CURSO ORGANIZAO DO ESTADO DIREITO CONSTITUCIONAL PROFESSOR BERNARDO GONALVES FERNANDES AULAS EXIBIDAS NOS DIAS 07, 08,

, 09,10 E 11 DE DEZEMBRO DE 2009

DADOS GERAIS
TEMA DO CURSO PROFESSOR QUALIFICAO

Organizao do Estado Bernardo Gonalves Fernandes Mestre e Doutor em Direito Constitucional pela UFMG. Professor Adjunto III de Teoria da Constituio e Direito Constitucional da UFOP-MG e PUC-MG. Professor Praetorium SAT e Curso Praetorium-Frum-RJ.
AULA 01

TTULO SINOPSE

Formas de Estado: conceito e espcies

a) Estado Unitrio: a forma de Estado na qual no h uma distribuio geogrfica do poder poltico em funo do territrio. Nesses termos, h um plo central distribuidor e emanador de normas no existindo uma subdiviso do Poder que ir se apresentar estruturalmente enraizado no Plo central. Mas ser que podemos afirmar que no existe qualquer tipo de descentralizao no mesmo? Essa concluso, embora possa parecer lgica, , sem duvida, equivocada. Isso porque apesar do Estado Unitrio no possuir uma distribuio geogrfica do poder poltico, haver descentralizao, pois seria invivel, em sociedades altamente

complexas, termos um Estado no qual no existisse qualquer de so descentralizao. desburocratizao os responsveis A e pela necessidade populao)

democratizao (aproximao plo central e descentralizao que ser intitulada de descentralizao administrativa, ou seja, o plo central vai criar regies ou departamentos ou distritos ou municpios ou outra forma de descentralizao. Essas vo se colocar e se afirmar como braos da administrao dotados personalidade jurdica prpria e iro desenvolver a aproximao entre o plo central e a sociedade com os objetivos j citados de desburocratizao e democratizao. b) Estado Regional: existe atualmente na Constituio da Itlia. Apesar do texto da Constituio da Itlia de 1948 expressar que a forma de Estado a Unitria temos o que alguns doutrinadores iro intitular de Estado Regional. Nesse (Estado Regional), haver a distribuio competncias Estado s regies, tanto como h de de administrativas no

competncias legislativas. Assim sendo, no Regional apenas descentralizao de cunho administrativo, tendo, portanto, os entes descentralizao administrativa e legislativa. c) Estado Autonmico: tambm uma forma de Estado em que h descentralizao administrativa e legislativa para os entes. Essa forma de Estado a que existe atualmente na Espanha, conforme a

Constituio Espanha, as

Espanhola provncias

de

1978.

Na

podem

formar

regies e assim sendo, vo elaborar o seu estatuto de autonomia, no qual avocam competncias presentes na Constituio Espanhola. Este estatuto (de autonomia) submetido ao Parlamento Espanhol (Cortes Gerais) e, se aprovado, surge a regio autonmica. O estatuto se transforma em uma lei especial e pode ser revista de 5 em 5 anos. d) Estado Federal: aquela forma de Estado em que h distribuio geogrfica do poder poltico em funo do territrio, na qual um ente dotado de soberania e os outros entes de autonomia. Com isso, as caractersticas bsicas do Federalismo podem ser assim definidas: a) indissolubilidade do pacto federativo;b) descentralizao poltica entre as vontades central e regionais, na medida em que a federao pressupes a existncia de, pelo menos duas ordens jurdicas, sendo uma central e uma parcial; c) Constituio rgida com um ncleo imodificvel que no permita a secesso; d) existncia de um rgo que represente e externalize a vontade do membros da federao e) de forma isonmica (paritaria); autonomia

financeira dos entes expressa na Constituio do ente soberano; f) a existncia de um rgo de cpula do Poder Judicirio que resolva os conflitos entre os entes de federao, impedindo assim a usurpao de competncias e com isso o desrespeito a

Constituio; g) auto-organizao polticoadministrativa dos entes autnomos com a possibilidade de os mesmos produzirem suas prprias lei (auto-normatizao) terem seu prprio governo (auto-governo) e sua prpria administrao (auto-administrao). e) Confederao: no uma forma de Estado propriamente dita, se apresentando muito mais como uma juno de Estados, na qual h uma distribuio geogrfica do poder poltico, em que todos os entes (participantes da confederao) so dotados de soberania.
ROTEIRO AULA 1

Formas de Estado: 1) conceito; 2) Espcies; 3) Anlise das Espcies.

