CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA PLENA SENTENCIA NMERO 94. Referencia: Expediente nmero 1495. Accin de inexequibilidad contra los artculos 86 (parcial), 82, 131 y 132 (numerales 10) y 220 del Decreto nmero 01 de 1984. DEMANDANTE: Hernn D. Velsquez Gmez. MAGISTRADO SUSTANCIADOR: doctor Jairo E. Duque Prez. Aprobada segn Acta nmero 61. FECHA: Bogot, D. E, octubre diecisis (16) de mil novecientos ochenta y seis (1986). I. ANTECEDENTES: El ciudadano Hernn Daro Velsquez Gmez, en ejercicio de la accin que consagra el artculo 214 de la Constitucin, solicita que la Corte declare la inexequibilidad de los artculos 86, 82, 131 numeral 10, 132 numeral 10 y 220 del Cdigo Contencioso Administrativo (Decreto nmero 01 de 1984), en cuanto dichos textos "atribuyen competencia a los Tribunales Administrativos para conocer de las acciones de reparacin directa debido a la ocupacin permanente de inmuebles por causa de trabajos pblicos. Habindose surtido el trmite propio de esta clase de procesos y recibido el concepto del Procurador General de la Nacin, corresponde adoptar la decisin respectiva. A ello procede la Corte previas las siguientes consideraciones: II. NORMAS ACUSADAS A continuacin se transcriben las disposiciones acusadas del Cdigo Contencioso Administrativo para cuya cabal comprensin se subrayarn en la parte que han sido objeto de impugnacin: Artculo 86.- Accin de reparacin directa y cumplimiento. La persona que acredite inters podr pedir directamente el restablecimiento del derecho, la reparacin del dao o la devolucin de los indebidamente pagado, cuando la causa de la peticin sea un hecho, o un acto administrativo para cuya prueba haya grave dificultad. La misma accin tendr todo aquel que pretenda se le repare el dao por la ocupacin temporal o permanente de inmuebles por causa de trabajos pblicos".

"Artculo 82. Objeto de la jurisdiccin en lo Contencioso Administrativo. La jurisdiccin en lo Contencioso Administrativo est instituida para juzgar las controversias originadas en actos y hechos administrativos de las entidades pblicas, y de las privadas cuando cumplan funciones pblicas. Se ejercer por el Consejo de Estado y los tribunales administrativos de conformidad con la Constitucin Poltica y la Ley". "Artculo 132, numeral 10. En primera instancia . Los tribunales administrativos conocern en primera instancia de los siguientes procesos: 10. De los de reparacin directa y cumplimiento que se promuevan contra la Nacin, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas de los diferentes rdenes, cuando la cuanta exceda de dos millones de pesos ($2.000.000.00)". "Artculo 131, numeral 10. En nica instancia . Los tribunales administrativos conocern de los siguientes procesos privativamente y en nica instancia: 10. De los de reparacin directa y cumplimiento que se promuevan contra la Nacin, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas de los diferentes rdenes, cuando la cuanta no exceda de dos millones de pesos ($2.000.000.00)". "Artculo 220. Transmisin de la propiedad. Si se tratare de ocupacin permanente de una propiedad inmueble, y se condenare a una entidad pblica, o a una entidad privada que cumpla funciones pblicas al pago de lo que valga la parte ocupada, la sentencia protocolizada y registrada obrar como ttulo traslaticio de dominio III. DISPOSICIONES VIOLACIN. CONSTITUCIONES VIOLADAS Y MOTIVOS DE

Seala el actor como disposiciones constitucionales infringidas por las normas acusadas, los artculos 30, 33, 76 numeral 2, 137, 141,157,158,161, 164, 216 y 214 de la Constitucin. La violacin de todas ellas las refiere o centra en la sentencia proferida por la Corte el 20 de junio de 1955 "por medio de la cual declar la inexequibilidad de los artculos 261 a 268 del anterior Cdigo Contencioso Administrativo, ya que otorga su competencia a la jurisdiccin contencioso administrativa para conocer de las demandas por ocupacin permanente de inmuebles debido a trabajos pblicos". Al concretar los cargos de inconstitucionalidad tomando en cuenta lo decidido por el fallo de inexequibilidad del Captulo XXII de la Ley 167 de 1941, sostiene que la ocupacin permanente de inmuebles es una verdadera expropiacin y como tal debe ceirse a los requisitos del artculo 30 especialmente en lo atinente a la indemnizacin previa y a que esta indemnizacin sea ordenada por sentencia proferida por la jurisdiccin ordinaria no por la especial contenciosa administrativa.

