizadas como recursos para presionar al Estado. Si bien, de alguna manera, la poltica en las regiones es poltica extra parlamentaria, fuera del Parlamento -fuera del lugar tradicional de ejercicio de la poltica- al mismo tiempo es una reaccin centrfuga de la poltica, que provocara, a corto plazo, el agotamiento de la centralidad estatal. En el sistema poltico boliviano, por efecto de las reformas y de los cambios producidos en el comportamiento de los ciudadanos, se viene produciendo la construccin de la democracia polirquica, es decir, la construccin de nuevos centros de poder, que compiten en y por espacios pblicos estatales, en el marco de las instituciones democrticas 33. Los conflictos de mayo y junio, 2005 En junio de 2005, se produce, en el sistema poltico boliviano, la segunda sucesin presidencial (Eduardo Rodrguez Veltz por Carlos Mesa Gisbert) en menos de dos aos, colocando a las instituciones democrticas al borde del colapso. El nuevo gobierno trajo un significativo cambio en las condiciones de gobernabilidad. La horizontalidad entre poderes no desaparece, es decir, no se suscriben pactos que subordinen al Poder Legislativo ante los mandatos del Poder Ejecutivo, ms bien se observa una alta coordinacin entre los poderes. Pues existe un pacto implcito entre todos los actores poltico-sociales del pas, por preservar las instituciones democrticas de competencia poltica, alejando la posibilidad de fractura territorial y estatal. Lo ms novedoso, en este tiempo poltico, es que las condiciones de gobernabilidad se asientan en el reconocimiento de que el gobierno del presidente Rodrguez Veltz es de transicin, para resolver la paralizacin
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Una democracia representativa, slo puede existir si estn presente al menos 8 garantas institucionales: libertad, para constituir e integrarse en organizaciones; libertad de expresin; el derecho al voto; elegibilidad para cargos pblicos; derecho de los lderes polticos a competir por el voto; fuentes alternativos de informacin; elecciones libres y limpias; que las instituciones para hacer poltica de gobierno dependan del voto. R. Dahl. La poliarqua. Prefacio para una teora de la democracia. 1992.
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y desmoronamiento del Estado y lo que se denomin como el empate catastrfico, esto es, el enfrentamiento poltico polarizado y de iguales magnitudes y fuerzas. Se desarrollaron, durante este gobierno, interesantes caminos de solucin poltica a la crisis estatal. En primer trmino, se logr el acortamiento del mandato poltico del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo. Estos poderes deban cumplir funciones hasta agosto de 2007, sin embargo, se acord recortar el tiempo de mandato de ambos poderes. Complementariamente, se impuso la realizacin de elecciones generales anticipadas (eleccin de Presidente/Vicepresidente; Senadores y Diputados) simultneamente a la eleccin de Prefectos departamentales, bajo una forzada interpretacin constitucional. La consecuencia fue la legitimacin de eleccin-seleccin de Prefectos por Departamento, la legitimacin estatal del referndum autonmico por Departamentos y, finalmente, ya en el gobierno de Morales, la Convocatoria, mediante Decreto, a la Asamblea Constituyente, para julio de 2006. Los logros de la democracia Durante la vigencia de la institucionalidad democrtica (1982-2005), se haban producido en el pas, a pesar de los crticos eventos descritos anteriormente, una serie de transformaciones positivas en el Estado y en los mbitos poltico, econmico y social. Pero, estos cambios introducidos, resultaron insuficientes frente a las demandas y expectativas, relativamente insatisfechas, de ciudadanos, regiones y grupos polticos, acumuladas durante dcadas. Hay quienes sostienen que estas demandas y expectativas se acumularon durante siglos. La democracia re-institucionalizada a partir de 1982, por supuesto que era, en todo sentido, mejor que los gobiernos autoritarios precedentes. Sin embargo, el funcionamiento de las instituciones de la democracia, especialmente el Congreso y los partidos polticos, desnud otras carencias en el orden econmico y social, para las cuales no existi una adecuada tolerancia ciudadana ni respuestas oportunas desde la esfera poltica. A pesar de la afirmacin anterior, entre los logros de la democracia poltica, cabe mencionar la capacidad de construccin de acuerdos polticos de gobernabilidad y gobierno, entre partidos polticos, que permitieron, entre otras cosas, la realizacin de elecciones, la rotacin y alternancia en el poder, adems de la continuidad democrtica. Otro hecho notable es la reconstruccin del sistema de partidos y la transferencia del poder hacia
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la esfera civil, desde la institucin castrense. Luego de ms de una dcada de gobiernos autoritarios y no electivos, los cuales haban borrado la memoria institucional democrtica, recomponer el sistema de partidos y la competencia poltico electoral fue una de las ms importantes acciones emprendidas, en la primera dcada de la democracia restaurada. Entre 1980 y 2005, se produjeron ocho elecciones generales, incluyendo aqulla que permiti el arribo al poder del actual presidente Evo Morales Ayma (2005-2010). Tambin se efectuaron, desde 1985, ocho elecciones municipales, una eleccin de prefectos y varias consultas populares, bajo la modalidad del referndum. Este proceso signific la recuperacin de la democracia municipal y la construccin de su institucionalidad, ya que sta haba quedado prcticamente eliminada desde la dcada de los '50, De Igual manera, se dio inicio de la democracia departamental y a nuevas formas de participacin democrtica ciudadana. Los efectos polticos de los procesos electorales fueron: alternancia en las estructuras de poder; estabilidad democrtica; se consolid un sistema competitivo entre partidos y otras organizaciones polticas; se desarrollaron y perfeccionaron libertades ciudadanas y se perfeccion el sistema de pluralidad ideolgica. Tambin se produjo, como algo positivo, la intensificacin de la participacin social y avances -lentos, cabe mencionarloen la inclusin social de amplios sectores de la sociedad y grupos tnicos, en los beneficios del progreso. En el mbito estatal, se dio inicio a procesos de desconcentracin administrativa y de perfeccionamiento del Estado de Derecho. La prueba de los intentos de consolidar una conciencia colectiva de respeto a las leyes la constituyen las Reformas constitucionales de 1994 y 2004; la promulgacin de la Ley de Participacin Popular (1994), Ley de Descentralizacin (1995), del Cdigo Electoral (1999), Reforma de la Ley Orgnica Municipal (1999), la promulgacin de la Ley de Partidos Polticos (1999), Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas (2004). De igual manera, los avances y consolidacin de las instituciones democrticas se hacen patentes con las reformas en el sistema electoral y sistema de representacin, as como en la eleccin de vocales de las Cortes Electorales por el Congreso de la Repblica por dos tercios de votos. Hasta antes de 1992, las vocalas eran designaciones directas que realizaban los partidos polticos. Las diferentes legislaturas, donde se hace patente la representacin plural de partidos y mbitos territoriales, fueron elegidas y renovadas, durante
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ms de 20 aos, por voto popular. Estas legislaturas elaboraron y aprobaron, entre otras importantes normas, la Ley SAFCO (Ley de Administracin y Control Gubernamentales); la Ley del Funcionario Pblico y la creacin y funcionamiento de instituciones como el Defensor del Pueblo, el Consejo de la Judicatura y el Tribunal Constitucional. Con todos estos antecedentes, el sistema poltico boliviano transit desde una democracia estrictamente representativa a una democracia con mayor participacin ciudadana. Tambin se produjeron avances, de una democracia con menor inclusin hacia otra con mayor inclusin; transiciones donde, ni duda cabe, los movimientos sociales y otras organizaciones polticas, vinculadas a la base social y sindical del pas, tuvieron un rol influyente y protagnico, posicionaron diversos temas y obligaron al sistema poltico tradicional a producir cambios. El sistema de partidos, ante la presin de las calles y la sentida necesidad de llevar adelante reformas de ndole poltica e institucional, hizo, en consecuencia, importantes reformas en el Estado. Uno de los hechos ms notables de la vitalidad y perfeccionamiento de la democracia de los ltimos 25 aos, a pesar de los ataques que se propiciaron contra ella con el propsito de desacreditarla, es la eleccin del Movimiento al Socialismo (MAS) y del dirigente sindical-campesino Evo Morales Ayma como Presidente Constitucional de la Repblica, en las elecciones del 18 de diciembre de 2005. Un partido de ideologa de izquierda, con un lder indgena, lleg al poder utilizando reglas y procedimientos democrticos. Esto constituye la prueba ms contundente de que la democracia poltica, en Bolivia, funcion a pesar de toda opinin en sentido contrario. Otras acciones de este tiempo democrtico, que cabe resaltarse, son la convocatoria al Referndum por el Gas 34; la eleccin de la Asamblea Constituyente, en marzo de 2006 y el Referndum Revocatorio del Mandato Presidencial y de Prefectos, en agosto de 2008; convocatorias a elecciones y referndum, producidas por acuerdos logrados en el Congreso, entre los distintos gobiernos, democrticamente electos, y los partidos de oposicin con representacin poltica parlamentaria. La Asamblea Constituyente La Asamblea Constituyente Boliviana fue convocada mediante Ley N 3664 de 6 de marzo de 2006. Por efectos de dicha ley, la Asamblea
34 Decreto
Presidencial N 27449, de 14 de abril de 2004.
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se conform como un rgano deliberante y de decisin, estructurado sobre la base de 210 representantes territoriales elegidos en 70 circunscripciones trinominales -en las cuales se eligieron a 3 representantes por circunscripcin- y 45 representantes territoriales elegidos en 9 circunscripciones departamentales (CD) -a razn de 5 escaos por departamento-. Partidos polticos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas fueron los entes a travs de los cuales se realizaron las postulaciones a estos cargos. Todos los cargos de representacin fueron elegidos por la ciudadana, utilizando el sufragio universal, directo, igual y secreto. A dicha Asamblea se le asign la misin nica y exclusiva de la reforma total de la Constitucin Poltica del Estado. Por tanto, la Asamblea Constituyente tuvo la posibilidad de proveer al pas los instrumentos jurdico-polticos para iniciar un proceso de renovacin sustancial y profunda del Estado boliviano. Transformaciones que se exigan desde hace mucho tiempo atrs, transformaciones que se intentaron pero que quedaron cortas frente a las expectativas ciudadanas. De hecho, la Asamblea fue una construccin poltico-social, concebida como un instrumento polticoinstitucional, de carcter democrtico, para resolver una aguda y compleja crisis del Estado y de la Sociedad. El producto, que simblica y materialmente deba entregar la Asamblea Constituyente a la Nacin, era un texto totalmente renovado de la CPE. Esto es, un conjunto de reglas jurdico-constitucionales que, una vez aprobada por la ciudadana en Referndum, permita, luego, la recomposicin del Poder Pblico, de la estructura estatal, del orden econmico, social y territorial, as como de diversas instituciones de la sociedad que mantienen una intensa y compleja relacin con el Estado. Por tanto, el nuevo ordenamiento constitucional debera contar con dos tipos de consentimiento o legitimidad, por una parte, el consentimiento poltico (gobierno y organizaciones polticas), y, por la otra, el consentimiento social (actores de la sociedad civil), para que el texto de la CPE y el proceso de recomposicin estatal posean una legitimidad necesaria y vigorosa. De este modo, la Constitucin servira como un instrumento jurdico-poltico al servicio del Estado, para llevar adelante las anunciadas polticas pblicas de cambio. En este sentido, se esperaba que la Asamblea Constituyente (una entidad exclusivamente deliberante) proveyera, a los decisores polticos gubernamentales, importantes recursos polticos para la transformacin del Estado.
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Referndum Revocatorio A pesar de la existencia de plazos preestablecidos en la norma de convocatoria, la Asamblea Constituyente no pudo concluir el trabajo de elaborar y entregar un nuevo texto constitucional en el tiempo de doce meses -desde su instalacin en agosto del 2006, hasta agosto del 2007-. A pesar suyo, la Asamblea tuvo que pedir, al Congreso Ordinario (el descalificado poder constituido), una ampliacin del tiempo de trabajo para intentar cumplir con la redaccin de la nueva norma constitucional. A punto de cumplirse los plazos fatales, la bancada poltica favorable al gobierno, en la Asamblea, forz la aprobacin de un frondoso proyecto constitucional de 411 artculos. La aprobacin del proyecto constitucional se produjo en dos ciudades, Sucre y Oruro. En primera instancia, bajo el asedio de cientos de estudiantes universitarios y ciudadanos de Sucre, la capital de la Repblica y sede oficial de la Asamblea Constituyente, la Asamblea aprob, en la estacin denominada en grande, un texto que no haba sido debatido en el interior del cuerpo deliberante. La Asamblea Constituyente, para continuar y concluir su trabajo, se traslad a otra ciudad, bajo proteccin policial, dejando a su paso 3 muertos y ms de dos centenares de heridos. En el nuevo destino, la ciudad de Oruro, la Asamblea, sin pausa y con bastante prisa, aprob, finalmente, un texto de 411 artculos, esta vez bajo la proteccin de sindicatos campesinos, sin muertos ni heridos. La ltima etapa, de aquel accidentado periplo, deba ser la aprobacin o rechazo del proyecto constitucional por parte del ciudadano. Para ello se requera una ley especial de convocatoria, sancionada por el Congreso de la Repblica, y un plazo entre 90 y 120 das para preparar administrativamente la consulta electoral. En otras palabras, el proyecto de Constitucin, finalmente aprobado el 17 de diciembre de 2008, debi ser sometido a consulta electoral (Referndum Constitucional) entre marzo y abril del 2008. En lugar de la convocatoria a consulta ciudadana, para aprobar o rechazar el proyecto constitucional, en la segunda semana mayo de 2008 se promovi la convocatoria a Referndum Revocatorio del Mandato Popular 35 curiosa y sorpresivamente promovida por la bancada de oposicin en el Senado. A propsito de la Convocatoria a Referndum Revocatorio, se produjeron dos encontrados debates. El primero, de orden jurdico, que pona en
35 Ley
N 3850, Ley de Convocatoria al Referndum Revocatorio de Mandato Popular, de 12 de mayo de 2008.
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entredicho la legalidad del Referndum y, el segundo, de orden poltico, que cuestionaba la pertinencia de llevar adelante una consulta electoral de este tipo, slo para verificar la magnitud del apoyo social al gobierno y a las polticas gubernamentales y, por otro lado, a los prefectos -que en ese momento eran mayoritariamente de oposicin-, en un momento en el que se esperaba otro tipo de consulta electoral. En lugar del Referndum Constitucional, el Congreso convoc a un Referndum con sentido plebiscitario, para poner a prueba la popularidad presidencial y las de los Prefectos, postergando la definicin sobre el proyecto de Constitucin. El debate jurdico no lleg a conclusiones definitivas, pues la controversia sobre la legalidad de la convocatoria a Referndum Revocatorio, que bien poda resolverse en un tribunal constitucional, no fue posible, debido a las acefalas existentes en este rgano jurisdiccional. Por tanto, la controversia debi resolverse polticamente. Dos poderes del Estado, el Ejecutivo y el Legislativo, se haban puesto, implcitamente, de acuerdo. El primero, sancionando la Ley de Convocatoria al Referndum Revocatorio del Mandato Popular, y el otro, promulgando la Ley. Los resultados definitivos del Referndum Revocatorio se conocieron varias semanas despus del 10 de agosto de 2008. Tanto el Presidente como el Vicepresidente, haban sido ratificados, pero, al mismo tiempo, tambin cuatro Prefectos, que abiertamente encarnaban la oposicin a las polticas gubernamentales y la resistencia al proyecto constitucional del gobierno, haban recibido un importante respaldo electoral, por lo tanto resultaron igualmente ratificados en su mandato. Acuerdos Democrticos La convocatoria a referndum constitucional, mediante ley de la Repblica, para la aprobacin o rechazo, por parte de la ciudadana, tuvo que esperar varios meses antes de ser promulgada. Ni el Ejecutivo ni la Asamblea Constituyente podan realizar dicha convocatoria, slo poda hacerla el Congreso. Y, en dicha entidad legislativa, ningn partido poltico, en solitario, reuna la suficiente cantidad de votos para lograr la aprobacin de la ley del referndum. Era imprescindible dialogar y construir acuerdos entre los partidos con representacin parlamentaria y, as, dar lugar a la ley. Pero para llegar a dichos acuerdos, los partidos polticos no gubernamentales, en representacin de mltiples voces que provenan desde distintos mbitos de la sociedad, exigieron introducir varios ajustes
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al proyecto de Constitucin elaborado por la Asamblea en las ciudades de Sucre y Oruro. Despus de varios meses de distanciamiento entre el gobierno, los asamblestas, el Congreso y los lderes regionales, finalmente, el mes de octubre de 2008, despus de 10 meses de aprobado y paralizado el proyecto de Constitucin, el parlamento boliviano, asumiendo funciones constitucionales, en el nimo de romper el bloqueo a la ley del referndum, instalaron mesas de trabajo con el propsito de revisar el proyecto de constitucin y consensuar ajustes en varios artculos. El parlamento llev adelante la revisin del proyecto de Constitucin bajo la presin de los movimientos sociales que, iniciando una marcha multitudinaria desde la localidad orurea de Caracollo, se dirigan a la sede de gobierno, exigiendo que el Parlamento acelere la revisin del documento y, finalmente, convoque a referndum popular para votar por la aprobacin o rechazo del texto constitucional. Los acuerdos democrticos sobre las reformas al texto constitucional, se lograron en menos de 10 das de intensa actividad, entre el 14 y 20 de octubre, sin pausa y bajo la presin de los movimientos sociales. El proyecto de Constitucin, consensuado el 20 de octubre de 2008 en la ciudad de La Paz, entre el gobierno y la oposicin poltica, introdujo, entre otras importantes modificaciones, la organizacin y estructura del Poder Legislativo. Sustituye el viejo nombre de Congreso de la Repblica por Asamblea Legislativa Plurinacional; incrementa el nmero de miembros de la Cmara de Senadores de 27 a 36, modificando en consecuencia el nmero global de la Asamblea de 157 a 166; conserva el nmero de miembros de la Cmara de Diputados en 130; modifica las frmulas de asignacin de escaos de la Cmara de Senadores y conserva las diputaciones uninominales y plurinominales. Finalmente, la reforma ms enigmtica, crea Circunscripciones Especiales Indgenas CEI. Se ha hecho pblico que los ajustes introducidos, al original proyecto de Constitucin, habran afectado el fondo de 150 artculos y la forma o detalle de otros 100 artculos. Una vez acordadas las modificaciones de fondo y forma, la aprobacin de la ley del referndum fue de puro trmite. La fecha fijada para la realizacin de la consulta electoral fue el 25 de enero de 2010. Referndum que, globalmente, result ampliamente favorable a la aprobacin del mismo.
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Luego de la aprobacin ciudadana, mediante el sufragio, del texto constitucional, la nueva Constitucin Poltica del Estado entr en vigencia el 7 de febrero de 2010, luego de la imprescindible publicacin de la norma en la Gaceta Oficial del Estado. Entre los efectos ms importantes de la nueva CPE se encuentran: la inmediata convocatoria a elecciones generales para la renovacin del Poder Ejecutivo y Parlamento, la eleccin de Gobernadores y conformacin de las Asambleas Legislativas Departamentales, as como la obligacin de aprobar, en el plazo de 6 meses, leyes de carcter estructural que permitan la consolidacin del Estado Plurinacional Autonmico. Asamblea Legislativa Plurinacional en la NCPE La Segunda Parte de la Constitucin 2009, corresponde a la Estructura y Organizacin Funcional del Estado, cuyo primer Ttulo se refiere a la composicin y atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional, y, el Segundo Ttulo, al Procedimiento Legislativo. Uno de los hechos ms interesantes, que cabe destacar de los 20 artculos referidos al diseo y funcionamiento de la entidad legislativa (artculos 145 a 164), es que la totalidad de los representantes, que conforman las Cmara de Diputados y de Senadores, son elegidos mediante votacin universal, directa y secreta. Por otra parte, se conserva, en la forma de representacin y eleccin, a los diputados uninominales y plurinominales, en una proporcin cercana al 50%, para cada segmento de representacin; luego, se conserva en 130 el nmero total de miembros de la Cmara de Diputados. Las novedades de mayor relevancia, introducidas en la Constitucin, se refieren al cambio de nombre de la entidad legislativa, de Congreso de la Repblica o Congreso Nacional por Asamblea Legislativa Plurinacional; la ampliacin en el nmero de miembros de la Cmara de Senadores de 27 a 36, con lo que el nmero total de miembros de la Asamblea se eleva de 157 a 166; la eliminacin de la remuneracin permanente a Senadores y Diputados suplentes; la sustitucin del viejo, como sencillo, procedimiento de mayoras y minoras en la asignacin de Senadores, que consista en otorgar 2 escaos a la primera mayora y 1 escao a la segunda mayora, sustituida en la actualidad por la frmula matemtica (proporcional) conocida como serie de nmeros divisores naturales o mtodo Dhondt (1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, etc.). Y, finalmente, la creacin de circunscripciones denominadas especiales indgenas.
