UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA

ESCOLA DE ADMINISTRAO
NCLEO DE PS-GRADUAO EM ADMINISTRAO

MARCUS HUMBERTO LEITO DE SOUZA

A INSERO DAS MICROFINANAS NA AGENDA DE REFORMAS PARA O DESENVOLVIMENTO:

ORIGENS, PREMISSAS E SIGNIFICADOS DOS PROGRAMAS DE INCENTIVO S MICROFINANAS NO BRASIL

Salvador 2007

MARCUS HUMBERTO LEITO DE SOUZA

A INSERO DAS MICROFINANAS NA AGENDA DE REFORMAS PARA O DESENVOLVIMENTO:

ORIGENS, PREMISSAS E SIGNIFICADOS DOS PROGRAMAS DE INCENTIVO S MICROFINANAS NO BRASIL

Dissertao apresentada ao Curso de Mestrado da Escola de Administrao da Universidade Federal da Bahia, como requisito parcial para a obteno do grau de Mestre em Administrao. Orientador: Prof. Dr. Carlos Roberto Sanchez Milani.

Salvador 2007

Escola de Administrao - UFBA

S729 Souza, Marcus Humberto Leito de A insero das microfinanas na agenda de reformas para o desenvolvimento: origens, premissas e significados dos programas de incentivo s microfinanas no Brasil / Marcus Humberto Leito de Souza. 2007. 180 f. Orientadora: Prof. Dr. Carlos Roberto Sanchez Milani. Dissertao (mestrado) Universidade Federal da Bahia. Escola de Administrao, 2007. 1. Microfinanas - Brasil. 2. Desenvolvimento econmico Aspectos sociais. 3. Polticas pblicas. 4. Problemas sociais. 5. Desenvolvimento social. I. Universidade Federal da Bahia. Escola de Administrao. II. Teixeira, Francisco Lima Cruz. III. Ttulo. 332.3 CDD 20. ed.

TERMO DE APROVAO

MARCUS HUMBERTO LEITO DE SOUZA

A INSERO DAS MICROFINANAS NA AGENDA DE REFORMAS PARA O DESENVOLVIMENTO:

ORIGENS, PREMISSAS E SIGNIFICADOS DOS PROGRAMAS DE INCENTIVO S MICROFINANAS NO BRASIL

Dissertao aprovada como requisito parcial para obteno do grau de Mestre em Administrao, Universidade Federal da Bahia, pela seguinte banca examinadora:

Prof. Dr. Carlos Roberto Sanchez Milani Orientador_________________________

Doutor em Scio-Economia do Desenvolvimento, Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales EHESS , Frana Universidade Federal da Bahia

Prof. Dr. Nelson de Oliveira Santos _______________________________________

Doutor em Cincias Econmicas, Universidade Estadual de Campinas Unicamp Universidade Federal da Bahia

Profa. Dra. Elsa Sousa Kraychete_________________________________________

Doutora em Administrao, Universidade Federal da Bahia UFBA Universidade Catlica do Salvador

Salvador, 27 de abril de 2007.

A Meus pais, pela dedicao e grande incentivo que tornaram possvel esse momento. Elane, minha esposa, e Guilherme, meu filho, pelo amor, confiana e compreenso em tantos momentos difceis.

AGRADECIMENTOS Nos caminhos que percorremos em nossas vidas, muitos obstculos so deixados para trs. Mas h algo que levamos conosco para sempre: a amizade, o apoio e o carinho das pessoas com quem partilhamos diversos momentos. Esta uma ocasio especial para agradecer a todos aqueles que de alguma forma me ajudaram a trilhar esse caminho. Antes de tudo, agradeo a Deus por me conceder o privilgio de alcanar mais um grande objetivo em minha vida e conhecer tantas pessoas especiais. A meus pais, por me apoiarem com muito amor em cada passo dado por toda a minha vida. A minha mulher, Elane, e meu filho, Guilherme, meus dois grandes amores, por compreenderem os momentos de ausncia, mesmo estando to prximo. A meus familiares pela confiana e constante apoio. A Carlos Milani, cuja amizade e orientao sempre pertinente e atenciosa, foram essenciais para que esse objetivo pudesse ser alcanado, enriquecendo muito essa trajetria. Aos colegas de turma, pessoas realmente especiais com quem tive o prazer de conviver e compartilhar idias e experincias neste perodo. Aos Professores do Mestrado e colaboradores do NPGA pela dedicao e apoio em todos os momentos. Aos amigos do Banco Central, que me incentivaram e contriburam para que eu pudesse concluir uma jornada de grandes desafios. Aos profissionais e organizaes do segmento das microfinanas pela ateno e gentileza na prestao de informaes. A todos vocs, minha eterna gratido e satisfao por nossos caminhos terem se encontrado.

RESUMO Este estudo buscou evidenciar e analisar as premissas em que se sustentam as polticas de incentivo s microfinanas, estabelecendo a sua relao com as transformaes econmicas e sociais promovidas pelo novo paradigma de desenvolvimento adotado pelos governos brasileiros a partir da dcada de 90. Baseado numa pesquisa exploratria, o estudo visou tambm interpretar os significados da implementao de tais polticas como reflexo da viso predominante da sociedade brasileira sobre as causas e meios de combater a pobreza no pas. As evidncias apresentadas no trabalho mostraram que as polticas de incentivo s microfinanas fazem parte de um conjunto de reformas que os governos brasileiros vm implementando de modo a adequar o mercado nacional crescente integrao do sistema econmico mundial, com o apoio e influncia das organizaes da cooperao internacional. Aps o primeiro ciclo de medidas de carter macroeconmico, o foco das polticas pblicas foi direcionado para as variveis microeconmicas, entre elas a ampliao do mercado de crdito, que est na origem do apoio s microfinanas. O estudo concluiu que o discurso e as prticas sobre o segmento de microfinanas so baseados na tese liberal de que a reduo das desigualdades sociais pode ser atingida por polticas de criao de oportunidades para que os pobres possam desenvolver atividades produtivas gerando trabalho e renda. H evidncias de que o acesso aos servios financeiros pela populao pobre produz benefcios como a possibilidade de um melhor planejamento dos gastos das famlias e a viabilizao de negcios para os micro-empresrios e empreendedores de pequeno porte. Contudo, constatou-se que a manuteno do elevado patamar de pobreza no Brasil tem vrias causas, o que permite afirmar que as microfinanas, pelo seu limitado alcance, pouco podem contribuir para a diminuio desse problema, cuja natureza estrutural. Por fim, este estudo concluiu que uma possvel explicao para o crescente apoio da sociedade brasileira a esse tipo de poltica pblica reside na busca por solues para a pobreza que eludem os conflitos de interesse que so, porm, essenciais ao entendimento do problema. Palavras-chave: Brasil; desenvolvimento; microfinanas; desigualdades sociais; polticas sociais.

ABSTRACT This study aims to bring evidence and analyze the premises in which microfinance policies are supported, establishing relationships between them and the economic and social transformations promoted within the new development paradigm adopted by the Brazilian governments since the beginning of the 1990s. Based on exploratory qualitative research, the study intends to interpret the meanings of such policies as an outcome of a predominant view of the Brazilian society on the causes and ways to fight poverty in the country. The evidence presented in this work shows that microfinance policies take part in a set of reforms that the Brazilian governments have been implementing in order to adjust the domestic market to the increasing world-wide economic integration, with the support and influence of international cooperation agencies. After the first cycle of macroeconomic measures, the focus of the national government was based on microeconomic variables such as the ones related to credit market expansion, which are basic for the development of microfinance activities. The study concludes that the discourse and practices in the field of microfinance are based on the liberal thesis that the reduction of social inequalities can be reached through policies designed to create opportunities for the poors so that they can develop economic activities in order to provide jobs and income. There is evidence that access to the financial services produces benefits to poor people, as they can plan their expenses, and provides funding to small and micro business operations. However, the persisting level of social inequality in Brazil has several causes, which gives us reasons to conclude that the microfinance sector, for its limited reach, can assign a tiny contribution to poverty reduction. Finally, this study concludes, as an explanatory hypothesis, that the increasing support to this type of policy represents the search for solutions that do not explicit the interest conflicts, which are nevertheless essential to understanding poverty and social inequalities in Brazil. Keywords: Brazil; development; microfinance; social inequalities; social policies.

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 Quadro 2 Quadro 3 -

Composio do segmento de microfinanas e microcrdito no Brasil Modelos de instituies de microfinanas Macro-objetivos microfinanas das mudanas nos normativos aplicveis s

20 109

135

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Tabela 2 Tabela 3 Tabela 4 Tabela 5 Tabela 6 Tabela 7 Tabela 8 Tabela 9

- Relao temporal entre variao do PIB e indicadores de desigualdade

social e pobreza Brasil 1977 a 1992

25 65 66 67 68 69 70 71 72 72 73 95 95 108 120

- Dados sobre a economia dos Estados Unidos da Amrica 1985/2003

(US$ bilhes)

- Taxa de crescimento real do PIB Brasil - 1965 - 1980 - Participao regional (%) no Produto Interno Bruto - Brasil 1950/1980 - Dvida externa bruta e variao anual do PIB Brasil 1975-1985 - Inflao medida por meio do IPC-A Brasil 1986 - Inflao medida por meio do IPC-A - Brasil janeiro a dezembro de
1987

- Inflao medida por meio do IPC-A - Brasil - 1990 1994 - Investimento estrangeiro direto Brasil 1987-1995 (em US$mil)
Reservas internacionais Brasil 1985 1998 (US$milhes) Importao de bens de consumo- Brasil 1990-2000 (em US$) Variao real do PIB - Brasil - 1994-2002 Taxa de desocupao da populao de 10 anos ou mais de idade Brasil 1992/1997 Dados sobre o desempenho do Grameen Bank 1976/2005 (volumes em US$ milhes) Dados sobre o desempenho do Grameen Bank 1976/2005 (volumes em US$ milhes)

Tabela 10 Tabela 11 Tabela 12 Tabela 13 Tabela 14 Tabela 15 -

SUMRIO

1 1.1 1.2 1.3 2 2.1

INTRODUO PROBLEMA E OBJETIVOS DA PESQUISA JUSTIFICATIVA INSTRUMENTOS METODOLGICOS CAMINHOS DO DESENVOLVIMENTO: CONSTRUINDO MEDIAES EM TORNO DAS ESFERAS PBLICA E PRIVADA O DEBATE SOBRE O DESENVOLVIMENTO NO SCULO XX OS LIMITES DA AO DO ESTADO E A INSUFICINCIA DA PROPOSTA LIBERAL

11 15 17 19 24

28 LIBERDADE, 36 38 41 47 56 NA DE 58 58 59 62 PARA O 64 65 68 DA AGENDA POLTICA

2.2

DIMENSES AMPLIADAS DO DESENVOLVIMENTO: JUSTIA E SUSTENTABILIDADE

2.2.1 Abordagens Contemporneas do Desenvolvimento 2.2.2 Capacidades e Liberdade de Escolha: o Desenvolvimento e o Indivduo 2.2.3 Instituies, Justia Social e Equidade: o Desenvolvimento e a Sociedade 2.2.4 Produo Sustentvel O Desenvolvimento e o Meio Ambiente 2.3 DESENVOLVIMENTO LOCAL: A FORA DAS RELAES SOCIAIS E A PARTICIPAO E DA SOCIEDADE CIVIL DAS ORGANIZADA POLTICAS DISCUSSO ORIENTAO

DESENVOLVIMENTO 2.3.1 A Importncia e os Limites do Local 2.3.2 As Relaes Sociais e o Exerccio da Cidadania Como Eixos do Desenvolvimento Local 2.4 3 3.1 3.2 QUESTES PARA ANLISE DO OBJETO DE PESQUISA A TRANSFORMAO DESENVOLVIMENTO NO BRASIL A CRISE DE UM MODELO A BUSCA PELA ESTABILIZAO

3.3 3.4 3.5 3.6 4 4.1 4.2 4.3 5 5.1 5.2

O DIAGNSTICO DA ESTAGNAO BRASILEIRA O CONTEXTO A AGENDA EM FORMAO A AGENDA INSTITUCIONALIZADA A INSERO DAS MICROFINANAS NA AGENDA PARA O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL A ORIGEM O DIAGNSTICO DA REALIDADE BRASILEIRA A INSERO DAS MICROFINANAS NA AGENDA DOS GOVERNOS FHC E LULA CONCLUSES REFORMAS E DESENVOLVIMENTO CONSIDERAES FINAIS REFERNCIAS

74 77 80 92 103 106 115 125 138 143 167 170

1. INTRODUO

A sociedade brasileira vive uma realidade que se faz presente desde as suas primeiras formaes: h um fosso flagrante que separa as pessoas que vivem neste pas em categorias e subcategorias, grupos ou classes que podem ser expressas sob diversos filtros, sejam eles de natureza econmica, cultural, social ou poltica. Qualquer que seja o filtro utilizado ou a ideologia que permeia a viso do analista, no h como no perceber essa realidade social marcada por desigualdades, tal a sua evidncia. certo que a plena igualdade entre os indivduos em todos os sentidos mostra-se longe de ser observada concretamente em qualquer sociedade e talvez nem seja um ideal factvel ou mesmo desejvel, pois seria deixar de reconhecer a pluralidade de interesses e condies distintas de participao dos cidados na coletividade, por aspectos sociais, demogrficos etrios ou mesmo fsicos. No entanto, a questo que se coloca de forma marcante no Brasil e em muitas outras naes a diviso que separa os indivduos que detm boa parcela da riqueza e aqueles que esto privados dos direitos humanos fundamentais, vivendo em condies sub-humanas, sem nveis minimamente dignos de alimentao, habitao, educao e tantos outros direitos como assistncia sade, segurana e de participao na discusso dos temas de seu interesse e da sociedade como um todo. essa a situao que costuma ser expressa pelo termo desigualdade social, problema que coloca o Brasil no 63 lugar na verso 2005 do ranking de desenvolvimento humano elaborado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD. Os meios de se enfrentar essa

12 situao so inmeros. A histria brasileira recente vem sendo marcada por um interminvel debate relacionado superao desse problema no qual se destaca a controvrsia constante sobre os caminhos para se aliar crescimento econmico e diminuio das desigualdades sociais presentes no pas. O debate econmico trata, sobretudo, de um problema de produo e distribuio da riqueza. No centro dessa discusso, sempre estiveram os efeitos decorrentes das relaes de mercado e da ao do Estado para a soluo desse dilema. O debate sobre o tema trilhou o caminho da polarizao e formao de correntes ideolgicas e tericas em torno da defesa do mercado ou do Estado como agentes de promoo do desenvolvimento econmico. O Sculo XX foi um palco de alternncia dessas vises no comando das polticas econmicas nos pases industrializados sem que trouxessem uma soluo adequada para o problema em funo das contradies presentes nos modelos desenvolvidos. Se o liberalismo mostra limitaes na capacidade de prover a distribuio da renda, o Welfare State esbarra na dependncia do capital privado para a alocao de recursos necessrios manuteno do crescimento da produo e manuteno do pleno emprego. O modelo de economia centralmente planejada (modelo do socialismo real), que obteve maior alcance no hemisfrio oriental (salvo no caso cubano), encontrou limites para a sua expanso em razo, inter alia, de um sistema poltico autoritrio que perdeu o apoio popular frente s desigualdades no tocante ao exerccio dos direitos individuais entre a elite dirigente e os cidados. O momento atual representa a hegemonia do liberalismo no comando das decises econmicas. Conforme salientam Przeworski e Wallerstein (1988), o dogma da nova economia o argumento de que a elevao dos lucros aumenta a taxa de investimentos e de crescimento econmico. Percebe-se nesse argumento a tentativa de justificar a acumulao presente pela expectativa de empregos futuros. Este argumento mostrou-se falacioso, na medida em que as transformaes econmicas dos ltimos anos, levadas a cabo por governos de orientao neoliberal, vm produzindo um elevado contingente de pessoas excludas das relaes de produo formais, fenmeno associado a uma taxa de crescimento muito aqum das expectativas. Este cenrio reacende o debate sobre alternativas de polticas pblicas que possam minimizar os efeitos excludentes do ciclo econmico atual. Entretanto, o momento se distingue dos anteriores por envolver uma discusso sobre o

