MASTER DROIT INTERNATIONAL ET COMPAR DE LENVIRONNEMENT Formation distance, Campus Numrique ENVIDROIT

TRONC COMMUN COURS n5

LES PRINCIPES GNRAUX DU DROIT DE LENVIRONNEMENT

Michel PRIEUR Professeur mrite de Droit Directeur scientifique du CRIDEAU Facult de Droit et des Sciences conomiques de Limoges

INTRODUCTION
Le droit de l'environnement repose sur de grands principes juridiques. Ils rsultent soit du droit international conventionnel ou coutumier, soit du droit national travers les constitutions ou les lois cadre sur l'environnement. Depuis Stockholm (1972), l'Acte unique europen (1985), le trait de Maastricht et Rio (1992), on assiste une extension de ce que Kant appelait le droit cosmopolitique. Il y a dsormais des principes communs aux peuples de la plante, expression d'une solidarit mondiale due la globalit des problmes d'environnement. Cela conduit, selon le prambule de la Dclaration de Rio, instaurer un partenariat mondial sur une base nouvelle en reconnaissant que la terre, foyer de l'humanit, constitue un tout marqu par l'interdpendance . Il n'est donc pas tonnant que les principes du droit franais de l'environnement soient fortement inspirs des principes du droit communautaire et du droit international. Bien qu'il soit difficile d'identifier et de classer les principes gnraux, certains d'entre eux expriment des vux ou des objectifs, d'autres constituent de vritables normes juridiques. Les uns et les autres, une fois consacrs juridiquement soit dans des traits, soit dans des lois, sont susceptibles d'entraner des effets juridiques en s'imposant aux comportements des personnes publiques et des personnes prives et en servant aux juges de norme gnrale de rfrence. Le code de l'environnement commence dans son livre 1 par l'nonc des principes gnraux repris de la loi Barnier du 2 fvrier 1995. Il sont repris par la Charte de lEnvironnement introduite dans la Constitution franaise en 20051

Voir RJE, 2003 numro spcial.

CHAPITRE 1. LA RECONNAISSANCE DU DROIT LENVIRONNEMENT COMME DROIT FONDAMENTAL DE LHOMME

Faire de l'environnement une valeur protger, c'est lui reconnatre juridiquement une place au sein de la hirarchie complexe des droits et principes fondamentaux qui va de la reconnaissance constitutionnelle au principe simplement jurisprudentiel. L'intrt gnral li la protection de l'environnement a t facilement admis, il n'en a pas t de mme pour un droit constitutionnel l'environnement.

SECTION 1. L'ENVIRONNEMENT EST D'INTRT GNRAL

1. La reconnaissance lgislative de l'environnement

C'est le lgislateur qui a reconnu le premier l'existence d'une nouvelle fin d'intrt public2. L'article 1 de la loi du 10 juillet 1976 relative la protection de la nature ( ex-art. L. 200-1, c. rur.) nonait : La protection des espaces naturels et des paysages, la prservation des espces animales et vgtales, le maintien des quilibres biologiques auxquels ils participent et la protection des ressources naturelles contre toutes les causes de dgradation qui les menacent sont d'intrt gnral. La rforme de cet article par la loi 95-101 du 2 fvrier 1995 (L. 110-1, c. env.) ne vise toujours pas expressment l'environnement mais seulement certaines de ses composantes. Dsormais sont d'intrt gnral la protection, la mise en valeur, la restauration, la remise en tat et la gestion des espaces, ressources et milieux naturels, des sites et paysages, des espces animales et vgtales et de la diversit et des quilibres biologiques. On regrettera que la lutte contre les pollutions ne soit d'intrt gnral qu' travers la protection des ressources et des milieux, mme si la loi 96-1236 du 30 dc. 1996 a introduit la qualit de l'air et la sant . Il existe d'autres dispositions relatives des aspects particuliers du droit de l'environnement qui noncent galement une reconnaissance lgislative de l'intrt public en la matire et renforcent ainsi la porte de la loi du 10 juillet 19763. L'article 1 de la loi du 31 dcembre 1913 sur les monuments historiques avait reconnu l'intrt public de la conservation de certains immeubles comme monuments historiques au titre de l'histoire ou de l'art. Puis l'article 4 de la loi du 2 mai 1930 relative la protection des monuments naturels et des sites a proclam l'existence de monuments naturels et de sites dont la conservation prsente un intrt gnral pour des raisons artistiques, historiques, scientifiques, lgendaires ou pittoresques. L'article 1 de la loi du 3 janvier 1977 sur l'architecture proclame d'intrt public l'insertion des constructions dans le milieu environnant et le respect des paysages naturels ou urbains. La prservation des milieux aquatiques et la protection du patrimoine piscicole sont d'intrt gnral (art. 2, loi du 29 juin 1984, art. L. 430-1,
La jurisprudence avait admis, semble-t-il, que la faune et la flore sous-marines soient des lments d'intrt gnral (CE, 15 mars 1968, Commune de Cassis, Rec., p. 189). 3 La loi 87-571 du 23 juillet 1987 sur le dveloppement du mcnat permet aux entreprises de dduire de leur bnfice imposable les sommes verses aux organismes concourant la dfense de l'environnement naturel.
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c. env.). La mise en valeur et la protection de la fort franaise sont reconnues d'intrt gnral (art. 1 de la loi du 4 dcembre 1985, art. L. 1 c.for.). La politique spcifique d'amnagement, de protection et de mise en valeur du littoral est d'intrt gnral (art. 1 de la loi du 3 janvier 1986, L. 321-1, c. env.). Pour la montagne, la formulation est lgrement diffrente : L'identit et les spcificits de la montagne sont reconnues par la nation (art. 1 de la loi du 9 janvier 1985). Depuis la loi 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau, sa protection, sa mise en valeur et le dveloppement de la ressource utilisable, dans le respect des quilibres naturels, sont d'intrt gnral (art. L. 210-1, c. env.). La lutte contre la pollution atmosphrique est aussi d'intrt gnral (art. 1, loi 96-1236 du 30 dc. 1996, L. 2201, c. env.) mais le lgislateur a omis de qualifier de la sorte la lutte contre le bruit (loi 92-1444 du 31 dc. 1992). Enfin sont reconnues priorits nationales , la lutte contre leffet de serre et la prvention des risques lis au rchauffement climatique (art. L. 229 1 c. env., introduit par la loi 2001- 153 du 19 fvrier 2001).

2. Les effets l'environnement

de

la

reconnaissance

de l'intrt

gnral

attach

Au niveau juridique, on peut relever trois effets complmentaires concernant le contrle de lgalit, l'apparition d'un service public de l'environnement et d'un ordre public cologique.

A. Le contrle de lgalit

partir de la jurisprudence Ville nouvelle Est du Conseil d'tat appliquant la thorie du bilan l'apprciation de la lgalit des dclarations d'utilit publique4 le juge administratif a pos comme principe qu'une opration ne peut lgalement tre dclare d'utilit publique que si les atteintes la proprit prive, le cot financier et ventuellement les inconvnients d'ordre social ou cologiques qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu gard l'intrt qu'elle prsente5. Dans ses conclusions, le commissaire du gouvernement Braibant avait dclar : Ce n'est pas seulement le cot financier de l'opration qui doit tre pris en considration mais aussi ce que l'on pourrait appeler d'une faon gnrale son cot social. un moment o il est beaucoup question, et juste titre, d'environnement et de cadre de vie, il faut viter que des projets par ailleurs utiles viennent aggraver la pollution ou dtruire une partie du patrimoine naturel et culturel du pays 6 Ds 1972, le Conseil d'tat a pris en compte effectivement dans son bilan les risques d'une expropriation pour l'environnement naturel 7 ) avant mme que la loi du 10 juillet 1976 n'ait proclam
CE, 28 mai 1971, Rec., p. 409 Des lments de l'environnement avaient dj auparavant t considrs comme pouvant tre pris en compte pour apprcier la lgalit d'une expropriation (CE, 15 mars 1968, Commune de Cassis, Rec., p. 189). 6 concl. Rec. 1971, p. 410. 7 CE, 12 avr. 1972, Sieur Pelte, Rec., p. 269
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la protection de la nature d'intrt gnral. Puis il a fait figurer l'cologie comme un des intrts en jeu dans un arrt du 25 juillet 19758. Il fera par la suite peu d'applications de ce principe. Un projet de lotissement risquant de nuire au caractre des lieux en raison de la proximit d'une abbaye et d'une glise, l'atteinte l'environnement entache d'illgalit la dclaration d'utilit publique9. Une autre annulation d'une dclaration d'utilit publique concerne une zone d'amnagement concerte en vue d'une opration touristique sur l'le d'Olron et portant atteinte l'environnement du fait de l'atteinte au site naturel du littoral10. De faon gnrale, la jurisprudence considre que la sauvegarde des monuments et des sites ayant fait l'objet de mesures de protection fait partie des intrts publics mis en balance11. En ce qui concerne les autoroutes, la jurisprudence devient plus sensible aux inconvnients soit d'ordre financier12 soit mme directement d'ordre environnemental en raison des nuisances concernant le bruit et la qualit de l'air13. Le renforcement de la prise en compte de l'environnement dans les dclarations d'utilit publique quant aux effets des projets rsulte de l'art. L. 23-2 C. de l'expropriation issu de l'art. 4-II de la loi du 2 fvrier 1995 selon lequel la dclaration d'utilit publique peut (et non doit) comporter des prescriptions particulires destines rduire ou compenser les consquences dommageables des amnagements ou ouvrages pour l'environnement. B. Le service public de l'environnement14

partir du moment o la protection de l'environnement est considre comme d'intrt gnral, il n'y a plus d'obstacle ce que les pouvoirs publics crent des services publics spcialiss chargs de le grer. Il est certain qu'il existe dj des services publics chargs en partie de l'environnement (services extrieurs de l'tat tels que direction dpartementale de l'agriculture) ou en totalit (tablissements publics spcialiss tels que parcs nationaux15 ou agences de l'eau). Le service public de l'environnement existe donc matriellement et dans certains cas organiquement. Certains organismes de droit priv, tels que les associations de dfense de l'environnement, dans la mesure o elles sont troitement contrles par l'tat
Syndicat CFDT des marins pcheurs de la rade de Brest, RJE, 1976, p. 63 CE, 9 dc. 1977, Ministre de l'quipement c/ sieur Weber, Rec., p. 497, note J.-F. Flauss, RJE, 1978.2, p. 181. 10 CE, 26 mars 1980, Premier ministre c/ Mme veuve Beau de Lomnie, Rec., p. 171, RJE, 1980.2, p. 179 ; voir V. BRISSET, Le bilan cots-avantages et la protection de l'environnement , LPA, 8 mars 1993, no 29, p. 4 ; C. BOHBOT, Le poids de l'environnement dans le bilan cot-avantages , D.E. no 27, oct. 1994, p. 95 ; et sur un plan plus gnral, voir Y. JGOUZO, Proprit et environnement , Rpertoire du notariat Defrnois, 1o p., no 7, 1994, p. 449 ; G. GONZALEZ, Entre ncessit publique et protection de l'environnement : que reste-t-il du droit de la proprit foncire et immobilire ? , CJEG, no 496, fvr. 1994, p. 75 et s . 11 CE 3 fvr. 1982, ministre de l'Environnement c/ de Bernie, Rec., p. 641 ; CE 3 mars 1993, Commune de Saint-Germain-en-Laye, Rec., p. 54. 12 CE, 28 mars 1997, Ass. contre le projet de l'autoroute Transchablaisienne, Rec., p. 120 ; 13 CE, 21 juin 1999, commune de la Courneuve, Rec.p.208 14 W. COULET, La notion de service public dans le droit de l'environnement, Ml. Montan de La Roque, 1988, p. 358. 15 Sur le service public de protection de la nature dans les parcs nationaux, J. LAMARQUE, op. cit., p. 170.
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(agrment) et exercent des prrogatives de puissance publique (contrle d'une rserve naturelle) pourraient se voir reconnatre par le juge la qualit de gestionnaire d'un service public administratif de protection de l'environnement16. Le problme du service public s'est pos tout particulirement propos des forts. Le Conseil d'tat se refuse voir globalement dans la fort domaniale un service public administratif du fait de l'activit principale d'exploitation conomique. Nanmoins certaines activits dtachables des actes purement domaniaux ont t reconnues comme des services publics17. D'autres dcisions relatives aux forts domaniales ne peuvent tre fondes sur le caractre de service public de la fort en dpit de leur lien troit avec les ides d'environnement18. Ces distinctions subtiles et inadaptes au rle cologique de la fort montrent le caractre dsuet du droit forestier et sa difficult intgrer le droit de l'environnement19. On constate nanmoins que le juge a dj retenu dans certaines circonstances le caractre de service public la fonction de protection de la fort : le reboisement de la fort organis par l'tat aboutit la cration d'un service public de la conservation, du dveloppement et de la mise en valeur de la fort franaise qu'elle soit publique ou prive20 ; il existe galement au sein des forts domaniales une mission de service public de protection de la fort21.La loi dorientation sur la fort n 2001-602 du 9 juillet 2001 considre que les forts publiques satisfont de manire spcifique des besoins dintrt gnral (art.L.1 c.for.) Le problme de l'existence d'un service public de l'environnement avait t directement pos l'occasion de l'affaire Bolusset prcite et le commissaire du gouvernement M. Kahn, non suivi par le Conseil d'tat, s'tait prononc en faveur d'un tel service public : Ce serait mconnatre les objectifs avrs des pouvoirs publics que de nier l'existence d'un vaste rseau d'activits de services publics qui trouvent leur unit et leur justification dans la protection de l'environnement et, d'une manire plus gnrale, celle de la nature... la conservation des espces animales dans les territoires ainsi classs (parcs nationaux) est dpouille de toute pense ou arrire-pense cyngtique ; elle est poursuivie pour elle-mme et rien ne permettrait de n'y voir qu'un accessoire de la police de la chasse. Il y a l, de toute vidence, une activit de service public, laquelle on n'est pas habitu mais qui n'en est pas moins incontestable. Or, ce sont les mmes personnels, ce sont les mmes mthodes que l'on trouve, ici dans les parcs nationaux, l dans les forts domaniales ; ce sont finalement peu de choses prs, les mmes buts qu'on y poursuit et personne ne comprendrait qu'on recherche avant de statuer sur les consquences d'un dommage si le cerf, le daim ou le chevreuil est originaire d'une
Le TC a bien reconnu qu'une association grant une rserve naturelle tait bien charge d'une mission de service public mais qu'elle ne disposait pas forcment elle-mme de prrogatives de puissances publiques (TC, 25 mars 1996, Prfet de la Gironde, Rec., p. 535). 17 Service de lutte contre les incendies de fort : CE, 3 nov. 1950, Guidicelli, Rec., p. 534 ; dcisions fixant l'assiette des coupes de bois : CE, 3 mars 1975, Sieur Courrire, AJDA, 1975, p. 240 18 Mesures visant prserver le gros gibier : CE, 20 juill. 1971, Consorts Bolusset, Rec., p. 546, AJDA, 1971, p. 547 ; mesures visant ouvrir les forts au public : CE, 28 nov. 1975, ONF c/ Abamonte, Rec., p. 602 19 Cf. Les critiques vigoureuses de M. WALINE, RDP, 1976, p. 1052, et l'analyse de A. S. MESCHERIAKOFF, Pour un service public de l'accueil des promeneurs en fort , RJE, 1976.1, p. 29. 20 CE, 20 avr. 1956, Ministre de l'Agriculture c/ Grimouard, Rec., p.168 21 CE, 3 mars 1975, Sieur Courrire, prc.
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fort ou d'un parc. En ralit ce service de l'environnement tend absorber les activits qui lui prexistaient... 22 Il rsulte de cette analyse que l'tat devrait tre responsable sur la base du risque anormal pour les dommages causs par des espces animales que les pouvoirs publics ont volontairement dcid de protger23. On peut penser raisonnablement qu'aujourd'hui le Conseil d'tat admettrait l'existence du service public de l'environnement. Il l'a fait en considrant que les fdrations dpartementales des chasseurs collaborent une mission de service public en contribuant la protection de l'environnement ncessaire au dveloppement de la faune sauvage24). La lutte contre les pollutions exige galement des services publics actifs de contrle ou de gestion des eaux, de l'air, et des dchets. Une entreprise prive qui dpollue avec l'aide d'une agence de l'eau participe l'excution du service public assur par l'agence25.

C. L'ordre public cologique

Il est certain que dans le domaine de l'environnement il existe des rglements de police visant interdire et contrler certaines activits humaines perturbatrices du milieu naturel. Comme pour toutes les rgles de police, elles doivent lgalement correspondre la ncessit d'assurer les objectifs d'ordre public que sont traditionnellement la sret, la tranquillit et la salubrit publique. Les proccupations d'environnement peuvent assez aisment s'infiltrer parmi ces objectifs traditionnels. Cependant compte tenu de la multiplicit et de l'ampleur des polices spciales en matire de pollution et de protection de la nature on a pu se demander si elles ne correspondraient pas une unique police administrative spciale soumise un ordre public cologique26. Celui-ci aurait le mrite de regrouper au moins thoriquement tous les textes pars en matire d'environnement et de leur donner un fondement commun. Toutes ces rgles nouvelles ont pour objet de contraindre l'homme respecter les lois biologiques et l'quilibre cologique gnral. Le contenu de l'ordre public varie avec les croyances et les besoins de la socit. Il est l'expression d'un consensus. On peut considrer que depuis la mise en uvre d'une politique de l'environnement et la reconnaissance de l'intrt gnral de cette politique, on assiste l'mergence d'un ordre public nouveau ayant pour fin la protection de l'environnement. En matire d'environnement, la fin (au sens de but) du droit de l'environnement est d'assurer l'quilibre cologique des diverses espces vivantes dont l'homme. Les actes normatifs qui vont tre dicts vont donc poursuivre ce but comme objectif extra-juridique27. Dans le droit positif, on ne peut trouver de vritable rfrence un tel ordre public. Au niveau municipal, le code des communes et la jurisprudence n'ont pas
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Cit par MM. LABETOULLE et CABANES, AJDA, 1971, p. 527. J. LAMARQUE, op. cit., p. 185. 24 CE, 13 juin 1984, Fdration dpartementale des chasseurs du Loiret, Rec., p. 208 25 CE, 16 dc. 1992, SA international dcor, Rec. T., p. 993 26 M. PRIEUR, La pollution atmosphrique en droit franais, PPS Lyon, 1976, p. 5. 27 Sur ces concepts, Ch. EISENMANN, Cours de droit administratif, rd., Paris, LGDJ, 1982, t. 1, p. 504 et s.

vraiment largi les fins classiques de la police municipale, mme si le Conseil d'tat a introduit l'agrment en ville28 et la loi, la lutte contre les pollutions de toute nature29 (art. L. 2212-2-5o CGCT issu de l'art. 90 de la loi du 7 janvier 1983 relative la rpartition des comptences entre les communes, les dpartements, les rgions et l'tat) et l'esthtique30. Depuis l'article 1 de la loi susmentionne du 7 janvier 1983, les communes, comme les autres collectivits locales et comme l'tat, ont dsormais comme fin la protection de l'environnement et l'amlioration du cadre de vie . L'ordre public cologique a ainsi depuis 1983 un fondement lgal. L'ordre public cologique a fait l'objet d'une analyse thorique31 qui prsente l'inconvnient de qualifier juridiquement le droit de l'environnement d'ordre public cologique en confondant les finalits du droit de l'environnement et ses instruments (le service public et la police). Rduire l'ordre public cologique l'absence de nuisances c'est retirer toute la dimension extrajuridique qui existe derrire les objectifs du droit de l'environnement. La dfinition positive de l'ordre public cologique32 que rejette F. Caballero, sous prtexte qu'elle introduit une confusion entre service public et police, nous parat plus conforme au concept d'ordre public en tant qu'expression mtajuridique. La police cologique et le service public de l'environnement sont des instruments purement juridiques qui, dans la ralit administrative, sont invitablement utiliss conjointement. En tout tat de cause, la seule reconnaissance d'un ordre public largi aux finalits de l'environnement ne constitue pas en elle-mme une source de droit, fautil encore que des mesures prcises de police soient dictes donnant certaines comptences certaines autorits. C'est ainsi par exemple que le souci cologiquement louable d'un prfet d'interdire d'incinrer en haute mer des dchets chimiques ne peut trouver de base lgale faute d'un rglement de police lui donnant comptence pour prendre une telle dcision33.

l'occasion de la reconnaissance de la lgalit des rues pitonnes, CE, 8 dc. 1972, Ville de Dieppe, Rec., p. 794. 29 Le Conseil d'tat avait dj admis qu'une mesure de police municipale soit prise en raison des menaces rsultant de la pollution des eaux (CE, 28 nov. 1980, Commune d'Ardres, Rec., p. 449). 30 On peut considrer depuis la loi du 3 janvier 1977 sur l'architecture que l'esthtique des constructions est une fin d'intrt public et qu'elle rentre par consquent dans les fins collectives que les mesures de police doivent assurer contrairement ce qu'avait dcid le Conseil d'tat dans l'arrt du 18 fvrier 1972, Chambre syndicale des entreprises artisanales du btiment de la Hte-Garonne, AJDA, 1972, p. 250. 31 F. CABALLERO, Essai sur la notion juridique de nuisance, thse, Paris, LGDJ, 1981, p. 19 et s. ; Lordre public cologique,colloque Facult de droit de Dijon, 6-7 fvrier 2003. 32 Selon laquelle l'tat aurait assurer un quilibre harmonieux entre l'homme et son environnement. 33 CE, 5 juin 1981, Ministre de la Culture et de l'Environnement c/ St INCIMER, Rec., p. 244.

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SECTION 2. LE DROIT DE L'HOMME L'ENVIRONNEMENT34

Le dveloppement du droit de l'environnement, comme instrument nouveau de protection du milieu naturel ncessaire la sant humaine et la vie, est naturellement li la reconnaissance de valeurs fondamentales gnralement consacres dans les dclarations des droits et liberts publiques. Au plan international et dans de nombreux pays trangers, le droit l'environnement est reconnu. En France, aprs la loi du 2 fvrier 1995 qui admet le droit de chacun un environnement sain, la conscration constitutionnelle du droit lenvironnement est enfin intervenue en 2004.

1. Au plan international et europen

De nombreuses dclarations consacrent, au plan international, la reconnaissance d'un droit de l'homme l'environnement. La plus fameuse est la dclaration de Stockholm de 1972 selon laquelle : l'homme a un droit fondamental la libert, l'galit et des conditions de vie satisfaisantes, dans un environnement dont la qualit lui permette de vivre dans la dignit et le bien tre. Il a le devoir solennel de protger et d'amliorer l'environnement pour les gnrations prsentes et futures (principe 1). La charte africaine des droits de l'homme et des peuples (Nairobi, 28 juin 1981) proclame en son art. 24 : Tous les peuples ont droit un environnement satisfaisant et global, propice leur dveloppement. Le protocole de San Salvador (17 nov. 1988) additionnel la convention amricaine des droits de l'homme en fait un droit individuel : Toute personne a le droit de vivre dans un environnement salubre (art. 11-1) 35. Selon le principe 1 de la Dclaration de Rio : les tres humains ont droit une vie saine... .

M. BORYSEWICZ, La qualit de la vie, une finalit nouvelle de la rgle de droit , Ml. A. Jauffret, 1974 ; A. C. KISS, Peut-on dfinir le droit de l'homme l'environnement , RJE, 1976.1, p. 15 ; A. C. KISS, Le droit la conservation de l'environnement , RUDH, 1990, p. 445 ; A. C. KISS, L'volution du concept du droit l'environnement, Mel-R. RYSSDAL, 1999 ; aprs le 50e anniversaire de la dclaration universelle des droits de l'homme, et le droit de l'environnement ? RJE, 1999-1, p. 5 ; J. UNTERMAIER, Droit de l'homme l'environnement et liberts publiques , RJE, 1978.4, p. 329 ; G. MARTIN, Le droit l'environnement, PPS, 1978 ; Confrence internationale : la garantie du droit l'environnement, Associaao portuguesa para o direto do ambiente, Lisbonne, 1988 ; Le droit de l'homme l'environnement en droit constitutionnel compar, RJE, 1994.4, p. 313 et s ; M. DEJEANTPONS, Les droits de l'homme procduraux l'environnement dans le cadre international paneuropen dans OST et GUTWIRTH, Quel avenir pour le droit de l'environnement ?, Facults universitaires SaintLouis, Bruxelles, 1996, p. 309 ;M. Dejeant-Pons et M. Pallemaerts, droits de lhomme et environnement, Conseil de lEurope, 2002 35 V. Mme. ZOHRA-KSENTINI, Droit de lHomme et Environnement, Commission des droits de lHomme, Conseil conomiques et social des Nations Unies, 6 juill. 1994.

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Au niveau europen36, la Confrence europenne sur la conservation de la nature organise Strasbourg en 1970 par le Conseil de l'Europe a propos l'laboration d'un protocole la Convention europenne des droits de l'homme garantissant chacun le droit de jouir d'un environnement sain et non dgrad. Ce protocole devait consacrer le droit de respirer un air et boire une eau raisonnablement exempts de pollution, le droit de se protger contre les bruits excessifs et les autres nuisances et le droit un accs raisonnable au littoral, la campagne et la montagne. Cette proposition fut reprise sans rsultat par une recommandation (720) de 1973 de l'Assemble parlementaire du Conseil de l'Europe. Un projet prcis avait cependant t prpar par le professeur Steiger sous forme d'un protocole additionnel la Convention europenne des droits de l'homme37. Dans une tude ralise en 1977 pour la Socit franaise pour le droit de l'environnement, le professeur J.-P. Jacqu a propos pour sa part l'insertion du droit un environnement qui ne mette pas en pril la sant humaine, soit dans la charte sociale europenne soit en renforant le droit la sant dans la Convention europenne des droits de l'homme. Malgr l'absence de dispositions spcifiques l'environnement dans la Convention, plusieurs dcisions ont reconnu une atteinte un droit li indirectement la protection de l'environnement. En 1991, la Cour dclare que la protection de l'environnement est manifestement un dessein lgitime conforme l'intrt gnral38). Dans l'arrt Zander, la Cour qualifie le droit de jouir d'une eau non pollue comme un droit de caractre civil auquel s'applique l'article 6-1 reconnaissant ainsi un propritaire un droit subjectif un environnement sain39). Une nuisance grave constitue une ingrence dans la vie prive qui viole l'art. 8 de la convention40.Depuis larrt Oneryildiz une atteinte lenvironnement peut violer le droit la vie de lart.2 de la Convention.41

M. DEJEANT-PONS, L'insertion du droit de l'homme l'environnement dans les systmes rgionaux de protection des droits de l'homme, RUDH, 1991, p. 461 ; F. SUDRE, La protection du droit l'environnement par la Convention europenne des droits de l'homme, Colloque CEDECE, Angers, 1994, La Doc. franaise, 1997, p. 209 ; J.-P. MARGUENAUD, Inventaire raisonn des arrts de la Cour europenne des droits de l'homme relatifs l'environnement, Revue europenne de droit de l'environnement, 1998-1, p. 5 ; vols de nuit et droit europen des droits de lhomme,RJE, 2002-2 p.171 ; Y. Winisdoerferr, la jurisprudence de la Cour europenne des droits de lhomme et lenvironnement, RJE, n2, 2003, p.213. 37 H. STEIGER, Le droit un environnement humain, Erich Schmidt Verlag, 1973 (A. 13). 38 CEDH, Pine Valley developments, 29 nov. 1991, A, no 222 39 CEDH, 25 nov. 1993, A, no 279 B 40 CEDH,Lopez-Ostra c/ Espagne, 9 dc. 1994, A, no 303-C 41 F.SUDRE, JP. MARGUENAUD, J. ANDRIANTSIMBAZOVINA, A. GOUTTENOIRE,M. LEVINET, Les grands arrts de la Cour europenne des droits de lhomme n 56, PUF,coll. Thmis, 2003 ; J.F. FLAUSS, actualit de la Convention europenne des droits de lhomme, AJDA,n 20-2002,p. 1282 ; J.P. MARGUENAUD, note sur l'arrt Oneryildiz, Revue europenne de droit de l'environnement, 2003 ,n 1, p.67; ; C. LAURENT, un droit la vie en matire environnementale reconnu et confort par une interprtation volutive du droit des biens pour les habitants de bidonvilles, Rev. Trim.dr. h. ,2003, p. 309

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Le droit l'environnement peut aussi justifier l'ingrence cologique42. L'organisation des secours lie une catastrophe cologique repose sur des accords de coopration en matire de scurit civile ou de lutte contre la pollution des mers par les hydrocarbures (convention de Londres de 1969). Mais l'image de l'assistance humanitaire fonde sur des rsolutions de l'Assemble gnrale des Nations Unies (43-131 de 1988 et 45-100 de 1990), on a pu prner une assistance cologique avec des casques verts, intervenant d'office sans tre requis par l'tat national spcialement dans des cas de risques cologiques majeurs. L'initiative de certaines associations d'environnement de crer des tribunaux internationaux non officiels chargs de juger des crimes cologiques l'image du tribunal de la paix de Russel relve aussi d'une ingrence ayant des objectifs mdiatiques et pdagogiques (cas du tribunal international de l'eau en Hollande et de la Cour internationale d'arbitrage et de conciliation sur l'environnement cre Mexico en 1995).

2. Dans les pays trangers

Il est frappant de constater que dans pratiquement tous les pays du monde, lorsque depuis 1970 la Constitution a t rvise ou remplace, on a prouv le besoin d'y insrer le nouveau droit de l'homme l'environnement. La conscration constitutionnelle du droit de l'homme l'environnement a t effectue dans les pays communistes ds les annes 1970, puis dans les constitutions d'aprs 1989. Les dmocraties occidentales ont aussi admis ce nouveau principe. L'article 24 de la Constitution du 9 juin 1975 de la Grce nonce un devoir de l'tat : La protection de l'environnement naturel et culturel constitue une obligation de l'tat. L'tat est tenu de prendre des mesures spciales prventives ou rpressives dans le but de sa conservation. La Constitution portugaise du 2 avril 1976 dclare l'article 66 : Chacun a droit un environnement humain sain et cologiquement quilibr en mme temps qu'il a le devoir de le dfendre ; elle prvoit de plus le dtail des mesures prendre pour mettre en uvre ce principe et les droits des citoyens pour le faire respecter43. Selon la Constitution brsilienne du 5 octobre 1988 (art. 225) : Tous ont le droit un environnement cologiquement quilibr en tant que chose commune au peuple et en tant qu'lment essentiel une saine qualit de vie 44 Depuis les rvisions constitutionnelles en Allemagne et en Belgique en 1994 et en Finlande en 1995, dix tats de l'Union europenne sur 15 donnent une valeur constitutionnelle l'environnement.

3. En France

M. BETTATI et B. KOUCHNER, Le devoir d'ingrence, Paris, Denol, 1987 ; C. CANS, L'ingrence verte : assistance ou intervention ? Prventique, aot 1992 ; J. FROMAGEAU et Ph. GUTTINGER, Droit de l'environnement, Eyrolles 1993, p. 49 ; M. BACHELET, L'ingrence cologique, coll. Angers, CEDECE, 1994, La Doc. franaise, 1997, p. 275 ; M. BETTATI, Le droit d'ingrence, Odile Jacob, Paris, 1996. 43 Sur la Constitution espagnole du 28 octobre 1978, v. T. RAMON FERNANDEZ, RJE, 1984.3. 44 RJE, 1989.2, p. 213

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A. Le droit l'environnement et les liberts publiques On peut trouver dans le droit des liberts publiques en France des lments annonciateurs d'un droit l'environnement. Le prsident de la ligue des droits de l'homme n'a-t-il pas considr que les droits que les cologistes entendent protger font partie intgrante des droits de l'homme45 ? La dclaration des droits de 1789 proclame en effet le maintien du bonheur de tous , c'est l un lment important de la qualit de la vie. En son article 4, cette dclaration affirme que les actions nuisibles pour autrui sont des atteintes la libert et l'article 5 donne au lgislateur la tche d'interdire les actions nuisibles la socit. Quant au prambule de la Constitution de 1946, il inscrit, parmi les principes particulirement ncessaires notre temps, les conditions ncessaires au dveloppement de l'individu et de la famille, la protection de la sant46, la scurit matrielle, le repos et les loisirs. Ds 1974, J. de Lanversin considrait que, sous peu, le droit de l'environnement serait ajout cette liste47. Mais la jurisprudence est toujours reste trs hostile tout en faisant le constat d'une vritable carence de notre systme juridique : la qualit de la vie ne constitue ni une libert publique ni mme un droit au sens juridique du terme mais une simple notion qui rassemble diverses aspirations48 ; les droits la qualit de la vie ne sont pas dfinis et organiss par la loi49 ; l'article 1 de la loi du 10 juillet 1976 ne contient que la dclaration d'un principe qui ne constitue pas une libert publique fondamentale50 . B. Les propositions l'environnement de reconnaissance d'un droit de l'homme

Si certains auteurs ont pu reconnatre travers la jurisprudence certains droits fondamentaux attachs des lments particuliers de l'environnement : droit la salubrit des eaux51, droit personnel la tranquillit52, droit la nature53, c'est essentiellement G. Martin qui a magistralement dmontr la ncessit d'un droit subjectif l'environnement54. Il s'agirait d'un droit reconnu aux individus ayant pour objet les biens environnement, c'est--dire les choses communes (air, eau). E. du
H. NOGURES, Et pourquoi pas les droits de l'homme ? , Le Monde, 18 mars 1977. Pour le Conseil d'tat, La protection de la nature est l'un des aspects de la protection de la salubrit publique , CE, 13 janv. 1988, Synd. nat. de la production autonome d'lectricit, RJE, 1988. 3, p. 346. 47 J. DE LANVERSIN, Contribution du juge au dveloppement du droit de l'environnement , Ml. M. Waline, LGDJ, 1974.II, p. 520 ; LEPAGE-JESSUA et HUGLO, Un nouveau droit de l'homme , Le Monde, 23 mai 1989 ; M.-C. PONTHOREAU, Constitutions, juges constitutionnels et droit l'environnement, in MACKAAY et TRUDEAU, L'environnement quel prix ? Universit de Montral, d. Thmis, 1995, p. 317. 48 TGI Bourgoin-Jallieu, 30 mai 1975, RJE, 1975.1, p. 51. 49 TGI Lyon, 5 mai 1977, AJDA, 1977, p. 556. 50 CA Caen, 18 juin 1977, AJDA, 1977, p. 557, note Girod et v. HUGLO, GP, 29 nov. 1978 et 16 dc. 1978 ; TC, 25 janv. 1988, Prfet de la Charente-Maritime, D. 1988.II, p. 205, note P. Didier. 51 M. DESPAX, note D. 1974.180. 52 J. LAMARQUE, Le droit contre le bruit, LGDJ, 1975, p. 43. 53 J. DE MALAFOSSE, Le droit la nature, d. Montchrestien, 1973. 54 G. MARTIN, Le droit l'environnement, PPS, 1978, p. 128 et s. ; M. BORYSEWICZ avait dj en 1974 rflchi sur le droit subjectif la qualit de la vie, Ml. A. Jauffret, p. 140.
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Pontavice est galement favorable ce droit subjectif de jouir d'un environnement sain pour que la gne qui est cause au voisin apparaisse non pas comme un inconvnient ngligeable mais comme une atteinte un droit susceptible de protection en justice55 , il suggre mme que le droit reconnu protge l'ensemble du milieu naturel. C'est poser la question fondamentale des droits reconnus aux animaux, aux plantes, la diversit biologique et aux lments naturels dans leur ensemble. Leur protection exigerait qu'ils deviennent des sujets de droit, or notre systme juridique ne rserve les droits subjectifs qu'aux personnes et non aux animaux ou aux choses. L'volution prospective du droit de l'environnement conduira invitablement trouver une formule juridique garantissant que le droit l'environnement couvre non seulement l'homme mais aussi la nature et ses compagnons en cologie56. La reconnaissance d'un droit objectif l'environnement au niveau d'une libert fondamentale a t suggre ds le 11 mai 1970 par le rapport L. Armand57 pour une politique de l'environnement o l'auteur crit : L'heure est peut tre venue d'tablir une dclaration des droits de l'homme un bon environnement. Un pays doit, en tout cas, poser certains moments de son histoire les principes gnraux qui doivent guider son action. Le ministre de la Justice devait, dans un discours du 23 janvier 1976, reprendre l'ide l'occasion de l'inauguration du tribunal de grande instance de la Roche-sur-Yon : travers la prolifration des textes protecteurs, travers les recherches, voire les ttonnements, d'une jurisprudence soucieuse d'efficacit, se profile comme une exigence essentielle de notre socit, la reconnaissance d'un droit la qualit de la vie. Par son caractre vital, inalinable et imprescriptible, ce droit s'apparente aux droits fondamentaux de la personne58. la suite du vote de la loi du 10 juillet 1976 sur la protection de la nature, certains ont mme cru, tort au plan juridique, y voir la conscration d'un nouveau droit du citoyen de veiller la protection de l'environnement59 . Mais ce sont essentiellement les propositions de lois constitutionnelles portant dclaration des liberts qui en 1975-1976 vont conduire les divers partis politiques intgrer dans un texte qui ne sera jamais adopt des formulations diverses sur le droit l'environnement60. Le texte de synthse de la commission spciale sur les liberts prside par E. Faure devait aboutir au projet suivant : Tout homme a droit un environnement quilibr et sain et il a le devoir de le dfendre. Afin d'assurer la qualit de la vie des gnrations prsentes et futures, l'tat protge la nature et les quilibres cologiques. Il veille l'exploitation rationnelle des ressources naturelles61.

