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23 de abril de 2013
EL DERECHO AMBIENTAL
Etimolgicamente, el trmino derecho proviene de las expresiones latinas dirigere y directum, que significan guiar recto una cosa a un destino o lugar determinado. As, el derecho tiene por finalidad regular las conductas humanas a travs de normas o mandatos de cumplimiento obligatorio que tienen por objeto alcanzar el bien comn. En ese sentido, al derecho ambiental le interesa regular aquellas conductas humanas que puedan influir o alterar de manera relevante las condiciones o el equilibrio que hacen posible la vida en todas sus formas. Esto determina, conforme afirma el jurista Ral Braes, que el derecho ambiental se ocupe principalmente de las normas jurdicas que regulan las relaciones ms inmediatas entre la sociedad y la naturaleza, y centre su atencin en aquellas normas que han sido: Establecidas para restringir, prohibir o permitir determinadas conductas con relacin al ambiente y sus componentes, los recursos naturales, como por ejemplo, normas que establecen vedas, que restringen la caza y que prohben el trfico de residuos peligrosos. Regular o establecer derechos y obligaciones con relacin a los componentes del ambiente, como por ejemplo, regulaciones sobre flora y fauna, acceso a recursos genticos y ley de aguas. Establecer y asignar las competencias de las autoridades encargadas de velar o manejar el ambiente y los recursos naturales, como por ejemplo las competencias del MINAM, del SERNANP, de la Direccin General Forestal y de Fauna Silvestre del Ministerio de Agricultura, y del Ministerio de Energa y Minas, entre otras.
El derecho ambiental, concebido como el derecho protector del ambiente, tiene un origen moderno y se ha desarrollado a la par de la existencia, a gran escala, de las agresiones de los seres humanos al entorno en que vivimos y realizamos nuestras actividades (trabajo, familia, lugares de ocio, etc.). Por ello, el derecho ambiental como disciplina se articula cuando la actividad industrial, generalizada como consecuencia de la revolucin tecnolgica, coloc al ser humano en la posibilidad de atentar gravemente contra su ambiente. Segn Ral Braes, el derecho ambiental est conformado por el conjunto de normas jurdicas que regula las conductas humanas que pueden influir e impactar de forma muy severa y relevante en los sistemas de ambiente y los organismos vivos. Si bien la legislacin ambiental tiende a priorizar la proteccin del ambiente natural bosques, reas naturales protegidas, diversidad biolgica, aguas continentales, son igualmente relevantes la legislacin referida al ordenamiento del territorio; la legislacin sobre los ambientes construidos urbanismo, industria, residuos slidos y la referida a la salud humana, es decir, a los efectos nocivos del ambiente en la salud de los seres humanos. En la actualidad, el derecho ambiental est asumiendo nuevos retos para no limitarse a un rol de proteccin que por naturaleza lo hace fundamentalmente reactivo y orientado hacia la restriccin y la prohibicin. Algunos autores latinoamericanos, como Braes, buscan redefinir la disciplina para transformarla en un derecho orientado hacia el desarrollo sostenible, es decir, un derecho en el cual la proteccin ambiental est estrechamente vinculada al crecimiento econmico y a la equidad social y cultural, todo lo cual conduce a una elevacin de los niveles de calidad de vida.
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23 de abril de 2013
ambientales. Segn las corrientes del constitucionalismo moderno, se considera insuficiente que el Estado sea el nico responsable de velar por un manejo sostenible del ambiente y los recursos naturales. As como la ciudadana tiene derecho a un ambiente saludable, tiene tambin la obligacin de conservarlo. El principio de la participacin ciudadana en lo referente a la poltica y gestin ambiental fue reconocido en la Declaracin de Ro de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992, que seala que el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participacin de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. Para ello, toda persona debe tener acceso adecuado a la informacin sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, as como la oportunidad de participar en los procesos de toma de decisiones. Para hacer posible este principio, la Constitucin debe reconocer el derecho a la informacin pblica de relevancia ambiental que permita la participacin ciudadana en la definicin de las polticas y la gestin ambiental. El reconocimiento del ambiente como un bien jurdico a proteger se produjo en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, celebrada en Estocolmo en 1972. En esta reunin se reconoci que la proteccin y el mejoramiento del medio humano son cuestiones fundamentales que tienen que ver con el bienestar y el desarrollo del mundo entero, y se recomend a cada pas incorporar el derecho ambiental en su normatividad interna.
