CONTROL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

LA OFICINA NACIONAL DE ANTICORRUPCIN

POR

JOS MASSONI

El doctor Massoni es abogado egresado de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Buenos Aires. Desde diciembre de 1999, preside la Oficina Anticorrupcin de la Administracin Pblica Nacional como fiscal de control administrativo. Ostenta una dilatada y destacada trayectoria a lo largo de treinta y nueve aos en el Poder Judicial de la Nacin, en el fuero penal. Entre los aos 1974 y 1999, fue juez de Cmara, vocal y presidente del Tribunal Oral en lo Criminal N II; presidente de la Cmara de Apelaciones en lo Criminal y Correccional; juez de Cmara, vocal y presidente de la Sala III de la Cmara de Apelaciones en lo Criminal y Correccional; juez en lo Criminal de Sentencia del Juzgado Letra K. Adems, fue fiscal ante Juzgados de Instruccin, Sentencia y Correccionales; secretario de Cmara y secretario de Primera Instancia del Juzgado en lo Criminal de Sentencia Letra T. Entre otras actividades desempeadas, merecen ser destacadas las siguientes: como integrante de Encuentro de Jueces, impuls la creacin del Consejo de la Magistratura; fue coautor del proyecto de Ley Reglamentaria de las Normas Constitucionales sobre el Consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados; expositor en la Convencin Constituyente de Santa Fe y ante ambas Cmaras del Congreso Nacional; particip en el debate en Comisin de Diputados de la Ley de tica Pblica e intervino como panelista en numerosas actividades acadmicas.

Estoy muy honrado de estar ac, muy agradecido por la invitacin que me han hecho y espero que les sea til, de alguna manera, lo que yo pueda relatarles sobre la Oficina de Anticorrupcin. Es una institucin novedosa dentro de la estructura estatal argentina, por eso se me ocurri que podra ser interesante hacer un pequeo anlisis histrico para examinar el contexto en el que aparece la Oficina Anticorrupcin. Creo que la mejor manera de entender una institucin es tener una idea de las razones y circunstancias en las que nace, para despus ver cmo se desenvuelve y hasta qu punto esas circunstancias que le dieron vida perduran, la desarrollan, la confirman, la modifican o hacen necesario su cese. Deberamos recordar ante todo que internacionalmente, desde hace unos aos, sobre todo a partir de la dcada del noventa, el capitalismo a escala global, con manifestaciones en los pases de occidente y en general en casi todo el mundo de polticas de privatizaciones, de desguace del Estado-Empresa que estaba atendiendo a numerosos servicios, se vio en la necesidad de que stos pasaran a manos privadas. Juntamente con este proceso que fue muy generalizado aparecieron prcticas que notoriamente distorsionaban el sistema y que lo volvan vulnerable a las mejores expectativas que se haban puesto en esta poltica que se haba iniciado y se desarrollaba con todo mpetu. Me parece que este es el motivo por el que fue en el mbito internacional donde aparecieron las primeras respuestas jurdicas que intentaron hacer efectivo, en ese plano, lo que en rigor estaba contemplado en los sistemas internos, pero que segua sin aplicarse durante este desarrollo. As es como apareci y fue la primera convencin internacional sobre el tema la Convencin Interamericana con681