E. DU PONTAVICE, art. cit. RJE, 1978.2, p. 153, et RTDC, 1967, p. 608 o il considre que du fait du bruit d'un aroport il y a violation d'un droit de la personnalit. 56 V. l'hypothse de Ch. STONE, Should trees have standing ? Towards legal rights for natural objects , Southern California law review, vol. 45-1972, cit par F. CABALLERO, op. cit., p. 310, et METZGER, Private property and environmental sanity, Ecology law quarterly, 1976.793 ; STUTZIN G., La naturaleza : un nuevo sujeto de derecho ? , Associacin para la protectin del ambiente, Buenos Aires, 1974. 57 Aux tats-Unis, la loi de 1969 sur l'environnement proclamait dj : Le Congrs reconnat chaque individu le droit de jouir d'un environnement sain. 58 Discours de J. LECANUET, RJE, 1976, nos 3-4, p. 13. 59 Ch. FERRANT, JO db., Snat, 5 nov. 1976, p. 3067. 60 V. pour la comparaison des diverses rdactions J. UNTERMAIER, art. cit., RJE, 1978.4, p. 349. 61 Commission spciale sur les liberts, AN, no 3455, 21 dc. 1977, art. 10 de la proposition de loi constitutionnelle.

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 la mme poque, une initiative doctrinale de J. Untermaier conduisait proposer une double rforme : au niveau constitutionnel et au niveau lgislatif62. Le prambule de la Constitution de 1958 serait modifi pour comporter une norme gnrale d'orientation : la rpublique garantit chacun le droit de vivre dans un environnement de qualit. Ce droit est exerc individuellement ou collectivement dans le cadre des lois qui le rglementent. Au plan lgislatif, rejetant une loi gnrale qui permettrait l'application concrte du droit l'environnement, l'auteur proposait une rforme limite de l'article 1 de la loi du 10 juillet 1976 consacrant un droit subjectif la conservation de la nature. Cette proposition a rencontr des rticences ou des oppositions doctrinales qui ne sont pas justifies63. En effet, le caractre abstrait du droit reconnu ne l'est pas plus que pour tous les droits solennellement proclams jusqu'alors. Il est naturel qu'une socit qui a progressivement admis par des textes particuliers que l'environnement devait tre protg, consacre dans un principe gnral cette nouvelle finalit de la socit. S. Charbonneau, quant lui, a prconis la reconnaissance de trois droits fondamentaux : le droit au moratoire sur les innovations techniques haut risque social et cologique, le droit la contreexpertise, le droit aux racines64. 1989 aurait pu tre l'anne symbole pour la proclamation du droit de l'homme l'environnement. Ce ne fut que l'anne des dclarations d'intention. Le Prsident de l'Assemble nationale, Laurent Fabius, a publiquement rclam la rvision de la dclaration des droits de l'homme de 1789 pour y introduire le droit fondamental de tout tre humain un environnement qui prserve sa sant, son quilibre, son bientre et ceux des gnrations futures (colloque de Lassay, Atmosphre et climat, 4 mars 1989). Une mme demande a t formule dans le rapport de M. Barnier l'Assemble nationale en avril 1990 et dans le discours du Premier ministre E. Balladur, candidat l'lection prsidentielle le 1er avril 1995 au Mont-Saint-Michel. A l'occasion du 50e anniversaire de la Dclaration universelle des droits de l'homme, le Prsident de la Rpublique, J. Chirac, dclarait le 7 dcembre 1998 : Le droit l'environnement c'est le droit des gnrations futures bnficier des ressources naturelles prserves. C'est la dclinaison, sur un mode nouveau, du droit de tout tre humain la vie, la libert et la sret. De mme Robert Badinter, prsident de la mission interministrielle pour la clbration de ce 50e anniversaire, justifiait l'universalit du droit de l'homme l'environnement (JO db. Snat, 9 dcembre 1998) et le colloque de Nantes Environnement et droits de l'homme recommandait le 26 septembre 1998 l'insertion dans la Constitution de l'article suivant : Tout tre humain a le droit de vivre dans un environnement de qualit, propre assurer sa sant physique et mentale, son panouissement et sa dignit, il a le devoir, individuel et collectif, de sauvegarder l'environnement au bnfice de l'humanit prsente et future. (La documentation franaise, 1999).

C. La conscration d'un droit constitutionnel lenvironnement

J. UNTERMAIER, Droit de l'homme l'environnement et liberts publiques , RJE, 1978.4, p. 329. J. RIVERO, Les liberts publiques, t. 1, Les droits de l'homme, PUF, 1978, p. 129 ; F. CABALLERO, op. cit., p. 302. 64 S. CHARBONNEAU, Droits de l'homme contre technocrate , Esprit, nov. 1982, p. 229.
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Il tait difficile de formuler concrtement ce droit fondamental nouveau. Rattach aux droits de l'homme, il reste anthropocentrique alors que la protection de l'environnement ne concerne pas que l'homme mais aussi tous les tres vivants et la biosphre. On peut nanmoins admettre qu'entendu largement, le droit l'environnement concerne l'homme et les lments de la nature qui l'entourent dans la mesure o ils forment un tout cologiquement indissociable. Il s'agit d'un droit un environnement sain, de qualit, convenable pour le dveloppement de la personne, cologiquement quilibr ou appropri au dveloppement de la vie. Plus qu'un droit de l'homme au sens strict, il doit s'agir d'un droit de l'espce qui protge la fois l'homme et le milieu dans lequel il vit. Le nouvel art. L. 200-2 du code rural issu de la loi du 2 fvrier 1995 (L. 110-2, c. env.) ne tranche pas ce dbat en proclamant : Les lois et rglements organisent le droit de chacun un environnement sain. Il s'agit d'un droit subjectif qui vise un environnement non prcisment dfini mais qui, s'il se rfre l'art. L. 200-1, c. rur. (L. 110-1, c. env.), inclut les espces animales et vgtales. Il est regrettable que le nouveau droit proclam dpende des lois et rglements, sans tre de nature constitutionnelle. Mais ce droit l'environnement s'impose la loi et pourrait tre le fondement d'un principe fondamental reconnu par les lois de la Rpublique et ainsi consacr par le Conseil constitutionnel65. Suite aux engagements du prsident de la rpublique lors de la campagne prsidentielle de 2002 dadosser lenvironnement la Constitution, une commission prside par le professeur Coppens procda en 2002-2003 llaboration dune proposition de charte de lenvironnement qui fit lobjet de nombreuses consultations66. Il en est rsult un projet de loi constitutionnelle dpos lassemble nationale le 27 juin 2003. Ce projet inscrit dans le Prambule de la Constitution un renvoi express aux droits et devoirs dfinis dans la charte de lenvironnement de 2003 , sur le modle des renvois historiques prcdents la Dclaration de 1789 et au Prambule de 1946. Puis la Charte de lenvironnement, comprenant 10 articles, proclame en son art. 1 : Chacun a le droit de vivre dans un environnement quilibr et favorable la sant .

D. Les effets de la reconnaissance du droit l'environnement

Au niveau lgislatif, si des droits et liberts peuvent tre proclams, ils ne deviennent source d'obligation juridique que s'ils sont suffisamment prcis. La seule rfrence la protection de la nature d'intrt gnral (art. 1, loi du 10 juill. 1976) est considre comme une formulation trop vague dont la mconnaissance ne peut en pratique tre sanctionne. Il tait par consquent important que pour la reconnaissance lgislative du droit l'environnement, des prcautions soient prises pour bien en prciser le contenu et les effets. Ce qui n'a pas t le cas. Au-del de
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Voir. M.A. COHENDET, Vers la constitutionnalisation du droit de l'homme un environnement sain et quilibr, dans SFDE, 20 ans de protection de la nature, PULIM, 1998, p. 251. ; H. Smets, Le droit de chacun leau, REDE,2002,n2,p.129. 66 M. Prieur, la charte, lenvironnement et la Constitution , AJDA, 3 mars 2003, p. 353 ; Lenvironnement entre dans la Constitution, DE, n 106, mars 2003, p. 38 ; et n spcial , RJE 2003

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l'impact politique et moral d'une telle rforme, un droit l'environnement considr comme une libert publique fondamentale peut servir de base la reconnaissance de voies de fait, renforcer l'obligation juridique pour les pouvoirs publics de respecter l'environnement (en consacrant ainsi la prise en compte de l'cologie dans la thorie jurisprudentielle du bilan), donner au juge civil des moyens nouveaux pour rparer le dommage cologique au-del de la thorie des troubles anormaux de voisinage et servir de base lgale pour attaquer pour excs de pouvoir des rglements qui seraient contraires l'environnement. Le droit l'environnement est aussi la reconnaissance d'un niveau minimum de jouissance des ressources communes : droit l'eau et l'air pur, droit au silence, droit d'accs la faune, la flore, au littoral. Mais le droit l'environnement est accompagn d'une obligation pour tous de prserver les ressources naturelles. Ds la loi de 1976 relative la protection de la nature tait consacr le devoir de chacun de veiller la sauvegarde du patrimoine naturel. La loi du 2 fvrier 1995 largit cette obligation en proclamant : Il est du devoir de chacun de veiller la sauvegarde et de contribuer la protection de l'environnement (art. L. 200-2, c. rur., L. 110-2, c. env.). Cette obligation est complte par la ncessit pour les personnes publiques et prives de se conformer, dans toutes leurs activits, aux mmes exigences. Malheureusement aucune sanction n'est prvue en cas de violation de cette obligation. Les effets de la reconnaissance constitutionnelle de 2003 seront mesurables long terme et seront largement conditionns par la jurisprudence, tant du Conseil Constitutionnel que de lensemble des tribunaux. Il sagira du contrle de lenvironnementalit des lois par le Conseil Constitutionnel,, de la comptence du juge judiciaire pour les atteintes lenvironnement constitutives de voie de fait, de la comptence du juge administratif au titre des mesures durgence du rfr libert et du dfr libert, du contrle renforc du bilan encas de dclaration dutilit publique et dune action en responsabilit pour dommage cologique facilite.

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CHAPITRE 2. DU DROIT DES GNRATIONS FUTURES AU DVELOPPEMENT DURABLE

Le nouveau droit un environnement sain concerne les gnrations prsentes. Mais l'irrversibilit de certaines atteintes au milieu naturel et aux espces animales et vgtales affecte ncessairement les gnrations futures. Aussi la dcision publique ou prive doit-elle systmatiquement prendre en compte ses effets directs et indirects sur le long terme67. La conscration juridique de la prise en compte du long terme est la reconnaissance des droits des gnrations futures qui peut se traduire comme un devoir pour les gnrations prsentes de protger l'environnement sur le long terme en prservant les biens du patrimoine commun. Dj voqu par les principes 1 et 2 de Stockholm, le principe 3 de la Dclaration de Rio mentionne les besoins relatifs l'environnement des gnrations futures. Cette prise en compte du futur est indissociable de l'objectif visant assurer un dveloppement durable depuis Rio 1992. S'il est un domaine qui touche les gnrations futures et mme au-del les res gologiques futures, ce sont les dchets nuclaires. Aussi est-ce dans la loi du 30 dc. 1991 relative aux recherches sur la gestion des dchets radioactifs qu'on trouve pour la premire fois en droit franais l'obligation de prendre en considration les droits des gnrations futures (art. L. 542-1, c. env.). L'art. L. 200-1 du code rural issu de la loi du 2 fvrier 1995 (art. L. 110-1-II, c. env.) vise galement les gnrations futures l'occasion de la dfinition qu'il donne du dveloppement durable. La rforme constitutionnelle de 2005 consacre lobligation de tenir compte des gnrations futures, tout en consacrant lenvironnement comme un patrimoine commun . SECTION 1. LA CONSCRATION DU PATRIMOINE COMMUN68

Ce concept de plus en plus utilis cherche introduire un lment moral et juridique dans la conservation de l'environnement. Entendu strictement, on pourrait craindre que patrimoine soit assimilable proprit et rendement. En fait, il s'agit au contraire de dpasser la proprit en identifiant des lments de l'environnement dont on veut assurer la conservation et la gestion en bon pre de famille. Aussi le patrimoine fait-il appel l'ide d'un hritage lgu par les gnrations qui nous ont prcds et que nous devons transmettre intact aux gnrations qui nous suivent. Les biens, ou les espaces qui vont ainsi tre qualifis de patrimoine par le droit de l'environnement vont devoir faire l'objet d'une attention toute particulire non seulement de la part de leur propritaire juridique (s'il existe) mais aussi et surtout de l'ensemble de la collectivit. La reconnaissance d'un droit l'environnement a pour effet d'instituer des droits et procdures garantissant la gestion collective du

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M. RMOND-GOUILLOUD, la recherche du futur, la prise en compte du long terme par le droit de l'environnement , RJE, 1992. 1, p. 5 ; E. BROWN-WEISS, Justice pour les gnrations futures, Sang de la terre, 1993. 68 Thmiales de Riom, Le statut juridique du patrimoine commun, Revue juridique d'Auvergne, 1998-4.

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patrimoine environnement. Le droit de l'environnement fait ainsi rfrence69 au patrimoine biologique (art. L. 411-1, c. env.), au patrimoine naturel, et culturel et paysager (art. R. 244-4, c. env. issu du dcret 94-765 du 1er sept. 1994, relatif aux parcs naturels rgionaux et dcr. 83-811 du 9 sept. 1983, relatif aux projets d'intrt gnral), au patrimoine bti (art. 1 de la loi du 3 janv. 1977 sur l'architecture), au patrimoine rural (art. 2-6 de la loi d'orientation agricole du 4 juill. 1980), au patrimoine architectural et urbain (art. 70 de la loi du 7 janv. 1983 relative la rpartition des comptences). La rforme de dcentralisation a mme consacr en 1983 l'ensemble du territoire national comme un bien commun tous dont les collectivits publiques sont gestionnaires et garantes pour le compte de la collectivit : le territoire franais est le patrimoine commun de la nation (art. L. 110 du code de l'urbanisme)70. De mme l'eau fait partie du patrimoine commun de la nation (art. 1, loi du 3 janv. 1992 sur l'eau, L. 210-1, c. env.) et selon la loi 95-101 du 2 fvr. 1995 : Les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, les espces animales et vgtales, la diversit et les quilibres biologiques auxquels ils participent font partie du patrimoine commun de la nation. (L. 110-1-I, c. env.). La Charte constitutionnelle de lenvironnement propose en 2003 proclame que : lenvironnement est le patrimoine commun des tres humains . Le droit international de l'environnement a lui aussi consacr le concept de patrimoine appliqu des milieux qu'il est ncessaire de prserver ou de grer en commun71 ainsi qu'au gnome humain (dclaration des Nations Unies sur le gnome humain, 1998). Le concept de biens publics mondiaux tend complter celui de patrimoine commun.

SECTION 2. LOBJECTIF DU DVELOPPEMENT DURABLE ET LE PRINCIPE DE L'INTGRATION DE L'ENVIRONNEMENT

Issu du rapport Bruntland, Notre avenir tous, le dveloppement durable tait dj implicite dans les principes 5 et 8 de Stockholm. Il sera la ligne de force de la Dclaration de Rio (notamment principes 3 et 4). Il exprime l'ide que les ressources vivantes ne doivent pas tre ponctionnes un point tel qu'elles ne puissent, moyen ou long terme, se renouveler. Il faut garantir la prennit des ressources. Par extension toute la politique de dveloppement actuel doit garantir qu'elle ne portera prjudice ni aux gnrations futures, ni aux ressources communes (eau, air, sols, espces et diversit biologique). J. Vernier, rapporteur l'Assemble nationale de la loi du 2 fvrier 1995, a introduit ce nouveau principe en droit franais, mais le Parlement a prfr y voir un objectif plutt qu'un principe. On pourrait faire la mme analyse pour plusieurs principes noncs l'art. 1 de la loi du 2 fvr. 1995 qui sont tout autant des objectifs, dans la mesure o ils ne sont ni impratifs (on peut y droger) ni sanctionnables. La
Pour les composantes du patrimoine naturel, v. R. TOULEMON, La comptabilit du patrimoine naturel , Futuribles, no 34, juin 1980. 70 Pour une interprtation de cette disposition par le ministre de l'Intrieur, v. rp. quest. crite, JOAN, 9 juill. 1984, p. 3235 71 A.C. KISS, La notion de patrimoine commun de l'humanit, Acadmie de droit international, Recueil des cours, t. 175 (1982).
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dfinition de Rio a nanmoins t retenue : le dveloppement durable vise satisfaire les besoins de dveloppement et la sant des gnrations prsentes sans compromettre la capacit des gnrations futures rpondre aux leurs (L. 110-1-II, c. env.). Le dveloppement durable est dsormais aussi le fondement de la nouvelle politique d'amnagement du territoire, puisque le schma national et le schma rgional d'amnagement et de dveloppement du territoire fixent les orientations futures en matire d'environnement et de dveloppement durable (art. 2 et 6 de la loi du 4 fvrier 1995). Une mode, sans grande porte juridique, mais exprimant toutefois la volont politique dintgrer le souci de lenvironnement dans le long terme, consiste dsormais se rfrer au dveloppement durable dans un grand nombre de lois rcentes (loi 2000-1207 du 13 dcembre 2000 pour loutre-mer, loi 2001- 602 du 9 juillet 2001 sur les forts, loi 2001- 616 du 11 juillet 2001 relative Mayotte, loi 2003- 710 du 1 aot 2003, art. 6 et 10, dorientation pour la ville et la rnovation urbaine)72 et conduisant remplacer symboliquement les contrats territoriaux dexploitation par des contrats dagriculture durable (dcret 2003- 675 du 22 juillet 2003). Ltat a sign le 20 dcembre 2002 avec le prsident de lAssemble territoriale des les Wallis et Futuna, les parlementaires du territoire et les autorits territoriales et coutumires, une stratgie de dveloppement durable du territoire des les Wallis et Futuna . Lart. 57 de la loi de programme pour loutre- mer 2003660 du 21 juillet 2003 proclame que ltat sengage mettre en uvre cette stratgie de dveloppement durable. Lopposition ayant considr que cette disposition navait pas de valeur normative, la Conseil Constitutionnel dans sa dcision 2003-474 DC du 17 juillet 2003 a admis la constitutionnalit de cet article en tant quinstrument de mise en uvre dune loi de programme se rfrant des objectifs conomiques et sociaux conformment lavant dernier alina de lart. 34 de la Constitution. On ne peut que souhaiter que le dveloppement durable serve de moteur pour relancer ou accompagner une politique environnementale novatrice grce la stratgie nationale de dveloppement durable adopte en 2003. Le dveloppement durable fait son ente dans la Constitution grce la de Charte de lenvironnement, la fois dans les considrants et dans lart. 6 en tant quobjectif des politiques publiques obligeant prendre en compte la protection et la mise en valeur de lenvironnement et oprer une conciliation magique avec le dveloppement conomique et social. Les conditions pour la ralisation de ce principe sont varies. Selon la dclaration de Rio en 1992 il faut : liminer la pauvret (principe 5), tirer pour l'avenir les consquences du fait que les tats reconnaissent qu'ils ont des responsabilits communes mais diffrencies dans la dgradation de l'environnement (principe 7), rduire et liminer les modes de production et de consommation non viables (principe 8) et surtout intgrer l'environnement dans toutes les autres politiques de dveloppement (principe 4). L'intgration de l'environnement dans toutes les dcisions et stratgies publiques et prives est une exigence fondamentale pour garantir le dveloppement

Pour une analyse critique du recours banalis au dveloppement durable :C CANS, le dveloppement durable en droit interne :apparence du droit et droit des apparences, AJDA n 52003,p.210

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durable73. Il est regrettable que la loi du 2 fvrier 1995 n'ait pas t plus ferme sur ce point en dpit des al. 2 et 3 de l'art. L. 110-2. Le trait instituant la Communaut europenne modifi par le Trait d'Amsterdam s'inspirant du 5e programme d'action vers un dveloppement durable fait figurer parmi les principes que les exigences de la protection de l'environnement doivent tre intgres dans la dfinition et la mise en uvre des politiques et actions de la Communaut vises l'art. 3, en particulier afin de promouvoir le dveloppement durable (art. 6). travers la mise en uvre , le droit franais est donc soumis aussi cette exigence. On peut ainsi relever que les travaux et projets d'amnagement qui ncessitent une autorisation ou une dcision d'approbation, ainsi que les documents d'urbanisme, doivent respecter les proccupations d'environnement (art. 2 de la loi du 10 juillet 1976 relative la protection de la nature, art. L. 122-1, c. env.) ; que les plans locaux durbanisme doivent prendre en considration les risques naturels prvisibles et les risques technologiques (loi du 22 juill. 1987 sur la scurit civile et la prvention des risques majeurs) ; que la politique des transports doit tenir compte de la protection de l'environnement (art. 3 loi du 30 dc. 1982 d'orientation des transports intrieurs) ; que la politique agricole contribue l'amnagement et au dveloppement du territoire dans le respect de la protection de l'environnement (art. 1, loi du 1er fvrier 1995 de modernisation de l'agriculture) et qu'elle prend en compte la fonction environnementale de l'agriculture en vue d'un dveloppement durable (art. 1, loi 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole) ; que la politique nationale d'amnagement et de dveloppement durable du territoire permet un dveloppement quilibr de l'ensemble du territoire national alliant le progrs social, l'efficacit conomique et la protection de l'environnement (art. 1 de la loi du 4 fvr. 1995 modifi par la loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'amnagement et le dveloppement du territoire) ; que le Rseau ferr de France a pour but de promouvoir le transport ferroviaire dans une logique de dveloppement durable (art. 1, loi 97-135 du 13 fvrier 1997 portant cration de l'tablissement public rseau ferr de France) ; que la politique des pches maritimes, des cultures marines et des activits halio-alimentaires est d'exploiter durablement les ressources halieutiques (art. 1, loi 97-1051 du 18 novembre 1997, d'orientation sur la pche maritime et les cultures marines) ; que la production et la desserte de l'lectricit doit se faire dans le respect de l'environnement (art. 1 et 2 loi 2000-108 du 10 fvrier 2000 relative la modernisation et au dveloppement du rseau public d'lectricit). Ainsi on peut considrer que l'ensemble des politiques publiques et des activits prives est soumis une exigence de conditionnalit environnementale, expression la fois de lobjectif de dveloppement durable et du principe dintgration.

S. CAUDAL-SIZARET, La protection intgre de l'environnement en droit public franais, thse droit Lyon III, 1993 ; D. DEHARBE, Les ambiguts de l'approche intgre de la pollution des milieux rcepteurs, RJE, 1998-2 p. 171 ; Circulaire de D. VOYNET sur le dveloppement durable du 11 mai 1999, BOMATE 1999-4, p. 99. ; A. Comolet et A. Dekoninck, Le principe dintgration, historique et interprtation, REDE n2, 2001, p.152.

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CHAPITRE 3. LE PRINCIPE DE PRVENTION

La prvention consiste empcher la survenance d'atteintes l'environnement par des mesures appropries dites prventives avant l'laboration d'un plan ou la ralisation d'un ouvrage ou d'une activit. L'action prventive est une action anticipatrice et a priori qui, depuis fort longtemps, est prfre aux mesures a posteriori du type rparation, restauration ou rpression qui interviennent aprs une atteinte avre l'environnement. On a parfois oppos les deux types de mesures. En ralit elles ne sont pas exclusives mais complmentaires car il n'est pas toujours possible de tout prvoir. Le principe d'action prventive a t d'abord nonc l'art. 130-R-2 du trait de Maastricht puis repris en droit franais par la loi du 2 fvrier 1995 (art. L. 110-1-II, c. env.). La Charte constitutionnelle de 2005 nnonce pas en tant que tel ce principe mais, selon lart. 3, impose toute personne de prvenir ou, dfaut, limiter les atteintes susceptibles dtre portes lenvironnement. Quatre instruments contribuent sa mise en uvre : l'tude d'impact et plus gnralement l'obligation de prendre en compte l'environnement, l'autorisation pralable des activits polluantes, la lutte la source pour les biens et produits et les co-audits.

SECTION 1. L'OBLIGATION DE PRENDRE EN COMPTE L'ENVIRONNEMENT ET L'TUDE D'IMPACT

L'objectif est simple : viter qu'une construction ou un ouvrage justifi au plan conomique ou au point de vue des intrts immdiats du constructeur ne se rvle ultrieurement nfaste ou catastrophique pour l'environnement. On cherche prvenir les pollutions et les atteintes la nature en valuant l'avance les effets de l'action de l'homme sur son milieu naturel. Des scandales comme celui de Minamata ou de Seveso ne doivent plus se produire. Dans certains cas, cette prvision des effets nfastes d'un projet peut tre trs dlicate, car certaines modifications de l'quilibre cologique ne peuvent apparatre que trs tard. Ce n'est finalement que la mise en uvre du vieux principe : mieux vaut prvenir que gurir et pour cela il faut rflchir avant d'agir. Pour prvenir il faut connatre et tudier l'avance l'impact, c'est--dire les effets d'une action, c'est une rgle de bon sens qui exige une tude scientifique. L'tude d'impact est en mme temps une procdure administrative que l'on peut qualifier de rvolutionnaire car elle va pntrer dans l'ensemble du dispositif de droit administratif et contraindre les autorits publiques et les acteurs privs changer de mentalit et d'attitude. Cette alliance du bon sens et de la rvolution qui caractrise la procdure d'tude d'impact exprime bien la philosophie du combat pour l'environnement. Il est de fait que les constructeurs, amnageurs, ingnieurs, industriels ont toujours fait prcder leur projet d'tudes approfondies pour valuer la solidit, l'utilit et la nocivit de leur construction. Mais ces dossiers techniques ne concernaient que des aspects limits : la fiabilit de l'ouvrage en lui-mme et sa rentabilit dans la seule logique conomique de l'investisseur.

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Dsormais, il conviendra d'aller beaucoup plus loin. Contrairement ce que certains pensent, il ne suffira pas d'approfondir les tudes pralables dj existantes. Avec l'tude d'impact, la recherche pralable change de nature et d'chelle, il s'agit d'tudier scientifiquement l'insertion du projet dans l'ensemble de son environnement en examinant les effets directs et indirects, immdiats et lointains, individuels et collectifs. On ralise une sorte de socialisation des actions d'investissements. L'cologie oblige avoir une vision globale qui, partir d'un projet donn, intgre toute une srie de facteurs a priori extrieurs au projet. Le processus de dcision administrative a t assez largement transform la suite de l'introduction de l'tude d'impact. Non seulement une modification de nombreuses procdures particulires a t ncessaire, mais encore l'esprit mme de la dcision administrative a t transform du fait de la ncessit de la participation du public. Eu gard aux conditions particulires de fonctionnement de l'administration franaise, on peut s'attendre une volution en profondeur vers moins de secrets administratifs74 et moins de cloisonnements entre services. C'est aux tats-Unis qu'une telle procdure a pris naissance dans la loi sur l'environnement de 197075. Dans son projet de loi relatif la protection de la nature dpos au Parlement en avril 1975, le gouvernement avait pos un principe nouveau qui ne faisait pas expressment rfrence l'exigence d'une tude d'impact. Il tait dit : Les travaux et projets d'amnagement qui sont entrepris par une collectivit publique ou qui ncessitent une autorisation ou une dcision d'approbation doivent respecter les proccupations d'environnement. Le Parlement devait totalement transformer cet article au cours des dbats. Soucieux de mettre en place une procdure d'tude d'impact assez rigoureuse, le Parlement allait voter un texte empitant assez largement sur la comptence rglementaire, ce qui explique la longueur de l'article 2 de la loi du 10 juillet 1976 relative la protection de la nature (art. L. 122-1 3, c. env.). Le dcret d'application devait cependant se faire attendre 15 mois. Le juge administratif qui aurait pu considrer l'article 2 de la loi comme immdiatement applicable vu le dtail de ses dispositions dcida au contraire que l'obligation d'tude d'impact ne pouvait intervenir tant que le dcret d'application n'tait pas pris76). Le dcret intervint le 12 octobre 1977 (JO, 13 oct.) 77 accompagn d'une circulaire du Premier ministre de la mme
V. la loi 78-753 du 17 juill. 1978 sur la libert d'accs aux documents administratifs, RJE, 1978.5, p. 318. 75 V. A.-C. KISS et Cl. LAMBRECHTS, Les procdures d'tude d'impact en droit compar , RJE, 1976, nos 3-4, p. 239. 76 CE , 18 mai 1977, Association pour la sauvegarde de la valle de la Dordogne V. nos obs. dans RJE, 1978, no 4, p. 325 et p. 387. La Cour d'appel de Caen (28 juin 1977) devait faire la mme analyse (AJDA, 1977, p. 559, note P. Girod) alors que le principe de l'application immdiate des lois s'impose, comme cela a t rappel par le Conseil d'tat (CE, 14 mars 1980, Ministre de l'Agriculture, Rec., p. 145). 77 V. texte dans RJE, 1977, no 4, p. 434 ; il sera modifi par le dcret 93-245 du 25 fvr. 1993 pour tre conforme la directive CEE, no 85.337 du 27 juin 1985 puis par le dcret 2003- 767 du 1 aot 2003 pour satisfaire aux obligations de la directive CE, n97/11 du 3 mars 1997 et de la convention dEspoo du 25 fvrier 1991 , aprs une condamnation de la France pour transposition incomplte par la CJCE, 7 novembre 2002,n C 6 348- 01 ; voir HUON DE KERMADEC, Intgration du droit europen
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date. Ce dcret ne devait entrer en application, en vertu de son article 19, que le 1er janvier 1978. Finalement l'article 2 de la loi de 1976 sera entr en vigueur un an et demi aprs son vote78. Ce retard est d'autant plus scandaleux qu'il a permis de faire adopter sans tude d'impact des projets fondamentaux pour l'avenir cologique et sanitaire du pays tels que les centrales nuclaires de Creys-Malville (dcr. 2 et 12 mai 1977), de Graveline (dcr. 24 oct. 1977), de Flamanville (dcr. 22 dc. 1977). Le systme mis en place aboutit un ensemble de procdures assez compliques qui varient selon qu'il s'agit de plans, d'activits, de travaux et mme depuis peu de lois ou rglements et dont la diffrence essentielle rside dans le contenu mme et la procdure de l'valuation pralable des effets sur l'environnement. Selon le cas, il faudra une simple analyse sommaire (que nous qualifierons, faute de terminologie officielle, de mini-notice d'impact), une notice d'impact ou une vritable tude d'impact.

1. Les mini-notices d'impact

Le premier degr de prise en compte de l'environnement dans les procdures administratives n'a pas t vraiment qualifi ni par le lgislateur ni par le pouvoir rglementaire. Il s'agit de l'obligation de respecter les proccupations d'environnement . Pour respecter les proccupations d'environnement, diverses procdures ont t modifies selon ce qui avait t prvu l'alina 4 de l'article 2 de la loi du 10 juillet 1976 (art. L. 122-3-II-1, c. env.). On impose en fait diverses autorits publiques le rflexe environnemental .

A. Le nouveau principe de respect des proccupations d'environnement

Ce principe est nonc l'article 2, alina 1 de la loi du 10 juillet 1976 : les travaux et projets d'amnagement qui sont entrepris par une collectivit publique ou qui ncessitent une autorisation ou une dcision d'approbation ainsi que les documents d'urbanisme doivent respecter les proccupations d'environnement (art. L. 122-1, c. env.). Le dcret du 12 octobre 1977 prcise en quoi consiste l'environnement respecter en renvoyant pour ce faire l'article 1 de la loi du 10 juillet 1976 (art. L. 110-1, c. env.). La notion d'environnement retenue reste, malgr la loi du 2 fvrier 1995, fortement marque par les lments naturalistes. L'obligation juridique qui rsulte de ce principe a incontestablement une valeur contraignante mme si aucune sanction spciale n'est prvue. Il s'agit donc d'un
et incertitudes persistantes , JCP, 1994.I.3574 ; Y. JEGOUZO, Commentaire du dcret du 25 fvr. 1993, RDI, 1993.355 ; C. HUGLO Mini ou grande rforme ? , GP 1993.2, p. 1043, et la circulaire no 93-73 du 27 septembre 1993 (BOMETT, no 1727-93130 du 10 novembre 1993). 78 Ce retard n'a pas t considr comme dpassant le dlai raisonnable ncessaire l'laboration du dcret CE, 13 oct. 1978, Fdration franaise des Socits de protection de la nature, RJE, 1978, p. 386 ; note Huon de Kermadec, DS, 1979, p. 482.

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lment nouveau de la lgalit qui s'impose l'administration. Le Conseil d'tat semble toutefois ne vouloir exercer qu'un contrle restreint limit l'erreur manifeste d'apprciation du fait de l'imprcision du contenu de l'obligation nouvelle79.

B. Les actions et plans auxquels s'applique le principe du respect des proccupations d'environnement

Le principe du respect des proccupations d'environnement s'applique trois catgories d'activits : travaux publics ou privs ; projets d'amnagements ; documents d'urbanisme. En ce qui concerne les travaux, une distinction sera faire avec ceux pour lesquels une notice d'impact ou une vritable tude d'impact est exige. Les projets d'amnagement peuvent tre considrs comme des programmes de grands travaux ou des plans d'amnagement de certains espaces tels que les forts ou l'espace rural. Mais le terme n'a pas de signification juridique prcise. Quant aux documents d'urbanisme, il s'agira des plans d'urbanisme, des plans d'amnagement des ZAC. On notera que le lgislateur n'a pas voulu, bien que cela ait t discut au Parlement que les plans d'urbanisme soient soumis tude d'impact vritable. Pour mettre en uvre le principe du respect des proccupations d'environnement, un certain nombre de textes particuliers ont d tre modifis. Ce fut l'objet du chapitre Il du dcret du 12 octobre 1977 intitul De la prise en compte des proccupations d'environnement dans les procdures rglementaires et du dcret du 7 juillet 1977 pour certains documents d'urbanisme. Il est noter que le chapitre II du dcret du 12 octobre 1977 regroupe une vingtaine de modifications de textes antrieurs et comprend la notion de prise en compte des proccupations d'environnement , comme incluant toutes les formes d'valuation des consquences sur l'environnement, c'est--dire aussi bien tude d'impact, notice d'impact que simple respect des proccupations d'environnement ou mini-tude d'impact.

C. Les modalits du respect des proccupations d'environnement

La prise en compte des proccupations d'environnement ne va pas tre ralise formellement de la mme faon pour toutes les hypothses envisages. On peut regretter cette absence d'unit. On aurait pu dfinir de faon uniforme le contenu des mini-notices d'impact et se contenter d'numrer les cas d'application du principe du respect des proccupations d'environnement.

1. L'obligation immdiate
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CE, 23 avr. 1982, Socit pour l'tude et la protection de la nature en Bretagne, Rec., p. 684, concl.O. Dutheillet de Lamothe, RJE, 1983.3, p. 263.

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Le principe tel qu'il est dfini l'article 1 de la loi sur la protection de la nature (L. 122-1, c. env.) s'applique immdiatement et conditionne la lgalit de l'activit vise. Ainsi, le permis de construire ne peut tre dlivr dsormais que s'il respecte les proccupations d'environnement (art. 9-II, dcr. 12 oct. 1977, modifiant l'art. R. 111-14-2, c. urb.). Des prescriptions spciales peuvent tre imposes si les constructions ont des consquences dommageables pour l'environnement. Sans exiger une vritable tude d'impact pour tous les permis de construire, on impose au minimum le respect du principe et cela suppose donc implicitement une mini-tude d'impact. Sinon comment mettre en uvre l'article R. 111-14-2 si l'on ne dispose d'aucune tude srieuse sur les consquences dommageables d'une construction pour l'environnement ? De mme, la gestion des forts de l'tat et les divers amnagements prvus l'art. L. 133-1, c. for. ne peuvent dsormais se faire qu'en respectant les proccupations d'environnement (art. 11-1, dcr. 12 oct. 1977).

2. L'obligation formelle d'un rapport spcial

Ici on exige un vritable rapport ou mini-tude d'impact puisque les textes font tat d'un rapport ou d'une note permettant de vrifier le respect du principe. Un rapport spcial va tre impos l'occasion de la rdaction des plans et documents d'urbanisme. Le rapport de prsentation du schma de cohrence territoriale comporte une analyse de l'tat initial de l'environnement et la manire dont le schma prend en compte le souci de sa prservation et de sa mise en valeur(art. R. 122-2 c. urb.). Il en est de mme du plan local durbanisme('art. R. 123-2 , c. urb.) 80. Les plans d'amnagement des primtres d'action forestire prvus aux articles L. 126-1 et R. 126-14 du code rural doivent aussi comporter une analyse de l'tat initial de l'environnement et des conditions dans lesquelles le projet prend en compte le souci de sa prservation (art. 11-VI, dcr. 12 oct. 1977). De mme, certains travaux devront tre prcds, dans le cadre des procdures qui leur sont propres, de la rdaction d'une notice succincte (il convient de ne pas confondre cette notice avec la notice d'impact de l'art. 4, dcr. 12 oct. 1977). Projets de lotissements (dcr. 26 juill. 1977, art. R. 315-5-a, c. urb. exigeant une note sur l'environnement). Travaux de dfense contre les incendies de forts : une notice explicative doit exposer les conditions dans lesquelles les travaux satisfont aux proccupations d'environnement (art. 11-V, dcr. 12 oct. 1977, compltant l'art. 2, dcr. 9 juill. 1968). Travaux concernant la restauration et la conservation des terrains en montagne : une notice doit exposer les conditions dans lesquelles les avant-projets de travaux
Le juge administratif annule un POS dont le rapport de prsentation ne prend pas en compte l'environnement de faon satisfaisante ; TA Rennes, 30 mars 1983, RJE, 1984, 69 ; CE, 22 nov. 1985, Min. Urb. c./ Daniau, Rec., p. 342, AJDA, 1985, chr., p. 723 ; TA Strasbourg, 12 avril 1988, Assoc. fdrative rgionale pour la protection de la nature, Rec. p. 506 ; voir Y. JEGOUZO, Le rapport de prsentation du POS et la prise en compte de l'environnement, RFDA, 1988, p. 327.
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satisfont aux proccupations d'environnement (art. 11-II, dcr. 12 oct. 1977, compltant l'art. 2, dcr. 11 juill. 1882) (v. art. R. 424-3, c. for.). Travaux miniers : les demandes de permis exclusif de recherches minires doivent comporter une notice exposant les conditions dans lesquelles le programme gnral des travaux satisfait aux proccupations d'environnement (art. 13-II du dcret du 12 octobre 1977 modifiant le A-4o de l'art. 3 du dcret du 29 octobre 1970). Carrires : l'exploitation de carrires dans les zones dfinies l'article 109 du code minier (mod. par la loi du 15 juill. 1994) implique la rdaction d'une notice exposant les conditions dans lesquelles le programme gnral de travaux satisfait aux proccupations d'environnement (art. 13-III du dcret du 12 octobre 1977 modifiant l'alina final du I de l'art. 9 du dcret du 21 fvrier 1972). La dtermination des zones spciales de recherche et d'exploitation de carrire par dcret en Conseil d'tat est prcde d'une valuation de l'impact sur l'environnement (art. 109, c. minier, loi du 15 juillet 1994).

