Los Sistemas de Pensiones en Europa y Latinoamerica

Los sistemas de pensiones en Europa y Latinoamrica: realidades, expectativas e ideas para un debate
JOSE LUIS TORTUERO PLAZA* OLIMPIA DEL AGUILA CAZORLA**
1. INTRODUCCIN os espacios regionales elegidos para nuestra exposicin constituyen, sin duda, un universo inabarcable. Sin embargo y a pesar de los peligros inevitables (que desde ahora asumimos con la benevolencia y comprensin del lector), han sido elegidos con premeditacin. Pretendemos desarrollar dos dilogos que, a pesar de sus mltiples diferencias, ofrecen nexos de unin1, que permiten valorar experiencias, abrir espacios de debate y singularmente, tras los datos y las valoraciones, instalarnos en la reflexin sobre las ideas. Apostar por este debate es arriesgado, sin embargo es necesario romper, al menos acadmicamente, el silencio en el que nos hemos
instalado. Parece que con la renovacin de los Pactos de Toledo y el crecimiento del Fondo de Reserva, ya hemos hecho los deberes, sin embargo nada mas lejos de la realidad. Los Pactos sin actuaciones serias y profundas, que exigen debate, son papel mojado; y el Fondo de Reserva, aunque interesante, cumple una funcin insignificante en el contexto global, es como si tratamos el cncer a base de analgsicos. 2. EL PROCESO DE ADAPTACIN DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES A LAS NUEVAS REALIDADES SOCIOECONMICAS 2.1. El estado de la cuestin Los Sistemas de Seguridad Social se enfrentan a la nueva estructura econmica mundial y al incesante incremento de la poblacin anciana. El intenso debate surgido durante los aos noventa puso de manifiesto los diferentes retos a los que ha de enfrentarse la proteccin social del siglo XXI. Se ha cuestionado la adaptacin de los sistemas pblicos de reparto a la nueva realidad econmica enmarcada en el proceso de globalizacin. Las profundas transformaciones estruc-
** Profesor Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid ** Abogada y Profesora colaboradora de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social . 1 En esta lnea es de sumo inters el trabajo de ALFREDO MONTOYA MELGAR, El modelo social europeo y los sistemas de proteccin social en los pases de Latinoamrica y el Caribe, publicado con el mismo titulo por el MTAS , Madrid, 2003
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
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turales del mercado laboral y las necesidades de la nueva economa han propiciado la construccin de nuevos planteamientos doctrinales basados en ideologas del mbito neoliberal que, en definitiva, suponen una nueva concepcin de la Seguridad Social. A lo largo de la dcada de los 90, las acciones derivadas de las polticas englobadas en el denominado Consenso de Washington y lideradas por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional se han materializado en la promocin de reformas estructurales de los regmenes de pensiones en base a planteamientos predominantemente economicistas. El inters de estas organizaciones en la naturaleza de la proteccin social se acrecent con los programas de ajuste estructural financiados por ellas, fundamentalmente en el rea de Amrica Latina y en los pases del Este de Europa. Los objetivos tradicionales de la Seguridad Social, la solidaridad y el alivio de la pobreza se supeditan a las necesidades macroeconmicas y, paralelamente se promueve la participacin del sector privado en la administracin de los nuevos regmenes de pensiones2. El diseo del naciente modelo de Seguridad Social toma como base fundamental del sistema la capitalizacin individual financiada mediante cotizaciones definidas y de administracin privada. La finalidad prioritaria de los regmenes de pensiones transciende el esquema tradicional de la proteccin social y se focaliza en la interaccin de los factores financieros de los Sistemas de Seguridad Social con la estructura macroeconmica sobre la que actan. Estas teoras economicistas analizan la proteccin social desde los efectos en los indicadores macroeco-
nmicos afectos a la configuracin de la Seguridad Social3. La primera experiencia en la configuracin de un modelo de Seguridad Social basado en el ahorro obligatorio de gestin privada, fue protagonizada por Chile a principio de los aos 80, que supuso la transformacin de su sistema publico de reparto en otro basado en la capitalizacin y la participacin privada . A partir del inicio de los aos 90 otros pases comenzaron a reemplazar o suplementar sus planes pblicos de pensiones con planes competitivos de ahorro obligatorio. Ha sido en el entorno de Latinoamrica donde ms incidencia ha tenido el sistema promovido por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. En la actualidad 11 pases de Amrica Latina han introducido pilares capitalizados en sus Sistemas de Seguridad Social Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Mxico, Nicaragua, Per, Repblica Dominicana y Uruguay. Otros pases, como Brasil, Panam, Santo Domingo y Venezuela, estn estudiando reformas en sus sistemas. Fuera del mbito de Amrica Latina slo en el entorno de las antiguas economas socialistas se han implantado reformas de este tipo. Ya se ha instaurado en Hungra y Polonia y estn en proceso de implantacin en otros pases como Estonia Letonia, Lituania y Ucrania. Aunque cada sistema presenta caractersticas diferenciadoras, las reformas se pueden dividir en tres modelos bsicos4: sustitutivo, paralelo o dual y mixto.
2 Los procesos de reforma se han ubicado con mayor responsabilidad en los Ministerios de finanzas, economa o en Ministerios creados ex profeso, que en los Ministerios de trabajo o de previsin social, o que en las propias instituciones de Seguridad Social, ALEJANDRO BONILLA GARCA y ALFREDO H. CONTE-GRAND Las reformas de los regmenes de pensiones en Amrica Latina: crnica y reflexiones, en Pensiones en Amrica Latina: dos dcadas de reforma. OIT, 1998, 1998, p. 44.
En el mismo sentido la Conferencia Latinoamericana por los Derechos y Libertades de los Trabajadores en su informe del ao 2001, seala que Las reformas a los Sistemas de Seguridad Social adelantadas en la dcada de los noventa, se han caracterizado por la fundamentacin en criterios vinculados con el ahorro, el mercado de capitales, las inversiones y la rentabilidad cnsonos con el modelo neoliberal que los inspira en correspondencia con las directrices del Fondo Monetario Internacional. 4 COMISIN ECONMICA PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL), Naciones Unidas. Reformas y Equidad en
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Modelo sustitutivo . Es el sistema que adopt Chile en 1981. Ha sido implantado en Mxico en 1995, en Bolivia en 1996, en el Salvador en 1996, en Nicaragua en 2001 y en la Repblica Dominicana en 20015. El rgimen capitalizado gestionado por entidades privadas sustituye completamente al sistema pblico anterior. Las cotizaciones de los trabajadores al rgimen se destinan a cuentas individuales que son invertidas por las administradoras privadas de los fondos de pensiones. La cuanta de la pensin depender nicamente de la rentabilidad que produzcan los ahorros. El Estado garantiza una pensin mnima de carcter asistencial para aquellos cuyos ahorros no sean suficientes para suministrarles una pensin. El sistema pblico de reparto queda reducido a satisfacer prestaciones asistenciales y a proporcionar pensiones a los miembros de las fuerzas armadas y a los pensionistas del rgimen anterior. Modelo paralelo o dual. Comenz a implantarse en 1993 en Colombia y en 1997 en Per. El trabajador puede elegir entre afiliarse a sistema de capitalizacin gestionado por entidades privadas o continuar en el sistema pblico de reparto. Modelo mixto. Es el que adoptaron Argentina (1994), Uruguay (1996) y Costa Rica (2001). Los pases de las antiguas economas socialistas que han enfrentado un proceso de reforma de sus regmenes de pensiones han adoptado, en su mayora este modelo, con la excepcin de Kazakhstan que opt por una sustitucin integral de su antiguo rgimen de reparto por el capitalizado en 1998. Han comenzado la implantacin de este esquema Hungra en 1998, Polonia en 1999, Latvia en
2001, Bulgaria en 2002, Croacia en 2002 y Estonia en 2002. Se configura como una combinacin entre el sistema pblico de reparto, que es reformado al efecto, y un rgimen de cotizaciones definidas gestionadas por entidades privadas o por el sector pblico. El sistema proporciona una pensin bsica mediante un pilar pblico de reparto. Se trata de una prestacin definida financiada con impuestos generales y un porcentaje de las cotizaciones. La pensin complementaria se satisface mediante un sistema de cotizaciones definidas y se financia con parte de las cotizaciones. El beneficiario opta entre las administradoras privadas o la administracin pblica. De esta forma el trabajador puede cotizar al sistema pblico o elegir un sistema mixto. El Estado contina pagando prestaciones asistenciales para las personas situadas por debajo del umbral de pobreza. La gestin, y en muchos casos, la recaudacin se encomienda a Administradoras de Fondos de Pensiones (AFAP, AFORES, AFJP, AFP,...), que se constituyen como sociedades annimas con nimo de lucro, y, en gran parte, relacionadas directamente con entidades bancarias. Esta privatizacin de la administracin de la Seguridad Social es uno de los pilares bsicos de los nuevos regmenes, en base a la menor eficacia de la gestin pblica. Uno de los axiomas neoliberales es que la libre competencia en un entorno econmico desregularizado mantiene el equilibrio en los precios maximizando la eficacia y rentabilidad.
2.2. Eficiencia econmica del principio de solidaridad Uno de las grandes lneas argumentales a favor de los regmenes de pensiones capitalizados es el desarrollo econmico que stos produciran. El silogismo es claro, si todos los trabajadores depositan sus aportes en cuentas individuales y stos se invierten en la estructura productiva nacional, se originar
la Seguridad Social., documento presentado en el 28 periodo de sesiones de la CEPAL, en la Conferencia Equidad, desarrollo y ciudadana, celebrado en Mxico del 3 al 7 de abril del 2000. 5 Las fechas corresponden a las de aprobacin de las respectivas leyes de aprobacin de los nuevos sistemas.
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un desarrollo econmico en la regin. La evaluacin de los resultados econmicos de las reformas no deben ser analizados nicamente desde el punto de vista macroeconmico (rentabilidad de los mercados financieros, evolucin de los precios macroeconmicos bsicos tipos de inters y tipo de cambio evolucin de la productividad,...) sino que hay que atender especialmente al punto de vista social (distribucin de la riqueza y participacin en los beneficios del desarrollo econmico). Los regmenes capitalizados no han logrado resultados positivos en la distribucin equitativa de la riqueza. Las tasas de pobreza e indigencia son ligeramente superiores en 1997 de las de 1980, calculndose aproximadamente 200 millones de personas pobres en Amrica Latina. La OIT calcula que existen 218 millones de personas sin Seguridad Social, 140 millones sin asistencia de salud, 121 millones de demasiado pobres, 117 millones de campesinos pobres, 107 millones de personas que viven en zonas remotas6. Debido al comportamiento de la economa la incidencia de la pobreza aument en el ao 2001, situndose la tasa de pobreza regional en el 43%, 0,8% puntos porcentuales por encima de la cifra registrada en el ao 2000 (un porcentaje similar acrecent el nivel de indigencia, que se sita en un 18,6%7). En Argentina, en agosto del 2002, la pobreza alcanza a 18,5 millones de personas sobre 36 millones de habitantes y en Mxico, en el mismo mes, alcanza al 53% de la poblacin. La tasa de pobreza en Uruguay lleg al 25% de la poblacin, agravndose en el caso de los nios (un 50%)8.