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Las modificaciones sealadas generan nuevos problemas en el funcionamiento de la entidad legislativa, por ejemplo, la ratificacin del nmero de integrantes de la Cmara de Diputados en 130 miembros, lo cual coloca una dura e incmoda restriccin a la demanda legtima de algunos Departamentos, que solicitan un mayor nmero de representantes departamentales, en funcin a su intenso como sostenido crecimiento poblacional. Otro asunto conflictivo es la creacin de circunscripciones especiales indgenas, sobre la base de mantener el nmero de miembros de la Cmara de Diputados en 130, lo cual lleva a la difcil situacin de que estos espacios de representacin, de carcter tnico, necesariamente obligan a eliminar algunos escaos plurinominales, incumplindose una propia disposicin constitucional, que establece que la mitad de los diputados correspondern a circunscripciones plurinominales departamentales. Atribuciones del rgano Legislativo El nuevo rgano Legislativo, a pesar de las reformas realizadas, conserva viejas competencias y atribuciones, como ser: Dictar leyes, interpretarlas, derogarlas, abrogarlas y modificarlas. Aprobar la creacin de nuevas unidades territoriales y establecer sus lmites. Aprobar el plan de desarrollo econmico y social, presentado por el Ejecutivo. Aprobar leyes presupuestarias, de endeudamiento, control y fiscalizacin de recursos estatales, de crdito pblico y subvenciones. Aprobar la contratacin de emprstitos. Aprobar el Presupuesto General del Estado. Ratificar los tratados internacionales. Establecer el sistema monetario y sistema de medidas. Controlar y fiscalizar los rganos del Estado e instituciones pblicas. Controlar y fiscalizar empresas pblicas, de capital mixto y todas aqullas con participacin econmica del Estado. Autorizar la salida de tropas militares, armamento y material blico. Autorizar, excepcionalmente, el ingreso y trnsito de tropas militares extranjeras. A iniciativa del Ejecutivo, crear o modificar impuestos de competencia del nivel central del Estado. Entre las nuevas atribuciones otorgadas a la Asamblea Legislativa Plurinacional, por la nueva Constitucin, tenemos:
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Elegir a 6 de los 7 miembros del rgano Electoral, por 2/3 de votos de sus miembros presentes. Preseleccionar a las y los candidatos para los cargos electivos del rgano Judicial. Decidir medidas econmicas estatales imprescindibles. Aprobar contratos referidos a recursos naturales y reas estratgicas. Interpelar a las y los Ministros del Estado, acordando la censura por 2/3 de los miembros de la ALP. Entre las atribuciones reconocidas a la Cmara de Diputados, por la nueva CPE, que, no obstante, tienen vieja data y origen en el ordenamiento jurdico constitucional anterior a la vigente Constitucin, tenemos: Elaborar y aprobar su Reglamento. Calificar las credenciales otorgadas por el rgano Electoral Plurinacional. Elegir a su directiva, determinar su organizacin interna y su funcionamiento. Aplicar sanciones a las diputadas o a los diputados, de acuerdo con el Reglamento, por decisin de dos tercios de los miembros presentes. Aprobar su presupuesto y ejecutarlo; nombrar y remover a su personal administrativo y atender todo lo relativo con su economa y rgimen interno. Iniciar la aprobacin del Presupuesto General del Estado. Iniciar la aprobacin del plan de desarrollo econmico y social, presentado por el rgano Ejecutivo. Iniciar la aprobacin o modificacin de leyes en materia tributaria, de crdito pblico o de subvenciones. Iniciar la aprobacin de la contratacin de emprstitos que comprometan las rentas generales del Estado y la autorizacin a las universidades para la contratacin de emprstitos. Aprobar, en cada legislatura, la fuerza militar que ha de mantenerse en tiempo de paz. Acusar, ante la Cmara de Senadores, a los miembros del Tribunal Constitucional Plurinacional, del Tribunal Supremo y de Control Administrativo de Justicia, por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones. Proponer ternas, a la Presidenta o al Presidente del Estado, para la designacin de presidentas o presidentes de entidades econmicas y sociales, y otros cargos en que participe el Estado, por mayora absoluta, de acuerdo con la Constitucin.
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Preseleccionar a los postulantes al Control Administrativo de Justicia y remitir, al rgano Electoral Plurinacional, la nmina de los precalificados, para que ste proceda a la organizacin, nica y exclusiva, del proceso electoral. Entre las nuevas atribuciones, reconocidas a la Cmara de Diputados, se tienen las siguientes: Iniciar la aprobacin o modificacin de leyes en materia tributaria, de crdito pblico o de subvenciones. Preseleccionar a los postulantes al Control Administrativo de Justicia, remitiendo la nmina de precalificados al rgano Electoral. Entre las atribuciones, reconocidas a la Cmara de Senadores por la nueva CPE, pero que tienen antecedentes en el ordenamiento jurdico constitucional anterior a la vigente Constitucin, tenemos: Elaborar y aprobar su Reglamento. Calificar las credenciales otorgadas por el rgano Electoral Plurinacional. Elegir a su directiva, determinar su organizacin interna y su funcionamiento. Aplicar sanciones a las Senadoras y los Senadores, de acuerdo al Reglamento, por decisin de dos tercios de los miembros presentes. Aprobar su presupuesto y ejecutarlo; nombrar y remover a su personal administrativo y atender todo lo relativo con su economa y rgimen interno. Juzgar, en nica instancia, a los miembros del Tribunal Constitucional Plurinacional, del Tribunal Supremo, del Tribunal Agroambiental y de Control Administrativo de Justicia, por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, cuya sentencia ser aprobada por, al menos, dos tercios de los miembros presentes, de acuerdo con la ley. Reconocer honores pblicos, a quienes lo merezcan, por servicios eminentes al Estado. Ratificar los ascensos, a propuesta del rgano Ejecutivo, a General de Ejrcito, de Fuerza Area, de Divisin y de Brigada; a Almirante, Vicealmirante, Contralmirante y General de Polica Boliviana. Aprobar o negar el nombramiento de embajadores y Ministros Plenipotenciarios, propuestos por el Presidente del Estado.
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En la nueva Constitucin se eliminaron, respecto del anterior texto constitucional, algunas atribuciones que correspondan a la Cmara de Senadores: Rehabilitar como bolivianos o ciudadanos a los que perdieron esta condicin. Autorizar a los bolivianos el ejercicio de empleos y admisin de ttulos o emolumentos de gobiernos extranjeros. Aprobar las ordenanzas municipales relativas a tasas y patentes. Proponer ternas al Presidente para Contralor General y Superintendente de Bancos. Conceder premios pecuniarios. Entre las atribuciones, reconocidas a la Asamblea Legislativa Plurinacional, se cuentan a las siguientes: Inaugurar y clausurar sus sesiones. Recibir el juramento de la Presidenta o del Presidente del Estado, y de la Vicepresidenta o del Vicepresidente del Estado. Admitir o negar la renuncia de la Presidenta o del Presidente del Estado, y de la Vicepresidenta o del Vicepresidente del Estado. Considerar las leyes vetadas por el rgano Ejecutivo. Considerar los proyectos de ley que, aprobados en la Cmara de origen, no fueran aprobados en la Cmara revisora. Aprobar los estados de excepcin. Autorizar el enjuiciamiento de la Presidenta o del Presidente, o de la Vicepresidenta o del Vicepresidente del Estado. Designar al Fiscal General del Estado y al Defensor del Pueblo. Entre las funciones y competencias, eliminadas a las cmaras legislativas reunidas en Asamblea Legislativa Plurinacional, se consignan a las siguientes disposiciones: Verificacin del escrutinio de las actas de elecciones de Presidente o Vicepresidente o, designarlos cuando no obtuvieron la mayora absoluta de votos. Aprobar la cuenta de gastos e inversiones presentada por el Ejecutivo y ejercitar influencia diplomtica, en casos no consumados o compromisos internacionales del Ejecutivo. Resolver la declaratoria de guerra, a peticin del Ejecutivo.
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CUADRO N 1 Procedimiento Legislativo en la Nueva Constitucin
Cmara Revisora
Aprobacin rgano Ejecutivo (promulgacin)
Si slo enmienda o modifica Se considera aprobada si: Cmara de Origen aprueba las enmiendas por mayora absoluta Si las rechaza se rene el Pleno de la ALP
Si deja pasar 30 das sin pronunciarse
Proyecto de Ley debatido en el Pleno de la ALP
El Presidente puede vetar toda Ley sancionada por la ALP
10 das
Observaciones dirigidas a la Cmara de Origen para tratarlas en el Pleno de la ALP
Reformas Institucionales desde el rgano Legislativo Entre otros temas, la Asamblea Legislativa Plurinacional debe considerar la adecuacin y reforma del Cdigo Electoral para la eleccin de Asamblestas; la re-delimitacin de circunscripciones uninominales; la creacin de circunscripciones especiales indgena originario campesinas. De igual modo, tendr que pensar y proponer una nueva distribucin de escaos entre Departamentos y garantizar una igual participacin de mujeres y hombres en la eleccin de Asamblestas.
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II. SEGUNDA PARTE Los Reglamentos Internos del Poder Legislativo CUADRO N 2 Cmara de Senadores Reglamento y Nmero de Artculos REGLAMENTO 1900 1961 1994 1998 2002 2010 NMERO DE ARTCULOS 84 111 117 211 219 194
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CUADRO N 3 Cmara de Diputados Reglamento y nmero de Artculos REGLAMENTOS 1884 1900 1929 1963 1989 1997 2010 NMERO DE ARTCULOS 86 87 90 140 143 183 175
CUADRO N 4 Reglamentos de Senadores y Diputados Comparativo por ttulos y captulos

REGLAMENTO DE SENADORES 2010 TTULO I MARCO CONSTITUCIONAL CAPTULO I DISPOSICIONES GENERALES CAPTULO II CONSTITUCIN DE LA CMARA DE SENADORES CAPTULO III INSTALACION DE LA CMARA DE SENADORES TTULO II DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LOS SENADORES CAPTULO I PRERROGATIVAS Y DERECHOS CAPITULO II DEBERES E IMPEDIMENTOS CAPTULO III SENADORAS Y SENADORES SUPLENTES CAPTULO IV PRDIDA Y SUSPENSIN DEL MANDATO TTULO III ESTRUCTURA ORGANICA Y FUNCIONAL CAPTULO I ESTRUCTURA ORGANICA CAPTULO II PLENO CAMARAL REGLAMENTO DE DIPUTADOS 2010 TTULO I MARCO CONSTITUCIONAL CAPTULO I DISPOSICIONES GENERALES CAPTULO II CONSTITUCIN DE LA CMARA DE DIPUTADOS CAPTULO III INSTALACIN DE LA CMARA DE DIPUTADOS TTULO II DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LOS DIPUTADOS CAPTULO I PRERROGATIVAS Y DERECHOS CAPTULO II DEBERES E IMPEDIMENTOS
CAPTULO III PRDIDA Y SUSPENSIN DEL MANDATO TTULO III ESTRUCTURA ORGNICA Y FUNCIONAL CAPTULO I ESTRUCTURA ORGNICA CAPTULO II ASAMBLEA O PLENO
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CAPTULO III DIRECTIVA CAPTULO IV COMISIN DE TICA
CAPTULO III DIRECTIVA CAPTULO IV COMISIONES Y COMITS SECCIN A: COMISIONES SECCIN B: COMITS CAPTULO V BRIGADAS DEPARTAMENTALES
CAPTULO V COMISIONES Y COMITES PERMANENTES CAPTULO VI COMISIN DE ASAMBLEA CAPTULO VII BANCADAS Y BLOQUES POLITICOS CAPTULO VIII BRIGADAS DEPARTAMENTALES TTULO IV FUNCIONAMIENTO Y PROCEDIMIENTOS CAMARALES CAPTULO I SESIONES SECCIN I: MODALIDADES SECCIN II: SESIONES ORDINARIAS SECCIN III: SESIONES EXTRAORDINARIAS SECCIN IV: SESIONES RESERVADAS SECCIN V: SESIONES PERMANENTES SECCION VI: SESIN DE COMISIONES Y COMITS. CAPTULO II MOCIONES CAPTULO III VOTACIONES CAPTULO IV PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO CAPTULO V INSTRUMENTOS DE ACCION PARLAMENTARIA SECCION I: MINUTAS DE COMUNICACIN
CAPTULO VI BANCADAS Y BLOQUES POLTICOS
TTULO IV FUNCIONAMIENTO Y PROCEDIMIENTOS CAMARALES CAPTULO I SESIONES SECCIN A: MODALIDADES SECCIN B: SESIONES ORDINARIAS SECCIN C: SESIONES EXTRAORDINARIAS SECCIN D: SESIONES RESERVADAS SECCIN E: SESIONES PERMANENTES SECCIN F: SESIONES DE COMISIN Y DE COMIT. CAPTULO II MOCIONES CAPTULO III VOTACIONES CAPTULO IV PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO CAPTULO V INSTRUMENTOS DE ACCIN PARLAMENTARIA SECCIN A: CLASIFICACIN SECCIN B: MINUTAS DE COMUNICACIN
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SECCION II: RESOLUCIONES Y DECLARACIONES CAMARALES SECCION III: HOMENAJES CAPTULO VI ACCIONES DE FISCALIZACION SECCION I: INFORME ESCRITO SECCION II: INFORME ORAL SECCION III: INTERPELACIONES SECCIN IV: FISCALIZACIN DE INSTITUCIONES Y EMPRESAS PBLICAS SECCIN V: INVESTIGACIONES CAPTULO VII PUBLICACIONES CAPTULO VIII ATRIBUCIONES ESPECFICAS DEL SENADO TTULO V SISTEMAS Y UNIDADES DE APOYO TECNICO CAPTULO I INVESTIGACIN Y ASESORIA LEGISLATIVA CAPTULO II SISTEMA DE INFORMACION, BIBLIOTECA Y ARCHIVO TTULO VI ADMINISTRACION DE LA CMARA CAPTULO I SISTEMA ADMINISTRATIVO CAPTULO II RECURSOS FINANCIEROS CAPTULO III RECURSOS HUMANOS CAPTULO IV BIENES Y SERVICIOS
SECCIN C: RESOLUCIONES Y DECLARACIONES CAMARALES SECCIN D: HOMENAJES CAPTULO VI ACCIONES DE FISCALIZACIN SECCIN A: PETICIONES DE INFORME ESCRITO SECCIN B: PETICIN DE INFORME ORAL SECCIN C: INTERPELACIONES
CAPTULO VII PUBLICACIONES
DISPOSICIONES FINALES. DISPOSICIONES TRANSITORIAS
TTULO V SISTEMAS Y UNIDADES DE APOYO TCNICO Y ADMINISTRATIVO CAPTULO I INVESTIGACIN Y ASESORA LEGISLATIVA CAPTULO II SISTEMA DE INFORMACIN Y ARCHIVO TTULO VI ADMINISTRACIN DE LA CMARA CAPTULO I SISTEMA ADMINISTRATIVO CAPTULO II RECURSOS FINANCIEROS CAPTULO III RECURSOS HUMANOS CAPTULO IV BIENES Y SERVICIOS TTULO VII DISPOSICIONES FINALES Y TRANSITORIAS CAPTULO I DISPOSICIONES FINALES DISPOSICIONES TRANSITORIAS
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Anlisis comparativo de los reglamentos vigentes de Senadores y Diputados Naturaleza y rol constitucional Ambos Reglamentos reconocen, de manera taxativa y, por tanto, sin ambigedades, que en la Asamblea Legislativa Plurinacional reside el rgano Legislativo, compuesto por la Cmara de Senadores y la Cmara de Diputados. Adems, establece y reconoce que la Asamblea es la nica instancia con facultad de aprobar y sancionar leyes para que rijan en todo el territorio boliviano. La Cmara de Senadores, segn el primero de sus Artculos, ejerce las funciones y atribuciones establecidas en la Constitucin Poltica del Estado Plurinacional, desempeando las competencias de legislacin, fiscalizacin, gestin y coordinacin con otros rganos (Artculo 1 RCS). El Reglamento de la Cmara de Diputados, en su primer Artculo, sobre la Naturaleza y Rol Constitucional, establece una alta coincidencia con lo dispuesto en el Reglamento de Senadores (Artculo 1 RCD). Marco jurdico de la organizacin y funcionamiento de las cmaras La organizacin y el funcionamiento, tanto de la Cmara de Senadores como de la Cmara de Diputados, se rigen por lo establecido en la Constitucin Poltica del Estado, las leyes del Estado Plurinacional, los Reglamentos Internos y las normas internas (resoluciones, declaraciones, etc.) que emitan sus rganos y autoridades competentes (Artculo 2 RCS y Artculo 2 RCD). Principios de la organizacin y funcionamento de las cmaras Los principios ticos, sobre los que se funda la organizacin y funcionamiento tanto de la Cmara de Senadores como de la Diputados, se establecen en la Constitucin Poltica del Estado y ellos son: ama qhilla (no seas flojo), ama llulla (no seas mentiroso), ama suwa (no seas ladrn), suma qamaa (vivir bien), andereko (vida armoniosa), teko kavi (vida buena), ivi maraei (tierra sin mal) y qhapaj an (camino o vida noble).
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Solamente en el Reglamento de la Cmara de Senadores se estipula que dicha Cmara defiende y protege los valores de la igualdad, inclusin, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armona, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de gnero, bienestar comn, responsabilidad, justicia social, distribucin y redistribucin de los productos y bienes sociales para vivir bien, as como la unin y solidaridad entre todos los bolivianos y bolivianas, la justicia y el Estado de Derecho (Artculo 3 RCS y Artculo 5 RCD). Atribuciones Constitucionales De Las Cmaras Legislativas Son atribuciones generales, de la Cmara de Senadores, las sealadas en el Artculo 158 de la Constitucin Poltica del Estado y las siguientes atribuciones especficas: 1. Elaborar y aprobar su Reglamento; 2. Calificar las credenciales otorgadas por el rgano Electoral Plurinacional; 3. Elegir a su Directiva, determinar su organizacin interna y su funcionamiento; 4. Aplicar sanciones a las Senadoras y los Senadores, de acuerdo al Reglamento, por decisin de dos tercios de los miembros presentes; 5. Aprobar su presupuesto y ejecutarlo; nombrar y remover a su personal administrativo y atender todo lo relativo a su economa y rgimen interno; 6. Juzgar, en nica instancia, a los miembros del Tribunal Constitucional Plurinacional, del Tribunal Supremo, del Tribunal Agroambiental y del Consejo de la Magistratura-Control Administrativo de Justicia, por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, cuya sentencia ser aprobada por al menos dos tercios de los miembros presentes, de acuerdo con la Ley; 7. Reconocer honores pblicos, a quienes lo merezcan, por servicios eminentes al Estado; 8. A propuesta del rgano Ejecutivo, ratificar los ascensos a General de Ejrcito, de Fuerza Area, de Divisin y de Brigada; a Almirante, Vicealmirante, Contralmirante y General de la Polica Boliviana; 9. Aprobar o negar el nombramiento de embajadores y Ministros plenipotenciarios propuestos por el Presidente del Estado (Artculo 4 RCS). El Reglamento de la Cmara de Diputados tiene las siguientes atribuciones enunciativas y no limitativas: 1. Iniciar el tratamiento de los Proyectos de Ley presentados por iniciativa ciudadana, el rgano Ejecutivo, el Tribunal Supremo, en caso de iniciativas relacionadas con la Administracin de Justicia, los Gobiernos Autnomos y los Diputados Nacionales. As como tratar, en revisin, los proyectos remitidos por la Cmara de Senadores; 2. Proponer interpelaciones a las Ministras y Ministros de Estado en el
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marco de lo establecido en la Constitucin Poltica del Estado; 3. Realizar las labores de fiscalizacin establecidas en la Constitucin, la Ley y el presente Reglamento; 4. Elaborar, aprobar y modificar su Reglamento; 5. Calificar las credenciales otorgadas por el rgano Electoral Plurinacional; 6. Elegir a su directiva, determinar su organizacin interna y funcionamiento; 7. Aplicar sanciones a sus miembros, de acuerdo con la Constitucin, la Ley y el presente Reglamento; 8. Aprobar su presupuesto y ejecutarlo; 9. Nombrar y remover a su personal administrativo; 10. Iniciar la aprobacin del Presupuesto General del Estado en la forma establecida por la Constitucin Poltica del Estado; 11. Iniciar la aprobacin del Plan de Desarrollo Econmico y Social presentado por el rgano Ejecutivo; 12. Iniciar la aprobacin o modificacin de leyes en materia tributaria, de crdito pblico o de subvenciones; 13. Iniciar la aprobacin de la contratacin de emprstitos que comprometan las rentas del Estado; 14. Iniciar la autorizacin a las universidades para la contratacin de emprstitos; 15. Aprobar, en cada legislatura, la fuerza militar que ha de mantenerse en tiempo de paz; 16. Acusar, ante la Cmara de Senadores, a los Miembros del Tribunal Constitucional Plurinacional, del Tribunal Supremo, del Consejo de la Magistratura y el Tribunal Agroambiental, por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones (Artculo 7 RCD). Obligatoriedad del Reglamento General Los Reglamentos de ambas Cmaras establecen que tienen efectos vinculantes y de cumplimiento obligatorio para quienes intervengan en el funcionamiento y procedimientos Camarales. Esto es tanto para los representantes nacionales como para los funcionarios pblicos que trabajen en dicha institucin (Artculo 5 RCS y Artculo 8 RCD). Composicin de las Cmaras En cuanto a su composicin, los reglamentos de ambas Cmaras se ajustan solamente a las disposiciones constitucionales, sin variante alguna (Artculo N 6 RCS y Artculo 11 y 12 RCD). Duracin De Mandato Y Reeleccin Los Senadores y Diputados tienen un mandato constitucional de cinco aos, salvo el caso de renuncia, revocatoria de mandato, sentencia condenatoria, fallecimiento, abandono injustificado de sus funciones o que la eleccin se haya realizado para un perodo expresamente menor. Pueden ser reelectas y reelectos, por una sola vez, de manera continua.