Considera que en "la invasin permanente de inmuebles la administracin se apodera, se apropia de los terrenos, los hace suyos"; y que el artculo 86 del Cdigo Contencioso Administrativo en el inciso demandado implcitamente "autoriza dicha ocupacin al regular exclusivamente la indemnizacin de perjuicios a posteriori. Lo que contradice el mandato constitucional contenido en el articulo 30 que exije (sic) sentencia judicial e indemnizacin previa. En otra palabras, en Colombia no puede haber norma legal que establezca la reparacin directa por ocupacin permanente, ya que ello, de hecho, autorizara a la administracin para ocupar permanentemente un inmueble sin la sentencia judicial y la indemnizacin previa. Y se dice que tcitamente la autorizara porque el Estado, muchas veces, preferira ocupar y luego indemnizar, pretermitiendo el trmite constitucional Circunstancia que chocara abierta y tajantemente con el mencionado precepto constitucional" Con respecto al artculo 33 estima el demandante que tambin resulta quebrantado pues slo en un caso esta norma "permite la ocupacin de una propiedad inmueble sin indemnizacin y sentencia previas, y nicamente en forma temporal. Ese caso es cuando existe guerra, permitindose la ocupacin con el exclusivo fin de establecer el orden pblico". nicamente en el excepcional evento que contempla el artculo 33 de la Carta Fundamental es posible segn criterio del censor que se ocupe una propiedad inmueble sin indemnizacin previa y ello en forma temporal. Por tanto, en las dos precitadas normas constitucionales se consigna la tutela que la Carta poltica le depara al derecho de dominio que se desconoce flagrantemente por las normas acusadas. Invoca el `cusador del fallo de inexequibilidad del ao 55 uno de los argumentos considerados por la Corte en sustento del pronunciamiento de inexequibilidad conforme al cual "la sentencia a que se refiere cl artculo 30 de la Constitucin debe provenir de la justicia ordinaria", y llega a esta conclusin porque segn su criterio en el Cdigo Superior se establecen distintas jurisdicciones con materias propias que el legislador no puede modificar a su talante de lo cual infiere que "la expropiacin no puede ser competencia de la jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo. Ello porque una correcta interpretacin del artculo 30 lleva a creerlo, mxime si se tiene en cuenta que dicha jurisdiccin no tuvo en sus inicios continuidad en su existencia Institucional. Cuando en 1886 ni siquiera se hablaba claramente de dicha jurisdiccin y cuando el Constituyente busc siempre regular estrictamente la expropiacin, debe concluirse, casi que necesariamente, que era la justicia ordinaria, y lo es, la llamada a conocer de los juicios de expropiacin". Apoyado en algunos salvamentos de voto de magistrados de esta Corporacin en diferentes procesos, y en jurisprudencia del Consejo de Estado, el impugnante bajo el rtulo de "COSA JUZGADA IMPLICITA afirma que la "sentencia proferida por la honorable Corte Suprema de Justicia el 20 de junio de 1955 constituye cosa juzgada en cuanto a la interpretacin que debe drsele al artculo 30 de la Constitucin Nacional. En dicha sentencia dijo la Corporacin que la ocupacin permanente de inmuebles es una verdadera expropiacin, y que la sentencia

judicial que decidir esa clase de litigios no puede ser pronunciada por ninguna jurisdiccin sino por la llamada justicia ordinaria". IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIN En oficio nmero 1064 de 23 de los cursantes mes y ao, el Agente Ministerio Pblico vierte su concepto sobre la accin incoada por el seor Velsquez Gmez. Advierte en primer lugar que en demanda que curs en la Corte el ao pasado se atac de inconstitucional el artculo 86 del Cdigo Contencioso Administrativo, en la misma expresin que es objeto de esta acusacin y la Corporacin en esa ocasin se declar inhibida para resolver sobre el fondo del asunto. Que igualmente el artculo 131 fue demandado por infraccin del artculo 141, numeral 3o. de la Carta y en fallos de 5 de julio y 9 de agosto de 1984 se declararon exequibles. En cuanto a los artculos 82 y 86 igualmente se declararon exequibles "en relacin con las facultades del Presidente de la Repblica para dictarlos". Agrega finalmente, que en sentencia nmero 40 de 6 de junio de 1985 se declar exequible la parte final del inciso 3o. del citado artculo 82. Adentrndose en el estudio de los motivos de inconstitucionalidad que el demandante le atribuye a las normas acusadas, el Agente del Ministerio Pblico invocando concepto anterior declara no compartir el criterio acerca de la violacin del articulo 30 de la Carta "pues se considera que no aparece en el aparte legal bajo examen el desconocimiento de los derechos adquiridos, desde luego que el trnsito a la jurisdiccin de lo contencioso administrativo de la accin por ocupacin permanente de inmuebles a causa de trabajos pblicos por parte de la administracinno los menoscaba ni puede implicar una falta de garantas procesales ya que la accin indemnizatoria tiene como finalidad, precisamente, el reconocimiento de tales derechos y resultara temerario suponer que una jurisdiccin los garantice ms o mejor que otra". Al analizar a fondo el fallo de inexequibilidad proferido por la Corporacin el 20 de junio de 1955 en el que cimenta la accin el actor, la Agencia Fiscal dice que "no existe ninguna razn de orden constitucional que imponga el deber al legislador y en el caso de las facultades extraordinarias el Gobierno asume tal condicin- de adherir a la antigua jurisprudencia invocada por el actor como fundamento de la demanda y de mantener la distincin hecha por el Decreto nmero 528 de 1964 entre ocupacin 'temporal o permanente' de inmuebles, para efecto de jurisdiccin, pues, como se dijo, el numeral 6o. del articulo 11 de la Ley 58 de 1982, confiri expresamente al Presidente la facultad de 'revisar el procedimiento ordinario para adecuarlo a las nuevas tendencias procesales y los procedimientos especiales, para suprimir o modificar' y que fue lo que hizo precisamente a travs de la disposicin acusada". Distingue la expropiacin como acto de autoridad del Estado y modo de adquirir el dominio de inmuebles en derecho pblico, de la ocupacin permanente de estos mismos bienes que en su sentir equivale a un apoderamiento violento o despojo que configura un hecho de la administracin pblica. Dice al respecto que "la ocupacin de inmuebles por causa de trabajos pblicos y la expropiacin son