AULA 02

TTULO SINOPSE

Federalismo brasileiro Primeiramente mister salientar os antecedentes histricos do federalismo brasileiro. A nossa primeira Constituio de 1824 definiu que a forma de Estado seria a do Estado Unitrio. Acontece que em 15 de novembro de 1889, o decreto n01 proclamou no Brasil uma Republica Federativa, com a devida transformao das Provncias em Estados Federados. Porem mister salientarmos que a Constituio Republicana de 24 de fevereiro de 1891 a nossa primeira Constituio que adota a forma de Estado Federal (at ento existente via decreto). Sem duvida, o nosso federalismo surge atravs de uma origem denominada de centrfuga

(ou federalismo por segregao). Ou seja, um federalismo que se desenha a partir de um movimento do centro para a periferia. O federalismo norte-americano datado de 1787, s para se ter um exemplo, de origem centrpeta (ou por agregao), ou seja, de um movimento da periferia para o centro. Nesses moldes, certo que o Brasil era um Estado unitrio, altamente centralizado e esse Estado unitrio abre mo da centralidade e de nichos de poder para criao de entes autnomos. Assim sendo, mister salientar que a origem centrfuga do federalismo brasileiro acaba nos levando a um federalismo altamente centralizado, com exacerbadas competncias para Unio. Portanto, um federalismo de cunho eminentemente centrpeto quanto a concentrao de poder foi desenvolvido em terrae brasilis. J o federalismo norte-americano (como citado) se originou de um movimento perifrico (da periferia) para o centro, porque existiam entes soberanos advindos da Confederao que vigorou entre 1781 a 1787 que abriram mo da soberania para entreg-la a um nico plo (ente) central. A origem do federalismo norte-americano explica porque os Estados norte-americanos foram dotados de um rol competncias na pratica mais alargadas que as existentes para os mesmos em nosso federalismo. Voltando ao nosso federalismo aps a Constituio de 1891 a Constituio de 1934 trouxe um federalismo de cunho cooperativo diferenciandose do federalismo dual ou clssico at ento existente. Nesse sentido, conjuntamente com as competncias privativas passamos a ter competncias concorrentes entre os entes (Unio e

Estados). A Constituio polaca de 1937 nos apresenta um federalismo de cunho nominal, pois na pratica estivemos sob a egide de uma forte centralizao e controle por parte do ente central (governo federal). A Constituio de 1946 restaura o federalismo de cooperao, porm o mesmo acaba no sendo desenvolvido na suas mximas possibilidades. A Constituio de 1967-69 de cunho autoritrio tambm trouxe um federalismo mais nominal do que real. Certo que apesar do surgimento do federalismo cooperativo (de integrao) em detrimento do federalismo dual (clssico) nos no desenvolvemos uma tradio de equilbrio na repartio de competncias prevalecendo um acumulo de poderes para Unio em relao aos poderes concedidos aos Estadosmembros. A Constituio de 1988 foi delineada tambm luz de um federalismo cooperativo no qual, os entes tem competncias tambm privativas e enumeradas, competncias mas compartilham comuns

(competenciais

concorrentes) visando o desenvolvimento e a integrao nacional. Uma outra questo importante aqui a novidade presente no atual federalismo descrito na Constituio de 1988 quanto a sua estrutura. Assim sendo, temos um federalismo intitulado de federalismo de duplo grau que explicitado a partir de uma estrutura trplice. Nesse sentido, temos como entes autnomos no so a Unio e os Estados-membros, mas tambm os
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Municpios e o Distrito Federal. Federalismo brasileiro: 1) origem; 2) diferenciao em relao ao federalismo norte-

americano; 3) digresses sobre o federalismo brasileiro.