JOS MASSONI tra la Corrupcin. Fue este mbito, el americano, el primero que tuvo un cuerpo jurdico completo y elaborado por un conjunto de los pases en el marco de la Organizacin de los Estados Americanos. Se firm en Caracas, en 1996, y la Argentina rpidamente lo ratific. Ya para enero de 1997 nuestro pas haba sancionado la ley y la haba promulgado, en el sentido de integrar esta convencin. El mismo tipo de prcticas, sin volcarlas en forma de convencin, a la que recin ahora estn yendo, se comenz a ver en el mbito de los pases europeos. La OCDE (Organizacin para el Comercio y el Desarrollo Econmicos), aunque tena tipos penales que internamente en sus pases integrantes contemplaban estas prcticas de corrupcin que estaban empezando a preocupar por su magnitud, se dedic especficamente a la lucha contra el soborno internacional y a procurar que los pases realmente aplicaran sanciones a quienes incurrieran en ello. En nuestro pas, como en tantos otros, no es que no hubiera normas internas que no contemplaran este tipo de fenmenos, pero lo cierto es que as como en nuestro Cdigo Penal estaban desde 1921 pueden recorrer ustedes los repertorios de jurisprudencia y no van a encontrar que haya habido casos judiciales en los que se hayan aplicado esas reglas no hay doctrina judicial acerca de este tipo de cuestiones. Este fenmeno general al que me refera de preocupacin por la corrupcin y busca de formas de lucha contra ella trae un impulso internacional como el mencionado y, al mismo tiempo, internamente, en los pases esto va acompaado por la extensin de prcticas democrticas y, especialmente, por un aumento notable de la participacin ciudadana en el control de sus dirigentes, fenmeno tambin nuevo que no exista y que apareca como una contrapartida de prcticas anteriores espurias. Esas formas, a travs de prcticas individuales o a travs de ONG (organizaciones no gubernamentales), junto a una actividad muy intensa de los medios periodsticos, se unen inclusive a las empresas, que empiezan a pugnar para que aparezcan mecanismos que aseguren competencia en el mercado de manera transparente que los habiliten a un acceso franco a las mejores contrataciones en las mejores condiciones de paridad de oportunidades, que se terminen las prebendas y los privilegios que se podan negociar con los funcionarios estatales. En ese contexto general que yo no quera dejar de sealar, internacional y nacional, est el proceso argentino. La Argentina en l997 aprob la convencin, aunque bueno es recordar que ya en 1994 en la Constitucin reformada haba puesto acento en la cuestin sobre la lucha contra las prcticas corrompidas, aunque en este caso se haba hecho ms especficamente con respecto a las prcticas polticas. Comenz, entonces, un proceso de instrumentacin de la convencin a escala local; recordemos que esto se daba en el marco de una fuerte sensibilizacin social sobre el tema en la dcada del noventa, sobre todo en la segunda parte del decenio. Es as como en plena campaa electoral, en septiembre de l999, se sancion la Ley de tica Pblica N 25.188 que es la primera reglamentacin, en el mbito legal, de las directivas de la convencin. Convengamos que, en cuanto hace a los tipos legales, fue bastante poco lo que tuvo que reformarse del Cdigo, porque muchas de las recomendaciones de la convencin estaban atendidas por el legislador argentino, ms all de que prcticamente no haban tenido vigencia. 682