Los indicadores de la productividad tampoco reflejan una mejora del comportamiento de las economas de la zona. El crecimiento econmico promedio en la zona para el 2002 (el peor ao de las ltimas dcadas) fue de un 0.8%, aunque varios pases presentan indicadores negativos, as la contraccin Argentina fue de un 13,5%, Uruguay 5%, Venezuela 3,5% y Paraguay 1,5%9. El clima descrito es el resultado de una espiral, con resultados perversos. En efecto, la bsqueda de mayor competitividad empresarial fuerza a rebajar los costes, que impactan directamente sobre los derechos sociales. A su vez, los Estados cuya economa demanda la recepcin de la inversin extranjera tienen ms dificultades para imponer la aplicacin de los derechos sociales. No es casualidad , en este proceso circular, que los pases que ms han retrocedido en las condiciones de trabajo dentro del rea latinoamericana sean los que han emprendido reformas privatizadoras de sus regmenes de pensiones. El aumento del dficit del trabajo decente es destacable en Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Honduras 10 , Mxico, Paraguay, Uruguay y Venezuela, de los cuales, en siete aumenta la informalidad, en la mitad la desocupacin juvenil y en cuatro el desempleo total11. El repliegue de la Seguridad Social, paralelo al de los derechos laborales, es una derivacin lgica de la presin que ejerce el modelo neoliberal sobre el sistema productivo. El dogma neoliberal, tantas veces repetido, de que los derechos sociales constituyen un cos-
6 Datos de la OIT, Seminario OIT-OPS, 11-12-1999, Mxico. 7 Datos de CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina,, 2001-2002, p. 41, aunque seala que la elevacin del nmero de pobres en Argentina, equivalente a una tercera parte del incremento total, constituira uno de los elementos principales del deterioro registrado a nivel regional. 8 Datos de ERNESTO MURRO y Equipo de representacin de los trabajadores en el Banco de Previsin Social
en Uruguay, Una visin crtica de las reformas privatizadoras y la necesidad de reformas progresistas en Amrica Latina, San Pablo, 7-9 de abril del 2003, p. 16. 9 ERNESTO MURRO. EQUIPO DE REPRESENTACIN DE LOS TRABAJADORES EN EL BPS DE URUGUAY. Una visin sobre la Seguridad Social en Amrica Latina. Cit. 10 De estos 10 pases los nicos que no han implantado regmenes capitalizados son Honduras y Paraguay. 11 OIT, Panorama Laboral para Amrica Latina y el Caribe, cit.
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te aadido en la cadena productiva, presiona a los diferentes Estados a no subsanar las carencias legales o administrativas de sus sistemas de proteccin social. El miedo a ahuyentar la inversin frena a los gobiernos a implantar polticas sociales que puedan repercutir en los costes empresariales a corto plazo. Como consecuencia, si no se facilita a los trabajadores la generacin de derechos propios, se incrementar la demanda de programas asistenciales. La eficacia del rgimen capitalizado est condicionada al cumplimiento de unas exigencias previas. La suficiencia de ingresos en la vejez va a venir determinada por la capacidad de ahorro mantenida durante la vida laboral del beneficiario. En primer lugar, estos sistemas requieren una carrera laboral sin interrupciones para mantener un nivel constante de ahorro. En segundo lugar, el nivel salarial debe ser lo suficientemente elevado, tanto para generar una tasa de sustitucin de ingresos satisfactoria, como para poder complementar voluntariamente el capital acumulado mediante cotizaciones obligatorias12. Este diseo tutela las necesidades e intereses de un determinado segmento social, los trabajadores de alta cualificacin con empleo estable. Van a ser estos trabajadores, con mayor capacidad de ahorro y menos afectados por la inestabilidad del mercado laboral, los que puedan mantener individualmente su carrera de seguro. Mediante la preeminencia del pilar capitalizado como ncleo fundamental del rgimen se prima la funcin de ahorro sobre la de redistribucin. De esta forma la solidaridad queda reducida a la garanta de pensin mnima que, en la mayora de los
casos, proporcionarn tasas de reemplazo tan pequeas, que de ser los nicos ingresos sumirn a un porcentaje importante de la poblacin por debajo del umbral de pobreza13. Todo ello, pensando, lo que se acerca a la ilusin, que los Estados puedan asumir el imponente coste de la pensin mnima. Un segmento social particularmente afectado por la instauracin de regmenes individuales de ahorro son las mujeres 14. En la estructura ms pura del rgimen capitalizado no se prev la constitucin de situaciones que completen las interrupciones de la carrera de seguro derivadas de hechos como la maternidad. La propia configuracin impide subsidiar estas realidades a no ser mediante transferencias directas de recursos generales a cada trabajadora. A su vez otros factores aadidos condicionan las tasas de retorno satisfechas a las mujeres. Las trabajadoras presentan menor capacidad de ahorro debido al menor nivel salarial15, las dificultades en la conciliacin de la vida familiar y laboral y su esperanza de
12 Las cotizaciones establecidas en los sistemas capitalizados latinoamericanos para la constitucin del pilar de ahorro obligatorio, sern insuficientes para generar pensiones dignas. JAIME RUIZ TAGLE, El sistema Previsional en Chile. JULIO BUSTAMANTE JERALDO 17 aos del sistema chileno de pensiones Pensiones en Amrica Latina, dos dcadas de reforma, OIT. 1998.
En el mismo sentido, ROGER B EATTIE; W ARREN McGILLIVRAY resaltan la insuficiencia de recursos proporcionados por los mecanismos de garanta de los regmenes de ahorro individual, Reforma de las pensiones, una estrategia riesgosa: Reflexiones acerca del informe del Banco Mundial titulado Envejecimiento sin crisis, Revista Internacional de la Seguridad Social, vol. 48, ao 1995. WALTER E. SCHULTHESS, Enfoques latinoamericanos y europeos. Amrica Latina, una visin general, documento presentado en la Conferencia de Estocolmo El futuro de la Seguridad Social, julio, 1998. 14 Un estudio de la proteccin social de las mujeres y su singular problemtica en la aplicacin de las reformas de los sistemas de pensiones en ALBERTO ARENAS DE MESA, PAMELA GANA CORNEJO, La reforma de los sistemas de pensiones y los desafos de la dimensin de gnero, CEPAL, Serie Poblacin y Desarrollo, n 18, Santiago, 2001. 15 Entre otras muchos aspectos del sexismo en el mbito laboral. Un anlisis de la igualdad de gnero en el Derecho Laboral centroamericano en RODRIGO JIMNEZ S ANDOVAL, J ANINA F ERNNDEZ P ACHECO, Derechos laborales de las mujeres. Un anlisis comparado para Amrica Central y Panam. OIT, 2001.
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vida. Los regmenes capitalizados reflejan las diferencias en cuanto a la esperanza de vida entre los hombres y las mujeres. Tanto la compra de rentas vitalicias como en la modalidad de retiros programados se contabilizan actuarialmente estas diferencias de forma que el beneficio mensual recibido por las pensionistas es menor que el de los hombres. La Seguridad Social debera no slo garantizar, sino tambin promocionar mecanismos de garanta de igualdad de gnero. Como seala la OIT, en sus conclusiones de la 89 conferencia la sociedad obtiene un enorme beneficio del cuidado no remunerado que proporcionan las mujeres a los nios, los padres y los familiares impedidos. Las mujeres no deberan verse ms tarde perjudicadas por el sistema por haber hecho esta contribucin durante la edad en que podan trabajar. Habr que establecer mecanismos de proteccin social que posibiliten la generacin de derechos sociales propios para las mujeres y as ir erradicando los efectos que perpetan la dependencia econmica de la mujer. La consecuencia es clara, si el sistema no alienta a la incorporacin de los trabajadores, quiz se promueva a corto plazo una reduccin de costes en la cadena de produccin (que bsicamente redundar en el beneficio empresarial), pero ser a costa de transferencias pblicas de carcter asistencial. El efecto final representa una subvencin mediante recursos estatales de la reduccin de costes empresariales. Una visin integradora y amplia de la economa y sus consecuencias sociales permite analizar los efectos de la financiacin de una proteccin social global16.
Podemos sintetizar la evaluacin de las consecuencias econmicas de una proteccin social adecuada en: Favorece el clima de paz y estabilidad social17, factor fundamental para establecer las bases de una estructura productiva que favorezca la inversin, y consecuentemente, su desarrollo18. Proporciona una red de seguridad indispensable para la flexibilizacin del mercado laboral ya que minimiza el impacto social de la modificacin de las estructuras econmicas. Facilita el desarrollo eficiente de programas de capacitacin, recolocacin y cualificacin de trabajadores, ineludibles para potenciar la productividad y el crecimiento econmico. Reduce el gasto pblico destinado a la asistencia social permitiendo focalizar la inversin en programas asistenciales que eliminen las inequidades sociales. La seguridad en los ingresos es un factor fundamental de la inversin privada en bienes de consumo a largo plazo, con repercusiones directas en sectores clave del tejido productivo (p.ej. construccin). Una poltica social orientada a la constitucin de derechos propios de los trabajadores mediante la paulatina integracin en los correspondientes regmenes contributivos generar menor demanda de programas de asistencia social.
16 La globalizacin creciente de la economa exige un enfoque tambin mundial de los principios ticos bsicos y de los procedimientos polticos y sociales. La propia economa de mercado no es un sistema meramente internacional, sino que sus conexiones mundiales trascienden con mucho las relaciones entre naciones. La tica capitalista, con sus efectos y sus virtudes, es un sistemas de valores intrnsecamente mundial, no slo internacional. Abordar las condiciones de la vida de trabajo, as como los intereses y los derechos de los trabajadores
en general, exige igualmente ir ms all de los estrechos lmites de las relaciones internacionales. AMARTYA SEN Trabajo y derechos, Revista Internacional de la Seguridad Social. Volumen 119, n 2, ao 2000, p. 138. 17 Un anlisis de las frmulas para extender la cobertura y su importancia en el desarrollo de la participacin democrtica de todos los estamentos de la sociedad, en R OGER B EATTIE Proteccin social para todos, pero, Cmo?, Revista Internacional de Seguridad Social, vol. 119, n 2, ao 2000. 18 La proteccin social es un factor productivo Comisin de la Unin Europea, Una estrategia concertada para modernizar la proteccin social, 1999.
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La proteccin social no debe conceptuarse como un mero instrumento de poltica macroeconmica, sino que el desarrollo econmico debe servir para financiar la extensin de la proteccin social19. Lo contrario sera confundir los medios con los fines, y como acertadamente seal en su informe ante la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social el secretario general de la ONU20, los recursos destinados a la proteccin social no se deben considerar gastos improductivos sino una inversin importante en capital humano y cohesin social, as como un requisito necesario para alcanzar una sociedad solidaria.
3. PROBLEMAS, EXPECTATIVAS Y LNEAS DE REFORMA EN EL MARCO DE LA UNIN EUROPEA 3.1. El impacto demogrfico y sus posibles efectos Uno de los factores que ms comprometen la supervivencia de los sistemas pblicos de reparto tal y como aparecen configurados actualmente es la presin demogrfica producida por el paulatino envejecimiento de la poblacin. La poblacin anciana mundial se triplicar en la primera mitad del siglo XXI, ascendiendo a los 1.500 millones en el ao 205021. En los prximos 20 aos se produci-
rn cambios considerables en la contribucin de los diversos grupos de edad. En Europa, entre 1995 y 2015 el grupo de edad 20-29 descender en 11 millones (- 20%), mientras que el grupo de edad 50-64 aumentar en 16,5 millones (+ 25%)22. El gasto en pensiones aumentar de forma significativa en los prximos decenios, al que hay que aadir el comprometido en la asistencia mdica y social. El aumento de las tasas de dependencia conlleva una reduccin de los ingresos derivados de las cotizaciones sociales. Anlisis del Banco Mundial estiman que con un aumento de la esperanza de vida de dos aos por dcada entre los jubilados el coeficiente de dependencia y la tasa de aportes necesarios se duplicara durante la vida laboral de la generacin que se incorpore al sistema23. El reto europeo a medio plazo consiste en mantener el nivel de cobertura en un escenario marcado por tasas de poblacin pasiva crecientes, y sin olvidar las exigencias de la nueva economa. La generacin del baby boom acceder prximamente a la jubilacin provocando que el gasto en pensiones aumente de forma significativa en los prximos decenios, y presumiblemente la evolucin de la productividad no podr absorber este incremento (la evolucin de la productividad ser lenta, en Europa no se espera un aumento por encima del 3 por ciento). La dimensin del problema vara mucho dependiendo del pas. En unos pocos el aumento de la presin del gasto es ligero, con una demanda mxima prevista de menos del 2% del PIB como es el caso de Italia y Suecia (1,7%). En la mayora de los casos el aumento de las tasas de dependencia conllevar un incremento entre el 3% y el 5% del PIB al gasto en pensiones. As en
19 La estructura clsica de los regmenes pblicos de reparto facilita el compromiso empresarial con el desarrollo social mediante la financiacin a cargo de los beneficios empresariales en concepto de cotizaciones sociales. 20 COMISIN DE DESARROLLO SOCIAL, 39 periodo de sesiones, El mejoramiento de la proteccin social y la reduccin de la vulnerabilidad en el actual proceso de mundializacin. 13 a 23 de febrero de 2001. 21 Entre 1959 y 2050 el nmero de personas mayores de 60 aos aumentar de 200 a 2.000 millones de personas. OIT, Documento presentado ante la segunda Asamblea Mundial sobre Envejecimiento, Una sociedad inclusiva para una poblacin que envejece: El desafo del empleo y la proteccin social, Madrid, 8-12 de abril de 2002.