13 desenvolvimento em um sentido mais amplo, que extrapola os conceitos de crescimento econmico, distribuio de renda e a polarizao entre Estado e mercado. Conforme expe Caccia Bava (2004, p. 107), o objetivo atual a construo de novas relaes entre Estado e sociedade civil, em que o Estado refreie a lgica do mercado, possibilitando sociedade um papel ativo na busca pela incluso social. Essa concepo de desenvolvimento, que vem se sedimentando, sobretudo ao longo dos ltimos vinte anos, consiste na integrao das dimenses sociais, polticas, culturais, ambientais e tambm econmicas ao processo de construo de uma sociedade mais justa, capaz de empreender novas atividades que aliem a incluso social e o uso responsvel dos ecossistemas. De outro modo, como define Sachs, o desenvolvimento seria a apropriao efetiva de todos os direitos humanos, polticos, sociais, econmicos e culturais, incluindo-se a o direito coletivo ao meio ambiente (2002, p. 60). O carter multidimensional do desenvolvimento, a busca pela harmonizao entre objetivos sociais, econmicos e ambientais, como ressalta Sachs, requer um conjunto de aes que se realiza num processo histrico de rearticulao social e conquista de direitos individuais e coletivos. O economista Amartya Sen (2000) aprofunda a noo de direito individual ao afirmar que o desenvolvimento est estreitamente relacionado liberdade do indivduo e que a ampliao do acesso ao crdito para empreendimentos econmicos de pequeno porte, objetivo primrio dos programas de microcrdito, representa a conquista da liberdade de empreender, de reunir trabalho e recursos materiais em funo de um objetivo almejado. Esse conjunto de definies cria o espao para um outro conceito de natureza poltica que merece destaque na discusso sobre o desenvolvimento, qual seja, o conceito de cidadania. Segundo Oliveira (2002, p. 12 e 13), a cidadania est relacionada iniciativa e autonomia do indivduo na participao das decises polticas locais. Compreender o desenvolvimento sob estes mltiplos aspectos implica redimensionar o campo de estudos em busca de uma articulao entre o contexto mundial, um projeto nacional e as demandas locais com vistas a produzir polticas apoiadas em aes concretas. Nas ltimas dcadas esta tendncia de valorizao do local tem se fortalecido no s no Governo Federal, mas

14 principalmente nos organismos internacionais como o PNUD e o Banco Mundial, entre outros que participam e influenciam os programas de desenvolvimento local com apoio tcnico e financeiro. Entre os programas implementados, ainda que de forma limitada, merece destaque a busca pela ampliao do acesso da populao de baixa renda ao crdito e aos servios financeiros em geral. Esse programa baseado no conceito de microcrdito, que pode ser definido como a concesso de emprstimos de baixo valor a pequenos empreendedores informais e microempresas sem acesso ao sistema financeiro tradicional. [...] um crdito destinado produo (capital de giro e investimento) e concedido com o uso de metodologia especfica (BARONE E OUTROS, 2002, p. 14). No Brasil, esse programa est integrado Poltica Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado - PNMPO, que segundo a Lei 11.110, de 25 de abril de 2005, tem o objetivo de incentivar a gerao de trabalho e renda entre os microempreendedores populares. A oferta de servios financeiros projetados especificamente para as populaes de baixa renda reflete a constatao de que essas populaes demandam mais que crdito. As microfinanas buscam facilitar o acesso a formas de criao e manuteno de poupana, seguros contra eventos inesperados e outros servios que permitem ao cidado planejar a sua vida financeira. As microfinanas seriam, ento, um meio para reduzir o nvel de vulnerabilidade econmica da populao de baixa renda, ou seja, o risco de decrscimo substancial no nvel de satisfao das necessidades humanas bsicas em funo de mudanas na conjuntura econmica ou contingncias de ordem financeira. Alm disso, o crdito seria um instrumento para viabilizar a insero desses indivduos no sistema econmico por meio de micro e pequenos empreendimentos, o que, em ltima instncia, contribuiria para o aumento da sua renda em patamar acima do nvel de pobreza, aqui considerada unicamente em funo da situao econmica.

15 1.1 PROBLEMA E OBJETIVOS DA PESQUISA

A relao entre o acesso aos servios financeiros e reduo da pobreza passou a ser analisada e debatida com maior nfase a partir de projetos pioneiros com foco no microcrdito, tais como o de Bangladesh, que resultou na fundao do Grameen Bank e o da Bolvia com o Banco Sol. Ambos os projetos se tornaram referncia para as demais experincias mundo afora. No Brasil, h registro de uma primeira experincia com o microcrdito na dcada de 1970 e de organizaes que j operavam no pas no final da dcada de 1980 como a rede CEAPE - Centro de Apoio aos Pequenos Empreendedores e o Banco da Mulher. Entretanto, somente nos ltimos anos o Governo Federal vem adotando medidas de estmulo ao segmento. Convm salientar que a oferta de crdito e servios significa apenas um elemento dentro da complexidade que envolve o tema. Por isso, freqente nos discursos de governo e de entidades que atuam na rea que um programa de microfinanas esteja atrelado a uma poltica ampla de desenvolvimento local. Mas de que modelo de desenvolvimento local se est tratando? Considerando a intensificao dessa poltica no plano nacional, surge a necessidade de analisar a experincia brasileira na implantao do programa de microfinanas, evidenciando as suas origens, os atores envolvidos e, sobretudo, revelando as premissas ou fundamentos polticos e econmicos que sustentam tal programa sob a tica de uma dada concepo de desenvolvimento. Pretende-se assim, com esta pesquisa, analisar as aes governamentais de estmulo ao segmento de microfinanas, tendo como pano de fundo as transformaes econmicas das ltimas dcadas de modo a desvendar a seguinte questo: quais so as premissas, no mbito poltico e econmico, que orientam as aes de estmulo s microfinanas, incorporadas agenda poltica de reformas para o desenvolvimento no Brasil, a partir da segunda metade da dcada de 90? O objetivo central da presente pesquisa , portanto, evidenciar as premissas que orientam os programas de incentivo s microfinanas discutindo o significado das aes desenvolvidas em um contexto de reformas microeconmicas no Brasil.

16 Os objetivos especficos podem ser assim formulados: a) Explicitar o significado poltico e econmico do discurso e das aes empreendidas no segmento de microfinanas; b) Situar as microfinanas dentro da discusso mais ampla em torno das polticas de desenvolvimento; c) Evidenciar as formas de articulao entre os agentes econmicos e polticos que contriburam para incorporar as microfinanas na agenda poltica para o desenvolvimento no Brasil, a partir da segunda metade da dcada de 90; d) Apresentar uma contribuio para o debate sobre a efetividade das microfinanas como instrumento de reduo das desigualdades sociais. Como elemento balizador da anlise, assume-se como pressuposto que as polticas pblicas de apoio s microfinanas se pautam pela avaliao de que as desigualdades sociais seriam mormente o resultado de desequilbrios nas relaes de mercado que limitam as oportunidades dos indivduos de baixo poder aquisitivo de empreenderem, eles prprios, atividades produtivas geradoras de renda. Uma das barreiras principais postas aos indivduos seria o difcil acesso ao crdito. Conseqentemente, seriam necessrias, alm das polticas de estabilizao macroeconmica, reformas microeconmicas direcionadas para o fortalecimento das instituies como fator de estmulo ao investimento privado e ampliao da oferta de servios financeiros para a populao de baixa renda. As reformas criariam um ambiente favorvel ao crescimento econmico com repercusses positivas sobre o trabalho e a renda. Aspectos adicionais relacionados difuso do acesso aos direitos humanos, a explorao sustentvel dos recursos naturais e a participao do cidado nas decises polticas de interesse da comunidade, apesar de constiturem parte dos discursos sobre o tema, no se mostram significativos ou prioritrios nas atividades promovidas pelas agncias internacionais e implementadas pelo governo nacional. A adoo desse pressuposto encontrou fundamento no fato de que, embora se observe ao longo das ltimas dcadas a construo de uma concepo mais abrangente do significado do desenvolvimento, que incorpora conceitos de

17 direitos humanos, cidadania e responsabilidade com a preservao dos

ecossistemas, no h unanimidade sobre o significado do desenvolvimento e sobre quais seriam as condies para a sua realizao. A idia de que a reduo das desigualdades sociais uma conseqncia natural do crescimento econmico, apesar das muitas crticas, ainda encontra eco nos meios acadmicos e se mantm viva no debate poltico. Segundo essa viso, no h razo para a adoo de outras polticas alm da criao de incentivos para o investimento dentro de um sistema regulado pelas foras de mercado.

1.2 JUSTIFICATIVA DA PRESENTE PESQUISA

Este trabalho encontra justificativa no desafio inconcluso de criao de massa crtica necessria para a orientao das polticas pblicas e iniciativas das organizaes da sociedade civil visando diminuio da grave situao de excluso social em que se encontra o Brasil, com cerca de 53 milhes de pessoas na condio de pobreza, sendo 22 milhes classificadas como indigentes segundo o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA ( apud SACHS, 2003, p. 24). certo que este cenrio, construdo ao longo de dcadas por um modelo de economia de mercado que no se mostrou capaz de difundir os benefcios da sua expanso e avano tecnolgico para toda a sociedade, no pode ser transformado meramente por aes governamentais, sobretudo se forem de natureza compensatria. A implantao e execuo de uma poltica de estmulo ao

desenvolvimento em bases nacionais e locais, capaz de contribuir para a reconquista da cidadania pela populao pobre e excluda envolvem uma srie de fatores inter-relacionados, considerando que a tarefa assume dimenses no apenas econmicas, mas tambm sociais, culturais, polticas e ambientais, entre outras. Um dos pontos crticos desta questo o elevado nvel de desemprego ou emprego em condies precrias que tem levado uma parcela substancial da populao para a economia informal, que, segundo dados do Instituto Brasileiro de

18 Geografia e Estatstica - IBGE de 1997, j representaria 8% do PIB brasileiro (SACHS, 2003, p. 71). Em 2003, esse percentual superou 12%. Uma primeira implicao dessa realidade que o indivduo sem emprego formal e renda no est apenas excludo do mercado, mas tambm de parte substancial dos benefcios produzidos pela sociedade e fornecidos aos cidados como a rede de seguridade social (previdncia, seguro-desemprego, etc), ainda que sejam notrias as suas limitaes. Portanto, no h como tratar de desenvolvimento sem incluir na sua agenda a busca pela formalizao dos empreendimentos individuais e das microempresas informais. Alm dos obstculos impostos pelas legislaes trabalhista e tributria para a formalizao dos negcios empreendidos pela populao de baixa renda, a falta de recursos para investimento em bens de capital e tambm para capital de giro, essenciais para uma empresa, representa outra barreira para a insero desses negcios no mercado formal. Nesse contexto, o crdito passa a ser considerado um fator fundamental, para a superao do problema, dado que a forma como a economia aloca e distribui os recursos entre superavitrios e deficitrios de poupana. Para Schumpeter (1982), um dos pensadores clssicos da economia, o crdito tem ainda uma outra funo como fator determinante para o processo de inovao e desenvolvimento. No entanto, o pensamento predominante que o crdito considerado isoladamente no apresenta condies para influenciar decisivamente o processo de incluso social e, como define Sachs (2002), de apreenso de todos os direitos humanos pelo indivduo, por ele estar restrito ao aspecto econmico. Diante deste cenrio, em que se mostra evidente a inter-relao dos conceitos nas polticas de microcrdito e desenvolvimento, justifica-se uma pesquisa acerca da experincia brasileira, preponderantemente as aes governamentais, de fortalecimento do segmento das microfinanas. Atualmente existe um amplo debate sobre a sustentabilidade dos programas executados, principalmente pelas organizaes da sociedade civil. Discute-se se as atividades desenvolvidas no setor devem ser beneficiadas por incentivos, tais como reduo de tributos ou criao de subsdios, ou se as organizaes devem encontrar condies prprias para garantir a sua continuidade. H uma questo fundamental no cerne deste debate: seriam

19 estes servios o objeto especfico de polticas pblicas, considerando os efeitos esperados sobre a populao, ou tais servios constituiriam um segmento econmico semelhante aos demais, devendo a sua oferta, ento, ser condicionada pela dinmica das relaes de mercado? Entende-se que, para esta questo ser esclarecida, fundamental compreender o significado das polticas implementadas como estratgia de reduo da pobreza e como elas esto situadas no contexto maior de uma poltica de desenvolvimento para o pas.

1.3 INSTRUMENTOS METODOLGICOS

Um estudo sobre o processo de institucionalizao de uma determinada viso na definio do objeto das polticas pblicas e o seu significado como modelo de interpretao dos problemas enfrentados, neste caso, as polticas de incentivo s microfinanas, requer uma investigao acerca dos diversos fatores determinantes para o fenmeno estudado, bem como a caracterizao precisa do objeto em anlise. Optou-se, portanto, pela realizao de uma pesquisa exploratria, mtodo que se mostra adequado quando o estudo se prope a caracterizar e explicar a natureza de um determinado fenmeno social. Tendo em vista que as informaes em anlise so predominantemente provenientes de textos legais, relatrios institucionais e planos de governo entre outras referncias bibliogrficas, no qual o foco o discurso dos atores envolvidos na formulao das polticas pblicas, empregou-se a anlise qualitativa, mais especificamente a anlise de contedo, apropriada para o exerccio interpretativo e crtico que caracteriza este trabalho. A pesquisa realizada a partir de uma anlise exploratria qualitativa dos registros oficiais das polticas, tendo sido implementada segundo as seguintes etapas: a) Reviso da literatura sobre o tema com a finalidade de estabelecer o referencial terico da anlise: Os conceitos de microfinanas, microcrdito e desenvolvimento local, apesar de comearem a ser desenvolvidos na dcada de 1970, ganharam maior impulso a partir dos anos 1990. Desse fato decorre a constatao de que no

20 possvel identificar uma escola ou corrente de pensamento que tenha elaborado, de modo exclusivo e abrangente, uma vasta produo terica a respeito do tema. Por conta disso, a realizao deste trabalho envolve uma pesquisa de publicaes cientficas e materiais produzidos por entidades pblicas e da sociedade civil sobre o setor de microcrdito e microfinanas e polticas de desenvolvimento local. Preliminarmente, foi utilizado como referencial de anlise o conjunto dos principais argumentos da abordagem sobre desenvolvimento econmico sustentvel elaborado por Ignacy Sachs. Prevalece no pensamento deste autor a noo multidimensional que domina o conceito, a compreenso do desenvolvimento em termos de conquista de direitos humanos e de carter econmico, social, poltico, cultural e ambiental. Um outro enfoque trabalhado discute o desenvolvimento a partir da viso de Amartya Sen que se concentra na relao do conceito com a remoo dos impeditivos liberdade individual, entre as quais a liberdade de empreender uma atividade econmica. As idias relacionadas a direitos individuais desenvolvidas por Sen foram complementadas com o conceito de justia como eqidade, elaborado por John Rawls. Outro autor que se constitui em referncia para o trabalho foi Douglass North, que desenvolveu estudos sobre a relao entre desenvolvimento e a formao de instituies adequadas a esse processo. b) Mapeamento do segmento de microfinanas no Brasil para identificao dos atores envolvidos direta ou indiretamente na formulao de polticas, implantao e execuo de servios: O segmento de microfinanas e microcrdito bastante amplo e diverso, com a atuao de distintas organizaes como mostra o quadro abaixo:
(continua)
Organizaes do Segmento Instituies Financeiras Agncia de Fomento Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social Banco Privado Banco Pblico Microfinanas Microcrdito X X X X