pues, situaciones de fisonoma jurdica tan distintas, como que la primera se traduce en un acto irregular de la administracin, siendo la segunda tan regular como que se encuentra instituida en la norma superior no resultando posible equipararlas ni someterlas a procedimientos iguales, puesto que la ocupacin se origina en la fuerza y la expropiacin en la Ley, aunque, en ltimas, produzcan efectos similares en la propiedad privada". Sobre la jurisdiccin competente para fijar el importe de la indemnizacin por la ocupacin de hecho y a pesar de ser en principio pertinentes las disposiciones en que el acusante apoya su tacha de inconstitucionalidad, considera que "nada impide que el Legislador pueda variar las competencia segn su criterio, si se tiene en cuenta que las citadas normas constitucionales solamente consagran las distintas jurisdicciones, con independencia de las acciones que son el resorte de cada una de las mismas". De lo precedentemente dicho el Procurador infiere o concluye que "ninguna imperatividad constitucional someta al legislador especial a la obligacin de mantener la accin indemnizatoria por ocupacin de inmuebles a causa de trabajos pblicos, en la rbita de la justicia ordinaria, resultando por lo dems, mucho ms consecuente su inclusin en la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, en razn de originarse en hechos de la administracin". Finalmente el Jefe del Ministerio Pblico considera que en el presente caso no se da identidad de normas entre las que fueron declaradas inexequibles en el pluricitado fallo de 20 de junio de 1955, y las que en el nuevo Cdigo Contencioso Administrativo regulan la indemnizacin por ocupacin permanente de la propiedad inmueble por causa de los trabajos pblicos y que se demandan en este proceso; ni existe tampoco en las ltimas reproduccin de las primeras, todo lo cual conduce a negar la existencia de cosa juzgada. Esta opinin se consigna en el siguiente prrafo que conviene transcribir literalmente: "en la sentencia de 20 de junio de 1955 a la cual se refiere el actor al fundamentar la cosa juzgada implcita, se declararon inexequibles los artculos 261 a 270 de la Ley 167 de 1941, los cuales si bien tratan de la Ocupacin de inmuebles y de indemnizaciones 'con causa en trabajos pblicos nacionales' no estn concebidos en los trminos expresados en las disposiciones acusadas, de tal modo que solamente existe similitud en la materia, mas no identidad de normas, ni mucho menos reproduccin de los artculos declarados inexequibles por la citada sentencia. V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE I.- COMPETENCIA Las normas que se acusan forman parte del Decreto Extraordinario nmero 01 de 1984 dictado por el Presidente en uso de facultades extraordinarias pro tempore que le confiri el artculo 11 de la Ley 58 de 1982; por ello de conformidad con el artculo 214 de la Carta Fundamental es competente la Corte para conocer del presente negocio.