22 UNIN EUROPEA, Comunicacin de la Comisin, de 21 de mayo de 1999: Hacia una Europa para todas las edades. Fomentar la prosperidad y la solidaridad entre las generaciones. 23 BANCO MUNDIAL, Envejecimiento sin crisis. Informe del Banco Mundial sobre investigaciones relativas a polticas de desarrollo. Oxford University Press. Ao 1994.
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Blgica (3,7%), Dinamarca (4,5%), Alemania (4,3%), Francia (3,9%), Irlanda (4,4%), Austria (3,1%) y Finlandia (4,7%). En otros pases la presin sobre el gasto pblico alcanza unos niveles tan altos que representan un obstculo al desarrollo de las economas nacionales. Es el caso de Espaa (8,3%) y los Pases Bajos y Portugal, que podrn llegar a un 6,2%24. La importancia de los sistemas de proteccin social en la UE no debe menospreciarse, segn estimaciones de la UE25, si no fuera por las transferencias sociales, el riesgo de pobreza habra alcanzado al 40 % de la poblacin total. El 15 % de la poblacin de la UE, esto es, unos 56 millones de personas se sitan en el umbral de pobreza (establecido en el 60% de la renta mediana equivalente) y, de estos el 9 % han persistido en estas condiciones durante al menos dos de los tres ltimos aos.
seal cuatro objetivos prioritarios de cara al reto global de la proteccin social en el entorno europeo: hacer que trabajar sea rentable y garantizar unos ingresos seguros; conseguir pensiones seguras y sistemas de pensiones viables; promover la inclusin social ; y garantizar una atencin sanitaria viable y de alta calidad. La Estrategia Europea de Empleo aprobada en la Cumbre de Lisboa, marc como objetivo asegurar el pleno empleo y empleos de mejor calidad para todos as como reforzar el modelo social europeo. Bruselas propone una disminucin de las cargas fiscales del trabajo, dirigindola fundamentalmente a los trabajadores de menor nivel salarial para incentivar su contratacin. Asimismo se prev restringir el acceso a la jubilacin anticipada, de forma que la edad media de jubilacin ascienda de los 58 aos actuales de media a 60-62 aos en el 2010. El Consejo Europeo de Gotemburgo (2001), concentr los objetivos de los sistemas de pensiones de los pases miembros en el cumplimiento de los objetivos sociales, el mantenimiento de la viabilidad financiera y su adaptacin a los cambios en las necesidades sociales. En el informe conjunto del Comit de proteccin social y el Comit de poltica econmica dirigido al Consejo Europeo Laeken, en diciembre de 2001, se desarrollaron los tres principios aprobados en Gotemburgo.
3.2. Las estrategias en el marco de la UE En el ltimo decenio la UE ha promovido la realizacin de anlisis en torno a la especial problemtica que presenta la proteccin social en Europa26. Ya en 1992 el Consejo present su Recomendacin sobre la convergencia de objetivos comunes en la proteccin social entre los diferentes Estados. La comisin de las Comunidades Europeas en su comunicacin Una estrategia concertada para modernizar la proteccin social (1999)
3.3. Las tendencias de reforma Los Estados miembros mantienen su autonoma y plena responsabilidad para disear y establecer las medidas necesarias para alcanzar los objetivos comunes de proteccin social. Los diferentes retos envejecimiento de la poblacin y consecuente aumento de las tasas de dependencia, transformacin de la clsica estructura familiar, las nuevas necesidades y condicionantes del mercado laboral y de la economa global,... aunque comunes, se desarrollan con un ritmo diferente en cada
Datos del COMIT DE POLTICA ECONMICA DE LA UNIN EUROPEA. Informe al Consejo Ecofin sobre el efecto del envejecimiento de la poblacin en los sistemas pblicos de pensiones. 25 Tercer informe anual de la Comisin sobre los progresos de la Agenda de poltica social de la UE de 2000. 26 As la Comunicacin de la Comisin El futuro de la proteccin social: marco para un debate europeo (1995) subraya la importancia de emprender una reflexin profunda sobre el futuro de la proteccin social a largo plazo.
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pas. As, por ejemplo, la ratio de personas mayores de 65 aos frente a la poblacin en edad activa variar entre el 36% en Irlanda hasta casi el 67% en Italia, para el ao 2040, siendo la media en la UE del 53%27. Dentro de la poltica comn en materia de proteccin social que seala los objetivos, fines y principios del futuro modelo social, sin olvidar los condicionamientos socioeconmicos vinculados a los regmenes de pensiones, entre los que cobra especial importancia la disciplina macroeconmica fundamentalmente en lo relativo a la contencin del gasto pblico, podemos observar tres tendencias a la hora de afrontar la reforma del Sistema de Seguridad Social: Modificacin de los parmetros constitutivos de la prestacin La finalidad de estas polticas sociales es preservar la viabilidad del sistema mediante la contencin del gasto pblico en pensiones. Se trata de ir disminuyendo paulatinamente las tasas de reposicin de las cuantas de las pensiones mediante la modificacin de los elementos de clculo de la pensin o, directamente, retrasar el acceso a la misma. De esta forma, medidas como elevar la edad de jubilacin, ampliar los aos de cotizacin necesarios para obtener pensin y para el clculo de la prestacin, producirn una bajada de la tasa de reemplazo. Introduccin de reformas en la financiacin de las pensiones Otros Sistemas, adems de incorporar medidas racionalizadoras que frenen el aumento del gasto en pensiones, incorporan reformas de mayor calado que alcanzan al rgimen financiero introduciendo complementos voluntarios basados en la capitaliza-
cin. (Esta fue la solucin adoptada por Alemania 28 ). Se instrumentaliza mediante incentivos fiscales a la suscripcin de instrumentos financieros de ahorro. Se trata, en esencia, de mitigar mediante un esfuerzo individual suplementario los efectos en el nivel de renta de los pensionados de la previsible disminucin de la pensin pblica. Reformas que se proyectan sobre el conjunto del sistema. Estas reformas tienen un mayor calado terico, en la medida en que se proyectan como un nuevo modelo de reforma. Consisten, bsicamente, en la configuracin de un rgimen basado en cotizaciones definidas tericas., que se complementa con un pilar capitalizado de carcter obligatorio.(Suecia29, Italia, Polonia). Este sistema ana caractersticas de los regmenes de reparto y cotizaciones definidas. El principal pilar se configura como un rgimen de cotizaciones definidas ficticias y su gestin pertenece al Estado. Las pensiones se financian con los ingresos corrientes provenientes de las cotizaciones de los trabajadores actuales al igual que en un rgimen puro de beneficios definidos. La diferencia se encuentra en la frmula de clculo de la pensin a que cada trabajador tiene derecho. Cada trabajador tiene una cuenta individual en la que se van asignando las cotizaciones y el inters terico devengado por ellas. Los derechos a pensin derivados de las cotizaciones son contables, no tienen equivalencia monetaria real y actual. La penUn anlisis de la reforma alemana en FIDEL FERREALONSO, Adaptar la Seguridad Social a las nuevas situaciones sociales: el ejemplo de Alemania, Tribuna Social, n 128-129, 2001. 29 Sobre la reforma Sueca, FIDEL FERRERAS ALONSO, El sistema de pensiones en Suecia, en Tribuna Social n 121, 2001; BO KNBERG, Comentarios a la reforma de pensiones en Suecia, documento presentado en la Conferencia de Estocolmo de julio de 1998 El futuro de la Seguridad Social; M. CICHON Regmenes de cotizaciones definidas tericas: Un vino aejo en botellas nuevas? En Revista Internacional de Seguridad Social, vol. 52, n 4, ao 1999.
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27 Informe al Consejo Ecofin sobre el efecto del envejecimiento de la poblacin en los sistemas pblicos de pensiones, Comit de Poltica Econmica UE, ao 2000.
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sin se calcula en base al saldo de esa cuenta en el momento de la jubilacin y la esperanza de vida prevista con la aplicacin de unos coeficientes correctores. Es un sistema virtual de capitalizacin ya que no se corresponde con dinero real.
me anual de la Comisin sobre los progresos de la Agenda de poltica social de la UE de 2000 aconseja acelerar el ritmo de la reforma si se quieren cumplir los objetivos de Lisboa para reducir las tasas de desempleo que han alcanzado un 7,8 % en la UE y un 8,5 % en la zona del euro. Las polticas desarrolladas a raz de la Cumbre de Lisboa el diseo de los programas de creacin de empleo pasan por la flexibilizacin de las leyes de proteccin frente al despido. El interrogante consiste en saber si el mercado de trabajo europeo va a ser capaz de incorporar a las nuevas generaciones de trabajadores mientras mantiene en activo a los trabajadores de ms edad. Incluso si se cumplieran los objetivos de empleo de la Cumbre de Lisboa slo vera reducido el gasto pblico en pensiones en un tercio en el ao 205032, por lo que las polticas sociales instituidas bsicamente en funcin del crecimiento econmico resultaran insuficientes.
3.4. Tasas de dependencia y polticas de empleo La viabilidad futura de los sistemas pblicos de reparto en el entorno de la Unin Europea pasa por lograr los objetivos de pleno empleo que mitiguen los efectos de las altas tasas de dependencia a las que nos enfrentamos30, as como los relativos al aumento del crecimiento econmico y la productividad. El pleno empleo es definido por el Consejo Europeo de Lisboa mediante unas tasas de ocupacin de un 70% de la poblacin activa en el ao 2010, aunque para las mujeres el objetivo es de un 60%. Actualmente los ndices de ocupacin en el marco de la UE se aproximan al 64% de la poblacin activa. Para lograr este objetivo la Comunicacin sobre el futuro de la estrategia europea para el empleo, de enero de 2003, establece como prioridades: reducir la tasa de desempleo, el aumento de la participacin en el mercado laboral de la mano de obra femenina, la prolongacin de la vida laboral activa mediante la incentivacin del retraso en la jubilacin incluso ms all de los 65 aos, promover la formacin permanente y el espritu de empresa, y luchar contra el trabajo negro. Para ello sera necesario crear 15 millones de nuevos puestos de trabajo de aqu a 2010. En 2001-2002 se han creado 2,5 millones de nuevos puestos de trabajo31 y se mantiene una expectativa de creacin de empleo de 500.000 en el 2003. El tercer infor-
3.5. El avance de las frmulas de capitalizacin Todas las reformas a los regmenes de la Seguridad Social en el entorno de los pases de la OCDE pasan por potenciar el papel de los regmenes de ahorro individuales o de empresa33. La importancia creciente de los interlocutores financieros est promoviendo la incorporacin de pilares de ahorro de carcter obligatorio a la estructura del Sistema de Seguridad Social (Suecia). Cuando la presin social o sindical paraliza el proceso de
30 En el mismo sentido, Comit de Poltica Econmica y el Comit de Proteccin Social, Informe sobre la adecuacin y viabilidad de las pensiones, marzo 2003. 31 Datos del tercer informe anual de la Comisin sobre los progresos de la Agenda de poltica social de la UE de 2000.