Quadro 1 - Composio do segmento de microfinanas e microcrdito1 no Brasil

X X

21 (concluso)
Organizaes do Segmento Caixa Econmica Cooperativa Central de Crdito2 Cooperativa de Crdito Sociedade de Crdito ao Microempreendedor SCM Instituies No-Financeiras Organizaes No Governamentais ONG Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP
1

Microfinanas X X X

Microcrdito X X X X X X

Quadro 1 - Composio do segmento de microfinanas e microcrdito1 no Brasil

Fonte: elaborado pelo autor com base em informaes do Banco Central do Brasil

As naturezas distintas dessas organizaes (algumas so instituies financeiras, dos setores pblico e privado e outras so organizaes da sociedade civil sem fins lucrativos) constituem uma das razes pelas quais o debate em torno da auto-sustentabilidade das organizaes de microfinanas permanece na ordem do dia. Compreender essa distino um ponto central na anlise da pertinncia da ao estatal no estmulo s atividades desenvolvidas por essas organizaes. Para tanto, foi empregada a tcnica de pesquisa documental em funo dos recursos disponveis, essencialmente, referncias bibliogrficas sobre as atividades desse segmento. c) Definio do marco legal e identificao das polticas e aes desenvolvidas pelo governo federal para o incentivo s microfinanas no Brasil: Concomitantemente com a busca dos referenciais tericos e mapeamento do setor, foi sistematizado o quadro de aes implementadas pelo Estado, seja por via direta, com a atuao das instituies financeiras de controle estatal, ou por meio de mudanas na legislao a fim de ampliar o acesso da populao de baixa renda aos servios financeiros. Este estgio foi realizado com a tcnica de pesquisa documental com vistas a identificar o conjunto de leis e normas, no plano federal, cujo foco a ampliao do acesso da populao de baixa renda aos servios
A Caixa Econmica Federal uma instituio assemelhada aos bancos comerciais, porm com caractersticas diferenciadas, pois prioriza a concesso de emprstimos e financiamentos a programas e projetos nas reas de assistncia social, sade, educao, etc. Tem o monoplio do emprstimo sob penhor de bens pessoais e sob consignao e tem o monoplio da venda de bilhetes de loteria federal. Alm disso a Caixa centraliza o recolhimento e posterior aplicao de todos os recursos oriundos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), integra o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) e o Sistema Financeiro da Habitao (SFH). 2 A cooperativa central de crdito uma instituio formada por cooperativas com o fim de obter ganhos de escala. Possui, entre outras funes, prestar assessoria tcnica para as cooperativas.
1

22 financeiros. Foi empregada tambm a tcnica de anlise de contedo de forma a captar nos textos oficiais os aspectos implcitos que revelam as premissas que orientam o governo federal na definio das polticas de estmulo s microfinanas e at mesmo na escolha dessas polticas em detrimento de outras como estratgia de reduo das desigualdades sociais. Os resultados da pesquisa que deram origem a esta dissertao, foram organizados em quatro captulos, alm da introduo, como descritos a seguir: No primeiro captulo, apresenta-se ao leitor uma discusso sobre os caminhos do desenvolvimento a partir da construo de mediaes em torno da polarizao Estado-Mercado. Visando a coletar elementos conceituais de base para a discusso, recupera-se historicamente o debate sobre o desenvolvimento no sculo XX. Em seguida, procura-se demonstrar os limites do conceito de desenvolvimento-crescimento econmico e apresentar uma viso ampliada do desenvolvimento tendo como referncia os direitos individuais, o papel da sociedade na difuso desses direitos e a relao do homem com o meio ambiente. Por fim, o captulo trata especificamente do desenvolvimento local abordando a fora das relaes sociais e a participao da sociedade civil organizada na discusso e orientao das polticas pblicas e a articulao entre as demandas e polticas locais e o contexto poltico-econmico nacional e global. O captulo 2 dedica-se a apresentar evidncias das transformaes ocorridas na agenda poltica para o desenvolvimento no Brasil, a partir dos anos 1980, com nfase no perodo ps-implantao do Plano Real, em 1994. Neste captulo, busca-se mostrar a relao das polticas de desenvolvimento do pas com a mudana do cenrio poltico e econmico decorrente da acelerao do processo de integrao entre os mercados nacionais, denominado globalizao, nos seus aspectos financeiro e econmico. Evidencia-se em particular, o processo de assimilao, pelo governo brasileiro, de um conjunto de polticas voltadas para a abertura da economia em consonncia com os princpios da boa governana ditados pelo paradigma institudo no mercado internacional. Destaca-se tambm, nesse captulo, a participao dos organismos da cooperao internacional na reformulao da agenda brasileira.

23 O terceiro captulo, de natureza descritiva, apresenta o processo de incorporao das microfinanas agenda poltica brasileira no mandato de Fernando Henrique Cardoso e a sua ampliao no governo Luiz Incio Lula da Silva. Focaliza-se a trajetria das experincias relacionadas rea de microfinanas, desde as primeiras iniciativas ao movimento de difuso das prticas no mbito internacional e a institucionalizao do segmento como instrumento de combate pobreza. Apresentam-se tambm as experincias e estudos realizados no pas que contriburam para internalizar o debate sobre os benefcios sociais que seriam proporcionados pela extenso do acesso aos servios financeiros para a populao de baixa renda. Conclui-se o captulo com a exposio do conjunto de medidas implementadas pelo governo federal nessa rea de modo a constituir os subsdios necessrios anlise desenvolvida no captulo seguinte. O captulo de concluso traz a anlise das polticas implementadas, na qual so evidenciadas as premissas em que elas se fundamentam e discutido seu significado como interpretao das causas da desigualdade social no Brasil e definio de uma estratgia de reduo da pobreza. O captulo se encerra com a exposio dos limites da pesquisa que deu origem a este trabalho, apontando questes potenciais a serem investigadas e caminhos para estudos futuros a fim de preencher as lacunas existentes na abordagem ora realizada.

2. CAMINHOS DO DESENVOLVIMENTO: CONSTRUINDO MEDIAES EM TORNO DAS ESFERAS PBLICA E PRIVADA

Compreender a relao entre as microfinanas e o desenvolvimento uma tarefa que deve ter como ponto de partida o reconhecimento do grande debate em torno da interpretao do significado do processo de desenvolvimento e dos agentes indutores desse processo. A partir da compreenso desse debate, de sua abrangncia e de seus limites, sero criadas as condies para estabelecer uma matriz referencial para a anlise do objeto deste trabalho. Durante muito tempo predominou no pensamento econmico, com repercusses nas decises polticas, a idia de que a superao das desigualdades sociais e a reduo da pobreza, que em suma, caracterizam o objeto das estratgias de desenvolvimento, estavam atreladas manuteno de um processo duradouro de crescimento econmico. No entanto, a ltima metade do sculo XX apresentou fatos que abalaram essa crena. Foi produzido um grande avano nas tecnologias de produo, nos transportes e, principalmente, na comunicao, criando condies para a expanso do comrcio internacional e aumento do fluxo de capitais financeiros, fenmeno conhecido pela expresso globalizao, cuja origem e principais caractersticas sero abordadas com maior nfase no captulo seguinte. Os benefcios da expanso econmica verificada no perodo, contudo, no foram distribudos eqitativamente, acentuando as diferenas entre os pases chamados em desenvolvimento e os industrializados, sendo que nestes tambm se tornou mais visvel a diviso social e a pobreza. O fato que a sociedade enfrenta um processo de excluso de uma grande parcela da populao pelo sistema econmico

25 atual. A histria econmica tem demonstrado que os ciclos de acentuado progresso tcnico tm como efeito inicial o desequilbrio do sistema produtivo, principalmente no tocante ao mercado de trabalho, pois uma caracterstica marcante das novas tecnologias empregadas provocar o aumento da produtividade do trabalhador e, conseqentemente, a reduo da necessidade de mo-de-obra. O que ocorreu no passado e parece no se repetir na mesma proporo nos dias atuais a migrao do trabalhador para os setores mais intensivos de mo-de-obra. Se o advento da revoluo industrial no sculo XVIII propiciou a absoro do excedente de mo-deobra agrcola pela indstria e o setor de servios assumiu esse papel nos primeiros momentos da revoluo tecnolgica no setor produtivo, a presente realidade traz um novo desequilbrio, pois tambm no setor de servios houve implantao de novas tecnologias baseadas na substituio do trabalho. No Brasil, como destacam Barros, Henriques e Mendona (2001) as desigualdades sociais e a pobreza constituem um problema que permanece quase inalterado, a despeito do crescimento do PIB e de alteraes recentes, mas pouco significativas nos dados divulgados pelo IBGE em 2005. Entre 1977 e 1999, o ndice de Gini3 variou de 0,62 para 0,60 enquanto a participao dos 20% mais pobres na renda total das famlias caiu de 2,4% para 2,3%, mesmo com o crescimento acumulado do PIB de 78% e do PIB per capita de cerca de 17% neste 22 anos, segundo dados do IBGE e do Banco Central, como mostra o quadro abaixo:
Tabela 1 - Relao temporal entre variao do PIB e indicadores de desigualdade social e pobreza Brasil 1977 a 1992 (continua)
Ano Var. Real do PIB per capita em PIB R$ de 2004 4,93 4,97 6,76 9,23 -4,25 0,83 -2,93 5,4 7,85 7.890,54 8.082,20 8.419,68 9.007,47 8.436,10 8.322,66 7.907,23 8.160,16 8.620,27 Coeficiente de GINI 0,62 0,60 0,60 0,59 0,59 0,60 0,59 0,60 Percent. da renda apropriada pelos 20% mais pobres 2,40 2,10 1,90 2,60 2,50 2,50 2,70 2,50

1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985

3

ndice que mede o nvel de desigualdade social numa escala entre 0 e 1, no qual maior ser a desigualdade quanto mais prximo estiver o ndice do valor 1 e vice-versa.

26
Tabela 1 - Relao temporal entre variao do PIB e indicadores de desigualdade social e pobreza Brasil 1977 a 1992 (concluso)
Ano Var. Real do PIB per capita em PIB R$ de 2004 Coeficiente de GINI Percent. da renda apropriada pelos 20% mais pobres

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Fontes: IBGE,

7,49 9.081,85 0,59 2,60 3,53 9.223,32 0,60 2,30 -0,06 9.049,61 0,62 2,10 3,16 9.172,36 0,64 2,00 -4,35 8.516,88 0,62 2,10 1,03 8.460,22 -0,54 8.278,06 0,58 2,30 4,92 8.548,18 0,60 2,20 5,85 8.907,04 4,22 9.140,45 0,60 2,30 2,66 9.241,06 0,60 2,10 3,27 9.400,22 0,60 2,20 0,13 9.272,65 0,60 2,20 0,79 9.206,95 0,60 2,30 Banco Central do Brasil e PNADs de vrios anos (BARROS, HENRIQUES E

MENDONA, 2001)

Esse resultado mostra que as desigualdades sociais em relao renda no demonstram ter sensibilidade relevante a variaes positivas no PIB per capita, o que nos leva a refutar a idia de que o crescimento econmico seria condio suficiente para a reduo das desigualdades. Na literatura sobre o tema, verifica-se que h controvrsias quanto ao carter redistributivo do crescimento. Para Perroux (1967), a caracterstica particular dos momentos de crescimento a distribuio desigual e no espontnea da renda, que no leva em conta o bem-estar ou a produtividade. De fato, o perodo do grande crescimento econmico brasileiro, nas dcadas de 60 e 70 acentuou as desigualdades na renda e as diferenas regionais. Por isso, no h como falar em crescimento equilibrado. Todavia, importante salientar que no se est afirmando aqui que o crescimento econmico no gera benefcios para as populaes de baixa renda. Afirma-se, no entanto, que imprescindvel percorrer outros caminhos para a atenuao do problema no curto prazo, tendo em vista a grande massa populacional que vive numa situao de extrema pobreza e que no pode ser condenada a aguardar um ciclo duradouro e intenso de crescimento, que parece sempre distante. O trabalho de Barros, Henriques e Mendona (2001) ratifica a noo de que o principal fator de manuteno, por to longo perodo, de indicadores de pobreza em patamar quase

27 inalterado a tambm imutvel concentrao de renda. De acordo com os dados extrados do Relatrio de Desenvolvimento Humano de 1999, produzido pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento - PNUD, os autores do trabalho relatam que os pases com rendas per capita semelhantes ao Brasil possuem 8% da populao vivendo como pobres. No Brasil, cerca de 30% da populao se encontra nesta condio. Ainda conforme Barros, Henriques e Mendona (2001), o coeficiente de Gini revela que somente dois entre os 92 pases cujos dados esto disponveis apresentam indicador pior (frica do Sul e Malavi). Fica claro, ento, que a reduo da pobreza uma tarefa que envolve uma ao concentrada na diminuio das desigualdades sociais conciliando crescimento e distribuio da riqueza. Espera-se com a presente pesquisa, compreender o papel que as microfinanas podem desempenhar nesse contexto. Cabe destacar que embora muito pertinente para a presente discusso, a abordagem baseada na distribuio da renda apenas uma entre os diversos meios possveis para a mensurao dos nveis de desigualdades sociais e de pobreza, que possuem uma natureza mais abrangente que a renda recebida, assim como o desenvolvimento um processo com outras dimenses alm do crescimento econmico. Entretanto, essa no uma viso unnime, da mesma forma como persiste o debate sobre a existncia de fatores determinantes do desenvolvimento e qual a forma de participao dos agentes polticos e econmicos nesse processo. Para aprofundar a compreenso do significado do desenvolvimento e como ele se processa, imperioso recuperar o principal elemento do debate poltico e econmico com relao s estratgias de desenvolvimento no sculo XX: o antagonismo entre a ao do Estado e as relaes de mercado como agentes indutores do desenvolvimento.