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Son elegidas(os) por sufragio universal y directo, de conformidad a las normas constitucionales y a la Ley Electoral (Artculo 7 RCS y Artculo 11 RCD). Renuncia al cargo La renuncia al cargo de Senadora o Senador ser definitiva, sin que puedan tener lugar licencias ni suplencia temporales, con el fin de desempear otras funciones. (Artculo 8. RCS) La renuncia est claramente establecida en el Reglamento de la Cmara de Senadores pero no as en el Reglamento de Diputados. Investidura, Prerrogativas y Facultades Los representantes nacionales, Senadores o Diputados, independientemente del origen territorial de su eleccin, ejercen su mandato con iguales prerrogativas y facultades, con abstraccin del Departamento al que representen, su condicin de titulares o suplentes y de su condicin de uninominales, plurinominales o especiales indgenas (Artculo 9 RCS y Artculo 13 RCD). Sesiones Preparatorias Realizadas las elecciones generales, los representantes nacionales electos de ambas Cmaras se reunirn, dentro de los cinco das hbiles anteriores a la instalacin de la Asamblea Legislativa Plurinacional, con la finalidad de aprobar sus credenciales, constituir su Directiva y efectuar los actos preparatorios para la instalacin del nuevo perodo constitucional (Artculo 10 RCS y Artculo 15 RCD). Directiva Ad Hoc Al iniciarse un nuevo perodo constitucional, el Reglamento de Senadores establece que las sesiones preparatorias sern presididas por una Directiva Ad-Hoc, integrada por un Presidente y un Secretario, por la mayora poltica, y otro Secretario, por la minora poltica (Artculo 11 RCS). En cambio, el Reglamento de Diputados establece que al iniciarse un nuevo perodo constitucional, la Cmara de Diputados sesionar bajo la Presidencia de una Directiva Transitoria, formada por las Diputadas(os) ms antiguas(os) en el ejercicio parlamentario (Artculo 16 RCD).
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Comisin De Credenciales En las sesiones preparatorias de un nuevo perodo constitucional, ambas Cmaras designan una Comisin de Credenciales, con el nico fin de examinar y calificar las credenciales otorgadas a las(os) representantes electas(os) por el rgano Electoral Plurinacional. Cumplida la verificacin de las credenciales, conforme los parmetros establecidos por el Pleno de la Cmara en sus sesiones preparatorias, la Comisin de Credenciales informa al Pleno camaral (Artculo 12 RCS y Artculo 17 RCD). Aprobacin De Credenciales En base al informe de la Comisin de Credenciales, las Cmaras, por mayora absoluta de sus miembros presentes, aprobarn las credenciales otorgadas por el rgano Electoral Plurinacional. Dichas credenciales aprobadas no pueden ser revisadas posteriormente por ningn motivo (Artculo 13 RCS y Artculo 18 RCD). Impugnaciones La impugnacin a la eleccin de una Senadora(or), Diputada o Diputado ser considerada por la Cmara informe de la Comisin de Credenciales. Las impugnaciones sern presentadas por escrito y debidamente fundamentadas por un representante electo. Concluidas las exposiciones, la Cmara deliberar y se pronunciar por dos tercios de votos sobre el caso. Artculo 14. (RCS) Concluidas las exposiciones, la Cmara deliberar y se pronunciar en el marco de la Ley, en un plazo no mayor a los quince das de recibida la impugnacin Artculo 19 RCD). Juramento Los representantes de ambas Cmaras, titulares y suplentes, que no tuvieran observacin en sus credenciales, prestarn el juramento de rigor y sern incorporados, formalmente, al ejercicio legislativo con todas las prerrogativas de Ley (Artculo 15 RCS y Artculo 20 RCD). Eleccin De Directiva Aprobadas las credenciales e instalada oficialmente, cada una de las Cmaras Legislativas, se proceder a la realizacin de una sesin plenaria, en la que se elegir a la Directiva con el voto de la mayora absoluta de los miembros, respetando el valor constitucional de equidad de gnero (Artculo 16 RCS y Artculo 21 RCD).
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Prerrogativas Constitucionales Los representantes nacionales, Senadores y Diputados gozan de inviolabilidad personal, durante el tiempo de su mandato y con posterioridad a ste, por las opiniones, comunicaciones, representaciones, requerimientos, interpelaciones, denuncias, propuestas, expresiones o cualquier acto de legislacin, informacin o fiscalizacin que formulen o realicen en el desempeo de sus funciones, no pudiendo ser procesados penalmente. Asimismo, sern inviolables su domicilio, residencia o habitacin, que no podrn ser allanados en ninguna circunstancia. Esta previsin es aplicable tambin a los vehculos de su uso particular u oficial y a las oficinas de uso legislativo (Artculo 17 RCS y Artculo 22 RCD). Inmunidad Y Detencin Preventiva De conformidad al Artculo 152 de la Constitucin Poltica del Estado, los representantes nacionales, Senadores y Diputados, no gozan de inmunidad, pero no se les aplica la medida cautelar de la detencin preventiva, salvo delito flagrante (Artculo 18 RCS y Artculo 22 RCD). Derechos De La Funcin Legislativa Los representantes de ambas Cmaras, en el ejercicio de sus funciones, tendrn los siguientes derechos: a) Derecho de Participacin; b) Derecho de fiscalizacin; c) Derecho de gestin; d) Derecho de defensa; e) Derecho de proteccin y asistencia. Ambos reglamentos tienen una alta coincidencia en contenido y nombre, sin embargo, existen dos derechos de funcin legislativa en el Reglamento de Diputados (Derecho de recibir cooperacin y Derecho de relacionamiento ciudadano) que no se encuentran contemplados en el Reglamento de Senadores (Artculo 19 RCS y Artculo 23 RCD). Derecho De Investidura Los representantes de ambas Cmaras tendrn los siguientes derechos y beneficios de carcter administrativo: a) Remuneracin; b) Licencias; c) Impedimento Temporal; d) Seguridad Social; e) Gastos Funerarios; f) Herederos; g) Aguinaldo; h) Oficinas y Personal de Apoyo; i) Servicios de Comunicacin; j) Credencial y Emblema; k) Pasaporte Diplomtico (Artculo 20 RCS y Artculo 24 RCD).
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Una diferencia, a mencionar, es el derecho de impedimento temporal expresado en el Reglamento de Senadores, el cual no figura en el Reglamento de Diputados. Deberes Generales Los representantes en ejercicio tienen, adems de los establecidos por la Constitucin Poltica del Estado, los siguientes deberes generales: a) Cumplir y velar por el cumplimiento de la Constitucin, las leyes y los Reglamentos internos; b) Respetar y hacer respetar los valores de equidad de gnero, igualdad de oportunidades entre asamblestas e interculturalidad; c) Participar en las actividades y trabajos de la Cmara y de sus respectivas Comisiones, Comits y Brigadas Departamentales; d) Concurrir puntualmente a las sesiones de la Cmara y Comisin a la que pertenezcan; e) Prestar y recibir informacin, as como coordinar actividades de inters nacional y regional con las instituciones que consideren necesario; f) Presentar, promover o propiciar Proyectos de Ley de inters nacional, regional o sectorial, y canalizar leyes, recogiendo las iniciativas ciudadanas que sean puestas en su conocimiento, para el respectivo tratamiento legislativo en las instancias correspondientes, conforme a procedimientos especficos; g) Informar regularmente sobre el desempeo de su mandato y actividades legislativas, a su circunscripcin as como a la Cmara; h) Prestar, ante la Contralora General del Estado, declaracin jurada sobre su situacin patrimonial (Artculo 21 RCS y Artculo 25 RCD). Una ligera diferencia, que cabe mencionar, es que en el Reglamento de Diputados se menciona como deber la coordinacin de titulares y suplentes, para un efectivo trabajo legislativo, deber que no figura en el Reglamento de Senadores. Deberes ticos Las Senadoras y los Senadores observarn y cumplirn los principios, deberes y prohibiciones que contemple el Cdigo de tica del Senado. (Artculo 22. RCS). En cambio, la Cmara de Diputados contar con un Reglamento de tica, aprobado por dos tercios de sus miembros presentes (Artculo 30 RCD). Existe una diferencia entre ambos artculos, ya que en el caso del RCS se hace referencia ms al cumplimiento de lo establecido en el Cdigo de tica, mientras que en el RCD se hace referencia a la existencia de un
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Reglamento y su respectiva forma de aprobacin, dejando de lado el cumplimiento de deberes. Incompatibilidades E Impedimentos Tanto Senadores como Diputados tienen los siguientes impedimentos: a) no podrn desempear ninguna otra funcin pblica, excepto la docencia universitaria, bajo pena de perder su mandato; b) No podrn adquirir ni tomar en arrendamiento, a su nombre o en el de terceros, bienes pblicos, ni adjudicarse o hacerse cargo de contratos de obra, servicios o aprovisionamiento con el Estado, u obtener concesiones u otra clase de ventajas personales; c) Tampoco podrn, durante el perodo de su mandato, ser directores, funcionarios, empleados, apoderados, asesores ni gestores de entidades, sociedades o empresas, que negocien o contraten con el Estado (Artculo 23 RCS y Artculo 26 RCD). Suplentes De Senadores Y Diputados Tanto las Senadoras y Senadores suplentes como Diputados y Diputadas suplentes podrn reemplazar a sus titulares, al menos en una cuarta parte de las sesiones de cada mes. En caso de suspensin o prdida del mandato del representante, el suplente asumir la titularidad temporal o definitiva, segn sea el caso (Artculo 24 y 25 RCS; Artculo 14 RCD). Prdida Del Mandato De Los Parlamentarios Los representantes titulares y suplentes perdern su mandato cuando: a) Ejerzan cargos dependientes de los otros rganos del Estado, desde el momento de su eleccin; b) Adquieran o tomen en arrendamiento, a su nombre o en el de terceras personas, bienes pblicos, desde el momento de su eleccin; c) Se hagan cargo, directamente o por interpsita persona, de contratos de obra, aprovisionamiento o servicios con el Estado, desde el momento de su eleccin; d) Sean directores, funcionarios, empleados, apoderados, asesores o gestores de entidades, sociedades o empresas que negocien o contraten con el Estado, desde el momento de su eleccin; e) Se ejecutore en su contra sentencia en materia penal o pliego de cargo; f) Renuncien expresamente a su mandato en forma escrita; g) Les sea revocado el mandato, siguiendo los procedimientos sealados en la Constitucin y Ley; h) Abandono injustificado de sus funciones por ms de seis das de trabajo continuos y once discontinuos en el ao (Artculo 26 RCS y Artculo 28 RCD).
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Separacin Temporal Del Ejercicio De Funciones Paralmentarias El Pleno Camaral de Senadores, por dos tercios de votos de los presentes, podr sancionar a cualquiera de sus miembros por graves faltas cometidas en el ejercicio de sus funciones, incluida la separacin temporal. Decidida la separacin, ello conducir tambin a la suspensin de la remuneracin durante el tiempo dispuesto (Artculo 27 RCS). En cambio, las Diputadas y Diputados podrn ser suspendidos temporalmente del ejercicio de sus funciones. Si a criterio de la Cmara o a sugerencia de la Comisin de tica, sta determinar que la falta no amerita la prdida de mandato, la Cmara definir el tiempo de la separacin de acuerdo al Reglamento. El Reglamento de Diputados no introduce la exigencia de dos tercios de votos (Artculo 29 RCD). Organizacin De Las Cmaras La estructura de organizacin de ambas Cmaras, tanto de Senadores como de Diputados, tiene los mismo niveles de organizacin: 1. Pleno Camaral; 2. Directiva; 3. Comisiones; 4. Comits; 5. Bancadas Polticas; 6. Brigadas Departamentales. Para el funcionamiento de los diferentes niveles de organizacin, contarn con el apoyo tcnico y administrativo de los siguientes sistemas: 1. Sistema de Apoyo Tcnico; 2. Sistema Administrativo (Artculo 28 RCS y Artculo 31 RCD). Naturaleza Y Rol Del Pleno Camaral Los Reglamentos de ambas Cmaras definen, de manera idntica, que el Pleno Camaral constituye el nivel superior de decisin, conformado por la totalidad de los representantes en ejercicio o por el nmero de los representantes vlidamente reunidos (qurum). En el Pleno Camaral se ejercen las atribuciones establecidas por la Constitucin Poltica del Estado, las leyes y este Reglamento para las Cmaras (Artculo 29 RCS y Artculo 32 RCD).
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Composicin Y Eleccin De Las Directivas Para cada legislatura, las Cmaras elegirn, de entre sus miembros titulares, una Directiva conformada por un Presidente(a), dos Vicepresidentes(as) tres Secretarios(as), en el caso del Senado, y cuatro en Diputados. Con el objeto de asegurar la participacin y pluralidad poltica de las Cmaras, en el Senado, la Presidencia, primera Vicepresidencia, primera y tercera Secretaras, correspondern al bloque de partidos de mayora; la segunda vicepresidencia y la segunda secretara, correspondern al bloque de minora. Mientras que, en la Cmara de Diputados, el Presidente, el Primer Vicepresidente, la Primera y Segunda Secretaras, correspondern al bloque de mayora; la Segunda Vicepresidencia, la Tercera y Cuarta Secretaras correspondern, al bloque de minora. La eleccin de las Directivas se realizar mediante voto secreto y por mayora absoluta de las Senadoras o Diputados presentes. Las Directivas, as constituidas, durarn en sus funciones un ao (Artculo 30 RCS y Artculo 33 RCD). Atribuciones De La Directiva Las atribuciones de ambas directivas varan de acuerdo a la naturaleza distinta de las funciones de ambas Cmaras, presentando ms atribuciones la directiva de la Cmara de Senadores. Son atribuciones de la Directiva de la Cmara de Senadores: a) Dirigir y coordinar las actividades de la Cmara; b) Velar por el cumplimiento de las normas constitucionales y reglamentarias que regulan su funcionamiento; c) Representar a la Cmara en sus relaciones con las otras instancias del rgano Legislativo, con los otros rganos del Estado y con todas las entidades pblicas y privadas, nacionales e internacionales; d) Programar el trabajo de la Cmara, fijar el calendario de actividades del Pleno y de las Comisiones, y coordinar los trabajos de sus distintos rganos, en consulta con los responsables de las Bancadas polticas y Brigadas Departamentales; Convocar, preparar y dirigir el desarrollo de las sesiones del Pleno Camaral y elaborar la agenda semanal de la Cmara; e) Supervisar y coordinar el trabajo de las Comisiones; f) Presentar al Pleno, para su aprobacin, el proyecto de presupuesto camaral y controlar su ejecucin; g) Supervisar el manejo administrativo, financiero y de personal
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de la Cmara; h) Presentar, al final de cada gestin, un informe sobre la ejecucin presupuestaria y el desempeo de la Cmara; i) Dictar resoluciones de aplicacin obligatoria en las Comisiones, Comits, Brigadas, Bancadas y Sistemas Tcnico y Administrativo; j) Las que expresamente le encomiende el Pleno Camaral y otras que le permitan cumplir adecuadamente su rol directivo (Artculo 31 RCS). En cambio, son atribuciones de la Directiva de la Cmara de Diputados: a) Dirigir la organizacin y las actividades de la Cmara; b) Programar el trabajo de la Cmara, fijar el calendario de actividades del Pleno y de las Comisiones, y coordinar los trabajos de sus distintos rganos, en consulta con los Jefes de Bancadas y Brigadas; c) Presentar al Pleno, para su aprobacin, el Proyecto de Presupuesto Camaral y supervisar su ejecucin, mediante la o el Oficial Mayor; d) Presentar, ante el Pleno de la Cmara, al final de cada gestin, un informe sobre la ejecucin presupuestaria; e) Supervisar el manejo administrativo, financiero y de personal de la Cmara (Artculo 34 RCD). Impedimento A Los Miembros De Las Directivas Queda establecido que los miembros de la Directiva de ambas Cmaras no podrn ser miembros titulares de ninguna Comisin o Comit. El impedimento sealado no anula el derecho de asistir a las sesiones de las Comisiones o Comits, con voz pero sin voto (Artculo 32 RCS y Artculo 35 RCD). Atribuciones Del Presidente De La Directiva Camaral Las atribuciones de ambas presidencias varan de acuerdo a la naturaleza distinta de las Cmaras, presentando ms atribuciones la Presidencia de la Cmara de Senadores. Son atribuciones del Presidente de la Cmara de Senadores: a) Asumir la representacin oficial de la Cmara y hablar en nombre de ella; b) Ejercer la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional, en ausencia o impedimento del Vicepresidente del Estado Plurinacional; c) Iniciar, dirigir, suspender y clausurar las sesiones plenarias; d) Velar por el cumplimiento del Orden del Da, por el decoro en el desarrollo de las sesiones y por la estricta observancia del presente Reglamento; e) Requerir del pblico asistente a las sesiones del Pleno, circunspeccin y respeto, y, en caso de alteracin o perturbacin grave, ordenar que se desaloje la
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sala; f) Anunciar la materia en debate, fijar las proposiciones en las que se basar la votacin, proclamar y firmar las leyes aprobadas y sancionadas, as como las Resoluciones y Declaraciones emitidas por la Cmara; g) Proponer el Orden del Da para la sesin del Pleno siguiente, dando prioridad a la discusin de las materias que quedasen pendientes; h) Remitir, a informe de Comisiones, los asuntos que sean de su competencia y que deban ser informados por las mismas; i) Requerir que las Comisiones expidan, oportunamente, sus informes, en caso de demora o de urgencia; j) Conminar al rgano Ejecutivo, otorgando un plazo de 48 horas, de oficio y por escrito, toda vez que una Peticin de Informe Escrito no sea respondida dentro de los quince das hbiles reglamentarios; k) Disponer la oportuna publicacin de los documentos legislativos; l) Suscribir la correspondencia, con al menos una Senadora Secretaria o Senador Secretario, dirigida a los Presidentes de los otros rganos del Estado, al Vicepresidente o Vicepresidenta del Estado Plurinacional; al Presidente o Presidenta de la Cmara de Diputados y a otras autoridades nacionales y departamentales; m) Otorgar licencia a una Vicepresidenta o Vicepresidente y dos Secretarias o Secretarios para una misma sesin. En ningn caso las licencias podrn exceder estos nmeros; n) Disponer la impresin de todos los proyectos informados por las Comisiones, para su tratamiento por el Pleno; o) Convocar y presidir las reuniones de coordinacin con los Jefes de Bancadas Polticas; p) Conceder licencia a un mximo de cinco Senadores por sesin. Las solicitudes que excedan el nmero indicado y las que se presenten en el curso de la sesin, debern ser votadas por el Pleno; q) Supervisar el funcionamiento de los sistemas administrativos de la Cmara; r) Lucir la joya distintiva de la Presidencia de la Cmara en ocasiones solemnes, de acuerdo a Reglamento; s) Dirigir la elaboracin del Proyecto de Presupuesto Anual de la Cmara, someterlo a consideracin de la Directiva y posterior presentacin al Pleno (Artculo 34 RCS). Las atribuciones de la Presidencia de Diputados, son: a) Asumir la representacin oficial de la Cmara y hablar en nombre de ella; b) Iniciar, dirigir, suspender y clausurar las sesiones plenarias; c) Velar por el cumplimiento del Orden del Da, por el decoro en el desarrollo de las sesiones y por la estricta observancia del presente Reglamento; d) Requerir, del pblico asistente a las sesiones plenarias, circunspeccin y respeto, y, en caso de alteracin o perturbacin grave, ordenar que se desaloje la tribuna; e) Anunciar la materia en debate, fijar las proposiciones en las que se basar la votacin, proclamar y firmar las resoluciones de la Cmara; f) Sealar el Orden del Da para la sesin plenaria siguiente, dando prioridad a la discusin de las materias que quedasen pendientes;
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g) Remitir, a las Comisiones, los asuntos que sean de su competencia y que deban ser informados por las mismas; h) Requerir que las Comisiones expidan sus informes, en caso de demora o de urgencia; i) Dirigir de oficio, al rgano Ejecutivo y a otras instituciones, nota de reclamo, toda vez que una Peticin de Informe Escrito no sea respondida dentro de los quince das reglamentarios; j) Disponer la oportuna publicacin de los documentos legislativos; k) Suscribir la correspondencia dirigida a las Presidentas o Presidentes de los otros rganos del Estado, juntamente con, al menos, una Secretaria o Secretario; l) La Presidenta o Presidente no podr otorgar licencia a ms de una Vicepresidenta(e) o dos Secretarias(os) en la misma sesin; m) Disponer la impresin de todos los proyectos informados por las Comisiones, para su tratamiento por la Asamblea; n) Presidir las reuniones de coordinacin con los Jefes de Bancada (Artculo 36 RCD). Atribuciones De La Primera Vicepresidencia Existe una gran similitud en las atribuciones de ambas Cmaras, en lo que a la Vicepresidencia corresponde, sin embargo, son mayores las atribuciones expresadas en el Reglamento de la Cmara de Senadores. En Senadores, son atribuciones de la Primera Vicepresidencia: a) Reemplazar a la Presidenta o Presidente de la Cmara, en caso de ausencia o impedimento temporal; b) Realizar el seguimiento de las relaciones de la Cmara con la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional, Cmara de Diputados y con los otros rganos del Estado; c) Coordinar las relaciones de la Cmara con organismos interparlamentarios, entidades y agencias internacionales en asuntos legislativos; d) Apoyar a la Presidencia en las tareas de coordinacin de las relaciones de la Directiva con las Bancadas polticas; e) Coordinar las relaciones entre la Directiva y las Brigadas Departamentales; f) Apoyar a la Presidencia, en la coordinacin de las relaciones de la Cmara con la sociedad civil, a travs de mecanismos de participacin y deliberacin ciudadana; g) Tuicin sobre los medios de comunicacin (Artculo 35 RCS). En cambio, en Diputados, son atribuciones de la Primera Vicepresidencia: a) Reemplazar a la Presidenta o Presidente de la Cmara, en caso de ausencia o impedimento; b) Realizar el seguimiento de las relaciones de la Cmara con la Presidencia de la Asamblea, con la Cmara de Senadores y con los otros rganos del Estado (Artculo 37 RCD).