UE. Informe conjunto de la Comisin y del Consejo sobre la adecuacin y la viabilidad de las pensiones. 2003. 33 Buscando la diversificacin de riesgos y la racionalizacin de la estructura financiera en un intento de incorporar mecanismos que permitan paliar los efectos derivados del envejecimiento de la poblacin, asumiendo el riesgo derivado e implcito de lo transferido al mercado MANUEL ALONSO OLEA, JOSE LUIS TORTUERO PLAZA, Instituciones de Seguridad Social,18 edic., ao 2002.
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privatizacin de parte de las cotizaciones sociales se consiente que mantenga el carcter voluntario pero se promueve su suscripcin mediante fuertes incentivos fiscales (En Alemania estas subvenciones representarn aproximadamente el 0,5% del PIB en 200834).
pero todas tienen en comn, la bsqueda de una segunda lectura36. 4.2. Capitalizacin y reparto: el inters del mercado o la garanta de los sistemas 4.2.1. El acoso a los sistemas de reparto La pugna entre los sistemas de capitalizacin y los sistemas de reparto, ni es nueva, ni nos debe sorprender. La tradicional y generalizada opcin por el reparto, nunca consigui enterrar definitivamente la capitalizacin, ms bien al contrario, la capitalizacin siempre ha estado en la retaguardia, a la espera de su oportunidad. Prueba de ello, es que en cada momento histrico en que dificultades de todo orden han planteado dudas sobre el futuro y la viabilidad del sistema de reparto, la salvacin siempre ha venido de la mano del sistema de capitalizacin que resurga como el ave fnix de sus cenizas para constituirse en el gran salvador. Cul es la razn de esta vocacin histrica?, porque la capitalizacin se constituye en Mesas y en redentor? Si pudiramos despojar a cada sistema de las mltiples y complejas construcciones econmicas que las rodean, si pudiramos reducirlos a su expresin ms simple y comprensiva, diramos que en el reparto los ciudadanos o los trabajadores organizan a travs del Estado un sistema de autoproteccin colectivo presente y futuro en el que ellos son los socios y los beneficiarios y, ellos mismos junto a las generaciones venideras constituyen la mxima garanta del sistema. Por el contrario, en los sistemas de capitalizacin, los ciudadanos y/o los trabajadores construyen su sistema protector individualizado a travs de entidades financieras, se constituyen en
4. IDEAS Y REFLEXIONES PARA UN DEBATE SOCIALMENTE NECESARIO Y POLTICAMENTE INCORRECTO 4.1. El escenario de reflexin No es sencillo realizar valoraciones genricas y, menos aun, que stas vayan acompaadas de propuestas que acten a modo de plataformas de debate. Sin embargo entendemos, que este discurso es cada vez mas necesario, tanto en el entorno de las reformas acaecidas en los Estados de Amrica Latina y el Caribe, como en el marco de la Unin Europea y en cada uno de sus Estados miembros . No se trata de descubrir la piedra filosofal, que sera lo deseable, sino de poner el dedo en la llaga con la idea de sugerir puntos de reflexin, que nos permitan afrontar problemas de gran trascendencia social, aunque sea con mtodos que escapan de lo que normalmente aceptamos como polticamente correcto35. Es necesario volver al debate de las ideas, reconstruir los espacios ideolgicos y abandonar el pragmatismo que nos impone la globalizacin neoliberal. En los epgrafes que siguen, nos ocuparemos de cuestiones generales y particulares, de impacto universal y regional o local. Unas son clsicas y otras ms o menos novedosas,
UE. Informe conjunto de la Comisin y del Consejo sobre la adecuacin y la viabilidad de las pensiones. 2003. 35 En esta lnea, JL. TORTUERO PLAZA, Comparecencia ante la Comisin no Permanente del Congreso de los Diputados sobre los Pactos de Toledo, Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados (Espaa) num.363 de 30-X-2002.
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36 El dialogo entre los principios, la consagracin positiva, la aplicacin practica y la valoracin personal, constituye el hilo conductor del trabajo de ANTONIO GRZETICH LONG, Derecho de la Seguridad Social (principios, estructura orgnica y gestin), Montevideo,1998.
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clientes de stas y depositan su confianza y buscan la garanta en el mercado. Con la misma lnea argumental simplista, pero clara, es necesario recordar, que la Seguridad Social y singularmente las pensiones han constituido durante buena parte del siglo XX un coto vedado a la iniciativa privada y al nimo de lucro. Se deca y con razn, que la Seguridad Social no poda ser objeto de negocio para nadie, no poda ser objeto de mercadera, en definitiva que Seguridad Social y animo de lucro eran incompatibles. El arraigo de esta filosofa ha sido de tal naturaleza, que incluso en las pocas de mayores privatizaciones, las pensiones han mantenido su cerco con la seal de prohibido el paso. Dnde est el inters del mercado, de la iniciativa privada?, Por qu esa voluntad de acoso y derribo al sistema publico de reparto?. Nuevamente la respuesta es compleja y sencilla al tiempo. Quin se negara a constituirse en depositaria y gestora de todas las aportaciones que empresarios y trabajadores realizan ao tras ao a lo largo de toda su vida laboral, generacin tras generacin, pudiendo obtener unos suculentos y seguros ingresos (ocurra lo que ocurra) por gastos de administracin (al margen de otros), sabiendo que el responsable ltimo del xito o del fracaso es el mercado (a quien reclaman los depositarios cuando los saldos de hoy son inferiores a las aportaciones de ayer) y que, en todo caso, las obligaciones de pago de las pensiones se posponen (salvo supuestos de muerte o incapacidad) durante dcadas, sabiendo que en ltima instancia, el problema ser del Estado. Quin no querra entrar en este negocio. Son por tanto falsas las afirmaciones, que minimizan las discusiones o la pugna entre ambos sistemas financieros 37,
De forma grafica lo expresa RAFAEL ALBURQUERQUE CASTRO, al afirmar el neoliberalismo se ensaa contra el principio de solidaridad, en su trabajo Prospectiva de la Seguridad Social en la Republica Dominicana, en AAVV , Las reformas de la Seguridad Social...cit, p.185. Con un anlisis de la situacin y perspectivas en
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cosa distinta es la necesaria bsqueda de equilibrios. Los tiempos del coto pblico de las pensiones estn llegando a su fin. Las torres del sistema publico cayeron en buena parte de Latinoamrica de la mano del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, que universalizaron el modelo de reforma chileno, que no es otra cosa que la transformacin de un sistema publico de reparto en un sistema privado de capitalizacin. Las trompetas suenan ahora mejor, vuelven a sonar con insistencia en Europa, en la Europa de Bismarck y de Beveridge, en la Europa que construy durante mas de un siglo de duro caminar los sistemas de proteccin social que trasmitieron nuestros abuelos a nuestros padres y stos a nosotros. No debemos olvidar, que los sistemas de proteccin social forman parte de nuestra cultura, o mejor, sin ellos nuestra cultura es incomprensible38, siendo obligacin de las generaciones actuales velar por su mantenimiento para trasmitirlos a nuestros hijos, no como una carga insoportable sino como parte de nuestra cultura. Desde hace aos navegamos sin rumbo fijo, o mejor con un rumbo dubitativo, que ha generado un buen caldo de cultivo para propiciar la
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Europa, desvelando la no neutralidad del discurso, FIDEL FERRERAS ALONSO, La pensin de jubilacin,: cuestin de estado o de mercado, en Rev. Tribuna Social, num. 148, 2003. 38 Sobre esta idea, JL. TORTUERO PLAZA, La Seguridad Social y su reforma: del compromiso poltico a la reforma legislativa, en Revista Tribuna Social (edit. CISS-Espaa) num. 107,1999, pags. 9-28. A este planteamiento refiere A. MONTOYA MELGAR, con singular grafismo y contenido, cuando afirma la Seguridad Social constituye un factor imprescindible de la civilizacin y la cultura (obra de la civilizacin), en El modelo social europeo y los sistemas de proteccin social de Latinoamrica y el Caribe (Documento marco de la Conferencia de Ministros de Seguridad Social de Europa, Latinoamrica y el caribe, celebra en valencia en mayo/2002), publicada con las sesiones de trabajo, con el mismo titulo por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (Coleccin de Seguridad Social), Madrid, 2003 (p.44).
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estrategia del cambio, del acoso definitivo a los sistemas de reparto. Hoy estamos en medio de un huracn que cada vez adquirir ms fuerza. Sin embargo, era un huracn anunciado. Primero presenciamos con pasividad, como la receta chilena se extenda como la plvora en los pases de Latinoamrica, sin que los ecos propagandsticos alcanzaran o cuajaran en el viejo continente. El contrapunto a las tesis del Banco Mundial, tanto solo surgi de la reflexin cientfica de los especialistas y de las organizaciones internacionales, singularmente de la OIT y la AISS y la OISS. Con todo, los acontecimientos se analizaban desde la distancia y en la seguridad del modelo hegemnico europeo. Incluso aquellas transformaciones se vean con cierta satisfaccin por los grupos econmicos que observaban como aparecan y se extendan las nuevas fuentes de negocio. En los ltimos aos hemos presenciado tambin con cierta pasividad o, al menos, sin excesiva alarma reformas de distinta intensidad efectuadas en Suecia, Alemania e Italia. Ahora se anuncian reformas en Francia, nuevamente en Alemania, en Austria., y, con seguridad, la lista de pases y la radicalidad de las reformas irn incrementndose. Estratgicamente, las condiciones actuales y las previsibles en el corto y medio plazo, son las propicias para el derribo final de los sistemas europeos de reparto. Ahora o nunca, dirn los interesados. Los elementos que dibujan un escenario propicio al cambio, viene siendo publicitados con reiteracin en los ltimos aos, hasta tal punto que se ha extendido una conciencia social de fatalismo y de falta de confianza. Sin embargo la publicidad suministrada no tiene una finalidad neutra, busca el convencimiento o la aceptacin fatalista de la crisis del sistema, para forzar los planteamientos individualistas39, reducir la conflictividad social
39 Haciendo resurgir el egoismo frente a la solidaridad. A este respecto, es clsica la cita de AMERICO PLA
implcita y reconducir la bsqueda de soluciones a los instrumentos de mercado. Todo ello, en una amalgama de formulas equivocas, que incluso nos conducen a referirnos con toda naturalidad a la Seguridad Social privada, como si esta contradiccin en los trminos40 fuera posible.
4.2.2. El impacto demogrfico y su utilizacin interesada Es cierto que el sistema de reparto esta colapsado, que ser ineficaz para dar respuesta a las obligaciones por pensiones en el medio plazo?. Una respuesta tajante en sentido positivo o negativo, es una respuesta equivocada. Tambin, la respuesta ofrece importantes matices segn nos situemos entre los defensores del sistema de reparto o entre sus detractores, unos lo vern todo negro en el entendimiento de que la nica salvacin est en la transformacin hacia la capitalizacin. Otros lo vern de color gris y aceptaran las dificultades para buscar los remedios. Entre estos ltimo nos situamos, en el entendimiento de que, en general, la garanta que ofrece la poblacin activa es superior y con mayor dosis de estabilidad a la garanta que ofrecen los circuitos financieros del mercado y, sobre
RODRGUEZ, Otra inversin de tendencia en la Seguridad Social: de la solidaridad al egoismo, en Rev. De Derecho Laboral, Montevideo ,1993, t.XXXVI,num.172, p. 689 y ss. y del mismo Autor, Sin solidaridad no puede haber Seguridad Social, en Rev. Derecho Laboral, Montevideo, 1998, num. 19; Igualmente, NESTOR DE BUEN, advertia junto al princio de solidaridad, tambien se escapan con el nuevo sistema, los de universalidad, integralidad..., El Estado de Malestar, Mxico,1997,p. 44. 40 As lo pona de manifiesto, MOZART VICTOR RUSOMANO, A reforma da Seguridade Social Brasileira, en AAVV, La reforma de la Seguridad Social...cit, p. 64. En esta linea y con la claridad que le caracteriza, NESTOR DE BUEN LOZANO, afirma sin paliativos ...lo cierto es que el nuevo sistema, ser lo que se quiera (o lo que muchos no quieren) , pero no es un Sistema de Seguridad Social, en su trabajo, La reforma de la Seguridad Social en Mxico (un cuento y no de hadas), en AAVV, La Reforma de la Seguridad Social...cit, p. 164.