28 2.1 O DEBATE SOBRE O DESENVOLVIMENTO NO SCULO XX OS LIMITES DA AO DO ESTADO E A INSUFICINCIA DA PROPOSTA LIBERAL

As possibilidades e limites da ao do Estado sobre a economia configuram uma temtica recorrente na Cincia Econmica na medida em que as sociedades capitalistas enfrentam o constante desafio de aliar crescimento econmico e desenvolvimento social. O Sculo XX foi um palco de alternncia das vises pr-Estado ou a favor do mercado no comando das polticas econmicas nos pases industrializados4. As primeiras dcadas do Sculo XX at a Grande Depresso de 1929, representaram um perodo de hegemonia da viso liberal prmercado. Mas a crise de 1929 resultou em uma profunda mudana nos paradigmas econmicos a partir da Teoria Geral de John Maynard Keynes, que se consolidou no Ps-Guerra dando origem ao Estado de Bem-Estar Social, Welfare State. O perodo de estagnao que marcou a economia mundial na dcada de 70 colocou em xeque o Welfare State, fortalecendo as crticas ao do Estado na economia. As polticas de desregulamentao da economia em favor das relaes de mercado, implantadas em alguns pases, com destaque para o Reino Unido e os Estados Unidos, encontraram um terreno propcio expanso econmica decorrente da crescente integrao dos mercados. Entretanto, este crescimento tem mostrado um carter excludente e levado a um rpido decrscimo dos indicadores sociais. Diante do persistente dilema, cria-se espao para a apresentao de polticas alternativas que pretendem conciliar elementos das duas correntes, que so apresentadas abaixo a partir de uma perspectiva histrica do sculo XX. O problema da distribuio da riqueza produzida na economia tem origem na essncia do sistema capitalista: a propriedade privada dos meios de produo, que oferece as condies para a apropriao do lucro pelo detentor do capital. O modo de produo capitalista tem no lucro o fator fundamental para a sua sobrevivncia e expanso. Isto porque toda atividade econmica depende da aplicao de recursos em forma de investimento. No sistema capitalista a fonte
4

Diversas so as linhas de pensamento que contribuem para o debate em torno do desenvolvimento e sobre o modo de interveno do Estado na economia. Considerando que esse trabalho tem como foco o debate realizado a partir da dcada de 80 nas democracias ocidentais, sob a predominncia da viso liberal, optou-se por no abordar outras formas de organizao poltica e econmica como o socialismo, ou mesmo o comunismo.

29 desses recursos a poupana privada, seja das empresas ou das famlias e neste ponto que est centrado o problema da distribuio da riqueza. A poupana definida como a parcela da renda disponvel no direcionada ao consumo. Portanto, o nvel de poupana depende da disposio dos agentes econmicos para o consumo de cada unidade de renda adicional obtida, definida como propenso marginal a consumir. O oposto dessa definio e inversamente proporcional a ela a propenso marginal a poupar. Os agentes econmicos possuem propenses poupana distintas. Enquanto as famlias de renda baixa consomem uma elevada proporo da sua renda, aquelas cuja renda maior, em comparao, tendem a poupar muito mais do que consomem. A implicao direta dessa lgica, fundamentada na teoria econmica clssica, o argumento de que qualquer poltica de elevao da renda dos trabalhadores por interveno do Estado no seria sustentvel do ponto de vista econmico, pois provocaria a reduo do lucro e, por conseguinte, da poupana, levando a uma tendncia de retrao dos investimentos e queda da atividade econmica. A conseqncia final dessa poltica seria o prejuzo para a massa de trabalhadores, pois a estagnao econmica levaria necessariamente ao corte de custos e reduo do nvel de emprego. Portanto, somente as relaes de mercado produziriam o equilbrio necessrio expanso da economia e ao crescimento da riqueza. Para Esping-Andersen (1991, p. 86), a adeso entusistica do mercado livre pelos capitalistas tambm pode ser compreendida pelo fato da experincia anterior negativa com o Estado Absolutista, protecionista e defensor de privilgios, que limitava as liberdades e a iniciativa. Este foi o argumento principal dos governos que preconizavam os benefcios da economia liberal contra o qual no havia oposio. Mesmo em regimes autoritrios, mas comprometidos com a viso econmica liberal, como em alguns pases da Amrica Latina, esse argumento foi reproduzido. Em suma, o pensamento econmico hegemnico criou um dilema entre o crescimento e a distribuio da riqueza que no poderia ser resolvido pela ao poltica do Estado, que seria impotente diante da necessidade da poupana privada como fonte de investimentos para a expanso da economia. Este fundamento serviu

30 diretamente ideologia liberal em favor das relaes livres estabelecidas no mercado que perdurou at o incio da crise da dcada de 30. A viso do papel do Estado na economia sofreu uma importante transformao a partir do perodo da crise econmica iniciada em 1929. Os mecanismos de mercado se mostraram insuficientes para promover o equilbrio num momento de estagnao econmica, reduo dos investimentos, ociosidade da capacidade produtiva e elevado nvel de desemprego. As limitaes da teoria econmica clssica para explicar e oferecer solues para a estagnao da economia e a falta de estmulos para o investimento criaram um ambiente propcio para a difuso das idias de John Maynard Keynes reunidas em sua obra A Teoria Geral do Emprego, dos Juros e da Moeda. Keynes reformulou conceitos da ortodoxia econmica ao defender a ao do Estado como agente capaz de reativar a economia mediante o incremento da demanda agregada. Esse objetivo poderia ser alcanado por meio da poltica fiscal baseada no aumento dos gastos pblicos, principalmente em obras e gerao de empregos. Com essas medidas de carter anticclico buscava-se recuperar a atividade econmica, reduzindo substancialmente a capacidade ociosa. Era a busca pelo pleno emprego. Como ressalta Przeworski (1988), Keynes, com a sua viso do Estado como regulador das deficincias da economia de mercado, mostrou ser desnecessrio o controle da propriedade da indstria, em funo da oportunidade de adoo de instrumentos polticos e econmicos para regular as foras de mercado e conduzir a economia para o interesse geral. Para Keynes no a propriedade dos instrumentos de produo que importante o Estado assumir. Se o Estado for capaz de determinar o montante agregado de recursos destinado a aumentar os instrumentos e a remunerao bsica de seus proprietrios, ter realizado tudo que preciso (apud PRZEWORSKI e WALLERSTEIN, 1988, p. 31). Essa viso ganhou a rpida adeso dos social-democratas, tornando-se a sua ideologia central. Na viso de Przeworski (1988), outra implicao da teoria elaborada por Keynes sobre o equilbrio da economia via controle da demanda agregada foi a legitimao de uma poltica de defesa dos interesses dos trabalhadores, principalmente quanto ao crescimento dos gastos com salrios e ampliao do nvel

31 de emprego. Essa poltica, por elevar a demanda agregada, provocaria o aumento do consumo e, por conseguinte, a elevao dos lucros. No entanto, Przeworski e Wallerstein (1988, p. 34) fazem uma ressalva: segundo os fundamentos macroeconmicos da teoria keynesiana, os gastos pblicos tm um efeito mais positivo sobre o aumento da produo do que a redistribuio de renda em funo da noo do efeito multiplicador dos gastos. Em suma, a aplicao da teoria keynesiana propiciou social-democracia o desenvolvimento de uma poltica capaz de conciliar interesses de capitalistas e trabalhadores. Esse modelo abriu caminho para o desenvolvimento do Estado de Bem-Estar ou Welfare State como ideologia (PRZEWORSKI, 1988, p. 53). A viso tradicional define o Welfare State como um Estado que tem como prioridade a garantia dos direitos bsicos dos cidados. Desta forma, o Estado passa a exercer o poder de interveno no mercado com o fim de estabelecer uma poltica redistributiva da riqueza. No entanto, na viso de Esping-Andersen (1991, p. 98), no se discute a questo da posio do Estado quanto ao conflito de classes, a emancipao do trabalhador frente lgica do mercado. Conforme expem Cohen e Arato (1994, p. 11), no campo poltico, os defensores do Welfare State afirmavam que ele contribuiu para a mitigao do conflito de classes ao promover o reconhecimento do papel dos sindicatos nas negociaes salariais e na definio das polticas pblicas. Quais seriam ento os princpios fundamentais do Welfare State? EspingAndersen (1991), retomando o compromisso com o capitalismo democrtico viabilizado pela teoria keynesiana, afirma que uma conceituao do Estado de BemEstar deve estar baseada na sua capacidade de mediar ou mitigar a contradio capitalista entre crescimento e distribuio da riqueza. Outro elemento que merece destaque na abordagem de Esping-Andersen (1991) a relao entre a cidadania e as classes sociais, a tendncia do Estado a prover os servios universalmente ou promover distines diante de uma sociedade estratificada. Para Esping-Andersen (1991) um regime genuno de Welfare State deve necessariamente oferecer servios compatveis com as expectativas da sociedade em todos os seus nveis, o que um fator de socializao que contribui

32 para a inibir a mercantilizao desses servios. No entanto, o que pde ser observado que se h um modelo autntico de Welfare State, ele raramente implantado em funo dos custos de sua manuteno. Dessa forma, o Estado no consegue oferecer servios adequados s expectativas de todas as faixas da populao. Isto leva o trabalhador a buscar no mercado a satisfao das suas necessidades no atendidas pelo Estado, mantendo-se assim, a relao de dependncia do trabalhador. O Estado tambm se torna dependente do mercado na medida em que o pleno emprego e o seu resultado em termos fiscais so essenciais para manter o equilbrio oramentrio diante dos seus compromissos sociais. A no superao dessa dependncia um dos principais fatores da crise do Estado Social. O modelo de Estado provedor do bem-estar social, apoiado na poltica de controle da demanda, inspirada em Keynes, que foi importante na superao da crise dos anos 30 e exerceu um papel de conciliador no sistema capitalista em um perodo de expanso do ideal comunista, teve que enfrentar na dcada de 70 as suas prprias contradies. Esse perodo foi marcado por um processo gradual e persistente de elevao da taxa de inflao e do desemprego aliados crise fiscal do Estado. O elevado nvel dos salrios e dos encargos sociais a que os capitalistas atribuem a culpa pela perda de rentabilidade do capital e do desestmulo ao investimento torna os gastos estatais um elemento de constantes crticas que se amplia e leva contestao da ao intervencionista do Estado. Com relao s questes polticas, os crticos apontavam que o Welfare State, na verdade, ao concentrar seus esforos em criar igualdade de oportunidades, produziu outras formas de conflito e restrio de liberdades, que desestimulava a ao dos empreendedores (COHEN e ARATO, 1994). Contudo, como observa Habermas, as condies de valorizao do capital so afetadas pelas polticas do Estado de bem-estar no apenas de fato, mas sobretudo na percepo subjetiva das empresas (1987, p. 108). Outra questo foi a insatisfao produzida pelo excesso de expectativas geradas em torno da promessa de maior participao popular no sistema poltico (COHEN e ARATO, 1994). Essa frustrao de expectativas gerou uma crise de autoridade e enfraquecimento do Estado. Neste cenrio torna-se ntida a grande contradio do Welfare State: a busca pela igualdade social mantida a dependncia frente ao investimento privado.

33 Como afirma OConnor (1977), a socializao dos custos e a apropriao privada dos lucros levam a uma crise fiscal. Para Habermas (1987), o fato do regime no ter alterado as relaes de produo provocou a sua incapacidade de influenciar a alocao dos recursos, que eram de origem privada. Os investimentos privados seguiram a tendncia de busca pelo aumento da produtividade do trabalho, o que em ltima instncia, reduziria ainda mais a oferta de emprego (OCONNOR, 1977). Para Przeworski e Wallerstein (1988, p.35), a crise do Welfare State significa a superao da teoria de Keynes. Segundo esses autores, a economia keynesiana, sendo baseada na demanda e no curto prazo, no tratou da temtica da acumulao do capital. Por isso, quando a natureza do problema est situada na insuficincia da oferta de poupana, uma poltica de elevao da demanda agregada reduz o seu nvel deprimindo ainda mais a taxa de investimento. Para esse problema, segundo Przeworski e Wallerstein (1988), a teoria keynesiana no tinha resposta. Novamente, a falta de perspectivas para a soluo da crise econmica criou o espao para adeso a idias que se opunham ao paradigma dominante. O Neoliberalismo que surgiu na dcada de 40 e tem como principal expoente Friedrich von Hayek, criticava a interveno estatal na economia por limitar a liberdade dos agentes econmicos e tinha como princpios centrais a estabilidade monetria e o equilbrio fiscal (ANDERSON, 1995). Essas idias ganharam fora e tornaram-se polticas de governo primeiramente com Margareth Thatcher na Gr-bretanha e, em seguida, por Ronald Reagan nos Estados Unidos. O Neoliberalismo alterou o fluxo redistributivo da economia em favor dos lucros, que se tornaram crescentes. Conforme salientam Przeworski e Wallerstein (1988, pg. 38), o dogma da nova economia era o argumento de que a elevao dos lucros aumentaria a taxa de investimentos e de crescimento econmico. Percebe-se nesse argumento a tentativa de justificar a acumulao presente pela expectativa de empregos futuros. No entanto, como apontam Cohen e Arato (1994, p.14), as propostas de privatizao e desregulamentao com vistas a ampliar a competitividade representam um conflito frente aos objetivos de paz social e justia social.

34 Na viso neoliberal, a poltica econmica do Estado deve se restringir manuteno da estabilidade monetria. No tocante ao aspecto distributivo, como afirma Esping-Andersen (1995, p. 91), predomina a poltica de focalizao dos servios sociais, ou seja, o Estado se limita a atender a populao mais pobre que no tem acesso ao mercado. A resistncia a qualquer interveno efetiva do Estado na economia tambm est relacionada ao argumento de que numa economia globalizada, os governos nacionais perderam a autonomia para a escolha das suas polticas. No entanto, para Batista Jr. (1997), o exagero na percepo do alcance dessas transformaes tem o propsito de diminuir resistncias sociais e polticas s medidas que tendem a favorecer os grupos que se beneficiam da atuao em escala global. Outro objetivo desse falso argumento eximir os governos da responsabilidade pela ineficincia de sua atuao com relao a diversos problemas que seriam decorrentes de um fenmeno mundial. De fato, conforme apontam Przeworski e Yebra (2003), na Europa Ocidental os eleitores comeam a no perceber mais distines entre as propostas dos partidos de direita e esquerda. Resta sociedade escolher apenas o partido que poder implementar de forma mais eficiente o mesmo plano de governo, que estaria fundamentado em questes tcnicas, no polticas. Esta percepo comea a trazer questionamentos sobre a efetividade da democracia, tendo em vista que as escolhas so cada vez mais limitadas. O momento atual um reflexo dessa lgica, os lucros crescentes na economia, apesar de diferenciados entre os setores, e o aumento da produtividade do trabalho produzem uma legio crescente de excludos do sistema, elevando as desigualdades sociais com os seus efeitos predatrios ao bem-estar econmico e social. A transformao do lucro em investimento produtivo que conduziria ampliao do emprego mostrou-se um argumento falacioso. A passividade do Estado, aprisionado ideologia neoliberal e ortodoxia econmica, coloca a sociedade mais uma vez diante de uma falta de perspectiva de soluo. Como mostrado anteriormente, este cenrio propicia o espao para a rediscusso da poltica econmica, que inevitavelmente leva a abordar a relao entre o Estado e o mercado bem como o compromisso em torno do crescimento e da distribuio da riqueza.

35 A crise do Welfare State na dcada 70 mostrou que eram incompatveis as premissas de socializao dos custos do bem-estar associadas ao controle privado sobre a alocao de recursos. Mas tampouco entregar a soluo desse impasse lgica do mercado mostrou-se uma estratgia bem sucedida. O ideal de um compromisso social no poderia prescindir do controle da sociedade sobre as decises de investimento. Isto no significa a estatizao das empresas, como defendiam os socialistas, mas a adoo de polticas pblicas de incentivo ao investimento privado nos setores de interesse da sociedade. Esta proposta, apesar de trazer elementos positivos, no parece responder ao problema por completo. O livre fluxo do capital financeiro expande o critrio de alocao de recursos do capitalista para alm da fronteira nacional e, em ltima instncia, um ambiente de menor liberdade para o investimento sob os critrios de rentabilidade capitalista poder levar transferncia do estoque de capital para outros pases. O que fica evidente a partir das transformaes no papel do Estado nas decises econmicas ao longo do ltimo sculo, ora apresentadas, a necessidade de uma rearticulao da sociedade em torno de propsitos comuns que alterem o paradigma do lucro de curto prazo presente nas relaes do mercado. Sob esta tica, o Estado reassumiria a funo de agente regulador central das expectativas e escolhas da sociedade, papel inerente ao regime democrtico. por este caminho que seguem algumas vises contemporneas do desenvolvimento, a seguir analisadas, que servem de justificativa intelectual aos formuladores das polticas de estmulos s microfinanas. Em alguns casos, tais vises podem igualmente expor os limites crticos dessas polticas, mas isso no necessariamente transparece nos discursos dos atores responsveis pelas agendas relativas s microfinanas no Brasil e no mundo.