AULA 03

TTULO SINOPSE

Federalismo brasileiro: conceito e anlise da autonomia dos entes Pois bem, autonomia a capacidade de desenvolver atividades dentro de limites previamente circunscritos pelo ente soberano. Assim sendo, a autonomia nos traduz a idia de algo limitado e condicionado pelo ente soberano. Mas visto o conceito terico o cabe ainda uma pergunta sobre o que seria autonomia na prtica. Ou seja, como podemos vislumbrar essa capacidade (conferida pelo ente soberano) de desenvolver atividades. Sem duvida, na prtica, a autonomia se subdivide em uma trplice capacidade, ou seja, para afirmarmos que um ente realmente dotado de autonomia o mesmo (em nosso federalismo) deve ser dotado de uma trplice capacidade. Portanto o mesmo deve ser acometido de uma auto-organizao (ou normatizao prpria), de um auto-governo e de uma auto administrao para o exerccio de suas atividades. Passaremos agora, ainda que de forma sucinta, a analisar cada um desses itens que compe a autonomia dos entes: 1) Auto-organizao (ou normatizao prpria) Unio: federal. Estados: se auto-organizam pelas Constituies estaduais e pela legislao se auto-organiza pela Constituio da RFB e por sua legislao

estadual conforme o art. 25 da CR/88. Municpios: se auto-organizam pelas Leis Orgnicas pela legislao municipal em consonncia com o art.29 da CR/88. Distrito Federal: se auto-organiza por sua Lei Orgnica e por sua legislao distrital nos termos do art.32 da CR/88 2) Auto-governo: Unio: Conforme o art. 2 da CR/88 so poderes da Unio independentes harmnicos o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. Estados: Conforme o art. 27 da CR/88 os Estados-membros tero Assemblia Legislativa para o exerccio de seu prprio Poder Legislativo; luz do art. 28 da CR/88 tero Poder Executivo com Governador e vice-governador; e nos moldes do art.125 da CR/88 tero Poder Judicirio Estadual. Municpios: Em consonncia com o art. 29 da CR/88 os municpios tero Poder Executivo com Prefeito e Vice-Prefeito e Poder Legislativo prprio com a funo sendo exercida pelas Cmaras de Vereadores. Por no ter poder judicirio, alguns autores tentam descaracterizar o municpio como ente autnomo. No entanto, h prestao jurisdicional seja ela Federal ou Estadual, conforme a organizao judiciria seja Federal ou Estadual. Outra questo interessante o fato dos Municpios no terem representao no Senado Federal, como tm os Estados-Membros e o Distrito Federal, ambos (de forma isonmica) com 3

representantes cada, sendo 26 Estados e o DF perfazendo um total de 81 Senadores. Para alguns autores a essa falta de representao descaracterizaria a figura dos Municpios como entes federativos. Ora essa posio tambm descabida na medida em que a falta de representantes no cmara alta no obstaculiza a autonomia municipal estabelecida constitucionalmente no j citado art.29 da CR/88. Alias, se para tal autonomia necessitamos de conceder aos municpios representao no Senado, seriam no mnimo mais de 5.500 senadores! Se trabalhssemos com o numero de Senadores concedidos atualmente aos Estados-membros e ao DF seriam mais de 16.000 Senadores apenas para efetivao do municpio como ente federativo? Distrito Federal: Conforme o art. 32 da CR/88 o Distrito (com Federal Governador ter e Poder ViceExecutivo

