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LA RMUNRATION LIE AUX PERFORMANCES DANS LADMINISTRATION

Rsum du rapport1

Introduction Il y a vingt ans, presque tous les fonctionnaires rattachs ladministration centrale des pays de lOCDE taient rmunrs en fonction dune chelle des salaires fonde sur lanciennet. Aujourdhui, un grand nombre de fonctionnaires des pays de lOCDE des hauts fonctionnaires, mais aussi de plus en plus souvent, des fonctionnaires non cadres sont concerns par des dispositifs de rmunration lie aux performances (RLP)2. Lapparition de mesures de rmunration en fonction des performances a concid avec les difficults conomiques et budgtaires rencontres par les pays de lOCDE depuis le milieu des annes 1970. Les raisons de ladoption des politiques de RLP sont multiples, mais sexpliquent principalement par la volont de stimuler la motivation individuelle et la responsabilit des agents publics, afin damliorer leurs performances. La RLP est perue comme un signe de changement adress aux fonctionnaires, et comme un moyen dindiquer aux citoyens que les performances dans la fonction publique font rgulirement lobjet dvaluations. Dans le prsent rapport, les termes de rmunration lie aux performances ou de rmunration la performance sont utiliss indistinctement pour dsigner une pluralit de systmes associant la rmunration la performance. Les systmes de rmunration lie aux performances sappuient sur les hypothses suivantes : i) les organismes sont capables de mesurer avec exactitude les rsultats de lindividu, de lquipe, de lunit ou encore de lorganisme ; ii) les rsultats individuels et ceux des quipes/units contribuent la performance de lorganisation ; iii) la rmunration peut tre attribue de manire souligner sa valeur incitative aux yeux des bnficiaires potentiels. Ladoption dans ladministration de la rmunration la performance tmoigne de linfluence de la culture dincitations et de responsabilisation individuelle en vigueur dans le secteur priv. La rmunration lie aux performances est la norme dans la plupart des entreprises prives : les cadres se voient
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Publication du rapport en version franaise prvue fin octobre 2005. La publication en anglais (Performance-related Pay Policies for Government Employees) est prvue en juin 2005. La rmunration lie aux performances dsigne la partie variable de la rtribution accorde chaque anne (ou selon une autre priodicit) en fonction de la performance. La RLP peut tre accorde titre individuel ou au niveau dune quipe ou dun groupe. La dfinition de la RLP exclut: i) toute augmentation de salaire automatique lie par exemple une promotion ou les augmentations lies un service (et non lies la performance); ii) divers types dindemnits lies certains postes ou certaines conditions de travail (par exemple les indemnits pour heures supplmentaires ou pour un travail dans certaines zones gographiques).