36 2.2 DIMENSES AMPLIADAS DO DESENVOLVIMENTO: LIBERDADE, JUSTIA E SUSTENTABILIDADE

Primeiramente h que ser destacado que o tema do desenvolvimento tratado sob diversos enfoques, entre os quais o econmico tem ocupado maior espao no debate corrente para o grande pblico. Mas outras reas do conhecimento como a sociologia, a antropologia, a cincia poltica e a filosofia tm introduzido vises diferenciadas sobre o assunto que muito contribuem para o trabalho de compreenso de um tema to complexo. Inicialmente, pertinente evidenciar a relao entre o desenvolvimento, concebido tradicionalmente como um processo universal, e o contexto local, entendido como fonte de incentivos e resistncias a esse processo ou, em alguns casos, como momento de mera adaptao e insero na economia internacional. A interpretao dessa relao d origem a vises diferenciadas sobre o desenvolvimento, influenciando o foco e os objetivos das polticas pblicas. Arocena (1987) identifica trs vises predominantes sobre o processo de desenvolvimento (estritamente econmico) e sua relao com o local: Evolucionista, Historicista e Estruturalista. Para o autor, a teorizao sobre o desenvolvimento local supe um posicionamento ante essas correntes. As abordagens se diferem pela forma de se ponderar o peso das caractersticas regionais sobre o desenvolvimento econmico. Segundo Arocena (1987), para a viso evolucionista, o local uma barreira ou resistncia ao progresso, que tem uma natureza global. Parte da noo de desenvolvimento como evoluo est baseada nas cincias naturais. Sob este enfoque, como identifica Arocena (1987, p.7), o desenvolvimento concebido como uma trajetria at um ponto de chegada, um modelo. Para a biologia, o homem o ser mais evoludo, o modelo, e todos os outros seres vivos so analisados a partir da sua comparao com o homem. Na psicologia, o homem adulto o referencial, a criana estaria assim, numa trajetria de evoluo at a fase adulta. Na economia e na sociologia os modelos so os pases industrializados, o ponto de chegada. Esta concepo, segundo Arocena, pressupe a existncia dos princpios de dinmica evolutiva e de resistncia. Assim, haveria um movimento universal rumo evoluo

37 que entraria em choque com as resistncias locais. Essas resistncias deveriam ser suprimidas em nome do progresso (AROCENA, 1987). No vis historicista, conforme expe Arocena (1987), o local uma entidade especfica que deve se desenvolver em oposio tendncia global de uniformizao. Este enfoque est baseado nas especificidades locais. O desenvolvimento est relacionado s opes polticas de cada sociedade. A aplicao das teses historicistas ganhou espao a partir dos anos 70, quando o modelo de crescimento posto em prtica no perodo ps-guerra comeou a mostrar seus limites (AROCENA, 1987). Sob esse vis, novas abordagens foram introduzidas como desenvolvimento endgeno e o desenvolvimento auto-centrado. Esta a viso que melhor representa o momento atual de valorizao das polticas centradas no local da qual fazem parte os incentivos s microfinanas. O enfoque estruturalista trata o desenvolvimento como um processo sistmico cujos componentes estruturais so interdependentes (AROCENA, 1987, p.14). O local reproduz as contradies que atravessam o global. Neste enfoque a ateno voltada para o estudo dos fatores estruturais que determinam o sistema e qual a contradio, que superada, pode provocar a sua transformao, passagem para outro sistema (AROCENA, 1987, p.14). Acrescenta que o local um componente do sistema e, portanto, um simples lugar de reproduo de mecanismos globais. Cada um desses enfoques traz argumentos coerentes, porm insuficientes para explicar a complexidade das relaes econmicas, polticas e sociais que interferem no processo de desenvolvimento. Uma observao mais apurada desses enfoques e da experincia histrica mostra que o desenvolvimento pode ser entendido como evoluo por conter a noo de melhoria do padro de acesso aos direitos bsicos por toda a populao e representar um caminho rumo a um patamar percebido como superior, que muitas vezes um retrato de naes consideradas mais desenvolvidas. Entretanto, o desenvolvimento no significa um processo inexorvel e de cima para baixo. Os fatores locais exercem influncia sobre esse processo criando resistncias, mas tambm agindo favoravelmente. Como se verifica no caso brasileiro, ainda que o pas tenha acrscimos sucessivos no PIB, a estrutura social e econmica que mantm os elevados ndices de desigualdade

38 criar obstculos distribuio das riquezas geradas, perpetuando o fosso que separa os pobres de uma condio de vida digna. por essa complexidade que o tema desenvolvimento continua a desafiar intelectuais e formuladores de polticas pblicas e constitui um campo de estudo em constante transformao.

2.2.1 Abordagens Contemporneas do Desenvolvimento

O momento intelectual atual marcado por um reexame do conceito de desenvolvimento em busca de novas dimenses de anlise que permitam ampliar a sua compreenso diante da crescente complexidade e que ajudem a superar as falhas das polticas anteriores. assim que as abordagens contemporneas do desenvolvimento procuram ampliar o seu escopo assimilando novos conceitos e incorporando preocupaes outrora relegadas a um segundo plano. Neste trabalho so apresentados alguns elementos considerados fundamentais nesse debate, conquanto no se tenha a pretenso de uma sntese exaustiva do campo de pesquisa. Quais so as bases essenciais de uma estratgia de desenvolvimento? Esta questo no permite uma resposta fcil. O processo de desenvolvimento de uma regio envolve um conjunto de fatores que vai muito alm do crescimento das riquezas produzidas. As estratgias de desenvolvimento deveriam estar relacionadas diretamente com a reduo da m distribuio dos resultados do progresso econmico e tcnico com nfase na integrao dos indivduos ao processo de produo atravs do emprego e do auto-emprego (SACHS, 1995). Para tanto, preciso superar a viso baseada estritamente nas questes econmicas. Para Stiglitz (1998), as estratgias implementadas nas ltimas dcadas no demonstravam a percepo de todo o contexto que envolve o desenvolvimento, principalmente porque estavam fortemente influenciadas pelas orientaes polticas do Consenso de Washington5. Stiglitz (1998) afirma que o conjunto de estratgias
Conjunto de princpios para reformas econmicas como liberalizao do mercado, privatizao e estabilizao macroeconmica, formulados pelo economista John Willianson. As propostas de Williansom ganharam grande
5

39 adotadas estava centrado apenas nas questes macroeconmicas como o ajuste fiscal e a poltica monetria. Tinham como premissa a universalidade das leis econmicas. Ele argumenta que a estrutura social um fator preponderante para o desenvolvimento, uma vez que um processo impulsionado pelos setores modernos da sociedade. Isto no significa afirmar que os pases ditos subdesenvolvidos no contam com setores modernos, pois como ressalta Stiglitz (1998), todas as sociedades possuem setores modernos e tradicionais. Em sua viso, a vantagem dos pases que mantm um processo contnuo de desenvolvimento a predominncia dos setores modernos sobre os tradicionais. Por isso, a estratgia de desenvolvimento deve facilitar a mudana. Para Sachs (1995), o desenvolvimento est relacionado com a pluralidade de caminhos. As estratgias devem levar em conta as particularidades dos pases tais como o contexto histrico e cultural, o contexto ecolgico (clima, biodiversidade) e o contexto institucional. Neste ponto, percebe-se a importncia da articulao entre os fatores locais como elemento estratgico para impulsionar o desenvolvimento. Na viso de Kothari (apud SACHS, 1995) o desenvolvimento deve estar baseado no fortalecimento do social, na descentralizao do planejamento e na promoo do emprego. Este modelo deve privilegiar a expanso do mercado interno mais que o excessivo foco nas exportaes. Para tanto, faz-se necessrio, como visto, superar a viso do desenvolvimento bipolarizada entre o liberalismo voltado para as relaes de mercado e a economia centralizada no papel interventor do Estado. A sociedade civil cada vez mais reconhece essa necessidade, que segundo Dowbor (2000), deriva do sentimento de que as macroestruturas do poder estatal e do setor privado no conseguem atender s suas expectativas em termos de qualidade de vida, respeito ao meio ambiente, segurana e liberdade. A situao atual, segundo Sachs (1995), mostra economias mistas, ou seja, formadas por diversos agentes que atuam entre estes dois extremos, tais como a empresa privada, o Estado e seus rgos, cooperativas e organizaes da

veiculao e novas interpretaes at se tornar o paradigma liberal de poltica econmica eficiente para os pases em vias de desenvolvimento.

40 sociedade civil. Essa combinao de atores e organizaes possui variadas formas e uma preocupao atual a busca de novos modelos de articulao desses agentes, no que Paul Streeten (apud SACHS, 1995) chama de mesoeconomia. Mas, para uma ao mais ativa da sociedade civil, preciso dar s populaes marginalizadas os meios de buscar seus direitos. O caminho para essa transformao, segundo Sachs (1995, p. 32-33), a promoo da educao para a cidadania cujos fundamentos so: conscientizao da populao sobre os seus direitos e deveres, treinamento sobre formas de organizao, meios para a busca dos direitos, mobilizao da opinio pblica, etc. Essas transformaes pretendidas na forma de posicionamento do indivduo frente aos seus direitos como cidado tendem a elevar a demanda da sociedade por uma maior participao no processo decisrio referente s polticas pblicas, principalmente aquelas de maior repercusso local. Para isso, necessria uma anlise do arcabouo institucional que define as formas de mediao entre a populao e o Estado como a realizao de fruns, conselhos e outras iniciativas como o oramento participativo, o referendo ou plebiscito. Desta forma, ratifica-se a relevncia do debate na esfera poltica, espao no qual se viabilizam essas mediaes. Mas o poder de organizao necessrio ao processo democrtico tambm requer um desenvolvimento, pois a participao e a deliberao exigem conhecimento e capacidades argumentativas dos atores envolvidos. Sobre isso so vlidas as proposies de Sachs (1995) referentes ao aprendizado da cidadania. Becker (2002) tambm considera que o desenvolvimento regional, como processo de democratizao, educa e cria espao para o debate, a divergncia e a pluralidade. Neste contexto, a sociedade passa a exercer maior controle sobre o Estado ou mesmo assumir algumas de suas atribuies. Apesar da multiplicidade de fatores e das peculiaridades de cada pas, que interferem e moldam as estratgias de desenvolvimento, h princpios comuns que se originam de valores considerados universais. O desenvolvimento deve ter um propsito social baseado na solidariedade e igualdade de oportunidades (Sachs, Stiglitz, Rawls). Alm disso, o desenvolvimento requer prudncia ecolgica em respeito s geraes futuras (Sachs, 1995, 2002). A eficincia econmica continua a

41 ser um elemento relevante, porm sob uma perspectiva macro social, que v alm da rentabilidade no nvel da firma (SACHS, 1995). Dessa forma, a tendncia atual na teorizao sobre o desenvolvimento tem um carter pluridimensional e est baseada numa estrutura em que o social o foco principal, a ecologia uma preocupao e a economia exerce um papel instrumental (SACHS, 1995, p. 27). Alm disso, o desenvolvimento passa a conter, em seus princpios, o fortalecimento da organizao e da participao da sociedade na discusso dos caminhos a serem trilhados para a realizao dos seus objetivos. A conjuno desses fatores o que define, segundo Sachs (1995), as condies de sustentabilidade do desenvolvimento. Considerando a diversidade de elementos incorporados s abordagens contemporneas do desenvolvimento e o carter normativo ainda presente em seu contedo, torna-se necessria uma proposta de organizao destes elementos a partir da relao do tema com o indivduo, a sociedade e o meio ambiente.

2.2.2 Capacidades e Liberdade de Escolha: o Desenvolvimento e o Indivduo

A tendncia atual nos estudos sobre o desenvolvimento considera inicialmente a noo de que a sociedade civil assume o papel de sujeito nesse processo. Como discutido nas sees anteriores, o entendimento de que o desenvolvimento seria conduzido exclusivamente pelas aes do Estado ou gerado espontaneamente nas relaes de mercado mostrou as suas deficincias. Mas para analisar como a sociedade civil pode interferir e influenciar o processo de desenvolvimento, necessrio tambm levar em conta as capacidades dos seus componentes unitrios, os cidados. Uma sociedade ativa na discusso das alternativas possveis e desejadas para realizar um projeto prprio de desenvolvimento requer o livre exerccio da cidadania pelos indivduos, como direito e como responsabilidade dentro de um contexto de Estado democrtico.

42 Entretanto, como afirma Stuart Mill, (1993), a noo de Estado democrtico no suficiente para caracterizar a liberdade de agir do indivduo. Ele destaca que o conceito de governo em que o povo exerce o poder sobre si mesmo, no expressa necessariamente a realidade, pois pode constituir meramente um sistema institucional legitimado pela maioria com a finalidade de garantir a predominncia dos seus interesses comuns contra aqueles dissidentes. De fato, o regime democrtico s se realiza plenamente quando tem como valor fundamental o respeito liberdade e diversidade dos indivduos. Para Mill (1993), deve haver um limite para a interferncia legtima da opinio coletiva sobre a independncia individual tendo em vista que a sociedade tende a impor suas prprias idias e prticas sobre todos os cidados indiscriminadamente. Por isso, ele afirma:
[...] O nico fim para o qual a humanidade est autorizada, individual ou coletivamente, a interferir na liberdade de ao de qualquer frao de seu nmero a autoproteo, ou seja, evitar que um indivduo possa causar danos aos demais (MILL, 1993, p.206)

Baseado nesse princpio, Stuart Mill (1993) apresentou a sua concepo do que seria a uma referncia para o governo: o desenvolvimento da sociedade a partir de suas faculdades morais, intelectuais e ativas e como ele promove a melhoria dessas faculdades. Sobre este fundamento, conclui-se que somente uma forma de governo em que todo indivduo participe ativamente da discusso poltica pode gerar as condies necessrias ao pleno respeito da liberdade individual e o desenvolvimento das capacidades humanas e sociais que em ltima instncia propiciariam o seu desenvolvimento de uma forma consensual e democrtica. Convm destacar que este um postulado liberal cuja realizao no se verifica de fato. A implantao de reformas liberais, limitadas essencialmente rea econmica, mostrou, ao contrrio, depender da restrio das liberdades individuais, vide as revolues militares ocorridas na Amrica Latina no sculo XX ou o processo econmico na China neste incio do sculo XXI. A situao mais prxima da realidade numa sociedade capitalista que h indivduos com grande liberdade de escolha sobre que caminhos percorrer durante a vida, mas h uma massa muito maior de homens e mulheres com mnimas possibilidades de ser qualquer coisa alm dos limites que as estruturas social, econmica e poltica lhe impem. Numa situao como essa no h como pensar

43 em construo coletiva do desenvolvimento. Por isso, retomar o pensamento sobre o desenvolvimento tendo como referncia a liberdade e a capacidade dos indivduos seminal para qualquer outra discusso mais abrangente. O pensador contemporneo que atingiu notoriedade ao sistematizar esta abordagem o economista indiano Amartya Sen. Como ressalta Sen (2000), a relao entre liberdade e desenvolvimento no um tema novo. Adam Smith, Karl Marx, William Petty e Friedrich von Hayek so exemplos de pensadores que demonstravam a preocupao com a liberdade de escolha do indivduo. Bauer e Lewis (apud SEN, 2000) relacionavam o aumento da liberdade de escolha do indivduo e das alternativas sua disposio como objetivo do desenvolvimento. A origem da discusso sobre a importncia da liberdade para o indivduo e os seus efeitos como indicador de desenvolvimento o princpio adotado por Sen (2000) de que responsabilidade do indivduo adulto a conduo da sua vida, em funo de suas aes, iniciativas e julgamentos. Mas para que possa assumir essa responsabilidade, o ser humano precisa contar com liberdades e capacidades que lhe possibilitem escolher entre um conjunto de alternativas possveis o melhor caminho a trilhar para atingir a realizao de seus objetivos. Percebe-se na categoria de anlise elaborada por Sen, que o conceito de liberdade est diretamente relacionado com o de capacidades humanas, que difere da noo de capital humano predominante na literatura econmica. Para Sen, a noo mais recorrente de capital humano se restringe ao conjunto de habilidades e conhecimentos desenvolvidos principalmente com a educao e que avaliado pela produtividade do trabalho humano. O conceito de capacidades humanas incorpora o anterior e pode ser definido como a aptido do indivduo para orientar as suas aes em busca de um padro de vida que ele valorize. Esta aptido, no entanto, no igual entre os indivduos dada a diversidade dos seres humanos em funo de caractersticas externas como a estrutura social, a cultura e os recursos materiais de que dispe e de caractersticas pessoais como idade, sexo, habilidades intelectuais e fsicas, entre outras (SEN, 2001). No conceito proposto por Sen, mais que a condio instrumental de executar uma atividade, o indivduo deve ter a capacidade analtica de fazer escolhas.