3. L'obligation de consulter les services spcialiss de l'environnement.

Au cas d'application du rgime des travaux mixtes du dcret du 4 aot 1955 (provisoirement en sursis) et si ces travaux sont dispenss d'tude d'impact, on impose cependant la consultation (sous forme d'une participation ou d'une association la procdure) soit du ministre charg de l'environnement, soit du dlgu rgional l'environnement (art. 18-II, dcr. 12 oct. 1977). L'apprciation du respect des proccupations d'environnement tel qu'il est dfini l'article 2 de la loi sur la protection de la nature ne pouvant tre subjective, on est conduit penser que les services devront, mme si le texte ne l'exige pas expressment, procder une analyse scientifique pour apprcier les risques d'atteinte la nature et aux quilibres biologiques. C'est cette tude que nous avons appele, dans le cadre des procdures numres ci-dessus, mini-notice d'impact.

2. Les notices d'impact

Ce deuxime degr dans l'valuation des consquences d'un projet sur l'environnement n'tait absolument pas prvu par la loi. C'est une invention du dcret du 12 octobre 1977 qui ce titre ajoute la loi81. Cela revient en fait allger la liste des travaux soumis tude d'impact et donc faire chapper certaines activits au rgime de droit commun des vritables tudes d'impact. La notice d'impact peut tre dfinie comme un rapport succinct indiquant dans quelle mesure un projet respecte l'environnement. Il s'agit en quelque sorte d'une mini-tude d'impact.

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Le dcret du 12 oct. 1977 a fait l'objet d'un recours devant le Conseil d'tat. V. Brice LALONDE, Un dcret d'inapplication , Le Monde, 16 oct. 1977 ; un arrt du 30 janv. 1985 admet la lgalit du dcret et des notices d'impact (Assoc. Les amis de la terre, Rec., p. 19, AJDA, 1985, p. 238, note J.C.).

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A. Les travaux soumis notice d'impact

Contrairement la loi qui prvoyait une liste limitative d'ouvrages non soumis tude d'impact, l'article 4 du dcret du 12 octobre 1977 renvoie une liste numrant les travaux qui, bien que dispenss de l'tude d'impact, sont subordonns une notice d'impact. L'annexe IV du dcret modifi numre treize catgories de travaux ou ouvrages ainsi soumis notice d'impact. Il s'agit d'oprations qui, lorsqu'elles dpassent un certain seuil de prix ou de quantit, sont soumises normalement l'tude d'impact. Les oliennes ont t introduites par lart. 11 du dcret 2002-767 du 1 aot 2003 lorsque leur puissance est infrieure ou gale 2,5 MW. En dpit de leur petite dimension, ces oprations risquaient d'avoir des consquences sur l'environnement, il tait prfrable de les contrler par une tude d'impact allge, appele notice d'impact.

B. Le contenu de la notice d'impact

Alors que la loi a volontairement dtaill le contenu de l'tude d'impact, le dcret ne prcise pas ce que doit tre le contenu de la notice d'impact. L'article 4 dispose simplement que la notice doit comporter deux rubriques : les incidences ventuelles du projet sur l'environnement et les conditions dans lesquelles l'opration projete satisfait aux proccupations d'environnement. On exige donc le respect du principe prcdemment analys en y ajoutant la mention des effets sur l'environnement. Le formalisme qui consiste imposer des travaux une notice d'impact se trouve dpourvu de porte relle faute d'un contenu prcis. Seule la pratique permettra de diffrencier la notice d'impact de l'tude d'impact, cela est regrettable.

C. Le contrle des notices d'impact

La notice d'impact est soumise la publicit dans les mmes conditions que l'tude d'impact. L'article 8, alina 3, du dcret du 12 octobre 1977 indique que la notice est comprise dans le dossier d'enqute publique lorsqu'il y en a une. En l'absence d'enqute publique, bien que le texte ne le prcise pas, on peut esprer que les rgles de publicit de l'tude d'impact s'appliquent galement. Juridiquement cela reste douteux car l'article 6 du dcret du 12 octobre 1977 qui prvoit la procdure de communication de l'tude d'impact ne mentionne absolument pas la communication de la notice d'impact en l'absence d'enqute publique. On peut esprer que le recours la loi du 17 juillet 1978 sur la libert d'accs aux documents administratifs facilitera la communication des notices d'impact. De mme, le recours au ministre de l'Environnement n'est pas prvu en cas de notice d'impact. L'article 7 du dcret ne mentionne expressment que les tudes d'impact. On doit donc considrer que le ministre de l'Environnement ne peut ni se saisir lui-mme, ni tre saisi d'une notice d'impact, situation tout fait anormale et contraire la loi, qui, il est vrai, ne connat que les tudes d'impact. Dans le mme

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esprit, on constatera que le sursis excution automatique devant la juridiction administrative ne s'applique pas lorsque la notice d'impact n'a pas t prsente par l'auteur du projet alors qu'il en avait l'obligation. Par contre l'absence de notice d'impact alors qu'elle tait obligatoire constitue un motif d'annulation de l'acte administratif d'autorisation 82. Enfin l'avis du directeur d'un parc national n'est pas obligatoire en cas de notice d'impact. Le Conseil d'tat a pour la premire fois annul en 1983 une autorisation relative un mini-barrage hydraulique en raison de l'insuffisance de la notice d'impact qui ne contenait aucune indication sur les consquences de l'ouvrage sur la faune aquatique et les mesures prendre pour la protger83.

3. Les tudes d'impact des travaux et ouvrages

La procdure la plus complte et la plus labore concerne les travaux et projets soumis une vritable tude d'impact84.

A. Champ d'application des tudes d'impact

Deux questions doivent tre ici rsolues : l'tude d'impact porte-t-elle sur les effets des ouvrages sur tout l'environnement et quels sont les ouvrages soumis l'tude d'impact ?

1. Le contenu du concept environnement dans l'tude d'impact

Il est tonnant de remarquer qu' aucun moment la loi ne parle d'tude d'impact sur l'environnement , aussi est-on en droit de se demander de quel impact il s'agit. D'aprs la loi, il semblerait que l'impact faisant l'objet de l'tude ne porte que sur le milieu naturel . L'article 2, alina 2, de la loi du 10 juill. 1976 mentionne l'obligation d'une tude d'impact dont l'objet est de permettre d'apprcier les consquences et les atteintes au milieu naturel (art. L. 122-1, c. env.). L'impact serait donc ici limit aux effets des ouvrages sur la nature. Cependant l'alina 5 de l'article 2 fait tat des consquences dommageables de l'ouvrage pour l'environnement (art. L. 122-3-II, c. env.). Le dcret assigne aux tudes d'impact un objectif plus large. L'article 1 du dcret du 12 oct. 1977 qui donne une dfinition
TA Rennes, 11 juill. 1979, Consorts Vivant, propos d'une station d'puration CE, 11 fvr. 1983, Mme Coutras, Rec., p. 57 et concl. Denoix de Saint-Marc, RJE, 1983.2, p. 129 ; CAA de Bordeaux, 15 dc. 1994, Martin Rec. T., p. 1054. 84 V. Ch. HUGLO et C. LEPAGE-JESSUA, L'tude d'impact cologique, Gaz. Pal., 1978, 2e semestre, doctrine, p. 524, et Gaz. Pal., 12 juin 1981 ; bilan des dernires annes de jurisprudence pour le 10e anniversaire du dcret du 12 oct. 1977, Gaz. Pal. 15-17nov. 1987 ; C. HUGLO, tude d'impact cologique , J.-Cl. Environnement, Fasc. 190 ; M. PRIEUR, tude d'impact et protection de la nature, in SFDE, 20 ans de protection de la nature, PULIM, 1998, p. 61.
83 82

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 de la proccupation d'environnement en renvoyant l'article 1 de la loi, ne donne aucune dfinition de l'environnement pour les tudes d'impact. Le renvoi l'article 1 de la loi ne concerne que l'alina 1 de l'article 1 du dcret du 12 oct. 1977, or les tudes d'impact ne sont mentionnes qu' l'alina 2 de l'article 1 du dcret du 12 oct. 1977. Le seul indice rsulte de l'article 2 du dcret du 12 octobre 1977 qui fait tat de l'incidence prvisible des travaux et amnagements sur l'environnement . On notera qu'en passant de la loi au dcret on est pass de l'incidence sur le milieu naturel l'incidence sur l'environnement . Faut-il penser que l'environnement est conu ici par rfrence l'article 1 de la loi sur la protection de la nature (art. L. 1101, c. env.) ? On peut cependant considrer que l'alina 1 de l'article 2 de la loi a un caractre trs gnral qui recouvre toutes les procdures, y compris les tudes d'impact ; dans ce cas, le renvoi fait par l'article 1, alina 1, du dcret du 12 octobre 1977 viserait aussi les tudes d'impact. La notion d'environnement serait donc plus large que la seule numration de l'art. L. 110-1, c. env. En vertu de l'art. 19 de la loi 96-1236 du 30 dcembre 1996 sur l'air, l'art. 2 de la loi 76-629 du 10 juillet 1976 a t complte (art. L. 122-3-II, c. env.) en exigeant, compter du 1er aot 1997, que l'tude d'impact envisage les effets du projet sur la sant, cette dernire tant devenu un lment nouveau de la dfinition lgislative du dveloppement durable (art. 18 de la loi 96-1236 du 30 dcembre 1996 introduit l'art. L. 110-1-II, c. env.). On peut dire dsormais que la protection de l'environnement a, parmi ses fins, la protection de la sant, l'indissociabilit des deux concepts tant vidente et ayant t trop longtemps sous-estime85.

2. Les travaux et ouvrages soumis tude d'impact

Le principe pos par la loi est que tous les ouvrages importants doivent tre soumis pralablement leur ralisation une tude d'impact. A ce titre, l'tude d'impact est l'instrument essentiel de mise en uvre du principe de l'intgration de l'environnement dans les autres politiques. Une liste ngative sera tablie par dcret numrant limitativement les ouvrages dispenss d'tude d'impact. Ce principe est trs important pour l'interprtation future de la liste par le juge. On aurait pu en effet imaginer un systme inverse avec une liste positive numrant les ouvrages soumis tude d'impact ; le principe aurait t alors : pas d'tude d'impact sauf si l'ouvrage figure sur la liste. La rgle pose par la loi est donc qu'il y a toujours tude d'impact sauf dispense expresse86. Mais le principe n'est applicable qu'en vertu de deux critres alternatifs : l'importance des dimensions des ouvrages ou leur incidence sur le milieu
Voir, Sant de l'homme et environnement, Symposium international, Luxembourg, mars 1998, d. Sang de la terre, 1988 ; O. GRZECGZULKA et A. ASCHIERI, rapport au Premier ministre, pour un renforcement de la scurit environnementale, novembre 1998. 86 Confirm par les concl. de M. Pinault, AJDA, 1982, p. 472 ; et CE, 28 sept. 1984, SA Mortera, RJE, 1984, p. 332.
85

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naturel. Ce second critre est cependant d'une utilisation trs difficile car il pose comme principe de soumission tude d'impact ce qui sera le rsultat mme des tudes d'impact. Car comment savoir a priori si l'ouvrage aura des incidences sur le milieu naturel sans avoir pu scientifiquement l'tablir au pralable par une tude prliminaire ? Il y a l un vice fondamental du systme, qui rend quelque peu artificielle la mthode de choix des travaux soumettre tude d'impact. Une loi postrieure a pu imposer une tude d'impact l'occasion de l'autorisation de prolongation pour une dure illimite d'un stockage souterrain de produits dangereux (Loi du 13 juill. 1992, insr l'art. 3-1 de la loi du 19 juill. 1976, art. L. 515-7, c. env.). De mme la loi du 3 janvier 2003 en son art. 59 soumet tude dimpact les installations produisant de llectricit olienne si la puissance installe sur un mme site dpasse 2,5 MW quelque soit leur cot (annexe 1- 20 du dcret du 12 oct. 1977 introduit par lart. 8 du dcret du 1 aot 2003 et annexe III- 15). Les autres installations oliennes doivent faire lobjet dune notice dimpact. partir de ces donnes, le dcret du 12 octobre 1977 modifi a tabli la liste des ouvrages non soumis tude d'impact87. Selon la loi, il ne peut s'agir que d'ouvrages ayant une faible rpercussion sur l'environnement. Trois hypothses diffrentes ont t introduites par le pouvoir rglementaire :

Les dispenses d'tude d'impact

a. TRAVAUX D'ENTRETIEN ET DE GROSSES RPARATIONS DISPENSS D'TUDE D'IMPACT

Ils sont automatiquement dispenss d'tude d'impact en vertu de l'article 3-A du dcret du 12 octobre 1977. Cette exclusion semble un peu arbitraire car des travaux de ce type peuvent considrablement modifier un ouvrage et avoir des effets graves sur l'environnement. Le texte pourrait laisser croire que les petites rparations seront soumises tude d'impact la diffrence des grosses . En ralit, ce sont tout la fois les petites et les grosses rparations qui sont exclues. L encore on suppose a priori, sans tude pralable, que ces travaux d'entretien sont par dfinition sans effet sur l'environnement.
b. AUTRES TRAVAUX DISPENSS D'TUDE D'IMPACT

La liste principale de travaux dispenss d'tude d'impact en raison de la faiblesse de leur rpercussion sur l'environnement rsulte de l'art. 3-B du dcret du 12 octobre 1977 (annexes I et II) ; dans chaque cas, les limites et les conditions de la dispense sont expressment indiques pour les divers amnagements, ouvrages ou travaux. L'annexe I comporte une liste de travaux relevant de diverses dispositions rglementaires et l'annexe Il des travaux soumis au code de l'urbanisme. On remarquera que la dispense s'inspire de diverses considrations qui sont autant d'indices que les travaux en question sont supposs avoir une faible rpercussion sur l'environnement (voir pour l'inventaire le texte des annexes I et II) 88.
87

La liste des dispenses doit tre interprte restrictivement, CE, 24 oct. 1986, St Sefima, Rec., p. 625. 88 Code de l'environnement, Dalloz, ,2002,p. 806 et 808, modifi par le dcret du 1 aot 2003.

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1. Dispense pour les travaux de modernisation Distincts des travaux d'entretien et de grosses rparations, les travaux de modernisation sont en ralit des modifications ou des amliorations qui peuvent avoir d'importants effets sur l'environnement. L encore tout est une question d'espce. Sont viss les travaux de modernisation des ouvrages sur le domaine public fluvial et maritime, des rseaux de distribution de gaz, des canalisations de transport de gaz, d'hydrocarbures et de produits chimiques, des rseaux d'assainissement et d'vacuation des eaux pluviales et de distribution d'eau, des rseaux de tlcommunications. 2. Dispense pour les travaux d'installation La dispense d'tude d'impact est alors beaucoup plus grave puisqu'elle concerne l'implantation d'un nouvel ouvrage. Sont systmatiquement dispenss les travaux d'installation des rseaux de distribution de gaz, les rseaux d'assainissement et d'vacuation des eaux pluviales et de distribution d'eau89, les rseaux de tlcommunications. De mme, les divers travaux d'installation prvus l'article R. 442-2 du code de l'urbanisme (aires de stationnement, dpts de vhicules, affouillements et exhaussements du sol) sont toujours dispenss d'tude d'impact pour viter de compliquer la lgislation 90. 3. Dispense selon le rgime juridique des travaux Certains travaux exigent une autorisation ou une dclaration pralable. Ce critre juridique qui a peu de rapports avec l'impact sur l'environnement est prvu pour les travaux de recherche de mines et carrires soumis autorisation et pour les installations classes pour la protection de l'environnement soumises dclaration. 4. Dispense fonde sur un critre quantitatif Il y a ici directement prise en compte de l'importance des dimensions de l'ouvrage. Pour le transport et la distribution d'lectricit, il y a dispense d'tude d'impact pour tous travaux sur des ouvrages de tension infrieure 63 KV ; pour les travaux de production d'nergie hydraulique sont dispenss ceux d'une puissance infrieure 500 KW ; il en est de mme des terrains de camping de moins de 200 emplacements et des stations d'puration des eaux des collectivits locales traitant un quivalenthabitants infrieur 10 000.Le dcret du 1 aot 2003 cre un nouveau cas de dispense concernant les projets daffectation de terres incultes ou dtendues seminaturelles de moins de 50 ha lexploitation agricole intensive (annexe 1- 23). Pour les superficies de 50 ha et plus, ces travaux sont toujours soumis tude dimpact quelque soit leur cot (annexe III-23). 5. Dispense justifie par l'existence d'un plan local durbanisme
CE 4 avril 1997, Synd. intercom. de la Brie, Rec. T., p. 949. Cf. rp. question crite de M. Delalande, AN, JO, 23 juin 1980, rclamant la suppression de ce cas d'exemption, voir CE 29 juillet 1994, Assoc. syndicale du domaine d'Ilbarritz, Rec. T., p. 1054.
90 89

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Il a t suppos par l'administration qu' partir du moment o est en vigueur un PLU approuv, l'environnement ne peut tre dtruit par une opration autorise en application du PLU puisque le PLU a d, au moment de son laboration, prendre en compte les proccupations d'environnement. Cette vision idaliste ne correspond pas, hlas, la ralit. La solution adopte par le dcret du 12 octobre 1977 aurait t acceptable si les ex POS avaient t soumis une tude d'impact pralable. On a vu qu'il n'en est rien. Sont donc dispenss, sans aucune garantie quant la protection de l'environnement et lorsqu'ils sont situs dans une commune ayant un PLU : les permis de construire, les lotissements et les crations de ZAC91. Pour apprcier si cette condition est remplie, on se situe la date de dlivrance du permis de construire92 (). Quant aux constructions et lotissements en dehors des communes dotes d'un PLU, ils sont dispenss d'tude d'impact dans la mesure o ils ont une surface infrieure 5 000 m2.
c. TRAVAUX DISPENSS D'TUDE D'IMPACT EN RAISON DE LEUR COT

Cette troisime hypothse de dispense est encore plus loigne du texte de la loi sur la protection de la nature que la premire. En aucune manire, l'apprciation des faibles rpercussions sur l'environnement ou les incidences sur le milieu naturel ne peuvent rsulter d'un critre financier, c'est pourtant ce qui est dcid l'article 3C du dcret du 12 octobre 1977. Sont dispenss d'tudes d'impact tous travaux et ouvrages dont le cot est infrieur 12 millions de francs soit 1, 9 millions d (6 millions de francs avant le dcr. du 25 fvr. 1993). Cette somme est considre comme incluant le cot d'acquisition des terrains93. Ce critre financier est tout fait contraire aux critres imposs par l'annexe III de la directive de 1985 modifie le 3 mars 1997. Il est ajout qu'en cas de ralisation fractionne, le montant retenir est celui du programme gnral94. Ce critre financier, peu cologique, est toutefois tempr par une liste d'ouvrages soumis tude d'impact, quel que soit leur cot (annexe III du dcret). Est ainsi introduite une liste positive, non prvue par la loi, d'ouvrages obligatoirement soumis tude d'impact et base sur des critres quivalents ceux dj rencontrs dans l'annexe I95.
91

CE, 6 fvr. 1981, Union dpartementale des Bouches du Rhne pour la sauvegarde de la vie et de la nature, Rec., p. 70. 92 CE, 19 fvr. 1982, Association de Sauvegarde la dune de Toulhars, Rec., p. 684 93 Cette interprtation rsulte de la jurisprudence applicable en matire de contenu du dossier d'expropriation qui doit rendre compte du cot total des oprations (CE, 27 fvr. 1974, Mlle Guis, Rec., p. 151 ; CE, 5 janv. 1977, Ministre de l'Intrieur c/Mme veuve Planeix, Rec., p. 3, et CE, 29 dc. 1978, Association de dfense de la cte fleurie, concl. Franc., RJE, 1979, p. 129). V. TA Montpellier, 11 janv. 1982, De Gomet, Rec., p. 467. 94 Sur les notions de programme gnral et d'oprations fractionnes, CE, 24 janv. 1975, poux Ellia, AJDA, 1975, p. 142. CE, 21 janv. 1983, Bayle et Fabrgues, Rec., p. 794, DS 1984, p. 197, note Bon ; CE, 16 janv. 1987, Commune de Gif-sur-Yvette, Rec., p. 833, RJE, 1987, p. 375, RFDA, 1987, p. 426, note Pacteau. 95 L'autorisation d'occuper temporairement un terrain pour y dposer des dchets de minerais ne constitue pas l'ouverture des travaux d'exploitation des mines et chappe donc l'tude d'impact CE, 10 oct. 1980, Ministre de l'Industrie c/ Barthlemy, Rec., p. 359.

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Ce qui tait dispens d'tude d'impact en dessous d'un certain seuil technique devient soumis tude d'impact, quel que soit le cot de l'opration. Cette liste positive est a priori inutile puisque la loi pose le principe des tudes d'impact pralables sauf exceptions. Elle ne se justifie que du fait de l'introduction d'une dispense gnrale caractre financier. Pour une opration ncessitant plusieurs types de travaux, si ceux-ci sont raliss de manire simultane, l'tude d'impact doit porter sur tout le programme ; si les travaux sont chelonns dans le temps, l'tude d'impact est exige pour chaque phase de l'opration et elle doit comporter chaque fois une apprciation des impacts de l'ensemble du programme.

3. Les tudes d'impact transfrontires

L'tude d'impact d'un projet susceptible d'affecter l'environnement d'un tat voisin ne peut se limiter aux seuls effets sur l'environnement l'intrieur du territoire franais, comme l'a nonc assez tt le Tribunal administratif de Strasbourg, sous la rserve que la recherche des effets l'tranger par l'auteur de l'tude d'impact ne se heurte pas des difficults lies la collecte des informations96. Par ailleurs la directive communautaire du 27 juin 1985 modifie le 3 mars 1997 (art. 7) impose une procdure d'information de l'tat voisin susceptible d'tre affect par un projet et de consultation du public tranger. Ces exigences procdurales transfrontires rsultent de l'entre en vigueur de la Convention d'Espoo du 25 fvrier 1991 sur l'valuation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontire. En effet cette convention labore sous l'gide de la commission conomique pour l'Europe des Nations Unies regroupant 55 tats d'Europe, d'Asie Centrale et de Transcaucasie ainsi que les tats-Unis et le Canada a t signe ds l'origine par la Communaut europenne qui est devenue partie par dcision du Conseil europen du 24 juin 1996. Le parlement franais a autoris l'approbation de cette convention (loi 2000-328 du 14 avril 2000, JO 15 avr.) qui a t publie par le dcret 2001- 1176 du 5 dcembre 2001. Il en est rsult pour les installations classes une modification pour se conformer la Convention d'Espoo et la directive sur les tudes d'impact modifie le 3 mars 1997 (art. 3, dcret 2000-258 du 20 mars 2000 introduit lart. 9-1 du dcret du 21 sept. 1977).Le nouvel art. 5-III du dcret du 12 octobre 1977 (introduit par lart. 4 du dcret 2003-767 du 1 aot 2003) organise la consultation de lEtat voisin concern et linformation sur la dcision prise en ce qui concerne le droit commun des tudes dimpact. Le dossier, sitt aprs larrt ouvrant lenqute publique, est directement transmis par le prfet lautorit trangre concerne aprs information pralable du ministre des affaires trangres. Les dlais de consultation nationaux peuvent tre augments. Par ailleurs, la consultation des autorits et du public franais en cas de projet tranger susceptible davoir des effets notables sur lenvironnement en France, peut conduire organiser une enqute publique selon les modalits de lart. L. 123-1 et s. c. env. (art. 2 du dcret du 23 avril
96

TA Strasbourg, 3 aot 1989, Province de Hollande, RJE, 1990, p. 125, et note J.-F. FLAUSS, DS 1991, p. 48.

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1985, complt par lart. 5 du dcret du 1 aot 2003) mais en appliquant les rgles spciales dune nouvelle section X du dcret du 23 avril 1985 (art. 42-1 introduit par lart. 6 du dcret du 1 aot 2003). Les frais de lenqute y compris les ventuels frais de traduction, sont la charge de lEtat. le commissaire enquteur peut demander de visiter les lieux sur le territoire tranger. . Faute daccords bilatraux spcifiques avec les Etats voisins, ces dispositions ne sont pas suffisantes pour respecter les obligations de la convention dEspoo dans la mesure ou il ny a pas de coordination prcise du droulement des procdures nationales respectives.

B. Ralisation et contenu des tudes d'impact

Celui qui a la responsabilit de l'tude d'impact est l'auteur mme du projet d'ouvrages ou de travaux. Depuis le dcret du 25 fvrier 1993, il devra mentionner la dnomination complte du ou des auteurs de l'tude. L'article 1, 2e alina, du dcret du 12 octobre 1977 indique qu'il s'agit du ptitionnaire ou du matre d'ouvrage (qu'il soit public ou priv). On a pu critiquer cette solution comme risquant de rendre vaine l'tude d'impact puisque l'auteur de l'tude va tre la fois juge et partie. Pour viter que les tudes ainsi ralises par le demandeur ne soient partiales et d'un niveau scientifique insuffisant, il suffirait d'instituer un contrle srieux du contenu de l'tude par les pouvoirs publics en liaison avec des instituts scientifiques indpendants. Ceci est loin d'tre encore le cas dans le systme franais. Il est prvu que pour certains travaux une personne publique ( ce pourrait tre le CNRS ou l'Universit) soit charge de l'tude d'impact. Dans la pratique, les ptitionnaires importants font eux-mmes leur tude d'impact dans la mesure o ils disposent de services techniques ou de recherche (cas des grandes entreprises, des administrations). Dans certains cas, ils soustraitent une partie de l'tude pour laquelle ils ne disposent pas de donnes. En effet, l'analyse de l'tat initial des lieux et des impacts cologiques ncessite des cologues de profession et une quipe pluridisciplinaire. Les grandes fdrations de protection de la nature et les laboratoires universitaires devraient tre sollicits pour rdiger cette partie des tudes. Quant aux matres d'ouvrage moins importants (collectivits locales, petits industriels ou artisans, particuliers), il leur est ncessaire de faire appel des bureaux d'tudes spcialiss. Un nouveau march se constitue dont la qualit n'est pas toujours trs satisfaisante. Une vritable tude d'impact implique des recherches pluridisciplinaires qui peuvent porter sur des disciplines scientifiques trs diffrentes. C'est pourquoi les instituts de recherches et surtout les Universits semblent les organes les plus comptents et les plus mme de runir des quipes pluridisciplinaires offrant le maximum de garantie, d'objectivit et de srieux. Leur participation titre de contre-expertise auprs des dlgus rgionaux l'environnement a t un temps envisage97.

97

Rp. question crite de M. Vallon, JO db., Snat, 7 dc. 1979.

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Pour guider les rdacteurs des tudes d'impact des installations classes, le dcret du 21 septembre 1977 modifi par le dcret 2000-258 du 20 mars 2000 prvoit que le ptitionnaire peut demander au prfet de lui prciser les informations fournir dans l'tude d'impact (art. 3-1). Il en est de mme pour le droit commun des tudes dimpact depuis lart. 1 du dcret du 1 aot 2003 compltant lart. 1 du dcret du 12 octobre 1977.

1. Le contenu minimum des tudes d'impact

Selon l'article 2 du dcret du 12 octobre 1977 modifi par le dcret du 25 fvrier 1993, l'tude doit comporter cinq rubriques :
a. L'ANALYSE DE L'TAT INITIAL DU SITE ET DE SON ENVIRONNEMENT

C'est la recherche du point zro qui sur le plan scientifique est la plus aise puisqu'il s'agit d'un constat concret de donnes existantes. Cette analyse sera mene d'autant plus facilement qu'on disposera d'un inventaire cologique ou d'une carte cologique nationale ou rgionale pour chacun des lments recenser98. Le champ territorial du constat n'est pas limit l'espace directement prvu pour l'ouvrage, mais il porte sur tout l'espace qui peut tre affect par les amnagements ou les ouvrages.
b. L'ANALYSE DES EFFETS SUR L'ENVIRONNEMENT

On entre ici dans la prvision. Chacun des effets prvisibles devra tre tudi ; le dcret numre non limitativement les lments prendre en considration. Il s'agit d'abord de l'environnement naturel : sites et paysages, faune, flore, milieux naturels, quilibres biologiques, eau, air, sol, climat. Puis, doivent tre pris en considration les effets sur l'environnement physique : il s'agit des diverses pollutions dans la mesure o elles portent atteinte la commodit du voisinage (et non pas en tant qu'elles constituent une atteinte au milieu ambiant). Sont mentionns le bruit, les vibrations, les odeurs, les missions lumineuses. On s'tonnera de ne trouver ni la pollution de l'eau, ni la pollution de l'air, ni la pollution radioactive. Ces lments peuvent toutefois tre rintroduits par le biais de l'analyse des effets sur l'hygine, la scurit et la salubrit publique qui eux ne sont pas limits au voisinage. Depuis 1993 ont t introduits les effets sur la protection des biens et du patrimoine culturel et depuis 2003 les effets sur la sant. Les effets analyss sont non seulement les effets directs mais galement, conformment la directive europenne de 1985 modifie par la directive no97-11 du 3 mars 1997, les effets indirects, secondaires, cumulatifs, court, moyen et long terme, temporaires ou permanents, positifs et ngatifs du projet sur l'environnement. Les effets l'tranger doivent galement tre pris en compte dans l'tude d'impact et une procdure spciale de consultation de l'tat voisin concern est organise (art. 5-III du dcr. mod. du 12 oct. 1977 et pour les installations classes par drogation art. 9-1 du dcr. mod. du 21 sept. 1977).
Les inventaires scientifiques (type ZNIEFF) et les donnes collectes par l'Institut franais de l'environnement (IFEN) sont essentiels.
98

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c. LES RAISONS POUR LESQUELLES LE PROJET A T RETENU

Le dcret n'a pas voulu directement exiger de l'auteur du projet qu'il prsente des variantes, c'est--dire un projet conu autrement ou install ailleurs. Si la prsentation de variantes n'est juridiquement pas obligatoire (ce qui est regrettable et contraire ce qui avait t souhait lors de la discussion parlementaire), il est cependant ncessaire de faire tat des divers projets antrieurement envisags et de justifier le projet prsent du point de vue de l'environnement. Bien entendu, la rflexion sur les partis envisags sera diffrente selon qu'il s'agira d'un projet de ligne haute tension ou d'une construction prive. Dans la premire, il y aura des variantes de localisation (choix entre plusieurs tracs), dans le deuxime cas, des variantes techniques (procd de construction ou orientations diffrentes). La rfrence faite par le dcret la formulation selon laquelle il faut expliquer pourquoi parmi les partis envisags le projet prsent a t retenu est directement reprise de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation qui impose la justification de toutes les dclarations d'utilit publique du point de vue de l'insertion dans l'environnement . Il ne semble pas que l'ide de variante corresponde la notion de parti d'amnagement 99. Dans un arrt du Conseil d'tat de 1979100, il est indiqu que les divers tracs d'une autoroute ne constituent pas des partis distincts et que, ds lors, la notice explicative de la dclaration d'utilit publique n'avait pas indiquer les raisons pour lesquelles le trac qui a t soumis l'enqute avait t retenu. Le parti doit tre considr comme un concept plus large que la variante, mais aussi plus flou. Cette analyse risque d'tre remise en cause par la nouvelle rdaction de la directive communautaire no 97-11 du 3 mars 1997 qui impose : une esquisse des principales solutions de substitution qui ont t examines par le matre d'ouvrage et une indication des principales raisons de son choix, eu gard aux effets sur l'environnement . Le dcret du 1 aot 2003 se contente dexiger ce titre que les partis envisags feront lobjet dune description.
d. LES MESURES ENVISAGES PAR LE PTITIONNAIRE ET L'ESTIMATION DES DPENSES

Le matre de l'ouvrage doit prsenter dans l'tude d'impact l'ensemble des dispositions qu'il va prendre pour supprimer, rduire et si possible compenser les consquences dommageables du projet sur l'environnement et depuis 2003 sur la sant. On lui laisse donc le choix des mesures prendre. Ses propositions devraient tre le complment logique de l'analyse des effets sur l'environnement effectue en (b). On peut supposer que l'administration se servira de cette rubrique pour imposer des normes ou rgles spciales au ptitionnaire l'occasion de l'autorisation administrative. Sinon quelle valeur juridique donner ces mesures envisages ? Juridiquement il ne s'agit que d'une simple dclaration d'intentions, qui ne se
Pour M. F. CABALLERO, C'est une disposition anti-variante , Essai sur la notion juridique de nuisance, thse, Paris II, 1979, p. 101. 100 CE, 7 dc. 1979 Association fdrative rgionale pour la protection de la nature ,Rec., p. 458 Note Papin, CJEG, 1980, p. 158 ; v. aussi CE, 17 juin 1983, Commune de Montford, Rec., p. 264 et chron. Lasserre et Delarue, AJDA, 1983, p. 413, concl. M. Pinault, RJE, 1984.1, p. 55 ; CE 9 juillet 1993, commune d'Argisans, req. no 134574 ; CE, 8 nov. 1993, communes de Valenton et de Villecresnes, Rec., p. 894, et JCP, 1994, d. G. II, 121).
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transforme en obligation juridique que dans la mesure o l'administration l'intgre dans une dcision administrative. Le permis de construire, l'autorisation d'ouvrir une installation classe et d'exploiter une carrire sont accompagns de prescriptions. Mme une dclaration d'utilit publique pourra comporter en annexe des prescriptions particulires qui reprennent les engagements de l'expropriant de respecter l'environnement et imposent de rduire ou de compenser les consquences dommageables pour l'environnement (art. L. 23-2 C. expropr. issu de l'art 4-II de la loi 95-101 du 2 fvr. 1995). Qu'en sera-t-il des mesures envisages ou promises dans l'tude d'impact mais non reprises dans l'autorisation ? Elles font partie du dossier au vu duquel la dcision finale a t prise, elles engagent donc moralement le ptitionnaire, mais les tiers ne peuvent exiger que ces mesures soient imposes. L'ide de compenser les consquences dommageables est intressante101 mais dangereuse. La compensation peut tre technique ou financire. Ce sera l'installation d'un rideau d'arbres pour cacher l'usine et attnuer l'atteinte au paysage, le financement d'un tang, d'une pcherie ou d'une rserve naturelle pour compenser la destruction d'un espace fragile cologiquement. Il y a donc ici une sorte de marchandage qui consiste offrir aux populations concernes une contrepartie qui permette de faire accepter psychologiquement le projet. La protection de l'environnement y trouve rarement son compte et le procd s'analyse plutt comme un moyen d'acheter le droit de polluer ou de dtruire un cosystme. Exiger paralllement l'estimation des dpenses correspondantes peut par contre tre un lment utile qui contribuera renforcer et amliorer l'valuation du cot cologique d'un projet d'investissement102.
e. LES MTHODES UTILISES ET LES DIFFICULTS RENCONTRES

Depuis le dcret du 25 fvrier 1993, on exige une prsentation des mthodes utilises dans l'tude d'impact pour la rendre scientifiquement plus srieuse. Tout ne pouvant tre valu, on doit galement faire tat des difficults techniques ou scientifiques rencontres. Enfin un rsum non technique doit faciliter la lecture de l'tude d'impact par le public. Ces cinq rubriques devront bien entendu tre adaptes au projet en cause. Elles constituent un minimum dont certains lments pourront tre prciss pour certaines catgories d'ouvrages par arrts interministriels.

2. Le contenu particulier de certaines tudes d'impact

a. LES INSTALLATIONS CLASSES POUR LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT
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Le Conseil d'tat avait condamn la compensation pour des travaux. CE, 17 mars 1976, Lanovaz, Rec., p. 924. 102 Pour la premire fois en 1988, le Conseil d'tat a sanctionn une tude d'impact pour absence d'valuation des dpenses. CE, 27 juillet 1988, Min. dlgu charg de l'Environnement et Alberdi, RJE, 1989, p. 79 ; TA Amiens, 13 oct. 1994 Me. MARTIN Rec. T., p. 1054 ; CAA de Paris, 18 juillet 1995, Commune d'Esbly, Rec. T., p. 917. 103 M. PRIEUR, tude d'impact et installations classes, SFDE, Colloque de Sceaux, 1996.