2.- Las sentencias con que culminaron las demandas anteriores incoadas ante la Corte contra los artculos 86, 82 y 131 del Cdigo Contencioso Administrativo y que el Procurador cita en su vista fiscal, no logran en el presente proceso tipificar la figura de cosa jurada y por ende inhibir a la Corporacin para pronunciarse sobre la nueva demanda, ya que en el proceso nmero 1294 el fallo fue inhibitorio en cuanto al articulo 86 en la expresin que es materia de esta accin; los artculos 82 y 86 se declararon exequibles con relacin a las facultades del Presidente de la Repblica para dictarlos" cuestin que en esta oportunidad no es materia de debate; y el artculo 131 en sus numerales 2 y 10 fue impugnado por asignarle competencia a los Tribunales Administrativos en nica instancia, con violacin del artculo 141 de la Constitucin que le da al Consejo de Estado la calidad de Juez Supremo de lo Contencioso Administrativo; la sentencia de 9 de agosto de 1984 se concret a esta causal de impugnacin. 3.- Como tanto el demandante como el Procurador General se han referido a la cosa juzgada, aqul para sostener su existencia y ste para negarla en el caso subexamine, ambos con base en el fallo de inexequibilidad dictado por la Corte en sentencia del 20 de junio de 1955 (C. J. Tomo LXXX, nmero 2134, pg. 247 y ss), es menester que la Corporacin analice, as sea someramente, los principios fundamentales de dicho instituto a fin de establecer la trascendencia que en proceso constitucional tienen y su recepcin en el derecho constitucional colombiano. a) Tal como se desprende inequvocamente del texto del artculo 214 de la Constitucin y de la reglamentacin que el propio Legislador y el Gobierno (ste en ejercicio de las especiales facultades que le dio el Constituyente del 68) han venido haciendo del proceso constitucional por las Leyes 96 de 1936 y Decretos nmeros 432 de 1969, 527 de 1971 y 3050 de 1981, la funcin que ejerce la Corte cuando decide sobre la constitucionalidad de las Leyes o Decretos Legislativos, o proyectos de Ley (a que se refieren los artculos 214, 121 y 122 del Estatuto Superior), es eminentemente jurisdiccional porque entraa un autntico juicio en el que se define si hay o no contradiccin entre el mandato constitucional y la norma acusada y saca las consecuencias quede tal confrontacin se derivan. Este juicio est revestido de los atributos de la cosa juzgada y produce los efectos tanto materiales como formales que se le asigna a la institucin la doctrina procesal. A pesar de que no est consagrada la figura con la explicitud con que la establece la ley en asuntos civiles y penales, el artculo 214 la consagra en forma por dems perentoria. Dice la Corte que este texto "le otorga competencia para decidir definitivamente sobre la exequibilidad de todas las leyes, lo cual supone por tanto, que sus sentencias en materia constitucional tienen la fuerza de cosa juzgada" (0. J. nmero 2338 bis), a pesar de que no debe equipararse completamente la cosa juzgada constitucional, con la cosa juzgada en el campo del derecho privado como lo precis la misma Corporacin en fallos de 6 de mayo de 1971 (0. 3. T. CXXXVII, bis. Pag. 94), 30 de mayo de 1978 y 18 de marzo de 1982. No es dudosa pues la ndole de relacin jurdica de la cosa juzgada y su enclavamiento dentro de los efectos jurdico-procesales del fallo con que culmina el proceso constitucional, pues que los actos integrativos de ste apuntan

precisamente hacia su clausura definitiva y vinculan negativamente al juez constitucional, con miras a evitar la contradiccin de las decisiones jurisdiccionales que adopte garantizando as la seguridad jurdica y el orden social e institucional que se afectara ante la sola perspectiva de sucesivos replanteamientos constitucionales sobre unas mismas normas o supuestos de derecho. A virtud de dicha institucin, las decisiones judiciales proferidas por la Corte, en ejercicio de las competencias sealadas en los artculos arriba citados, adquieren el carcter de firmeza sustancial e impiden por ende un replanteamiento de la misma controversia, por la misma causa y entre las mismas partes. La doctrina procesal seala lmites al desenvolvimiento de la cosa juzgada y por ello condiciona su operancia a la concurrencia de tres requisitos especficos cuales son: a). identidad de sujetos (eadem condictio personarum); b) Identidad de objeto (eadem res), y c) Identidad de causa o razn de pedir (eadem petitum ). Todos ellos han sido encontrados como indispensables por la Corte para que se tipifique la institucin en el campo constitucional; as lo consign en el siguiente fragmento del fallo arriba citado, en el que expres: "de otra parte, y principalmente, para la efectiva firmeza de las sentencias, se requiere cuando se trata de nuevo juicio, no solo identidad en el objeto y en las partes, sino en la causa o motivo de pedir, esto es, que la nueva demanda se funde en las mismas causas que la primera, que tenga como motivo el mismo alegado en el primer juicio, que el hecho jurdico que se invoca sea idntico en uno y otro. De no darse este extremo, desaparece la fuerza de la cosa juzgada" (G. J. nmero 2338 bis., pg. 100). Se debe tener en cuenta que como la accin de inexequibilidad es pblica, en el proceso constitucional no hay partes propiamente dichas con la connotacin procesal que a esta expresin le fija el artculo 332 del Cdigo de Procedimiento Civil a pesar de que a l comparecen sujetos procesales como actores, impugnadores, coadyuvantes, voceros del Ministerio Pblico. Por tanto, la cosa juzgada constitucional se integra solo con la identidad del objeto y de causa petendi y se dar respecto de cualquier ciudadano as sea el mismo que inco la pretensin inicialmente planteada ante el juez constitucional y sobre la cual recay la sentencia. De estos ingredientes resulta indiscutible que en el caso que es materia de juzgamiento en este proceso, falta la identidad de objeto que torna en diferente la pretensin ahora deducida, ya que la normas que se impugnan son distintas de las que fueron materia de la decisin de 1955 pues se promulgaron cuarenta y dos aos despus de haber entrado en vigencia las del anterior estatuto contencioso administrativo consignado en la Ley 167 de 1941; forman parte de un nuevo estatuto legal adoptado por el Decreto Extraordinario nmero 01 de 1984. Puede resultar sin embargo, que las nuevas disposiciones reproduzcan