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Asimismo, la LGA establece la vinculacin entre las polticas ambientales y las polticas pblicas al sealar que los procesos de planificacin, decisin y ejecucin de polticas pblicas en todos los niveles de gobierno deben incorporar los lineamientos de la poltica nacional del ambiente. Estos lineamientos son los siguientes: a. El respeto de la dignidad humana y la mejora continua de la calidad de vida de la poblacin. b. La prevencin de riesgos y daos ambientales. c. El aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. d. El desarrollo sostenible de las zonas urbanas y rurales. e. La promocin efectiva de la educacin ambiental y de una ciudadana ambiental responsable, en todos los niveles, mbitos educativos y zonas del territorio nacional. f. El fortalecimiento de la gestin ambiental, para lo cual debe dotarse a las autoridades de recursos, atributos y condiciones adecuados para el ejercicio de sus funciones. g. La articulacin e integracin de las polticas y planes de lucha contra la pobreza, asuntos comerciales, tributarios y de competitividad del pas. h. La informacin cientfica, fundamental para la toma de decisiones en materia ambiental. i. El desarrollo de la actividad empresarial teniendo en cuenta la implementacin de polticas de gestin ambiental y de responsabilidad social. La LGA tambin hizo referencia al Sistema Nacional de Gestin Ambiental regulado por la ley 28245, reconociendo en su momento al Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) como la autoridad ambiental nacional y el ente rector del Sistema Nacional de Gestin Ambiental. Obviamente, este rol le corresponde ahora al MINAM desde su creacin en mayo del ao 2008. Adems, dicha norma hace referencia al Sistema de Evaluacin del Impacto Ambiental, confirmando lo dispuesto por la ley del sistema nacional de evaluacin del impacto ambiental del ao 2001, reglamentada por decreto supremo 019-2009-MINAM. A su vez, considera otros instrumentos de gestin ambiental, tales como los programas de adecuacin y manejo ambiental (PAMA), los planes de cierre de actividades, y los planes de descontaminacin y tratamiento de pasivos ambientales. Respecto de los estndares de calidad ambiental (ECA) y los lmites mximos permisibles (LMP), la ley en mencin seala que la autoridad ambiental nacional, en coordinacin con los sectores correspondientes, dispondr la aprobacin y registrar la aplicacin de estndares internacionales o de nivel internacional en los casos en que no existan ECA o LMP. Asimismo, deber aplicarse el principio de gradualidad en los procesos de revisin de los parmetros de contaminacin ambiental, a fin de permitirse ajustes progresivos a dichos niveles para las actividades en curso. Todos estos principios se han visto complementados por normas dictadas por la autoridad ambiental nacional y las autoridades sectoriales. Por otro lado, la LGA establece un rgimen de responsabilidad por el dao ambiental, sealando una serie de sanciones coercitivas y la posibilidad de imponer medidas correctivas que van desde cursos de capacitacin hasta la imposiciones de obligaciones compensatorias sustentadas en la poltica ambiental nacional, regional, local o sectorial. Para el caso de las actividades ambientalmente riesgosas o peligrosas, la autoridad sectorial competente podr exigir un sistema de garanta que cubra las indemnizaciones que pudieran derivar por daos ambientales.