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todo, es necesario apostar por la reconstruccin de la solidaridad como valor, tan ntimamente vinculada a los sistemas de reparto. Es cierto, que nuestras sociedades han envejecido y seguirn envejeciendo. Todo un conjunto de factores dibujan una estructura demogrfica compleja y preocupante, que impactara especialmente en los costes de las pensiones de jubilacin en los prximos aos (desde los prximos 15 aos en adelante, segn los Estados). Impacto que en muchos Estados coincidir con la llegada a la poblacin activa de los niveles mas bajos de fecundidad. En definitiva habr menos poblacin activa nacional para hacer frente a un crecimiento importante de las pensiones de jubilacin. Con todos los matices que se quieran, (los desacuerdos en las previsiones demogrficas son suficientemente conocidos en todos los Estados), es necesario aceptar, como punto de partida, que las estructuras demogrficas no sern las mas beneficiosas para el sistema de reparto. Cierto lo anterior, con frecuencia nos centramos de forma interesada en las pensiones y nos olvidamos de la sociedad misma. En efecto, nada o poco decimos de la importante transformacin que sufren nuestras sociedades, las estructuras de una sociedad envejecida no son las mismas que las estructuras de una sociedad joven, los tipos de hospitales y sus distintas dimensiones y especialidades, la investigacin sanitaria mas centrada en enfermedades de mayores, las dimensiones en la vivienda, el numero de colegios y de universidades.Todas estas circunstancias abren todo un abanico de impactos, as por ejemplo: los efectos sobre la estructura productiva tradicional y el surgimiento de nuevas necesidades sociales; la reeducacin de la poblacin activa formada en un escenario tradicional; la necesaria apertura a importantes movimientos migratorios con toda su intrnseca problemtica; la redimensin del poder electoral de los pensionistas; el retorno de la clula familiar a las tradicionales funciones
de asistencia al anciano y su fuerte condicionamiento por la feminizacin de la poblacin activaEn definitiva, el impacto de las futuras estructuras demogrficas son algo mas que un problema centrado en exclusividad sobre los sistemas financieros de reparto y las dudas sobre el impacto del gasto por pensiones. En el orden referido, es necesario universalizar la problemtica que ofrece el envejecimiento de la poblacin en lugar de focalizarla en forma interesada sobre su impacto en los sistemas de pensiones. Con todo, deberamos reflexionar sobre algunos interrogantes. El envejecimiento de la poblacin ha sido un hecho sbito e inesperado?, Dnde estn las medidas necesarias que exigen largos periodos para su efectividad?, las estructuras sociales se han ido adaptando con previsin a los cambios anunciados? Las sucesivas negaciones en las respuestas nos sitan en un espacio, cuando menos, incomprensible. Aceptada, como no puede ser de otra forma, la problemtica singular y general, los campos de reflexin y de actuacin se multiplican. No solo es necesario responder a las nuevas necesidades de hoy y de maana, sino que es imprescindible pensar en el pasado maana. En este sentido, queda mucho camino por recorrer. 4.2.3. La capitalizacin como posible instrumento de distribucin del riesgo La incorporacin de modalidades de capitalizacin no es nueva en Europa. Los diferentes modelos existentes y su evolucin histrica ha permitido la recepcin de formas de capitalizacin de muy variada naturaleza. Lo novedoso en los ltimos tiempos es la ruptura del pilar tradicional, del pilar que identifica el sistema de reparto, bien con carcter obligatorio o voluntario41. Tampoco esta evolu41 EMMANUEL REYNAUD, Las jubilaciones en la Unin Europea: adaptacin a las evoluciones econmicas y
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cin es alarmante, si la interpretamos como frmula de incorporar mecanismo de equilibrio o de redistribucin del riesgo ante las dificultades planteadas por el envejecimiento de la poblacin y la reduccin de los niveles de sustitucin42. Sin embargo debemos ser conscientes, que esta ruptura constituye una punta de lanza de significado histrico, de forma que si las reformas modernizadoras y racionalizadoras (a las que ya nos referimos) no dan sus resultados, el avance y la extensin de la capitalizacin, instalada a modo de caballo de Troya en el pilar hegemnico, es inevitable. Ciertamente no existe en la UE un mensaje oficial que avale la tendencia transformadora hacia la capitalizacin, sin embargo la problemtica existente, los planteamientos econmicos imperantes y la conciencia social publicitariamente dirigida son, como ya dijimos, un caldo de cultivo propicio para que el cambio se ofrezca como la nica solucin posible. En este orden, las medidas a tomar son singularmente importantes ya que de su xito depende la supervivencia del sistema publico. Con todas las cautelas y con el convencimiento de la duda razonable que ofrece la garanta del mercado, una posicin de equilibrio razonable podra construirse (siguiendo algunos elementos de reforma del modelo Sueco) mediante la incorporacin de un segmento de capitalizacin obligatoria y de gestin privada dentro del pilar profesional.
Este porcentaje necesariamente reducido (para evitar su impacto en la estructura de reparto) tendra como finalidad redistribuir el riesgo, esto es, buscar en el mercado la posible compensacin a la inevitable reduccin de los niveles de sustitucin. Y ello en el entendimiento de que la redistribucin del riesgo no significa incorporar garantas, sino elementos de ponderacin del riego, no debiendo olvidar que las formulas de capitalizacin en modo alguno constituyen un paraso, como algunos publicitan, ajeno a la problemtica general que impacta sobre el sistema de reparto43. Posiblemente un cambio en la direccin apuntada incorporara tpicos positivos que deben ser valorados. A este respecto, es posible que actue como elemento desincentivador de las jubilaciones anticipadas, de la permanencia en el paro, del fraude en los niveles salariales declarados;que contribuya a reducir los niveles de fraude en las cotizaciones, a recuperar la confianza en el sistema mediante la participacin directa de los beneficiarios Finalmente, es necesario ponderar las ventajas que pueda proporcionar la incardinacin del segmento capitalizado dentro del pilar hegemnico del sistema, tanto desde la perspectiva gestora, como desde su mbito de cobertura. Tambin en estos aspectos los criterios utilizados por el sistema Sueco ofrecen pautas de inters. Como elementos destacables, a modo de ejemplo, cabria hacer referencia a los siguientes: La utilizacin del pilar profesional permite garantizar que la medida alcance al conjunto de la poblacin activa, cualquiera que sea el rgimen o mecanismo de incorporacin.
sociales. Revista Intenacional de la Seguridad Social, Vol. 51 1/98, F. FERRERAS ALONSO, El sistema de pensiones en Suecia, cit.; BO KNBERG, Comentarios a la reforma de pensiones en Sueciacit.; M. CICHON, Regmenes de cotizaciones definidas tericas: Un vino aejo en botellas nuevas?...cit. 42 Sobre esta formula y su funcionalidad , JL TORTUERO PLAZA, Jubilacin forzosa versus jubilacin flexible (reforma y propuesta de capitalizacin parcial), Madrid, edit. Civitas, 2002, pp. 141-153.
43 LUIS ENRIQUE DE LA VILLA GIL, Proteccin social privada y proteccin social publica. Dos tcnicas convivientes, en AAVV,Las reformas de la Seguridad Social...cit, p. 147.
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La recaudacin y deposito del porcentaje privatizado se efectuara en los mismos trminos y por los mismos procedimientos que la cotizacin social. Este mecanismo garantiza su implantacin y efectividad, as como evita desplazar gastos que se imputaran al titular del fondo. La participacin del trabajador en orden a determinar la entidad privada que gestionara sus aportaciones, incorpora un elemento de participacin individualizada dentro del sistema publico, hasta ahora inexistente, del que pueden derivar efectos positivos de muy variada ndole, as: a) una mayor preocupacin del trabajador por la efectividad en el pago de las cotizaciones, al sentir como propia una parte de la misma; b) el efecto psicolgico de la participacin directa, que contribuir a una mayor preocupacin por el sistema. El conjunto de ideas aportadas tienen como finalidad propiciar el debate necesario, que permita la bsqueda de soluciones (algunas ya practicadas, como vimos) en un escenario complejo, exigente y comprometido.
var la edad de jubilacin, incluso por encima de los 65 aos, reducir los niveles de sustitucin, elevar ponderadamente los aos de cotizacin exigibles o los aos de cotizacin para alcanzar los niveles mximos de sustitucin, reducir o eliminar las formulas de jubilacin anticipadas. Estas y otras medidas, que no necesariamente han de aplicarse en bloque y en su mxima expresin, son imprescindibles y estn comnmente aceptadas en el espacio de la UE. En la medida en que los sistemas de reparto encuentran su garanta en la poblacin activa , es evidente que uno de los escenarios de actuacin van dirigidos a desarrollar polticas de empleo que procuren un aumento considerable de la poblacin ocupada y singularmente de la poblacin ocupada en forma estable, donde adquiere un protagonismo singular la formacin profesional 44 . En este orden se pretende reducir los tiempos de espera o de trabajo precario de los trabajadores jvenes, propiciar la incorporacin completa de la mujer, reducir la expulsin de los trabajadores de mayor edad De los escenarios descritos, nos interesa destacar el que tiene mayores conexiones con la jubilacin, para analizarlos en forma ejemplificadora. En efecto, las medidas que afectan a la jubilacin deben ir acompaadas de polticas de empleo que fomenten la permanencia en activo de los trabajadores, incluso de formulas rgidas que eviten el efecto desempleo. De nada serviran, desde una perspectiva social y econmica, las medidas tendentes a retrasar la edad de jubilacin y reducir o anular los espacios de la jubilacin anticipada, si con ello incrementamos la tasa de desempleo. En este orden, las medidas tendentes a mejorar la situacin financiera de
4.3. Pensiones, empleo y libre mercado Sin duda es necesaria una labor de revisin en profundidad de los actuales Sistemas con la finalidad de depurar sus imperfecciones y de racionalizarlos. Igualmente , como venimos reiterando, es imprescindible acomodarlos a las nuevas realidades sociales sobre las que operan, en definitiva es necesaria su modernizacin. El siguiente paso vendr determinado por la aplicacin de las medidas necesarias, especialmente en materia de pensiones y singularmente en materia de jubilacin, que permitan ponderar el gasto real y previsible en pensiones. Posiblemente ser necesario ele-
44 A este respecto, HECTOR HUGO BARBAGELATA, A propsito de las afinidades,las conexiones y la integracin de la formacin profesional y la Seguridad Social, en tiempos de privatizaciones, en AAVV, Las reformas de la Seguridad Social...cti, pp. 215 y ss.