indebidamente, las anteriormente declaradas inconstitucionales, lo que analizar la Corte a continuacin; pero de todas maneras an ante esta perspectiva la sentencia que tanto se invoca en este proceso, resulta del todo rrita por referirse a un objeto distinto del inicialmente tenido en cuenta por la Corporacin. Todo lo cual impone un pronunciamiento de mrito sobre los motivos de inconstitucionalidad que esgrime el acusante, sin que valga la tesis de la cosa juzgada sobre la interpretacin de las disposiciones constitucionales en que asent la Corte el fallo de inexequibilidad tantas veces mencionado en este pronunciamiento, y que tambin invoca el ciudadano impugnante ya que solo a la parte dispositiva de la sentencia se circunscribe el mrito o fuerza de cosa juzgada del fallo y no a la considerativa en donde se interpretan los textos de las normas acusadas y los del Cdigo Superior. Igualmente descarta la Corte la que el actor denomina cosa juzgada implcita y que segn su planteamiento, resulta de la "interpretacin" dada al artculo 30 de la Constitucional Nacional, por cuanto los efectos ya sealados de la cosa juzgada exigen como requisito "sine qua non" que haya pronunciamiento judicial expreso esto es decir, sentencia ejecutoriada; la sola reproduccin de la norma declarada inconstitucional en un nuevo mandato que conserve su texto originario o su espritu, no inhiben a la Corte de pronunciar la decisin correspondiente ni la dispensa de examinar las causales de inconstitucionalidad alegadas no empece que ellas hayan sido consideradas en el primer pronunciamiento y por este motivo puedan ser mantenidas en el segundo. Todo lo cual depender en ltimas, del anlisis que haga el juez constitucional de los nuevos planteamientos sin que sea obstculo para ello la precedente interpretacin de los mandatos acusados y de las normas constitucionales que se consideraron infringidas por stos. No solo de su contexto literal y autonoma normativa como qued expresado precedentemente, sino tambin de su contenido, las disposiciones acusadas del Cdigo Contencioso Administrativo adoptado por el Decreto nmero 001 de 1984, son diferentes de las que la Ley 167 de 1941, regulaban el juicio de indemnizacin por trabajos pblicos y que la Corte declar inconstitucionales. En efecto, el artculo 269 de la nombrada ley, nica disposicin que se declar inexequible con prescindencia de la jurisdiccin encargada de aplicarla y de los trmites del proceso especial all regulado, no aparece reproducida en ninguna de las acusadas del nuevo Cdigo Contencioso-administrativo y es muy distinta a la contenida en el artculo 220 del Decreto nmero 001 de 1984. El ttulo adquisitivo de dominio de la Administracin sobre el inmueble que es ocupado definitivamente por trabajos pblicos y una vez que sea condenada a su pago, es la correspondiente sentencia; y el modo, la tradicin que se verifica simblicamente por el debido registro de sta. En cambio, el articulo 269 del abrogado cdigo consideraba como ttulo, el traslaticio de dominio que deba otorgar el dueo que haba salido avante en el proceso y a cuya efectiva realizacin queda supeditada la obligacin indemnizatoria impuesta a la Administracin.

Esa disposicin que consider la Corte inconstitucional, y se declar inexequible en la sentencia del 20 de junio de 1955 en la que se lee "que tal como en la prctica se ha dado aplicacin al citado artculo 269, acaso inspirndose las autoridades administrativas en el pasaje transcrito de la exposicin de motivos, en l se contempla un modo del proceder el Estado para adquirir la propiedad privada, distinto del predeterminado por la Constitucin Nacional. El articulo 269 contiene en verdad, una implcita permisin a la inobservancia de la norma constitucional contenida en los artculos 30 y 33 de la Carta. Las leyes que reglamentan la expropiacin regular, por el contrario, son una explcita constriccin a la observancia de la misma norma constitucional". Las otras disposiciones de la Ley 167 del 41 que fueron declaradas inexequibles regulaban un procedimiento especial ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo para el reconocimiento y pago que se reclamaba del Estado de la indemnizacin a cargo de ste, cuando a causa de trabajos pblicos, se ocupaba (transitoria o definitivamente) una propiedad particular. En cambio, los artculos acusados del Decreto-ley nmero 001 de 1984 y en particular el 86, inciso segundo, estructuran la accin de reparacin directa y cumplimiento modalidad del contencioso o accin de restablecimiento del derecho antes denominado de plena jurisdiccin y que constituye al igual que sta, garanta y proteccin de los derechos subjetivos de los administrados desconocidos por un acto administrativo, por un hecho material o para va de hecho de la administracin. De lo dicho se infiere pues, que la Corte no se encuentra atada para decidir la presente impugnacin de inconstitucionalidad, al fallo dictado por su Sala Plena el 20 de junio de 1955 en el cual ubica el actor los ataques de inconstitucionalidad de las normas del nuevo Cdigo Administrativo por l sealadas porque: "en materia constitucional no hay traslacin normativa hacia la cosa juzgada" (sentencia de 10 de mayo de 1983) como lo ha dicho la Corte. Del mismo modo, los conceptos que la Corporacin verti en dicho provedo sobre el alcance interpretativo de los textos constitucionales que se sealaron como violados en aquella demanda y de los mandatos de la Ley 167 de 1941 que se encontraron contrarios a aquellos, son meras apreciaciones circunstanciales de la Corte que en aquel ao tuvieron el efecto que se les dio, pero de ninguna manera constituyen "mandatos" o pautas irreversibles que impidan su reexamen en el presente proceso. Por este motivo es necesario que la Corporacin se adentre en el estudio de los textos constitucionales que se consideran infringidos por el demandante y lo haga no solo frente a las normas alegadas por l sino ante la totalidad del ordenamiento constitucional con el que habr de confrontarse las disposiciones que son materia de la presente demanda. 4. Del tenor literal del fallo del 20 de junio de 1955 se desprende que los textos de la Constitucin en que el ciudadano que demand el Ttulo XXII del anterior Cdigo Contencioso Administrativo estrib su pretensin, y que a la vez fueron consideradas por el Procurador de entonces como fundamentales para la decisin del caso, son los artculos 30 y 33" que exigen sentencia judicial cuando haya