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Cabe sealar que la LGA plantea a los ciudadanos una serie de derechos con relacin al tema ambiental, en tanto que se debe garantizar un ambiente saludable, equilibrado y adecuado para el pleno desarrollo de la vida, y por otro, un deber, en la medida que todos estamos obligados a contribuir a una efectiva gestin ambiental y a proteger el ambiente. En este sentido, entender al ambiente o a la calidad ambiental como un derecho, da la opcin a cualquier persona de defenderlo y reivindicarlo frente a cualquier otra que lo agreda o genere riesgos graves. As, el artculo IV del ttulo preliminar de la LGA dispone que toda persona tiene derecho a una accin rpida, sencilla y efectiva ante las entidades administrativas y jurisdiccionales, en defensa del ambiente y de sus componentes, velando por la debida proteccin de la salud de las personas, la conservacin de la diversidad biolgica, el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, as como la conservacin del patrimonio cultural vinculado a aquellos. La LGA, as como lo hiciera el CMA, dispone adems que cualquier persona puede interponer estas acciones judiciales, aun en los casos en que no se afecte el inters econmico del demandante o del denunciante. Esto en la prctica significa que alguien en Lima podra demandar un problema de contaminacin o degradacin ambiental que ocurre en Tumbes, sin necesidad de acreditar ante el juez que se est perjudicando su patrimonio con esa contaminacin ya que, de acuerdo con la LGA, todos tenemos un inters moral en la proteccin del ambiente. De esta manera se ha confirmado lo que el CMA y otras normas de procedimientos ya reconocan, es decir, la posibilidad de acceder a la justicia en defensa del ambiente, particularmente para las asociaciones civiles que tienen entre sus objetivos la proteccin del ambiente y los recursos naturales.La LGA recoge otros derechos, como el de acceso a la informacin y a la participacin en la gestin ambiental, adems de una serie de principios entre los que se encuentran los principios de sostenibilidad, internalizacin de costos, responsabilidad ambiental, equidad, gobernanza ambiental, prevencin y precautorio. Este ltimo principio no haba sido recogido por el CMA, pero s por otras normas posteriores, como el reglamento de organizacin y funciones del CONAM y la ley marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental.
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PRIMER EJE TEMTICO: CONSERVACIN Y APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS NATURALES Y DE LA DIVERSIDAD BIOLGICA
Este eje tiene como objetivo el conservar y aprovechar sosteniblemente la diversidad biolgica, los recursos naturales renovables y no renovables del pas. Asimismo, busca establecer condiciones de acceso controlado y aprovechamiento de los recursos genticos, as como la distribucin justa y equitativa de sus beneficios. En esta misma lnea, se busca asegurar mecanismos para el uso responsable y seguro de la biotecnologa y sus productos derivados, as como garantizar la proteccin de la salud humana, el ambiente y, la diversidad biolgica durante el desarrollo, uso y aplicacin de bienes y servicios de la biotecnologa moderna en el Per. Asimismo, se busca lograr la gestin integrada de los recursos hdricos del pas, as como la de los ecosistemas frgiles, incluidos los bosques hmedos tropicales. Tambin se busca conseguir la adaptacin de la poblacin frente al cambio climtico y establecer medidas de mitigacin, orientadas al desarrollo sostenible. Por otro lado, se busca implementar instrumentos de evaluacin, valoracin y financiamiento para la conservacin de los recursos naturales, la diversidad biolgica y los servicios ambientales en el pas, y lograr el ordenamiento del uso y ocupacin del territorio nacional, mediante la zonificacin ecolgica econmica, en un marco de seguridad jurdica y prevencin de conflictos.
DIVERSIDAD BIOLGICA
Respecto de la diversidad biolgica, los lineamientos de poltica se enfocan en impulsar la conservacin de la diversidad de ecosistemas, especies y recursos genticos. Asimismo, se busca impulsar el enfoque ecosistmico, la gestin sostenible de la diversidad biolgica y los mecanismos para la evaluacin y gestin de riesgos asociados a las actividades extractivas, productivas y de servicios sobre la diversidad biolgica, as como el diseo e implementacin de estrategias para la gestin sostenible de la diversidad biolgica, incluido el desarrollo de alianzas pblico-privadas, bajo criterios de conectividad y complementariedad. Por otro lado, se incentiva el manejo integrado y sostenible de los ecosistemas acuticos, marinocosteros, para asegurar su conservacin. Igualmente se fomenta el respeto, la recuperacin y conservacin de los conocimientos tradicionales asociados a la diversidad biolgica, as como la distribucin equitativa de los beneficios que se deriven de su aprovechamiento.