gnralement offrir des incitations financires et des possibilits de participation au capital qui lient les gratifications au succs de lentreprise tout autant qu la performance individuelle, et les employs subalternes reoivent des primes individuelles ou par quipes pour leurs bonnes performances. Lintroduction de la RLP constitue lune des facettes dun mouvement plus large dans le sens dune plus grande flexibilit et individualisation de la rmunration dans les fonctions publiques des pays de lOCDE. Une autre volution importante en particulier pour les hauts fonctionnaires consiste fixer le salaire individuel de base en fonction des difficults inhrentes au poste ou au niveau de responsabilit. Dans la plupart des pays, la politique salariale du secteur public repose sur trois constituants principaux : le salaire de base, la rmunration lie au poste et les lments de rmunration lies aux performances. Certains pays sattachent plus lune ou lautre de ces dimensions. Les deux composantes variables de la rmunration ne doivent pas tre confondues, dans la mesure o la premire sappuie sur une valuation a priori de la performance requise et la seconde au contraire sur une valuation a posteriori. Dans la plupart des pays, la part variable de la rmunration pour les postes dencadrement dpend gnralement davantage de lvaluation a priori des tches accomplir que de la RLP. Deux tiers des pays de lOCDE ont dores et dj mis en place des degrs divers des systmes de RLP ou sont en train de le faire. Nanmoins, le degr dapplication effective de la RLP dans lensemble de la fonction publique varie sensiblement. Dans un grand nombre de cas, la RLP est limite certains ministres ou dpartements particuliers. Trs peu de pays de lOCDE disposent dun systme de RLP tendu lensemble de la fonction publique. La RLP relve parfois plus du discours que de la ralit, dans la mesure o certains systmes fondent en fait lvaluation des performances sur les processus de travail, la discipline ou les heures de travail (les inputs ), dconnects des rsultats, il ne sagit plus rellement, ds lors, dune rmunration lie aux performances . Dans certains cas, il arrive galement que les rcompenses en fonction de la performance soient attribues sans aucune valuation formelle de la performance individuelle. Il y a donc un foss entre lannonce de lintroduction de la RLP et sa mise en uvre effective dans la fonction publique. Lobjectif de ce rapport est de fournir un aperu global des tendances qui se dgagent des politiques de rmunration lie aux performances en vigueur dans les fonctions publiques respectives des pays de lOCDE et de tirer un enseignement de ces expriences. Ce rapport vise galement analyser les incidences possibles des politiques de RLP. La premire partie de ce rapport sorganise comme suit : le chapitre 1 replace les politiques de rmunration lie aux performances dans un contexte de gestion des ressources humaines plus large ; le chapitre 2 analyse les principales tendances qui se dgagent des politiques de RLP en vigueur dans les pays de lOCDE ; le chapitre 3 enfin value lincidence des politiques de RLP et tire un enseignement des expriences connues. La deuxime partie du livre prsente les politiques dtailles de RLP dans 14 pays ainsi que des cas dtude spcifiques par ministres. Louvrage repose essentiellement sur douze rapports nationaux qui ont t prsents lors dune runion dexperts de lOCDE qui sest tenue en octobre 2003 sous les auspices du Groupe de travail de lOCDE sur la gestion des ressources humaines. Ces pays taient le Danemark, la Finlande, la France, lAllemagne, la Hongrie, lItalie, la Core, lEspagne, la Sude, la Suisse et le Royaume-Uni tous membres de lOCDE et le Chili, qui a le statut dobservateur auprs du Comit de la gouvernance publique. Le Canada et la Nouvelle Zlande ont contribu par la suite. Les autres sources importantes de cet ouvrage sont les rponses fournies lors de lEnqute de lOCDE/GOV de 2003 sur la gestion stratgique des ressources humaines3 et les recherches effectues sur la rmunration lie la performance
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LEnqute sur la gestion stratgique des ressources humaines a fait lobjet de rponses de 29 pays membres de lOCDE (La Turquie nen faisait pas partie). Elle a t complte par les ministres en charge des questions lies la gestion des ressources humaines dans le secteur public, et une rponse officielle a t fournie par chaque pays. Le prsent ouvrage sinspire en particulier des sections 7 et 8 de lenqute qui portent sur la gestion des performances et les systmes de calcul des rmunrations.

par le Professeur David Marsden, du Centre for Economic Performance de la London School of Economics4. La rmunration lie aux performances dans un contexte de gestion plus large La RLP sinscrit dans le mouvement plus large de budgtisation et de gestion axes sur la performance entam il y a une vingtaine dannes par les pays de lOCDE dans un contexte conomique et budgtaire difficile, et consistant inclure de manire systmatique au moins sur le plan formel des objectifs et des indicateurs de performance dans les processus de budgtisation et de gestion des ressources humaines. Ladoption de mesures de RLP ne constitue donc que lune des facettes dun mouvement plus gnral orient vers une plus grande flexibilit de la rmunration et une plus forte individualisation de la gestion des ressources humaines dans les fonctions publiques des pays de lOCDE. Lintroduction de la RLP doit tre interprte la lumire dobjectifs multiples. Le principal argument mis en avant en sa faveur est quelle agit comme facteur de motivation, dans la mesure o elle fournit une rcompense extrinsque, sous la forme dune rmunration, et une rcompense intrinsque, travers la reconnaissance de leffort et des rsultats. Globalement, le type dobjectifs poursuivis par le biais de la RLP varie selon les pays. Les pays nordiques attachent plus dimportance aux aspects de dveloppement du personnel, la plupart des pays de type Westminster5 sont plus sensibles lobjectif de motivation tandis que dautres, comme la France et lItalie, mettent laccent sur le leadership et la responsabilisation des hauts fonctionnaires. Le degr dapplication effective de la RLP dans lensemble du service public varie considrablement selon les pays de lOCDE. Seuls une poigne de pays ont une politique de RLP grande chelle dans leur fonction publique (Danemark; Finlande; Core; Nouvelle-Zlande; Suisse et Royaume-Uni). Les pays qui ont dvelopp les liens les plus forts entre lvaluation des performances et la rmunration sont ceux qui privilgient un fort degr de dlgation dans la gestion des ressources humaines et du budget essentiellement par le biais de systmes demploi. Traditionnellement, les pays qui prfrent une dlgation assez restreinte principalement dans le cadre de systmes de carrire accordent plus dimportance aux promotions. Cette situation est toutefois en train dvoluer, puisque des politiques de RLP sont prsent utilises dans certains systmes de carrire, afin de favoriser la flexibilit et de promouvoir la responsabilit individuelle (notamment en Core, en Hongrie et en France).