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Atribuciones De La Segunda Vicepresidencia Existen ciertas similitudes, en cuanto al trabajo de coordinacin, entre el segundo vicepresidente y otras comisiones y organismos interparlamentarios, sin embargo, tambin hay diferencias. Si bien, en el RCS el Vicepresidente puede reemplazar al Presidente o primer Vicepresidente, esta figura no existe en el RCD. Son atribuciones de la Segunda Vicepresidencia de Senadores: a) Reemplazar a la Presidenta o Presidente y a la Primera Vicepresidenta o Primer Vicepresidente, cuando ambos se hallen ausentes por cualquier impedimento; b) Apoyar al primer Vicepresidente en la promocin de las relaciones de la Cmara con organismos interparlamentarios y realizar su seguimiento, en coordinacin con la Comisin de Poltica Internacional; c) Promover acciones de modernizacin legislativa e institucional; d) Apoyar a la Primera Vicepresidencia en tareas relacionadas de la Cmara con la Sociedad Civil (Artculo 36 RCS). Son atribuciones de la Segunda Vicepresidencia de Diputados, adems de las que corresponden a la Presidenta(e) o a la Primera Vicepresidenta o Primer Vicepresidente, cuando ambos se hallaren ausentes por cualquier impedimento: a) Convocar y coordinar en consulta con la Presidenta o Presidente, reuniones de Brigadas Departamentales; b) Coordinar con la Presidencia y la Primera Vicepresidencia, la atencin de los temas inherentes al trabajo de la Cmara; c) Promover y efectuar el seguimiento de las relaciones de la Cmara con organismos interparlamentarios, en coordinacin con la Comisin de Poltica Internacional; d) Coordinar las relaciones, de la Cmara con organismos y agencias internacionales, en asuntos parlamentarios (Artculo 38 RCD). Atribuciones De Las Secretaras Las atribuciones de las Secretaras son idnticas, en cuanto a nombre, y muy similares en contenido. En el RCS, las atribuciones 1; 2 y 3 estn plenamente diferenciadas, en cambio, segn el RCD, la 2 y 3 Secretara comparten atribuciones. Esto marca la diferencia en las atribuciones de las distintas Secretaras de las Cmaras. En forma enunciativa y no limitativa, la Primera Secretara del Senado tendr las siguientes atribuciones: a) Proponer, al Presidente o Presidenta, el Orden del Da; b) Definir el orden de la correspondencia a ser tratada
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en el Pleno e informar, al iniciar las sesiones, sobre las comunicaciones recibidas, para que se les imprima el trmite correspondiente; c) Suscribir las comunicaciones a los rganos Ejecutivo, Judicial y Electoral y sus dependencias; d) Coadyuvar en la comprobacin del qurum reglamentario en cada sesin del Pleno Camaral; e) Leer, durante el debate los proyectos, proposiciones y documentos solicitados por la Presidenta o Presidente de la Cmara o por cualquier Senadora o Senador; f) Llevar el registro de las votaciones nominales, computar las que se expresan por signo y escrutar las que se efecten mediante sufragio, dando parte a la Presidenta o Presidente para que proclame el resultado que corresponda; g) Refrendar las leyes aprobadas y sancionadas por la Cmara, as como las resoluciones, decretos y rdenes expedidos por la Cmara y su Presidencia; h) Velar por el cumplimiento oportuno de todos los procedimientos legislativos; i) Llevar el registro de asistencia, licencias y suplencias concedidas a las Senadoras y Senadores e instruir, a la Oficiala Mayor, el procesamiento de las remuneraciones; j) Convocar a las Senadoras y Senadores suplentes, cuando corresponda; k) Coordinar el trabajo parlamentario entre el Pleno y las Comisiones. La Segunda Secretara del Senado tiene las siguientes atribuciones: a) Efectuar el seguimiento de las Peticiones de Informe dirigidas a los rganos Ejecutivo, Judicial y Electoral, velando el cumplimiento de los plazos respectivos; b) Supervisar el trabajo de redaccin de las actas de las sesiones camarales; c) Dirigir las publicaciones oficiales de la Cmara; d) Refrendar las leyes aprobadas y sancionadas, as como las resoluciones y declaraciones aprobadas por la Cmara. La Tercera Secretara del Senado tiene las siguientes atribuciones: a) Vigilar y evaluar el funcionamiento de los sistemas de apoyo tcnico y administrativo de la Cmara y presentar, peridicamente, informes a la Directiva; b) Apoyar a la Presidencia en la elaboracin del Proyecto de Presupuesto Anual de la Cmara; c) Controlar la ejecucin del presupuesto camaral; d) Vigilar, evaluar y coordinar las relaciones de la Cmara con los medios de comunicacin social, la Unidad de Ceremonial Legislativo y la de seguridad de la Cmara (Artculo 37 RCS). En cambio, son atribuciones de la Primera Secretara de la Cmara de Diputados: a) Proponer a la Presidenta o Presidente el Orden del Da; b) Asistir a la Presidenta o Presidente durante las sesiones plenarias; c) Elaborar el orden de la correspondencia a ser tratada en el Pleno e informar, al comienzo de las sesiones, sobre las comunicaciones recibidas para
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que se les imprima el trmite correspondiente; d) Suscribir las comunicaciones a los rganos Ejecutivo, Judicial y Electoral y sus dependencias; e) Leer los proyectos, proposiciones y documentos solicitados por cualquier Diputada o Diputado durante el debate; f) Registrar las votaciones nominales, computar las que se expresan por signo y dar parte al Presidente, para que ste proclame el resultado que corresponda; g) Refrendar Leyes, Resoluciones, Decretos y rdenes, expedidos por la Cmara y su Presidencia; h) Velar por el cumplimiento oportuno de todos los procedimientos legislativos; i) Llevar registro de las solicitudes de licencia presentadas por las Diputadas y Diputados. Son atribuciones de la Segunda, Tercera y Cuarta Secretaras de la Cmara de Diputados: a) Coordinar el trabajo parlamentario entre el Pleno y las comisiones legislativas. La Presidenta o el Presidente, en consulta con las Vicepresidentas o Vicepresidentes, asignar al inicio de cada legislatura las cuatro Comisiones que corresponda coordinar a cada uno de los Secretarios; b) Asumir, en orden sucesivo, las atribuciones sealadas para la Primera Secretaria o Primer Secretario, en ausencia de sta o ste (Artculo 39 RCD). Jerarqua De Las Secretaras Las Senadoras Secretarias o Senadores Secretarios son iguales en jerarqua y, por lo tanto, deben asistir al Presidente(a) en las sesiones del Pleno. En caso de ausencia o impedimento, asumen las atribuciones sealadas, para cada uno de ellos o ellas, en orden sucesivo (Artculo 38 RCS). Algo similar ocurre con las Diputadas y Diputados Secretarias(os), los cuales, segn el Reglamento, son iguales en jerarqua y, por lo menos, dos de ellas(os) asistirn a la Presidenta o Presidente en las Sesiones Plenarias (Artculo 40 RCD). Naturaleza Y Rol De Las Comisiones Y Comits Las Comisiones y Comits son rganos permanentes de trabajo, asesoramiento, fiscalizacin y consulta de la Cmara, que cumplen funciones especficas, sealadas por la Constitucin Poltica del Estado, la Ley y el presente Reglamento (Artculo 40 RCS). El Reglamento de la Cmara de Diputados define y diferencia a los Comits de las Comisiones, a las cuales seala como rganos permanentes de
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trabajo, coordinacin y consulta de la Cmara, que cumplen funciones especficas, sealadas por la Constitucin Poltica del Estado, la Ley y el Reglamento. Los Comits son instancias operativas y de investigacin y estn conformados por miembros de la respectiva Comisin. Cumplen tambin la funcin de nexo entre la ciudadana y las instituciones del Estado (Artculo 41 RCD y Artculo 53 RCD). Comisiones Y Comits Permanentes Existe diferencia entre el nmero de Comisiones y Comits en cada una de las Cmaras. Mientras el Reglamento de la Cmara de Senadores dispone de diez Comisiones y veinte comits, en Diputados se disponen de 12 Comisiones y 37 Comits, lo cual marca una gran diferencia entre ambas. Sin embargo, las reas en las que trabajan dichas comisiones no varan, salvo la Comisin de Defensa Social, Educacin y Salud del RCS que se desglosa en dos comisiones distintas en el RCD, por un lado Seguridad Social y por otro Salud y Educacin. La Cmara de Senadores cuenta con diez Comisiones y veinte Comits permanentes, cuyas denominaciones y reas de trabajo son las siguientes, de manera enunciativa y no limitativa:
1. Comisin de Constitucin, Derechos Humanos, Legislacin y Sistema Electoral. a) Comit de Constitucin, Control Constitucional y Legislacin. b) Comit de Sistema Electoral, Derechos Humanos y Equidad Social (gnero, generacional, personas con discapacidad, tercera edad y personas privadas de libertad). 2. Comisin de Justicia Plural, Ministerio Pblico y Defensa del Estado. a) Comit de Justicia Plural y Consejo de la Magistratura. b) Comit de Ministerio Pblico y Defensa Legal del Estado. 3. Comisin de Fuerzas Armadas, Polica Nacional y Seguridad del Estado. a) Comit de Fuerzas Armadas y Polica Nacional. b) Comit de Seguridad del Estado y Lucha Contra el Narcotrfico. 4. Comisin de Organizacin Territorial del Estado y Autonomas. a) Comit de Autonomas Municipales, Indgena Originario Campesinas y Regionales. b) Comit de Autonomas Departamentales. 5. Comisin de Planificacin, Poltica Econmica y Finanzas. a) Comit de Planificacin, Presupuesto, Inversin Pblica y Contralora General del Estado. b) Comit de Polticas Financiera, Monetaria, Tributaria y Seguros.
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6. Comisin de Economa Plural, Produccin, Industria e Industrializacin. a) Comit de Energa, Hidrocarburos, Minera y Metalurgia. b) Comit de Economa Plural, Desarrollo Productivo, Obras Pblicas e Infraestructura. 7. Comisin de Naciones y Pueblos Indgena Originario Campesinos e Interculturalidad. a) Comit de Naciones y Pueblos Indgena Originario Campesinos. b) Comit de Culturas, Interculturalidad y Patrimonio Cultural. 8. Comisin de Poltica Social, Educacin y Salud. a) Comit de Educacin, Salud, Ciencia, Tecnologa y Deportes. b) Comit de Vivienda, Rgimen Laboral, Seguridad Industrial y Seguridad Social. 9. Comisin de Poltica Internacional. a) Comit de Asuntos Exteriores, Interparlamentarios y Organismos Internacionales. b) Comit de Relaciones Econmicas Internacionales. 10. Comisin de Tierra y Territorio, Recursos Naturales y Medio Ambiente. a) Comit de Tierra y Territorio, Recursos Naturales (Recursos Hdricos y Forestales) y Hoja de Coca. b) Comit de Medio Ambiente, Biodiversidad, Amazona, reas Protegidas y Cambio Climtico.
Todas las Comisiones estn integradas por tres miembros. Cada Comisin tendr una Presidencia y dos Secretaras. Cada Secretario dirigir un Comit. Las o los Secretarios reemplazan a la o el Presidente en su ausencia, segn el orden de prelacin establecido en este Reglamento. Los Informes de Comisin debern estar suscritos slo por los miembros titulares de la Comisin. Ningn integrante de la Directiva de la Cmara podr ser miembro de las Comisiones ni de los Comits. Todos(as) los(as) Senadores(as) podrn adscribirse a cualquier Comisin y cualquier Comit, con derecho a voz y sin derecho a voto. Las reas de trabajo de los Comits estn definidas por la estructura de la Constitucin Poltica del Estado, segn afinidad temtica (Artculo 42 RCS). En la Cmara de Diputados habr 12 Comisiones y 37 Comits, de conformidad a la siguiente denominacin y detalle:
DENOMINACIN 1.- CONSTITUCIN, LEGISLACIN Y SISTEMA ELECTORAL 1. Comit de Desarrollo Constitucional y Legislacin 2. Comit de Democracia y Sistema Electoral 3. Comit de Control Constitucional y Armonizacin Legislativa MIEMBROS 10 3 3 3
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2. JUSTICIA PLURAL, MINISTERIO PBLICO Y DEFENSA LEGAL DEL ESTADO 1. Comit de Jurisdiccin Ordinaria y Consejo de la Magistratura 2. Comit de Jurisdiccin Indgena Originaria Campesina 3. Comit de Ministerio Pblico y Defensa Legal del Estado 3.- PLANIFICACIN, POLTICA ECONMICA Y FINANZAS 1. Comit de Planificacin e Inversin Pblica 2. Comit de Presupuesto, Poltica Tributaria y Contralora 3. Comit de Poltica Financiera, Monetaria y de Seguros 4. Comit de Ciencia y Tecnologa 4.- ECONOMA PLURAL, PRODUCCIN E INDUSTRIA 1. Comit de Minera y Metalurgia 2. Comit de Energa e Hidrocarburos 3. Comit de Industria, Comercio, Transportes y Turismo 4. Comit de Agricultura y Ganadera 5. Comit de Economa Comunitaria y Social Cooperativa 5.- ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL ESTADO Y AUTONOMAS 1. Comit de Autonomas Departamentales 2. Comit de Autonomas Municipales y Regionales 3. Comit de Autonomas Indgena Originario Campesinas 6.- NACIONES Y PUEBLOS INDGENA ORIGINARIO CAMPESINOS, CULTURAS E INTERCULTURALIDAD 1. Comit de Culturas, Interculturalidad y Patrimonio Cultural 2. Comit de Naciones y Pueblos Indgena Originario Campesinos 3. Comit de la Hoja de Coca 7.- EDUCACIN Y SALUD 1. Comit de Educacin 2. Comit de Salud, Deportes y Recreacin 8.- DERECHOS HUMANOS 1. Comit de Derechos Humanos e Igualdad de Oportunidades 2. Comit de Derechos de Gnero 9.- POLTICA SOCIAL 1. Comit de Trabajo y Rgimen Laboral 2. Comit de Seguridad Social y de Proteccin Social 4. Comit de Hbitat, Vivienda y Servicios Bsicos 10.- GOBIERNO, DEFENSA Y FUERZAS ARMADAS 1. Comit de Gobierno y Polica Boliviana 2. Comit de Defensa, FF.AA, Fronteras y Defensa Civil 3. Comit de Lucha Contra el Narcotrfico 4. Comit de Seguridad Ciudadana
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10 3 3 3 13 3 3 3 3 16 3 3 3 3 3 10 3 3 3 10 3 3 3 7 3 3 7 3 3 10 3 3 3 13 3 3 3 3
11.- POLTICA INTERNACIONAL Y PROTECCIN AL MIGRANTE 1. Comit de Poltica Internacional, Proteccin al Migrante y Organismos Internacionales. 2. Comit de Relaciones Econmicas Internacionales 12.- REGIN AMAZNICA, TIERRA, TERRITORIO, AGUA, RECURSOS NATURALES Y MEDIO AMBIENTE 1. Comit de Regin Amaznica, Tierra y Territorio 2. Comit de Recursos Naturales, Hdricos y Agua 3. Comit de Medio Ambiente, Cambio Climtico, reas Protegidas, y Recursos Forestales
7 3 3 10 3 3 3
(Artculo 45 RCD). Participacin Poltica En Las Comisiones Y Comits Existen importantes diferencias entre ambos reglamentos respecto de la forma de participacin poltica en las Comisiones y Comits. En el caso de Senadores, los miembros de las Comisiones son elegidos por el Pleno Camaral, tomando en cuenta los bloques de mayora y minora, mientras que, en el Reglamento de Diputados, son las bancadas las que elaboran las listas de miembros para las distintas Comisiones. Los miembros de las Comisiones y Comits son designados por el Pleno Camaral de la Cmara de Senadores, teniendo en cuenta -dice el Reglamento- a las diferentes Bancadas polticas, segn se constituyan los Bloques de mayora y minora. La distribucin, de Comisiones y Comits, se realiza en funcin del peso relativo de los bloques de mayora y minora, considerando que, en la Directiva, cuatro Senadoras o Senadores corresponden al bloque de mayora y dos Senadoras o Senadores al de minora. Llama poderosamente la atencin, el hecho de que la Comisin de Fuerzas Armadas, Polica Nacional y Seguridad del Estado estar conformada, ntegramente, por miembros representantes del bloque de la mayora, sin participacin de la oposicin poltica (Artculo 43 RCS). En Diputados, cada Bancada o Bloque poltico comunicar al Presidente de la Cmara, la nmina de sus representantes a las Comisiones en las que tenga inters de participar. Sobre esta base, el Pleno Camaral proceder a la designacin de las Comisiones, cuidando asegurar la participacin proporcional de las diversas representaciones polticas (Artculo 42 RCD).
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Tiempo De Funciones En Las Comisiones Y Comits Ambos Reglamentos mencionan el mismo tiempo de duracin de funciones, pero se establecen ms puntos en el RCD, como la designacin obligatoria de diputados y diputadas a una determinada comisin. La designacin, de los miembros titulares de las Comisiones y Comits, tendr vigencia por una legislatura anual. Podrn ser reelegidos, en la misma Comisin o Comit, slo por un perodo anual ms (Artculo 44 RCS y Artculo 42 RCD). Presidencia De Comisin o Comit En el Senado, el Pleno elegir, por mayora absoluta de los presentes, a las Presidentas o Presidentes de las Comisiones y Comits, quienes tendrn la responsabilidad de dirigir y coordinar las actividades y trabajos de la Comisin y Comit respectivo (Artculo 45 RCS). En Diputados, las Comisiones tendrn una Directiva, compuesta de una Presidenta o Presidente y un nmero de Secretaras igual al de los Comits constituidos en su mbito. En ausencia de la Presidenta o Presidente de Comisin, asumir la Secretaria o el Secretario de Comit, en el orden establecido por el Reglamento. Nueve de las Presidencias de Comisin sern asignadas al Bloque de mayora y tres al de minora. Las Secretaras se asignarn de manera proporcional a la representacin de cada Bloque (Artculo 44 RCD). Suplencia De Titulares En cuanto a la suplencia de titulares, slo existe un artculo especfico en el Reglamento de Senadores y no as en el Reglamento de Diputados. Cuando una Senadora o Senador suplente asuma el ejercicio parlamentario, por ausencia o impedimento del titular, se incorporar a la Comisin a la cual pertenezca el titular, como miembro de la Comisin, con derecho a voz y voto. Cuando la Presidenta o Presidente de la Cmara goce de licencia, su suplente se adscribir a la Comisin que creyere conveniente, en la que deber constar su asistencia para efectos de remuneracin (Artculo 46 RCS).