CONTROL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA En ese marco, como decamos, en plena campaa electoral, se dict la Ley de tica Pblica. Recin asumido el gobierno que triunf en las elecciones de l999 y que subi el 10 de diciembre de l999, prcticamente en esos momentos, el Parlamento, al da siguiente, el 11 de diciembre, dict una ley que incluy dos decisiones de distinta ndole pero de igual objetivo en cuanto al tema que nos concierne. Por una parte, reform la Ley de Ministerios y le encomend al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos que entendiera en programas relacionados con la lucha contra la corrupcin en el sector pblico. Inclusive, lo facult a constituirse en parte querellante en defensa del patrimonio nacional cuando ha sido afectado por uno de los actos de corrupcin de aquellos para los que lo legitima como parte en las actuaciones penales que se susciten. La misma ley, pero desde otro ngulo porque no es, tcnica ni sustancialmente, parte de la Ley de Ministerios, cre la Oficina Anticorrupcin. La inscribi en el mbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, la puso a cargo de programas de lucha contra la corrupcin y por remisin le confiri atribuciones de investigacin similares a las que la Ley del Ministerio Pblico le haba otorgado a la Fiscala Nacional de Investigaciones Administrativas. As es como empez la instrumentacin de la convencin en nuestro Derecho interno. Bajando la escala normativa, despus del dictado de esas leyes, se dictaron dos decretos principales, reglamentarios de ellas; uno, el N 102/99 que al reglamentar el Artculo 13 de la Ley N 25.333 delinea la estructura de la Oficina Anticorrupcin y, despus, como iremos viendo luego, va especificando cada una de sus actividades, de sus incumbencias y competencias. El otro decreto que es muy importante es el N 164/99 que al reglamentar la Ley N 21.188, la Ley de tica Pblica, le atribuye, le encomienda a la OA que se ocupe del tema de declaraciones juradas patrimoniales y de los conflictos de intereses e incompatibilidades que se susciten entre los funcionarios y sus entidades privadas. stos son temas que estaban contemplados en la convencin; luego, en la ley, y que, obviamente, necesitaban para gestionar su aplicacin de una reglamentacin y de una organizacin administrativa que los llevara adelante. Es as como decidi atriburselos por el Decreto N 164 a la Oficina Anticorrupcin. Volvamos al Decreto N 102/99. Tengamos claro que de acuerdo con l el Poder Ejecutivo decidi aplicar la Ley de tica Pblica en su mbito; la Oficina Anticorrupcin est claramente inscripta dentro de la Administracin Pblica Nacional y ese es el lmite de su competencia. En realidad, la Ley de tica Pblica en su corazn tiene una Comisin de tica Pblica que debera ser la que tome muchas de las atribuciones de control y lucha contra la corrupcin y las toma con relacin a los tres poderes del Estado. Esa Comisin de tica Pblica no se form, el Congreso no la conform y es bastante difcil que llegue a hacerlo; no creo que existan muchas perspectivas de que pueda ocurrir prontamente algo en el sentido positivo, porque hay un dato muy importante que aleja esa posibilidad: esa comisin tiene competencia sobre los tres poderes; esa Comisin de tica Pblica incluye a los miembros del Poder Judicial, tiene que haber representantes de la Corte Suprema en ella y sta ya ha dicho que, en cuanto al Poder Judicial concierne, esa ley es inconstitucional. Entiende que terminara significando una intromisin de otros poderes sobre el Judicial. 683

JOS MASSONI En definitiva, el Poder Ejecutivo ante ese panorama decidi impulsar un sistema que significaba restringir su actividad en el cumplimiento de la Ley Anticorrupcin al mbito de la Administracin Nacional, y esa es, entonces, la dimensin de la competencia de la Oficina de Anticorrupcin. Brevemente, les quiero decir cmo funciona la Oficina Anticorrupcin, cules son sus atribuciones. Las principales funciones del fiscal son muy importantes. l decide por s; el Decreto N 102 dice textualmente: [...] por el solo impulso y sin que ninguna otra autoridad estatal lo disponga, decide la apertura y el cierre de las investigaciones; concretamente, tiene una autonoma funcional importante. La nica obligacin que tiene es darle cuenta al ministro de Justicia y Derechos Humanos de qu es lo que pas cuando cierra una investigacin, es decir, cundo decide no abrirla o cundo decide avanzar con ella hasta los lmites de la actividad jurisdiccional. Desde otro punto de vista, no tiene ninguna limitacin, ni responde a directivas de nadie. La facultad de querellar que le otorg la ley al ministerio se la deriv el ministro al fiscal de la Oficina Anticorrupcin; controla el sistema de Declaraciones Juradas Patrimoniales que estableci la ley de tica Pblica y, a partir de la administracin de ese sistema, vigila la posibilidad de enriquecimiento ilcito de los funcionarios pblicos. Esto es de una enorme importancia preventiva y les aseguro que ya est surtiendo un efecto importante; infinidad de pblico sabe ahora que cuando ingresa en la Administracin tiene que declarar su patrimonio, el de su esposa, el de sus hijos no emancipados y sus ingresos. Sabe que tiene que hacerlo todos los aos y que tiene que volver a hacerlo cuando se retire de la funcin. Est empezando ya a saber que, si no lo hace, termina en Tribunales denunciado de un delito penal. Ello es posible porque el cambio de la organizacin de las declaraciones juradas que nosotros conseguimos hacer, que pasamos todo a base informtica, nos permite controlar con mucha facilidad. Nosotros nos dedicamos a la franja superior de funcionarios porque, en realidad, los obligados a declarar son veinticinco mil. Entre el cruce de sus ingresos oficiales, de lo que declararon ante la Oficina y de lo declarado en la DGI, suelen surgir incongruencias; ante la incongruencia, se le pide explicacin al funcionario para que justifique el origen de sus bienes. Este es un problema que est teniendo amplia difusin. A unos cuantos funcionarios les ha ocurrido que no lograron superar la incongruencia; una vez que esto sucede, nosotros hacemos la denuncia ante la justicia. En ese caso, tienen un juicio penal que si terminara mal para el funcionario, si bien no tiene pena de prisin de aquellas que lo llevan a su cumplimiento efectivo, s tiene una pena subsidiaria que consiste en la imposibilidad de ejercer funciones pblicas de por vida, que tal vez sea la sancin principal para quien pretenda hacer una carrera poltica. Puede ocurrir que, adems, deba enfrentar un juicio por enriquecimiento ilcito, que es ms grave an. Siguiendo con las funciones del fiscal, elabora programas de prevencin de la corrupcin y tambin tiene la funcin de asesorar a los dems organismos del Estado en la lucha contra la corrupcin. Eso, a su vez, tiene dos direcciones que se manejan con dos regmenes jurdicos distintos, aunque ambas direcciones unidas conforman un organismo de control de la Administracin Nacional. Una de ellas, la Direccin de Investigaciones, acta con un reglamento interno que tiene que presentarlo el fiscal y aprobarlo el ministro. Ese reglamento interno debe atender a la mejor manera de investigar cuestiones que son muy delicadas y especiales, como las que han dado 684