Governador), Legislativo (com a sua Cmara Legislativa Distrital). J o Poder Judicirio ser organizado e mantido pela Unio. Assim sendo, mister salientar que apesar do DF ser Constitucionalmente um ente federativo dotado de autonomia existem excees autonomia do DF (que no a descaracterizam!). Essas esto inseridas nos art. 21 XIII e XIV e no art.22, XVII da CR/88. Certo que o Distrito Federal no organiza e mantm o seu Poder Judicirio, o seu Ministrio Pblico, e a sua Defensoria Publica, alm da sua polcia civil e militar e

corpo de bombeiros militar. 3) Auto-administrao. A auto-administrao tem como finalidade central dar praticidade (desenvolver) a autoorganizao e o auto-governo. Nesses termos, ela nada mais que o exerccio de competncias legislativas, administrativas e tributrias pelos entes. E o que so competncias? Ora, so faculdades juridicamente atribuda aos entes (rgos ou agentes do poder publico) para tomada (emisso) de decises. Nesse sentido, as competncias so diversas modalidades de poder de que se servem os rgos ou entidades estatais para realizar suas funes. Essas (decises) so tomadas no iter da administrao e envolvem o exerccio de faculdades legislativas, administrativas e tributrias, conferidas pela Constituio da RFB. Portanto, sem duvida, a auto-administrao tem como objetivo desenvolver o auto-governo e auto-organizao. Isso porque o ente s desenvolve sua auto-organizao e seu autogoverno quando, no dia a dia, exerce competncias administrativas (governamentais), legislativas (produo normativa) e tambm tributarias (que buscam consubstanciar sua autonomia financeira). Passamos ento ao estudo nuclear da organizao do Estado. Esse envolve o que intitulamos de repartio de competncias entre os entes. A nossa analise ira se direcionar, sobretudo, repartio
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de

competncias

de

cunho

administrativo e legislativo. 1) conceito de autonomia; 2) desenvolvimento do conceito de autonomia: sua realizao prtica: auto-organizao, auto-governo e auto-administrao.

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TTULO SINOPSE

Repartio de competncias em nosso federalismo: competncias administrativas e legislativas 1) Tcnica Repartio Horizontal a tcnica na qual h uma distribuio estanque (fechada) de competncia entre os entes, ou seja, cada ente ter suas competncias definidas de forma enumerada e especfica, no as dividindo com nenhum outro ente. Esta tcnica advem do federalismo dual ou clssico. Temos que origem da repartio horizontal est situada na Constituio dos EUA de 1787. Nos EUA, existem competncias enumeradas para a Unio e remanescentes para os Estados. O Brasil vai adotar a tcnica da repartio horizontal na Constituio de 1891. Atualmente ela tambm adotada em nosso ordenamento constitucional de 1988. Sem duvida, seguimos a lgica norteamericana na Constituio os de 1988, como porem entes acrescentamos Municpios

federativos. Assim sendo, as competncias so enumeradas para a Unio e tambm para os Municpios e, as remanescentes so direcionadas para os Estados-membros (esses continuam com competncias remanescentes seguindo a tradio norte-americana). 2) Tcnica Repartio Vertical aquela tcnica na qual dois ou mais entes vo atuar conjuntamente ou concorrentemente para uma mesma matria. A repartio vertical surge na Constituio Alem de Weimar de 1919. No Brasil,

aparece pela primeira vez na Constituio de 1934. Atualmente, ela existe na Constituio de 1988. Essa tcnica advm do modelo de federalismo cooperativo ou de integrao. A repartio vertical, bom que se diga, pode ser desenvolvida de duas formas ou espcies. So elas, a repartio vertical cumulativa e repartio vertical no cumulativa.
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1) Tcnicas de repartio de competncias: Repartio horizontal e vertical; 2) Anlise dogmtica da repartio horizontal e da repartio vertical administrativa e legislativa de competncias. .
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TTULO SINOPSE