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Funciones De Las Comisiones Parlamentarias Son muy similares en algunos aspectos de su contenido, sin embargo, varan en algunos incisos que hacen referencia a funciones especficas de cada Cmara. Las Comisiones de la Cmara de Senadores, actuando en representacin de la Cmara, ejercen, en su rea, tareas de procesamiento, anlisis, consultas, dictamen, informacin, fiscalizacin e investigacin. A ttulo enunciativo y no limitativo, las Comisiones del Senado tendrn las siguientes funciones: a) Informar al Pleno sobre los Proyectos de Ley, sometidos a su consideracin, dando prioridad a los enviados por la Cmara de Diputados y los rganos Ejecutivo, Judicial y Electoral; b) Desarrollar iniciativas legislativas en sus reas especficas de trabajo; c) Recibir informes orales de las autoridades y funcionarios del rgano Ejecutivo, as como de las entidades descentralizadas y empresas pblicas; d) Tramitar solicitudes y acciones de informacin y fiscalizacin parlamentaria (Peticiones de Informe Escrito y Oral; procedimientos de investigacin y fiscalizacin a las instituciones y empresas del Estado); e) Considerar, aprobar y hacer seguimiento de las Minutas de Comunicacin; f) Realizar gestiones ante los rganos Ejecutivo, Judicial y Electoral; g) Dictaminar la procedencia de resoluciones y declaraciones de la Cmara; h) Rendir los homenajes que correspondan e informar al Pleno sobre aquellos que sean de su competencia; i) Promover acciones de anlisis, discusin e investigacin, sobre los asuntos de su rea de competencia; j) Canalizar iniciativas y demandas de la ciudadana, estableciendo mecanismos para promover, incentivar, recoger y procesar iniciativas legislativas ciudadanas, en las reas de su especialidad; k) Asumir las dems funciones que les permitan desempear eficazmente sus competencias (Artculo 47 RCS). Las Comisiones de la Cmara de Diputados se ocuparn, en general, de los asuntos inherentes a su respectiva denominacin y tendrn, en su rea, adems, las siguientes funciones: a) Promover acciones legislativas y fiscalizar las polticas relacionadas con el sector o rea de su competencia; b) Informar a la Asamblea sobre los Proyectos de Ley, dando prioridad a los enviados por el rgano Ejecutivo, Senado Nacional, Judicial o Electoral; c) Considerar, aprobar y hacer seguimiento de las Minutas de Comunicacin; d) Conocer e informar al Pleno, acerca de los Proyectos de Resoluciones y Declaraciones Camarales; e) Rendir los homenajes que correspondan e informar a la Asamblea sobre aqullos que sean de competencia exclusiva
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de ella; f) Procesar, hasta su conclusin, las Peticiones de Informe Escrito, presentadas por las Diputadas y Diputados; g) Recibir informacin oral y escrita de las autoridades y funcionarios del rgano Ejecutivo, Judicial y Electoral, en mbitos que no sean jurisdiccionales, as como de las entidades descentralizadas, empresas pblicas, Mximas Autoridades Ejecutivas de los Gobiernos Autnomos de las Entidades Territoriales y a los Rectores de las Universidades; h) Propiciar eventos destinados al anlisis de los asuntos referidos a su rea (Artculo 43 RCD). Comisiones Integradas El Reglamento de la Cmara de Diputados dispone la existencia de Comisiones integradas, conformadas por varias Comisiones. El Reglamento de la Cmara de Senadores no toma previsiones en este sentido. A sugerencia de la Presidenta o del Presidente de la Cmara, dos o ms Comisiones podrn reunirse para tratar temas que, por su importancia o urgencia, necesiten del concurso de ms de una Comisin (Artculo 46 RCD). Comisiones Especiales En ambas Cmaras se prev la existencia de Comisiones Especiales. En el caso de la Cmara de Diputados, dichas Comisiones podran requerir la participacin del Ministerio Pblico en sus tareas de investigacin, lo cual no est contemplado en el Reglamento de la Cmara Senadores. La Cmara, por voto de dos tercios de los presentes, podr crear Comisiones Especiales para el tratamiento de asuntos cuyo carcter requiera tramitacin extraordinaria (Artculo 48 RCS). Las Comisiones Especiales podrn requerir la participacin del Ministerio Pblico, en las tareas de investigacin que realicen (Artculo 48 RCD). Comisiones Mixtas Ambos reglamentos prevn el funcionamiento de Comisiones mixtas. Se constituyen en forma conjunta con las Comisiones homlogas o afines de la Cmara de Diputados. Son convocadas por la Asamblea Legislativa Plurinacional, para el conocimiento y tramitacin de asuntos de su competencia (Artculo 49 RCS).
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Las Comisiones de la Cmara de Diputados funcionarn con carcter de Comisiones Mixtas de la Asamblea, con sus homlogas del Senado, cuando corresponda (Artculo 49 RCD). Presupuesto, Personal E Infraestructura El presupuesto de la Cmara de Senadores seala que se asignar una partida especfica para el funcionamiento de las Comisiones y Comits. Cada Comisin y Comit dispondr de una oficina, equipamiento y el personal administrativo necesario (Artculo 50 RCS). En cambio, el Reglamento de Diputados no toma en cuenta a los Comits. El Presupuesto de la Cmara asignar una partida especfica para el funcionamiento de las Comisiones. Cada una dispondr de oficinas especiales y del personal de apoyo necesario (Artculo 51 RCD). Secretaras Tcnicas En ambos casos se crea, y funciona en las comisiones Legislativas, el servicio de profesionales denominado Secretarios Tcnicos. En ambos Reglamentos las atribuciones de estos funcionarios son idnticas. La coordinacin interna de las Comisiones se halla a cargo de una o un Secretario Tcnico, como funcionaria o funcionario de apoyo permanente a la Comisin. Las Secretarias Tcnicas o Secretarios tcnicos son profesionales, gozan de estabilidad funcionaria, su designacin y funciones se rigen por el sistema de dotacin de personal, establecido por el Reglamento Especfico de la Asamblea Legislativa Plurinacional. Las Secretarias Tcnicas o Secretarios Tcnicos tienen las siguientes atribuciones: a) Llevar las actas de las sesiones de Comisin; b) Ordenar y responder la correspondencia de la Comisin; c) Redactar documentos de la Comisin; d) Asistir a los miembros de la Comisin en la redaccin de los informes para el Pleno de la Cmara; e) Coordinar la elaboracin de los informes solicitados por la Comisin, a las instancias de asesoramiento; f) Efectuar el seguimiento de los informes emitidos por la Comisin, as como de otros asuntos de su competencia; g) Organizar reuniones, talleres, seminarios y otros eventos de la Comisin; h) Tener bajo su responsabilidad el ordenamiento, clasificacin y archivo de la documentacin de la Comisin; i) Organizar y supervisar el trabajo de los funcionarios tcnicos y administrativos asignados a la Comisin.
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La Secretaria Tcnica o Secretario Tcnico responde, por sus funciones, ante la o el Presidente de la Comisin, quien supervisar sus labores (Artculo 51 RCS y Artculo 52 RCD). Mecanismos De Participacin Y Deliberacin Ciudadana Cuantas veces sea necesario, las Comisiones y Brigadas Departamentales, segn reglamento especfico, debern realizar audiencias pblicas y viabilizar otros mecanismos de participacin ciudadana, destinados a recibir planteamientos de los ciudadanos e instituciones en torno a asuntos legislativos, de fiscalizacin, de gestin y de socializacin de estas acciones (Artculo 52 RCS y Artculo 50 RCD). Comisin De Asamblea Ambos reglamentos disponen el funcionamiento de la Comisin de Asamblea. El nmero de miembros que componen la Comisin es de 9 Senadores y 18 diputados. Conforme a lo dispuesto en la Constitucin, durante los recesos parlamentarios anuales, funcionar la Comisin de Asamblea, compuesta por nueve Senadoras y Senadores, con sus respectivos suplentes, elegidos por el Pleno, de entre sus miembros en ejercicio. Sern elegidos por simple mayora, reflejando la composicin territorial y poltica de la Cmara. Es atribucin de la Comisin de Asamblea, atender los temas de trascendencia y urgencia, que se presenten en los recesos, referidos a la labor de la Cmara. Esta Comisin informar al Pleno Camaral en las primeras sesiones ordinarias del Senado (Artculo 53, 54 RCS y Artculo 47 RCD). Constitucin De Bancadas Y Bloques Polticos Tanto Senadores como Diputados, segn el Reglamento, podrn organizarse en bancadas polticas. Las Senadoras y los Senadores que hubiesen ingresado a la Cmara, bajo la misma frmula electoral, se organizarn en una Bancada poltica. La divisin de las Bancadas constituidas no dar lugar al reconocimiento de otras nuevas, hasta la conclusin del perodo constitucional (Artculo 55 RCS y Artculo 62 RCD).
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Infraestructura Y Personal Las Bancadas polticas (de la Cmara de Senadores) reconocidas, contarn con oficina y el personal de apoyo que se les asigne a travs del presupuesto de la Cmara de Senadores, de acuerdo al nmero de sus miembros. Este personal ser contratado en base a las listas enviadas por las mismas (Artculo 56 RCS). Las Bancadas de la Cmara de Diputados que tengan un nmero mayor a tres miembros, contarn con oficinas y el personal de apoyo que se les asigne en el Presupuesto de la Cmara. Este personal ser de libre contratacin (Artculo 63 RCD). Bloques Polticos Para Constituir Directivas, Comisiones Y Comits Ambos Reglamentos prevn la conformacin de Bloques polticos, para la constituir las Directivas, Comisiones y Comits. Las Bancadas polticas, entre s y con otras Senadoras y Senadores, podrn constituir Bloques para la conformacin de la Directiva de la Cmara, Comisiones y Comits. El bloque de la mayora agrupar, al menos, a la mitad ms uno de los miembros de la Cmara (Artculo 57 RCS y Artculo 64 RCD). Coordinacin Poltica Con Los Jefes De Bancada A convocatoria de la Presidenta o Presidente de la Cmara, se realizar la coordinacin poltica con las Jefas o Jefes de Bancada, mnimamente, con una periodicidad mensual (Artculo 59 RCS y Artculo 66 RCD). Constitucin De Brigadas Departamentales Ambos Reglamentos prevn la conformacin de Brigadas Departamentales, integradas por Senadores y Diputados. Existe similitud entre ambas disposiciones, salvo en cuanto a la cantidad de Secretaras dentro de las Brigadas. Adems de ello, el RCS aclara que tanto senadores y diputados titulares como senadores y diputados suplentes, de un departamento, son parte de la misma brigada. Las Senadoras y los Senadores, electos por un mismo departamento, forman parte de la Brigada Departamental. sta se constituye como
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instancia de accin parlamentaria conjunta entre Senadoras, Senadores, Diputadas y Diputados, titulares y suplentes, en beneficio del departamento al que representan. Las Brigadas Departamentales sern dirigidas por una o un Presidente, una o un Vicepresidente y dos Secretarias o Secretarios, designados con participacin proporcional de las diferentes fuerzas polticas. La Directiva deber conformarse dentro de los cinco das hbiles de iniciada la legislatura y durar, en sus funciones, un ao, pudiendo sus miembros ser reelectos slo por un periodo anual (Artculo 60 RCS y Artculo 58 RCD). Atribuciones Y Obligaciones De La Presidencia De La Brigada Departamental. Los Reglamentos Camarales sealan las funciones que deben cumplir tanto la Presidencia de la Brigada Departamental como el Comit Coordinador de las Brigadas Departamentales, stas son: a) Coordinar las actividades parlamentarias de orden departamental, promoviendo y desarrollando los regmenes autonmicos del Estado; b) Hacer seguimiento de las reuniones que deben efectuar peridicamente, las Brigadas Departamentales; c) Propiciar eventos (seminarios, talleres, foros) en los Departamentos, para obtener una mejor informacin de los asuntos regionales; d) Coordinar las acciones que las Brigadas puedan interponer ante los otros rganos del Estado; e) Hacer seguimiento de los asuntos de inters regional que se encuentren en trmite en las Comisiones; f) Coordinar con los rganos legislativos subnacionales correspondientes (Artculo 61 RCD y Artculo 62 RCS). Clasificacin De Las Sesiones Ambos Reglamentos establecen las caractersticas y tipos de Sesiones que permiten el funcionamiento de las Cmaras. Las Sesiones Camarales Plenarias, de Comisin y de Brigadas Departamentales se clasifican en: a) Ordinarias; b) Extraordinarias; c) Reservadas; d) Permanentes (Artculo 67 RCD y Artculo 67 RCS). Naturaleza De Las Sesiones Las sesiones ordinarias -de cualquier Cmara- son aqullas que se efectan de manera continua, durante el perodo ordinario de sesiones de la Asamblea Legislativa Plurinacional.
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La Cmara de Senadores debe funcionar al mismo tiempo y en el mismo lugar que la Cmara de Diputados. No podr comenzar o terminar sus actividades en un da distinto que la Cmara de Diputados (Artculo 68 RCS y Artculo 68 RCD). Calendario De Sesiones Ordinarias Y Recesos Las sesiones ordinarias de la Asamblea Legislativa Plurinacional y, en consecuencia, las de la Cmara de Senadores y Diputados, se inauguran el 6 de agosto de cada ao, en la Capital de Bolivia. Las sesiones ordinarias de la Cmara sern permanentes, realizndose de lunes a viernes y durante todas las semanas del mes. Existirn, por ao, dos recesos, cada uno de quince das calendario, debiendo coordinarse, con la Cmara de Diputados, la fecha de inicio de los mismos. Conforme dispone el Artculo 153, inciso IV de la Constitucin, la Asamblea Legislativa Plurinacional y las Cmaras podrn sesionar en un lugar distinto al habitual, dentro del territorio del Estado, por decisin del Plenario y a convocatoria de su Presidenta o Presidente (Artculo 69 RCS y Artculo 69 RCD). Frecuencia De Las Comisiones Las sesiones del Pleno Camaral y de las Comisiones se llevarn a cabo los das hbiles de la semana, a convocatoria de sus respectivos Presidentes. Las sesiones del Pleno tendrn una duracin no menor a las cuatro horas continuas o discontinuas. Cuando fuese necesario, se podrn habilitar los das sbados, domingos o feriados para la realizacin de sesiones (Artculo 70 RCS y Artculo 70 RCD) Carcter Pblico Las Sesiones Plenarias, de Comisiones o de Brigadas sern pblicas y podrn efectuarse, de manera reservada, slo cuando dos tercios de sus miembros as lo determinen (Artculo 71 RCS y Artculo 71 RCD). Asistencia De Senadoras o Senadores Y Ministras o Ministros De Estado Los Ministros de Estado podrn asistir, con derecho a voz, a las Sesiones Plenarias de las Cmaras legislativas que no tengan carcter reservado;
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debiendo retirarse en el momento de la votacin (Artculo 76 RCS y Artculo 72 RCD). Qurum Para instalar vlidamente una sesin del Pleno Camaral, ser necesaria la presencia de la mayora absoluta de sus miembros. (Artculo 72 RCS) Toda sesin del Pleno Camaral, de las Comisiones, de Comits y de Brigadas se efectuar con la presencia de, por lo menos, la mayora absoluta de sus miembros (Artculo 73, RCD). Control De Asistencia A Las Sesiones Plenarias El control de asistencia, a las sesiones del Pleno Camaral, se efectuar en forma nominal. La nmina de asistentes ser cerrada una hora despus de instalada la sesin. De ninguna manera podr ser registrada la presencia de una Senadora o Senador titular y de su suplente, en una misma sesin (Artculo 75 RCS). El control de asistencia a las Sesiones Plenarias, de Comisiones, de Comits y de Brigadas, se efectuar mediante sistema electrnico o nominal. Mensualmente, se publicar la asistencia de las Diputadas y Diputados a las sesiones (Artculo 74 RCD). Agenda Semanal Y Orden Del Da Las sesiones plenarias de la Cmara de Senadores ajustarn sus actividades a la Agenda de trabajo semanal, que ser publicada cada viernes de la semana precedente y con el correspondiente Orden del Da, fijado con veinticuatro horas de anticipacin. El Orden del Da tendr la siguiente estructura: 1. Correspondencia; 2. Asuntos del Da; 3. Asuntos en Mesa; 4. Informes de Comisiones; 5. Asuntos Varios (Artculo 77 RCS). El Reglamento de Diputados seala algunas diferencias de carcter administrativo, respecto a que la distribucin de los documentos cuya impresin hubiera sido decretada, se efectuar por lo menos 24 horas antes de su tratamiento mediante el casillero destinado para cada Diputado o a travs del respectivo correo electrnico. Al concluir cada Sesin Plenaria de la Cmara se declarar un perodo de treinta minutos para tratar asuntos no consignados en el Orden del Da. La solicitud para la inclusin de asuntos, en dicho perodo, podr ser realizada por cualquier Diputada o
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Diputado, antes de la conclusin de la sesin respectiva (Artculo 75 RCD). Alteracin Del Orden Del Da La Alteracin, del Orden del Da -en ambos Reglamentos y para ambas cmaras- slo podr efectuarse con el voto de dos tercios de los parlamentarios (Senadores o Diputados presentes) (Artculo 80 RCS y Artculo 76 RCD). Correspondencia Existe una alta coincidencia en los Reglamentos de ambas Cmaras, en cuanto al tratamiento de la correspondencia o entrega de informes y proyectos de Ley. Excepto en la hora de cierre de la recepcin de correspondencia. Para el caso de Senadores, una vez instalada la sesin, la Senadora Secretaria o Senador Secretario dar lectura a un resumen de la correspondencia oficial, proyectos e Informes de Comisin que hubieren sido presentados, en Oficiala Mayor, hasta las dieciocho horas (hrs. 18:00) del da hbil anterior. En cambio, una vez instalada la sesin -en la Cmara de Diputados- se dar lectura a la correspondencia oficial que hubiere sido presentada, en Secretara, hasta tres horas antes del inicio de la sesin convocada. La correspondencia de instituciones o personas particulares se tramitar sin necesidad de su lectura en sala, salvo que la o el Presidente de la Cmara considere que deba ponerse en conocimiento del Pleno o a solicitud de una Senadora o Senador (Artculo 78 RCS y Artculo 77 RCD). Asuntos Para El Debate Luego de la lectura de correspondencia, y de acuerdo con el Orden del Da, la Presidenta o Presidente propondr al Pleno los asuntos que, a su juicio, constituyan materia de discusin prioritaria en el da (Artculo 79 RCS y Artculo 78, RCD). Uso De La Palabra El uso de la palabra, por parte de los parlamentarios, para el tratamiento y consideracin de leyes, vara de una Cmara a otra, en razn del mayor o menor nmero de miembros que componen cada instancia legislativa.
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En el tratamiento y consideracin de leyes, los Senadores podrn hacer uso de la palabra por un tiempo no mayor a veinte minutos, una sola vez en la estacin en grande, en la que se debaten los aspectos fundamentales y principales del proyecto en consideracin. En la estacin de detalle, el tiempo lmite de intervencin de cada Senadora o Senador ser de diez minutos, en no ms de dos oportunidades por Artculo, excepto los proyectistas y los encargados de sostener el debate, a nombre de las Comisiones cuyo informe est involucrado. En las Peticiones de Informe Oral, la autoridad informante (Ministros de Estado, etc.) dispondr de una hora como mximo. La dplica y la rplica no podrn exceder de veinte minutos, cada una. El resto del tiempo estar destinado al debate general, en el que cada Senadora y Senador que intervenga dispondr de un mximo de quince minutos. Cuando los miembros de la Directiva deseen tomar parte en el debate, lo harn desde sus curules y no desde la testera (Artculo 81 RCS). En cambio, los Diputados podrn hacer uso de la palabra, solicitndola, previamente, a la Presidencia. Sus intervenciones, por regla general, no podrn extenderse por un tiempo mayor a los quince minutos, salvo la consideracin de Proyectos de Ley en la etapa en grande, caso en el cual se podr usar la palabra por un tiempo mximo de treinta minutos y en las interpelaciones por treinta minutos. Para la presentacin de cualquier mocin, se dispondr de un tiempo mximo de cinco minutos. Las Diputadas y Diputados no podrn hacer uso de la palabra ms de una vez, en las discusiones en grande, y dos, en las discusiones en detalle; la primera de quince minutos y la segunda de cinco minutos, en cada artculo; excepto los proyectistas y los encargados de sostener el debate a nombre de las Comisiones, cuyo informe est involucrado. Cuando la Presidenta o Presidente, las Vicepresidentas o Vicepresidentes, las Secretarias o Secretarios de la Cmara deseen tomar parte en el debate, lo harn desde el podio y no desde la testera (Artculo 79 RCD). Lista De Oradores El Senador Secretario, que est asistiendo al Presidente, elaborar una lista de oradores, tomando nota de las Senadoras y Senadores que deseen intervenir en el debate (Artculo 82, RCS).
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Para el debate de los Proyectos de Ley -en la Cmara de Diputados-, los oradores se habilitarn mediante el sistema electrnico de su curul. El Presidente conceder la palabra en el orden solicitado (Artculo 80 RCD). Alusin en el Curso Del Debate Segn ambos Reglamentos, el parlamentario que fuese aludido, de manera ofensiva, en el curso del debate, podr responder la alusin, una vez concluida la intervencin en curso, por un tiempo mximo de cinco minutos (Artculo 85 RCS y Artculo 82 RCD). Interrupcin en el Uso De La Palabra Ningn representante -Senadora o Senador- podr ser interrumpida o interrumpido en el uso de la palabra, salvo cuando falte al decoro de la Cmara. En estos casos, cualquier Senadora o Senador podr solicitar que el orador u oradora sea llamado o llamada al orden, solicitud que el Presidente someter, inmediatamente, a voto y sin debate. Si se resuelve afirmativamente, por simple mayora de los presentes, el Presidente llamar al orden a la Senadora o Senador, puesto de pie, con la siguiente frmula: Senadora o Senador: la Cmara de Senadores le llama al orden. A continuacin la oradora u orador podr proseguir su intervencin. En caso de reincidencia, ser privada o privado del uso de la palabra por el resto de la sesin. En caso de que el orador sea interrumpido, directamente, por otra Senadora o Senador, esta ltima o este ltimo ser llamada o llamado al orden, por el Presidente de la Cmara (Artculo 84 RCS y Artculo 83 RCD). Pblico Asistente A Las Sesiones El pblico asistente a las sesiones deber instalarse en las tribunas, recabando previamente el pase respectivo por parte de la correspondiente reparticin camaral, guardando silencio y respeto a los parlamentarios, no pudiendo interrumpirlos por motivo alguno. En caso de infraccin, la Presidenta o Presidente ordenar su inmediato desalojo. Queda terminantemente prohibido el ingreso de personas extraas al hemiciclo, durante las sesiones (Artculo 86 RCS y Artculo 84 RCD).