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Compte tenu de leur spcificit, les installations classes soumises autorisation taient soumises non seulement au dcret gnral sur les tudes d'impact du 12 octobre 1977 mais galement aux dispositions spciales du dcret 77-1133 du 21 septembre 1977 (art. 3-4o). Cette application simultane de deux dcrets, bien que conteste, avait t reconnue lgale par les tribunaux administratifs104 et par le Conseil d'tat105. (Le dcret du 9 juin 1994 relatif aux installations classes droge dsormais au droit commun et l'tude d'impact d'une installation classe a un contenu propre fix par l'art. 3-4o du dcret modifi du 21 septembre 1977. Les intrts protgs ne sont plus ceux de la loi de 1976 sur la protection de la nature (art. L. 110-1, c. env.) mais ceux de l'art. 1 de la loi sur les installations classes du 19 juillet 1976 (L. 511-1, c. env.) et de l'art. 2 de la loi sur l'eau du 3 janvier 1992 (L. 211-1, c. env.). Cette rforme ne fera qu'accrotre la complexit du systme existant en donnant naissance une nouvelle jurisprudence interprtative compte tenu des quelques diffrences de contenu entre l'art. 2 du dcret du 12 octobre 1977 et l'art. 3-4o du dcret rvis du 21 septembre 1977. Il est vident que l'tude d'impact d'une installation classe doit tudier les effets sur la sant en application de la nouvelle rdaction de l'art. 2 de la loi du 10 juillet 1976 qui reste la base lgale s'imposant aux installations classes mme aprs le rgime drogatoire introduit par le dcret susvis du 9 juin 1994106. (). Le dcret 2000-258 du 20 mars 2000 le confirme expressment
b. LES STOCKAGES DE DCHETS

L'tude d'impact relative une installation de stockage de dchets ncessite un contenu et une procdure spcifiques (art. 7 de la loi du 15 juill. 1975 depuis la loi 92-646 du 13 juill. 1992)107 (). L'tude d'impact doit indiquer non seulement les conditions de remise en tat mais aussi les techniques de reprise ventuelle des dchets108.
c. LES CARRIRES SOUMISES ENQUTE PUBLIQUE

Avant la rforme du 4 juin 1993 sur les carrires, l'article 10 du dcret 79-1108 du 20 dcembre 1979 relatif aux autorisations de mise en exploitation des carrires numrait les dispositions spciales de ces tudes d'impact qui comportaient plus de prcisions que l'tude d'impact habituelle. Elles sont dsormais soumises au droit des installations classes (art. 3-4o du dcret du 21 sept. 1977, mod. par le dcr. du 9 juin 1994) avec l'obligation de prsenter les conditions de remise en tat du site dans l'tude d'impact.
d. LES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT

V. note M. Prieur sur TA Strasbourg, 11 mars 1980, Rauch, Dalloz-Sirey, 1980, p. 404 ; pour un point de vue contraire, concl. Rouvire sur TA Nice, 23 juill. 1982, Commune de Gourdon, JCP, 1983.200 10, et RJE, 1983.1, p. 31, et note Papin, CJEG, 1983, p. 62 ; M. PRIEUR et R. HOSTIOU, propos de la combinaison des tudes d'impact pour l'ouverture des installations classes, RFDA 1993.120. 105 29 juin 1984, Ass. dite Comit de sauvegarde des sites et de l'environnement de Roquefort-lesPins, RJE, 1984.3, p. 234). 106 v. la rdaction ambigu de la rponse une question crite, JO. AN., 29 janvier 1999. p. 436 107 TA Amiens, 5 oct. 1993, Assoc. Je respecte mon village, Rec., p. 894 108 CAA de Nantes, 4 fvrier 1998, Syndicat mixte du Point-Fort, Concl.-Devillers, RJE 1998-3, p. 367.

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Depuis le 1er aot 1997, l'tude d'impact des infrastructures de transport doit comprendre une analyse des cots collectifs des pollutions et nuisances et des avantages induits pour la collectivit ainsi qu'une valuation des consommations nergtiques rsultant de l'exploitation du projet, notamment du fait des dplacements qu'elle entrane ou permet d'viter (art. 2 loi du 10 juillet 1976 modifi par l'art. 19 de la loi 96-1236 du 30 dcembre 1996 sur l'air, art. L. 122-3-II, c. env ,repris lart. 2-6 du dcret du 12 oct. 1977 modifi par lart. 2 du dcret du 1 aot 2003., et circ. no 98-36 du 17 fvrier 1998, bulletin MELTT 98.5 du 25 mars 1998, p.57 ).

C. Contrle de l'tude d'impact

Un triple contrle sur l'tude d'impact est ralis par le public, par l'administration et par le juge.

1. Le contrle par le public

Bien que la loi ait pos le principe de la publicit de l'tude d'impact (un dcret fixera les conditions dans lesquelles l'tude d'impact sera rendue publique), les modalits de publicit prvues par le dcret du 12 octobre 1977 sont assez dcevantes109. Le mcanisme de l'tude d'impact n'a d'utilit que s'il s'accompagne d'une transparence du processus de prise de dcision et permet au public d'exprimer ses rticences avant qu'il ne soit trop tard. La publicit varie selon que le projet est soumis ou non enqute publique et selon qu'il y a ou non plusieurs dcisions pour un mme projet. La publicit a t renforce par lart. 147 de la loi 2002-276 du 27 fvrier 2002 compltant lart. L. 1221 du code de lenvironnement mis en uvre par lart. 8-2 du dcret du 12 oct. 1977 introduit par lart. 7 du dcret du 1 aot 2003. Cest surtout linformation a posteriori qui est disponible. La dcision doctroi ou de refus doit tre accessible au public avec ses motifs, les mesures pour rduire ou compenser les effets ngatifs du projet et les lieux ou ltude dimpact peut tre consulte. Cette consultation des tudes dimpact est enfin organise par lart. 4 du dcret du 1 aot 2003 qui introduit un art. 5-II dans le dcret du 12 octobre 1977, selon lequel un fichier des tudes dimpact doit tre cre dans chaque prfecture.
a. CAS DES TRAVAUX OU OUVRAGES SOUMIS ENQUTE PUBLIQUE

L'tude d'impact fait partie du dossier soumis enqute publique (art. 5 et 8, dcr. 12 oct. 1977). Le public va donc en prendre connaissance selon les conditions du droit commun au moment o l'tude sera termine. C'est la circulaire Chirac du 14 mai 1976 (JO, 19 mai) qui a propos les mesures les plus intressantes pour faciliter la participation du public en prvoyant
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CE, 7 janv. 1983, Schaffhauser, Rec., p. 794 ; CE, 19 juin 1982, Le Breton et Gautier, Rec., p. 695, et RJE, 1985, p. 500 ; CE, 15 nov. 1985, Froment, RJE, 1986, p. 263.

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une information avant l'enqute et une large publicit du droulement de l'enqute. Mais cette circulaire n'a pas de valeur obligatoire. Le systme actuel prsente l'inconvnient majeur de ne permettre la participation du public qu'en fin de procdure, un moment o le ptitionnaire considre son projet comme dfinitif. Certes, l'administration peut lui imposer des modifications la suite de l'enqute publique. Mais il et t plus satisfaisant de prvoir la participation du public plus en amont dans le processus un moment o il est encore possible d'amender le projet. Il faudrait annoncer l'avance que telle administration ou telle entreprise est en train de prparer une tude d'impact pour tel ouvrage. Les associations auraient alors le temps de prparer srieusement un contre-projet et pourraient pendant la priode prcdant l'enqute publique dialoguer avec le ptitionnaire. l'heure actuelle, le secret le plus grand entoure encore les projets soumis tude d'impact jusqu'au jour o l'enqute est ouverte. Il est toutefois procd des annonces d'tudes d'impact dans certains bulletins officiels dpartementaux. Depuis la loi du 12 juillet 1983 sur la dmocratisation des enqutes publiques, la possibilit de runions publiques devrait tre l'occasion d'instituer un change et un dbat sur les points litigieux de l'tude d'impact.
b. CAS DES TRAVAUX OU OUVRAGES NON SOUMIS ENQUTE PUBLIQUE

Le principe de publicit est mis en uvre un moment o il ne sert plus rien puisqu'il intervient aprs la prise de dcision. La communication de l'tude d'impact ne permet que d'intenter une action contentieuse, elle n'a plus d'effet prventif pour amliorer le projet et limiter les atteintes l'environnement. Le Premier ministre, dans la circulaire du 12 octobre 1977 (JO, 13 oct.), a souhait que l'tude d'impact des projets non soumis enqute soit connue du public avant la dcision d'autorisation, ce n'est qu'un vu sans valeur juridique110. L'article 6 du dcret du 12 octobre 1977 organise dans le dtail les modalits de la consultation de l'tude d'impact en prvoyant les cas o il y a soit dcision de prise en considration, soit autorisation, soit approbation. Qu'elle soit rdige par une personne publique ou une personne prive, l'tude d'impact devient un document administratif au sens de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978 partir du moment o, transmise l'administration, elle fait partie du dossier administratif d'instruction. Si elle a fait l'objet d'une signalisation dans un bulletin officiel (en application de la circulaire du Premier ministre du 31 juill. 1982), elle devient communicable ds qu'elle est acheve (art. 9, loi du 17 juill. 1978). En vertu de la jurisprudence de la commission d'accs aux documents administratifs et du Conseil d'tat, un document administratif n'est communicable que s'il est achev et ne constitue pas un document prparatoire. On peut admettre que l'tude d'impact est une pice part du dossier d'instruction, dtachable et isole des autres documents du dossier et, ce titre, communicable, mme en l'absence d'enqute

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V. rp. question crite de M. Vallon, JO db., Snat, 30 juill. 1980.

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publique, ds sa transmission par le ptitionnaire au service administratif charg de l'instruction111.

c. CAS DE TRAVAUX OU OUVRAGES DONNANT LIEU PLUSIEURS AUTORISATIONS

Il est frquent qu'un amnagement ou un ouvrage donne successivement lieu plusieurs dcisions d'autorisation ou d'approbation (installation classe et permis de construire ou autorisation de dfrichement). Si l'tude d'impact (ou la notice d'impact) s'impose au titre de l'une de ces procdures, un exemplaire doit tre obligatoirement joint chacun des dossiers de demande concernant l'opration (art. 8, al. 2 du dcret du 12 octobre 1977). Il s'agit l d'une formalit substantielle112.

2. Le contrle par l'administration

Ni la loi, ni le dcret n'organisent un contrle efficace des tudes d'impact. La procdure et t plus satisfaisante si on avait oblig le ptitionnaire soumettre son tude au contrle officiel d'un organisme spcialis. On laisse, l'heure actuelle, les diverses administrations libres d'apprcier la valeur des tudes d'impact qui leur sont soumises par les ptitionnaires. Sans que cela soit juridiquement organis, il reste possible pour ces services d'instruction de renvoyer l'tude pour complment d'informations ou pour insuffisance. La seule procdure institutionnalise est celle de l'article 7 du dcret du 12 octobre 1977. Le ministre de l'Environnement joue en effet le rle d'un organisme suprieur de contrle en matire d'tude d'impact. Il peut d'abord se saisir de sa propre initiative de toute tude d'impact. Ce droit d'autosaisine ou d'vocation est fondamental. Il ne sera toutefois effectif que s'il dispose d'une quipe pluridisciplinaire importante et capable d'examiner un grand nombre d'tudes et que s'il est inform lui-mme des tudes ralises. Or, aucune procdure n'a t institue cet effet. Il conviendrait d'imposer toutes les autorits publiques, nationales ou locales qu'elles transmettent automatiquement les tudes d'impact pour information au ministre de l'Environnement. Le ministre de l'Environnement peut galement tre saisi d'une tude d'impact par toute personne physique ou morale. La rdaction de l'article 7 conduit penser que le ministre saisi par un tiers n'est pas oblig de donner suite, ce qui est regrettable. Aucune prcision n'est donne sur le moment de cette saisine par les tiers. Une fois saisi, le ministre donne son avis au ministre charg de l'approbation ou de l'excution de l'ouvrage projet. Il n'a donc qu'un pouvoir consultatif, qui doit, pour tre utile, tre exerc avant la dcision finale. Depuis le dcret du 25 fvr. 1993,

Confirm par la CADA, 5e rapport d'activit, La Documentation franaise, 1988, p. 60. CAA de Bordeaux, 3 juillet 1996, Comit de dfense de Vingrau, note R. ROMI, Droit de l'environnement, no 44, dcembre 1996, p. 15 ; TA Montpellier, 4 novembre 1997, Paul BARGNES, req. no 971381.
112

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il y a sursis statuer pendant un dlai de 30 jours laiss au ministre pour donner son avis113. L'avis du ministre est communicable aux tiers114. On ne sait si cette occasion le ministre peut exiger du ptitionnaire de refaire son tude d'impact. Juridiquement, rien n'est prvu115. Il ne dispose donc ni d'un pouvoir de veto, ni d'un pouvoir d'amendement du projet. On doit ajouter cinq hypothses o l'tude d'impact est obligatoirement soumise une autorit publique. Il s'agit de l'article 16 du dcret du 12 octobre 1977 (art. R. 241-43, c. rur.). Toute tude d'impact ralise pour des ouvrages dans un parc national ou sa zone priphrique est obligatoirement soumise pour avis au directeur du parc national116. Toute tude ou notice d'impact dans un parc naturel rgional est obligatoirement soumise pour avis l'organisme charg de la gestion du parc naturel rgional (art. 1, dcr. 1er sept. 1994, art. R. 244-15, c. rur.) 117. En vertu de l'article 18 du dcret du 12 octobre 1977 lorsque s'applique la procdure spciale des travaux mixtes, le ministre de l'Environnement est toujours associ cette procdure ainsi qu' l'chelon local le directeur rgional de l'environnement. Toute tude d'impact dans les territoires relevant des autorits franaises des zones polaires et sub-antarctiques est soumise pour avis motiv au Comit de l'environnement polaire (art. 3 du dcr. 93-740 du 29 mars 1993). Enfin l'tude d'impact d'une installation de stockage de dchets doit tre soumise pour avis la commission locale d'information et de surveillance et au conseil municipal de la commune d'implantation (art. 7, loi du 15 juillet 1975, art. L. 541-25, c. env.). 3. Le contrle par le juge administratif118

Le juge administratif examine la lgalit des tudes d'impact uniquement l'occasion des recours contre les actes administratifs soumis tude ou notice d'impact. S'agissant d'une pice du dossier constituant une formalit substantielle, toute erreur ou illgalit affectant l'tude d'impact constitue un vice de procdure qui entrane l'annulation de l'acte attaqu. Mais pour apprcier la rgularit d'une tude d'impact on peut se placer au niveau de sa prsentation formelle ou au niveau de son contenu. Le juge administratif est peu exigeant en ce qui concerne la rgularit formelle de l'tude d'impact. Il suffit que l'tude comporte les lments exigs, peu

Auparavant le CE avait jug que le ministre comptent pouvait statuer sans attendre l'avis du ministre de l'Environnement ; CE, 5 fvr. 1982, Association de dfense de la qualit de la vie du Valde-Loire, Rec., p. 56 ; concl. Pinault, AJDA, 1982, p. 471, chron. Tiberghien et Lasserre, AJDA, 1982, p. 587 ; RJE, 1983, p. 36. 114 CADA, 12 dc. 1979, FFSPN. 115 V. cependant la demande du ministre de l'Environnement de refaire l'tude d'impact de l'autoroute priphrique de Poitiers (Le Monde, 25 juill. 1979). 116 CE 9 dc. 1996, Association Roya-expansion-nature, Rec., p. 479. 117 CE, 21 oct. 1992, M. Catois, RJE, 1993.3, p. 453. 118 S. HBRARD, Les tudes d'impact sur l'environnement et le juge administratif , RJE, 1981.2, p. 129 ; Les tudes d'impact dans la jurisprudence administrative , CJEG, 1982, p. 421 ; TIRERGHIEN et LASSERRE, Bilan contentieux , AJDA, chron. 1982, p. 587 ; M. PRIEUR, Les tudes d'impact et le contrle du juge administratif en France, RJE, 1991.1, p. 23 ; guide pratique de la jurispr. administrative, Cahiers de l'Environnement, no 7 (1979-1992).

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importe l'ordre de leur prsentation119. En ce qui concerne le contenu de l'tude d'impact, le juge exige le respect du principe de proportionnalit et que l'tude soit complte et srieuse. Tir du dcret de 1977 (art. 2, al. 1) ce principe permet d'apprcier globalement si le contenu de l'tude d'impact est en relation avec l'importance des travaux projets et leur incidence sur l'environnement. Plus le projet est important, plus il est suppos avoir des incidences nfastes sur l'environnement, plus le juge exercera un contrle approfondi120. Si les travaux entrepris ont une faible rpercussion sur l'environnement, l'exigence de qualit de l'tude d'impact sera moindre121. L'apprciation du srieux de l'tude d'impact est faite aussi en fonction de l'importance des travaux, de leur nature et de la gravit des effets prvisibles sur l'environnement. L'tude pourra tre considre comme suffisante mme si elle omet des lments ou des renseignements utiles dans la mesure o ces oublis n'ont pas paru dterminants122. Ce laxisme est critiquable car il risque d'inciter des ptitionnaires ne pas procder un examen systmatique et retire donc au processus son caractre pdagogique. Les tribunaux administratifs sont cet gard plus exigeants que le Conseil d'tat123. N'est pas srieuse ou est insuffisante une tude comportant des contradictions ou des incertitudes124; ou comportant des erreurs ou des lacunes 125. Le Conseil d'tat a annul pour la premire fois en 1983 un acte administratif pour insuffisance d'tude d'impact relative un permis de construire un centre commercial en milieu urbain contrairement au jugement du tribunal administratif126. D'autres annulations pour insuffisance de l'tude d'impact ont concern des carrires127 (.) ; la construction de logements128,) ; l'ouverture d'une mine d'uranium129 (,) ; un dpt de dchets radioactifs 130() ; le tunnel du Somport131 ) ; un projet d'amnagement hydraulique132 (,) ; une ZAC133.
CE , 9 juill. 1982, Ministre de l'Industrie c/ Comit dpartemental de dfense contre les couloirs de lignes trs haute tension, Rec., p. 277 120 CE, 14 oct. 1988, Commune de Saint-Vrain, CJEG1989, p. 189, concl. Stirn 121 CE, 24 oct. 1984, Comit de dfense de Rochefort-en-Terre, RJE, 1984, p.334 122 CE, 5 juin 1981, Association fdrative rgionale de protection de la nature, req. no 21.346 ; CE, 9 juill. 1982, ministre de l'Industrie, Rec., p. 277 ; CAA Nancy, 4 nov. 1993, SA Union fr. des ptroles, Rec., p. 477 ; CE 6 janvier 1999, Sepronas, DE no 68-1999, p. 7. 123 TA Montpellier, 19 mai 1981, Association des pcheurs et conchyliculteurs du quartier de PortVendres, RJE, 1981.4, p. 326 ; TA Rouen, 26 juin 1981, Renaudeau d'Arc, Rec., p. 534 ; TA Poitiers, 21 oct. 1981, Caillaud, Rec., p. 828 ; TA Caen, 12 janv. 1982, Comit dpartemental de dfense contre les couloirs de lignes trs haute tension, concl. Mindu, RJE, 1982.3, p. 313 ; TA Limoges, 1er fvr. 1983, FLEPNA, note S. Doumb-Bille, Les dcisions implicites d'occupation et les tudes d'impact , RJE, 1984, no 2, p. 150 ; TA Nantes, 15 oct. 1992, Assoc. de df. du cadre de vie Marsien, concl. P. Thomas, RJE, 1993.1, p. 101 ; TA Rennes, 18 mars 1993, Assoc. eau et rivires de Bretagne, no 881988. 124 CE , 4 mai 1988, Sauveur Cardoso, Quot. jur., 31 dc. 1988, note R. Romi 125 TA Bordeaux, 22 oct. 1987, Assoc. pour la dfense de Gnissac, RJE, 1988, p. 163, note S. Charbonneau 126 CE, 10 juin 1983, Andr Decroix, Rec., p. 255. 127 CE, 9 dc 1988, Entreprise de dragage et de travaux publics, RJE, 1989, p. 187, Rec., p. 434 ; TA Amiens 20 nov. 1992, Assoc. Aisne environnement, note Danna et Valette, RJE 1993.4, p. 577 128 (CE, 13 avr. 1988 OPHLM du Var, Rec., p. 909 129 CE, 7 mars 1986, Ministre de l'industrie c/ FLEPNA Rec.,p. 66, RJE, 1986, p. 281, concl. Jeanneney, note S. Doumb-Bille 130 CAA Lyon, 21 janv. 1992, COGEMA, Rec., p. 497 et RJE, 1992.2, p. 254 131 TA Pau, 2 dc. 1992, FNE, note H.-L. Lambert, RJE, 1993.1, p. 91 132 TA Strasbourg 2 juin 1992, RJE, 1992.2, p. 369 133 CAA de Paris, 16 avril 1998, Socit Sovetra, DE, no 63-1998, p.14.
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D. Les effets de l'tude d'impact

1. Les effets administratifs

L'objectif est d'aboutir une dcision mieux rflchie compte tenu des contraintes de l'environnement. L'auteur du projet est mis en face de ses responsabilits, il va choisir de mener bien son projet ou d'y renoncer et l'administration en dernier ressort va pouvoir mieux apprcier si elle peut ou non autoriser les travaux. Il n'existe aucun effet juridique immdiat. L'tude d'impact n'est qu'un lment d'une procdure et ne constitue pas un acte administratif spcial. En ralit, on devrait parler d'effets de l'tude d'impact sur les mentalits plutt que d'effets administratifs.

2. Les effets juridictionnels

La loi sur la protection de la nature a prvu en son article 2 (art. L. 122-2, c. env., modifi par l'art.12-1 de lordonnance n 2000-914 du 18 septembre 2000) une procdure contentieuse exceptionnelle de suspension automatique sans exiger lurgence. Si l'occasion d'un recours dpos devant le juge administratif des rfrs contre une autorisation ou une approbation d'un projet devant comporter une tude d'impact, la suspension de la dcision est demande, le juge administratif devra faire droit cette demande de suspension en cas d'absence d'tude d'impact134. Le Parlement a voulu instituer une sorte de sanction l'absence d'tude d'impact au cas o elle est obligatoire. On a pu se demander de quels pouvoirs le juge administratif allait disposer la suite de cette rforme. L'absence d'tude d'impact peut-elle tre interprte comme pouvant couvrir des cas o l'tude est ralise mais de faon incomplte ? Le Conseil d'tat a admis qu'un document dnomm tude d'impact mais qui ne comportait, mme de faon sommaire, aucune des indications minimum exiges, ne pouvait tre regard comme constituant une tude d'impact, ce qui justifiait la suspension automatique de la dcision135.

Un rectificatif est paru au JO du 28 nov. 1976, il faut lire au dernier al. de l'art. 2 la rfrence d'un projet vis l'al. 2 (et non l'al. 1er) ; R. BABADJI, Le sursis excution pour absence d'tude d'impact RJE, 1992.3, p. 313 ; la demande de sursis peut tre souleve pour la premire fois en appel (CE, 29 janv. 1993, Giordano, Gaz. Pal., 1993.2, p. 305). 135 CE, 29 juill. 1983, Commune de Roquevaire, p. 353). LAssemble nationale a tent en vain de rendre applicable le sursis automatique galement en cas dinsuffisance de ltude dimpact (Jo dbats, AN,6 avril 2000,p.3163

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Divers recours ont t intents en s'appuyant sur le dernier alina de l'article 2 de la loi du 10 juillet 1976. Ainsi plusieurs jugements de tribunaux administratifs ont accord la suspension automatique en l'absence matrielle d'tude d'impact136. Le Conseil d'tat a galement fait application de la suspension automatique137. La procdure de suspension automatique n'empche nullement le juge d'accorder le sursis dans les conditions habituelles non pas cette fois en cas d'absence formelle mais en cas d'insuffisance du contenu de l'tude138..(Lart. L.554-11 du code de justice administrative a, en vertu de la loi 2000-914 du 30 juin 2000 sur le rfr devant les juridictions administratives, restreint lapplication de la suspension automatique aux seuls projets entrepris par une collectivit publique). Le nouveau rgime applicable aux demandes de suspension fondes sur labsence dtude dimpact, suit selon la jurisprudence, le rgime de droit commun des demandes de suspension, en particulier la procdure expditive de lart. L.522-3 du code de justice administrative et ne permet que le seul recours en cassation139.

3. Les responsabilits encourues la suite d'une tude d'impact

On a dj examin la valeur des engagements du ptitionnaire contenus dans le texte de l'tude. Qu'en est-il des diverses responsabilits possibles une fois que l'ouvrage a t construit sur la base d'une tude d'impact.
a. RESPONSABILIT DU PTITIONNAIRE PRIV

- Vis--vis des tiers : si un dommage survient ultrieurement du fait de l'ouvrage et ayant des consquences cologiques non prvues dans l'tude d'impact, le matre de l'ouvrage engage sa responsabilit civile dans les conditions habituelles du droit commun, quel que soit en ralit le contenu mme de l'tude d'impact. Les prvisions de l'tude d'impact n'exonrent en aucun cas le ptitionnaire de sa responsabilit future. Le principe mme d'une responsabilit civile pour atteinte l'environnement doit tre considr comme renforc par le principe nonc l'article L. 110-2, c. env. selon lequel il est du devoir de chacun de veiller la sauvegarde et de contribuer la protection de l'environnement . - Vis--vis de l'administration : le problme est ici celui d'une tude d'impact volontairement errone et qui aurait induit en erreur l'autorit administrative. Celle-ci pourrait engager la responsabilit civile du ptitionnaire mais il serait trs difficile de prouver un vritable prjudice subi par l'administration. On doit plutt envisager une responsabilit pnale. La loi sur les tudes d'impact ne prvoit aucune incrimination spciale du fait d'tude d'impact sciemment inexacte. Cette lacune est regrettable d'autant plus que dans d'autres lois sur l'environnement de telles dispositions spciales ont t prvues. Ainsi l'article 10 de la loi du 12 juillet 1977 sur le contrle des produits chimiques punit d'une amende de 500 000 F (75 000 ) ou d'un
TA Bordeaux, 21 juill. 1978, Commune d'Arsac ; TA Marseille, 4 aot 1978, Sieur Jacquier CE, 16 avr. 1982, Ministre de l'Industrie c/ Commune d'Aubagne, Rec., p. 684 et 715 ; AJDA, 1982, p. 600 138 TA Dijon, 8 oct. 1979, Ville de Gevrey-Chambertin ; RJE 1981.2, p. 191, note Gassman ; CAA Nantes, 28 mars 1996, Association Manche Nature, RJE, 1996-3, p. 321. 139 CE, 14 mars 2001, commune de Goutrens, req. n 230134
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emprisonnement de deux ans celui qui aura fourni l'administration des renseignements inexacts ou aura dissimul des renseignements (art. L. 521-11-II, c. env.). De mme, l'article 24 de la loi du 15 juillet 1975 relative l'limination des dchets et la rcupration des matriaux punit ceux qui auront fourni des informations inexactes (art. L. 541-46-I, c. env.). Pour les tudes d'impact falsifies ou inexactes, l'administration pourra cependant faire application de l'article 441-2 du nouveau code pnal qui punit les faux commis dans les documents administratifs.
b. RESPONSABILIT DU RDACTEUR DE L'TUDE D'IMPACT

Lorsque le ptitionnaire fait appel des tiers pour rdiger en partie ou en totalit l'tude d'impact, ce tiers (bureau d'tudes, associations, universit, CNRS) ne peut tre responsable du contenu de l'tude que vis--vis du seul ptitionnaire comme pour tout contrat de recherche. L'administration ou les particuliers ne pourraient donc se retourner contre le rdacteur de l'tude d'impact car celle-ci est prsente par le ptitionnaire ou le matre de l'ouvrage sous sa seule responsabilit.
c. RESPONSABILIT DE L'ADMINISTRATION

Dans les conditions du droit commun de la responsabilit administrative, l'tat peut voir engager sa responsabilit pour faute dans l'exercice de son contrle technique si l'autorisation accorde un ptitionnaire est annule du fait du contenu irrgulier de l'tude d'impact140. Encore faut-il un prjudice direct subi par la victime qui peut tre soit le ptitionnaire lui-mme (sous rserve de l'application de la cause exonratoire due la faute de la victime qui a induit en erreur l'administration dans l'tude d'impact) soit un tiers. Il faut prciser toutefois que dans la mesure o l'annulation d'une autorisation est fonde sur un vice affectant l'tude d'impact, il s'agit d'une annulation pour vice de procdure, or une partie de la doctrine et certains arrts refusent d'accorder une rparation lorsque l'illgalit est fonde sur des vices de forme ou de procdure.

E. Perspectives

Le bilan quantitatif des tudes d'impact est impressionnant. Pour la premire anne d'application de la loi (1978), il y a eu 4 128 tudes d'impact ralises concernant pour les 2/3 des projets privs et pour 1/3 des projets publics. Ce sont en quantit dcroissante des tudes d'installations classes, de dfrichements, de lotissements, de remembrements, de permis de construire, de route, de ZAC, de carrires, de dcharges, de stations d'puration, de camping, d'autoroutes, de lignes lectriques, etc. Depuis il y en a chaque anne entre 5 et 6 000. Quel que soit le jugement port sur la valeur qualitative de ces tudes, la procdure est dsormais bien intgre au processus de dcision. Une volution consiste prvoir un suivi scientifique du projet une fois ralis, pour vrifier a posteriori la pertinence de l'tude d'impact et permettre une adaptation des mesures correctrices prendre. Ce suivi n'est impos ni par le droit franais, ni par la directive communautaire, pourtant la convention d'Espoo envisage en son art. 7 les analyses a posteriori . La
CE, 31 mars 1989, Mme Coutras, Rec., p. 103 ; RJE, 1989, p. 455 ; Chr. LAMARQUE, RDI 1992.421 ; TA Grenoble, 8 juin 1984, Michallon, RJE, 1984, p. 240.
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circulaire du 27 septembre 1993 prvoit toutefois le suivi du fonctionnement de l'ouvrage lorsque cela s'avre ncessaire (para 2.1.3, BOMETT du 10 novembre 1993) et l'art. 18, al. 2 du dcret du 21 septembre 1977 relatif aux installations classes permet d'imposer une mise jour de l'tude d'impact. Dans la pratique, quelques hypothses de suivi formellement prvu peuvent tre mentionnes141. Sa gnralisation dans tous les pays, dans les organisations internationales et dans les traits internationaux en est la preuve142. Ainsi une convention sur l'valuation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontire a t signe Espoo le 25 fvrier 1991. Signe par l'Union europenne, elle est entre en vigueur le 10 septembre 1997. Ds 1980, une proposition de directive sur l'instauration d'une tude d'impact communautaire a t labore143. Elle ne sera adopte aprs de longues et difficiles ngociations qu'en 1985 (directive no 85-337 du 27 juin 1985, JOCE, no L. 175 du 5 juill.) et modifie par la directive 97-4 du 3 mars 1997 applicable le 14 mars 1999. Une extension du droit communautaire des tudes d'impact aux plans et programmes a fait l'objet d'une directive du 27 juin 2001 (2001-42, JOCE n L. 197, 21 juillet).. Trs proche du systme franais, l'tude d'impact europenne est nanmoins beaucoup plus restreinte dans son champ d'application. Ne sont soumis obligatoirement tude d'impact (appele ici valuation des incidences sur l'environnement ) que les projets d'ouvrages ou de travaux figurant l'annexe 1 (au nombre de 21, tels que raffineries de ptrole brut, centrales thermiques d'au moins 300 MW, constructions d'autoroutes, de voies rapides, d'aroports, de chemin de fer, installations chimiques et installations d'limination de dchets dangereux, installations d'levage intensifs). Les tats soumettent tude d'impact selon des critres ou seuils fixs l'annexe III les projets figurant l'annexe 2 de la directive. Des informations sur le projet, numres l'annexe IV, doivent tre communiques au public avec un rsum non technique de l'tude d'impact et transmises aux tats voisins si le projet est susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement d'un autre tat membre (art. 7 de la directive). Le rgime franais des tudes d'impact a d s'adapter la directive par le dcret du 25 fvr. 1993, soit avec cinq ans de retard puis par le dcret 2000-258 du 20 mars 2000. Le problme de la non-transposition par la France de certains lments de la directive a plusieurs fois t soulev sans succs devant la juridiction administrative144, il a t au cur de la dcision sur le tunnel du Somport145.

4. Les tudes d'impact des lois et dcrets

V. dcret 9 avril 1998, cahier des charges instituant une concession de granulats marins art. 6 (JO, 18 avril) ; dcret du 18 mai 1989 (J.O. 20 mai) propos du barrage de SINAMARY en Guyane 142 M. PRIEUR, valuation des impacts sur l'environnement pour un dveloppement rural durable, tude juridique, FAO, tude lgislative, no 53 (1994). 143 J.-F. CHAMBAULT, Les tudes d'impact et la communaut europenne , RJE, 1985.4, p. 401. 144 CE 3 dc. 1990, Ville d'Amiens, Rec., p. 345 ; CE 29 juill. 1994, Blum, req. no 145.276, Et foncires, no 65, dc. 1994, p. 47 ; CE 7 mars 1994, Association pour le trac ouest du contournement routier de Carling, Rec., p. 114. 145 TA Pau, 2 dc. 1992, FNE, RJE, 1993-1, p. 91, note M.-L. LAMBERT ; concl. Rey, note Hostiou, RFDA, 1993.2, p. 277.

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Dans le but d'amliorer l'information des dputs sur les lois discutes l'Assemble nationale et susceptibles d'avoir un impact sur la nature, il a t dcid par le rglement intrieur de l'Assemble nationale et jug conforme la Constitution par le Conseil constitutionnel, que le rapport accompagnant de telles lois comporterait en annexe un bilan cologique. Ce bilan fait tat d'lments d'information sur les incidences de ces lgislations sur l'environnement, les ressources naturelles et les consommations d'nergie146. Malheureusement cette disposition est rarement applique147. titre exprimental, une tude d'impact accompagne les projets de loi et de dcret en Conseil d'tat compter du 1er janvier 1996 (circ. 21 nov. 1995, JO 1er dc.) y compris les projets de loi de ratification de traits sur lenvironnement. Elle doit tudier divers impacts dont l'impact sur l'environnement. Le dispositif a t prennis par une circulaire du 26 janvier 1998 (JO, 6 fvrier)148. La technique de l'tude d'impact est aussi prvue dans le domaine de l'amnagement du territoire (tude d'impact sur la rorganisation et la suppression d'un service public, art.2 9 de la loi du 4 fvrier 1995, non mis en uvre faute de dcret d'application) et dans le domaine du commerce et de l'artisanat (loi du 5 juillet 1996 relative au dveloppement et la promotion du commerce et de l'artisanat et art. 11 du dcret 96-1018 du 25 novembre 1996 relatif l'autorisation d'exploitation de certains magasins de commerce de dtail). Dans ce dernier cas, l'tude d'impact doit comporter une analyse prcise du projet en termes de commerce, d'environnement, d'amnagement du territoire et d'emplois149.

SECTION 2. L'AUTORISATION PRALABLE

La meilleure prvention passe par l'exigence d'une autorisation pralable pour l'exercice de toute activit polluante ou risquant de porter atteinte l'environnement. cette occasion, l'administration et le public doivent pouvoir conduire l'auteur du projet intgrer le souci de l'environnement. C'est le systme classique des installations classes pour la protection de l'environnement soumises autorisation. Une gnralisation de la procdure d'autorisation pour de multiples activits renforce l'action prventive. On le constate avec les autorisations nouvelles institues en 1992 en matire de dchets, d'eau, de bruit. L'action prventive est aussi assure par le recours la procdure d'homologation pralable la mise sur le march de produits et substances chimiques dangereux ou la procdure d'agrment pour les organismes gntiquement modifis. Ces mcanismes pralables sont accompagns de prescriptions techniques visant supprimer ou limiter les inconvnients du projet sur l'environnement. La loi du 2 fvrier 1995, relative au renforcement de la protection de l'environnement,
Art. 86 du rglement de l'AN, db. JO, AN, 15 juin 1990, dcision CC, no 90-276 DC du 5 juill. 1990 (JO, 7 juill.). 147 V. M. PRIEUR, Les dchets radioactifs, une loi de circonstance pour un problme de socit , RJE, 1992.1, p. 26. 148 S. BRACONNIER, La technique de l'tude d'impact et le renouveau de l'action publique, RDP, 19983, p. 818. 149 G. MONDIAIRE, Les tudes d'impact de l'urbanisme commercial, tudes foncires, no 63, juin 1994.
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s'inspirant de la directive communautaire sur la prvention et la rduction intgre de la pollution et le permis unique150, a introduit parmi les principes gnraux du droit de l'environnement au titre de l'action prventive la rfrence l'utilisation des meilleures techniques disponibles un cot conomiquement acceptable (art. L. 110-1-II-2, c. env.). Ce n'est que la gnralisation d'une rgle applicable aux installations classes (art. 17 du dcret du 21 septembre 1977).

SECTION 3. LA LUTTE LA SOURCE

La gestion cologiquement rationnelle prne par le PNUE exige, au lieu de rduire les rejets et les missions de polluants, de s'attaquer la source de la pollution en imposant une conception et une fabrication des machines et des produits qui n'engendrent pas ou trs peu de nuisances lorsqu'on les fait fonctionner ou lorsqu'on les consomme. Pour rduire les dchets, il faut ne pas fabriquer de produits non recyclables. Pour lutter contre la pollution atmosphrique des vhicules, il faut imposer aux constructeurs de fabriquer des vhicules non polluants. Dans son principe 8, la dclaration de Rio prne la rduction et l'limination des modes de production et de consommation non viables. En s'inspirant mot pour mot du principe communautaire de l'art. 174-2 du trait d'Amsterdam, la loi du 2 fvrier 1995 nonce le principe de correction, par priorit la source, des atteintes l'environnement (art. L. 110-1-II-2, c. env.). Cette exigence est toute relative puisqu'elle admet des exceptions qui seront en fait justifies par des raisons conomiques et non pas cologiques.