RECURSOS GENTICOS
Los lineamientos se centran en impulsar la conservacin de los recursos genticos nativos y naturalizados mediante el incentivo de la conservacin in situ de los recursos genticos; el desarrollo y promocin de diferentes formas de conservacin ex situ; la identificacin y proteccin de las zonas del territorio nacional de elevada diversificacin gentica; el desarrollo de la biotecnologa; el fomento de la obtencin y uso de recursos genticos no nativos; la promocin de la participacin pblica y privada, nacional y extranjera, as como de las alianzas estratgicas en la investigacin, conservacin y utilizacin de los recursos genticos; y el impulso del uso de mecanismos para proteger los conocimientos tradicionales y cientficos relacionados con los recursos genticos mediante la propiedad intelectual.
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BIOSEGURIDAD
Estos lineamientos se enfocan en establecer mecanismos para regular el uso de organismos vivos modificados, as como el uso seguro y responsable de la biotecnologa moderna y de sus productos derivados, desarrollando un sistema regulatorio basado en la aplicacin de anlisis de riesgos transparentes y cientficos capaces de garantizar la inocuidad y trazabilidad de los bienes y/o servicios obtenidos a travs de la aplicacin de esta tecnologa, evaluando su pertinencia y oportunidad en la solucin de problemas especficos en los procesos productivos nacionales o en la generacin de servicios, de forma inocua, competitiva y sostenible. Igualmente, se busca generar informacin de calidad sobre bioseguridad, para contribuir a la toma responsable de decisiones, as como generar y fortalecer las capacidades cientficas y tecnolgicas de gestin y de infraestructura de las instituciones que tengan como mbito de accin la regulacin de la biotecnologa moderna. Todo esto sin dejar de promover la utilizacin responsable de la biotecnologa moderna, sin que ello perjudique a aquellos procesos productivos que ya son competitivos y sostenibles, por lo cual se busca establecer criterios cientficos, ambientales, socioeconmicos y polticos para un sistema de bioseguridad y uso responsable de la biotecnologa, con niveles de seguridad compatibles con la poltica nacional de comercio exterior y de promocin de la innovacin local y nacional.
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MINERA Y ENERGA
Se busca mejorar los estndares ambientales y sociales de las actividades minero-energticas, con cdigos y normas de conducta concertadas y transparentes, as como fomentar el uso de tecnologas limpias en la actividad minero-energtica para minimizar los riesgos e impactos ambientales y promover la responsabilidad social empresarial de estas actividades, con el fin de mejorar sus relaciones con las comunidades locales y reducir los conflictos socioambientales. En este punto, el asegurar los procesos de consulta pblica, de manera oportuna y transparente, antes del otorgamiento de derechos para la exploracin y explotacin, cumple un papel importante. Por otro lado, se busca promover la inversin, desarrollo y uso de biocombustibles, energas renovables y gas metano derivado de rellenos sanitarios, como una oportunidad para la sustitucin de petrleo y gas y la reduccin de las emisiones de carbono, en el marco del diseo de una nueva matriz energtica. Con respecto al tema de la minera informal, se desea impulsar su formalizacin como medio para mejorar su gestin ambiental y facilitar su control efectivo.