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Seguridad De Las Cmaras Y Polica Boliviana Ambas Cmaras, pero por separado, dispondrn, de manera permanente, de un contingente de seguridad de la Polica Boliviana, que slo recibir rdenes de la Presidencia. Ningn parlamentario o persona alguna, podr ingresar con armas al edificio de la Cmara ni a la sala de sesiones ni a las tribunas; el que las porte ser obligado a dejarlas en depsito. Slo los efectivos de la guardia de seguridad podrn llevarlas (Artculo 88 RCS y Artculo 85 RCD). Sesiones Extraordinarias Ambos Reglamentos prevn la realizacin de sesiones extraordinarias, las cuales tienen lugar fuera del periodo de sesiones ordinarias, mediante convocatoria expresa, conforme al Artculo 154 de la Constitucin Poltica del Estado. En estas sesiones slo se considerarn los asuntos especficos consignados en la convocatoria. Las sesiones extraordinarias se sujetarn a las formalidades y procedimientos establecidos para las sesiones ordinarias (Artculo 89 RCS y Artculo 86 RCD). Fiscalizacin El derecho de fiscalizacin de los parlamentarios, tanto para Senadores como para Diputados, podr ser ejercido tanto en las sesiones ordinarias como en las extraordinarias, aun cuando no se consignen temas de fiscalizacin, en la convocatoria a dichas sesiones (Artculo 90 RCS y Artculo 87 RCD). Calificacin De La Reserva Podr decretarse sesin reservada, a pedido del rgano Ejecutivo o a mocin de una Senadora o Senador, apoyado por dos Senadoras o Senadores y una Diputada o Diputado, apoyada por cinco, respectivamente. En ambos casos se resolver la reserva, por dos tercios de votos de los presentes. Las denuncias contra los parlamentarios, Senadores o Diputados, sern tratadas, necesariamente, en sesin reservada, salvo que los denunciados o denunciadas solicitaren lo contrario (Artculo 91 RCS y Artculo 88 RCD).
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Procedimiento De Las Sesiones Reservadas Ambos Reglamentos prevn un procedimiento, a aplicar a las Sesiones Reservadas de cada Cmara. Las disposiciones en los Reglamentos son idnticas. Los asuntos tratados, en sesin reservada, sern registrados, exclusivamente, por el Oficial Mayor, asistido por el Director de Redaccin y un tcnico en grabacin. Dichos funcionarios debern prestar juramento de guardar secreto de cuanto se trate en la sesin. Todo documento reservado se guardar en una caja de seguridad, bajo responsabilidad del o la Oficial Mayor de la Cmara. En casos excepcionales, y por razones de Estado, podr extenderse copia de documentos reservados, previa autorizacin del Pleno, por dos tercios y bajo juramento de guardar la reserva. Los Senadores que deseen corregir sus discursos o compulsar al Redactor de Actas Reservadas, lo harn dentro del recinto camaral (Artculo 92 RCS y Artculo 89 RCD). Levantamiento De La Reserva El levantamiento de la reserva, segn ambos Reglamentos, se realizar por peticin de los parlamentarios y se ordenar con el voto de dos tercios de votos de los presentes. La violacin de la reserva ser considerada falta grave y se procesar en la Comisin de tica de la Cmara. La reserva ser levantada, en forma automtica, transcurridos diez aos de la sesin (Artculo 93 RCS y Artculo 90 RCD). Sesin Permanente Las sesiones podrn hacerse permanentes a mocin de cualquier parlamentario (Senador o Diputado), apoyado por otros dos o cinco parlamentarios. Dos, en el caso de Senadores, y cinco, en el caso de Diputados. La Cmara resolver su procedencia, por dos tercios de votos de los presentes (Artculo 94 RCS y Artculo 91 RCD). Sesin Permanente Por Materia Las Sesiones Permanentes por Materia son aqullas en las que la Cmara deber ocuparse solamente del asunto en debate, en la sesin en curso y en las sucesivas hasta su conclusin; salvo la lectura de la correspondencia recibida diariamente (Artculo 95 RCS y Artculo 92 RCD).
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Sesin Permanente Por Tiempo Las Sesiones Permanentes por Razn de Tiempo son aqullas en las que se prolonga el tiempo de su duracin ordinaria, hasta concluir la consideracin de los asuntos pendientes (Artculo 96 RCS y Artculo 93 RCD). Sesin Permanente Por Tiempo Y Materia Las Sesiones Permanentes por Tiempo y Materia son aquellas en las que se prolonga el tiempo de su duracin ordinaria, hasta concluir la consideracin del asunto en debate (Artculo 97 RCS y Artculo 94 RCD). Sesin De Comisin Y De Comits Las sesiones de Comisiones y Comits se ajustarn a las modalidades y procedimientos establecidos para las sesiones del Pleno Camaral (Artculo 98 RCS y Artculo 95 RCD). Acta De Sesiones De Comisin Y De Comit Las Comisiones remitirn actas de sus sesiones, firmadas por la Directiva de la Comisin, a la Presidencia de la Cmara, en las que se consignar un resumen de los asuntos tratados, as como el parte de asistencia. Los Comits remitirn actas de sus sesiones, firmadas por su Secretario, a la Presidencia de su Comisin. Copias de esas actas sern, igualmente, remitidas a las jefaturas de las Bancadas polticas (Artculo 99 RCS y Artculo 96 RCD). Mocin De Orden Y Aclaracin Segn los Reglamentos Camarales, la Mocin de Orden y Aclaracin es aqulla que se refiere a cuestiones de procedimiento y propuestas metodolgicas. El procedimiento, para su consideracin, es similar al de la mocin previa (Artculo 103 RCS y Artculo 100 RCD). Mocin De Aplazamiento Segn los Reglamentos Camarales, la Mocin de Aplazamiento es la propuesta para postergar la consideracin del asunto en debate, por un
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tiempo determinado o indeterminado, en tanto se cumplan requisitos de informacin, trmite previo o impugnacin en curso. Se votar sin debate y su aprobacin requerir la mayora absoluta de votos (Artculo 104 RCS y Artculo 101 RCD). Mocin Emergente Segn los Reglamentos Camarales, la Mocin Emergente es toda propuesta nueva que se formula como resultado de la discusin del asunto principal. Su consideracin ser posterior a la resolucin de ste y requiere el apoyo de, por lo menos, dos Senadoras o Senadores. Su aprobacin procede por mayora absoluta de voto (Artculo 105 RCS y Artculo 102 RCD). Dispensacin De Trmite Y Voto De Urgencia La Mocin de Dispensacin de Trmite y Voto de Urgencia es la propuesta presentada para eximir del cumplimiento del trmite normal, a los asuntos que, por el carcter perentorio o de emergencia, as lo requieren. Estas mociones podrn considerarse en un tiempo mximo de 5 minutos, para el caso de Senadores, y de treinta minutos, para el caso de Diputados; transcurrido el cual, se proceder, indefectiblemente, a resolver el asunto mediante el voto de dos tercios de los miembros presentes (Artculo 103 RCD y Artculo 106 RCS). Mocin de Suficiente Discusin La propuesta, motivada para suspender la sesin, Mocin de Suficiente Discusin, requiere del apoyo de por lo menos dos Senadores. Ser sometida inmediatamente a votacin y se resolver por dos tercios de votos de los presentes (Artculo 107 RCS). En cambio, el Reglamento de Diputados seala que la Mocin de suficiente discusin es la que se puede plantear, a propuesta de una Diputada o un Diputado, apoyada(o) por cinco, a objeto de que concluya el debate, en grande, de un Proyecto de Ley, despus de transcurrido un mnimo de cinco horas de debate y que requiere la aprobacin de dos tercios de voto. El tiempo ser distribuido entre los Bloques de manera equitativa. En los dems casos, el debate podr ser interrumpido, cuando la Asamblea lo decidiera por dos tercios de votos, a propuesta de una Diputada o Diputado, apoyada(o) por cinco. Entonces, se proceder a votar, de inmediato, el asunto debatido (Artculo 104 RCD).
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Mayora Absoluta Para La Aprobacin De Proyectos De Ley Los Proyectos de Ley sern aprobados en grande y en detalle, con el voto de, al menos, la mayora absoluta de los Senadores presentes en sala; es decir, la mitad ms uno de los representantes presentes. Para otros asuntos se aplicar, tambin, la regla general de la mayora absoluta de votos, salvo que la Constitucin o este Reglamento dispongan algo diferente. En cambio, la Cmara de Diputados, respecto del sistema de decisin, seala que toda materia que se discuta en la Cmara se decidir por mayora absoluta de votos, salvo los casos en los que la Constitucin Poltica del Estado o el Reglamento disponga de otra manera (Artculo 105 RCD). Obligatoriedad Del Voto Los Reglamentos Camarales establecen que el voto es obligatorio. En consecuencia, no ser permitido protestar contra el resultado de una votacin, sin embargo, para el caso del Senado, toda Senadora o Senador podr pedir, excepto en el caso de votacin secreta, que su voto conste y que se consignen los votos afirmativos, negativos o en blanco, en forma nominal. De igual manera, ninguna Senadora o Senador podr votar por otra u otro, ni votar estando ausente de la sesin, salvo el caso de retiro por urgencia, dejando su voto por escrito a la Presidencia. Podr emitirse voto en una segunda votacin, aunque no se haya estado presente en el momento de la primera (Artculo 116 RCS). Para el caso de de la Cmara de Diputados, el Reglamento de Cmara establece que toda Diputada o Diputado est obligada(o) a emitir su voto y no le ser permitido protestar contra el resultado de una votacin, pero podr pedir que su voto se inserte en el acta del da y se consignen, asimismo, en forma nominal los votos afirmativos, negativos y en blanco. La Presidenta o Presidente, en ejercicio, votar slo en caso de empate o cuando la votacin sea por escrutinio (Artculo 108 RCD). Clases De Voto Los Reglamentos reconocen las siguientes clases de voto: Afirmativo; Negativo; En blanco. El cmputo de votos tomar en cuenta a los votos blancos (Artculo 118 RCS y Artculo 109 RCD).
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Comprobacin Del Voto Los Reglamentos Camarales, adems de instituir la Comprobacin del Voto, sealan el procedimiento. Las diferencias que son mnimas radican en el nmero de miembros que deben apoyar dicha solicitud de comprobacin. Cuando una Senadora o Senador no est de acuerdo con el dictamen del voto, por parte de la Presidencia, podr solicitar, con el apoyo de dos Senadores, la comprobacin nominal o por signo del voto. Para el caso de Diputados, dicha solicitud deber estar acompaada con el apoyo de cinco Diputadas o Diputados. En ambos casos, la comprobacin por signo se realizar repitiendo el voto con la mano o ponindose de pie, de modo que por Secretara se puedan contar los votos en voz alta. La comprobacin nominal se realizar a viva voz, por las Senadoras y Senadores presentes, pudiendo cada uno fundamentar su voto, en un tiempo mximo de cinco minutos (Artculo 119 RCS y Artculo 110 RCD). Inters Personal Segn el Reglamento de ambas Cmaras, los parlamentarios acusados por cualquier materia o cuyas credenciales estn impugnadas, sern sometidos a investigacin, pero tienen derecho a intervenir en el debate, aunque no a la votacin, debiendo retirarse de la sala (Artculo 111 RCD y Artculo 120 RCS). Prelacin En El Voto De Las Mociones Cuando se presenten mociones previas, de orden o de aplazamiento, con respecto a la cuestin principal del debate, se discutirn y votarn en ese orden, siempre que sean apoyadas por cinco Diputadas o Diputados. Las mociones emergentes sern votadas inmediatamente despus de la cuestin principal (Artculo 112 RCD). Exclusin De Temas En El Proceso De Votacin En ambos Reglamentos se dispone que cuando se considera un asunto principal y se presenten frmulas sustitutivas (redaccin de Artculos u otros contenidos), la aprobacin de la primera norma excluye la votacin
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de las otras. Si se rechazara el asunto principal, se votarn las frmulas sustitutivas en el orden de su presentacin (Artculo 121 RCS y Artculo 113 RCD). Reconsideracin De Las Decisiones La reconsideracin es un tema que slo existe en el Reglamento de Diputados y no as en el Reglamento de Senadores. La Cmara de Diputados o el Pleno podr reconsiderar un asunto resuelto, siempre que dentro de las cuarenta y ocho horas lo pida una Diputada o un Diputado, apoyada(o) por cinco, y obtenga el voto favorable de dos tercios de las Diputadas o Diputados presentes (Artculo 114 RCD). Tabla De Votaciones Los Reglamentos Camarales establecen que el parlamentario Secretario, encargado de registrar el resultado de las votaciones, deber llevar una tabla secuencial y computada que le permita, en forma inmediata, establecer la mayora absoluta o los dos tercios de votos, en funcin del nmero de representantes asistentes (Artculo 115 RCD y Artculo 122 RCS). Iniciativa Legislativa La iniciativa legislativa, en la Cmara de Senadores, se ejerce mediante Proyectos de Ley presentados por las Senadoras y Senadores, individual o colectivamente, en diferentes materias. En materia de descentralizacin, autonomas y ordenamiento territorial, por iniciativa ciudadana, del rgano Ejecutivo o de los gobiernos autnomos de las entidades territoriales, concordante con el inciso 3 del pargrafo I del Artculo 163 de la Constitucin Poltica del Estado. Por las Comisiones, sobre temas vinculados a su rea de competencia (Artculo 123 RCS). La potestad legislativa, en la Cmara de Diputados, se ejerce mediante Proyectos de Ley presentados por: Iniciativa ciudadana, presentada ante la Asamblea Legislativa Plurinacional; las Diputadas y Diputados Nacionales, en forma individual o colectiva; el rgano Ejecutivo; el Tribunal Supremo, en el caso de iniciativas relacionadas con la administracin de justicia; los Gobiernos Autnomos, con excepcin de los Proyectos de Ley en materia de descentralizacin, referidos a temas de autonoma, ordenamiento territorial, que sern de conocimiento de la Cmara de Senadores (Artculo 116 RCD).
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Presentacin De Los Proyectos De Ley Todo Proyecto de Ley ser presentado, precedido por una exposicin de motivos, a la Presidencia de la Cmara, en triple ejemplar, firmado por los representantes (Senadoras y/o Senadores proyectistas o Diputados(as) proyectistas), acompaando copia de las leyes, decretos o resoluciones a que haga referencia. La o el Presidente y las o los Vicepresidentes de la Cmara no podrn presidir las sesiones en las que se consideren proyectos suscritos por ellos (Artculo 124 RCS). Para dar continuidad a los Proyectos de Ley, los mismos podrn ser repuestos para su tratamiento por cualquier Diputada o Diputado (Artculo 117 RCD). Prelacin Y Orden En El Tratamiento De Proyectos De Ley El orden de prelacin, en el tratamiento de los Proyectos de Ley, se determinar por la fecha de su presentacin. Los Proyectos de Ley, enviados por el Senado Nacional, tendrn prelacin sobre otros que fueren presentados con el mismo motivo. La misma precedencia se otorgar al Proyecto de Ley de una Comisin, firmado por la mayora de sus miembros, respecto a un proyecto alternativo de la minora (Artculo 125 RCS y Artculo 118 RCD). Leyes De Creacin, Modificacin Y Delimitacin De La Estructura Y Organizacin Territorial Del Estado Los procedimientos para tratar los Proyectos de Ley, que tengan como objeto el ordenamiento territorial, en especial la creacin, modificacin y delimitacin de unidades territoriales, debern consignarse en un reglamento especfico, en concordancia con lo establecido en la Constitucin Poltica del Estado y la Ley (Artculo 126 RCS y Artculo 119 RCD). Leyes Financieras Los Proyectos de Ley, que impliquen imponer o suprimir contribuciones de cualquier naturaleza o determinar su carcter nacional, departamental, municipal o universitario, as como los referidos a gastos fiscales a cargo del Tesoro General del Estado, que no sean propuestos por el rgano Ejecutivo, sern remitidos, en consulta a ste, por la Presidencia de la Cmara. Si la consulta no fuera absuelta en el trmino de veinte das, la
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o el proyectista podr pedir su consideracin en el Pleno, en base al informe de la Comisin (Artculo 127 RCS y Artculo 120 RCD). Etapas Del Debate Respecto de las Etapas del Debate de Proyectos de Ley, el Reglamento de Diputados es ms amplio, sin embargo, la esencia de dicha disposicin tambin se halla en el Reglamento de Senadores Todo Proyecto de Ley ser discutido en dos estaciones, la primera, en grande, y la segunda, en detalle. Los Proyectos de Ley sern remitidos por la Presidencia de la Cmara, directamente, a la Comisin que corresponda. Antes de su tratamiento inicial, la Secretara General comunicar, entregando una copia del Proyecto de Ley a la Unidad de Registro y Actualizacin Legislativa, a fin de verificar y contrastar con las leyes y normas existentes. Una vez impresos y distribuidos los informes de la Comisin, enviados en formato electrnico y consignado el proyecto en el Orden del Da, el Pleno proceder al debate y aprobacin, en grande y en detalle, en base a la lista de oradores inscritos. Ningn Proyecto de Ley podr ser dispensado de trmites ni considerado por el Pleno, sin el informe previo de la Comisin correspondiente, salvo que se haya cumplido el plazo reglamentario o que se refiera a hechos surgidos por desastre nacional declarado, calamidades pblicas y conmocin interna (Artculo 121 RCD y Artculo 134 RCS). Informe De Comisin Existe una alta coincidencia, en ambos Reglamentos, en cuanto al tratamiento de los Proyectos de Ley. Los informes de Comisin, debidamente fundamentados, dictaminarn la aprobacin, enmienda, complementacin, sustitucin, postergacin o rechazo del Proyecto de Ley. Contendrn, si es el caso, por escrito y en detalle, las propuestas sustitutivas, ampliatorias o de supresin que la Comisin apruebe por mayora de votos. La Comisin podr solicitar la opinin de otras Comisiones, cuando fuese necesario (Artculo 129 RCS y Artculo 122 RCD).
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Plazo De Los Informes Las Comisiones dispondrn de un plazo, perentorio e improrrogable, de quince das hbiles, para emitir sus informes. Si la Comisin no lo hiciese, en el plazo sealado, los proyectistas podrn reclamar la consideracin directa del asunto por el Pleno. Las consultas a los diferentes rganos y entidades estatales debern ser respondidas, en un plazo mximo de diez das hbiles, computables a partir de su recepcin, por parte de la autoridad jerrquica (Artculo 130 RCS y Artculo 123 RCD). Impresin Y Distribucin La Presidencia de cada Cmara dispondr la impresin inmediata de los informes y su distribucin y/o comunicacin por correo electrnico, a todos los parlamentarios (Senadores y Diputados), por lo menos veinticuatro horas antes de su inclusin en el Orden del Da. Ningn Proyecto de Ley podr ser dispensado de trmites ni considerado por el Pleno, sin el informe previo de la Comisin correspondiente, salvo que se haya cumplido el plazo reglamentario o que se refieran a los hechos mencionados en los Artculos 172, inciso 24 y 339, pargrafo I, de la Constitucin Poltica del Estado (Artculo 133 RCS y Artculo 124 RCP). Conclusin Del Debate Y Votacin El debate de un Proyecto de Ley, en la estacin en grande, concluir cuando todas las Senadoras y Senadores, inscritos en la lista de oradores, hubieren hecho uso de la palabra. La etapa de detalle concluir, una vez agotada la lista de oradores o mediante mocin de cierre del debate, caso en el que se aplicar lo dispuesto en el Artculo 108 de este Reglamento. Cerrado el debate, se proceder a votar de inmediato el asunto en discusin (Artculo 135 RCS). El debate de un Proyecto de Ley, en la estacin en grande, concluir cuando todas las Diputadas o Diputados inscritas(os) en la lista de oradores hubieren hecho uso de la palabra, o cuando se haya declarado la suficiente discusin, de acuerdo al Artculo 104 del presente Reglamento (Artculo 125 RCD).