lugar a una expropiacin de la propiedad privada, excepto en casos de guerra y para restablecer el orden pblico, pues entonces la expropiacin puede ser decretada por autoridades que no pertenezcan al orden judicial. Y la sentencia que exige el articulo 30 no es la que pronuncian los Tribunales de lo contencioso administrativo, sino la que dictan los funcionarios pertenecientes a la llamada justicia ordinaria". De todo lo cual dedujo el impugnante "que cuando no se trata de un caso de guerra y tambin que cuando estando el pas en guerra exterior o en estado de turbacin del orden pblico, la expropiacin que se va a realizar no es necesaria para las necesidades (sic) de la guerra o para el restablecimiento del orden pblico, dicha expropiacin no puede ser decretada sino por medio de sentencia emanada de autoridad que pertenece al orden judicial, es decir, de autoridad que pertenece a la justicia ordinaria o a la que la Constitucin denomina Rama Jurisdiccional". Y a pesar de que inicialmente la demanda no se refiri a la violacin del artculo 30 de la Carta por no ser previa la indemnizacin, la Corte tambin aludi a este aspecto de la disposicin que encontr igualmente quebrantada por las disposiciones acusadas. Ambos puntos se deben considerar pues, en esta oportunidad, ya que aquellos mandatos constitucionales conservan su plena vigencia. A). Cuando a la violacin del artculo 30 por el 86 del Cdigo Contencioso Administrativo, en su inciso 2o. expresin "o permanente", resulta inaceptable tal quebranto dado que esta norma se limita a estructurar una especial accin contencioso administrativa, la denominada de reparacin directa y cumplimiento, encaminada a la reparacin el dao que sufre el particular por un hecho administrativo realizado por la Administracin, cual es el de ocupar temporal o permanentemente un inmueble de tercero, por causa de trabajos pblicos. En parte alguna de la disposicin citada, ni delas con ella relacionadas y que igualmente se acusan, aparece que se autorice a la Administracin para que ocupe permanentemente la propiedad inmueble y lo hagan sin seguir el procedimiento expropiatorio ordenado en el artculo 30 nica forma legal de adquirir el dominio sobre inmuebles. Tampoco es aceptable considerar que los artculos impugnados equiparan o hacen equivalentes la ocupacin de hecho de la propiedad inmueble y la expropiacin ya que la primera figura es una simple actuacin fctica de la administracin, generalmente arbitraria y, por lo mismo no apta para despojar al particular de su derecho; en cambio la segunda es un modo de adquirir el dominio que el ordenamiento constitucional otorga al Estado mediante el cumplimiento de ciertos requisitos; en todo caso, implica a diferencia dela ocupacin, el ejercicio de un derecho. La ocupacin permanente an cuando priva de la posesin a su dueo, no lo despoja de su derecho ya que la titularidad de este derecho es precisamente presupuesto procesal para el ejercicio de esa accin contenciosa-administrativa. Y

si bien es cierto que la Corte en el fallo que se menciona como apoyo dela nueva accin de inconstitucionalidad, hizo especial nfasis en que en el artculo 269 de la Ley 167 de 1941 implicaba una tpica desposicin del particular, y que en l "se contempl un modo de proceder del Estado para adquirir la propiedad privada distinto del predeterminado en la Constitucin" y una implcita "permisin a la inobservancia de la norma constitucional contenida en los artculos 30 y 33 de la Carta", tal mandato fue precisamente declarado inexequible y l no aparece como se dijo, reproducido textualmente y ni siquiera en su esencia, en las disposiciones acusadas en este proceso. Delo anterior resulta obligado concluir que las disposiciones que en la Carta Fundamental consagran y regulan la expropiacin no pueden aplicarse a la ocupacin permanente dela propiedad inmueble realizada por la Administracin por causa de trabajos pblicos y si no pueden aplicarse, no han podido ser violadas. Tanto en el Cdigo Contencioso Administratipo adoptado por la Ley 167 de 1941 como en el actual que se consigna en el Decreto nmero 01 de 1984, las normas legales que le dan competencia a la jurisdiccin especial de lo contencioso administrativo para conocer de las acciones de responsabilidad contra la Administracin por daos originados causados por ocupacin permanente de la propiedad inmueble lejos de consagrar un derecho para que el Estado eluda el juicio de expropiacin y ocupe la propiedad inmueble, parten del supuesto, no infrecuente por cierto, de que la administracin, valindose de sus potestades y en franca actitud ilcita, ocupaba la dicha propiedad sin el previo trmite de la expropiacin. Precisamente por no habrsele conferido un derecho para incorporar a su patrimonio bienes inmuebles de particulares, el artculo 270 del Capitulo XXII del primer estatuto, nica disposicin que se declar exequible, dispuso que "lo dispuesto en este captulo no exime a los funcionarios o autoridades que hubieren ordenado o ejecutado las ocupaciones o los daos, de la responsabilidad criminal en que, conforme al derecho comn, pudieren haber incurrido". Resulta atinado lo que el entonces Procurador doctor Alvaro Copete Lizarralde consign en su vista fiscal sobre el punto en examen. Dijo: "Ni el Cdigo Contencioso-administrativo, ni ninguna otra ley ha autorizado expresamente a la Administracin para que ocupe inmuebles particulares con ocasin de trabajos pblicos. Si esa ley existiera sera manifiestamente inconstitucional". "Lo que hace el Legislador en el Cdigo Contencioso Administrativo es observar la frecuencia con que esas ocupaciones se realizan de hecho, violando los derechos particulares, y por ello, como lo dice la exposicin de motivos, se explica suficientemente que la ley provea la posibilidad de las ocupaciones de hecho o de daos por medio de procedimientos rpidos' ". Si pues por mandato de la Constitucin, el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos ejercen la jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo en los trminos que fije la ley, el Legislador extraordinario puede en desarrollo de esta norma, fijar las competencias entre estas entidades para que conozcan de los