44 Para Sen (2000), o desenvolvimento dessas capacidades intrnsecas ao indivduo proporcionado pelos arranjos sociais e econmicos que configuram o contexto em que o ser humano est inserido. Sob esta perspectiva, no cabe ao Estado atuar de forma paternalista, geralmente tambm clientelista, na proviso das necessidades dos indivduos. Tampouco esta uma tarefa da sociedade. O Estado e a sociedade devem assumir o compromisso de garantir as condies para que o indivduo, desta forma, possa agir consciente da responsabilidade dos seus atos e escolhas. (SEN, 2000, p. 284). Portanto, o conceito de desenvolvimento centrado na liberdade do indivduo requer a remoo de todas as barreiras que privam o ser humano de opes e, em ltima instncia, da liberdade de escolha. Convm ressaltar neste ponto que essa abordagem envolve no s a liberdade como direito negativo, definido como a garantia de no proibio ou opresso, como se verifica na proposta de Stuart Mill, mas tambm como direito positivo, relacionado ao acesso aos recursos necessrios sua livre iniciativa. Outra diferena que deve ser esclarecida nas abordagens de Stuart Mill e Sen diz respeito avaliao do desenvolvimento. Stuart Mill defendia uma tica baseada nos fins das aes individuais, welfarista, pois o resultado esperado era a maximizao do bem-estar para o prprio indivduo e para todos aqueles afetados por suas aes. Alm disso, sob este princpio, o desenvolvimento seria avaliado pelo resultado total das aes individuais em termos de prazer e felicidade da coletividade. Trata-se da tica Utilitarista. Na viso de desenvolvimento centrada na liberdade proposta por Sen a avaliao tem o foco nas liberdades substantivas, aquelas necessrias para que o indivduo tenha condio de escolher os caminhos que pretende trilhar em sua vida. O utilitarismo, por avaliar os fins das aes individuais, no aborda a questo das desigualdades e direitos que se referem aos meios. Por conseguinte, compreende a liberdade apenas sob a tica da opresso e no como restrio a recursos. Para melhor compreender a perspectiva de Sen sobre a liberdade necessrio definir os seus dois aspectos. O primeiro o seu papel constitutivo, a liberdade como finalidade do desenvolvimento. Compreende a capacidade de evitar privaes elementares como a fome, a subnutrio, a mortalidade prematura, bem como obter conhecimentos bsicos de leitura e raciocnio matemtico.

45 O segundo aspecto o papel instrumental, ou de meios para o desenvolvimento. Para Sen (2000), h alguns tipos de liberdade que so importantes porque sua existncia contribui para a conquista das demais. Ele distingue 5 tipos de liberdade instrumental, embora no exaustivos: liberdade poltica, instrumentos econmicos, oportunidades sociais, transparncia e seguridade social. A liberdade poltica um conceito amplamente conhecido. Diz respeito liberdade de expresso e ao direito de escolher os governantes e demais representantes e os princpios que norteiam o governo. Mas, alm disso, est relacionado aos instrumentos disposio do indivduo para que suas propostas ou reivindicaes sejam ouvidas e levadas em conta na definio das polticas pblicas ou mesmo possa participar do processo de deliberao de algumas dessas polticas. Os instrumentos econmicos podem ser compreendidos como a estrutura mediante a qual o indivduo pode obter os recursos para atingir os seus objetivos mediante a produo, consumo ou trocas. Entre os instrumentos econmicos o mercado tem extrema relevncia por ser o ambiente em que se realizam as trocas na economia. Alm disso, o crdito, como ser analisado com mais profundidade nos captulos seguintes, desempenha um papel fundamental por ser a forma como os indivduos obtm recursos para realizar os seus empreendimentos, principalmente aqueles indivduos que dispem de pouca ou nenhuma poupana. Sen define as oportunidades sociais como as estruturas montadas pela sociedade a que o indivduo tem acesso para prover necessidades bsicas como educao e sade, que so elementares para a conquista ou exerccio dos demais tipos de liberdade. A transparncia uma forma de liberdade por garantir aos indivduos a clareza nas relaes no s com outros indivduos, mas tambm com o Estado. A ausncia da transparncia limita a liberdade de escolha e de iniciativa das pessoas por diminuir a sua confiana nas relaes sociais, polticas e econmicas. A ltima forma de liberdade instrumental descrita por Sen a seguridade social. Em sua viso, mesmo em uma sociedade com ampla liberdade h pessoas em situao de maior vulnerabilidade em funo de mudanas estruturais que

46 afetam as suas vidas. Para combater os efeitos nocivos desses momentos como o desemprego e a fome, necessrio que o indivduo possa contar com uma rede de proteo. Como ressalta Sen (2000), essas liberdades instrumentais no s criam condies para a conquista de outras liberdades, mas tambm se reforam entre elas. Os instrumentos econmicos que permitem a realizao das atividades produtivas e, por conseqncia, o aumento das riquezas, contribui para o incremento da capacidade da sociedade e do Estado em prover o acesso educao e sade, relacionado com as oportunidades sociais, bem como manter e ampliar a rede de seguridade social. Por outro lado, tambm a estrutura educacional auxilia o incremento dos instrumentos econmicos por contribuir para o aumento da produtividade das pessoas e dos instrumentos. A rede de seguridade tambm contribui com a esfera econmica por atenuar o efeito das mudanas estruturais na renda e no consumo dos indivduos. Pode ser tambm destacado o valor da transparncia e da certeza da segurana dos contratos para a expanso da utilizao dos instrumentos econmicos. Mas todas essas liberdades certamente derivam da primeira, a liberdade poltica. Sen parte do princpio de que democracia e direitos polticos e civis, so condies para o desenvolvimento e tambm so parte do processo de desenvolvimento. Entretanto, como destaca Sen (2000), tambm se deve distinguir o papel utilitrio da democracia do seu papel formador. A democracia, compreendida como um instrumento para o exerccio destes direitos, pode contribuir para que os Estados possam assumir a responsabilidade de agir preventivamente ou diretamente contra os efeitos das desigualdades sociais. No entanto, uma compreenso mais abrangente revela que, mais que um instrumento, o incremento nos direitos polticos e civis uma conseqncia do processo de desenvolvimento. Dentro do conceito de liberdades e capacidades proposto por Sen, verifica-se que determinadas condies econmicas e sociais revelam-se barreiras quase intransponveis para o processo de desenvolvimento. A principal dessas restries a pobreza, pois ela est diretamente relacionada com subnutrio, condies de sade precrias, reduzida longevidade, baixo nvel de educao, elevado grau de insegurana e criminalidade que afetam as liberdades constitutivas e instrumentais. A excluso social, uma das principais causas da pobreza, provoca

47 tambm outros efeitos como o subemprego ou a falta de emprego. Considerando que o trabalho representa no s uma atividade produtiva, mas tambm compreende um valor moral na maioria das culturas, a ausncia da condio do indivduo de poder realizar atividades produtivas, seja pelo emprego ou trabalho autnomo, cria um fator de insegurana e frustrao para os indivduos produzindo efeitos negativos sobre a sua sade fsica e mental. Neste sentido, emerge como problema fundamental do processo de desenvolvimento a eliminao da pobreza e de todas as suas causas, entre elas os obstculos expanso da atividade econmica e gerao de empregos, mas principalmente os injustificveis nveis de desigualdade social e concentrao de renda verificados em diversos pases, entre eles o Brasil. Portanto, torna-se claro por meio da abordagem de Sen, como as questes polticas, sociais e econmicas interferem na capacidade do indivduo de realizar escolhas e agir em busca de uma condio de vida que ele valorize.

2.2.3 Instituies, Justia Social e Eqidade: o Desenvolvimento e a Sociedade

A compreenso do desenvolvimento tendo como ponto de partida o indivduo mostra-se como fundamento para a discusso seguinte, voltada para a relao da sociedade com esse processo, seja como promotora, seja como beneficiria. Primeiramente preciso apontar um limite interpretao da viso de Sen, de desenvolvimento como eliminao de qualquer restrio liberdade de escolha individual, desde que esse um ideal no factvel, pois como afirma Durkheim (1990), a conscincia coletiva exerce uma fora determinante e impositiva sobre as aes individuais. Durkheim ressalta que esta fora no visvel, aparente. Ele argumenta que o indivduo s toma conhecimento do carter impositivo presente nos fenmenos sociais quando passa a ter uma postura crtica, a contestar e se opor a esses hbitos. Desta forma, a liberdade passa a ser conceituada nos sentidos de no opresso e de acesso aos recursos de que o ser humano necessita.

48 Considerando que tais recursos so produto das relaes sociais, entre elas as relaes de produo, ganha evidncia a funo da sociedade como promotora do desenvolvimento. Retomando os cinco tipos de liberdade instrumental identificados por Sen, verifica-se que so a estrutura e a organizao poltica e social, mediante seus mecanismos institucionais, os fatores que contribuem para a expanso ou limitao do acesso do indivduo s liberdades essenciais. Em trabalho que trata dos condicionantes do desenvolvimento econmico ao longo do tempo, Douglass North, afirma:
As instituies estabelecem os limites concebidos pelo homem para estruturar sua prpria interao. Esto constitudas por restries formais (regras, leis, constituies), restries informais (padres de conduta, convenes, cdigos de comportamento auto-impostos, etc.) e suas respectivas caractersticas de aplicao. Juntas definem a estrutura de incentivos das sociedades e especificamente das economias. (1994, p. 569) (traduo nossa)

Como afirma Abramovay (2001), a percepo de North acerca do papel das instituies nas economias representou uma importante contribuio para Cincia Econmica na medida em que props uma abordagem centrada nas instituies para demonstrar que os pases que alcanaram uma estrutura social onde a pobreza minoritria, tinham como caracterstica comum uma organizao econmica eficiente. Para North, segundo Abramovay (2001), a organizao eficiente est fundada em trs pilares resultantes dos papis das instituies: a reduo das incertezas prprias das relaes humanas, que estimula a coordenao das aes individuais ou em grupos; o reconhecimento dos mercados como estruturas sociais, que no esto sujeitos apenas regra da procura e da oferta, mas tambm s regras, normas e expectativas socialmente construdas; e o gradualismo das mudanas sociais, que resultam de transformaes institucionais. O primeiro ponto do modelo analtico de North expe a importncia da organizao das atividades econmicas como condio para o desenvolvimento. Esta viso est baseada no reconhecimento de que os custos das atividades de negociar, vender e trocar bens de qualquer espcie, conhecidos como custos de transao interferem na dinmica da economia tanto quanto os custos de produo. Se no h dvida que as relaes humanas so marcadas por incertezas, que por sua vez limitam as iniciativas individuais e coletivas, razovel afirmar que uma organizao poltica e social capaz de reduzir essas incertezas, ou seja, aumentar a

49 previsibilidade e estabilidade das atividades humanas e, principalmente, econmicas contribui para o aumento do volume de transaes e da circulao das riquezas. Num ambiente mais dinmico e dispondo de padres de confiabilidade mais elevados, h um estmulo maior para o investimento que por fim aumentar a produo e o nvel de emprego. No entanto, cabe destacar que mesmo sendo uma condio, a previsibilidade nas relaes contratuais no uma explicao suficiente para o desenvolvimento, pois ainda no esclarece como superar a desigualdade na distribuio da riqueza. A compreenso dos mercados como estruturas sociais, segundo elemento da anlise de North, revela um caminho para a superao da f na racionalidade ilimitada dos indivduos. Os mercados, na viso de North, so regidos por normas e regras que restringem as opes dos agentes econmicos, limitando a maximizao de suas aes. H que se considerar tambm que nem todas as decises humanas so orientadas por uma lgica de mercado. Como North (1978, p. 976) ressalta, ainda h muito a descobrir sobre o processo de tomada de decises no orientadas para o mercado. Um caminho para essa descoberta, segundo North, reconhecer que representantes de instituies formais como parlamentares e juzes, apesar das presses de grupos de interesse, freqentemente levam outros elementos em considerao para a tomada de deciso, entre elas as suas convices pessoais do que um bem pblico. Nesse sentido, so os arranjos institucionais que favorecem ou no uma economia de mercado na medida em que definem as condies em que se sustentam a propriedade privada, a livre iniciativa e o cumprimento dos contratos. por esse motivo que North identifica uma relao direta entre instituies e desenvolvimento num sistema de produo capitalista. Pode-se concluir ento, que na viso de North, as economias que atingiram um estgio superior de desenvolvimento foram beneficiadas por uma estrutura social e poltica favorvel s relaes de mercado. Sob este conceito, o papel do Estado seria o de mantenedor das regras e normas definidas pelas instituies. Um aspecto central na abordagem institucionalista de North a forma como as instituies se transformam. Segundo Carlos Medeiros (2001), inicialmente a abordagem proposta por North era de cunho funcionalista e eficientista, pois concebia a evoluo das instituies pela aprendizagem social. Num segundo momento, passou a reconhecer o papel do poder na manuteno ou modificao das regras institucionais formais:

50
Instituies no so necessariamente ou mesmo usualmente criadas para serem socialmente eficientes; precisamente, elas so criadas, pelo menos as regras formais, para atender aos interesses daqueles com poder de barganha para criar novas regras. (NORTH, apud MEDEIROS, C., 2001, p. 52) (traduo nossa).

Pode-se ento compreender que as instituies como resultantes de uma determinada estrutura social e poltica no s influenciam os mercados como tambm podem sofrer influncia de grupos de interesses, que tenham acesso privilegiado s instituies formais. Uma evidncia dessa viso em North a importncia que ele atribui ao estudo das ideologias, considerando a sua influncia sobre as instituies.
Todas as sociedades investem recursos substanciais para convencer seus integrantes de que o sistema existente legtimo. [...] Em particular, os investimentos so destinados a convencer seus integrantes da moralidade do sistema de distribuio de renda (NORTH, 1978, p. 975) (traduo nossa).