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Modalidades E Instrumentos Camarales Los instrumentos, a travs de los cuales la Cmara de Diputados expresa voluntad y ejerce sus atribuciones, son: a) Minutas de Comunicacin; b) Resoluciones; c) Declaraciones; d) Homenajes (Artculo 126 RCD). Naturaleza Y Objeto Los Reglamentos definen a las Minutas de Comunicacin como expresiones institucionales y recomendaciones, dirigidas a los rganos Ejecutivo, Judicial y Electoral, a los rganos ejecutivos de los gobiernos territoriales autnomos, Contralora General del Estado, Defensora del Pueblo, Fiscala General del Estado, Procuradura General del Estado, Universidades Pblicas y dems entidades pblicas (Artculo 139 RCS y Artculo 127 RCD). Trmite De Las Minutas De Comunicacin Los Reglamentos sealan los procedimientos para hacer efectivas las Minutas de Comunicacin. Cualquier parlamentario (Senador o Diputado) podr presentar un proyecto de Minuta de Comunicacin ante la Comisin correspondiente, la que resolver sobre su procedencia en un plazo no mayor a tres das hbiles. De ser aprobada, ser elevada a la Presidencia de la Cmara para su impresin y remisin al destinatario, en el plazo de 24 horas. Si la Comisin no adopta decisin sobre el proyecto de Minuta, en el plazo sealado, la o el proyectista podr solicitar su consideracin y resolucin en el Pleno (Artculo 140 RCS y Artculo 128 RCD). Respuestas A Las Minutas De Comunicacin Las Minutas de Comunicacin debern ser respondidas por los destinatarios en el trmino de quince das hbiles, computables a partir del da de su recepcin. Si as no ocurriera, la o el Presidente de la Cmara enviar nota formal de reclamo (Artculo 141 RCS y Artculo 129 RCD). Plazo De Los Informes Las Comisiones dispondrn de un plazo, perentorio e improrrogable, de quince das hbiles para emitir sus informes. Si la Comisin no lo hiciese
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en el plazo sealado, los proyectistas podrn reclamar la consideracin directa del asunto por el Pleno. Las consultas a los diferentes rganos y entidades estatales debern ser respondidas en un plazo mximo de diez das hbiles computables, a partir de su recepcin, por parte de la autoridad jerrquica (Artculo 130 RCS y Artculo 123 RCD). Informe Econmico - Leyes Financieras Tratndose de Proyectos de Ley que impliquen gastos para el Tesoro General del Estado o para cualquier gobierno sub-nacional, la Comisin de Planificacin, Economa y Finanzas deber acompaar un informe, determinando la incidencia presupuestaria o financiera del proyecto, as como los efectos probables de su aplicacin sobre la economa del pas o de la entidad territorial, previa consulta al Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas o al gobierno o gobiernos sub-nacionales involucrados (Artculo 131 RCS). De igual manera, el Reglamento de Diputados establece que los Proyectos de Ley que impliquen imponer o suprimir contribuciones de cualquier naturaleza o determinar su carcter nacional, departamental, municipal o universitario, as como los referidos a gastos fiscales a cargo del Tesoro General del Estado, que no sean propuestos por el rgano Ejecutivo, sern remitidos, en consulta a ste, por la Presidencia de la Cmara. Si la consulta no fuera absuelta, en el trmino de veinte das, la o el proyectista podr pedir su consideracin en el Pleno, en base al informe de la Comisin (Artculo 120 RCD). Declaraciones Camarales Los Reglamentos definen a las Declaraciones Camarales como pronunciamientos que expresan la posicin oficial de la Cmara, en torno a temas de inters nacional o internacional (Artculo 143 RCS y Artculo 131 RCD). Comisiones Y Comits Las Comisiones y Comits podrn requerir la presencia de cualquier funcionario pblico que pueda ilustrar el debate; solicitar el asesoramiento de especialistas en la materia y requerir informes a las instituciones y personas que consideren conveniente (Artculo 132 RCS).
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Trmite De Las Resoluciones Y Declaraciones Camarales Los Proyectos de Resolucin o Declaracin Camaral sern presentados ante la Presidencia de la Cmara, que los remitir, de inmediato y de oficio, a la Comisin correspondiente, la cual informar al Pleno, en un plazo no mayor a tres das. La Asamblea no podr tratar ningn Proyecto de Declaracin o Resolucin Camaral sin el dictamen de la Comisin, excepto en situaciones de emergencia declarada. Si la Comisin no emitiera el informe, en el plazo fijado, el proyectista podr solicitar su consideracin inmediata en el Pleno (Artculo 144 RCS y Artculo 132 RCD). Homenajes Las Cmaras rendirn homenaje, en Sesin Plenaria o de Comisin, a la memoria de personajes, pueblos o hechos de la historia nacional o de otros pases, cuando se conmemoren sus magnas fechas, segn reglamento especfico (Artculo 145 RCS y Artculo 133 RCD). Proyectos Rechazados Los Proyectos de Ley rechazados, en Cmara de Origen, sern remitidos al archivo. De conformidad a lo dispuesto en el Artculo 163, inciso 9 de la Constitucin, los proyectos rechazados slo podrn ser propuestos, nuevamente, en la legislatura siguiente. Los Proyectos de Ley rechazados en Cmara Revisora sern devueltos, con Resolucin, a la Cmara de Origen (Artculo 136 RCS). Proyectos Modificados Los proyectos enmendados o modificados en Cmara Revisora sern devueltos a la Cmara de Origen para efectos de lo previsto en el numeral 6 del Artculo 163 de la Constitucin Poltica del Estado (Artculo 137 RCS). Reposicin De Proyectos Todo proyecto de Ley o resolucin, que hubiese quedado pendiente de la legislatura anterior, podr ser repuesto y actualizado, a pedido de cualquier Senadora o Senador, y tratado por la Comisin respectiva. Si el proyecto ya hubiera merecido informe favorable, estar eximido de un nuevo trmite ante la Comisin (Artculo 138 RCS).
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Resoluciones Camarales Las Resoluciones Camarales son disposiciones obligatorias, en el mbito del Senado y de la Cmara de Diputados, que, en el marco del ejercicio de sus competencias y atribuciones, tienen efecto vinculante respecto a las personas, entidades y autoridades involucradas en ese ejercicio (Artculo 142 RCS y Artculo 130 RCD). Naturaleza Y Objeto De Los Homenajes La Asamblea rendir homenaje slo a los hroes nacionales y a las efemrides nacionales y departamentales. En todos los dems casos, lo har la Comisin respectiva, a menos que dos tercios de los presentes consideren que, por su importancia, deba hacerlo el Pleno. Las proposiciones de homenaje sern presentadas ante la Presidencia de la Cmara, quien las remitir, de inmediato, y de oficio a las Comisiones respectivas, las que emitirn su criterio en un plazo perentorio de tres das. Si el homenaje propuesto fuere de competencia del Pleno, la Comisin elevar el proyecto de resolucin correspondiente, para que el Presidente, en nombre de la Cmara, rinda el homenaje y decrete su impresin. En los dems casos, lo har la Presidenta o Presidente de la Comisin, disponiendo, igualmente, la impresin del homenaje. Si la Comisin respectiva no emitiera el informe correspondiente, en el plazo establecido, o no efectuara el homenaje requerido, la proyectista o el proyectista podr solicitar su consideracin inmediata por el Pleno (Artculo 134 RCD). Solicitud De Informes Escritos La Cmara de Senadores, a iniciativa de cualquier Senadora o Senador, podr requerir informes escritos a los Ministros de Estado, rganos Judicial y Electoral, Contralora General del Estado, Defensora del Pueblo, Fiscala General del Estado, Procuradura General del Estado y a todas las entidades y empresas pblicas y mixtas. Las Senadoras y Senadores, a travs de la Comisin de Autonomas, podrn tambin solicitar informes escritos a los Gobernadores, Alcaldes Municipales, Rectores de Universidades Pblicas y autoridades de las Autonomas Indgena Originario Campesinas (Artculo 146 RCS y Artculo 135 RCD).
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Peticiones De Informe Escrito La Peticin de Informe Escrito (PIE) ser presentada a la Presidencia de la Cmara, de donde se la remitir, de inmediato, a su destinatario, con nota de atencin. Las Peticiones de Informe Escrito no requieren ser insertas en el Orden del Da, pero sern publicadas en el Boletn diario de la Cmara. Si la Presidencia no remitiese la peticin a su destinatario, el o la solicitante podr solicitar su consideracin en el Pleno, el que, sin debate, instruir su remisin en el da (Artculo 147 RCS y Artculo 136 RCD). Respuesta A Las Peticiones De Informe Escrito Las respuestas a las Peticiones de Informe Escrito debern ser remitidas a la Cmara, en el trmino mximo de quince das hbiles, a partir de su recepcin. Si no se recibe la respuesta, la o el solicitante podr pedir al Pleno que, bajo conminatoria, se entregue el mencionado informe en un plazo adicional de diez das hbiles; solicitud que no podr ser rechazada. La Direccin de Archivo mantendr un registro actualizado de todas las Peticiones de Informe Escrito cursadas y de las respuestas que se hubiesen recibido (Artculo 148 RCS y Artculo 137 RCD). Fases Ulteriores. Si la o el solicitante encuentra insuficiente el informe escrito, podr solicitar informe ampliatorio y, si considerase falsas las informaciones o negativos los hechos informados, podr plantear la Interpelacin del Ministro de Estado respectivo (Artculo 149 RCS y Artculo 138 RCD). Naturaleza Y Objeto De Los Informes Orales Los Reglamentos Camarales disponen que tanto los Senadores como Diputados, a travs de la Comisin respectiva, podrn solicitar informes orales a los Ministros de Estado, rgano Judicial, rgano Electoral, Consejo de la Magistratura, Contralor General del Estado, al Fiscal General del Estado, Procurador General del Estado, Defensor del Pueblo y a todas las entidades, empresas pblicas y mixtas. Las y/o los solicitantes, a tiempo de formular la peticin, presentarn, por escrito, un cuestionario preciso que deber ser respondido por la autoridad requerida (Artculo 150 RCS).
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Cualquier Diputada o Diputado, al interior de su Comisin, podr solicitar informe oral a las Mximas Autoridades Ejecutivas de los Ministerios y Entidades del rgano Ejecutivo, Contralor General del Estado, Fiscal General del Estado, Procurador General del Estado o Defensor del Pueblo. Las Diputadas o Diputados, a travs de las Comisiones de la Cmara, podrn solicitar informes orales a las Mximas Autoridades Ejecutivas de los Gobiernos Autnomos de las Entidades Territoriales y a las Rectoras y Rectores de las Universidades Pblicas, con fines de informacin, investigacin y legislativos (Artculo 139 RCD). Fijacin De Da Y Hora Planteada la Peticin de Informe Oral (PIO), el Presidente de la Comisin respectiva fijar fecha y hora para su verificativo dentro de los siete das siguientes. Al efecto, solicitar a la Presidencia de la Cmara que, mediante nota, remita el cuestionario y convoque a la autoridad requerida (Artculo 151 RCS y Artculo 140 RCD). Ausencia De La Autoridad En caso de inasistencia injustificada, del Ministro o autoridad requerida, el Informe Oral podr ser derivado a Interpelacin, sin perjuicio de formular las representaciones que fueran pertinentes ante el rgano o Institucin requeridos. En caso de inasistencia injustificada del Contralor General del Estado, Fiscal General del Estado, Procurador General del Estado o Defensor del Pueblo y Mximas Autoridades de los Gobiernos Autnomos de las Entidades Territoriales y Universidades Pblicas, la Comisin informar al Pleno de la Cmara, que derivar las representaciones que fueran pertinentes ante rganos competentes o autoridad requerida y dispondr la sancin que corresponda (Artculo 152 RCS y Artculo 141 RCD). Procedimiento De Los Informes Orales Los Reglamentos Camarales establecen que los Informes Orales se sujetarn al siguiente procedimiento: a) Lectura por Secretara del cuestionario de la Peticin de Informe Oral; b) Respuesta de la o las autoridades convocadas, respetando el orden del cuestionario; c) Rplica de los peticionarios; d) Dplica de la o las autoridades convocadas; e) Intervencin de los miembros de la Comisin en el debate.; f) Todo Informe
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Oral ser registrado en un acta circunstanciada, para su correspondiente impresin y distribucin a las Senadoras y Senadores; g) La respuesta de los informantes, rplica y dplica se realizarn haciendo uso de los tiempos sealados en el Artculo 81, pargrafo III del Reglamento; h) Los Informes Orales debern concluir, en la sesin sealada para su realizacin, declarndola permanente por tiempo y materia, si fuere necesario (Artculo 153 RCS y Artculo 1421 RCD). Lmite De Peticiones En una legislatura, no se podr solicitar ms de un Informe Oral sobre un mismo tema, salvo que, a criterio de la Cmara, existan nuevas circunstancias que lo justifiquen, lo que se decidir con el voto de la mayora absoluta de los presentes (Artculo 154 RCS y Artculo 143 RCD). Naturaleza Y Objeto De Las Interpelaciones Cualquier parlamentario (Senador o Diputado), individual o colectivamente, podr plantear, ante la Asamblea Legislativa Plurinacional, Interpelacin a los Ministros de Estado para obtener su remocin y la modificacin de la o las polticas consideradas inadecuadas. Para ello, se presentar un Pliego Interpelatorio a la Presidencia de la Cmara, con determinacin de la materia y objeto de la Interpelacin (Artculo 155 RCS y Artculo 144 RCD). Trmite Y Procedimiento De La Interpelacin El Reglamento de Senadores establece que el trmite y procedimiento de la Interpelacin se rigen por lo dispuesto en el Reglamento de la Cmara de Diputados. Por tanto, el acto interpelatorio se sujeta al siguiente procedimiento: a) Lectura por Secretara del pliego interpelatorio; b) Intervencin del o los interpelantes, por un tiempo mximo de treinta minutos cada uno; c) Respuesta del o los Ministros interpelados; d) Rplica de los interpelantes, por un tiempo mximo de quince minutos cada uno; e) Dplica de las interpeladas o interpelados, por el mismo tiempo utilizado por los interpelantes. La Asamblea Legislativa Plurinacional resolver por el Orden del Da Puro y Simple o por el Orden del Da Motivado. Lo primero no produce efecto alguno; lo segundo, implicar la censura que, de acuerdo a la Constitucin
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Poltica del Estado (Artculo 158, numeral 18), deber ser acordada por dos tercios de votos y tiene como efecto la destitucin de la Ministra o Ministro. La Asamblea podr emitir un voto de confianza al Ministro o Ministros interpelados, calificado por dos tercios de votos de los presentes (Artculo 156 RCS y Artculo 149 RCD). Lmites A Las Interpelaciones En cuanto a los lmites a las interpelaciones, ambos Reglamentos -de Senadores y Diputados- establecen que no podr iniciarse un nuevo acto interpelatorio, si an estuviese en curso uno anterior, ni podr interpelarse a un Ministro ms de una vez por el mismo hecho, durante la legislatura (Artculo 157 RCS y Artculo 150 RCD). Potestad Fiscalizadora Y De Investigacin De Las Comisiones Conforme disponen los numerales 17 y 20 del Artculo 158 de la Constitucin, las Comisiones de la Cmara de Senadores, en su respectiva rea de competencia, tienen la facultad de fiscalizar a las instituciones pblicas, empresas pblicas y sociedades de economa mixta (Artculo 158 RCS y Artculo 161 RCS). Por mandato del numeral 19 del Artculo 158 de la Constitucin, la Cmara de Senadores, por intermedio de sus Comisiones Permanentes o de sus Comisiones Especiales, podr realizar investigaciones sobre todos los asuntos de inters pblico, sin perjuicio del control que realicen otros rganos competentes. Por otra parte, el derecho de fiscalizacin, de Diputadas o Diputados, podr ser ejercido tanto en las Sesiones Ordinarias, cuanto en las Extraordinarias de la Cmara, an cuando no se lo consigne expresamente en la convocatoria a estas ltimas (Artculo 152 RCD). Facultades De Las Comisiones En ejercicio de su potestad fiscalizadora, las Comisiones parlamentarias del Senado podrn requerir toda la informacin y documentacin que consideren necesaria. Asimismo, los personeros de las entidades y empresas pblicas y mixtas podrn ser convocados a prestar informacin oral cuantas veces sea necesario.
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En caso de negativa de los personeros convocados, la Comisin remitir, al Pleno, un Proyecto de Resolucin Camaral, disponiendo la suspensin temporal del funcionario o funcionaria responsable. De no remediarse la situacin de incumplimiento, proceder la destitucin del infractor o infractora y su procesamiento por incumplimiento de deberes y obligaciones (Artculo 159 RCS). Principio De Continuidad En La Responsabilidad De Las Ministras O Ministros Las Ministras o Ministros de Estado tienen la obligacin de concurrir, personalmente, a dar las informaciones orales que se les soliciten y a responder a las interpelaciones que se les planteen, aun en el caso de que, habiendo renunciado a sus cargos, continen ejercindolos mientras sean sustituidos, conforme a Ley. Del mismo modo, una Ministra o un Ministro recin designada(o) tendr la obligacin de concurrir al acto de informacin oral o interpelacin del que, habiendo sido convocada(o) su antecesora o antecesor, hubiere quedado pendiente su verificativo (Artculo 151 RCD). Apoyo De La Contralora General Del Estado Las Comisiones del Senado podrn requerir, de la Contralora General del Estado, informes y auditoras tcnicas en apoyo de sus acciones de fiscalizacin (Artculo 160 RCS). Ministerio Pblico En Las Comisiones Parlamentarias Cuando existieran suficientes indicios sobre la comisin de delitos, en el asunto objeto de la investigacin, el Pleno de la Cmara podr requerir, al Fiscal General del Estado, la adscripcin de un fiscal de materia a la Comisin, otorgndole a la investigacin el carcter de Ministerio Pblico. El fiscal adscrito velar por el cumplimiento de las disposiciones y garantas del Cdigo de Procedimiento Penal y de la Ley del Ministerio Pblico (Artculo 162 RCS). Convocatoria A Personas Particulares Asumida la condicin investigadora de Ministerio Pblico, la Comisin podr requerir la presencia de cualquier funcionario pblico o particular,
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tomar declaraciones, realizar investigaciones y requerir la informacin y documentacin que se considere necesaria para la investigacin (Artculo 163 RCS). Publicaciones Oficiales Los Reglamentos Camarales prevn la edicin y publicacin de los siguientes documentos institucionales: a) El Redactor, que se editar mensualmente y contendr las transcripciones de las versiones magnetofnicas de los debates del Pleno; b) El Anuario Legislativo, que contendr todas las leyes sancionadas por la Asamblea Legislativa Plurinacional, especificando la fecha de promulgacin o veto; las Declaraciones y Resoluciones Camarales; un ndice de las Minutas de Comunicacin y Peticiones de Informe Escrito y Oral cursadas; un listado de los Proyectos de Ley que quedaron pendientes de aprobacin y un cuadro estadstico de todos los asuntos tramitados y los hechos ms significativos de la legislatura; c) El Boletn Legislativo, en el que se publicar un listado de los proyectos e informes, puestos en conocimiento de la Cmara, y de las minutas, resoluciones y declaraciones camarales que hubieren sido aprobadas en la sesin inmediatamente anterior, consignando el nmero, nombre de los proyectistas, resumen breve del contenido y el estado de su tramitacin; d) Ponencias, investigaciones y conclusiones de los eventos auspiciados por la Cmara y sus Comisiones; e) El Orden del Da y la Agenda Semanal, del Pleno y de las Comisiones; f) Los Informes de Gestin de la Directiva y de las Comisiones. Todas estas publicaciones sern editadas y distribuidas en versin impresa y por medio digital. El Reglamento de Diputados prev, tambin, la publicacin de Boletines Parlamentarios, cada parlamentaria o parlamentario podr publicar un reporte de sus actividades, sus gestiones, sus labores fiscalizadoras y sus iniciativas legislativas, as como las leyes ms relevantes o de inters para su jurisdiccin, aprobadas por la Cmara de Diputados y promulgadas por el rgano Ejecutivo (Artculo 164 RCS y Artculo 153 RCD). Responsabilidad De Las Publicaciones La Segunda Secretara de la Cmara es responsable de las publicaciones mencionadas en el Artculo 164, para lo que dispondr de los Sistemas de Apoyo Tcnico y Administrativo (Artculo 165 RCS).
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Las publicaciones referidas en el artculo 153 se harn bajo la responsabilidad de la Oficial o el Oficial Mayor, en coordinacin con la Secretaria o el Secretario General, la Directora o Director de Redaccin y la Directora o Director de Informaciones de la Cmara, excepto el Orden del Da, que estar a cargo de los Secretarios de la Directiva (Artculo 154 RCD). Distribucin De Publicaciones Oficiales Las publicaciones oficiales de la Cmara, los mensajes del Presidente del Estado, del Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, las Memorias Ministeriales, los informes y mensajes de los otros rganos del Estado y de los gobiernos sub-nacionales y dems publicaciones que fuesen enviadas a la Cmara, se distribuirn a las Senadoras y Senadores. Un nmero suficiente de ejemplares, de las publicaciones oficiales de la Cmara, se remitirn a la Biblioteca de la Asamblea Legislativa Plurinacional, al Archivo y Biblioteca Nacionales de Sucre, a los rganos del Estado, Repositorio Nacional, Universidades y Bibliotecas Pblicas, reservndose, para el archivo camaral, los ejemplares necesarios (Artculo 166 RCS y Artculo 155 RCD). Rgimen De Las Atribuciones Especficas De las atribuciones especficas del Senado, mencionadas en el Artculo 4, pargrafo II del Reglamento de Senadores, requieren reglamentacin particular los siguientes temas: a) Juzgar, en nica instancia, a los miembros del Tribunal Constitucional Plurinacional, del Tribunal Supremo de Justicia, del Tribunal Agroambiental y del Consejo de la Magistratura, por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, cuya sentencia ser aprobada por, al menos, dos tercios de los miembros presentes, de acuerdo con la Ley; b) Reconocer honores pblicos a quienes lo merezcan, por servicios eminentes al Estado; c) A propuesta del rgano Ejecutivo, ratificar los ascensos a General de Ejrcito, de Fuerza Area, de Divisin y de Brigada; a Almirante, Vicealmirante, Contralmirante y General de la Polica Boliviana; d) Aprobar o negar el nombramiento de Embajadores y Ministros Plenipotenciarios, propuestos por el Presidente del Estado; e) Relacin con los gobiernos autnomos, iniciativas legislativas en materia de descentralizacin, autonomas y ordenamiento territorial; f) Mecanismos de deliberacin y participacin ciudadana (Artculo 167 RCS).