Tendances gnrales de la RLP dans les pays de lOCDE Il nexiste pas de modle unique de RLP qui prvale dans lensemble des pays de lOCDE. Les systmes sont trs divers et varient selon le type dadministration, le mode de dtermination des rmunrations et le degr de centralisation ou de dlgation existant dans la gestion financire et la gestion des ressources humaines. Nanmoins, des traits communs apparaissent nettement entre certains pays et dans la zone OCDE dans son ensemble : Les politiques de RLP, qui touchaient auparavant essentiellement les cadres, ont t tendues ces dix dernires annes toutes les catgories de personnel.

Voir la bibliographie. Les rsultats de cette recherche sont fonds sur une srie dtudes relatives au comportement des agents et de leurs suprieurs hirarchiques dans plusieurs secteurs des services publics du Royaume-Uni : services des impts, service de lemploi, hpitaux du NHS Trust et directeurs dcoles primaires et secondaires.

Initialement axes sur lindividu, les politiques de RLP ont eu tendance se tourner davantage vers le collectif et porter sur lquipe, sur lunit ou sur lorganisation dans son ensemble. Les dispositifs de RLP centraliss et standardiss ont volu dans le sens dune plus forte dconcentration/dlgation. Il existe de plus en plus de critres diffrents laune desquels valuer la performance. Les fonctions publiques, quelles soient fondes sur la carrire ou sur le poste, convergent toutefois par lattention quelles accordent aux rsultats, mais aussi, de manire gnrale, aux comptences et aux qualits relationnelles. Les systmes de notation de la performance sont moins standardiss, moins formaliss et moins dtaills quil y a dix ans. Lapprciation des performances6 sappuie plus sur le dialogue avec lencadrement que sur des indicateurs strictement quantifiables. Les systmes de quotas et de classements forcs sont de plus en plus rpandus dans lensemble des pays de lOCDE. Les rmunrations en fonction de la performance reprsentent gnralement une part modeste du salaire de base, en particulier pour les fonctionnaires non cadres. Les augmentations au mrite7 tendent tre plus modestes que les primes, elles sont gnralement infrieures 5 % du salaire de base. Les primes8 lies la performance, qui ont tendance complter ou remplacer les augmentations au mrite, sont gnralement suprieures mais les rcompenses maximales reprsentent le plus souvent un maximum de 10 % du salaire de base. Pour les cadres, ce pourcentage est gnralement plus lev, atteignant les 20 %. Les primes tendent se substituer aux augmentations au mrite.

Mise en uvre et impact La rmunration la performance est une ide attrayante, mais lexprience montre que sa mise en uvre est complexe et dlicate. De prcdentes tudes de lOCDE sur lincidence de la rmunration en fonction de la performance au niveau des postes dencadrement ont montr que beaucoup des dispositifs existants ntaient pas parvenus obtenir les effets de motivation que lon attendait dun systme de RLP efficace, et cela en raison de problmes de conception et de mise en uvre, mais aussi parce que lvaluation des performances est intrinsquement difficile dans le secteur public (OCDE, 1993 ; OCDE, 1997). Mesurer les performances des agents publics fait largement appel au jugement des instances de direction, puisquil est malais de trouver des indicateurs objectifs et quantifiables. En outre, la notion de performance est en elle-mme complexe, les objectifs de ladministration changeant bien souvent avec lorientation politique du gouvernement. De nombreuses tudes concluent que la RLP a une incidence restreinte sinon ngative sur les performances. La RLP se rpercute de manire ambivalente sur la motivation : si elle a certes un impact motivant pour une petite partie du personnel, elle ne constitue pas un lment de motivation significatif pour la majorit des fonctionnaires. Pour ces derniers, sil est essentiel que les salaires de base correspondent aux prix du march, les complments salariaux apparaissent accessoires. Les perspectives de carrire et de promotion et lintrt du travail exerc savrent tre les facteurs de motivation essentiels pour les

Lvaluation de la performance est une mthodologie et un ensemble de procdures utilises pour noter la performance des agents selon des normes et critres objectifs appliqus de faon uniforme dans une ou plusieurs organismes. 7 Une augmentation au mrite est un paiement ajout au salaire de base de lintress et qui devient un lment permanent du salaire de base. 8 Une prime est un versement exceptionnel qui nest pas incorpor au salaire de base et que lintress doit obtenir grce sa performance durant chaque priode.