O ltimo elemento apontado por Abramovay (2001) como pilar do pensamento institucionalista de North o gradualismo das mudanas sociais. A concepo de desenvolvimento como produto dos arranjos institucionais est baseada numa clara noo de dependncia do primeiro frente ao segundo. Portanto, a compreenso do processo de desenvolvimento, para North, est atrelado ao conhecimento das mudanas sociais que possibilitaram esse avano. Na viso de North, trata-se de um processo histrico em que as mudanas na matriz institucional produzem reflexos econmicos polticos e sociais (GALPOLO, GALA e FERNANDES, 2005). Essas mudanas ocorrem em funo de um processo de interao em que se destaca a tenso entre os propsitos das organizaes e as restries institucionais. Para North, quando as organizaes capitalistas burguesas conseguiram atenuar o poder e as restries impostas pelo Estado, houve desenvolvimento. Em contraponto, as naes subdesenvolvidas seriam marcadas por uma maior fora restritiva do Estado sobre as organizaes. Em sntese, verificase que o desenvolvimento, na abordagem proposta por North, de claro cunho liberal, requer uma convergncia, ou pelo menos cooperao, entre o poder poltico e o econmico. Neste sentido, a emergncia de uma ideologia legitimadora da forma de organizao econmica exerce um papel fundamental. Os elementos ora expostos sobre o modelo de anlise de North, embora insista no poder dos mercados, consubstanciam a percepo de que a estrutura

51 social e as instituies que dela surgem limitam o alcance explicativo da pergunta sobre que agentes conduziriam a ao da sociedade em busca do desenvolvimento. Como visto na discusso sobre o embate entre o liberalismo e o Welfare State, confiar o desenvolvimento s polticas estatais encontra limites na capacidade fiscal do Estado e na resistncia dos agentes econmicos. Por outro lado, tambm as relaes de mercado em que predomina a tica utilitarista, no mostraram ser capazes de produzir os efeitos esperados pelas desigualdades que so geradas. O conceito de maximizao da felicidade presente no utilitarismo insuficiente para firmar um compromisso social com o desenvolvimento, pois como observa Sen (2000), atravs dele no possvel avaliar a distribuio dessa felicidade. Uma sociedade guiada pela tica utilitarista restringe-se a quantificar os resultados das aes em somas totais. Isso um parmetro importante para explicar o foco das economias liberais no crescimento econmico como indicador de desenvolvimento. A forma como essa felicidade compartilhada, entretanto, extrapola os limites de sua compreenso. Uma abordagem que se prope a superar essa limitao a tica da justia social, cujos contornos contemporneos esto descritos na obra de John Rawls, que expe um pensamento tambm liberal, porm mais crtico com relao s desigualdades sociais. Ciente do dissenso que inerente a um regime democrtico, mas que tende a limitar a efetivao de princpios universais como a liberdade e a igualdade pela divergncia dos caminhos propostos, Rawls, cujo trabalho se insere no campo da filosofia poltica, desenvolveu uma proposta cujo objetivo criar bases para uma atenuao do espectro de desacordos baseado no princpio de que uma [...] uma sociedade um sistema eqitativo de cooperao social entre pessoas livres e iguais (RAWLS, 1996, p. 31, traduo nossa). Diferentemente da viso utilitarista de que a justia avaliada pelas conseqncias das aes realizadas na prtica, a teoria de Rawls est baseada no conceito de justia como eqidade, ou seja, na distribuio dos benefcios da sociedade de modo a atender aos mais desfavorecidos na estrutura social.
Entendo que a justia como eqidade uma concepo poltica da justia razovel, sistemtica e prtica em uma democracia constitucional, uma concepo que oferece uma alternativa ao utilitarismo imperativo em nossa tradio de pensamento poltico. Sua primeira tarefa dotar os princpios constitucionais e os direitos e liberdades bsicas de uma base mais segura

52
e aceitvel que a que o utilitarismo parece permitir (RAWLS, 1996, p. 2829) (traduo nossa)

importante ressaltar que Rawls no defende a igualdade de renda, mas sim, de oportunidades. A sua proposta compreende a atenuao das desigualdades sociais desde que no interfira nas liberdades individuais. Tal como Sen, Rawls entende que o indivduo, cidado, desde que tenha a capacidade de participar de um sistema de cooperao social responsvel pelos seus fins, na medida em que pode empregar os meios sua disposio. O conceito de eqidade de Rawls se caracteriza por uma justia procedimental, ou seja, baseada no nos seus resultados, mas pela noo de justia que permeia os seus procedimentos. A eqidade, assim, tem como pilares dois princpios: o direito da igualdade no acesso s liberdades bsicas; e a concepo de desigualdade como resultante de atividades abertas a todos em igualdade de oportunidades. Alm disso, Rawls (1996) entende que as desigualdades dentro do conceito de eqidade devem trazer benefcios aos menos favorecidos. Essa eqidade seria realizada a partir do compromisso com a distribuio de bens primrios, que ele define como bens bsicos necessrios a qualquer indivduo, sem relao com seus objetivos e expectativas. Para Rawls esses bens primrios so o auto-respeito, a auto-estima, as liberdades bsicas, o direito propriedade e renda assim como a j citada igualdade de oportunidades. O trabalho de Rawls tem influenciado diversas polticas de reduo das desigualdades, entre elas a de renda mnima, ou renda bsica como definido por Parijs6 (2000) e de definio de cotas para negros nas universidades federais7. O conceito de liberdades individuais de Sen, aliado influncia das instituies e tica da justia social de Rawls parece, primeira vista, constituir um referencial para as iniciativas da sociedade com o foco no desenvolvimento. Mas segundo Sen, existe uma distino entre essas vises, pois a abordagem de Rawls no enfatiza a diversidade dos indivduos. Na crtica de Sen, o conceito de eqidade de Rawls estaria limitado, pois igualdade na distribuio dos bens primrios supe
Renda bsica uma renda paga por uma comunidade poltica a todos os seus membros individualmente, independentemente de sua situao financeira ou exigncia de trabalho (PARIJS, 2000, p.179) 7 O debate contemporneo sobre polticas de reconhecimento, no campo da cincia poltica, tambm pea fundamental na justificao de demandas sociais e polticas pblicas de natureza afirmativa. Conferir Fraser (1992).
6

53 aptides iguais entre os indivduos. O efeito de ignorar-se as variaes interpessoais pode ser, na verdade, profundamente no igualitrio, ao esconder o fato de que a igual considerao de todos pode demandar um tratamento bastante desigual em favor dos que esto em desvantagem (SEN, 2001, p. 31). De fato, Rawls, parece reconhecer apenas diferenas advindas de doenas ou acidentes, que seriam excees dentro de uma concepo de homens livres e iguais. Essa distino, contudo, no invalida a contribuio de Rawls quanto noo de justia como garantia de distribuio eqitativa dos direitos e liberdades individuais. Uma outra discusso que merece ser explorada diz respeito aos seguintes questionamentos: de que sociedade se trata? uma sociedade global, nacional ou regional? Considerando a diversidade de cultura, valores e outras caractersticas que estabelecem diferenas relevantes entre as sociedades e tambm considerando os propsitos deste trabalho, adotamos como objeto de anlise a sociedade brasileira e as comunidades locais. Essa definio importante para a busca de uma resposta para um terceiro questionamento: seria a sociedade brasileira autnoma para definir um modelo de desenvolvimento prprio diante da suas relaes polticas, comerciais e financeiras com outras regies do globo? Primeiramente, pode-se afirmar que as condies primrias do

desenvolvimento, definidas como liberdade e eqidade, so elementos oriundos da estrutura econmica e social regionais e nacionais. Portanto, no seria justificvel admitir que escapa sociedade brasileira o poder de prover essas condies aos seus cidados. Como citado anteriormente, o trabalho de Barros, Henriques e Mendona (2001) demonstra que uma das marcas do subdesenvolvimento brasileiro, a pobreza, no fruto de uma renda per capita insuficiente, mas da distribuio desigual dessa renda. Neste sentido, a percepo do papel das estruturas sociais e econmicas na definio dos limites do processo de desenvolvimento torna-se mais evidente. A liberdade poltica, primeira condio definida por Sen para que o indivduo possa construir um projeto pessoal de vida oriunda inicialmente do regime de governo estruturado poltica e socialmente. Mas um regime democrtico de governo por si s no garante esta liberdade quando ao indivduo faltam oportunidades sociais para que rena as condies de exercer esta liberdade no

54 papel de cidado. Num pas com a extenso do Brasil e com o nvel de demandas das populaes, nem mesmo a liberdade de escolher um governante ou representante est garantida. O prejuzo de se manter um sistema em que o poder econmico local e conservador ainda consegue exercer forte influncia sobre a deciso de voto dos eleitores a perpetuao de interesses estritamente locais e privados na conduo das decises polticas. Este grupo contribui para a existncia de uma matriz institucional incompatvel com a necessidade de alterao na atual estrutura social. Neste contexto, torna-se clara a necessidade da atuao das instituies formais e informais para promover, zelar e proteger a efetivao da liberdade e estimular o interesse e a participao do cidado no debate poltico. Os instrumentos econmicos, entre eles o crdito, so um exemplo tpico da relao entre ambiente institucional e condies para o desenvolvimento. No mercado financeiro, a existncia de instituies que garantam a confiana dos poupadores fundamental para a estabilidade do sistema. Soma-se a isso o papel das instituies no controle e preservao da livre concorrncia e na regulao dos mercados, de forma a atenuar desequilbrios na relao entre produtores, prestadores de servios e consumidores. As oportunidades sociais, com destaque para o acesso educao e ao tratamento mdico foram alvos de grandes transformaes no ltimo sculo. A predominncia das instituies pblicas foi sendo destruda pela expanso das organizaes privadas nestes segmentos. Um dos principais efeitos dessa mudana foi a perda da noo de que educao e sade so direitos de qualquer cidado, conquanto transformaram-se em servios voltados para clientes. Logicamente o nvel de recursos mdicos e educacionais disponveis passou a ser proporcional ao poder de compra dos clientes. J o setor pblico se limitou a realizar uma poltica de focalizao do atendimento para a populao de menor renda, geralmente dispondo de recursos muito limitados e organizao ineficiente. A transparncia e segurana nas relaes entre os indivduos e entre o cidado e o Estado esto relacionadas com o papel fiscalizador e reivindicatrio da sociedade civil para a publicizao das informaes de seu interesse, a atuao eficaz do poder judicirio e a independncia entre este e os demais poderes. A transparncia manifesta-se na clareza das clusulas firmadas em contrato, na

55 segurana do seu cumprimento e no impedimento do uso do poder econmico ou poltico para a obteno de relaes desequilibradas entre direitos e obrigaes. Com relao rede de seguridade social, destinada proteo aos mais desfavorecidos ou vulnerveis dentro da estrutura social e econmica, o papel da sociedade civil e das instituies se traduz no compromisso de uma mnima distribuio dos recursos disponveis, compatvel com a noo de eqidade que est compreendida no conceito de justia social definida por Rawls. Embora a participao da sociedade civil nas decises locais seja um elemento essencial para a melhor orientao das polticas pblicas, o desenvolvimento no se realiza estritamente no local. Conforme esclarece Sachs, necessria uma harmonizao entre a ao popular e as polticas pblicas de cunho mais abrangente, considerando a complexidade das relaes entre o local, o regional, o nacional e o transnacional. Segundo Becker (2002), a postura dos agentes locais frente s presses de uma dinmica global do desenvolvimento o primeiro elemento de anlise sobre as causas dos processos diferenciados, cujos resultados so tambm distintos. Becker acrescenta que essa diferena se deve a uma caracterstica da atual dinmica do desenvolvimento: a sntese de dois processos contrrios. O primeiro gerado por uma presso externa motivada por interesses econmico-corporativos, multinacionais, multissetoriais e multifuncionais. O segundo processo uma reao ao primeiro. Trata-se, na viso de Becker, de um movimento motivado por interesses scio-ambientais regionais, necessrio como elemento de resistncia e mediao entre a lgica de mercado e as demandas sociais. Portanto, recuperando os argumentos de Batista Jr., a globalizao no representa de fato uma restrio absoluta eficcia das polticas nacionais e das aes da sociedade civil. O que se evidencia que uma sociedade ter a possibilidade de trilhar um caminho prprio de desenvolvimento quanto maior for o seu poder de organizao e articulao capaz de conciliar os dois movimentos contrrios. Observa-se nessa abordagem um reconhecimento da tenso identificada por North entre organizaes e instituies que podem resultar nas transformaes sociais que conduzem a um processo de desenvolvimento.

56 2.2.4 Produo Sustentvel - O Desenvolvimento e o Meio Ambiente

Uma dimenso essencial ao novo paradigma de desenvolvimento que vem se construindo nas ltimas dcadas a ambiental. O tema vem ganhando grande destaque no s pelo maior grau de conscincia dos atores envolvidos no processo. Isso ocorre principalmente pelas evidncias concretas de que o modelo de desenvolvimento e expanso industrial do ltimo sculo at os dias atuais tem produzido inmeras agresses ao meio ambiente com repercusses visveis sobre os fenmenos climticos e, em ltima instncia, podendo comprometer irremediavelmente a qualidade de vida e a prpria sobrevivncia das geraes futuras. Trata-se de uma autocrtica pela negligncia com que o meio ambiente foi tratado no perodo em que o foco no crescimento econmico como valor primordial do desenvolvimento e o deslumbramento com o potencial gerado pelo ciclo intenso de expanso do progresso tcnico colocaram a preocupao com a preservao e renovao dos recursos naturais em segundo plano. Segundo Sachs (2002), o tema passou a fazer parte da agenda mundial de forma mais clara na Conferncia das Naes Unidas Sobre o Ambiente Humano em 1972. Na Rio-92, o conceito de biodiversidade j estava associado ao desenvolvimento como uma condio necessria sua sustentabilidade. O cerne da defesa de uma utilizao consciente dos recursos naturais o compromisso tico de nossa sociedade com as geraes futuras, posto que o desenvolvimento um processo contnuo e no qual deve prevalecer o princpio de que a busca pelo crescimento da produo no deve se sobrepor ao direito primordial vida das prximas geraes. O desenvolvimento sustentvel, portanto, est atrelado a um contrato social para a definio de padres de gesto da biodiversidade (SACHS, 2002, p. 53). As bases desse contrato esto no que Sachs define como ecodesenvolvimento. O desafio de preservao da biodiversidade pode levar a uma busca pela restrio ao acesso aos recursos naturais. A experincia histrica mostra que essa uma proposta ingnua e ineficaz. Como afirma Sachs (2002), a delimitao do espao pela criao de reservas ambientais, retirando da populao local os meios

57 de sua subsistncia, produz a reao da comunidade e o descumprimento das leis e a explorao desordenada dos recursos. O ecodesenvolvimento, ao contrrio fundase na integrao do homem com o ecossistema em que vive. Com este intuito, uma estratgia elementar o trabalho de conscientizao da populao local para os benefcios do uso adequado dos recursos naturais e da sua preservao, no s para as geraes futuras, mas tambm para a sua. No conceito de ecodesenvolvimento de Sachs uma condio fundamental que a comunidade possa usufruir os benefcios gerados por uma utilizao adequada desses recursos. Uma comunidade consciente tambm uma comunidade participativa. A insero dos atores locais na discusso sobre as formas de utilizao e preservao dos recursos naturais tem o potencial de fomentar o debate e principalmente a construo de uma via consensual firmada num contrato natural (SERRES apud SACHS, 2002, p. 49). O que deve ficar claro no conceito de ecodesenvolvimento que se trata de um processo negociado entre os diversos grupos de interesse, ganhando a conotao de uma construo coletiva, princpio que permeia todas as dimenses do desenvolvimento como vem sendo exposto neste trabalho. O pensamento contemporneo procura mostrar que o significado do desenvolvimento no poderia prescindir da noo de conquista dos direitos civis, polticos, sociais, culturais e econmicos para toda a populao. Neste caminho a reintegrao das pessoas pobres ao processo produtivo seria o caminho mais promissor, ainda que a assistncia social tambm seja necessria dada a urgncia das demandas dos excludos. As trajetrias para atingir este fim so inmeras; portanto, retoma-se a discusso sobre os agentes condutores deste processo. Mas diferentemente do debate predominante no sculo XX, o Estado e o mercado ganharam a companhia de atores cada vez mais ativos e organizados: os agentes da sociedade civil, as associaes e os grupos organizados voluntria e coletivamente.