daos originados por la ocupacin permanente de bienes inmuebles, ya que como bien lo estatuye el artculo 82 de este estatuto "la jurisdiccin de lo contencioso administrativo est instituida para juzgar las controversias originadas en actos y hechos administrativos de las entidades pblicas". B). Resulta inane pues, ha acusacin que se hace de las disposiciones del nuevo Cdigo Contencioso Administrativo que regulan la accin de reparacin directa y cumplimiento por violacin del artculo 30 y 33 de la Constitucin Poltica pues como qued precedentemente demostrado, la ocupacin de inmuebles por causa de trabajos pblicos, hecho administrativo, puede ser irregular y en algunos casos cumplirse sin que previamente se haya ventilado el trmite de la expropiacin convirtindose entonces en fuente de responsabilidad para el Estado. En tanto que la expropiacin es una figura esencialmente distinta, modo de adquirir de derecho pblico, por el cual la Administracin incorpora a su patrimonio bienes de los particulares cuando el inters pblico y social lo exigen, previa indemnizacin judicialmente dispuesta. No pueden pues, equipararse como lo hace el demandante a fin de someterse a requisitos o procedimientos iguales. Por ello es forzoso inferir que los textos constitucionales aludidos, que se refieren a la expropiacin, no pueden ser aplicados a la ocupacin permanente de la propiedad inmueble y por este motivo no han podido ser quebrantados por las normas acosadas. Frente al anterior planteamiento la Corte considera que es innecesario analizar con detenimiento si la sentencia judicial a que se refiere el artculo 30 de la Constitucin debe ser la proferida por la denominada jurisdiccin ordinaria; o si la exigencia constitucional queda satisfecha con la que dicten los jueces administrativos es decir, la denominada jurisdiccin de lo contencioso administrativo. Sea suficiente dejar establecido que cuando la Constitucin de 1886 dispuso por primera vez la prelacin del inters pblico sobre el particular por graves motivos de utilidad pblica y consagr la expropiacin o enajenacin forzosa como la denomin el artculo 32 de ese estatuto, el mandamiento judicial al que se condicion esta figura, fue el proveniente de la jurisdiccin ordinaria ya que en ese entonces no exista an jurisdiccin contencioso-administrativo y el constituyente apenas facult al legislador para crearla. Pero a partir del Acto Legislativo nmero 3 de 1910 que orden a la ley crear la nombrada jurisdiccin, no se remite a duda que los rganos de la nominada jurisdiccin de lo contencioso-administrativo forman parte de la Rama Jurisdiccional del Poder Pblico y sus actos son jurisdiccionales como lo viene aceptando la Corte y lo dej consignado en el fallo de 20 de junio del 33 en los siguientes trminos: "De suerte que con las variantes indicadas, que no carecen por lo dems de importancia, para los efectos de este fallo, las decisiones de la justicia ordinaria, as como las que pronuncian las autoridades de lo contenciosoadministrativo, tienen el carcter de acto jurisdiccional, sea que se las considere desde el punto de vista formal, ya que hacen trnsito a cosa juzgada en cuanto son irrevocables, o desde el punto de vista material teniendo en cuenta su