BOSQUES
Al respecto, se busca impulsar la gestin sostenible e integrada de los bosques, previniendo la reduccin y degradacin de los mismos y de sus recursos por prcticas ilegales, como la tala, la quema, el comercio y el cambio de uso de la tierra, y conservando e incrementando la cobertura boscosa y, por ende, la biodiversidad y los servicios ambientales, mejorando la capacidad productiva del ecosistema. Asimismo, se busca impulsar la reforestacin de las reas degradadas con especies nativas maderables, con aquellas que tienen mayor potencial de brindar servicios ambientales y con otras con potencial econmico que contribuyan al desarrollo, promoviendo la inversin pblica y privada, siempre buscando evitar la deforestacin de los bosques naturales y la utilizacin de especies exticas invasoras para reforestar dichas reas, y promoviendo la reforestacin con especies nativas. Para esto tambin se busca fortalecer e incorporar mecanismos de vigilancia comunitaria y ciudadana en las estrategias de seguimiento y control de los derechos forestales.
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ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Los lineamientos impulsan el ordenamiento territorial nacional y la zonificacin ecolgica econmica como soporte para la conservacin, uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y de la diversidad biolgica, as como la ocupacin ordenada del territorio, impulsando mecanismos para prevenir el asentamiento de poblaciones y el desarrollo de actividades socioeconmicas en zonas con alto potencial de riesgos ante peligros naturales y antrpicos. Por otro lado, se impulsa el ordenamiento territorial como base de los planes de desarrollo concertados y de desarrollo de fronteras, en la gestin de cuencas hidrogrficas y las zonas marino-costeras.
ECOSISTEMAS MARINO-COSTEROS
Se busca fortalecer la gestin integrada de las zonas marino-costeras y sus recursos con un enfoque ecosistmico, promoviendo el aprovechamiento sostenible, la conservacin y la investigacin de la diversidad biolgica de los ecosistemas marino-costeros, siempre protegiendo los ecosistemas frgiles, como los humedales y las cuencas de la regin costera. Asimismo, se promueve el ordenamiento de las zonas marino-costeras a travs de la zonificacin ecolgica y econmica, para un aprovechamiento sostenible de sus recursos, monitoreando y vigilando los vertimientos contaminantes en el mar territorial nacional, con prioridad en las zonas ms cercanas a la costa.
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ESTNDARES DE CUMPLIMIENTO
Para el debido seguimiento de la poltica nacional del ambiente, las autoridades de los gobiernos nacional, regionales y municipales deben establecer metas concretas e indicadores de desempeo, los mismos que deben ser concordantes con sus programas multianuales, sus estrategias de inversin y gasto social asociados, as como con los siguientes estndares nacionales de cumplimiento obligatorio, sin perjuicio de los estndares particulares que puedan establecer de acuerdo a sus objetivos institucionales: a. Instrumentos de gestin ambiental: registrar y difundir peridicamente informacin sobre los instrumentos de gestin ambiental que estas autoridades aprueban en el ejercicio de sus funciones. b. Infraestructura para el control de la calidad ambiental: dar cuenta del nmero de instalaciones que se establecen en los sectores, regiones y municipios, para el control de la calidad del ambiente. c. Acciones de incentivo y fiscalizacin: dar cuenta del nmero y resultado de las acciones de incentivo, promocin, supervisin, monitoreo, evaluacin, fiscalizacin y sancin que se realizan para el mejoramiento, recuperacin y proteccin de la calidad ambiental y de los recursos naturales. d. Participacin ciudadana: dar cuenta de los procesos de participacin ciudadana impulsados por la respectiva autoridad gubernamental y de los mecanismos empleados. e. La poltica es de cumplimiento obligatorio en los niveles de gobierno nacional, regional y local y es de carcter orientador para el sector privado y la sociedad civil. La poltica nacional del ambiente plantea lineamientos para lo que constituyen los mayores activos ambientales del pas: la diversidad biolgica, en donde la meta es su conservacin y gestin sostenible; los recursos genticos, en donde se promueve su conservacin in situ y ex situ; la energa, priorizndose la inversin en energas renovables; los bosques, en donde la gestin sostenible e integrada constituye la meta a alcanzar.
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El reto para el pas es hacer que la poltica nacional del ambiente, de carcter obligatorio, se convierta en un instrumento que, adecuadamente difundido, sea el marco orientador a seguir y el instrumento vinculante para todas las acciones pblicas y privadas en las que lo ambiental sea un elemento que se deba incluir.
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