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Enjuiciamiento De Altos Magistrados Y Consejeros Del rgano Judicial El enjuiciamiento, en nica instancia, de los miembros del Tribunal Constitucional Plurinacional, del Tribunal Supremo, del Tribunal Agroambiental y del Consejo de la Magistratura, por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, se sujetar a los trminos y procedimientos establecidos en una Ley especial (Artculo 168 RCS). Honores Pblicos Es atribucin, especfica del Senado, reconocer honores pblicos a quienes lo merezcan por servicios eminentes, prestados al Estado. En ejercicio de esta atribucin, las Senadoras y Senadores aprobarn o rechazarn, por dos tercios de votos de los presentes, la concesin de la Condecoracin del Cndor de los Andes, en sus grados de Gran Collar, Gran Cruz y Gran Oficial, conforme a Ley. Recibida, del rgano Ejecutivo, la solicitud de condecoracin, la Comisin de Poltica Internacional revisar y constatar los servicios prestados por la persona a ser condecorada y emitir informe, dictaminando la procedencia o improcedencia de la misma. Si se tratase de un representante diplomtico extranjero, se tomar en cuenta la reciprocidad sobre condecoraciones con el pas respectivo. El Pleno Camaral, en sesin reservada, con los votos de dos tercios de las Senadoras y Senadores presentes en sala, emitidos por escrutinio, aprobar o rechazar la condecoracin. En caso de negativa, el rgano Ejecutivo se abstendr de otorgar la condecoracin propuesta. Las condecoraciones que otorga el Senado se sujetarn a las disposiciones del Reglamento respectivo (Artculo 169 RCS). Ascensos A Grados Mximos De Las Fuerzas Armadas Y De La Polica Boliviana La atribucin 8 del Artculo 160, de la Constitucin, tiene como alcance preciso la ratificacin de los ascensos propuestos por el rgano Ejecutivo. Radicada, en la Presidencia del Senado, la solicitud de ratificacin de los ascensos a General de Ejrcito, de Fuerza Area, de Divisin y de Brigada;
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a Almirante, Vicealmirante, Contralmirante y General de la Polica Boliviana, la Presidenta o Presidente de la Cmara, en un plazo no mayor a 48 horas, la remitir a la Comisin de Gobierno, Fuerzas Armadas, Polica Nacional y Seguridad Ciudadana, para la revisin de los antecedentes, verificacin del cumplimiento de los reglamentos militares y policiales y emisin del informe respectivo. El informe de la Comisin dictaminar sobre la procedencia de la ratificacin de los ascensos o, por el contrario, sugerir la devolucin de los antecedentes al rgano Ejecutivo, para que se subsanen los vacos, omisiones o irregularidades detectadas. En base al informe, con el voto de dos tercios de las Senadoras y Senadores presentes en sala, el Pleno Camaral ratificar los ascensos o decidir la devolucin de los antecedentes al rgano Ejecutivo, para el cumplimiento de las sugerencias emitidas por la Comisin. La consideracin del informe se realizar en sesin reservada y la votacin ser por escrutinio (Artculo 170 RDS). Nombramiento De Embajadores Y Ministros Plenipotenciarios La atribucin 9 del Artculo 160, de la Constitucin, tiene como alcance preciso la aprobacin o negacin del nombramiento de Embajadores y Ministros Plenipotenciarios propuestos por el Presidente del Estado. Recibida la solicitud de aprobacin de los nombramientos, la o el Presidente de la Cmara, en un plazo no mayor a 48 horas, la remitir a la Comisin de Poltica Internacional, para la revisin de los antecedentes, verificacin del cumplimiento de la Ley y reglamentos y emisin del informe respectivo. La Comisin convocar a las personas propuestas para verificar su formacin, experiencia y para conocer los planes y objetivos de su misin en el pas, ante el cual se los acreditara. El informe de la Comisin dictaminar sobre la aprobacin o rechazo de las designaciones de Embajadores y/o Ministros Plenipotenciarios. En base al informe, el Pleno Camaral, con el voto de dos tercios de las Senadoras y Senadores presentes en sala, en sesin reservada, aprobar
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o negar los nombramientos propuestos. La votacin ser por escrutinio (Artculo 171 RCS). Sistema De Investigacin Y Asesoramiento El sistema de investigacin y asesoramiento prestar servicios de apoyo tcnico especializado al Pleno Camaral, Directiva, Comisiones, Comits, Brigadas Departamentales, Bancadas polticas y a todas las Senadoras y Senadores que lo requieran. El sistema, al menos, estar integrado por: a) Una unidad de apoyo a la tcnica legislativa; b) Una unidad de registro y actualizacin legislativa; c) Los asesores de las Comisiones, Comits, Brigadas Departamentales y Bancadas polticas; d) Los consultores externos (Artculo 172 RCS y Artculos 157, 158, 159, 160 del RCD). Unidad De Apoyo A La Tcnica Legislativa El Reglamento de Senadores prev el funcionamiento de una unidad especializada, que prestar servicios de apoyo a las Comisiones, Comits, Brigadas Departamentales, Senadoras y Senadores, sobre la tcnica legislativa, la forma y el contenido de los proyectos de Ley, instrumentos de accin parlamentaria y fiscalizacin. La Unidad tendr, como misin, contribuir a elevar la coherencia y consistencia jurdicas de los proyectos y documentos que sean sometidos a su consideracin (Artculo 173 RCS). El Reglamento de Diputados prev la existencia de la misma unidad, la cual prestar servicio de asistencia tcnica a las Diputadas y Diputados, sobre los contenidos (fondo y forma) de anteproyectos, Proyectos de Ley, los instrumentos de accin parlamentaria y de fiscalizacin, en cuanto a su coherencia, concordancia y compatibilidad jurdica (Artculo 157 RCD). Unidad De Registro Y Actualizacin Legislativa La Unidad de Registro y Actualizacin Legislativa ser la encargada de informar a las Comisiones, Comits, Brigadas Departamentales y proyectistas sobre: a) La existencia de otros Proyectos de Ley o leyes que regulen la materia del proyecto sometido a anlisis o materias similares o relacionadas; b) Los efectos abrogatorios, derogatorios o modificatorios en el sistema legislativo (Artculo 174 RCS).
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Dependiente de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional, funcionar una Unidad de Registro y Actualizacin Legislativa encargada de verificar leyes vigentes. De acuerdo al presente Reglamento, esta Unidad informar a la Comisin correspondiente y al proyectista sobre: a) La existencia de leyes o Proyectos de Ley que regulen materia similar o relacionada a la contenida en los proyectos; b) Los efectos abrogatorios, derogatorios o modificatorios que produciran; c) La no emisin del informe de la Unidad no impide el tratamiento del proyecto en los plazos previstos (Artculo 158 RCD). Asesoras Tcnicas La Directiva, Comisiones, Comits, Brigadas y Bancadas de la Cmara dispondrn de asesores para apoyar sus labores, en temas que requieran conocimiento y experiencia especializados. Los asesores son profesionales y/o personas con experiencia reconocida en algn campo, de libre nombramiento, propuestos por los Presidentes de las Comisiones, Comits, Brigadas y Bancadas. Son contratados por la o el Oficial Mayor de la Cmara, con cargo al presupuesto de dichas instancias camarales (Artculo 175 RCS y Artculo 159 RCD). Consultores Externos Los consultores externos son expertos que apoyan, temporalmente, el anlisis y procesamiento de temas y proyectos que requieren conocimientos especializados. El proceso de seleccin de los consultores externos estar a cargo de la Directiva Camaral y la o el presidente de la Comisin respectiva, la que se basar en los trminos de referencia elaborados por la Comisin o unidad requirente. La contratacin se regir por el Sistema de Contratacin de Bienes y Servicios del rgano Legislativo, definido en el marco de la Ley (Artculo 176 RCS y Artculo 160 RCD). Sistema Informtico En la Cmara de Senadores, funcionar una unidad de servicios informticos, integrada al sistema informtico de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional. Su misin ser la de conservar y
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difundir la informacin relativa a las actividades y resultados de la Cmara, Comisiones, Comits, Brigadas, Bancadas, Senadoras y Senadores, as como facilitar, a todas las instancias camarales, el acceso oportuno a las bases de datos y a todas las redes nacionales e internacionales de informacin (Artculo 177 RCS). En la Cmara de Diputados funcionar una Unidad de Servicios Informticos, dependiente de la Secretara General, para la conservacin de datos relativos a las actividades de la Cmara y de sus Comisiones. El Servicio operar una base de datos y estar integrado a los sistemas de la Asamblea Legislativa Plurinacional y a las redes nacionales e internacionales que se consideren necesarias. El acceso a este servicio ser ilimitado para las Diputadas y Diputados Nacionales y funcionarias o funcionarios autorizadas(os) de la Asamblea, para obtener informacin sobre las actividades camarales. Esta unidad ser la responsable de mantener actualizadas las direcciones electrnicas de las Diputadas y Diputados y de difundir la informacin requerida por ellas y ellos y por los rganos de la Cmara (Artculo 161 RCD). Biblioteca Y Archivo Histrico La Biblioteca y el Archivo Histrico, dependientes de la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional, forman parte del sistema de informacin y prestan servicios de apoyo a las Comisiones, Comits, Brigadas, Bancadas, Senadoras y Senadores en reas especializadas del rgano Legislativo (Artculo 178 RCS). La Directiva, las Comisiones y todas las oficinas de la Cmara, harn llegar copia de toda documentacin que fuere tramitada por ellas, a la Direccin de Archivo, para su correspondiente conservacin y clasificacin temtica y cronolgica. Al trmino de cada legislatura, la Direccin de Archivo publicar un ndice clasificado de la documentacin recibida, procesada y emitida (Artculo 162 RCD). Conservacin De Documentos A la conclusin de cada legislatura, la Directiva, Comisiones y todas las oficinas de la Cmara, harn llegar copia de toda la documentacin que
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fue tramitada por ellas, a la unidad encargada del archivo central, para su conservacin y clasificacin temtica y cronolgica, conforme a reglamento (Artculo 179 RCS). Oficial Mayor El responsable y principal funcionario del sistema administrativo del Senado y de la Cmara de Diputados, respectivamente, es el Oficial Mayor, quien se constituye en la Mxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del sistema administrativo de la Cmara. Ser nombrado, al inicio de cada perodo legislativo, por la Directiva, a propuesta del Presidente de la Cmara. Depender, directamente, de la Presidencia y ser el responsable de la implantacin y aplicacin de los sistemas de administracin y control fiscal, establecidos por la Ley respectiva y sus normas reglamentarias. Ser responsable, tambin, de la administracin y prestacin de los servicios generales a la Cmara, sus Comisiones, Comits y dems dependencias. Durar en sus funciones una legislatura, pudiendo ser ratificado en forma indefinida. Su destitucin slo proceder por voto de la propia Directiva (Artculo 180 RCS y Artculo 163 RCD). Unidades Administrativas De Apoyo Al Oficial Mayor El Oficial Mayor de la Cmara de Senadores estar asistido por unidades administrativas, necesarias para garantizar un adecuado, efectivo y eficiente funcionamiento de la Cmara de Senadores. El manual de cargos y Funciones, de la Cmara, definir la estructura administrativa y las competencias y funciones de cada una de las unidades administrativas (Artculo 181 RCS). Por otra parte, el Oficial Mayor de la Cmara de Diputados estar asistido por las siguientes unidades administrativas: a) Direccin Administrativa y Financiera; b) Direccin General de Asuntos Jurdicos; c) Direccin de Recursos Humanos; d) Direccin de Redaccin, Archivo y Publicaciones; e) Direccin de Informtica; f) Direccin de Informaciones; g) Direccin de Protocolo; h) Direccin de Transparencia. Dependientes de la Directiva y como instancia de apoyo a las tareas legislativas y de supervisin de la administracin camaral, funcionarn la
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Secretara General y la Unidad de Auditora Interna, las mismas que se organizarn de acuerdo al Manual de Funciones. Por concurso de mritos y mediante el voto de la mayora de sus miembros, la Directiva designar a la Secretaria o Secretario General, la o el que durar en sus funciones un perodo constitucional, pudiendo ser ratificado. Su destitucin slo proceder por el voto de los miembros de la Directiva. El Reglamento Interno Administrativo y el Manual de Cargos y Funciones de la administracin camaral, definirn las competencias de cada una de las unidades administrativas. Las Directoras o Directores sern nombrados por la Presidenta o Presidente. Los responsables de unidades sern nombrados por la Presidenta o Presidente, previo concurso de mritos (Artculo 164 RCD). Presupuesto De Las Cmaras Legislativas Es facultad de la Cmara de Senadores formular y aprobar su presupuesto, fijar la remuneracin de sus miembros, ordenar sus pagos y atender todo lo relativo a su economa y rgimen interior. El presupuesto anual, aprobado por el Pleno Camaral, no podr ser modificado, al ser incorporado en el Presupuesto del rgano Legislativo y en el Presupuesto General del Estado (Artculo 182 RCS). Es facultad, privativa de la Cmara de Diputados, el formular y aprobar su presupuesto y ordenar sus pagos. Ninguna funcionaria o funcionario ni la Contralora General del Estado, podrn exigir otro documento que no sea la Orden de Pago (Artculo 165 RCD). Recursos especiales de la cooperacin externa La Directiva de la Cmara de Senadores podr gestionar recursos especiales de la cooperacin externa, para el financiamiento de actividades de fortalecimiento institucional, investigaciones, asistencia tcnica y otros (Artculo 183 RCS). Administracin Financiera La administracin financiera de la Cmara de Senadores se realizar conforme a las normas y procedimientos de los sistemas de Presupuesto,
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Contabilidad Gubernamental Integrada y Tesorera del rgano Legislativo, definidos en el marco de la Ley respectiva (Artculo 184 RCS). Informe De Ejecucin El Oficial Mayor del Senado presentar a la Directiva de la Cmara, para su aprobacin, un informe detallado de la ejecucin presupuestaria, en coordinacin con la Tercera Secretara del Senado. La o el Presidente y la Directiva de la Cmara, al concluir la gestin y toda vez que se lo requieran tres o ms Senadoras y/o Senadores, presentarn, al Pleno, informe circunstanciado de la ejecucin presupuestaria (Artculo 185 RCS). En cambio, la Directiva de la Cmara y la Mxima Autoridad Ejecutiva presentarn, al Pleno, informe circunstanciado de la ejecucin de su presupuesto, al concluir la gestin o cuando aqulla lo requiera. Para la administracin y ejecucin presupuestaria se adoptarn y aplicarn las normas y procedimientos establecidos por los Sistemas de Administracin y Control (SAFCO) (Artculo 166 RCD). Gastos De Representacin, Pasajes Y Viticos Toda vez que las Senadoras y los Senadores tuvieren que concurrir, en representacin oficial de la Cmara, a eventos que se realicen en lugares distintos de su sede, en el interior o exterior del pas, adems de los pasajes para su desplazamiento, percibirn los viticos y gastos de representacin que correspondan, de acuerdo a las escalas y disposiciones pertinentes. Al trmino de la misin, las Senadoras y los Senadores presentarn, a la Presidencia, informe circunstanciado de las actividades cumplidas. La falta del informe conllevar responsabilidad civil por los montos recibidos. Cuando se trate de viajes encomendados por una Comisin, sta solicitar a la Presidencia la erogacin de los gastos respectivos, los cuales debern ser descargados conforme se dispone en el prrafo anterior. Las Senadoras y Senadores tendrn derecho al uso de pasajes pagados por la Cmara, conforme a reglamento y al presupuesto camaral.
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A efectos de la remuneracin mensual, los das de viaje, en misin oficial, al interior o exterior del pas, se computarn como efectivamente trabajados (Artculo 186 RCS). El Reglamento de la Cmara de Diputados, con ligeras variaciones, dispone para los gastos de representacin, lo siguiente: Toda vez que las Diputadas y Diputados tuvieren que concurrir, en representacin oficial de la Cmara, a eventos que se realicen en lugares distintos de su sede, sean en el interior o exterior del Estado Plurinacional, adems de los pasajes para su desplazamiento, percibirn los viticos y gastos de representacin que correspondan, de acuerdo a las escalas y disposiciones pertinentes. Al trmino de la misin, las Diputadas y Diputados presentarn ante la Directiva, en el plazo de cinco das, un informe circunstanciado de las actividades cumplidas; de no hacerlo, les ser descontado, de la remuneracin, el monto recibido y no se autorizar ninguna otra solicitud de viaje, hasta la presentacin de su descargo. Cuando se trate de viajes encomendados por una Comisin, sta formular, ante la Directiva, la solicitud respectiva, detallando los objetivos, componentes y duracin de la misin. Si ella fuere admitida, y una vez cumplida, se elevar informe circunstanciado de los resultados. Si ello no ocurriere, la Directiva de la Cmara no autorizar ninguna otra solicitud de viaje de los miembros de la misma Comisin. Para efecto de remuneracin por jornada trabajada, se computar los das de viaje en misin oficial al exterior e interior del pas. Las Diputadas y Diputados tendrn derecho al uso de pasajes pagados por la Cmara, para constituirse en sus distritos (Artculo 167 RCD). Rgimen Como Servidores Pblicos Los funcionarios permanentes de la Cmara de Senadores y Diputados tienen la condicin de servidores pblicos y, como tales, se rigen por el rgimen y normas del Sistema de Administracin de Personal para el Sector Pblico, en el marco de la Ley SAFCO y las disposiciones del Captulo IV del Ttulo V de la Constitucin Poltica del Estado, referidas a los servidores pblicos (Artculo 187 RCS y Artculo 168 RCD).
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Nombramiento Y Remocin Los funcionarios y empleados de la planta administrativa de la Cmara sern nombrados de acuerdo a las normas del Sistema de Administracin de Personal del rgano Legislativo, velando por la idoneidad profesional y bajo un rgimen de estabilidad funcionaria y de carrera administrativa (Artculo 188 RCS y Artculo 169 RCD). Patrimonio De Las Cmaras Legislativas Los inmuebles, vehculos, muebles, equipos, tiles, documentacin y objetos ornamentales que se encuentran inventariados como propiedad de la Cmara, constituyen patrimonio inalienable e inembargable. Su conservacin y administracin son responsabilidad de la Oficiala Mayor o de la Direccin Administrativa y Financiera (Artculo 189 RCS y Artculo 170 RCD). Prohibicin Queda terminantemente prohibido extraer muebles, equipos, documentos, tiles u otros objetos fuera del local de la Cmara, sin la autorizacin de la Directiva (Artculo 190 RCS y Artculo 171 RCD). Rgimen Legal La adquisicin, administracin, conservacin y disposicin de bienes, as como la contratacin y prestacin de servicios, se sujetarn a las normas y procedimientos del Sistema de Administracin de Bienes y Servicios del rgano Legislativo, definido en el marco de la Ley N 1178 (Ley SAFCO) (Artculo 172 RCD y Artculo 191 RCS). Reforma Del Reglamento Este Reglamento podr ser reformado, total o parcialmente, por el voto afirmativo de dos tercios del total de Senadoras y Senadores o Diputados, cuando corresponda, que componen la Cmara (Artculo 192 RCS y Artculo 173 RCD). Dispensa De La Observacin Del Reglamento La Cmara no podr dispensarse de la observancia de este Reglamento, salvo que dos tercios de las Senadoras y Senadores presentes aprueben su dispensacin (Artculo 193 RCS y Artculo 174 RCD).
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Vigencia De Los Reglamentos El reglamento de la Cmara de Senadores entrar en vigencia inmediatamente despus de ser aprobado con los votos de dos tercios de las Senadoras y Senadores presentes (Artculo 194 RCS). En cambio, el Reglamento General de Diputados entrar en vigencia a partir de su publicacin por la Cmara de Diputados (PRIMERA RCD). Reposicin De Proyectos De Ley Para una estricta aplicacin de la Constitucin Poltica del Estado, el artculo 138 del Reglamento General de la Cmara de Senadores entrar en plena vigencia a partir de la Legislatura 2011, debiendo los proyectos pendientes de tratamiento de legislaturas anteriores a la Asamblea Legislativa Plurinacional, sea cual fuere su origen, ser asumidos como Proyectos de Ley originales a iniciativa de cualquier Senadora o Senador por la Legislatura 2010 (DISPOSICION TRANSIORIA NICA RCS). Reposicin De Proyectos De Ley En virtud de la continuidad legislativa, los Proyectos de Ley presentados en anteriores legislaturas podrn ser repuestos, para su tratamiento, por la Asamblea Legislativa Plurinacional (SEGUNDA RCD).
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EL PARLAMENTO EN BOLIVIA: HISTORIA, ESTRUCTURA Y DILEMAS (1826-2010)

Gustavo Rodrguez Ostria

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