SECTION 4. CO-AUDITS, MANAGEMENT ENVIRONNEMENTAL ET BILAN ENVIRONNEMENTAL151

Les entreprises soucieuses de leur contribution au dveloppement durable recourent de plus en plus sur une base volontaire un outil de gestion consistant en une valuation systmatique et priodique des installations et des quipements pour vrifier leur efficacit en matire environnementale et conduire des amliorations. Ds la prparation du plan national pour l'environnement par B. Lalonde et L. Chabason, quarante des plus grandes entreprises franaises ont t invites laborer des plans environnement ou plans verts contenant un bilan cologique et des projets de rduction des pollutions et d'conomies des ressources naturelles. Le rglement CEE, no 1836-93 du 29 juin 1993 dit rglement co-audit ou EMAS, introduit un systme facultatif d'audit d'environnement152 qui constitue une forte incitation amliorer la gestion des entreprises. Il a t remplac par le rglement CE n 761-2001 du 19 mars 2001. De grandes entreprises franaises publiques et
Directive dite IPPC, no 96-61 du 24 sept. 1996 (JOCE no L. 257, 10 oct. 1996) ; REDE, 1997-1, p. 109 ; D. DEHARBE, Les ambiguts de l'approche intgre de la pollution des milieux rcepteurs, RJE, 1998, 2, p. 171. 151 C. LEPAGE JESSUA, Audit d'environnement, Dunod 1992, Audits d'environnement perspectives , J.-Cl. Environnement ; fasc. 194 ; F. OST, L'auto-organisation cologique des entreprises, un jeu sans conflits et sans rgles, Revue interdisciplinaire d'tudes juridiques, 1992-28, p. 147. 152 N. de SADELEER et A. GONERIES, Le rglement CEE du 29 juin 1993 , AmnagementEnvironnement, 1994, no 2, p. 91.
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prives regroupes dans l'association Entreprises pour l'environnement ont adopt les principes de gestion industrielle de l'environnement tablis dans la Charte pour le dveloppement durable approuve en avril 1991 par la chambre de commerce internationale153. Certaines de ces entreprises participent au test de l'application du rglement de 1993 organis par le ministre de l'Environnement. Un premier test a concern en 1993-1994 quatorze sites industriels appartenant onze grandes entreprises et une seconde exprimentation visait trente-quatre autres sites en portant sur toutes les branches d'activits154. En vigueur depuis le 10 avril 1995, le rglement prvoit que les entreprises volontaires ralisent des audits environnementaux internes confis soit des auditeurs de l'entreprise, soit des organismes extrieurs. Des vrificateurs environnementaux indpendants font l'objet d'un agrment par l'tat et sont chargs de vrifier si l'entreprise a adopt une politique environnementale rpondant aux exigences du rglement et de son annexe 1 et si l'audit est correct155. Le vrificateur agr valide une dclaration environnementale tablie par l'entreprise qui atteste la prise en compte de l'environnement. Son contenu est prcis l'art. 5-3 du rglement. Cette dclaration est destine au public. Paralllement les entreprises peuvent dcider de se soumettre la certification ISO (International Standard Organisation) 14001 qui introduit les normes de management environnemental depuis septembre 1996156 l'chelle internationale. Il s'agit d'un systme visant l'amlioration des performances sans fixer de niveau et aprs une certification par un tiers157. L'co-audit communautaire et ISO 14001 ont une grande similitude sur le fond et ont vocation se rapprocher l'avenir, mais ne sont pas raliss dans le mme esprit et se diffrencient dans la procdure. En aucun cas, ces outils de dveloppement durable n'ont vocation se substituer aux contraintes juridiques du droit des installations classes. Il s'agit d'instruments complmentaires qui devraient faciliter le bon respect du droit de l'environnement puisque le rglement co-audit (art. 2.a) et la norme ISO 14001 (para 4.1.) imposent tous deux l'entreprise de respecter les prescriptions rglementaires relatives l'environnement158. Le ministre de l'Environnement s'efforce de sensibiliser les entreprises ces dmarches volontaires (circulaire du 28 fvrier 1997). Une initiative originale du Conseil rgional de Bretagne consiste mettre la disposition des PME des animateurs cologistes pour inciter les entreprises mieux intgrer l'environnement
V. texte dans REDE, 1997-1, p. 289. N. LINQUIER, Le rglement europen l'preuve du terrain , L'observateur de l'environnement ; janvier 1995, p. 27. En 1999 seulement 33 entreprises franaises taient certifies EMAS sur 2 503 dont 1 833 en Allemagne;en 2001 la France ne comptait que 35 entreprises certifies EMAS sur 3749 enregistres dont 2607 en Allemagne. 155 Liste des vrificateurs agres, JOCE, no C-223, 31 juillet 1996 ; ex. de sites franais enregistrs au titre de l'co-audit : dcision du 2 sept. 1996 (JO 13 oct.) et dcision du 14 avril 1997 (JO 30 avril). 156 1065 entreprises taient certifies ISO 14001 en 2001 sur 12 257 certificats ISO 14001 dans l'Union europenne. 157 P. POUPET et S. MATHIEU, L'ISO 14001 et les moyens de management de l'environnement, Droit de l'environnement, no 41, 1996, p. 10. ; 918 entreprises franaises sont certifies ISO 14001 au 31 oct. 2001, v. la liste des organismes certificateursep quest. Ecrite, Ass. Nat. 24 d cembre 2001, p. 7411 158 Y. RAZAFINDRATANDRA, Pour l'adhsion volontaire un systme de management environnemental, Droit de l'environnement, no 41-1996, p. 19 ; F. HAUMONT, Le management environnemental, Amnagenement, environnement, KLUWER, no spcial, 1999, p. 79.
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dans leur production et leur stratgie (Le Monde, 8 aot 1997). La loi de finances rectificative pour 2002 institue une incitation fiscale souscrire laudit EMAS ou tre certifi ISO 14001 en imposant aux installations de stockage ainsi plus soucieuses de lenvironnement un taux plus favorable de la TGAP (7,5 par tonne au lieu de 9, 15)159. Un comit de suivi de lapplication du rglement EMAS a t mi en place par larrt du 20 juin 2002 (JO , 30 juillet). ct des valuations et bilans facultatifs, les entreprises sont de plus en plus soumises des obligations gnrales ou spcifiques de procder des bilans environnementaux. Depuis le dcret 2002-258 du 20 mars 2000 intgr lart. 17-2 du dcret du 21 sept. 1977, les installations classes soumises autorisation sont obliges de prsenter un bilan de fonctionnement de linstallation dans les conditions fixes par arrt du 17 juillet 2000. Un arrt du 24 dcembre 2002 impose une dclaration annuelle des missions polluantes dans leau et lair. La loi 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles rgulations conomiques, impose aux socits cotes en bourse un rapport annuel sur la prise en compte des consquences environnementales de leurs activits compter du 1 janvier 2002 (art. L. 225-102-1 code de commerce et dcret 2002-221 du 20 fvrier 2002) 160 Larrt du 30 avril 2002 (JO, 5 mai) prcise les informations relatives aux rejets qui doivent figurer dans le rapport : gaz effet de serre, missions de mtaux toxiques, de substances radioactives etc.. Lart. 23 de la loi 2003-699 du 30 juillet 2003 relative la prvention des risques technologiques et naturels, ajoute, pour celles qui exploitent au moins une installation risques Seveso figurant sur la liste prvue au IV de lart. L. 515-8 c. env (seuil haut)., lobligation dinformer et de prciser leur politique de prvention des risques et leur capacit de couvrir leur responsabilit civile(art. L.225-102-2 code de commerce). Enfin en cas de redressement judiciaire dune installation classe, le bilan conomique et social est complt par un bilan environnemental que ladministrateur fait raliser (art. 24 de la loi du 30 juillet 2003 devenu art. L. 621-54, 3al. code de commerce).

Loi 2002-1576 du 30 dc. 2002, art. 27. CH.-H Pardieu et P. Savin, Lvolution rglementaire de linformation des actionnaires dans le domaine de lenvironnement et son impact sur le gouvernement dentreprise, BDEO, n 4, 20011,p. 2.
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CHAPITRE 4. LE PRINCIPE D'INFORMATION

Pour que chacun puisse effectivement veiller la sauvegarde de l'environnement (art. L. 110-2, c. env.), il est indispensable qu'il dispose d'informations concernant la fois l'tat de l'environnement et les projets qui risquent d'y porter atteinte. Ces informations pourront tre soit spontanment donnes par les autorits publiques, soit sollicites au titre de la communication des documents administratifs. L'information fournie, quelle qu'en soit son origine, permettra alors une participation en connaissance de cause. Le principe 10 de la Dclaration de Rio 1992 est particulirement explicite. Il proclame le droit l'information et il prconise la participation de tous les citoyens concerns comme la meilleure faon de traiter les questions d'environnement. Ces principes sont dsormais consacrs juridiquement l'chelle internationale grce la convention d'Aarhus du 25 juin 1998 sur l'accs l'information, la participation du public au processus dcisionnel et l'accs la justice en matire d'environnement161 et du fait de la jurisprudence Oneryildiz de la CEDH162.

SECTION 1. SOURCES EUROPENNES

Le droit l'information est li aux liberts publiques dj reconnues tant au plan international qu'au plan national. Il se rattache la libert d'changer des opinions et la libert d'expression. Si le droit l'information n'est pas encore formellement inscrit dans les principes constitutionnels relatifs aux droits de l'homme, il n'en fait pas moins partie du droit positif franais puisqu'il figure expressment l'article 10 de la convention europenne des droits de l'homme : Toute personne a droit la libert d'expression. Ce droit comprend [...] la libert de recevoir ou de communiquer des informations. 163. Dans une recommandation (77) 31 du 28 septembre 1977164 sur la protection de l'individu au regard des actes de l'administration, les citoyens ont un droit d'accs aux lments d'information avant l'intervention d'un acte administratif. De faon plus dveloppe, la recommandation (81) 19 du Comit des ministres du Conseil de l'Europe sur l'accs l'information dtenue par les autorits publiques165 affirme le droit pour toute personne d'obtenir, sa demande, des renseignements dtenus par les autorits publiques en considrant que l'information du public est un lment indispensable d'une socit dmocratique et est susceptible de renforcer la
V. RJE-1999, no spcial, La convention d'Aarhus. CEDH, Oneryildiz c/ Turquie, obs. JP Margunaud, REDE 2003,n 1,p.67. et CEDH, Grande Chambre, arrt 30 novembre 2004, Oneryildiz c/ Turquie. 163 S. MALJEAN-DUBOIS, La convention europenne des droits de l'homme et le droit l'information en matire d'environnement, RGDIP, 1998-4, p. 995. 164 M. MORISOT, La rsolution (77) 31 du Conseil de l'Europe, tudes et documents du Conseil d'tat, 1978-79, p. 43. 165 Recommandation du 25 nov. 1981.
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confiance du public en l'administration. Cette exigence d'information est bien entendu recommande spcialement en matire d'environnement. Un vnement important166 pour amliorer la dmocratisation des politiques d'environnement a t l'adoption de la directive du Conseil du 7 juin 1990 concernant la libert d'accs l'information en matire d'environnement (no 90-313, JOCE, no 158 du 23 juin 1990). Son entre en vigueur a eu lieu le 31 dcembre 1992.Elle sera remplace le 14 fvrier 2005 par la directive du 28 janvier 2003(n 20034,JOCE,nL 41 du 14 fvrier 2003). L'information relative l'environnement est accessible toute personne physique ou morale sans qu'il soit ncessaire de faire valoir un intrt. Le refus de communiquer doit tre motiv et donn au plus tard dans le moi. Il est susceptible de recours. Les refus de communiquer doivent tre justifis par la protection de secrets numrs l'art. 4 de la directive. On peut regretter que le droit l'information ne permette pas la communication de documents inachevs, notamment en ce qui concerne les projets ou plans d'amnagement ou de travaux qui sont toujours trop tardivement communiqus au public.

SECTION 2. SOURCES NATIONALES

Dans une perspective dmocratique, le droit de l'environnement implique la participation de tous les intresss, donc leur information pralable. Aussi les pouvoirs publics ont-ils depuis 1976 favoris spcialement les associations de dfense de l'environnement en essayant de leur fournir de l'information sur les grands problmes d'environnement. Ds la cration du ministre de l'Environnement, il est prvu que celui-ci informe l'opinion afin d'associer la population l'action gouvernementale (art. 3, al. 3, dcr. 71-94, 2 fvr. 1971). Plus tard le ministre de l'Environnement est charg de favoriser les actions d'information des citoyens en matire d'environnement (art. 1, al. 2, dcr. 81-648, 5 juin 1981 et art. 1, al. 6, dcr. 43-787 du 8 avril 1993). Le droit franais est cependant parti de trs loin car la rgle existante tait celle du secret et du refus d'informer167. Les seules exceptions la rgle du secret tant prvues expressment par des textes (par ex., depuis 1884, droit de demander copie des procs-verbaux des conseils municipaux ou depuis 1905 droit pour les fonctionnaires d'obtenir communication de leur dossier en cas de menace de sanction) ou admises par la jurisprudence qui donne au juge les plus larges moyens permettant d'exiger de l'administration la communication de toutes les pices ncessaires l'instruction. Divers partis politiques proposrent d'largir les droits et liberts fondamentales en donnant une valeur constitutionnelle au principe de l'accs aux

M. PALLEMAERTS, d., Le droit l'information en matire d'environnement, Story Scientia, Bruxelles, 1991 ; M. PRIEUR, dir., Le droit l'information en matire d'environnement dans les pays de l'Union europenne, PULIM, 1997, 361 p. 167 G. MORANGE, Le secret en droit public franais , DS, 1978, Chron., p. 1.

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documents administratifs168. Finalement le droit l'information ne fut reconnu qu'au niveau lgislatif dans une srie de dispositions votes par le parlement depuis 1978. sa conscration constitutionnelle nest intervenue quen 2005. Le droit l'information va se concrtiser dans la reconnaissance lgislative du droit de savoir, salu comme une nouvelle catgorie de droit de l'homme aprs les droits politiques, sociaux et conomiques. Ce fut d'abord avec la loi du 6 janvier 1978 relative l'informatique, aux fichiers et aux liberts, la reconnaissance par l'article 3 du droit de toute personne de connatre et de contester les informations et raisonnements utiliss dans les traitements automatiss. Puis la suite de la pression du public et spcialement des associations de dfense de l'environnement rclamant depuis longtemps le droit d'obtenir communication des documents administratifs, un changement radical de conception va aboutir la loi du 17 juillet 1978 (mod. par la loi du 11 juill. 1979) sur la libert d'accs aux documents administratifs. Dsormais, le droit l'information est la rgle, le refus d'informer et de communiquer, l'exception169. Au niveau local, la loi du 6 fvrier 1992 rige en principe essentiel de la dmocratie locale le droit des habitants de la commune tre informs et tre consults. Dans le domaine des transports, qui est loin d'tre tranger l'environnement, la loi du 30 dcembre 1982 d'orientation des transports intrieurs proclame en son art. 2, 4e al., le droit des usagers d'tre informs sur les moyens qui leur sont offerts et sur les modalits de leur utilisation. Par la suite le lgislateur va expressment consacrer le droit l'information dans des domaines particulirement dlicats : les produits chimiques, les risques naturels et technologiques, les dchets et les organismes gntiquement modifis. La loi du 21 oct. 1982 modifiant la loi du 17 juill. 1977 sur le contrle des produits chimiques impose, l'occasion de la mise sur le march de substances chimiques, l'obligation de fournir des informations sur les effets vis--vis de l'homme et de l'environnement (art. L. 521-5-I, c. env.). L'art. 15 du dcret 85-217 du 13 fvr. 1985 prvoit la publication d'une fiche de renseignements au Journal officiel. L'article 21 de la loi 87-565 du 22 juill. 1987 relative l'organisation de la scurit civile, la protection de la fort contre l'incendie et la prvention des risques majeurs, proclame : les citoyens ont un droit l'information sur les risques technologiques et naturels prvisibles auxquels ils sont soumis (art. L. 125 -2, c. env., complt par lart. 2 de la loi 2003-699 du 30 juillet 2003 et dcret d'application 90-918 du 11 oct. 1990). L'art. 3-1 de la loi du 15 juill. 1975, introduit par la loi 88-1261 du 30 dc. 1988 relative aux dchets, dclare : toute personne a le droit d'tre informe sur les effets prjudiciables des dchets pour la sant de l'homme et l'environnement (art. L. 124-1, c. env.). De faon redondante, la loi 92-646 du 13 juill. 1992 raffirme ce droit au 4e de l'art. 1 de la loi du 15 juill. 1975 et surtout l'explicite en nonant en quoi il consiste
Art. 28 de la proposition de loi constitutionnelle sur les liberts et les droits de l'homme, rapport Foyer et Bignon, AN, no 3455, 21 dc. 1977. 169 D. LINOTTE, Chron. gnrale des rformes administratives, RDP, 1978, p. 1417 ; J. LEMASURIER, Vers une dmocratie administrative : du refus d'informer au droit d'tre inform , RDP, 1980, p. 1239 ; LASSERRE, La commission d'accs aux documents administratifs, tude et documents du Conseil d'tat, 1981, p. 49 ; R. LETTERON, Droit l'information, J.-Cl. environnement.
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(communication de documents par l'exploitant, cration de commissions locales d'information et de surveillance, tablissement de documents d'valuation des mesures prises pour liminer les dchets, art. 3-1 de la loi du 15 juill. 1975 et dcret 93-1410 du 29 dc. 1993 fixant les modalits d'exercice du droit l'information en matire de dchets). L'art. 13-III de la loi sur l'eau du 3 janv. 1992 dclare communicable aux tiers les donnes sur la qualit de l'eau destine l'alimentation humaine et notamment les rsultats des analyses ralises dans le cadre du contrle sanitaire et les analyses ralises chez les particuliers (art. L. 1321-9, c. sant publique, dcret 94841 du 26 sept. 1994 relatif aux conditions d'information sur la qualit de l'eau). L'art. 12 de la loi 92-654 du 13 juill. 1992 sur les organismes gntiquement modifis proclame : Toute personne a le droit d'tre informe sur les effets que la dissmination volontaire peut avoir pour la sant publique ou l'environnement. (art. L. 124-3, c. env.). L'art. 4 de la loi 96.1236 du 30 dc. 1996 sur l'air organise l'information sur la qualit de l'air et ses effets sur la sant et l'environnement (art. L. 124-4 et 221-6, c. env.). Allant au-del de ces reconnaissances sectorielles la loi du 2 fvr. 1995 a enfin nonc un principe gnral en matire d'environnement se conformant ainsi la directive CEE du 7 juin 1990 : Chacun a accs aux informations relatives l'environnement y compris celles relatives aux substances et activits dangereuses (art. , L. 110-1-II-4, c. env.). La Charte Constitutionnelle de 2005,nonce, lart. 7 le droit de toute personne daccder aux informations relatives lenvironnement, sous rserve des conditions et limites dfinies par la loi. La Commission d'Accs aux Documents Administratifs (CADA) doit tre obligatoirement saisie avant tout recours contentieux. Au cours de sa premire anne de fonctionnement (1979-1980), la CADA a t saisie de refus de communication de documents qui concernaient l'urbanisme et l'environnement pour 20 % des demandes et 19,8 % en 1988-1989. En moyenne en 1995-1998 : 22,8%, en 2000 : 23,4% (dont 13 ,9% pour lurbanisme et 9,5% pour lenvironnement) et en 2001 :19,7%. Les rponses de la CADA taient la mme anne favorables la communication dans 43 % des cas. Le droit d'accs aux documents est ouvert toute personne (nationaux, trangers, associations) ; il concerne les dossiers, rapports, tudes, comptes rendus, procs-verbaux, etc., manant des administrations, des entreprises publiques et de tout organe charg d'un service public. La CADA et le juge administratif continuent malheureusement refuser la communication des documents prparatoires et inachevs. La loi 2000-321 du 12 avril 2000 a malheureusement entrin ce refus (art.2 al 2 de la loi du 17 juillet 1978 modifie). Le refus de communiquer une information, qui constitue dsormais une exception au principe, a cependant t quelque peu largi par des listes de documents considrs non communicables par arrts ministriels pris en application de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978. C'est ainsi qu'en vertu de l'arrt du 23 fvrier 1983, ne sont pas communicables les lments de documents, notamment des rapports d'inspection

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et de sret, relatifs aux plans, avis, dispositifs de scurit et de sret, et conditions de surveillance des ouvrages de production de transport et de stockage de produits nergtiques et nuclaires, de produits chimiques et de matires premires , il en est de mme des dossiers relatifs aux gtes, titres de mine, de carrires et de gothermie en tant qu'ils concernent le gisement, sa gtologie et l'conomie de l'exploitation . Un arrt du 30 octobre 1980 dtermine la liste des documents non communicables dans les prfectures. L'arrt modificatif du 16 janvier 1990 prcise, en ce qui concerne les plans d'urgence pour faire face aux risques d'installations publiques ou prives, que ne peuvent tre communiqus les documents comportant la description des dispositifs d'accs d'urgence et des parties d'installations concourant la sret et la scurit industrielles. L'entre dans les murs administratives de cette nouvelle libert publique est cependant trs lente. La tradition penche encore trop souvent du ct du secret170. En application de la loi du 17 juillet 1978 sur la libert d'accs aux documents administratifs, il a t dcid par la CADA le 19 avril 1982 qu'en matire de niveau de pollution mesure dans les installations classes, les services de contrle qui reoivent ou effectuent des mesures doivent les communiquer au public qui les demande (circulaire du 10 juin 1982) ; Ont t de mme considrs comme communicables les rapports d'enqute du service d'inspection des installations classes sous rserve de l'limination des mentions relatives aux quipements171. La CADA dans sa sance du 17 mars 1983 a pris position pour les rapports d'accidents dans les installations classes. Il faut noter que les membres des comits d'hygine et de scurit et des conditions de travail se sont vus reconnatre un droit tre informs sur les accidents par la loi du 23 dcembre 1982 : Le comit reoit du chef d'tablissement les informations qui lui sont ncessaires pour l'exercice de ses missions (art. L. 263-3, c. trav.). Il est admis dsormais que sont communicables les rapports et les rsultats des enqutes effectues la suite d'incidents ou d'accidents sous la seule exception de ne pas porter atteinte au secret industriel ou la scurit publique. Cette nouvelle exigence va par ailleurs dans le sens de la disposition prvue l'article 8 de la directive des communauts europennes du 24 juin 1982 concernant les risques d'accidents majeurs de certaines activits industrielles. Cette obligation s'impose tant aux industries nouvelles qu'aux entreprises existantes et au plus tard le 8 janvier 1984. Il semble bien cependant qu'en ce qui concerne les activits nuclaires l'information relative aux contrles publics reste trs limite. La CADA a refus la communication du rapport de sret de la centrale de Chooz (4 fvr. 1982) en invoquant l'atteinte la scurit publique ; elle a refus galement la communication du rapport de sret de l'usine de retraitement de la Hague (avis B. Lalonde, 4 mars 1981). La communication a t considre comme pouvant porter atteinte la fois au secret industriel et commercial, la sret de l'tat et la scurit publique.
Des progrs apparaissent toutefois dans le bilan fait par le 5e rapport de la CADA consacr aux documents relatifs l'environnement, La Documentation franaise, 1988, p. 49 64. Pour une lettre d'intervention en matire d'installation classe, CE, 30 dc. 1998, Ass. de sauvegarde des valles, Rec. T.p.912 171 e 2 rapport de la commission d'accs aux documents administratifs, La Documentation franaise, 1982, p. 85. ; sur le droit communication des contrles dautosurveillance en application de la directive communautaire de 1990, TA Nancy, 2 octobre 2001, Association de sauvegarde des valles et de prvention des pollutions ,Code permanent environnement et nuisances T. 3,p.8377
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L'embarras de la CADA et la contradiction fondamentale entre l'utilisation du nuclaire et le droit l'information ont cependant t souligns, car il a t recommand au ministre de l'Industrie de poursuivre en matire nuclaire les efforts entrepris afin de mettre la disposition du public des informations qui, tout en ne portant pas atteinte aux lgitimes secrets, seraient accessibles, pratiques et suffisamment concrtes 172. En ce qui concerne l'information relative aux incidents et accidents, la situation est encore plus dfavorable aux administrs. Malgr les propositions du groupe de travail de M. Bourjol (1981), les commissions locales d'information et de scurit n'ont pas t institutionnalises. Elles ont t mises en place facultativement auprs de certaines installations. La premire de ces commissions a t institue Fessenheim en 1977 sous la pression des lus et de l'opinion et aprs une grve de la faim de sept personnes Roggenhouse. Compose de sept conseillers gnraux, trois maires et quatre reprsentants d'association puis de dix conseillers gnraux, cinq maires et cinq associations, elle s'efforce d'obtenir des informations ncessaires de la part du prfet, mais de graves difficults de fonctionnement apparatront aprs le refus de l'administration de publier le plan ORSEC-RAD et le refus de faire siger des scientifiques. L'absence de rgles prcises quant aux pouvoirs et au fonctionnement de cette commission a conduit invitablement des incomprhensions, des illusions et des dceptions. En 1983, les conseillers gnraux dcidrent de boycotter la commission pendant un mois. Le dbat sur la finalit de ces commissions a clairement t pos : contrle et surveillance ou information et concertation ? Le problme du droit l'information pour tous les incidents et accidents subsiste. L'volution dpendra en partie du rle rel que jouera l'Institut de protection et de sret nuclaire charg par le dcret du 29 octobre 1981 d'assurer la qualit scientifique et technique d'une bonne information des populations. En ce qui concerne les incidents ou accidents nuclaires qui chappent la directive europenne du 24 juin 1982, c'est l'interprtation de la CADA qui permettra de dterminer ce qui peut tre transmis pour information. Il est souhaitable que les plans particuliers d'intervention des secours soient intgralement communiqus et fassent l'objet de dbats et d'exprimentation. Ils sont distincts des plans ORSECRAD qui sont partiellement considrs comme secrets pour des raisons tenant la dfense et la scurit publique. Un rapport d'information de l'Assemble nationale a soulign en 1979 la grande ingalit de traitement existant entre les voisins des installations nuclaires selon les dpartements au niveau de la qualit de l'information173. S'il semble possible de consulter en mairie le plan particulier d'intervention (toutefois dans sa version non confidentielle), certains documents, d'ingale valeur, ont t diffuss aux populations en donnant des informations dans le souci de rassurer plutt que de clairement et intgralement envisager une catastrophe toujours possible. Une certaine volution est apparue aprs l'accident de Tchernobyl conduisant les pouvoirs publics amliorer l'information depuis la mise en place par le dcret du 2 mars 1987 du Conseil suprieur de la sret et de l'information nuclaire. Dans
2e rapport de la CADA, p. 181. Rapport sur la protection de la population en cas d'accident pouvant entraner des missions radioactives, AN, no 1200, 27 juin 1979.
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une lettre adresse aux ministres concerns, le Premier ministre crit le 20 avril 1989 qu'en matire de radioactivit le gouvernement entend que toute information en ce domaine soit accessible. En 1987, la CADA a admis la communication des mesures chiffres de radioactivit effectues en Lorraine aprs Tchernobyl (avis Thomas du 8 janv. 1987, 5e rapport d'activit de la CADA, p. 104) (sur les mesures de radioactivit de l'environnement et des denres alimentaires). Mais le secret subsiste en ce qui concerne les matires nuclaires ainsi que leur transport (arrt du 24 juillet 2003, JO, 9 aot).

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CHAPITRE 5. LE PRINCIPE DE PARTICIPATION174

Le principe de la participation des citoyens qui implique leur information n'est certes pas spcifique l'environnement. Cependant la philosophie politique qui est attache l'environnement implique que les citoyens soient actifs face aux problmes d'environnement. La protection de l'environnement, si elle est devenue une obligation de l'tat, est avant tout un devoir des citoyens. Il est du devoir de chacun de veiller la sauvegarde et de contribuer la protection de l'environnement (art. L. 110-2, c. env.). Pour que ce devoir s'exerce en pratique, les citoyens doivent, directement ou par leurs groupements, tre en mesure d'tre informs et de participer aux dcisions pouvant exercer une influence sur leur environnement. Cette participation est un apport majeur de la contribution de l'environnement la protection des droits de l'homme : par son double aspect qui apporte la fois droits et devoirs aux individus, le droit de l'environnement transforme tout ce domaine en sortant les citoyens d'un statut passif de bnficiaires et leur fait partager des responsabilits dans la gestion des intrts de la collectivit toute entire. 175 L'lan ainsi donn la participation des citoyens grce la politique de l'environnement est un apport majeur la dmocratie et spcialement la dmocratie directe. L'aspect technique et technocratique des actions de protection de l'environnement ayant entran un rle important des techniciens et des administrations au dtriment des lus peu impliqus ni intresss jusqu'alors ces problmes, a conduit invitablement valoriser l'intervention du citoyen tantt comme auxiliaire de l'administration, tantt comme organe de contrle. Il est n de ce mouvement un dsir de dmocratie participative visant faire participer les citoyens de faon permanente sans avoir recourir l'intermdiaire des lus et sans tre limit par la priodicit des lections. L'environnement est la chose de tous, sa gestion et sa protection ne peuvent tre confies des mandataires. La revendication de la participation des citoyens la protection de l'environnement est lie aux caractres particuliers des problmes d'environnement : universalit, dure, interdpendance et irrversibilit. Elle trouve sa source dans un certain nombre de discours politiques et dans divers documents internationaux. Les principes 4 et 19 de dclaration de Stockholm de 1972 voquent les moyens pour le public d'exercer en pleine connaissance de cause sa responsabilit l'gard de l'environnement. Le point 5 du chapitre de l'conomie, de la science et de la technique de l'acte final de la Confrence d'Helsinki de 1975 dclare que le succs d'une politique de l'environnement suppose que toutes les catgories de population et toutes les forces sociales conscientes de leurs responsabilits contribuent protger et amliorer l'environnement . La stratgie mondiale de la conservation (1980) affirme le caractre imprieux de la participation. La section 13 recommande une plus grande participation du public la planification et la prise de dcisions
M. PRIEUR, Le droit l'environnement et les citoyens : la participation, RJE, 1988-4, p. 397 ; J. MORAND-DEVILLER, Les rformes apportes au droit des associations et de la participation publique, RFDA, 1996-2, p. 218. 175 A. C. KISS, La mise en uvre du droit l'environnement, problmatique et moyens, 2e confrence europenne Environnement et droits de l'homme , Salzbourg, 3 dc. 1980 (Institut pour une politique europenne de l'environnement).
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concernant l'utilisation des ressources vivantes pour viter les dcisions inconsidres. Enfin le principe 10 de Rio 1992 dclare avec force que chaque individu doit avoir la possibilit de participer aux processus de prise de dcision et que les tats doivent encourager et faciliter la participation du public en mettant les informations la disposition de celui-ci. Pour la premire fois, le droit franais va consacrer le principe de participation avec l'art. L. 110-1-II-4, c. env. issu de la loi du 2 fvr. 1995 mais la maladresse de la rdaction -mlange droit l'information et principe de participation. Lart. 132 de la loi relative la dmocratie de proximit du 27 fvrier 2002 complte lart. L. 110-1-II4 en prcisant que le principe de participation permet au public dtre associ au processus dlaboration des projets ayant une incidence importante sur lenvironnement ou lamnagement du territoire . Lart. 7 de la loi constitutionnelle sur la Charte de lenvironnement de 2005, inscrit dans la Constitution le droit de toute personne de participer llaboration des dcisions publiques ayant une incidence sur lenvironnement , mais avec la rserve selon laquelle ce droit sexercera dans les conditions et limites dfinies par la loi. S'il est difficile de distinguer dans tous les cas participation et concertation qui se recoupent en partie, on peut nanmoins considrer que se rattachent directement au principe de participation le droit des associations de protection de l'environnement, le droit des enqutes publiques et du dbat public et le droit participer la dcision.

SECTION 1. LES ASSOCIATIONS DE DFENSE DE L'ENVIRONNEMENT

Les associations de dfense de l'environnement jouent un rle essentiel ct des pouvoirs publics en tant qu'acteurs de la participation. Cette place des associations d'environnement comme interlocuteurs est reconnue ds le premier dcret d'organisation des services du ministre charg de l'environnement (art. 6, dcr. 71-245, 2 avr. 1971) et confirme depuis lors (art. 6, dcr. 73-355, 27 mars 1973 portant rorganisation des services ; art. 2, dcr. 78-244, 6 mars 1978 portant rorganisation des services et crant le dlgu la qualit de la vie charg de dvelopper la vie associative dans le domaine de la qualit de la vie ) ; art. 2-III, dcr. 94-3, du 11 janvier 1994). Il existe cependant une certaine mfiance vis--vis des associations d'environnement, de la part notamment des lus (tant locaux que nationaux, v. JO, db. Snat, 12 oct. 1994). Ils y voient d'abord des concurrents particulirement aptes retourner l'opinion publique et les accusent de cacher des intrts particuliers derrire la bannire idalise de l'environnement. Il faut cet gard bien clarifier la situation. Il existe incontestablement certaines associations dites de dfense de l'environnement, qui regroupent en fait des personnes soucieuses de protger exclusivement leurs intrts particuliers de propritaires ou qui cachent les intrts de certains grands partis politiques. Elles reprsentent peu de choses et leur caractre intress est vite dmasqu. La grande majorit des associations d'environnement sont dsintresses . Elles poursuivent un but d'intrt gnral de caractre cologique et concernent l'ensemble de la collectivit. Pour mieux reconnatre les vritables associations de dfense de l'environnement,

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les pouvoirs publics ont mis en place une procdure complexe pouvait-il en tre autrement , dite d'agrment des associations. L'importance quantitative du mouvement associatif en faveur de l'environnement est difficile mesurer. Selon les sources et les critres retenus, il y aurait dix mille quarante mille associations intresses plus ou moins directement aux problmes d'environnement et environ 3 % de Franais adhrant une association d'environnement. Mais un nombre lev d'associations se crent ou disparaissent chaque anne. On valuait en 1982 5 000 le nombre d'associations ayant pour objet la dfense de l'environnement stricto sensu et 15 000 si l'on y ajoute celles relatives galement l'urbanisme et au cadre de vie. Parmi ces associations, 818 taient agres en 1981, 1 050 en 1982 et 1 250 en 1987 (dont 82 au plan national, 312 au plan communal et 461 au plan dpartemental), 1 434 en 1991, 1 833 en 1999 (dont 116 au plan national, 719 au plan communal et 543 au plan dpartemental). Pour encourager les dons aux associations , la loi 2003-709 du 1 aot 2003 relative au mcnat, aux associations et aux fondations, renforce les conditions dune rduction de limpt sur le revenu au profit des particuliers en cas de dons une association (rduction dimpt passant de 50 60% du don dans la limite de 20% du revenu imposable au lieu de 10%, art. 200 CGI). Elle cre par ailleurs un nouveau mcnat dentreprises qui peuvent dduire du montant de leur impt 60% de la valeur des dons raliss au profit dorganismes dintrt gnral concourant la mise en uvre de la dfense de lenvironnement naturel, dans la limite de 0,5% du chiffre daffaires (art. 238 bis-1 CGI). Les salaris sont informs des choix de mcnat et du soutien aux associations (art. L. 432-9-1 c. travail).Les entreprises produisant des boissons alcoolises sont invites reprendre leur mcnat en tant autorises faire connatre leur participation des oprations de restauration du patrimoine naturel et culturel (art. L. 3323-6 c. sant publique). Certains lus se plaignant du fait que des associations faisaient des recours systmatiques contre lEtat leur principal bailleur de fonds, un contrle et une rduction des fonds attribus aux associations de protection de lenvironnement en rsultera. Linstrument dencadrement des associations depuis 2001 est la convention pluriannuelle dobjectifs (CPO)176. Ce encadrement concerne lensemble du secteur associatif et nest pas limit lenvironnement.

A. La procdure d'agrment des associations L'agrment a t imagin en 1976177 pour slectionner les associations qui bnficient de droits spciaux de participation la politique de l'environnement. Il s'avre que les pouvoirs publics n'ont pas rserv l'exclusivit du droit la participation aux associations agres. La procdure d'agrment rsultait de la loi du 10 juill. 1976 relative la protection de la nature et de la loi du 31 dcembre 1976 portant rforme de l'urbanisme. ). Ce systme rendu complexe par la multiplication de rgimes spciaux a t simplifi et uniformis par la loi du 2 fvr. 1995 (art. L.
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Circulaire du 1 dcembre 2000 (JO, 2 dc.) et du 24 dcembre 2002 (JO, 27 dc.). M. PRIEUR, L'agrment des associations de protection de la nature et de l'environnement , DS, 1978, chron. XXIX ; M. DESPAX, Dfense de l'environnement, mtamorphose du droit des associations , Environmental policy and law, dc. 1977, p. 147.

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141-1 L. 142-3, c. env.) sans modifier au fond les pouvoirs des associations et par le dcret 96-170 du 28 fvr. 1996 (art. R. 252-1 R. 252-29, c. rur.) 178.

1. Les associations susceptibles d'tre agres

Avant la loi du 2 fvr. 1995, il y avait trois catgories d'agrments pour trois types d'associations : les associations ayant leurs activits statutaires dans le domaine de la protection de la nature et de l'environnement (art. 40, loi du 10 juill. 1976 relative la protection de la nature). les associations locales d'usagers (art. L. 121-8, c. urb. insr par l'art. 8 de la loi du 31 dc. 1976 portant rforme de l'urbanisme la demande du parti socialiste au Snat). les associations de protection et d'amlioration du cadre de vie et de l'environnement (art. L. 160-1 c. urb. insr par l'art. 44 de la loi du 31 dc. 1976). Dsormais il n'y a plus qu'un type d'agrment au titre de l'art (L. 141-1, c. env. au profit d'associations exerant leurs activits statutaires titre principal dans le domaine de la protection de la nature, de l'amlioration du cadre de vie, de la protection de l'eau, de l'air, des sols, des sites et des paysages, de l'urbanisme ou ayant pour objet la lutte contre les pollutions et les nuisances et d'une manire gnrale uvrant principalement pour la protection de l'environnement. Ces associations seront appeles associations agres de protection de l'environnement 179. Il convient de mentionner le cas particulier : des associations agres de surveillance de la qualit de lair prvues par la loi sur lair de 1996 (art. L.221-3 c. env.) soumises un rgime particulier dagrment en vertu du dcret 98-361 du 6 mai 1998 ; des associations de protection de lenvironnement en Nouvelle-Caldonie (art. L.611-1 L. 611-4 c. env.) ; des associations de protection de lenvironnement de Polynsie franaise (art. L. 621-1 621-4 c. env. et dcret 2002- 1159 du 6 septembre 2002).