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los sistemas podran producir efectos perversos para una mayora (dado el elevado numero de trabajadores que acceden a jubilaciones tempranas y el alto nivel de expulsin del mercado de trabajo en las edades previas) y situar en una posicin de privilegio a una minora (quienes estn en condiciones de permanecer en activo, total o parcialmente), que obtendra importantes beneficios. Pensar que las reglas del mercado y las estrategias empresariales van a reaccionar en trminos positivos a las imposiciones referidas (retraso de la edad de jubilacin, reduccin o anulacin de las jubilaciones anticipadas), es cuando menos una ilusin utpica. Siendo realistas, debemos partir de la existencia, tanto hoy como maana, de un fenmeno incuestionable, a saber, el alto nivel de expulsin del mercado de trabajo a edades previas a la jubilacin, e incluso, a edades previas a la establecida para la jubilacin anticipada, lo que nos sita en edades excesivamente tempranas. En este orden es necesario aclarar, que las tradicionales jubilaciones anticipadas ya no cumplen, en trminos generales, su funcin histrica, esto es, ya no responden a criterios de voluntariedad en el acceso a la jubilacin. Hoy son utilizadas como instrumentos de cobertura para amortiguar la expulsin de trabajadores, permitiendo el diseo de estrategias con un amplio abanico de edades. Tambin es necesario recordar, que el acceso voluntario a la jubilacin suele implicar, en unos casos, el traslado del coste de la anticipacin al trabajador, mediante la aplicacin de coeficientes reductores; en otros, se configura como una especie de premio por su larga carrera de seguro, en cuyo caso es el propio Sistema el que soporta el coste aadido. Pues bien, la utilizacin actual de estas figuras constituye una redimensin de los parmetros descritos, en la medida en que los resultados siguen siendo los mismos, penalizacin al trabajador y mayor carga anticipada para el Sistema, pero las causas son diferentes, ahora constituyen instrumentos de gestin
de recursos humanos que utilizan como colchn de amortiguacin el Sistema de pensiones y la inevitable perdida de derechos econmicos para el trabajador, inmerso en el fatalismo ciego del mercado que forma parte de su destino45. Ante tal situacin caben varias alternativas, de un lado, incorporar en los ordenamientos jurdicos elementos de rigidez (con diversos grados) que dificulten la expulsin, por otro, incentivar el mantenimiento o la colocacin de trabajadores en estas franjas de edad y crear soportes financieros que atemperen o desven los costes que soportan los Sistemas de Seguridad Social y los propios trabajadores. Quizs, habra que construir un perfil con incorporacin de dosis adecuadas de cada uno de los componentes referidos. Durante aos los Sistemas de Seguridad Social vienen soportando y financiando parcialmente, los impactos de las sucesivas situaciones de crisis econmica, los procesos de reconversin y modernizacin de los sistemas productivos y los impactos de las exigencias de una competitividad sin fronteras impuesta por la globalizacin. En las ultimas dcadas los planteamientos neoliberales de la globalizacin han incorporado matices nuevos y de mayor calado, cuya lnea de exigencias en orden al cumplimiento de los objetivos del libre mercado global no tiene fin y en su camino evolutivo, todo es susceptible de cambio, de transformacin o de supresin. Los obstculos de cualquier orden deben, sin el menor escrpulo, adaptarse o desaparecer, aunque se utilice el camuflaje de la omnicomprensiva flexibilidad. Sin embargo, esta lnea de construccin ideolgica, cuyos resultados dejan bastante que desear en un transito destructivo de instituciones y valo-
45 Sobre la perdida de derechos sociales y econmicos de los trabajadores en el contexto referido, vase MARIA JOSE FARIAS DULCE, Globalizacin, Ciudadana y Derechos Humanos, Madrid, edit- Dykinson, 2000 y bibliografa que cita.
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res mas que evidente, cuenta ya con importantes detractores en un amplio abanico de posiciones. Lo anterior nos obliga a un posicionamiento previo, de forma que las medidas a tomar no entorpezcan o redimensionen las reglas del libre mercado global, aceptando y soportando sus devastadores efectos; o por el contrario, plantear medidas que permitan una posicin de equilibrio y con l una redimensin de las reglas imperantes. Con seguridad para llevar a cabo esta segunda opcin, en la que nos situamos, es insuficiente, aunque necesaria, la estrategia de los Estados nacionales en la medida en que uno de los objetivos ideolgicos (y en gran medida ya de los efectos) de la globalizacin ha sido precisamente el ataque sin cuartel al Estado-Nacin, hasta poner de manifiesto la supremaca del capital global sobre el Estado, con todos sus efectos derivados. Precisamente por ello, es necesario actuar en espacios regionales, de forma que la combinacin de ambos espacios de decisin, el Regional y el Nacional, y sin perjuicio de otros internaciones, permita el acercamiento al nuevo y necesario equilibrio. En este orden y sabiendo, una vez constatado, que el efecto propio del mercado es la expulsin de los trabajadores a partir de cierta edad, no basta con pregonar ilusiones, es necesario proponer medidas que contribuyan a su efectividad. Es ineludible disear diversos espacios de actuacin que contribuyan a reconducir los mltiples factores que actan en un entramado complejo. Como punto de partida es necesario identificar dos realidades incuestionables e incompatibles . Por un lado, como hemos afirmado, el efecto expulsin que genera el libre mercado es una realidad indiscutible . Por otro lado, es innegable que las sociedades actuales no pueden permitirse el lujo de mantener fuera del mercado activo (con proteccin o sin ella, con alta o con mini proteccin) a un elevadsimo porcentaje de poblacin a partir de los 50, 55 o 60 aos (segn los Estados) . Finalmen-
te, es tambin una realidad incuestionable, que el impacto del efecto expulsin sobre los Sistemas de Seguridad Social y singularmente sobre los regmenes de pensiones, contribuir (como un factor importante mas) a acentuar en el medio plazo la crisis financiera de aquellos regmenes. Por tanto, expulsin y racionalizacin de los sistemas de pensiones, son realidades incompatibles. Ante las situaciones descritas camben dos posiciones, a saber: a) aceptar las reglas del mercado y que el Estado, la Seguridad Social y el trabajador asuman sus efectos en forma singular y compartida, as, reduccin considerable de las pensiones contributivas, aumento del gasto en desempleo, incremento de las pensiones asistenciales, incremento de los gastos en polticas activas de empleo con escasa repercusin real, impacto individual y social de la expulsin, incremento de los niveles de pobrezae incluso, dudas sobre la viabilidad del sistema de pensiones; b) establecer medidas que reduzcan y condicionen la expulsin de los trabajadores. En la medida en que la primera posicin descrita es la que conocemos y padecemos, nos ocuparemos de realizar propuestas que contribuyan a la construccin de la segunda alternativa. En este orden podemos hacer referencia las siguientes estrategias. Potenciar la permanencia en activo y la reincorporacin de los trabajadores expulsados, mediante polticas activas de empleo. Se trata de medidas tradicionales de carcter blando que deben mantenerse, potenciarse y revisarse peridicamente, de forma que, en cortos periodos temporales, pueda efectuarse la correspondiente medicin de resultados, en orden a la adaptacin y revisin de tales polticas activas. Utilizar las estructuras jurdicas para controlar y limitar las expulsiones injustificadas de los trabajadores, incorporando rigideces que contribuyan a
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desincentivar su expulsin. La edad constituye, sin duda, una causa de tratamiento discriminatorio, lo que comienza a adquirir relevancia en los ordenamientos jurdicos, singularmente en el espacio de la UE. Incorporar como coste de la expulsin el valor de las cotizaciones hasta la edad de jubilacin, de forma que ni el Sistema ni el trabajador, sean los que soporten las estrategias del mercado. A estos efectos y para facilitar su efectividad, seria posible ordenar un seguro de prejubilacin de carcter universal (de lo que deriva un coste reducido), que actuara en forma similar a los mecanismos de garanta previstos en materia salarial para los supuestos de insolvencia del empresario. Este segundo mecanismo ofrecera grandes ventajas, as : 1) garantizara el objetivo diseado, sin que el tipo de empresa o la causa de la expulsin, condicionara su cumplimiento; 2) es el instrumento que menos afecta a los condicionantes impuestos por el mercado o, al menos, el que puede flexibilizar otras medidas mas regidas; 3) el fondo acumulado puede ser utilizado , a decisin del trabajador, como instrumento de fomento del empleo; 4) en caso de no utilizacin el fondo acumulado puede reconvertirse en pensin complementaria. Todas las medidas propuestas, a modo de ejemplo, pueden utilizarse en forma sucesiva o combinada segn al situacin de cada Estado, teniendo en cuenta que el objetivo generalizado y comn es doble, por un lado, propiciar la reincorporacin de parte de los trabajadores expulsados y, por otro, evitar, reducir o compensar las expulsiones futuras. No obstante todo lo anterior, es importante que las medidas posibles sean analizadas o diseadas en espacios demogrficos concretos. Posiblemente, las medidas deban ponderarse en el corto plazo vinculndolas a pro-
gramas de empleo juvenil, de forma que la potenciacin del empleo en la parte alta de la pirmide de poblacin no sature el mercado en detrimento de quienes acceden por la parte baja de la pirmide, evitando, reduciendo o dificultando la necesaria rotacin generacional. Sin embargo, en el medio plazo, las reglas sern distintas y con ellas las estrategias. En efecto, en la medida en que se acerquen a la entrada en la poblacin activa los estratos de poblacin vinculados a los periodos de menor crecimiento, las estrategias sobre la poblacin activa de mayor edad, no solo permitirn un mayor calado, sino que se convertirn en imprescindibles, tanto desde la orbita de los sistemas de pensiones, como desde las propias exigencias del mercado de trabajo.
4.4. Asistencializacin versus emancipacin: los parapobres Es ya una afirmacin comnmente aceptada que los sistemas pblicos se asistencializan, e incluso que se convertirn en puros instrumentos de proteccin asistencial, desplazando las opciones protectoras hacia mecanismos de carcter privado, matizacin que tiene carcter selectivo, en el sentido de que estn reservadas para quienes capacidad de ahorro. La asistencializacin de los sistema pblicos y de los pilares de base contributiva nos sita en una problemtica extraordinariamente intensa y compleja, de la cual destacaremos alguno de sus elementos. Es evidente que el deterioro de los sistemas pblicos provoca por un lado, expulsin de buena parte de la poblacin que era susceptible de proteccin y, por otro, reduccin de los instrumentos de proteccin hasta situarlos en niveles puramente asistenciales. El efecto expulsin provocara aumento de los niveles de pobreza y exclusin social, en la medida en que los fondos pblicos no sern
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suficientes para dar cobertura, aunque sea mnima, a toda la poblacin expulsada. En este orden, la estructura y situacin de la familia de hoy y de maana, es distinta a la de ayer, en el sentido de que existirn mayores dificultades para que la familia actu como instrumento de amparo social. Por otro lado, la asistencializacin provocara la aparicin de una nueva clase de pobres46, los parapobres, que adems quedaran condenados a instalarse en su estatus, ya que la proteccin asistencial evita, por definicin, la emancipacin del sujeto protegido. En efecto, uno de los grandes logros de los mecanismos de proteccin social suficientes, singularmente aquellos que se articulan mediante prestaciones proporcionales a los salarios o rentas de activo, ha sido su contribucin a la emancipacin social de la clase trabajadora. La asistencializacin rompe el contrato social, reordena un nuevo derecho de pobres y evita o dificulta la salida de la situacin, con efectos multiplicadores que sobrepasan al sujeto afectado en su consideracin individual, de ah que nos refiramos a una nueva clase social. A todo lo anterior habra que aadir el fraude social que la asistencializacin supone para las generaciones afectadas, las cuales cumplieron con la misin heredada e impuesta por el sistema de reparto, esto es, sufragaron durante su vida activa las pensiones de las generaciones pasadas. Sin duda las nuevas condiciones actuales y las que se anuncian en el medio plazo, provocaran reajustes y con ellos sacrificios para un conjunto de generaciones. El sacrificio debe tener como finalidad preservar el sistema de proteccin social y transmitirlo a las generaciones futuras en condiciones de viabilidad.
Con todo, ni estamos en presencia de una catstrofe, ni lo que es mas importante, la catstrofe es instantnea e impredecible. Desde hace aos y especialmente en los momentos actuales, la problemtica de los sistemas de pensiones es tema de debate tanto en los foros nacionales, regionales e internacionales. En este orden y sin perjuicio de las reformas racionalizadoras y modernizadoras necesarias, es imprescindible buscar elementos de salida para las generaciones afectadas. Dicho de otra forma, es necesario habilitar mecanismos que contribuyan a paliar el efecto expulsin y la tendencia asistencializadora. 4.5. Las opciones de proteccin privada: de titular de derechos pblicos a cliente de entidades privadas Desde hace dcadas estamos asistiendo a una inmersin de la iniciativa privada en el entramado de la proteccin social, con amplios niveles de intensidad segn las materias (asistencia sanitaria, servicios sociales, servicios asistenciales, pensiones..) y los Estados. Tambin esta nueva configuracin de los sistemas de proteccin social, impensable en un pasado no muy lejano, abre una problemtica extraordinariamente compleja y novedosa, de la que destacaremos alguno de sus elementos. La incorporacin de la iniciativa privada tiene varios escenarios, siendo el mas significativo el vinculado a los espacios en que el Estado se repliega cediendo parcelas de actuacin en exclusiva a la iniciativa privada. Este repliegue del Estado implica, que ciertas materias abandonan los parmetros del servicio publico para transferirse al mercado y quedar sometidas a sus propias reglas. La cuestin no esta en la vieja polmica entre lo publico y lo privado, sino en el impacto que las reglas del mercado provocan o pueden provocar sobre materias que no siempre se ajustan a los estndares clsicos del mercado. Las consecuencias, sin animo de exahustividad, son claras, as:
MAN,
Sobre la nueva underclass, vease ZYGMUNT BAUTrabajo, consumismo y nuevos pobres, Gedisa editorial, Barcelona,2000,pp. 60 y ss.