Consideraes finais sobre a repartio de competncias e sobre a organizao do Estado. Primeiramente bom que se diga que essas competncias descritas no referido art. 24 da CR/88 devem ser classificadas como competncias concorrentes no cumulativas. Nesses termos, existem limites previamente definidos para o exerccio das competncias concorrentes acima citadas. Assim sendo, a Unio edita normas gerais e os Estados e o Distrito Federal devero suplementar estas normas gerais para atender aos seus interesses regionais. No entanto, pode ser que a Unio no edite as normas gerais. Nesse caso, os Estados e o Distrito Federal podero exercer competncia legislativa plena. Essa est alocada no art.243 da CR/88 nos seguintes termos: Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia

legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. Nesse sentido, a doutrina chama o exerccio dessa competncia de suplementar supletiva. Ento existem dois tipos de competncia suplementar. Portanto, ela um gnero que apresenta ento duas espcies: a suplementarcomplementar e a suplementar-supletiva. Assim sendo, se a Unio edita normas gerais (exercendo o interesse nacional) os Estados e o DF iro suplementar de forma complementar essas normas da Unio para atender suas peculiaridades regionais. Porem se a Unio no edita as normas gerais (como j explicitado) os Estados e o DF iro exercer competncia legislativa plena intitulada de competncia suplementar supletiva. Obviamente evemos registrar que eles iro editar toda a normatividade, pois no h como editarem so a complemetao. No como complementar o que no existe! Portanto, eles editam a geral e complementam a geral deles mesmos (que eles editaram). A legislao do Estado ou DF ento ira ter validade apenas no mbito do Estado ou no mbito do DF. Ainda temos que acrescentar que se existir por parte dos Estados e DF o exerccio da competncia suplementar supletiva e posteriormente a Unio vier a editar normas gerais (que eram at ento inexistentes!), essas iro suspender as normas estaduais ou distritais no que lhes forem contrrias. Esse, alias, o teor do art.24 4 da CR/88 que preleciona que a supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio. Aqui uma pergunta: Por que se trata de

suspenso e no de revogao? Vejamos o porque. Como salientado na omisso de normas gerais da Unio, os Estados-membros exercem competncia legislativa plena. Ou seja, eles editam toda a normatividade (normas gerais e suplementares) visto que no tem como eles apenas suplementarem na medida em que no h como suplementar o que no existe! No entanto, a Unio pode resolver editar as normas gerais (inexistentes). Com isso essas suspendem as normas estaduais que lhes forem contraias. Porem pode acontecer o seguinte: a Unio posteriormente poder editar outras normas gerais que, obviamente, iro revogar as primeiras normas gerais por ela (Unio) editadas. Neste contexto, pode ocorrer que as novas normas gerais editadas pela Unio no mais contrariam as normas editadas pelos Estados ou DF que estavam suspensas, ento, temos que: se a segunda norma geral editada pela Unio no contrariar aquelas normas editadas pelos Estados ou DF (que estavam suspensas!), elas vo voltar a vigorar. Porem, no ocorrer a chamada repristinao das normas dos Estados-membros ou DF. Isso se da justamente primeiras porque essas normas no foram revogadas e, sim, suspensas com a edio das normas gerais pela Unio. Assim, observando essa gama de digresses podemos concluir que a diferena entre suspenso e revogao tem um fundamento pratico. Por ltimo mister analisarmos a titulo de exemplificao algumas decises do STF sobre o tema da repartio de competncias concorrentes. Certo que o exerccio dessa competncia pelos

entes no raro pode gerar conflitos e usurpaes. Nesse sentido: 1) Leislao distrital sob o fundamanto de suplementar legislao federal sobre ensino com base no art.24, IX foi suspensa com a concesso de medida cautelar pelo STF na ADI 2667. No caso, temos legislao distrital que autoriza o fornecimento de histrico escolar aos alunos do 3 ano do ensino medio que comprovassem a aprovao no vestibular para um curso superior. 2) Na ADI 1624 o STF considerou constitucional legislao estadual sobre custas forenses. O mesmo no ocorreu devido as peculiaridades do caso no julgamento da ADI 3260. 3) O STF declarou constitucional na ADI 3512 legislao estadual sobr da competencia e meia-entrada aos indivduos que fossem doadore regulares de sangue sob o fundamento aqui j citado da competncia concorrente da Unio, Estados e DF para legislarem sobre matria de direito econmico. 4) Sobre a competncia legislativa concorrente em matria de produo e consumo e em matria ambiental presente no art.24, V e VI da CR/88 o STF declarou na ADI 2396 a inconstitucionalidade de legislao estadual que acrescentou a lista de legislao federal a proibio de venda de produto, indo, portanto, alem da legislao federal. 5) O STF declarou a constitucionalidade de legislao estadual sobre proteo e defesa da sade no mbito da repartio concorrente prevista no art.24, XII da CR/88. 6) Sobre o art.24, XI que prev a competncia concorrente sobre procedimento em