2. Les critres de l'agrment

Il ne suffit pas que l'objet de l'association corresponde aux objectifs mentionns supra, il faut encore que l'association ait une certaine dure et une certaine reprsentativit.
a. LA DURE DE FONCTIONNEMENT DE L'ASSOCIATION SUSCEPTIBLE D'TRE AGRE

R. LOST, L'agrment des associations de protection de l'environnement, RJE, 1995-2, p. 265 ; v. circulaire du 12 janvier 1999. 179 Les associations agres avant la publication de la loi de 1995 restent agres au titre du nouveau rgime. Curieusement l'art. L. 121-8 du code de l'urbanisme (repris par l'art. 19 de la loi 94-112 du 9 fvr. 1994) n'tant pas abrog, les associations locales d'usagers agres subsistent (sans pouvoir bnficier, semble-t-il, du droit de se constituer partie civile).

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Cette dure a t fixe ds 1976 trois ans au moins compter de leur dclaration en prfecture ou de leur inscription au registre des associations du tribunal civil dans les trois dpartements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, soumis au droit local. On veut s'assurer que l'association n'est pas conjoncturelle ou purement politique.
b. L'APPRCIATION DE LA REPRSENTATIVIT DES ASSOCIATIONS SUSCEPTIBLES D'TRE AGRES

Ce problme a t le plus controvers. Le gouvernement a prsent les critres de reprsentativit comme purement objectifs : il s'agit de vrifier que l'association applique trs exactement la loi de 1901 sur le fonctionnement des associations. Mais on a pu considrer que l'administration n'tait peut-tre pas la mieux place pour apprcier la reprsentativit d'une association et qu'un risque de slection et d'exclusion partisane pouvait exister. N'y a-t-il pas l un risque sinon d'arbitraire, tout au moins d'une certaine incertitude sur les motivations relles du choix de l'une ou l'autre association 180. Selon l'art. R. 252-2, c. rur., la reprsentativit sera apprcie discrtionnairement par l'administration en tenant compte de quatre facteurs : fonctionnement de l'association conforme ses statuts ; activits statutaires dans les domaines de l'environnement ; exercice titre principal d'activits effectives consacres l'environnement (avant le dcret du 28 fvrier 1996, on exigeait une activit dsintresse ) ; organisation prsentant des garanties suffisantes.

3. Le dossier d'agrment

Afin de permettre l'administration d'apprcier la reprsentativit des associations postulantes, un dossier trs prcis doit tre fourni selon un modle181 et adress en quatre exemplaires au prfet du dpartement dans lequel l'association a son sige. Le prsident de l'association doit tre expressment habilit par son conseil d'administration pour solliciter l'agrment. Il doit fournir une note de prsentation de l'association retraant ses activits, les statuts, la liste des dirigeants de l'association, le rapport moral et financier approuvs par la dernire assemble gnrale.

4. L'instruction de la demande d'agrment

Cette instruction est faite par le prfet qui va devoir consulter divers organes pour recueillir leur avis.

M. DESPAX, Droit des associations et environnement, Colloque de Strasbourg de la Socit franaise pour le droit de l'environnement, mai 1976, RJE, 1976, no 3-4, p. 201. 181 Le modle de demande d'agrment d'une association rsulte de l'arrt du 30 sept. 1996 (JO, 15 octobre) remplac par larrt du 11 avril 2002 (JO, 3 mai).

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Le prfet consulte les services locaux des ministres intresss, ainsi que le directeur rgional de l'environnement. Le procureur gnral prs la cour d'appel, dans le ressort de laquelle l'association a son sige, est galement consult. L'avis du maire est aussi requis pour le niveau communal et intercommunal. Lorsque l'association s'occupe d'urbanisme, le ministre de l'Urbanisme est consult. Pour toutes les consultations, l'avis est rput favorable s'il n'est pas intervenu dans les deux mois (art. R. 252-11, c. rur.).

5. La dcision d'agrment

L'agrment est toujours accord par le prfet lorsqu'il s'agit d'une association locale intervenant au niveau communal, intercommunal ou dpartemental. Lorsque les associations ont un cadre gographique d'intervention rgional ou interdpartemental dans les limites d'une rgion, la dcision est de la comptence du prfet de rgion. Dans les autres cas, la dcision est prise par le ministre de l'Environnement qui statue au vu de l'avis du prfet qui a transmis le dossier (art. R. 252-13, c. rur.) 182. L'agrment est rput refus implicitement en cas de silence de l'administration pendant six mois alors qu'avant 1996 il tait rput accord aprs quatre mois au plan local et sept mois au niveau national (v. JO, 29 juillet 1998, p. 11554, liste des agrments implicites de 1992 1994). Le refus express d'agrment doit tre motiv183. L'article 40 de la loi du 10 juill. 1976 avait t prvu et vot l'origine comme rservant la comptence pour agrer les associations de protection de la nature et de l'environnement au seul ministre de l'environnement. Grce l'article 37, alina 2, de la Constitution de 1958 le gouvernement a pu saisir le Conseil constitutionnel le 3 fvrier 1977 pour faire constater que cette disposition n'tait pas du domaine de la loi mais du domaine du rglement. C'est ainsi que le Conseil constitutionnel, par sa dcision du 15 fvrier 1977 (JO, 18 fvr.), a considr que le choix de l'autorit comptente pour prononcer au nom de l'tat l'agrment de certaines associations relevait du pouvoir rglementaire. Ceci a permis l'article 1er du dcret du 7 juillet 1977 d'abroger cette disposition de la loi du 10 juillet 1976. Le ministre de l'Environnement perdait ainsi la comptence exclusive que le Parlement lui avait accorde. Il l'a retrouve depuis le dcret du 28 fvrier 1996 (art. R. 252-13, c. rur.).

V. S. HAMM, La participation des associations l'action des pouvoirs publics en matire de dfense de l'environnement, Mmoire DESS, Strasbourg, 1977 ; CE, 13 nov. 1985, Ministre de l'Urb. c/ Assoc. pour la sauvegarde du pays fouesnantais, Rec., p. 322 ; CE, 1er avril 1998, Comit de dfense du bassin de la Vezre, req. no 128513. 183 Arrt de refus d'agrment du 17 octobre 1996 (JO, 10 dcembre 1996) et cas exceptionnel d'un retrait suivi d'un refus d'agrment, arrt du 13 dcembre 1996 (JO, 1.1.1997, p. 61).

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La dcision d'agrment, qui doit tre motive, est publie au Journal officiel lorsqu'elle est prise par le ministre et au Recueil des actes administratifs lorsqu'elle mane du prfet.

6. La dure et le retrait de l'agrment

Contrairement aux associations de consommateurs, les associations agres en vertu de l'art.L. 141-1, c. env. le sont pour une dure indtermine. Il en rsulte une certaine surveillance de l'association par l'administration pour pouvoir apprcier si sa reprsentativit subsiste et ventuellement dboucher sur le retrait de l'agrment. Les associations agres doivent adresser chaque anne l'administration leur rapport moral et leur rapport financier. L'article R. 252-20, c. rur., prvoit le retrait de l'agrment si l'association ne satisfait plus aux conditions qui ont conduit le dlivrer. Ce retrait est effectu par l'autorit qui a accord l'agrment sans avoir respecter le paralllisme des formes puisque ni le maire, ni le procureur gnral, ni les services locaux n'ont tre consults. Il est simplement prvu que l'association doit au pralable prsenter ses observations. Le risque d'arbitraire n'est pas absent. Il suffit que l'association ne plaise plus ou ait une action trop populaire pour que l'agrment lui soit retir. Comment apprcier que les conditions ayant justifi l'agrment ne sont plus remplies184 ?

7. Le contentieux de l'agrment

Une jurisprudence librale a empch que les refus d'agrment ne soient l'expression d'une mauvaise humeur des lus et de certains services de l'administration irrits par la contestation manant d'associations locales directement engages dans des conflits d'amnagement de l'espace et d'quipements collectifs. Ainsi une des premires dcisions rendues par un tribunal administratif annule-t-elle le refus d'agrment manant d'un prfet sous prtexte qu'une association locale importante n'tait pas totalement dsintresse, compte tenu de ses dmls avec les pouvoirs locaux185. De mme la non-reprsentativit ou la mauvaise organisation n'ont pas t dmontres en ce qui concerne les amis de la presqu'le de Quiberon186 .
Neuf retraits d'agrment auraient t dcids (rep. quest. crite, JO, AN 16 novembre 1998, p. 6259). Sur un refus de retirer lagrment une fdration de chasseurs, TA Caen, 24 oct. 2000, Assoc. Manche Nature, AJDA 2001,p. 280, note Ch. Cans. 185 TA Rennes, 21 nov. 1979, Association Bevan et Trebeurden, note M. Prieur, RJE, 1980.3, p. 236 ; TA Rennes, 11 mars 1982, Association logonnaise pour la dfense de l'environnement, RJE, 1982.2, p. 187. 186 TA Rennes, 21 oct. 1981, RJE, 1982.2, p. 186.
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Mais le point le plus dlicat a t l'apprciation de l'activit dsintresse dans le domaine de la protection de la nature et de l'environnement pour des associations n'ayant pas un objet unique et aux motivations ambigus. Ainsi les fdrations dpartementales de chasseurs qui ont sollicit leur agrment dans presque tous les dpartements ne pouvaient manifestement pas dmontrer que leurs activits, qui ne s'exeraient que dans l'intrt de la chasse, taient dsintresses dans le domaine de la protection de la nature. Aussi certains tribunaux administratifs ont-ils annul l'agrment qui leur avait t accord187. C'est pourquoi, le ministre de l'Environnement s'est empress de modifier le statut-type de ces organisations en prvoyant dsormais qu'elles assurent la conservation des espces sauvages et de leurs habitats et contribuent au maintien des quilibres naturels (arr. 2 mars 1981, JO, 3 avr.). De ce fait le Conseil d'tat a admis la lgalit de l'agrment des fdrations dpartementales de chasseurs en considrant que leur objet statutaire n'est pas incompatible avec la protection de l'environnement.188. D'autres associations sont des regroupements de propritaires qui dfendent en mme temps leur cadre de vie et de ce fait l'environnement collectif. Le Conseil d'tat, statuant en cette matire pour la premire fois en appel, a aussi admis libralement la lgalit de leur agrment dans la mesure o leurs divers objets ne sont pas incompatibles et que leur action concrte contribue dfendre l'environnement189. Depuis la loi du 2 fvr. 1995, le contentieux de l'agrment devant les juridictions administratives est qualifi de pleine juridiction et permet donc au juge de se substituer l'administration (art. L. 141-1, c. env.).

8. Les rsultats de l'agrment

Au plan juridique, l'agrment permet de participer l'action des organismes publics. C'est donc bien la reconnaissance formelle d'un droit la participation. On verra qu'en ralit cette participation n'est pas rserve aux seules associations agres mais ouverte toutes les associations. Il permet surtout de se porter partie civile devant les juridictions rpressives pour certaines catgories d'infractions. C'est incontestablement un privilge d'accs la justice pour ces associations mais sa porte relle est reste longtemps limite car il ne s'exerait que pour les infractions la loi sur la protection de la nature, certaines dispositions du code de l'urbanisme, la loi sur la publicit, les enseignes et prenseignes du 29 dcembre 1979 et la loi du 29 juin 1984 relative la pche. Il a fallu attendre la loi du 3 juillet 1985 pour que ce droit puisse s'exercer en matire de pollutions industrielles. Alors que la loi sur les installations classes (1985) et la loi sur l'eau (1992) exigeaient une dure de fonctionnement de 5 ans pour pouvoir se constituer partie
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TA Orlans, 4 juill. 1980, Fdration franaise des socits de protection de la nature, note Y. Pittard, RJE, 1981, p. 258. 188 CE, 13 juin 1984, Fdration dpartementale des chasseurs du Loiret, Rec., p. 208 ; RJE, 1984, p. 324, concl. Jeanneney ; M. Frangi, , une fdration de chasseurs a-t-elle la dfense de lenvironnement dans son objet associatif ?, propos de TA Caen, 24 oct. 2000, R. dt. Rur. N 302, avril 2002, p. 240. 189 CE, 13 nov. 1981, Ministre de l'Environnement c/ Deproper, Rec., p. 421 ; concl. Biancarelli et note Prieur, RJE, 1982.2, p. 170 ; note Morand-Deviller, AJDA, 1982, no 9, p. 534.

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civile, la loi du 2 fvr. 1995 ouvre aussi ce droit aux associations agres existantes depuis au moins trois ans. La constitution de partie civile est dsormais ouverte indistinctement toutes les associations agres de protection de l'environnement pour toutes les infractions toutes les lois d'environnement ainsi qu'aux textes pris pour leur application. Telle est du moins la volont du lgislateur. Le dsir de simplifier tout prix risque toutefois de poser des problmes la chambre criminelle de la Cour de cassation qui a toujours exig une habilitation prcise du lgislateur pour admettre la recevabilit des constitutions de partie civile. On peut se demander si l'habilitation nouvelle concerne la loi sur le bruit non mentionne en tant que telle l'art.L. 142-2, c. env., et surtout si elle peut couvrir les lois sur les dchets radioactifs et les carrires qui ne comportaient pas de dispositions sur le droit des associations. L'agrment facilite l'exercice de l'action en reprsentation conjointe (art., L. 142-3, c. env.). Depuis la loi du 2 fvrier 1995, l'agrment renforce la recevabilit du recours des associations devant le juge administratif en introduisant dans l'art. L. 142-1, c. env., une prsomption d'intrt pour agir pour toute dcision ayant un rapport direct avec son objet et en admettant que des fdrations nationale ou rgionale d'associations puissent tre dclares recevables pour agir contre une dcision de porte purement locale190. Cette prsomption rend plus problmatique lintrt pour agir des associations non agres191 Au plan administratif, le bilan est mdiocre192. Peu d'associations sont agres et parmi elles le quart est constitu d'associations n'ayant pas directement pour but l'environnement (associations de pcheurs, de chasseurs, associations familiales ou rurales) 193. On peut souhaiter une participation plus relle des associations agres aux organismes administratifs. Au-del des effets juridiques limits de l'agrment, l'essentiel rside dans la varit des actions concrtes des associations. B. La varit du rle pratique des associations194

1. Les associations, relais pour l'information et la formation des citoyens

Les pouvoirs publics vont utiliser les associations comme relais en vue de diffuser l'information en matire d'environnement. C'est l une action essentielle pour mieux faire connatre les enjeux et les orientations de la politique de l'environnement. Des actions de sensibilisation (tracts, affiches, confrences) et de formation accompagnent cette diffusion. L'administration utilise aussi les associations pour faire remonter l'information, elles jouent le rle d'informateurs du fait de leur bonne
CE 8 fvrier 1999, Fdration des associations de protection de l'environnement et de la nature des Ctes-d'Armor, D.E., note B. Buisson, 1999, no 66, p. 6). 191 CAA Nancy, 27 juin 2002, SA CTRL, req. n 97 NC 0 2191. 192 M. PRIEUR, Le droit des associations et l'agrment, procdure et bilan provisoire, Institut franais de science administrative, Fontevrault, mai 1980 : M. PRIEUR, RJE, 1982.2, p. 177. 193 SE l'environnement, Rpertoire des associations agres, 1977-1982. 194 J. L., Les associations de protection de la nature et de l'environnement , AJDA, 1980, p. 150 ; J.Cl. HLIN et R. HOSTIOU, Les associations, l'environnement et le droit, Economica 1984.
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connaissance du terrain et sont souvent l'origine d'affaires qui avaient chapp la vigilance des services extrieurs mis la disposition du ministre charg de l'environnement. Dans une mesure bien faible, mais relle, les associations tentent de compenser l'absence de services extrieurs du ministre de l'Environnement au niveau du dpartement. Ce qui est essentiel pour les associations, c'est de connatre les projets le plus en amont possible au moment o ils sont dposs pour instruction auprs des services administratifs afin de pouvoir les tudier et de faire d'ventuelles contrepropositions. La jurisprudence sur la non-communicabilit des documents prparatoires est toujours une entrave ce type d'information.

2. Les associations, organes de consultation

Un certain nombre d'organes consultatifs nationaux ou locaux prvoient des siges pour les associations. Cette ouverture dans le sens de la participation n'est pas sans poser de dlicats problmes lis au statut des militants bnvoles des associations. Leur participation active exige une disponibilit importante, une prparation et un suivi des dossiers et donc des moyens en temps, en secrtariat et documentation que des associations modestes ont du mal assumer. Depuis la loi 91-772 du 7 aot 1991 (art. L. 225-8 Code du travail) instituant un cong de reprsentation pour les salaris dsigns comme reprsentants d'associations dans des commissions, les salaris bnficient d'un cong d'une dure maximum de neuf jours ouvrables par an pour participer aux runions des organismes comptents en matire d'environnement et figurant sur la liste arrte le 14 octobre 1998 (JO, 6 nov.).

3. Les associations, organes de gestion des espaces naturels protgs

Mme sans texte, il est toujours possible une association de prendre l'initiative de proposer l'administration la cration d'un espace protg. Il suffit qu'un dossier scientifique soit labor. Un certain nombre d'associations de caractre scientifique sont en mesure d'assurer le contrle, l'entretien et la gestion d'espaces protgs. Il a t effectivement prvu que des associations grent des rserves naturelles (art. 25 de la loi du 10 juill. 1976 relative la protection de la nature, art. R. 242-18, c. rur.). Elles peuvent galement se voir confier par convention la gestion des espaces naturels sensibles acquis par les dpartements (art. L. 142-10, c. urb.) des immeubles acquis par le conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (art. 2, al. 5 de la loi 72-602 du 10 juill. 1975 ; art.L. 322-9, c. env., la condition d'tre spcialement agres cet effet). un autre niveau, une association peut appuyer l'action d'un parc au moyen d'une association des amis du parc. En ce qui concerne les actions de formation et de sensibilisation l'environnement, les centres permanents d'initiation la nature et l'environnement (CPIE) sont

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organiss sous forme d'associations195. En matire de pollution atmosphrique la plupart des rseaux de mesure sont sous forme d'association. Depuis 1976 des conservatoires rgionaux des espaces naturels (CREN) ont t crs dans 21 rgions pour grer et entretenir des espaces naturels remarquables lous ou achets (plus de 1 350 sites sur 40 000 ha). Depuis 1988, ils sont regroups dans une fdration nationale : Espaces naturels de France lie par convention avec le ministre de l'Environnement. Pour faciliter les dons et legs aux associations de dfense de l'environnement naturel, l'art. 46 de la loi de finances pour 2000 du 30 dc. 1999 exonre des droits de mutation titre gratuit malgr l'opposition du groupe socialiste du Snat (JO, Snat 1er dc. 1999, p. 6612).

4. Les associations, organes d'expertise ou de contre-expertise des problmes d'environnement

Les grandes associations nationales : Fdration franaise des socits de protection de la nature (devenue France Nature environnement), Fdration des parcs naturels de France, Fonds d'intervention pour les rapaces, Socit nationale de protection de la nature et d'acclimatation de la France, Socit franaise pour le droit de l'environnement et certaines associations rgionales ou locales peuvent dans le domaine de leur comptence tre consultes comme experts par les pouvoirs publics l'occasion d'affaires particulires ou de projets de rformes. De mme, toutes les associations de dfense de l'environnement ont vocation participer activement aux enqutes publiques en vue de discuter du projet soumis enqute et de faire des propositions ou des contre-projets conformment la loi du 12 juillet 1983 relative la dmocratisation des enqutes publiques et la protection de l'environnement. Enfin, il peut arriver que des associations se voient confier la rdaction d'tudes d'impact pour le compte d'administrations (en matire de remembrement par exemple). Les associations sont galement les personnes qui saisissent le plus souvent le ministre de l'Environnement pour avis sur une tude d'impact qui leur parat incomplte ou inexacte (art. 7, dcr. 77-1141 du 12 oct. 1977). Les associations agres peuvent saisir le Conseil pour le droit des gnrations futures (art. 2 dcret 93-298 du 8 mars 1993), la Commission nationale du dbat public (art. L;121-8 c. env.) ou l'Agence franaise de scurit sanitaire environnementale (art. L 1335-3-2 du code de la sant publique).

5. Les associations, organes de recours contentieux

tant mme de constituer des dossiers sur des atteintes l'environnement et du fait des imperfections du droit la participation qui ne leur permet pas toujours d'intervenir temps sur une affaire, les associations sont de plus en plus conduites prfrer intenter des recours, gracieux ou contentieux. Le contentieux de l'environnement et du cadre de vie est essentiellement un contentieux associatif. Cette constatation traduit en partie l'chec de toutes les formes de consultation et
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Arrt du 27 avr. 1976, crant une commission nationale des CPIE, JO, 23 mai.

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d'information pralables qui ne permettent ni la concertation, ni la ngociation, ni la mdiation. Compte tenu du libralisme traditionnel du juge administratif et sans qu'il soit ncessaire de reconnatre un droit d'action populaire, les associations tant franaises qu'trangres ont toujours t en mesure d'accder aux juridictions administratives en matire de recours pour excs de pouvoir. Jusqu' la loi du 2 fvrier 1995 (art. 8), l'agrment ne prsentait ce titre aucun intrt196. Il en est diffremment depuis l'art.(L. 142-1, c. env., qui donne aux associations agres une prsomption d'intrt pour agir. En matire de contentieux de la responsabilit, une association peut non seulement engager la responsabilit pour faute de l'tat la suite de l'annulation par le juge d'un acte illgal, mais aussi pour faute rsultant d'une inaction ou d'une carence dans la surveillance et le contrle des tablissements polluants ou, de faon plus gnrale, en cas d'abstention grave dans l'application de la rglementation. Certains lus locaux appuys par la Fdration franaise du btiment essayent de limiter le droit de recours des associations en matire d'urbanisme sous prtexte de recours abusifs. Un amendement snatorial au projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations visait imposer aux associations la consignation d'une somme d'argent en cas de recours devant le juge administratif. Cet amendement n'a finalement pas t adopt197. L'accs aux juridictions civiles en dommages-intrts s'effectue aussi dans les conditions du droit commun sans que l'agrment soit ncessaire, sous rserve d'un intrt ls dans le patrimoine ou les intrts moraux dfendus par l'association198. L'accs aux juridictions pnales est beaucoup plus difficile. En cas d'action civile exerce devant le juge pnal, seules peuvent agir les associations spcialement habilites par le lgislateur. Bnficient ainsi du droit de se constituer partie civile pour dfendre un intrt collectif et peuvent donc contraindre le ministre public engager des poursuites certaines associations agres ou non dans les limites suivantes : les associations agres sur la base de l'art. L. 141-1, c. env. ainsi que les associations mentionnes l'art.(L. 433-2, c. env. (fdration dpartementales des associations agres de pche et associations agres de pcheurs professionnels) pour les infractions aux lois sur l'environnement voques l'art.L. 142-2, c. env. (y compris les lois sur les installations classes et sur l'eau) ; les associations rgulirement dclares depuis au moins cinq ans la date des faits pour les infractions la loi, aux rglements et arrts en matire d'installations classes (art. 22-2, loi du 19 juill. 1976 introduit par la loi du 3 juill. 1985) et en matire d'eau (art. 42 loi du 3 janv. 1992, sur l'eau) (art. L. 142-2-2 al., c. env.).

TA Orlans, 26 nov. 1991, Assoc. vigilance et cadre de vie, RJE, 1992-3, p. 397. Snat, rapport Amoudry no 1, 6 oct. 1999 ; proposition de loi tendant limiter les recours abusifs, AN, no 1391, 16 fvr. 1999 par B. ACCOYER ; B. BUSSON, Le mauvais procs des recours des associations, FNE, La Lettre du Hrisson, no 194, dc. 1999 p. 11 ; protection de l'environnement associations, obstacles ou partenaires ? MTP, no 4987, 25 juin 1999, p. 38. 198 J.-N. CLMENT, L'agrment d'une association de dfense de l'environnement lui confre-t-il un intrt agir devant le juge judiciaire ? TGI Cherbourg, Cogema c/Greenpeace, BDEI, 1998-2, p. 16.
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SECTION 2. LE DBAT PUBLIC

Institue par l'art. 2 de la loi 95.101 du 2 fvrier 1995, la Commission nationale du dbat public est, depuis la loi dmocratie de proximit du 27 fvrier 2002, une autorit administrative indpendante (art. L.121-1 L.121-15 c.env. et dcret 20021275 du 22 octobre 2002 remplaant le dcret 96-388 du 10 mai 1996) 199. Le Conseil constitutionnel a considr que sa composition ne met pas en cause l'art. 34 de la Constitution et que de ce fait les commissions particulires constitues pour chaque projet peuvent ne pas tre prsides par un de ses membres, suite une modification de la loi par la voie rglementaire (C.C. no 99.184 L du 18 mars 1999 et dcret 99.630 du 21 juillet 1999, JO du 23 juillet) 200. La commission n'a t mise en place que le 4 septembre 1997201. Elle a pour but d'organiser avant l'enqute publique un dbat public sur lopportunit, les objectifs et les caractristiques principales des projets d'amnagement ou dquipement d'intrt national ayant un impact significatif sur l'environnement ou lamnagement du territoire ou prsentant de forts enjeux socio-conomiques. Certains travaux figurant en annexe au dcret du 22 octobre 2002 sont soumis de droit la Commission nationale du dbat public, dautres font lobjet dune saisine de la Commission par les collectivits locales, dix parlementaires ou une association agre au plan national. Dans tous les cas la Commission nationale apprcie, pour chaque projet, si le dbat public doit tre organis et selon quelles modalits. Elle peut galement tre saisie par le ministre de lenvironnement pour organiser un dbat sur des options gnrales en matire denvironnement et damnagement (art. L.121-10 c.env.). La dcision de la Commission sur la suite rserve une saisine est publie au J.O.202 Cette procdure devrait permettre un dbat contradictoire. Elle se termine par un compte rendu et un bilan rendus publics et mis disposition du commissaire enquteur au moment de l'enqute publique. Malheureusement ses conditions de saisine sont restrictives, la Commission disposant du pouvoir de ne pas donner suite ; la dure du dbat est limite (4 mois prolongeables 2 mois )203. Ont t soumis cette procdure l'amnagement du port du Havre, la ligne trs haute tension BoutrosCarros dans le parc naturel rgional du Verdon, l'extension du port de Nantes-StNazaire, la branche sud du TGV Rhin-Rhne.
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R. ROMI, D.E., 1996-39, p. 14 ; J.-Cl. HLIN, La loi BARNIER et la participation du public, RJE, 19952, p. 219 ; B. BUSSON, La mise en place de la commission nationale du dbat public, DE, 1998-55, p. 18 ;J.Cl. Hlin, R. Hostiou, participation, dcentralisation et dconcentration : une nouvelle donne en matire de grands projets, AJDA n4-2002,p.291 ;B. Delaunay, de la participation du public llaboration de grands projets, LPA n 246, 10 dcembre 2002 ; La rforme de la procdure du dbat public entre en vigueyr, AJDA, n 23, 2002, p.1447 ; partir de 2003 la Commission est rattache aux services du Premier ministre et non plus au ministre charg de lenvironnement. 200 AJDA, 1992, p. 496 et 531, comm. Schoettl. 201 Arrt du 9 sept. 1997 relatif aux frais et indemnits des membres (JO 20 sept.). 202 Par ex. dcision 2003-16 du 7 mai 2003, J.O. 5 juin 2003,p.958 ; le refus de la Commission dorganiser un dbat public est un acte susceptible de recours (CE, 17 mai 2002, Association France nature environnement ,req. 236202 propos du transport des lments de lAirbus de Bordeaux Toulouse ; dcision de la Commission n2002-04 du 7 novembre 2002,JO, 9 fvrier 2003,p. 2479) ; mais les actes par lesquels la Commission organise un dbat public ne sont pas susceptibles de recours (CE, 14 juin 2002, Association pour garantir lintgrit rurale restante, RDI, sept. Oct. 2002, obs. p. 426). 203 Nomination du prsident et des vice-prsidents(Dcrets du 5 septembre 2002) ;nomination des membres (dcret et arrt du 22 octobre 2002 ; frais et indemnits des membres (arrt du 9 septembre 1997 remplac par celui du 11 mars 2003).

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SECTION 3. LES ENQUTES PUBLIQUES

La procdure d'enqute publique qui prcde en gnral les grands travaux et les expropriations est l'occasion de faire connatre au public la teneur du projet et, compte tenu de ses ractions, de mieux clairer la dcision de l'administration. Bien que bnficiant d'une longue pratique, la procdure d'enqute publique a toujours t considre comme peu satisfaisante par le public du fait des modalits de son droulement ne facilitant ni le dialogue, ni la transmission d'information. Des rformes ont tent en vain d'amliorer l'enqute publique204. Malgr les intentions louables d'une directive du 14 mai 1976 du Premier ministre, le caractre contradictoire de la procdure n'a pu satisfaire ni le ptitionnaire et l'administration, ni les collectivits locales, ni les citoyens. La sous-information des citoyens reste la caractristique des enqutes publiques205. Une nouvelle tentative de rforme des enqutes publiques rsulte de la loi du 12 juillet 1983, dite loi Bouchardeau206 (art. L. 123-1 et s., c. env.). La volont politique de faire de l'enqute publique un vritable instrument de participation et d'information se manifeste par le caractre lgislatif de la rforme et le titre mme de la loi relative la dmocratisation des enqutes publiques et la protection de l'environnement . C'est enfin la conscration lgislative du droit l'information et la participation pour des oprations susceptibles d'affecter l'environnement. Il y a environ 9 000 enqutes par an. Le public peut non seulement prendre une connaissance complte du projet mais aussi exprimer ses apprciations, suggestions et contre propositions. Le succs de la rforme va dpendre toutefois, comme auparavant, du dynamisme et de l'esprit d'imagination du commissaire enquteur. Depuis la loi du 2 fvr. 1995, il peut demander au prsident du tribunal administratif d'tre assist d'un expert la charge du matre d'ouvrage. Il a toute latitude pour organiser l'enqute et faciliter le dialogue. Il peut notamment organiser une runion dinformation et dchange avec le public en prsence du matre douvrage. Depuis la loi 2003-699 du 30 juillet 2003 relative la prvention des risques technologiques et naturels, il est mme oblig de tenir cette runion publique la demande du maire de la commune dimplantation dune installation Seveso (art. L. 123-9 c. env. 4 al. ). Sa dsignation par le prsident du tribunal administratif devrait lui donner plus d'indpendance si des moyens financiers lui sont octroys207. Son indemnisation tait assure par l'tat et les frais de l'enqute par le matre d'ouvrage. Depuis la loi de finances du 30 dc. 1993, c'est le matre d'ouvrage qui prend en charge l'indemnisation du commissaire enquteur et
Dcrets du 6 juin 1959, puis du 14 mai 1976, v. B. TOULEMONDE, La rforme de l'enqute d'utilit publique, AJPI, 1976, p. 765 ; HOMONT, Rforme des enqutes publiques pralables la dclaration d'utilit publique , JCP, 1976.I.2806. 205 CABALLERO, op. cit., p. 163. 206 J.-Cl. HLIN, R. HOSTIOU, Les nouvelles procdures d'enqutes publiques, Economica, 1986 ; PRIEUR et autres, Les enqutes publiques, quel avenir ? , La Documentation franaise, NED, 1990, no 4910 ; R. HOSTIOU, J.-Cl. HLIN, Droit des enqutes publiques, Le Moniteur, 1993 ; J.-Cl. HLIN, L'volution rcente du droit des enqutes publiques, RDI, 1994-2, p. 179 ; Le commissaire-enquteur est-il majeur ?, colloque, Droit et Ville, no 45-1998. 207 Un dcret 98-622 du 20 juillet 1998 impose au trib. administratif de choisir le commissaireenquteur sur une liste d'aptitudes tablie par dpartement par une commission. V. sur cette rforme E. GILLET-LORENZI, Listes d'aptitudes et reconnaissance des commissaires-enquteurs : des espoirs dus, La Gazette, 29 mars 1999 ; D. RUEZ, La position de la commission nationale des commissaires-enquteurs vis--vis des listes dpartementales d'aptitude, DE 1998-61, p. 13 ; R. HOSTIOU, Le commissaire-enquteur nouveau est-il arriv ? RFDA, 1998-6, p. 1147.
204

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les frais de l'enqute selon des modalits prvues par le dcret 94-873 du 10 oct. 1994 et l'arrt du 25 avril 1995 modifi le 15 mai 2001 pour les enqutes dont l'arrt d'ouverture a t pris aprs le 12 oct. 1994. Depuis le dcret 2002-1341 du 5 novembre 2002 les matres douvrage versent les indemnits dans un fonds dindemnisation gr par la Caisse des dpts et consignations. Depuis 2003 les commissaires enquteurs peuvent demander au prsident du tribunal administratif dordonner au matre douvrage de verser une provision au fonds dindemnisation ; louverture de lenqute ne pourra avoir lieu quaprs le versement de cette provision. Face l'enqute publique les associations peuvent se faire entendre (art. 4, al. 5 de la loi du 12 juill. 1983, art. L. 123-9, c. env.) et formuler des contre-propositions. Selon une disposition qui en dit long sur les pratiques des administrations refusant la photocopie des dossiers d'enqute, la loi du 2 fvr. 1995 reconnat le droit aux associations de protection de l'environnement agres de se faire communiquer leurs frais le dossier d'enqute (art. L. 123-8, c. env.). Il reste anormal que cette communicabilit ne soit pas ouverte tous. Le rapport du commissaire enquteur comprenant les contre-propositions et ses conclusions motives est automatiquement rendu public. La recherche d'amliorations limites conduira une srie de modifications de la loi dite Bouchardeau (loi paysage du 8 janvier 1993, loi de finances du 30 dc. 1993, art. 109, loi Barnier du 2 fvr. 1995, loi dmocratie de proximit du 27 fvrier 2002) 208 . Initialement il tait prvu d'unifier les multiples procdures d'enqute publique et d'organiser une enqute pour tous les travaux soumis tude d'impact. Finalement la loi maintient en vigueur les procdures spciales et ne s'applique qu'aux amnagements, ouvrages et travaux figurant sur une liste fixe par dcret. La liste des oprations soumises la nouvelle procdure d'enqute publique (dcr. 85453 du 23 avr. 1985 modifi), indpendante de la liste relative aux tudes d'impact, concerne celles qui sont susceptibles d'affecter l'environnement et qui pourront fixer pour un mme ouvrage des seuils et critres tenant compte de la sensibilit du milieu et des zones qui bnficient au titre de l'environnement d'une protection d'ordre lgislatif ou rglementaire .

SECTION 4. LE DROIT PARTICIPER LA DCISION

A. La participation l'action des organismes publics

Les associations participent certains organes consultatifs ou d'administration dans la mesure o des siges leur sont expressment rservs. Elles peuvent par ailleurs tre appeles tre dsignes au titre des personnalits qualifies. L'art. L. . 141-2, c. env. prvoit que les associations agres sont appeles participer l'action des organismes publics concernant l'environnement. Cette participation n'est ni obligatoire, ni automatique, elle n'est d'ailleurs pas rserve aux seules
208

J. Ph. COLSON, La rforme des enqutes publiques en France, RJE, 1993-2, p. 233 ; J.-Cl. HLIN, La loi paysage et le droit des enqutes publiques, AJDA, 1993-776 ;B Delaunay, de la participation du public llaboration de grands projets, LPA n 247, 11 dc. 2002

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associations agres. Mais une commission qui ouvre des siges aux associations agres ne peut faire siger des associations non agres209

1. La participation aux organes consultatifs

a. LA PARTICIPATION DES ASSOCIATIONS NON AGRES

Au niveau central : participation de deux reprsentants d'associations de consommateurs ou de protection de la nature au Comit national de l'eau (art. 2, dcr. 3 sept. 1965, mod. le 7 fvr. 1977) ; participation de deux reprsentants d'associations de protection de la nature et de l'environnement l'observatoire de l'eau (art. 4, arrt du 21 fvrier 1996) ; participation de deux reprsentants des associations de protection de la nature au Conseil suprieur de la fort et des produits forestiers (art. 41, dcr. 3 aot 1964 mod. par dcr. 26 dc. 1978) ; participation de quatre reprsentants des organismes de protection de la nature au Conseil national de la chasse (art. R. 221-2, c. rur.) ; participation d'un reprsentant des associations protectrices des animaux dans la commission consultative sur l'abattage des animaux (art. 14, dcret 87-903 du 1er octobre 1997) ; participation de deux personnalits responsables d'associations au Conseil de la recherche sur l'environnement et le cadre de vie (art. 3, dcr. 15 sept. 1979) ; participation de deux membres d'associations au Conseil suprieur des installations classes (art. 2, dcr. 29 dc. 1976, mod. le 2 novembre 1989) ; participation de quatorze personnalits qualifies la Commission suprieure des sites, perspectives et paysages (art. 14, dcr. 98-865 du 23 sept. 1998) ; participation de quatre responsables d'associations au Conseil d'administration du conservatoire de l'espace littoral (art. 75, dcr. 11 dc. 1975, modifi le 9 mai 1979 ; art. R. 243-10, c. rur.) ; participation de dix reprsentants des associations concernes par la lutte contre le bruit au Conseil national du bruit (art. 2, dcr. 7 juin 1982, modifi le 15 janv. 1986) ; participation de trois reprsentants d'associations de protection de la nature la commission d'homologation des piges (art. 5, arr. 23 mai 1984 modifi le 22 dc. 1994) ; participation de trois reprsentants d'associations au Conseil suprieur de la sret et de l'information nuclaire (art. 2, dcr. 2 mars 1987) ; participation d'un reprsentant des associations de riverains la commission nationale de prvention des nuisances (art. R. 227.1, Code de l'aviation civile, dcret 2000.126 du 16 fvrier 2000). - participation de reprsentants dassociations dans le domaine du dveloppement durable au Conseil national du dveloppement durable (art. 4, dcr. 2003-36 du 13 janvier 2003). - participation dassociations de protection de l environnement la commission nationale de lagriculture raisonne et de la qualification des exploitations (arrt du 30 avril 2002).
209

CE, Association France Nature Environnement, 28 fvrier 2001, Rec. T. ; note X. Braud, RJE, n4, 2001,p. 651.