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La iniciativa privada se retira de aquellos espacios que no son rentables, lo que normalmente no propicia una reconstruccin del servicio publico. La retirada del sector privado propicia que la cobertura residual de carcter publico, cuando existe, sea totalmente insuficiente. En estas situaciones, se reclama e incluso se propicia la colaboracin ciudadana a travs de las Organizaciones No Lucrativas y del denominado capital social. Que el sector privado tan solo busque implantacin en aquellos espacios susceptibles de negocio, dejando sin cobertura a colectivos que tradicionalmente eran afectados por el servicio publico. En estos casos, la prestacin bien desaparece, bien se encarece (lo que dificulta su aplicacin o mantenimiento), o bien se reclama tambin aqu la colaboracin ciudadana a travs de las Organizaciones No Lucrativas. Que el sector privado seleccione a los destinatarios ofreciendo diversos tipos de servicios, en definitiva ordenando la actividad por categoras de beneficiarios en funcin de los posibles niveles de negocio. El resultado es claro y opuesto al efecto igualitario y solidario del servicio publico, se diferencia entre ciudadanos de primera, segunday se les ofrece servicios en relacin a su categora y a su capacidad econmica para el consumo. Otro bloque de cuestiones a destacar, estn vinculadas al cambio que la privatizacin provoca en la esfera del sujeto destinatario. En efecto, el ciudadano y/o el trabajador, dejan de ser titulares del derecho a la proteccin social (sanidad, servicios sociales, pensiones) para convertirse en clientes de los nuevos proveedores privados47. Es claro que
el cambio y sus efectos adquieren connotaciones de vital importancia. La relacin entre el titular del derecho y el Estado se transforma en una relacin de carcter comercial entre la empresa privada que realiza la actividad y el consumidor o cliente del servicio. Igualmente, la retirada del Estado en favor de la actividad privada implica el cese de la garanta institucional, en la medida en que la transferencia al mercado reconduce los espacios de garanta publica a los que ofrece el propio mercado con sus propias reglas, de lo que deriva que los fallos del mercado son padecidos y soportados por el cliente (viejo titular del derecho), sin que sea posible la garanta subsidiaria publica, como algunos inocentemente creen48. Otro de los elementos derivados de la transferencia al mercado, se centra en un cambio en el escenario de los mecanismo de tutela y en sus principios aplicativos. Finalmente, desaparecen los mecanismos de participacin (o en el mejor de los casos adquieren carcter simblico) de los ciudadanos o de los trabajadores a travs de sus organizaciones representativas. Ciertamente el Estado mantiene ciertas funciones de ordenacin, control y alta inspeccin, segn las materias, pero estas funciones normalmente no afectan a los contenidos que hemos identificado. No obstante, como veremos en algunas materias, el Estado no se desinhibe en su totalidad, las quiebras del mercado provocan una repercusin directa, aunque con finalidad distinta. Un ejemplo claro es la privatizacin total de las pensiones, en estos casos la quiebra de la capitalizacin no plantea un problema (ms all de los
47 El tema es detenidamente analizado por M JOS FARIAS DULCE, La ideologa neoliberal de la globaliza-
cin (Costa Rica,2004, Volumen colectivo en impresta) . En el mismo sentido, JEAN-VICTOR GRUAT, en Pertinencia, principios de la Seguridad Social y reforma de las pensiones en Pensiones en Amrica Latina. Dos Dcadas de Reforma, OIT, 1998, p. 28. 48 Esto implica que los ciudadanos deben gestionarse individual e insolidariamente sus situaciones de riesgo. A este respecto, vease ULRICH BECK, Un nuevo mundo feliz. La precariedad del trabajo en la era de la globalizacin, Barcelona, edit. Paids,2000, pp. 13 y ss.
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resultados econmicos) para la multinacional del seguro, pero s para el Estado en la medida en que el volumen de ciudadanos que han perdido la pensin prometida (y con ella todos los depsitos histricos) puede afectar gravemente a la estabilidad social.
4.6. La inestabilidad de las fuentes de financiacin : las dimensiones de la globalizacin Es sobradamente conocido que la utilizacin de las aportaciones de trabajadores y empresarios como principal e incluso nica fuente de financiacin de los sistemas de proteccin social, lleva implcito un importante elemento de dependencia. Sin embargo y mas all de las sucesivas crisis econmicas y sus impactos, podamos decir que era una dependencia bajo control, que se mova en ciclos susceptibles de ser absorbidos e integrados en la distribucin intergeneracional del sistema de reparto, singularmente en aquellos Estados con economas avanzadas, en la medida en que contaban con los instrumentos y autoridad propia del EstadoNacin. El estado de la cuestin ha cambiado sustancialmente. Hoy las exigencias impuestas por la globalizacin neoliberal no solo han incrementado la dosis de dependencia, sino que han provocado un cambio de escenario cuya caracterstica principal es la inestabilidad, o si se prefiere, la estabilidad en el ciclo corto, lo que es mas grave al instrumentalizarse como espejismo que contribuye al engao social e incorpora en sucesivas dosis el mensaje de lo inevitable y necesariamente asumible. En este nuevo escenario, el EstadoNacin ha perdido en gran medida su autoridad, o ha visto como esta se debilitaba, bien como efecto asumido y pregonado como inevitable, bien por la imposicin de espacios regionales de pertenencia (por ejemplo la Unin Europea y singularmente para los Estados incorporados a la moneda nica),
bien por el control ejercido por instituciones internaciones respecto de Estados de ellas dependientes (por ejemplo, Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional respecto de pases Latinoamericanos, entre otros) con polticas no siempre estables (hoy es necesaria la dolarizacin y maana la adaptacin a la economa real; hoy en necesaria la capitalizacin de las pensin en todo los Estados , singularmente en los dependientes, y maana el mensaje se corrige y se desuniversaliza el molde, cuando la rectificacin es de una complejidad extrema; hoy es necesaria la privatizacin a gran escala y maana ) , bien por los mecanismos de control impuestos a los Estados por Convenios o Tratados internacionales, singularmente y por ejemplo los establecidos en el Tratado de Libre Comercio. Algunas puntualizacin sobre la inestabilidad referida. Decamos que los cambios operados en los sistemas productivos han propiciado un replanteamiento de su estructura tradicional, cuyas expresiones mas significativas serian las siguientes: Una mayor movilidad geogrfica (hacia pases perifricos o semiperifricos) de los centros de produccin en funcin de estrategias internacionales, buscando mayores facilidades de implantacin, reduccin de los costes de produccin, menor nivel de control y de exigencias legales49, Esta movilidad incorpora elementos de inestabilidad hasta ahora inexistentes, ningn Estado tiene certeza sobre el tiempo que se mantendr una determina planta de produccin, sin que los esfuerzos del propio Estado, de los trabajadores y sus representantes, la dosis de benevolencia legal,
49 En la misma lnea, ROBERT HOLZMAN subraya como la globalizacin facilita las acciones encaminadas a eludir el impuesto al trabajo mediante la eleccin estratgica de la localizacin de la produccin, El enfoque del Banco Mundial respecto de la reforma de las pensiones en Revista Internacional de la Seguridad Social, vol. 53, n1, ao 2000, pg. 18.
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incorporen en la actualidad excesivos elementos de implicacin geogrfica, las estrategias operan con otros criterios. Los actuales sistemas de produccin especialmente descentralizados, provocan que el efecto de la movilidad tenga una repercusin en cadena, de forma que el traslado del centro bsico de produccin impacta sobre toda la actividad auxiliar, que normalmente supera el centro base. Incluso la propia produccin auxiliar tambin entra en el espacio de la movilidad, con lo que los efectos espirales son de alto alcance e incrementan la intensidad de la inestabilidad. Las exigencias estratgicas nos ha situado igualmente en un espacio de concentracin tambin desconocido hace aos y en permanente evolucin, del que deriva normalmente, una reordenacin de los recursos humanos, de las estructuras productivas para buscar la mxima operatividad. En si misma esta tendencia hacia la concentracin, puede aporta mayores niveles de estabilidad (sin perjuicio de que a mayor nivel de concentracin mayor nivel de movilidad geogrfica), sin embargo esto es solo un espejismo. La descentralizacin productiva esta afectando a un segmento importante de la actividad productiva, sea cual sea su nacionalidad, el tipo de actividad y su ubicacin. La descentralizacin tiene variados y complejos efectos, que van desde el aumento del trabajo informal, la mayor volatilidad de la actividad descentralizada, hasta la creacin de un nuevo concepto de trabajador, el autnomo dependiente o el paradependiente. En todos los supuestos se produce el desplazamiento o la desaparicin de las cargas sociales, lo que normalmente provoca, cuando menos, su reduccin. La tendencia creciente de esta estrategia y sus efectos, no solo incorporan
mayores niveles de inestabilidad, sino directamente un impacto considerable sobre los niveles de recaudacin para los sistemas de proteccin social. Las nuevas estructuras productivas incorporan una elevacin del trabajo atpico (todos ellos con menores ingresos y menores aportaciones sociales) y una alta dosis de volatilidad de las plantillas, lo que supone entradas y salidas frecuentes y con ellas una reduccin de la carrera de seguro del trabajador, lo que a su vez reduce sus aportaciones al sistema y aumentan los gastos. Esta alta volatilidad incorpora tambin un elemento de inestabilidad. El impacto de las nuevas tecnologas vinculadas a nuevas formas de produccin, cuya incidencia sobre los mercados de trabajo ha sido creciente y lo ser aun mas, sin que en el intervalo presente se vislumbre el impacto tradicional de las grandes revoluciones conocidas. Los elementos identificados, a modo de ejemplo, pretenden poner de manifiesto una caracterstica relativamente novedosa y creciente de los sistemas financieros de la Seguridad Social, a saber, la creciente dosis de inestabilidad de los medios de financiacin tradicionales. Esta caracterstica dificulta las previsiones de futuro, cualquiera que sea el sistema financiero, y aconseja abrir un debate sobre nuevos instrumentos de financiacin en un replanteamiento de los modelos de Seguridad Social existentes.