matria processual, o Pretrio Excelso na deciso do AI 253.518 de Relatoria do Ministro Marco Aurlio declarou que legislao estadual invadiu esfera de competncia privativa da Unio sobre direito processual sob o argumento de que se tratava de competncia concorrente entre Unio, Estado e DF no que tange a procedimentos em matria processual. 7) O STF declarou a inconstitucionalidade de legislao estadual que sob o fundamento de complementar a legislao federal sobre diretrizes da educao foi alem da mesma contrariando a norma do art.24, IX da CR/88. Temos vejamos: 1) E os Municpios, no teriam competncia concorrente legislativa? Ou seja, os Municpios no teriam competncia suplementar? Sim, os municpios tm competncia suplementar, luz do art. 30, II, da CR/88. Assim sendo, eles podero suplementar a legislao estadual e federal. Porem Certo quais as que matrias os o Municpio no ter competncia para legislar? Municpios podem complementar, em regra, as matrias do art. 22 da CR/88, pois as mesmas so de competncia privativa da Unio (no tendo concorrncia com os outros entes) a no ser que o inciso do art. 22 deixe expresso que a Unio ir traar apenas diretrizes gerais. Nesse sentido, como exemplos, temos que os Municpios no podem legislar sobre sistema financeiro, extradio, naturalizao, entre outras materiais de competncia privativa da Unio. ainda algumas observaes importantes sobre a repartio vertical, seno

Assim sendo, a resposta sobre quais matrias podero ser objeto de competncia suplementar pelos Municpios est no prprio art. 30, II que determina que o Municpio poder suplementar no que couber s legislaes federais e estaduais. Porem o sentido deve ser aquele que entende que o no que couber significa que: a) matrias que envolvam assuntos de interesses locais e; b) materiais que envolvam o art. 23 (competncias administrativas comuns) e art. 24 (competncia legislativas concorrentes), da CR/88. 2) Os Municpios alm da competncia suplementar complementar possuem competncia suplementar supletiva? Aqui temos duas correntes. 1) Corrente: Essa corrente sabidamente de cunho municipalista. Defendem que o municpio tem no s competncia suplementar complementar, mas tambm tem competncia suplementar supletiva. Desta feita, quando a lei estadual ou federal surgir essas suspenderiam Essa a eficcia trabalha das normas uma municipais supletivas naquilo em que forem contrrias. corrente com interpretao sistemtica da Constituio adequando a norma do art.30, II com a norma do art.243 da CR/88. 2) Corrente: Essa corrente defende que o municpio s tem competncia suplementar complementar. Se no existir lei estadual o federal o municpio no pode exercer competncia suplementar-supletiva. a posio de Manoel Gonalves Ferreira Filho e Dirley da Cunha Jnior. Os autores trabalham, salvo melhor juzo, com uma interpretao literal do nosso atual diploma constitucional. Nesse sentido, interpretam que se o constituinte quisesse dar

competncia supletiva para os municpios teria dito expressamente assim como fez com os Estadosmembros e o Distrito Federal no art.24 da CR/88. Apesar da primeira corrente ser a que melhor coaduna com a Constituio a corrente dois ainda
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a majoritria. 1) Consideraes finais sobre a repartio de competncias: com enfoque na anlise jurisprudencial da repartio de competncias; 2) consideraes finais sobre a organizao do Estado.