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- participation dassociations de dveloppement durable la confrence permanente habitat- construction dveloppement durable (dcret 2002-484 du 9 avril 2002). Au niveau local : participation de deux reprsentants d'association au conseil d'administration de l'agence des espaces verts de la rgion de l'Ile de France (art. 4, dcr. 2 oct. 1976) ; participation ventuelle d'associations aux comits techniques rgionaux de l'eau (art. 9, dcr. 87-154 du 27 fvr. 1987) ; participation de reprsentants d'associations aux comits conomiques et sociaux des rgions (dcr. 11 oct. 1982 modifi le 12 mai 1989) ; participation de personnalits au Conseil d'administration des parcs nationaux (dcr. 90-164, 16 fvr. 1990 ; art. R. 241-18, c. rur.) ; participation d'un reprsentant d'associations de consommateurs la commission dpartementale d'quipement commercial (art. 30, loi du 27 dc. 1973, mod. par loi du 29 janvier 1993 et du 5 juillet 1996) ; participation d'associations au conseil d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (art. 6, loi du 3 janv. 1977) ; participation de deux membres d'associations la commission dpartementale des carrires (art. 16-2 loi du 19 juill. 1976 issu de la loi du 4 janvier 1993 (art. L. 515-2, c. env.) et art. 1 du dcret 94-486 du 9 juin 1994) ; participation d'un reprsentant des associations de protection de la nature dans la commission locale de l'eau (art. 3, dcret 92-1042 du 24 sept. 1992) ; participation de deux reprsentants d'associations de protection de la nature ou d'organismes gestionnaires de milieux naturels, de la faune et de la flore la commission dpartementale d'orientation de l'agriculture institue par la loi 99-574 du 9 juillet 1999 (dcret 99-731 du 26 aot 1999, art. R. 313.1, c. rur.) ; participation de trois reprsentants d'associations la commission rgionale du patrimoine et des sites (art. 3, dcr. 99-78, 5 fvrier 1999) ; participation d'associations de chasseurs, d'usagers et de protection de la nature aux commissions rgionales de la fort et des produits forestiers (art. 2, dcr. 86-483 du 14 mars 1986) ; participation de trois personnalits proposes par les associations de protection des animaux et de la nature la commission nationale de l'exprimentation animale (art. 28, dcr. 87-848 du 19 oct. 1987) ; participation de reprsentants d'associations de protection de l'environnement la commission dpartementale de gestion des dchets mnagers (art. 4, dcret 93-139 du 3 fvrier 1993) ; participation d'associations de protection de l'environnement au comit local d'information et de suivi des laboratoires souterrains de dchets radioactifs (art. 14, loi 91-1381 du 30 dcembre 1991, art. L. 542-13, c. env.) ; participation d'associations de riverains et d'associations de protection de l'environnement aux commissions consultatives de l'environnement des arodromes (art. 4 du dcret 87-341 du 21 mai 1987 modifi par le dcret 2000-127 du 16 fvrier 2000) ; - participation dassociations de protection de lenvironnement et du patrimoine la commission de concertation concernant la reconstruction de plein droit des ouvrages et accessoires des lignes lectriques dtruits par les temptes de dcembre 1999(art. 21 loi 2000-108 du 10 fvrier 2000 relative au service public de llectricit) ;

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 participation de quatre associations nommment dsignes au comit national de l'initiative franaise pour les rcifs coralliens (art. 4, dcret du 7 juillet 2000) ; - participation des associations de protection de la nature aux comits de pilotage Natura 2000 (art. R. 214-25 c. rur.). - participation des associations de protection de lenvironnement aux commissions dpartementales dlaboration des plans de protection de latmosphre (art.7, dcret 2001-449 du 25 mai 2001) - participation de reprsentants dassociations dont un reprsentant dassociation de sinistrs la commission dpartementale des risques naturels majeurs (art. 44 de la loi 2003-699 du 30 juillet 2003, codifi lart. L.565-1 c. env.). - participation dassociation de protection de lenvironnement la commission rgionale de lagriculture raisonne et de la qualification des exploitations (arrt du 30 avril 2002).
b. LA PARTICIPATION DES ASSOCIATIONS AGRES

Au niveau central : participation de six personnalits dsignes sur proposition des associations agres de protection de la nature ayant un caractre rgional au Conseil national de la protection de la nature (art. R. 251-5, c. rur.) ; participation de deux reprsentants d'associations agres au Conseil suprieur de la pche (art. R. 234-6, c. rur.) ; participation de trois reprsentants d'associations agres au conseil d'administration de l'Agence de l'environnement et de la matrise de l'nergie (art. L. 131-4, c. env.) (art. 4, dcr. 91-732 du 26 juillet 1991) ; participation d'associations agres au Conseil pour le droit des gnrations futures (art. 4, dcret 93-298 du 8 mars 1993) ; participation d'associations agres aux commissions nationales des aides de l'ADEME (dcret 2000-161 du 23 fvrier 2000) ; participation de deux reprsentants d'associations agres la Commission nationale du dbat public (art. L. 121-3 c. Env.) ; ; participation de trois reprsentants des associations agres au Conseil national de l'air (art. 2, dcret 97-432 du 29 avril 1997 modifi par dcret 98-184 du 18 mars 1998) ; participation de l'union des fdrations d'associations agres de pche au conseil national de la montagne (art. 2, dcret 85-994 du 20 septembre 1985). - participation de trois reprsentants dassociations agres au Conseil national des dchets (art. 2, dcret 2001-594 du 5 juillet 2001). - participation de deux reprsentants dassociations agres au Conseil dorientation de lobservatoire national sur les effets du rchauffement climatique( art.2, dcret 2002-328 du 8 mars 2002). - participation dassociations agres de protection de lenvironnement la Commission charge dlaborer le plan national relatif aux PCB (dcret 2001-63 du 18 janvier 2001). Au niveau local : participation des associations agres de protection de la nature dans la commission du milieu naturel aquatique de bassin (loi du 29 juin 1984, relative la pche en eau douce, art. L. 433-1, c. env. et art. R-233-3, c. rur.) ;

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 participation de quatre reprsentants d'associations agres la commission dpartementale des sites sigeant dans la formation de protection de la nature (art. 3 et 5, dcr. 98-865, 23 septembre 1998) ; participation de deux reprsentants d'associations agres choisis parmi les organisations les plus reprsentatives pour siger au Conseil dpartemental de la chasse et de la faune sauvage depuis 1986 (art. R. 221-25, c. rur.) ; participation de deux reprsentants d'associations de protection de la nature agres au sein de la commission de plans de chasse individuels (art. R. 225.7, c. rur.) ; participation de deux reprsentants d'associations agres en matire de faune, de flore et de protection de la nature et des paysages la commission communale d'amnagement foncier (9e art. L. 121-8, c. rur., modif. par l'art. 11-VII de la loi du 8 janvier 1993) ; participation d'un reprsentant d'une association agre de protection de la nature au conseil d'administration des agences de leau (art. 5, dcr. 14 sept. 1966 modifi par dcr. 86-1059 du 19 sept. 1986 et dcr. 99-765 du 6 sept. 1999) ; participation de trois six reprsentants d'associations agres de protection de la nature aux comits de bassin (arr. 12 dc. 1986 modifi par arr. 6 sept. 1999) ; participation avec voix consultative au groupe de travail des zones de publicit autorise des associations locales agres (art. 13-1, loi du 29 dc. 1979) ; participation de deux reprsentants d'associations agres aux commissions dpartementales des sites, perspectives et paysages (art. 3, dcret 98-865 du 23 septembre 1998) ; dsignation de reprsentants d'associations agres dans la commission consultative dpartementale d'limination des dchets mnagers (art. 5 dcret 961008 du 18 novembre 1996) ; participation de trois reprsentants d'associations agres au comit de massif pour le Massif central (art. 3, dcret 85-995 du 20 septembre 1985) ; dsignation par le prfet de rgion de reprsentants d'associations agres au comit rgional de l'environnement (art. L. 131-2 c. env.) ; dsignation par le prfet d'un membre du conseil dpartemental d'hygine sur proposition des associations agres de protection de la nature et de dfense de l'environnement (art. 1, dcr. 88-573 du 5 mai 1988) ; dsignation par le prfet de rgion de reprsentants d'associations de protection de l'environnement agres dans la commission rgionale d'limination des dchets industriels spciaux (art. 5, dcret 96-1009 du 18 novembre 1996). - Dsignation de deux reprsentants des associations agres pour la protection de lenvironnement la commission dpartementale dorientation de lagriculture (art. R.313-1 c. rur. Dcret 2001-785 du 27 aot 2001)). - participation dun reprsentant des associations agres la confrence rgionale pour le dveloppement de lagriculture (art. R. 821-11 c. rur., dcret 2001-961 du 22octobre 2001). - participation dassociations agres de protection de lenvironnement aux conseils dadministration des offices de leau des DOM (art. L. 213-13 c. env. issu de lart. 54 de la loi 2003-660 du 21 juillet 2003).

2. La participation des associations en matire d'urbanisme

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La loi du 31 dcembre 1976 portant rforme de l'urbanisme a engag un processus de participation institutionnelle des associations l'laboration des documents d'urbanisme. La dcentralisation de l'urbanisme en 1983, contrairement l'attente gnrale, n'a pas perfectionn ce processus qui reste par consquent encore perfectible. Malgr l'unification du rgime des associations depuis la loi du 2 fvrier 1995, les associations locales d'usagers agres de l'ancien art. L. 121-8, devenu L .121-5 c. urb., subsistent l'chelle communale avec un rgime de cration particulier ( art. R. 121-5 , c. urb.).
a. LABORATION DES SCHMAS
DE COHRENCE TERRITORIALE

Le prsident de ltablissement public charg dlaborer le schma peut recueillir lavis de toute association (art. L. 122-7 c.urb.). Les associations locales dusagers agres sont consultes leur demande sur le projet de schma (art. L 122-8 al 3)
b. LABORATION DES PLANS LOCAUX DURBANISME

Il n'a jamais t possible aux associations d'tre membres du groupe de travail laborant le POS210. Il tait prvu seulement, depuis le dcret du 7 juillet 1977, que les prsidents des associations locales d'usagers agres au titre de l'ancien art. L. 121-8 du code de l'urbanisme pouvaient sur leur demande tre entendus au sein du groupe de travail Dsormais le maire peut recueillir lavis de toute association(art. L. 123-8 al.3).Les associations locales dusagers agres sont consultes sur leur demande sur le projet de plan (art. L. 121-5 c. urb.et R.123-16) ; cette consultation est continue, elle peut avoir lieu pendant toute la dure de llaboration ou de la rvision du plan.
c. LABORATION DES PLANS DE SAUVEGARDE ET DE MISE EN VALEUR

Le rgime des secteurs sauvegards, n'ayant pas t modifi par la loi de dcentralisation, la participation des associations reste la mme. La commission locale du secteur sauvegard, constitue par arrt du prfet, entend sur leur demande les reprsentants des associations locales agres au titre de l'art. L. 1215. Le projet de plan doit tre ensuite communiqu sur sa demande au prsident d'une association agre au titre de l'article L. 121-5 par le prfet. Le prsident de l'association fait connatre ses observations au plus tard un mois aprs avoir eu connaissance du projet (art. R. 313-6, al. 2).
d. LA COMMISSION D'URBANISME
DPARTEMENTALE DE CONCILIATION EN MATIRE D'LABORATION DES DOCUMENTS

Institue par lart. L. 121-6 du code de l'urbanisme la commission dpartementale de conciliation, compose parts gales d'lus communaux et de personnes qualifies dsignes par le prfet est charge de rechercher un accord ou de formuler ventuellement des propositions alternatives en cas de conflits entre les rdacteurs du projet et une personne publique associe l'laboration du document d'urbanisme. Ces propositions sont rendues publiques. La commission ne peut tre
Leur prsence comme membre du groupe de travail rendait irrgulire la procdure d'laboration du POS (CE, 5 janv. 1979, Association pour la protection et l'embellissement du site de la BauleEscoublac, Rec., p. 7 ; note Charles, AJDA, 1979, no 4, p. 45 ; note Hostiou et Pittard, RJE, 1979, p. 23 ; CE, 27 juill. 1980, Ministre de l'quipement, Association des propritaires de la pointe de Mousterlin, Rec., p. 346.
210

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saisie que par les personnes publiques ayant mis un avis dfavorable au projet qui leur a t soumis. Les associations de dfense de l'environnement peuvent y participer de deux manires. En se faisant dsigner comme membre de la commission parmi les personnes qualifies en matire d'urbanisme, d'amnagement, darchitecture ou d'environnement (art. R. 121-6 ) ou en demandant tre entendue la condition d'tre une association locale d'usagers agre (art.L. 121-6 al.2 c. urb.).

B. Le rfrendum et le droit de ptition

Les associations de dfense de l'environnement ont toujours rclam la mise en place d'un rfrendum d'initiative populaire au niveau local en vue de contraindre les pouvoirs locaux instaurer un dbat dmocratique sur les options d'amnagement engageant l'avenir de l'environnement d'une commune211. Cette revendication se heurte l'opposition des lus inquiets de se voir dpouiller de leurs pouvoirs. En tout tat de cause, il n'est pas vident que de tels rfrendums locaux seraient toujours des succs pour les thses cologistes. La politique de dcentralisation qui rend encore plus dangereux le monopole du pouvoir local entre les mains des seuls lus est un motif supplmentaire d'instauration lgale du rfrendum local. Cette rforme aurait d rsulter de la loi sur le dveloppement de la participation des citoyens la vie locale annonce par l'article 1 de la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et liberts des communes, des dpartements et des rgions. Ce fut la loi relative l'administration territoriale de la Rpublique du 6 fvr. 1992 qui instaura avec trop de prudence, les instruments juridiques de la dmocratie locale. Est devenu un principe essentiel de la dmocratie locale le droit des habitants de la commune tre informs des affaires de celle-ci et tre consults sur les dcisions qui les concernent (art. 10). Les art. L. 2142.1 8 du CGCT organisent les modalits de ce que l'on a appel pudiquement une consultation 212. Il n'tait pas alors question de rfrendum. L'initiative de la consultation appartient au maire ou au tiers des membres du conseil municipal dans les communes de 3 500 hab. et plus ou la majorit du conseil dans les communes de moins de 3 500 hab. Depuis l'art. 85 de la loi 95-115 du 4 fvrier 1995 d'orientation pour l'amnagement et le dveloppement du territoire, l'initiative peut venir d'un cinquime des lecteurs inscrits en vue d'une consultation sur une opration d'amnagement relevant de la dcision des autorits municipales. La consultation n'est pas dcisoire, elle n'a que le caractre d'un avis. Elle est prcde d'un dossier d'information mis la disposition du public au moins quinze jours avant le scrutin. La jurisprudence restrictive des juridictions administratives, prisonnires d'un texte traduisant la peur des lus locaux devant la dmocratie directe, augure mal d'un usage satisfaisant du rfrendum local213.
A. WAECHTER, Pour des rfrendums d'initiative populaire , MTP, 13 avr. 1990, p. 31 ; BELLOUBET-FRIER, Les rfrendums municipaux, Pouvoirs, 1996, no 77, p. 163. 212 Sur l'organisation de la consultation, art. R.2142-1 2142-11, CGCT ; J.-B. AUBY, La loi du 6 fvr. 1992 et la citoyennet locale , RFDA, 1993-1, p. 37. 213 TA Lille, 16 juillet 1992, Rec., p. 619 ; TA Nantes, 12 nov. 1992, note R. Romi, Droit de l'environnement, no 17-1993, p. 19 ; TA Nantes, 8 fvr. 1993, Rec., p. 501 ; TA Poitiers, 20 oct. 1993,
211

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La loi constitutionnelle 2003-276 du 28 mars 2003, en introduisant un article 72-1 dans la Constitution reconnat la fois un droit de ptition aux lecteurs dune collectivit territoriale leur permettant de demander linscription lordre du jour de lassemble de cette collectivit dune question relevant de sa comptence et ouvre la facult dorganiser des rfrendums dcisionnels locaux sur des actes gnraux relevant de la comptence des communes, dpartements et rgions. La loi organique 2003-705 du 1 aot 2003 prcise les conditions dorganisation de ces rfrendums locaux dcisionnels. Le texte soumis rfrendum local est adopt si la moiti au moins des lecteurs inscrits a pris part au scrutin et sil runit la majorit des suffrages exprims. Les associations denvironnement ne sont pas habilites en tant que telles participer la campagne officielle en vue du rfrendum

C. La participation l'laboration des textes rglementaires

En dehors des procdures traditionnelles de consultation officieuses ou institutionnalises dans des conseils et commissions o des reprsentants d'associations d'environnement sont parfois invits siger, il n'existe aucun mcanisme juridique de dmocratie administrative. L'environnement serait pourtant le secteur idal pour organiser de faon officielle une publicit des projets de textes rglementaires permettant, pendant un dlai dtermin, tous citoyens ou groupements de formuler des commentaires et observations sur le projet. Le texte adopt par le gouvernement n'en serait que meilleur et rpondrait mieux aux besoins rels de la socit, de ce fait il serait plus spontanment appliqu. Les industriels et les associations d'environnement seraient sur un pied d'galit face la connaissance pralable des rformes envisages. Une telle procdure existe aux tats-Unis depuis plus de 60 ans dans le code de procdure administrative214. Il est temps de mettre fin au secret administratif qui entoure les projets de dcrets et strilise l'action administrative coupe des acteurs conomiques et sociaux. L'art. 8 de la Convention d'Aarhus du 21 avril 1998 sur l'accs l'information, la participation du public au processus dcisionnel et l'accs la justice en matire d'environnement, va tout fait dans ce sens.

D. La participation la gestion de lenvironnement

Des personnes de droit public ou de droit priv peuvent se runir depuis la loi du 2 fvrier 1995 pour exercer ensemble des activits dans le domaine de lenvironnement ainsi que pour crer ou grer des quipements, des personnels ou

Rec., p. 524, note R. R. Droit de l'environnement, no 22, 1993, p. 121 ; CE, 16 nov. 1994, Commune d'Awala Yalimapo, Rec., p. 498 ; CE, 16 dc. 1994, Commune d'Avrill, Rec., p. 558, note H. RIHAL, RFDA, 1996-3, p. 452 ; J. VIGUIER, Premires expriences de rfrendum communal, RFDA, 1996-3, p. 441 ;entre 1995 et 1999 ,il y aurait eu une centaine de consultations. 214 M. PRIEUR, tude relative la mise en place d'une procdure administrative de consultation et de participation pralable l'laboration des textes rglementaires en matire d'environnement , CRIDEAU-CNRS, ministre de l'Environnement, 1994.

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des services communs ncessaires ces activits215. Linstrument juridique de cette participation commune est le groupement dintrt public dot de la personnalit morale et de lautonomie financire (art. L. 131-8 c. env . et dcret 95-636 du 6 mai 1995).

215

Initialement ces GIP ne pouvaient tre cres que dans le domaine de la protection de la nature, lart. 54 de la loi 99-533 du 25 juin 1999 a largi la comptence des GIP tout lenvironnement (ex. dun GIP dans le domaine de leau : Seine- aval, arrt du 4 juillet 2003, JO 19 juillet).

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CHAPITRE 6. LE DROIT LA CONCERTATION

Le principe de concertation est une forme particulire de participation priori moins dveloppe qui relve plus d'une volont de dialogue et de partenariat. Une procdure spciale du droit de l'urbanisme a institu une concertation pralable toute opration d'amnagement (art. L. 300-2, c. urb.) 216. Une charte de la concertation a t propose en 1996 par le ministre de l'Environnement en tant que code de bonne conduite .La loi dmocratie de proximit du 27 fvrier 2002 consacre un chapitre la concertation avec le public(titre IV, chapitre I) et la Commission nationale du dbat public se voit attribuer un rle de conseiller sur toute question relative la concertation (art. L. 121-1al. 5 c. env.).Lorsque la Commission refuse dorganiser un dbat public, elle est invite recommander lorganisation dune concertation selon des modalits quelle propose (art. L. 121-9-I al 3 c.env.)217.

SECTION 1. LA CONCERTATION AVEC LES POLLUEURS

Bien que le droit de l'environnement apparaisse pour l'essentiel comme un rgime de police visant limiter ou interdire les pollutions par des actes unilatraux autoritaires, la ralit administrative est plutt en faveur de mesures concertes et ngocies avec les industriels. Cette attitude est admissible si elle n'aboutit pas un laxisme excessif ou des drogations abusives et si elle ne s'accompagne pas d'une insuffisance ou d'une absence de contrle. Le service charg des installations classes revendique cette politique de concertation et considre qu'elle a permis d'introduire en douceur les mesures antipollution dans le processus industriel grce l'autorit rsultant de la magistrature technique des services administratifs comptents218. Paralllement la pratique administrative de concertation avec les pollueurs, une politique contractuelle a permis dans certains cas de concrtiser des engagements pris par les industriels. Bien que n'tant prvues par aucun texte, ces procdures ont t prsentes comme un des axes de l'action des pouvoirs publics en matire de pollution. Depuis peu, la ngociation s'organise aussi pour mieux contrler au grand jour des installations dangereuses grce aux commissions locales d'information. A. Les contrats de branche et les programmes d'entreprises219

Le contrat de branche tait un programme de rduction de la pollution (essentiellement des eaux) en contrepartie d'une aide financire aux industriels pour

216 217

H. JACQUOT, F. PRIET, Droit de l'urbanisme, Dalloz, 1998, no 346. Par ex. dcision 2003-16 du 7 mai 2003, JO 5 juin 2003, p. 9588 218 Y. MARTIN, Police technique de l'industrie , Annales des Mines, mars 1978, p. 86. 219 P. LASCOUMES, Un droit de l'environnement ngoci, volet discret d'une politique publique, PIRENCNRS, 1990.

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la dpollution. Le contrat tait sign par le ministre de l'Environnement pour l'tat et le reprsentant de la branche professionnelle concerne. L'aide financire de l'tat dont le taux maximum tait de 10 % des investissements compltait l'aide des agences financires de bassin qui pouvait reprsenter 50 % de l'investissement. Cette aide exceptionnelle tait parfois combine avec une aide de l'tat accorde l'industriel pour le paiement de sa redevance de pollution. Cette pratique dite de l'crtement a t abandonne compter de 1981 sauf pour les contrats en cours de ralisation. Les contrats de branche ont t signs entre 1972 et 1979 dans les secteurs suivants : industrie papetire (12 juill. 1972), industrie sucrire (19 aot 1973), fabricants de levure (4 mars 1975), fculerie de pomme de terre (4 mars 1975), distillerie d'alcool (5 mars 1975), peignage et lavage de laine (8 sept. 1977), mgisserie (13 dc. 1977). L'aide de l'tat aux pollueurs aurait reprsent une charge de 75 millions de Francs en six ans pour le budget de l'tat. Le contrat tait d'abord un engagement moral, l'obligation juridique n'intervenant qu' l'occasion de l'octroi des subventions tatiques verses sous conditions. Le contrat de branche avait des effets indirects importants dans la mesure o il prfigurait les prescriptions techniques imposes unilatralement par les arrts prfectoraux d'autorisation ou de modification et s'imposant l'issue du contrat de branche non seulement aux entreprises de la branche ayant bnfici des aides financires mais aussi aux autres entreprises. Des critiques svres mais justifies ont t formules l'encontre de ce procd qui portait atteinte au principe de la police administrative selon lequel l'autorit de police ne peut conclure de convention sur l'exercice de ses pouvoirs de police220. Ce qui paraissait dangereux dans ce procd tait son absence de base lgale, son manque de publicit et la difficult qui en rsultait pour les tiers de contrler la lgalit de telles mesures. Il n'tait pas normal que la lgislation sur les installations classes soit ainsi tourne (en mme temps que le principe pollueurpayeur) et que les autorits de contrle soient conduites moduler leur devoir de surveillance des pollutions mises sur la base de contrats qui risquaient de n'tre pas en conformit avec les exigences des autorisations de police dlivres au plan local sous rserve des droits des tiers221. Plus compatible avec le principe pollueur-payeur, tout en incitant les industriels procder des investissements anti-pollution, les programmes d'entreprise n'taient normalement pas assortis de subventions spcifiques verses par l'tat. Ils revtaient la mme forme que les contrats de branche. Au lieu d'tre signs par un syndicat professionnel, ils l'taient par une entreprise ou un groupe d'entreprises. Le premier programme de ce type a t sign en 1975 avec la Socit Pechiney-Ugine-Kuhlman en vue d'une dpollution des usines du groupe jusqu'en 1979222.
220 221

CABALLERO, op. cit., p. 152. Les dispositions d'un contrat de branche ne sauraient entraver l'exercice des pouvoirs du prfet, au titre des installations classes. TA Toulouse, 10 juin 1987, St Abran, Code permanent environnement et nuisances. 222 La dcision du ministre de passer de telles conventions a t annule pour dfaut de base lgale (CE, 8 mars 1985, Les amis de la terre, Rec., p. 73, concl. Jeanneney, RFDA, 1985, p. 363).

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Un accord d'un type particulier a t pass le 17 dcembre 1979 entre le ministre de l'Environnement et diverses organisations professionnelles, relatif aux actions de protection de l'environnement et d'conomie d'nergie et de matires premires dans le domaine de l'emballage des liquides alimentaires . Ce texte constituait un vaste programme concert de valorisation des dchets d'emballage avec des objectifs chiffrs en ce qui concerne le recyclage du verre mnager, la rgnration des emballages plastiques et le remploi des bouteilles en verre. Valable jusqu'au 31 dcembre 1984, cet accord tait exemplaire d'une forme de concertation multilatrale qui intgre l'environnement et les conomies d'nergie avec une perspective moyen terme accepte par les producteurs (verre, plastique), les transformateurs (industries du vin, jus de fruits et autres boissons) et les distributeurs (supermarchs, hypermarchs, maisons d'alimentation succursales). Dans le mme esprit, un contrat a t sign le 9 dcembre 1983 entre le secrtaire d'tat l'Environnement et l'interprofessionnel du papier. Il vise provoquer un dveloppement de la valorisation des vieux papiers pour porter leur taux d'utilisation dans la fabrication des papiers-cartons de 37 % en 1981 43 % en 1986. Un accord a t sign par huit ministrees , lADEME et les organisations professionnelle de la construction et du bois le 28 mars 2001 pour faire passer la part du bois dans la construction de 10 12,,5 % en dix ans afin de contribuer la rduction des missions de gaz effet de serre. La formule des contrats de plan prvue par la loi du 29 juillet 1982 sur la planification et le dcret du 21 janvier 1983 semble pouvoir dsormais servir de cadre lgal des accords nouveaux entre l'administration et les industriels (convention concernant la politique de l'eau entre Saint-Gobain et le ministre de l'Environnement du 15 fvrier 1983). Sur la base des accords volontaires suggrs par une rsolution du 14 octobre 1988 par la Commission europenne223, cinq accords ont t passs entre lEtat et des organisations professionnelles le 7 fvrier 1989 en vue de protger la couche dozone.

B. Les commissions locales d'information

La mise en place d'institutions locales permanentes de concertation et de ngociations sur les lieux de fonctionnement d'activits polluantes ou dangereuses est une innovation rcente qui semble devoir se gnraliser. La loi du 11 juill. 1985 relative l'urbanisme au voisinage des arodromes a institu en son art. 2 des commissions consultatives de l'environnement (art. L. 571-13, c. env.) dont l'organisation rsulte du dcret 87-341 du 21 mai 1987. La loi du 30 dc. 1991 relative aux dchets radioactifs prvoit sur chaque site de laboratoire souterrain un comit local d'information et de suivi (art. L. 542-13, c. env.). La loi du 13 juill. 1992 relative aux dchets (art. L. 124-1, c. env.) permet la cration de commissions locales d'information et de surveillance sur tout site d'limination ou de stockage de dchets (dcret 93-1410 du 29 dc. 1993). La loi 2003-699 du 30 juillet 2003 relative
JOCE n C, 285, 9 nov. ; voir P. DROLL, le droit communautaire et les accords environnementaux, REDE n2, 1997,p.191
223

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 la prvention des risques technologiques et naturels impose la cration de comits locaux dinformation et de concertation sur les risques (CLIC) pour tout bassin industriel comprenant une ou plusieurs installations Seveso. Une exprimentation a t lanc par une circulaire du 12 juillet 2002 permettant la mise en place de 73 comits locaux. La composition et le fonctionnement de ces comits seront prcise par un dcret (art. L 125-2 c. env.). Faisant toujours une place l'exploitant et aux associations, ces Commissions locales d'information sont prsides par le prfet alors quil serait prfrable quelles le soient par une personnalit indpendante. Leur pouvoir d'investigation de surveillance et de proposition est variable selon les rapports de force locaux et l'engagement des lus.

SECTION 2. LA CONCERTATION AVEC LES ORGANISMES PUBLICS

La multiplication des relations contractuelles de l'tat avec d'autres personnes publiques est une nouvelle forme d'action administrative et aboutit mieux coordonner la mise en uvre locale de certaines politiques nationales en accompagnant la distribution de subventions d'une programmation moyen terme ngocie par les deux parties. Il peut s'agir aussi d'accords entre le ministre de l'Environnement et d'autres ministres comme avec l'ducation nationale ou avec la Dfense (3 avril 1995). A. Les contrats en matire de bruit224

La lutte contre le bruit dans les villes exige une rflexion pralable et la mise en place de certaines actions ponctuelles accompagnes ou non d'investissements (plans de transport, zones de silence, murs antibruit, isolation de logements, appareils de mesure du bruit ambiant, campagne d'information, etc.). De 1979 1986, le ministre de l'Environnement a sign 25 contrats de lutte contre le bruit avec les villes (Toulouse et Blois en 1979, Aix-les-Bains en 1980, Rennes, Lille, Montluon en 1983, Limoges en 1984). Le protocole sign entre le ministre et le maire est accompagn d'une convention entre le maire et le prfet concernant l'engagement financier de l'tat concurrence de 50 % des dpenses. largissant les contrats antibruit, Mme Bouchardeau, alors secrtaire d'tat l'Environnement, a innov en mettant en place des protocoles d'accord pour l'intgration de l'environnement urbain pour amliorer la qualit de la vie urbaine et la participation des citadins, en dveloppant notamment la promotion des jardins familiaux (premier protocole avec Besanon le 2 dc. 1983).

B. Les contrats en matire de protection de la nature

On peut citer le protocole d'accord du 17 fvr. 1993 entre la Fdration nationale du btiment et la Direction de l'habitat et de la construction qui concerne le bruit, mais va au-del en abordant tous les aspects de l'environnement (MTP, 19 fvr. 1993).

224

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La loi sur la protection de la nature permet l'tat de passer des conventions de gestion des rserves naturelles avec des collectivits locales ou des tablissements publics (art. 25, loi du 10 juill. 1976 ; art. R. 242-18, c. env.). La gestion des terrains acquis par le conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres peut tre confie par convention aux collectivits locales ou leurs groupements, des tablissements publics, des fondations, des associations spcialises agres cet effet, des exploitants agricoles (art. 2, loi du 10 juill. 1975 modifie ; art. L. 322-9, c. env.). En 1980, une convention a t signe entre le ministre de la Dfense et celui de l'Environnement pour la protection cologique des terrains militaires et la constitution de rserves biologiques domaniales. De mme l'ONF, l'agriculture et l'environnement ont prvu par convention en 1981 des rserves biologiques dans les forts domaniales225. Le contrat territorial d'exploitation institu par l'art. 4 de la loi d'orientation agricole 99-574 du 9 juillet 1999 (art. L. 311-3, c. rur.) et le dcret 99-874 du 13 octobre 1999 a pour objet d'engager l'exploitant agricole dans le domaine de l'environnement en vue de lutter contre l'rosion, de prserver la qualit des sols, les eaux, la nature et les paysages226. Le dcret 2003-675 du 22 juillet 2003 (JO, 25 juillet) remplace ces contrats par des contrats dagriculture durable ouverts la signature non seulement des exploitants agricoles mais aussi des associations mettant directement en valeur une exploitation agricole. Les organes de gestion des espaces naturels sont invits passer des contrats avec le Comit national olympique et sportif franais pour fixer les modalits de pratique des sports de pleine nature (art. L. 364-1 c. env.).

C. Les contrats de gestion des eaux

partir de 1971, l'tat a financ des oprations rivires propres en concertation avec les collectivits locales. Pour formaliser cette aide, le Comit interministriel de la qualit de la vie a institu des contrats rivires propres le 19 mai 1980 avec un comit d'agrment national. Des circulaires du 5 fvrier 1981 et du 12 novembre 1985 organisaient ces contrats de rivire227. Ce sont en ralit des instruments de ralisation des cartes dpartementales d'objectifs de qualit qui ne concernent en principe que les grandes rivires. Le contrat tait sign avant 1983 entre le ministre de l'Environnement et le prfet du dpartement aprs une concertation avec les communes et les industriels concerns au sein d'un comit de rivire. Depuis 1983, le contrat est sign entre le prfet, le prsident du conseil gnral et le directeur de l'agence de bassin (contrat de rivire Loiret, 31 mai 1983). Le contrat de rivire propre du Trieux en Bretagne sign le 26 novembre 1983 innove en associant la Chambre d'agriculture et des associations de protection de

225

V. proposition de loi portant cration des contrats de protection de l'environnement, Snat no 321, 6 mai 1992. 226 Le Conseil constitutionnel a jug que les dispositions du code rural concernant ces contrats ont le caractre rglementaire (CC,2003-195 L du 22 mai 2003, JO 3 juin 2003,p.9470). 227 Remplaces par la circ. no 93-36 du 22 mars 1993 (BOMETT, no 819-93/11 du 30 avril 1993) ellemme remplace par la circ. no 94-81 du 24 oct. 1994 (BOMETT, 94/33, 10 dc. 1994).

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l'environnement228. Ces documents, ambigus au plan juridique, ne semblent pas avoir directement de valeur contraignante mais doivent servir de directive pour la programmation et l'action rglementaire ultrieure229. Les organes de bassin passent aussi des contrats d'estuaire ou de baies avec les collectivits locales riveraines (contrat de baie de Brest, 12 fvrier 1998) (circ. du 13 mai 1991 complte par celle du 22 mars 1993) ou des conventions pour l'laboration d'un schma dpartemental d'amnagement et de gestion des eaux (convention cadre du 23 juin 1987). Depuis la mise en place des schmas d'amnagement et de gestion des eaux (SAGE) de la loi du 3 janvier 1992, l'existence d'un SAGE ou sa mise l'tude constitue, compter du 1er janvier 1995, une condition pralable ncessaire l'laboration de contrats de rivire ou de baie qui apparaissent ainsi comme les instruments oprationnels de mise en uvre des SAGE (circ. prcite du 2 mars 1993). On peut mentionner galement les contrats d'agglomration passs entre collectivits territoriales et agences de l'eau pour faciliter les raccordements aux rseaux des eaux uses et les contrats de valle qui sont des contrats de rivire intgrant de faon plus systmatique l'exploitation touristique.

D. Les contrats d'environnement avec les collectivits locales

partir de 1990, l'tat a mis en uvre par contrat avec les communes et les dpartements une politique globale en faveur de l'environnement. La premire charte dpartementale de l'environnement a t signe entre le ministre de l'Environnement et le conseil gnral du Tarn le 20 mars 1990. De mme, les rgions s'engagent avec des dpartements et des SIVOM (contrat d'environnement et de paysage, HteNormandie, avril 1990). La dlgation la qualit de la vie finance 50 % du cot des tudes en vue de l'laboration par les villes de plus de 8 000 hab. de plans municipaux de l'environnement. Le premier a t sign Longjumeau en juin 1990 (circ. du 24 juin 1991, BOMELHT du 30 septembre) 230. Nice a sign sa charte pour l'environnement en 2000. Cette utilisation ngocie du droit de l'environnement et de l'urbanisme prendra la forme de chartes d'cologie urbaine avec une circulaire du 7 janvier 1993. Une relance des chartes dpartementales d'environnement rsulte d'une circulaire no 94-48 du 11 mai 1994 (METT 94/17 du 30 juin 1994). En 1999,

Voir aussi l'Hrault (16 dc. 1986), La Selle (5 dc. 1988), L'Aude (8 mars 1991), la Sambre (28 nov. 1992), le Voisne (17 nov. 1993,le Chran ( 11 oct. 1997), lAveyron aval (31 mars 2000),le Tech (12 janvier 2001). 229 TA Lyon, 10 dc. 1989, FRAPNA, RJE, 1990-1, p. 119, concl. Fontbonne. 230 V. liste des plans municipaux d'environnement (JO, db. Snat 11 juin 1992, p. 1329). P. LE LOUARN, Les chartes de l'environnement entre dcentralisation et dconcentration, RJE, 1995-1, p. 27 et s.