5. SINGULARIDADES DE LA PROBLEMTICA EN LOS SISTEMAS LATINOAMERICANOS: IDEAS PARA UNA DISTINTA ORDENACIN Si bien es cierto que las reflexiones realizadas son plenamente generalizables y, por tanto, de aplicacin en amplios espacios regionales, tambin lo es, que las descripcio-
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nes efectuadas en la primera parte de este trabajo ponen de manifiesto, que la situacin en los pases de Amrica Latina es singularmente distinta50, tanto desde la ptica del modelo de pensiones imperante, con todos sus matices nacionales51, como desde su situacin estructural. A su singularidad hay que aadir el impacto de toda la problemtica descrita, que con frecuencia desborda en sus efectos las previsiones planteadas desde otros espacios regionales, dicho en otros trminos, los efectos nocivos se presentan en aquellos pases con la aplicacin de un coeficiente multiplicador. Cuando hablamos del incremento de la pobreza, del trabajo atpico, de la exclusin social, del trabajo clandestino, de la desproteccin, de la corrupcin, del fraude social, del desempleo, de la concentracin de riqueza, los datos son concluyentes y alarmantes. A todo ello se une, la alta dependencia de instituciones econmicas internacionales , el efecto domin que provocan las economas de los grandes estados de la regin y la debilidad de los espacios regionales construidos. Sin perjuicio de consideraciones propias, son instrumentos adecuados para centrar el debate y la reflexin , el conjunto de conclusiones y, singularmente, las declaraciones tcnicas, surgidas de la Conferencia de Ministros de Seguridad Social de Europa, Amrica Latina y el Caribe celebradas en Valencia (2002) y que fue precedida por las reuniones de Ro de Janeiro (1999) y de La Haya (2002)). Sin perjuicio del valor instrumental y poltico del comunicado final de la Conferencia de Valencia, es de inters la
Declaracin Tcnica efectuada en la reunin de la La Haya, que se incorpora como Anexo. El referido documento, permite reflexionar sobre planteamientos surgidos de los propios Estados, con aportaciones de las instituciones nacionales e internacionales, de expertos, de los interlocutores sociales, ONGs, lo que nos sita en una problemtica delimitada y asumida. A su contenido haremos referencias puntuales en las reflexiones que siguen52. 5.1. Capitalizacin y reparto: es posible un equilibrio diferente? 5.1.1. Realidades y dudas sobre la viabilidad del modelo Como vimos, un numero importante de Estados iniciaron reformas para transformar sus sistemas pblicos tradicionales basados en un sistema financiero de reparto, con la finalidad de reconstruir la estructura protectora sobre la base de un pilar principal, de carcter profesional, que utiliza el sistema financiero de capitalizacin, gestionado por instituciones privadas con animo de lucro. Tambin vimos que el modelo de transformacin ha aceptado mltiples singularidades segn cada Estado, aunque la problemtica sobrepasa las peculiaridades actuando como comn denominador. Como punto de partida es necesario reconocer la complejidad de valorar un sistema de transformacin inacabado de largo transito, incluso referido a Chile que es el pas pionero y con mayor historia, aunque todava en transicin53. No obstante, es impres52 El documento esta publicado en el libro, El modelo social europeo y los sistemas de proteccin social en los paises de America Latina y el Caribe, Madrid, MtyAS, 2003. 53 Una valoracin de conjunto con propuestas de reformas en el interesante trabajo de EMILIO MORGADO VALENZUELA, Reforma de la Seguridad Social en Chile: el sistema de pensiones de vejez, en AAVV,Las reformas de la Seguridad Social en Iberoamerica..cit, pags. 69 y ss, y la bibliografic que cita
Una vision de conjunto con referencias expresas y multiples reflexiones sobre la problemtica abordada, en ADOLFO JIMNEZ FERNNDEZ Y FRANCISCO JACOB SNCHEZ, La reforma de los sistemas de pensiones en Iberoamerica, en AAVV, Las reformas...cit, pags. 265 y ss. 51 Matices que han sido y son consecuencia de las circunstancias propias de cada Estado, que incluso condicionan su identificacin de conjunto, en este sentido, OSCAR HERMIDA URIARTE, Los principios de la Seguridad Social, en AAVV, La Seguridad Social en Uruguay, Montevideo, 1991.
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cindible aventurar diagnsticos y soluciones, en la medida en que la transformacin es desde un punto de vista social algo parecido (en esta era de guerras preventivas) a una bomba de efectos retardados, donde nadie sabe a ciencia cierta si explosionar o no, aunque los datos que conocemos ofrecen mas pesimismo que optimismo. Es una realidad constatable (algunos datos ya han sido proporcionados) que los sacrosantos beneficios nacionales de la transformacin no se han alcanzado y difcilmente se alcanzaran. Tampoco desde una perspectiva individual y colectiva, la evolucin ha sido satisfactoria, los niveles de cobertura de la poblacin son escasos y los aportes son insuficientes para generar pensiones dignas. Igualmente las reglas del nuevo mercado han provocado una seleccin de entidades privadas , con resultados oligrquicos de entidades extranjeras con intereses ajenos (o al menos no vinculados) al desarrollo nacional, que sin embargo controlan rentas acumuladas que alcanzan una alta representacin del PIB nacional. Tambin es necesario plantear que los Estados carecen de posibilidades y de instrumentos financieros para construir un primer pilar financiado mediante impuestos, que permita otorgar una proteccin razonablemente digna a importantes sectores de la poblacin y, menos aun, actuar como salvavidas ante las posibles quiebras (totales o parciales) o insuficiencias de los sistemas capitalizados. El debate en este terreno y con esta dimensin, tiene un alto componente de falsedad y, por tanto, de agresin a la conciencia social. La combinacin de ambos elementos [dudas razonables sobre los sistemas capitalizados (como principal o nico sistema protector) e imposibilidad de cobertura publica], plantea la necesidad de abrir un debate que permita buscar formulas de equilibrio que ofrezcan mayores dosis de garanta.
5.1.2. El debate sobre un nuevo modelo Sin perjuicio de operar en un sinfn de direcciones todas interrelacionadas (muchas de las cuales se recogen en la Declaracin Tcnica), es innegable que el centro neurlgico se sita en la poblacin activa, sin perjuicio del nivel de capitalizacin alcanzado en cada Estado. El planteamiento consistira en reconstruir paulatinamente y con carcter universal y obligatorio, un pilar de carcter mixto, donde un porcentaje de las aportaciones de trabajadores y empresarios sirviera para la reconstruccin del sistema publico de reparto y el resto del porcentaje se destinara a mantener (en forma mas reducida) la cobertura de la capitalizacin. En definitiva, se tratara de reconstruir un pilar obligatorio de carcter mixto (parte publico y parte privado) que constituyera el pilar hegemnico del sistema, con vocacin de incorporar en l a la totalidad de la poblacin activa. No se trata de volver al pasado sino de aplicar formulas de redistribucin del riesgo que incorporen una mayor dosis de garanta, combinando de forma adecuada segn cada Estado y dentro del mismo pilar los dos instrumentos financieros (capitalizacin y reparto) en una redistribucin variable de una cuota nica. Podra pensarse, que esta formula u otra similar provocaran la insuficiencia de ambos sistemas, sin embargo debe repararse en que la posible insuficiencia (siempre susceptible de acomodacin en sus niveles de equilibrio) quedara compensada por una mayor garanta, singularmente si planteamos sta desde la insuficiencia (objetiva y subjetiva) de los espacios capitalizados (como formula nica) , de sus imponentes costes (de transformacin y administracin privadas), de las razonables dudas sobre su xito y, en definitiva, de las consecuencias catastrficas de su fracaso. Ya hemos reiterado que el ncleo bsico de actuacin, en la reconstruccin de los sistemas de pensiones , es la poblacin activa, lo que nos traslada a la problemtica del
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empleo. Una de las ventajas de la reordenacin propuesta es precisamente la unidad de actuacin, en el sentido de que las polticas de empleo irn vinculadas a la extensin de la cobertura del sistema de pensiones, donde el Estado asumir un nuevo protagonismo. Finalmente, es necesario advertir que la formula propuesta para el debate es lo suficientemente flexible como para acomodarse a las peculiaridades de cada Estado o para integrar sus singularidades. Es evidente, que no podemos operar con un modelo de aplicacin universal, sino buscar y debatir propuestas e ideas , que tras la identificacin de un ncleo comn, gocen de la flexibilidad necesaria para su aplicacin. 5.1.3. La colaboracin internacional Es precisamente en este intento de renovacin, donde las llamadas a la colaboracin internacional y regional contenidas en la Declaracin Tcnica (ver Anexo documental) alcanzan su mxima expresin, especialmente para evitar los errores histricos que condujeron a la crisis de los sistemas tradicionales, con la finalidad de modernizar los aparatos de gestin publica y aplicar nuevas tecnologas, fomentar la participacin de los interlocutores sociales, evitar las situaciones de privilegio y la corrupcin, separar las fuentes de financiacin54 El planteamiento descrito, adquiere carcter de indispensable, en la medida en que la colaboracin internacional (financiera y tcnica) no contribuya a la reordenacin, en unos casos, y a la modernizacin, en otros, de las estructuras del Estado, las medidas que se puedan tomar mantendrn los fantasmas histricos y la desconfianza ciudadana. La labor a realizar es singularmente compleja y extensa, pero absolutamente necesa-
ria, donde el tiempo juega un papel estratgico, en la medida que las dificultades de reordenacin estn en proporcin al tiempo de vigencia de la transformacin.
5.1.4. La redefinicin ideolgica del Estado y la participacin ciudadana en forma colectiva e individual El cambio de escenario lleva implcito un efecto adicional de extremada importancia. En efecto, en las ltimas dcadas hemos asistido a una paulatina retirada del Estado como exigencia de las tesis neoliberales, cuyos efectos perniciosos en todos los rdenes van adquiriendo relevancia. En este sentido, es necesario afrontar una reconstruccin ideolgica del Estado, al tiempo que la modernizacin de sus estructuras, de forma que nos situ en un escenario renovado. A esta finalidad contribuir, sin duda, la reordenacin de los sistemas de pensiones, donde el Estado recupere el espacio perdido y el ciudadano se constituya nuevamente en titular de derechos de carcter publico. Vimos tambin que una de las consecuencias del transito a las formulas de capitalizacin privada ha sido la perdida o anulacin de los canales de participacin. La reordenacin de los sistemas permitir recuperar o incorporar nuevas formulas de participacin, que contribuyan a robustecer el sistema, a ordenar los mecanismos de control y, en definitiva, a construir formulas de participacin institucional. La incorporacin de los interlocutores sociales constituye una pieza esencial en este proceso. Sin perjuicio de lo anterior, entendemos necesario incorporar mecanismos de participacin individual que, como vimos, contribuyan a reestablecer un clima de confianza en el sistema pblico. No se trata de mensajes populistas, sino de crear espacios donde la decisin del beneficiario adquiera relevancia en la ordenacin y funcionalidad del mecanismo protector, de forma que ste sea asumido como propio dentro de una concepcin solidaria renovada.
54 A esta lista refiere detenidamente MARIO PASCO COSMPOLIS, Son los sistemas privados de pensiones formas de Seguridad Social?, en AAVV, Las reformas de la Seguridad Social en Latinoamrica... cit, pags. 173 y ss.
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RESUMEN
Desde que Chile realiz la transformacin de su sistema en 1981, el debate sobre la reforma de los Sistemas de Seguridad Social ha ido aumentando en intensidad. La capitalizacin como modelo de financiacin ha ido abrindose paso entre los tradicionales regmenes de reparto, primero en el entorno de Amrica Latina y en los ltimos aos participa de forma activa como un elemento ms en el proceso de adaptacin a la economa de mercado de los pases que pertenecan a la extinta Unin Sovitica. En Europa comienzan a atisbarse los primeros esbozos de un nuevo planteamiento rupturista con los principios que han venido configurando la Seguridad Social y, entre ellos, el principio de solidaridad, clave de los regmenes pblicos de reparto, comienza a ser cuestionado en las propuestas reformistas de carcter neoliberal. Es incuestionable que las nuevas realidades socioeconmicas impelen a los sistemas a plantearse modificaciones que les permitan su adaptacin a un entorno econmico globalizado, con una poblacin envejecida, donde la familia tradicional deja paso a otras formas de convivencia y a un mercado de trabajo en plena transformacin del imperante a lo largo del siglo XX. Las soluciones que se den desde los Sistemas de Seguridad Social a las diferentes cuestiones no son neutras sino que tendrn importantes repercusiones en la economa, en el mercado de trabajo e incluso en las relaciones entre los ciudadanos y el Estado. En el ncleo del debate aparece una redefinicin del modelo de Seguridad Social dependiente del volumen de participacin que asignemos a la iniciativa privada, as como la dimensin de la esfera de decisin del individuo en la ordenacin de su nivel de proteccin.
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Los sistemas de pensiones en Europa y Latinoamrica: realidades, expectativas e ideas para un debate

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