fonctionnaires, loin devant lincitation rmunration la performance. Contrairement son objectif premier affich, la RLP ne parvient pas motiver la majorit du personnel de la fonction publique. Malgr ces limites, lintrt port la rmunration lie aux performances na pas faibli durant les vingt dernires annes. Il est paradoxal de voir que la plupart des observateurs saccordent pour signaler les limites des politiques de RLP, mais que ces dernires continuent dtre introduites une grande chelle dans les administrations centrales des pays de lOCDE. Il existe peu dexemples dorganisations publiques ayant renonc leurs dispositifs de RLP9. Cependant, cela ne constitue pas en soi un indice suffisant tendant prouver leur efficacit, en raison des cots dissuasifs dun tel retrait. En tout tat de cause, on peut lgitimement se demander pourquoi lon continue si largement avoir recours la RLP. En fait, lune des raisons clefs du maintien et de lextension des politiques de RLP au-del des motivations politiques est son rle dans la facilitation dautres changements connexes organisationnels ou de gestion. En effet, une tude plus approfondie indique que dans le cadre dune gestion des ressources humaines adquate10, les processus qui accompagnent la RLP ont, dans une certaine mesure, produit des rsultats positifs en termes de rorganisation du travail, de dfinition des objectifs, de clarification des tches et de recrutement. Lorsque ladoption de la RLP vise favoriser lvolution globale de la gestion ou de lorganisation par exemple grce une valuation et des processus de dtermination des objectifs plus efficaces, au dialogue avec lencadrement, un plus grand travail dquipe et une plus forte souplesse dans le travail celle-ci peut servir de catalyseur, permettant effectivement cette volution de gestion et influant positivement sur la performance individuelle et collective. Lincidence de la RLP sur les performances ne passe pas par la motivation : cest indirectement que la RLP peut contribuer amliorer les performances, travers des changements organisationnels et de management. Recommandations La RLP est un compromis entre diffrentes options et doit prendre en considration la culture propre chaque organisme ou chaque pays. Aucune solution nest intrinsquement meilleure que les autres. Pour concevoir le nouveau dispositif de rmunration, la direction doit se demander ce qui semblera acceptable au plus grand nombre de ses collaborateurs. Elle doit examiner la possibilit dun systme de RLP lchelle de lquipe ou de lunit, susceptible dtre mis en place plus en douceur et de produire de meilleurs rsultats quune RLP strictement individuelle. Le processus dvaluation des performances est au cur du systme. Il ne doit pas tre rigide ni trop dtaill, car cest contre-productif, et doit sappuyer sur des critres clairs. Lvaluation des performances doit servir de fondement une meilleure collaboration de part et dautre et permettre la poursuite dun dialogue soutenu tout au long de lanne. La transparence de lensemble du processus est indispensable sa russite. Le succs de la RLP tient plus la justesse du processus dvaluation des performances quau systme de distribution des rmunrations. Les difficults de mise en uvre doivent tre correctement anticipes. A cette fin, il convient de consulter le personnel et les syndicats avant la mise en uvre de la RLP, mais aussi de prparer les hauts fonctionnaires et la direction, de prvoir clairement le budget et les cots lis la RLP et dvaluer avec prcision le temps et le travail requis pour ladoption dun tel systme et sa supervision. La rmunration en fonction des performances va de pair avec la dlgation des fonctions de gestion des ressources humaines. Une certaine dlgation dans la gestion des ressources humaines et des
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La police no-zlandaise en est un exemple Les fondements dun cadre dune gestion des ressources humaines adquate impliquent notamment une gestion saine, transparente, avec des mcanismes de promotion clairs et une confiance en la direction.

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rmunrations est essentielle pour lefficacit de la mise en uvre de la RLP, en raison du lien trs troit entre le processus de fixation des objectifs et la rmunration la performance. Les politiques de RLP les plus abouties reposent sur une articulation troite entre ces deux fonctions. Il convient de procder rgulirement des valuations et de rviser de temps autre le systme de RLP, qui dispose dune dure de vie limite. La signification et limpact de la RLP ne doivent pas tre surestims. La RLP joue un rle secondaire dans la motivation du personnel. Des critres comme lintrt des tches imparties, les possibilits de promotion, de formation ou la souplesse de lorganisation du travail arrivent bien avant la rmunration lie la performance parmi les facteurs de motivation du personnel. Il est donc essentiel dadopter une approche large de la gestion des performances incluant lensemble de ces lments plutt quune approche restreinte centre sur lincitation rmunration. La RLP doit sappliquer dans un environnement qui favorise des relations de travail fondes sur la confiance, ce qui comprend un quilibre entre le formel et linformel, la poursuite du dialogue, le partage des informations, la ngociation, le respect mutuel et la transparence. Il apparat galement que ladoption de la RLP requiert une culture de service public longue et bien tablie, ainsi quun environnement politique stable. La RLP doit surtout tre utilise comme le signal ou le dclencheur dvolutions plus larges de la gestion ou de lorganisation, plutt que comme instrument de motivation du personnel. Les objectifs de la RLP doivent tre tablis conformment cette vocation.