228

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63 chartes d'cologie urbaine avaient t signes en tant qu'instrument des agendas 21 locaux231.

E. Les contrats d'environnement avec les entreprises publiques

En application de la loi du 29 juillet 1982 portant rforme de la planification, des contrats de plan tat-entreprises publiques sont prvus spcialement en matire d'environnement232. Ils doivent mettre en place des processus et des techniques moins polluantes, concevoir des produits plus propres , gnraliser les pratiques d'autosurveillance, publier leurs efforts de recherche et des rapports sur l'volution des pollutions. Bien que n'ayant pas t formellement passe sous la forme d'un contrat de plan, une des premires illustrations de cette politique est la convention signe le 1er juillet 1982 entre le ministre de l'Environnement et de l'nergie d'une part et lectricit de France d'autre part. Cette convention conclue pour cinq ans vise ce qu'EDF ait un comportement exemplaire en matire de sauvegarde du patrimoine et du cadre de vie. Chaque anne, un rapport sur l'application de la convention et les difficults rencontres doit tre prpar par EDF, soumis au Haut comit de l'environnement et rendu public. De mme, EDF publiera annuellement un bilan des effets induits sur l'environnement par le fonctionnement de ses ouvrages de production d'une puissance suprieure 1 000 MW (bilan cologique traduisant l'influence de la centrale et de son exploitation sur les milieux naturels et les activits lies l'environnement local). La convention comporte un certain nombre d'engagements et de dclarations d'intention concernant l'eau, l'air, le bruit, la faune et la flore, les paysages et l'occupation de l'espace. Un programme de recherche sur ces secteurs complte ces engagements. Cette premire convention de 1982 a t remplace par une convention du 27 janvier 1988 mettant l'accent sur la gestion des ressources hydrauliques, la protection du milieu aquatique et les rseaux de transport et de distribution. Un nouveau protocole a t sign entre l'tat et EDF le 25 aot 1992. Ces contrats, de type administratif, s'ils ne permettent pas l'intervention directe des tiers, constituent cependant un cadre lgal aux mesures unilatrales prises par les services de l'tat vis--vis d'EDF. Le refus de prendre les mesures ncessaires pour assurer l'excution du contrat peut faire l'objet d'un recours pour excs de pouvoir de la part des tiers233 Le 19 octobre 1999, huit entreprises publiques ont sign une charte sous l'gide du comit 21 s'engageant intgrer le dveloppement durable dans leur stratgie. Depuis sa cration, l'Agence de l'environnement et de la matrise de l'nergie (ADEME) passe des contrats avec des entreprises. Ainsi un accord avec Gaz de France a t sign en fvrier 1995 en vue du dveloppement des vhicules gaz naturel. Un accord avec la Fdration franaise du btiment a t sign en janvier 2000.
231

V. O. Martin, Politiques communales d'environnement, J.-Cl. environnement, fasc. 165, no 48 et s. ; M. PRIEUR, Plans municipaux et chartes pour l'environnement, Droit et Ville, no 41-1996, p. 90 107. 232 M. BAZEX, Contrats de plan entre l'tat et les entreprises publiques , AJDA, 1984, p. 68. 233 (CE, 21 dc. 1906, Syndicat des propritaires et contribuables du quartier Croix de Seguey-Tivoli, Rec., p. 962

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CHAPITRE 7. LE PRINCIPE POLLUEUR-PAYEUR

Ce principe est inspir par la thorie conomique selon laquelle les cots sociaux externes qui accompagnent la production industrielle (dont le cot rsultant de la pollution) doivent tre internaliss, c'est--dire pris en compte par les agents conomiques dans leurs cots de production. Il a t consacr par le principe 16 de la Dclaration de Rio en 1992.

SECTION 1. LA PROCLAMATION DU PRINCIPE POLLUEUR-PAYEUR

L'nonc d'un tel principe aux allures de slogan publicitaire ne peut que satisfaire le dfenseur de l'environnement234. Mais sa simplicit cache des problmes conomiques et juridiques complexes235. Dans une acception large, ce principe vise imputer au pollueur le cot social de la pollution qu'il engendre. Cela conduit entraner un mcanisme de responsabilit pour dommage cologique couvrant tous les effets d'une pollution non seulement sur les biens et les personnes mais aussi sur la nature elle-mme. L'acception large du principe pollueur-payeur progresse puisqu'il est de plus en plus invoqu pour justifier l'adoption de rgimes de responsabilit objective en matire d'environnement. Voir la Convention sur la responsabilit civile des dommages rsultant d'activits dangereuses pour l'environnement (dite de Lugano), 6e considrant, Considrant l'opportunit d'tablir dans ce domaine un rgime de responsabilit objective tenant compte du principe pollueur-payeur et le Livre blanc sur la responsabilit environnementale, 9 fvrier 2000, Commission des Communauts europennes, 3.1. : La responsabilit environnementale permet de mettre en uvre les grands principes de la politique environnementale inscrits au trait CE (article 174, paragraphe 2) et avant tout le principe du pollueur-payeur... . Si le principe pollueur-payeur justifie la mise en uvre d'un rgime de responsabilit civile, il n'a pas pour objectif d'en dfinir les conditions d'application, qu'elles soient ou non fondes sur la faute. L'automaticit de la responsabilit objective correspond mieux cependant au principe pollueur-payeur. Dans une acception plus limite, qui est celle retenue par l'OCDE et la CEE, le principe pollueur-payeur vise faire prendre en charge les dpenses de lutte contre la pollution par le pollueur. Le principe s'analyse alors comme une internalisation partielle qui permet d'imposer des taxes ou redevances de dpollution aux pollueurs sans faire supporter la dpollution par l'ensemble de la collectivit. Dans un tel systme, la subvention de l'tat aux pollueurs pour les aider financer les investissements anti-pollution est contraire au principe pollueur-payeur236.

Ce principe a t rebaptis par M. CABALLERO, principe qui nuit paie , op. cit., p. 320, et par Henri SMETS, principe utilisateur payeur . 235 Sur l'introduction du principe en Amrique latine : CIDAA, El principio contaminador pagador, d. Fraterna, Argentine, 1983. ;C. Robin, La rparation des dommages causs par le naufrage de lErika : in nouvel chec dans lapplication du principe pollueur payeur, RJE, n1, 2003, p. 31. 236 V. X. THUNIS et N. DE SADELEER, Le principe du pollueur-payeur : idal rgulateur ou rgle de droit positif ?, Amnagement-Environnement, 1995, no spcial, p. 9 et suiv.

234

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Les recommandations de l'OCDE237

Le principe pollueur-payeur a t nonc d'abord dans la recommandation C(72) 128 du 26 mai 1972. Il signifie que le pollueur devrait se voir imputer les dpenses relatives aux mesures de prvention et de lutte contre la pollution, arrtes par les pouvoirs publics pour que l'environnement soit dans un tat acceptable. Le cot de ces mesures devrait tre rpercut dans le cot des biens et services qui sont l'origine de la pollution du fait de leur production et de leur consommation. De telles mesures ne devraient pas tre accompagnes de subventions susceptibles d'engendrer des distorsions dans la concurrence. Une deuxime recommandation du 14 novembre 1974 C (74.223) prcise la mise en uvre du principe pollueurpayeur . Il s'agit en ralit de permettre des exceptions au principe. Une aide aux pollueurs (sous forme de subventions, avantages fiscaux ou autres mesures) n'est pas incompatible avec le principe pollueur-payeur si elle est slective, limite des priodes transitoires ou adapte des situations rgionales particulires. Si dans des cas exceptionnellement difficiles une aide est consentie une installation polluante nouvelle, les conditions d'octroi de cette aide doivent tre plus strictes que celles applicables aux installations existantes. Le principe pollueur-payeur doit bien sr s'appliquer aussi aux pollutions frontalires238.

Les communauts europennes

Dans le premier programme d'action du 22 novembre 1973, les communauts europennes dclaraient appliquer le principe pollueur-payeur dfini par l'OCDE en prvoyant toutefois des adaptations appropries suivant les milieux pollus, les types et sources de pollution et suivant les rgions considres. Une recommandation du Conseil des communauts europennes du 7 novembre 1974 explicite le principe en ce qui concerne l'imputation des cots et l'intervention des pouvoirs publics en matire d'environnement . Une recommandation du 3 mars 1975 comporte en annexe les rgles dtailles de mise en uvre du principe239. Depuis l'acte unique europen, le principe pollueur-payeur est devenu une norme juridique opposable directement tous parce que insre dans le trait (art. 174-2) mais il comporte beaucoup d'exceptions240.

En droit franais

237 238

Le principe pollueur-payeur, dfinition, analyse, mise en uvre, OCDE, Paris, 1975. H. SMETS, propos d'un ventuel principe pollueur-payeur en matire de pollution transfrontalire , Environmental policy and law, sept. 1982, p. 40 ; Le principe pollueur-payeur, un principe conomique rig en principe de droit de l'environnement ? , RGDIP, 1993, no 2, p. 339. 239 JO, CE, 25 juill. 1975, no L. 194/1. 240 H. SMETS, Les exceptions admises au principe pollueur-payeur , La Communaut europenne et l'environnement, Colloque d'Angers, CEDECE, La Documentation franaise, 1997, p. 635.

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Le principe pollueur-payeur est sous-jacent l'ensemble des dispositions imposant des taxes ou redevances certains pollueurs. L'article 15 de la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classes pour la protection de l'environnement (art. L. 514-7, c. env.), qui ne prvoit aucune indemnisation en cas de suppression d'une installation polluante, en est srement une illustration. Mais le principe qui pollue doit payer quivaut souvent reconnatre le droit de polluer celui qui paye241 et lgitime alors les comportements cologiquement les plus discutables 242. Le principe pollueur-payeur est devenu une rgle de droit positif avec la loi du 2 fvrier 1995 qui le dfinit comme un principe selon lequel les frais rsultant des mesures de prvention, de rduction de la pollution et de lutte contre celle-ci doivent tre supports par le pollueur (art. L. 110-1-II-3, c. env.). La Charte Constitutionnelle de lenvironnement de 2005 tout en ne citant pas la principe pollueur-payeur de peur de consacrer un droit polluer nonce que Toute personne doit contribuer la rparation des dommages quelle cause lenvironnement, dans les conditions dfinies par la loi (art. 4).

SECTION 2. LA MISE EN UVRE DU PRINCIPE POLLUEUR-PAYEUR

Pour que le pollueur assure une vritable dpollution permettant la collectivit des habitants et au milieu naturel d'tre dans un environnement satisfaisant, les pouvoirs publics qui veulent faire supporter la charge de la dpollution au pollueur peuvent recourir plusieurs instruments qui, pris isolment, n'ont srement pas la mme efficacit mais qui sont gnralement utiliss conjointement. Il s'agit de la taxation des pollutions, de l'imposition de normes et de la mise en place de mcanismes divers de compensation243. Le principe doit galement se traduire juridiquement par l'abolition des droits acquis en matire de pollution.

De la multiplicit des taxations des pollutions la T.G.A.P.

En dpit de son caractre trs htroclite, la fiscalit de l'environnement contribue, sous des appellations diverses (taxe, redevance, taxe parafiscale), faire peser sur le pollueur un prlvement obligatoire dcid par les pouvoirs publics et utilis plus ou moins directement par ceux-ci pour restaurer ou contrler l'environnement244. Prs d'une cinquantaine de dispositions ont ainsi t
DU PONTAVICE, La protection juridique du voisinage de l'environnement en droit civil compar , RJE, 1978.2, p. 151. 242 J. UNTERMAIER, Le droit de l'environnement, rflexions pour un premier bilan , Anne de l'environnement, 1980, p. 116. 243 Sur la comparaison de la taxation et de la norme, R. PRUD'HOMME, Le mnagement de la nature, Dunod, 1980 ; La pratique des redevances de pollutions, OCDE, Paris, 1980. 244 V. R. HERTZOG, La fiscalit de l'environnement, notion et tat du droit positif en France , colloque Nice, mai 1983, Anne de l'environnement, PUF, 1984, et Les politiques de l'environnement doiventelles disposer de ressources spcifiques dans le droit de l'environnement ? , CNRS-PIREN, 1990 ; Les trois ges de la fiscalit de l'environnement , Cahiers du CNFTP, avril 1993, p. 136 ; M. POTIER,
241

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successivement mises en place. On se contentera de citer ici les plus importantes pour l'environnement, titre d'illustration : la redevance de pollution perue au profit des agences financires de bassin (loi du 16 dc. 1964, art. 14 14-2 et loi du 27 dc. 1974, art. 12) est le type mme d'un instrument incitatif servant une redistribution des fonds perus ; taxe unique et redevance annuelle perue sur les installations classes (art. 17, loi du 19 juill. 1976), servant aux contrles priodiques, la redevance annuelle est proportionnelle aux risques que l'entreprise fait courir l'environnement (dcr. 29 dc. 1972) ; taxe parafiscale sur les huiles minrales et synthtiques au profit de l'agence nationale pour la rcupration et l'limination des dchets (dcr. 30 juin 1979) prleve jusqu'au 31 dcembre 1981 remplace jusqu'au 31 aot 1989 par une taxe parafiscale sur les huiles de base (dcr. 14 mars 1986). Cette taxe a t perptue par le dcret du 31 aot 1989, modifi le 30 dcembre 1992, et prleve par l'Agence de l'environnement et de la matrise de l'nergie (ADEME). Proroge jusqu'au 31 avril 1994 par un dcret du 25 fvrier 1994, elle a t renouvele pour cinq ans par le dcret 94-753 du 31 aot 1994 au taux de 150 F par tonne en bnficiant d'une gestion confie un comit de gestion plac auprs de l'ADEME (arrt du 31 aot 1994) ; taxe d'enlvement des ordures mnagres (CGI, art. 1520-1526) ; redevance spciale communale pour l'limination des dchets autres que mnagers (art. 12, al. 2, loi du 15 juill. 1975, art. 7 et 8 du dcr. 7 fvrier 1977 et art. L. 2333-78, CGCT) ; taxe parafiscale au profit de l'agence pour la qualit de l'air (art. 18, dcr. 13 mai 1981) mise en uvre par le dcret 85-582 et l'arrt du 7 juin 1985 pour les rejets dans l'atmosphre d'oxydes de soufre et d'oxydes d'azote et prleve jusqu'au 31 dc. 1989. Un dcret 90-389 et un arrt du 11 mai 1990 (JO, 13 mai) ont reconduit cette taxe jusqu'au 31 dc. 1994. La taxe parafiscale sur la pollution atmosphrique est perue par l'ADEME depuis 1991. Depuis le dcret 95-515 du 3 mai 1995 (JO, 4 mai) modifi par le dcret 99-446 du 26 mai 1999, elle est perue jusqu'au 1er janvier 1999 et remplace alors par la T.G.A.P. Son champ d'application est largi un plus grand nombre d'installations et de nouveaux polluants sont soumis taxation : acide chlorhydrique, hydrocarbures non mthaniques, solvants et autres composs volatils, poussires ; taxe parafiscale sur les granulats (dcr. 5 mai 1975, 17 juill. 1984 et 25 sept. 1985), son taux de 5 F par tonne, assis sur les matriaux extraits, est devenu inadapt aux besoins de la remise en tat des lieux, elle n'est plus perue depuis le 31 dcembre 1988 ; taxe dpartementale d'espaces naturels sensibles (art. L. 142-2, c. urb., modifi par l'art. 39 de la loi du 2 fvrier 1995) ; taxe sur les dfrichements des bois et forts (art. L. 314-1, c. for .abrog compter du 1janvier 2001 par lart. 57 de la loi 99-1172 du 30 dc. 1999) ; taxe sur le bruit des aronefs (arr. 23 dc. 1983 et dcr. 11 janv. 1984), le taux de la redevance d'atterrissage tait affect sur tous les aroports d'un coefficient de modulation en fonction du bruit caractristique de l'aronef245 ; taxe parafiscale sur les ptes, papiers et cartons (dcr. 16 mai 1990) institue jusqu'au 31 dcembre 1994 ; taxe d'attnuation des nuisances sonores de l'art. 16 de la loi du 31 dc. 1992 relative la lutte contre le bruit, rattache au budget de l'ADEME (dcret 94-503 du 20 juin 1994) ; taxe sur le stockage des dchets mnagers et assimils perue au profit de l'ADEME compter du 1er avril 1993 (loi du 13 juillet 1992 et dcret 93-169 du 5 fvrier 1993 modifi par
La fiscalit au service des politiques de l'environnement , Revue franaise de finances publiques, no 1, 1983. Nicole BRICQ, Pour un dveloppement durable : une fiscalit au service de l'environnement, Rapport d'information, Ass. nationale, no 1000, 23 juin 1998. 245 Ce systme a t abrog (arrt du 7 sept. 1987) et annul par le Conseil d'tat (CE, 13 nov. 1987, Syndicat national des transporteurs ariens, Rec., p. 355).

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le dcret 94-772 du 31 aot 1994) ; taxe sur les exploitants d'une installation d'limination de dchets industriels spciaux perue compter du 1er janvier 1995 (art. 61 de la loi du 2 fvrier 1995). Toutes ces formes de taxation des pollutions ne peuvent avoir d'efficacit relle et servir de politique de protection de l'environnement qu'en fonction de leur taux. Ce dernier doit conduire le pollueur rduire ses pollutions jusqu'au niveau o le taux unitaire de la redevance est gal au cot marginal de l'puration, il doit donc tre rigoureusement proportionnel la pollution mise. Les taux gnralement applicables aboutissent en ralit ce que les industriels considrent plus avantageux de payer la redevance que de continuer purer. Dans ce cas, l'effet incitatif est nul. Thoriquement les mcanismes de taxation des pollutions peuvent avoir trois fonctions partir desquelles les pouvoirs publics doivent choisir leur politique : si la redevance est fixe son taux optimum, elle aboutit une internalisation totale du cot des dommages lis la pollution ; si la redevance est suffisamment incitative, elle conduit efficacement les pollueurs rduire leurs missions un niveau qui ne dpasse pas un objectif donn ; si le taux n'est pas assez lev, la redevance ne sert qu' faciliter une redistribution des ressources permettant une rparation des dommages ou des investissements de lutte contre les pollutions.

La T.G.A.P. compter du 1er janvier 1999, un certain nombre des taxes prcdemment cites, qui taient gres par l'ADEME et donc directement affectes la protection de l'environnement, ont t transformes en une taxe gnrale sur les activits polluantes (T.G.A.P.) devenue une recette du budget de l'tat (art. 45 de la loi de finances 98-1266 du 30 dcembre 1998, art. 266 sexies 266 duodecies du Code des douanes(art. L. 151-1 et 151-2 c.env.) et dcrets 99-446 du 26 mai 1999, 99457 du 1er juin et 99-508 du 17 juin). Cette T.G.A.P. prsente comme une co-taxe nouvelle regroupe en ralit cinq taxes dj existantes dont les taux on t sensiblement augments : taxe sur les dchets industriels spciaux, taxe sur le stockage des dchets mnagers et assimils, taxe parafiscale sur la pollution atmosphrique, taxe parafiscale sur les huiles de base et taxe d'attnuation des nuisances sonores au voisinage des arodromes. La loi de financement de la scurit sociale pour 2000 (no 99-1140 du 29 dcembre 1999) dcide dans son art. 5 que la T.G.A.P. constituera une recette affecte au fonds de financement de la rforme des cotisations patronales de scurit sociale. Cette mme loi modifie en son art. 7 les art. 266 sexies 266 terdecies du code des douanes en largissant l'assiette de la T.G.A.P. trois nouveaux domaines : les prparations pour lessives (dtergents) en fonction de leur teneur en phosphate, les granulats lis l'exploitaton des carrires, les produits phytosanitaires usage agricole (art. L. 151-1, c. env.). Enfin les taxes sur les installations classes (taxe unique perue lors de l'autorisation et redevance annuelle) sont intgres la T.G.A.P. et l'art. 17 de la loi du 19 juillet 1976 abrog. compter du 1er janvier 2000, la T.G.A.P. n'est plus une recette de l'tat mais devient affecte la scurit sociale (art. 52, loi de finances 99-1172 du 30 dcembre 1999).

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Cette rforme a t accuse de dtourner la fiscalit cologique pour financer la rduction du temps de travail 35 heures et transformer la T.G.A.P. en impt de rendement246. Une extension de la T.G.A.P. par la cration d'une taxe sur les consommations intermdiaires d'nergie avait t prvue par lart. 37 de la loi de finances rectificatives pour 2000 (2000-1353 du 30 dc. 2000).Le Conseil constitutionnel a considr cette disposition contraire lgalit devant limpt247 Les normes anti-pollution248

Un procd non directement financier permettant de rduire les pollutions en imposant au seul pollueur la charge de l'investissement consiste imposer par des actes juridiques obligatoires des normes techniques antipollution. Ce mcanisme simple et d'application automatique est largement utilis. Il l'a t d'abord dans le domaine de l'air, puis de l'eau et enfin du bruit. La fixation de normes ne permet pas toujours d'atteindre un rsultat satisfaisant car le niveau de la norme doit tenir compte la fois des innovations technologiques et des capacits financires des pollueurs. Aussi les pouvoirs publics sont-ils conduits fixer les normes aprs une concertation approfondie avec les industriels. Les prtextes conomiques l'emportent souvent sur les exigences de l'environnement, les cots externes de la pollution et de la dpollution n'tant pas systmatiquement pris en compte. De ce fait le niveau des normes est beaucoup plus reprsentatif de l'effort minimum d'une branche industrielle que de sa capacit et de sa volont de rduire substantiellement les pollutions. Les industriels prfrent une gnralisation des normes plutt qu'une extension des redevances. La norme devient souvent une simple lgalisation des pollutions existantes249. Les normes techniques peuvent tre de plusieurs sortes : normes la source, normes d'mission, normes de qualit du milieu ambiant ou objectif de qualit. L'art. 3 de la loi 96-1236 du 30 dcembre 1996 sur l'air dfinit les notions d'objectifs de qualit, seuils d'alerte et valeurs limites (art. L. 221-1, c. env.). Si l'objectif est bien le niveau zro de pollution, l'ensemble des biens, machines, appareils et quipements devraient faire l'objet de normes la source imposant des techniques de fabrication (ou normes de produits) empchant toute pollution. La mise en place de telles normes exige une volont politique relle et une mise en uvre progressive
Avis de J. BIZET, Snat, no 91, projet de loi de finances pour 2000, 25 novembre 1999 (mais le Conseil constitutionnel a admis cette affectation (dcision no 99-422 DC du 21 dcembre 1999) ; v. R. HERTZOG, la TGAP, un revirement dans la fiscalit de l'environnement ? Droit et Ville, no 47-1999, p. 103 131. 247 CC 2000-441 du 28 dc. 2000 ; J. Lamarque, Fiscalit cologique et galit devant limpt :faux principes et fausses applications des principes, Ml.B. Jeanneau, Dalloz 2002,p. 183 ; S. Caudal, Un nouvel obstazcle pour lcotaxe sur lnergie, RJE,n 2, 2001, p. 215 248 Les normes relatives l'environnement, dfinition et besoins d'harmonisation internationale, OCDE, Paris, 1974 ; sur le statut de la normalisation, dcr. 84-74 du 26 janv. 1984 abrogeant la rglementation de 1941 (JO, 1er fvr. 1984). 249 Sur la subordination des normes aux choix technologiques des producteurs, F. CABALLERO, op. cit., p. 149.
246

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qui n'affectera que les matriels nouveaux. Prvue en matire de pollution atmosphrique, la rglementation imposant des normes la source n'a pratiquement pas t mise en uvre sauf en matire automobile. Ce type de norme tend depuis peu s'imposer aux quipements gnrateurs de bruit. Les normes d'mission sont les plus nombreuses, elles s'imposent ponctuellement aux diverses installations classes soumises autorisation. Elles consistent dterminer un seuil maximum d'mission de polluants. Leur niveau doit tre tel que l'industriel est incit dpolluer pour ne pas dpasser le seuil de pollution tolr. La norme est le plus souvent fixe en unit de polluants par unit d'effluents. Pour l'air et l'eau, elles sont en p.p.m. (partie par million). Il suffit alors de diluer le polluant pour que l'effluent soit lgal. La norme peut aussi tre en unit de polluant par heure ou en unit de polluant par unit de production. Les normes de qualit du milieu ambiant sont un perfectionnement des normes d'mission ; au lieu de mesurer les polluants mis chaque source de pollution, on fixe dans une zone un niveau moyen de pollution du milieu naturel (eau ou air) qui impose aux industriels situs dans cette zone de ne pas dpasser un niveau de pollution qui risquerait de contribuer modifier la qualit ambiante du milieu considr. Les normes de qualit du milieu ambiant ncessitent une politique d'amnagement du territoire assez rigoureuse puisque toute cration d'entreprise nouvelle ou toute augmentation des capacits productives risque de modifier la qualit de l'air ambiant. L'chec de la mise en place d'objectifs de qualit des eaux, pourtant prvus par la loi du 16 dcembre 1964, prouve la grande complexit et les rsistances auxquelles se heurte une telle politique. Les divers mcanismes de normes anti-pollution prsentent un certain nombre d'inconvnients. Leur laboration scientifique devrait tre le reflet de fixation de seuils de tolrabilit mdicale des polluants. En ralit ils font l'objet de ngociations o les arguments conomiques et la recherche du profit l'emportent sur les ncessits de protection de la sant humaine, animale et vgtale. La preuve en est dans la diversit des normes adoptes dans diffrents pays pour un polluant donn. Le mcanisme des normes est aussi trs lourd dans son application car il ncessite un systme de contrle et de mesures permanentes des pollutions mises pour vrifier le respect des seuils de pollutions imposs rglementairement. Il manque de souplesse puisqu'en principe uniforme sur tout le territoire, il ne prend pas en compte les contextes locaux particuliers. Sa rvision, qui devrait se faire au fur et mesure des progrs techniques, se heurte au caractre rigide des actes juridiques. La norme, rendue juridiquement obligatoire, implique en effet une adaptation permanente grce une procdure de modification prvue terme fixe. Peu de textes prvoient une rvision priodique obligatoire de la norme technique. Elle contribue de ce fait freiner le progrs technique et l'innovation alors que les redevances fixes un niveau incitatif conduisent une perptuelle recherche du progrs scientifique dans les techniques de dpollution250.

Les mcanismes de compensation

On fait de plus en plus rfrence en droit de l'environnement au mcanisme de compensation. C'est un aveu d'chec, car ce qui fait l'objet d'une compensation
250

Sur la supriorit de la redevance sur la norme du point de vue conomique, v. R. PRUD'HOMME, op. cit., p. 129.

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conomique, financire ou en nature a t trs probablement irrmdiablement dtruit ou perturb. On ne peut remplacer un milieu naturel, un biotope ou une espce disparue. On fait payer au pollueur une pollution pour laquelle il n'y a pas de restitution in integrum possible, ce n'est qu'un pis-aller qui s'inspire directement des mcanismes de rparation en droit de la responsabilit, totalement inadapts au dommage cologique. La compensation en nature accompagne souvent certaines mesures d'autorisation (remise en tat des carrires prescrite par l'autorisation d'exploiter), elle s'assimile alors aux multiples formes de remise en tat des lieux la charge du pollueur. La loi du 10 juillet 1976 a consacr le principe de compensation en droit de l'environnement en prvoyant que les tudes d'impact comprennent les mesures envisages pour compenser les consquences dommageables pour l'environnement (L. 122-3 c.env.). Une telle orientation, inspire de proccupations d'ordre conomique qui cherche tout comptabiliser, mme la nature, a t svrement perue juste titre, comme un objectif nuisible qui relve de la supercherie 251.

L'abolition des droits acquis nuire

Les traditions et principes juridiques lis au droit de proprit psent lourdement sur les divers mcanismes d'autorisation administrative en matire d'environnement. Les titulaires de ces autorisations ont tendance considrer qu'ils sont en possession d'un acte administratif individuel, crateur du droit, et donc intangible. L'intervention d'une rglementation nouvelle, susceptible de modifier leur situation ou d'aggraver les prescriptions techniques qui leur sont imposes, est gnralement prsente comme inapplicable aux situations existantes. Il y aurait de ce fait un droit acquis polluer. Le droit positif est tout fait contraire, mme si la matire de l'application des textes nouveaux aux situations anciennes fait l'objet de jurisprudences difficiles analyser252. Le principe gnral est celui de l'application immdiate de la loi ou rglementation nouvelle sous rserve d'ventuels droits acquis. Cela ne veut pas dire et ne doit pas tre confondu avec un quelconque effet rtroactif qui ne concerne, au sens strict, que la modification de situations juridiques dfinitivement arrtes. Or, les autorisations dlivres au titre des installations classes, par exemple, ne constituent pas des actes individuels intangibles, leurs effets se prolongent dans le temps. Certes, elles ne peuvent tre lgalement retires que si elles sont illgales et dans le dlai du recours contentieux, mais cela n'interdit pas qu'elles soient modifies et rvises non seulement selon le droit qui tait applicable au moment de leur diction, mais aussi selon le droit nouveau ventuellement applicable au moment de leur modification. La validit des autorisations particulires est lie de faon indissoluble et permanente la rglementation gnrale relative cette autorisation. Sans rtroactivit, ni atteinte aux droits acquis, il est possible de modifier une autorisation existante, le pollueur devant toujours tre soumis la rgle
J. UNTERMAIER, op. cit., p. 108 ; voir du mme auteur De la compensation comme principe gnral du droit , RJE, 1986.4, p. 381. 252 V. sur ces questions A. WERNER, Contribution l'tude de l'application de la loi dans le temps en droit public , RDP, 1982, p. 737 ; CARBAJO, L'application dans le temps des dcisions administratives excutoires, LGDJ, 1980.
251

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nouvelle qui devrait en principe tre plus protectrice de l'environnement que la rgle ancienne. Cette application immdiate de la rglementation nouvelle aux situations juridiques ayant fait antrieurement l'objet d'une rglementation est d'ailleurs fonde galement sur les principes applicables aux rglementations de police qui en tant que mesures d'ordre public s'imposent aux activits juridiques en cours253. Or les rgles et prescriptions techniques relatives aux pollutions font partie des rgles de police. On trouve d'ailleurs un certain nombre de textes en matire de police de l'environnement qui s'imposent explicitement des situations juridiques en cours ou dj fondes sur des autorisations antrieures, c'est le cas de la lgislation sur les installations classes en ce qui concerne les limitations du droit d'antriorit (art. 7 et 16 de la loi du 19 juillet 1976254). L'article 6 de la loi du 15 juillet 1975 sur les dchets vise l'limination des dchets existant antrieurement l'entre en vigueur de la loi(art. L. 541-10 c.env.). La loi sur les produits chimiques du 12 juillet 1977 s'applique des substances dj mises sur le march avant l'entre en vigueur de la loi. L'article 41 du dcret du 29 mars 1993 sur les autorisations de rejet dans les eaux impose un contrle aux installations existantes antrieurement. Il est certain qu'un droit de l'environnement qui ne pourrait lgalement imposer des mesures anti-pollution qu'aux installations et activits nouvelles ne remplirait pas sa mission d'intrt public et, en consacrant un droit perptuel nuire sans pouvoir imposer ni contrle, ni norme, ni redevance, violerait le principe pollueur-payeur.

Concl. A. BACQUET sous CE, 1er fvr. 1980, Rigal, AJDA, 1981, p. 43 ; concl. Vught sous CE, 29 janv. 1971, Emery, AJDA, 1971, p. 409 ; concl. Grvisse sous CE, 28 janv. 1955, Robert et Bernard, Rec., p. 54. 254 M. PRIEUR, Le nouveau rgime des installations classes , voir la ncessaire atteinte aux droits acquis, JCP, 1979.2928, nos 37 et s.

253

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CHAPITRE 8. LE PRINCIPE DE PRCAUTION255

Face l'irrversibilit de certaines atteintes l'environnement et l'incertitude scientifique qui affecte des dossiers complexes (diminution de la couche d'ozone, centrales nuclaires et dchets radioactifs, utilisation d'organismes gntiquement modifis), une nouvelle forme de prvention a t imagine pour protger la socit contre des risques encore inconnus ou incertains. L'ignorance quant aux consquences exactes court ou long terme de certaines actions ne doit pas servir de prtexte pour remettre plus tard l'adoption de mesures visant prvenir la dgradation de l'environnement. Autrement dit, face l'incertitude ou la controverse scientifique actuelle, il vaut mieux prendre des mesures de protection svres titre de prcaution que de ne rien faire. C'est en ralit mettre concrtement en uvre le droit l'environnement des gnrations futures. C'est aussi une faon d'admettre la ncessit de contre-expertise indpendante de l'exploitant pour mieux mettre en avant l'incertitude scientifique et admettre des moratoires face cette incertitude256. Le principe a t consacr au niveau communautaire (art. 174-2 du trait d'Amsterdam) et au plan international (principe 15 de la dclaration de Rio et dans diverses conventions internationales : sur la diversit biologique, le changement climatique, la protection et l'utilisation des cours d'eau transfrontires et des lacs internationaux). La loi du 2 fvrier 1995, tout en l'nonant, en donne une dfinition proche de celle de Rio mais limitative compte tenu de la restriction conomique : L'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnes visant prvenir un risque de dommages graves et irrversibles l'environnement un cot conomiquement acceptable (art. L. 110-1-II-1, c. env.). Le principe de prcaution est dsormais une rfrence incontournable dans tous les discours relatifs aux risques. Il a largement dbord le champ du droit de l'environnement. Il est devenu un guide d'action en matire d'OGM, de sant des consommateurs et de scurit alimentaire (Commission des Communauts europennes 30 avril 1997-Com. 97-183). Il inspire toutes les mesures de veille sanitaire et de scurit des produits dans les lois 98-535 du 1er juillet 1998, relatives
Revue Risques, no 11, juill.-sept. 1992. G. MARTIN, Prcaution et volution du droit, D. 1995, p. 299 ; O. GODARD, Le principe de prcaution dans la conduite des affaires humaines, MSH-INRA, Paris, 1997 ; P. MARTIN-BIDOU, Le principe de prcaution en droit international de l'environnement, RGDIP, 1999-3 ; L. BOY, La nature juridique du principe de prcaution, Nature, sciences, socits, 1999, vol. 7, no 3 ; Ch. CANS, Le principe de prcaution, nouvel lment du contrle de lgalit, RFDA, 1999-4, p. 750 ; O. SACHS, Principe de prcaution et contrle de lgalit, CJEG, 1999, no 560, p. 420 ; P. KOURILSKI et G. VINEY, Le principe de prcaution, Doc. franaise, 2000 ; le principe de prcaution, coll. Thmiales, Riom, 2000 ; K. FOUCHER, principe de prcaution et risque sanitaire, recherche sur lencadrement juridique de lincertitude scientifique, LHarmattan, coll. Logiques juridiques, 2002. ;L. Derboulles, La rception par le Parlement franais du principe de prcaution, Revue de la recherche juridique, froit prospectif, PU Aix Marseille, 2001-2, p. 763 ; P. Bechmann, V. Mansuy, le principe de prcaution, Litec, 2002 ;M. Franc, Traitrement juridique du risque et principe de prcaution, AJDA, n 8, 2003, p. 360. 256 CHARBONNEAU, La gestion de l'impossible, Economica 1992 (voir 4e partie).
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au renforcement de la veille sanitaire, et 99-574 du 9 juillet 1999, d'orientation agricole. La pratique administrative s'y rfre mme pour motiver la suspension de la mise sur le march de produits susceptibles d'tre porteurs de l'agent de l'encphalopathie spongiforme bovine (arrt du 28 aot 1996, JO 5 sept. p. 13207). Quant la jurisprudence, elle utilise souvent le concept dans un contexte qui n'est pas vraiment toujours celui du code de lenvironnement257 ( propos des OGM). Si le Conseil Constitutionnel a pu juger que : le principe de prcaution ne constitue pas un objectif de valeur constitutionnelle , ctait dans le contexte particulier de la sant publique258. La charte constitutionnelle de 2005, en dpit des fortes rticences de la commission Coppens, a consacr le principe de prcaution lart. 5, en le prsentant comme un mcanisme de prvention des dommages graves et irrversibles pouvant affecter lenvironnement, et non pas la sant. Si son dclenchement relve de la responsabilit des autorits publiques (tat ou collectivits territoriales), il pourra naturellement simposer aussi bien aux personnes publiques quaux entreprises prives. Il prend la forme de mesures provisoires et proportionnes , cest dire quelles ne peuvent tre ni dfinitives ni excessivement pesantes. La restriction dordre conomique figurant lart. L.110-1-II-1 disparat259.

CE 25 sept. 1998, Assoc. Greenpeace France, Rec., p. 343 ; CJCE, 21 mars 2000, notes H. Legal et R. Romi, AJDA 2000-5, p. 448 ; CE, 28 juillet 1999, Ass. intercommunale Morbihan sous trs haute tension, CJEG, janvier 2000, p. 31 ; CE, 29 dcembre 1999, socit Rustica Prograin gntique S.A., RJE 2000-2, p. 229 ; A. Rouyre, L'exigence de prcaution saisie par le juge, RFDA 2000-2, p. 266). ; CE, 22 novembre 2000, Ass. Greenpeace, Rec., p. 549, note M. Staub, LPA, n 217, 31 oct. 2001, p.6.;Observations JF Lachaume, R. dt Rur. N 290, fvrier 2001, p.104. ; CE, 9 oct. 2002, Union nationale de lapiculture franaise, concl. F. Seners, AJDA, n18, 2002, p.1180 ; CE, 31 mars 2003, Union nationale de lapiculture franaise, note S. Boussard, AJDA n26, 2003, p. 1388. 258 CC n 2001-446 DC du 27 juin 2001 sur la loi relative linterruption volontaire de grossesse Rec. p. 76. 259 Projet de loi constitutionnelle relatif la charte de lenvironnement, Assemble nationale, n 992, 27 juin 2003.

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