CONTROL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA razn a que se cree este tipo de organismos. La corrupcin tiene la caracterstica de que son de difcil comienzo la investigacin, la deteccin y la obtencin de pruebas, sobre todo de pruebas testimoniales. Aunque parezca extrao les digo por experiencia, siempre aparece prueba documental. De todas maneras, este reglamento interno tiene que atender diversas cuestiones. Debe atender, ante todo, al Cdigo de Procedimientos en lo penal para ajustar todo lo que hace y lleva ante el juez de manera que no pueda ser tachado de violatorio de la normativa procesal penal. Tiene, al mismo tiempo, que atender los problemas especficos de la lucha contra la corrupcin entre los que est, por ejemplo, y se encuentra incorporado al reglamento interno porque lo recogemos de la convencin, el testigo de identidad reservada. Al mismo tiempo, con extremo cuidado de la defensa del juicio, el principio de inocencia, pero de todos modos ha significado la aparicin de un sistema de procedimiento, de investigacin, normativamente plasmado con el proceso que les cont que es original y que tal vez valga la pena verlo. Si les interesa la cuestin, tienen la posibilidad de ver todo lo que les estoy contando y tomar noticia ingresando en la pgina que tiene la oficina que es www anticorrupcin.jus.gov.ar. Hay un criterio de funcionamiento que es sumamente importante y que tambin es singular y novedoso: nosotros funcionamos con criterio de oportunidad. No se aplica el principio de legalidad en el sentido de que debamos obligatoriamente investigar todo hecho presuntamente corrupto que se nos traiga; nosotros lo hacemos ante los casos que nos interesan y cuando nos interesan. Obviamente, esta conducta no puede ser arbitraria ni caprichosa. Tenemos normados, esto est en el decreto y especificado en el reglamento interno, los criterios de oportunidad de acuerdo con la significacin econmica, poltica o social del asunto en cuestin. No se debe superar ninguno de los tres criterios para que nosotros dejemos de abocarnos al estudio del caso. Este apartamiento del principio de legalidad tiene una razn muy sencilla, de tipo prctico: si nosotros nos introdujramos en la averiguacin de todos los casos que nos denuncian, quedaramos paralizados de inmediato por exceso de trabajo. Vamos sobre aquellos casos importantes, de significacin por uno de esos tres motivos. A los dems casos los derivamos a la justicia, al ministerio correspondiente para que hagan ellos la averiguacin y, eventualmente, si la situacin se agrava, nos los devuelven. Otra peculiaridad es que nos manejamos con denuncias annimas, con denuncias de identidad reservada, y tenemos la obligacin de tomarlas y evaluar las que hagan los medios de difusin. Esta es una fuente importante y conflictiva porque a los periodistas les interesa mucho vender; en definitiva, son empresas de ventas de noticias. Es una relacin tensa, necesaria y tensa, la que tenemos con el periodismo, porque nosotros queremos guardar la reserva y la seriedad, y ellos, a su vez, muchas veces tienen elementos de juicio que quieren aportar a cambio de sensacionalismo. Es un juego interesante el que se da, difcil, adems, y peligroso de quedar descolocado en cualquier momento. Brevemente, les informo que las investigaciones se clasifican metdicamente y pasan a estudio. Otra fuente muy importante de informacin para iniciar investigaciones son los informes de los organismos de control, la Sindicatura General de la Nacin (Sigen) y la Auditora General de la Nacin (AGN). Es nuestra obligacin revisarlos. Tambin originan investigaciones de auditora interna de organismos pblicos que nos las envan; nosotros tenemos que tomarlas de oficio; son una fuente muy importante. 685