estructura interna". Sobre este punto es de inters citar nuevamente al Procurador Copete Lizarralde en su concepto fiscal del ao 1955. Dijo: "el vocablo judicial, como lo apuntaba muy bien Duguit, se ha reservado para designar a la autoridad que, ejerciendo la funcin jurisdiccional, es distinta y legalmente independiente de la autoridad administrativa. Por ello, anotaba antes que no estimaba tcnica la denominacin de Jurisdiccional para la Rama integrada por los jueces, cuya cabal nomenclatura ha debido ser la de Rama Judicial. Mas si todo ello es cierto, tan judicial es la sentencia pronunciada por esa honorable Corte, como lo son las proferidas por el Consejo de Estado o el Tribunal Supremo del Trabajo". En varios textos de la Constitucin, el voquible "judicial" comprende la integridad de la Rama Jurisdiccional, tales son: el nmero 2o. artculo 119 (correspondiente al 28 del A.L. de 1945), el nmero 3o. del mismo articulo, artculo 38; 61, 143 y 174 que corresponde al 63 de la reforma de 1945. Volviendo finalmente sobre la ndole material o va de hecho de la actuacin realizada por la administracin cuando ocupa permanentemente una propiedad inmueble particular, el artculo 86 del Decreto nmero 001 de 1984 estructur la accin directa y de cumplimiento tendiente precisamente al logro del restablecimiento del derecho del administrado conculcado por efecto de dicho comportamiento, que tiene ha connotacin de un hecho ilcito. Conviene tener presente que en el proyecto nmero 01 del Control Jurisdiccional de la Actividad Administrativa presentado por el comisionado doctor Carlos Betancur Jaramillo el 21 de octubre de 1983 a la Comisin Asesora para la redaccin del Proyecto del Cdigo Contencioso Administrativo, en el artculo 3o. que se refera precisamente la accin aludida se tena como fuente de la responsabilidad de la administracin tanto la operacin administrativa como la va de hecho, fenmenos materialmente distintos y que por sugerencia del mismo comisionado esta diferencia no se consagr en el texto definitivo (artculo 86) porque ella fue tomada del derecho francs donde es tan flagrante la irregularidad del comportamiento de la Administracin en la va de hecho que se consider en este pas que "no se estaba realmente ante una actuacin administrativa, y por consiguiente la competencia le corresponde a la jurisdiccin ordinaria y no a la contencioso administrativa". No sobra decir que para nuestra jurisprudencia y doctrina esta diferencia carece de ese fundamento y por ende, no tiene las apuntadas consecuencias. Ahora bien: la regulacin de la accin en referencia, la fuente del dao cuya reparacin garantiza, y la competencia de los organismos contencioso administrativos, Consejo de Estado y Tribunales Administrativos, para conocer de ella estn dentro del mbito del legislador (en ese caso legislador extraordinario) por haberlo dispuesto as el Constituyente en los artculos 143, nmero 3o. y 134 inciso 1o. VI - DECISIN

A mrito de las precedentes consideraciones la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y acorde con el concepto del Procurador General de la Nacin, RESUELVE: 1o.- Se DECLARA EXEQUIBLE la frase "o permanente" del segundo inciso del artculo 86 del Cdigo Contencioso Administrativo, Decreto-ley nmero 01 de 1984. 2o.- Se DECLARA EXEQUIBLE el artculo 82 del Cdigo Contenciosoadministrativo, Decreto-ley nmero 01 de 1984, en cuanto incluye en forma implcita dentro del objeto de la jurisdiccin de lo contencioso-administrativo, las controversias sobre reparacin de daos por ocupacin permanente de inmuebles por causa de trabajos pblicos. 3o.- Se DECLARAN EXEQUIBLES los numerales 10's. de los artculos 131 y 132 del Cdigo Contencioso Administrativo, Decreto-ley nmero 01 de 1984, en cuanto atribuyen competencia a los Tribunales administrativos para conocer de las acciones de reparacin directa y cumplimiento por daos originados en la ocupacin permanente de inmuebles por causa de trabajos pblicos. 4o.- Se DECLARA EXEQUIBLE el artculo 20 del Cdigo Contencioso Administrativo adoptado por el Decreto-ley nmero 01 de 1984, conforme al cual "si se tratare de la ocupacin permanente de una propiedad inmueble, y se condenare a una entidad pblica o a una entidad privada que cumpla funciones pblicas al pago de lo que valga la parte ocupada, la sentencia protocolizada y registrada obrar como ttulo traslaticio de dominio". Cpiese, publquese, comunquese, insrtese en la Gaceta judicial Y archvese el expediente. FERNANDO URIBE RESTREPO Presidente RAFAEL BAQUERO HERRERA JOS ALEJANDRO BONIVENTO FERNNDEZ NEMESIO CAMACHO RODRGUEZ JORGE CARREO LUENGAS GUILLERMO DVILA MUOZ MANUEL ENRIQUE DAZA ALVAREZ

JAIRO E. DUQUE PREZ GUILLERMO DUQUE RUIZ EDUARDO GARCA SARMIENTO JAIME GIRALDO ANGEL HERNANDO GMEZ OTLORA HCTOR GMEZ URIBE GUSTAVO GMEZ VELSQUEZ JUAN HERNNDEZ SENZ RODOLFO MANTILLA JCOME HCTOR MARN NARANJO LISANDRO MARTNEZ ZIGA FABIO MORN DAZ ALBERTO OSPINA BOTERO JAIME PINZN LPEZ EDGAR SAAVEDRA ROJAS RAFAEL ROMERO SIERRA GERMN VALDS SNCHEZ. INS GALVIS DE BENAVIDES Secretaria.