JOS MASSONI Estudiamos las denuncias; si vemos que tienen seriedad y si renen todos estos criterios, hacemos la averiguacin preliminar. Si llegamos a un estado, no slo de sospechas sino de pruebas que las avalen, hacemos una denuncia ante la Justicia Federal. De esas denuncias, algunas son hechas con seguimiento, es decir, aparte de la denuncia continuamos viendo qu es lo que sucede, si marcha o no, para, eventualmente, hacer lo que a veces realizamos desde un primer momento: presentarnos como querellantes porque el asunto es muy grave. La otra direccin es la Direccin de Planificacin de Polticas de Transparencia que estudia todos estos hechos, trata de sacar conclusiones, realizar evaluaciones, cules son las tendencias, las causas de los hechos y si responden a un sistema. Adems, planifica programas de prevencin; es la que recomienda, asesora y administra todo el sistema de declaraciones juradas patrimoniales; es la que maneja, asimismo, el tema de incompatibilidad de conflicto de intereses. Nosotros tenemos resueltos ms de cien asuntos de disolucin de conflictos de intereses entre funcionarios de la Administracin que termin en l999; de la que termin ahora, hace poco, y de sta, ya ha habido algunos. Hemos elaborado proyectos de normas; uno ya est en el Congreso, llamado de acceso a la informacin, siempre con un sentido de democratizar y de transparentar todos los actos de gobierno. Una ley de lobby, una ley de audiencias pblicas, una norma sobre elaboracin participada de normas... ste un organismo realmente singular; tenemos, en fin, dos frentes, dos brazos, cada vez estamos ms convencidos de la necesidad de su existencia y de que tenemos que mejorar lo que consideramos su fragilidad institucional. Una fragilidad consiste en que mi cargo, que equivale a secretario de Estado, y el de los dos subsecretarios, directores de una y otra de las Direcciones a las que me refer, dependen de que el ministro le proponga al presidente el cambio y la designacin por otra persona. No hace falta nada ms para cambiar al funcionario. Nuestro objetivo ha sido, desde diciembre de l999, que esta Oficina se asentara de forma tal que se instalara la conciencia de que tiene que ser un organismo que perdure por encima de las coyunturas. Tenemos un proyecto que creo podra llegar a tener xito de modo que asegure esto normativamente. Los dejo, sin perjuicio de quedar con ganas de seguir con ms detalles. Por supuesto que ante cualquier inquietud, estoy a disposicin de ustedes, muchas gracias.

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