58 2.3 DESENVOLVIMENTO LOCAL: A FORA DAS RELAES SOCIAIS E A PARTICIPAO DA SOCIEDADE CIVIL ORGANIZADA NA DISCUSSO E ORIENTAO DAS POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO

A compreenso das variadas dimenses que compem a complexidade do processo de desenvolvimento em nvel geral cria as bases para uma discusso mais criteriosa sobre os aspectos locais que incentivam ou entravam esse processo. Nesta seo, busca-se apresentar alguns elementos dos estudos que relacionam o nvel de articulao dos atores sociais e o desenvolvimento, nos diferentes nveis polticos do contexto local.

2.3.1 A Importncia e os Limites do Local

Como visto nas sees anteriores, as dimenses polticas, sociais e econmicas formam um conjunto intricado de fatores que so decisivos para a compreenso dos sucessos e falhas na formulao e adoo de polticas e estratgias de desenvolvimento. Para compreender como esse processo se realiza em um contexto regional, essencial em primeiro lugar uma definio do que o desenvolvimento local. Segundo Milani (2003), o estudo do desenvolvimento local requer a compreenso da dimenso local, que difere da noo mais aparente de espao geogrfico. O local caracteriza-se por um espao construdo social e territorialmente [...] delimitado pela permanncia de um campo estvel de interao entre atores sociais, econmicos e polticos (MILANI, 2003, p.11). Outro elemento caracterstico do desenvolvimento local a

endogeneizao do processo. Segundo Amaral Filho (2001), desde o fim da dcada de 1980 observa-se um movimento simultneo de diminuio dos espaos econmicos e de maior autonomia das regies nas decises econmicas, produzindo uma tenso que Becker, como visto, chama de a sntese de dois

59 processos contrrios. Essa tenso, que em princpio parece reunir elementos contraditrios, apresenta uma caracterstica de complementaridade, pois o processo de transnacionalizao dos espaos econmicos, motivado preponderantemente pelo objetivo de valorizao do capital financeiro, cria a necessidade de busca por regies que potencializem essa valorizao, instaurando um ambiente de competio entre as regies por um posicionamento no fluxo financeiro global (BECKER, 2002).

Embora o contexto local esteja assumindo importncia cada vez maior nos estudos sobre o desenvolvimento, este no constitui um processo isolado, sem relao com o sistema poltico e econmico nacional e internacional. O local no est dissociado dos efeitos das aes realizadas pelo governo federal, seja em relao a programas de renda mnima, investimentos em infra-estrutura, educao, sade, etc. Da mesma forma, a ampliao das transaes comerciais e, principalmente, do fluxo de capitais financeiros que caracterizam a globalizao alteram o cenrio econmico, que se torna mais instvel pela interdependncia das economias regionais impondo novos elementos para a anlise nas estratgias de desenvolvimento locais. Compreender o desenvolvimento local isoladamente leva ao risco, como afirma Milani (2003), do localismo, que restringe a ao dos atores, os processos e dinmicas aos seus limites geogrficos, perdendo a capacidade de articulao analtica com outras escalas de poder.

2.3.2

As Relaes Sociais e o Exerccio da Cidadania Como Eixos do

Desenvolvimento Local

O debate contemporneo sobre o tema revela uma crescente observao da rede de relaes sociais e instituies no sentido de compreender a sua participao no desenvolvimento local, como estmulo e sustentao desse processo. esse conjunto de formas de relacionamento e articulao da sociedade que se convencionou chamar de capital social. Segundo Rattner, as primeiras menes ao capital social so da dcada de noventa. A sua definio ainda no

60 precisa. Conforme explica Rattner, a maioria dos autores definem o capital social por suas funes seja por aspectos da estrutura social ou pela forma como os indivduos o utilizam. Em primeiro lugar importante compreender o porqu do termo capital associado s relaes sociais. Na literatura econmica, o capital um recurso disposio da atividade produtiva. Podem ser o capital financeiro, insumos, terras, maquinrio (bens da capital) e o trabalho (capital humano). Sob este enfoque, as relaes sociais poderiam representar uma forma de capital pela sua capacidade de criar meios de articulao e, em ltima instncia, reproduo dos demais recursos. Um exemplo especfico da contribuio das relaes sociais para as atividades econmicas o cooperativismo. O desenvolvimento de um padro de relao social baseado na cooperao tem mostrado a capacidade de estimular economias regionais de pequeno porte pela unio de recursos entre os agentes e compartilhamento dos riscos das atividades. De outra forma, agindo individualmente muitas atividades no seriam viveis pelas necessidades de maior escala. A cooperao faz as pessoas se relacionarem de uma maneira horizontal, caracterizada pela interdependncia e autonomia dos indivduos, ao contrrio das relaes verticalizadas nas quais predominam a hierarquia e a submisso. Iniciativas como a do Banco Palmas, no Cear, que formou uma rede de interao entre produtores e consumidores voltados para a gerao de emprego e renda tendo como base a cooperao em contraponto competio, tornando-se um marco para as discusses sobre a possibilidade de realizao de uma economia solidria. A criao de arranjos produtivos baseados na complementaridade das atividades que incrementam a agregao de valor produo de uma determinada regio um outro exemplo de benefcios das relaes sociais de cooperao para a economia. Mas o conceito de capital social no est restrito viso econmica. Na literatura contempornea verificam-se estudos que associam as relaes de confiana, cooperao, o sentimento de pertencimento, a identidade cultural e a formao de redes de interao, comunicao e transmisso de informaes e conhecimento como elementos que dinamizam o processo democrtico, ampliando o interesse das pessoas na participao das discusses polticas que afetam direta ou indiretamente as suas vidas.

61 Milani (2003) destaca outras particularidades do significado do capital social, apesar de suas inmeras definies. Trata-se de uma construo social, no podendo, assim, ser descontextualizado. Disso se conclui que o capital social no pode ser criado por aes promovidas por agentes externos, embora possa sofrer influncias. Outro ponto a cumulatividade do capital social. Contrariamente a outras formas de capital, o seu uso tende a fortalec-lo e ampli-lo. Por fim, merece destaque a noo de coletividade na propriedade desse capital. Ao contrrio das demais formas, o indivduo s usufrui os benefcios do capital social presente em uma comunidade enquanto est integrado naquela estrutura. O capital social pertence a todos, mas no pode ser apropriado definitivamente por ningum. A noo de capital social coloca em evidncia dimenses imateriais e relacionais do desenvolvimento local Portanto, percebe-se que o processo de desenvolvimento local est estreitamente relacionado com o contexto das relaes sociais e com o exerccio da cidadania. O desenvolvimento local depende de uma organizao democrtica de seus agentes de modo a construir um processo que respeite os valores e necessidades de uma regio, a incorporado o respeito diversidade. Segundo Becker,
[...] esse padro de desenvolvimento s possvel potencializando as especificidades sociais e culturais de cada regio que por si s, so diferenciadoras e por isso, diferenciadas. E s o ser, se a regio souber a tempo promover e adotar seu acumulado scio-cultural como pressuposto, meio e objetivo do processo de desenvolvimento regional (2002, p. 51).

Esse objetivo no se conquista sem uma nova institucionalidade na forma de gesto dos interesses pblicos. O exerccio da cidadania depende, alm da educao ressaltada por Sachs, de novas formas de controle das decises pblicas pela sociedade tendo em vista que a tradio poltica brasileira sempre foi marcada por uma cultura de favorecimento aos interesses privados sustentados por um desenho institucional que complexifica o processo de elaborao das leis e centraliza as decises de governo, colocando a participao da sociedade em segundo plano (CACCIA BAVA, 2001). Ainda so raras as iniciativas que promovem a auto-regulao e descentralizao do processo de deliberao e tomada de deciso, como ocorre em alguns casos de oramento participativo.

62 O desenvolvimento local, portanto, requer uma abordagem que rena a importncia do exerccio da cidadania pelo indivduo, a capitalizao do capital social, a articulao com o nacional e o global e uma mudana das instituies, sem negligenciar a responsabilidade com o meio ambiente e com as geraes futuras. Trata-se do que Stiglitz (1998, p.3) define como uma transformao da sociedade, uma modernizao no modo de pensar, nas relaes e no modo de lidar com a sade e a educao, alm dos mtodos de produo para a conquista e apropriao de todos os direitos humanos, sociais, civis, polticos e econmicos (SACHS, 2002), que em um outro sentido caracterizam a liberdade que o indivduo necessita para decidir autonomamente sobre os caminhos que pretende trilhar para atingir o padro de vida que deseja (SEN, 2000).

2.4 QUESTES PARA ANLISE DO OBJETO DE PESQUISA

A exposio dos principais elementos que permeiam a discusso sobre o desenvolvimento de maneira geral e as particularidades do desenvolvimento local, realizada neste captulo, constitui a base necessria para uma discusso sobre o alcance, em termos de poltica de desenvolvimento, de um programa de expanso do acesso da populao de baixa renda aos servios financeiros (conhecido como microfinanas) e de concesso de crdito orientado para a produo aos microempreendedores (definido como microcrdito). Alm disso, essa exposio permite-nos discutir os limites da tendncia predominante no pensamento contemporneo sobre o desenvolvimento como modelo explicativo das desigualdades sociais verificadas no pas. Para atender aos objetivos da pesquisa, atuando como elementos balizadores da anlise realizada nos captulos posteriores, foram exploradas as seguintes questes:

63 a) Poderiam as microfinanas e o microcrdito contribuir para a ampliao das liberdades instrumentais de que necessita o indivduo para ampliar as suas oportunidades de desenvolvimento? b) Seriam estes os instrumentos capazes de reduzir a excluso social e de tornar a distribuio dos recursos mais eqitativa? c) Os mecanismos institucionais de ordem social, poltica, econmica e jurdica representam um entrave ou um incentivo para a expanso dos programas de microfinanas e de seus efeitos sobre as comunidades? d) H algum tipo de influncia das organizaes de cooperao internacional na definio das polticas e prticas de microfinanas implementadas no Brasil? e) Por meio da anlise das polticas de incentivo s microfinanas, possvel identificar claramente uma estratgia de desenvolvimento adotada pelo governo brasileiro em nvel federal no perodo ps-Plano Real? Em que bases se sustenta essa estratgia? Esses questionamentos, formulados a partir da literatura consultada, constituem o conjunto de referncias principais para a anlise do processo de internalizao das polticas de estmulo s microfinanas na agenda poltica brasileira para o desenvolvimento. Nos prximos captulos, buscar-se- evidenciar as suas origens, premissas e significados de tais polticas.

3. A TRANSFORMAO DA AGENDA POLTICA PARA O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL

Uma crtica freqente que se observa no meio poltico, nos meios de comunicao e em outros setores da sociedade, j hoje produto do senso comum, aponta a inexistncia de um projeto de desenvolvimento autnomo como um dos grandes problemas dos pases situados no grupo de naes consideradas emergentes. No caso brasileiro, desde o fim da era dos governos militares, com o agravamento da crise econmica que atingiu o seu pico nos anos 80, as atenes do poder executivo estiveram voltadas para o controle da inflao, que havia atingido nveis insustentveis nesse perodo. O prolongamento da crise e os sucessivos planos de combate inflao mal sucedidos, aliados instabilidade poltica do perodo, que culminou no impeachment do Presidente Fernando Collor de Mello, fizeram com que essa agenda se reduzisse recuperao da estabilidade do nvel de preos. Mas a principal explicao para o abandono de um projeto nacional de desenvolvimento foi o processo de reorientao poltica do pas para a abertura econmica em detrimento da estratgia de consolidao do mercado interno, como aponta Furtado (1992). Pretende-se, nesse captulo, evidenciar os fatores que levaram transio para o novo modelo de desenvolvimento, baseado na insero competitiva do Brasil no mercado internacional, com nfase na formao da agenda poltica e econmica que tem orientado as polticas pblicas a partir da redemocratizao do pas e, sobretudo, aps a estabilizao do nvel de preos alcanada com o Plano Real.

65

3.1 A CRISE DE UM MODELO

A priorizao de polticas de combate inflao dissociadas de um projeto de desenvolvimento para o pas representa o sintoma do que Furtado chama de perda de governabilidade ou atrofia dos mecanismos de comando dos sistemas econmicos nacionais (1992, p. 24). O processo de perda da autonomia sobre a coordenao das polticas econmicas, para Furtado, decorre da profunda mudana estrutural promovida dentro do sistema capitalista a partir da dcada de 70, com a acelerao do movimento de integrao econmica mundial baseado na transnacionalizao do processo produtivo das grandes empresas. Como reflexo desse processo, percebe-se uma expanso da atividade comercial em proporo muito superior ao crescimento do PIB, como ocorreu com a economia americana, que cresceu 180% entre os anos de 1985 e 2003, ritmo bastante inferior s exportaes (231%) e s importaes (270%), conforme se verifica na tabela seguinte:
Tabela 2 Dados sobre a economia dos Estados Unidos da Amrica 1985/2003 (US$ bilhes)
Ano PIB Exportaes 1985 3.915,35 218,82 1990 5.445,83 393,59 1995 7.100,01 584,74 1996 7.433,52 625,07 1997 7.783,10 689,18 1998 7.903,00 682,14 1999 8.988,29 695,8 2000 9.696,54 781,92 2001 9.885,01 729,1 2002 10.207,06 693,1 2003 10.945,79 724,77 Fonte: Fundo Monetrio Internacional / Banco Central do Brasil Importaes 352,46 516,99 770,85 822,03 899,02 944,35 1.059,44 1.259,30 1.179,18 1.200,23 1.303,05

Com o fim da II Guerra Mundial, o comrcio internacional entrou numa trajetria de expanso que, inicialmente, teve abrangncia limitada aos pases desenvolvidos. Isto permitiu s naes cuja industrializao ainda se consolidava, como o Brasil, a possibilidade de implementar projetos de desenvolvimento relativamente autnomos. A estratgia brasileira predominante naquele perodo foi o

66 fomento ao mercado interno como meio para desenvolver um sistema econmico nacional, dados os recursos e dimenses do seu territrio. A implementao dessa estratgia s foi possvel pela prevalncia do fator poltico nas decises econmicas nacionais. Conforme explica Furtado, o crescimento da indstria no Brasil em grande parte foi incentivada pela redistribuio dos recursos econmicos e pela mobilidade geogrfica. A transferncia da renda produzida pelo setor exportador no Nordeste para o Sudeste foi um fator decisivo para os investimentos em tecnologia do parque industrial, da mesma forma em que as restries utilizao das divisas em importaes de bens durveis constituram a demanda para os produtos ofertados internamente. Por outro lado, a inexistncia de barreiras mobilidade geogrfica atuou como um importante fator de manuteno da oferta de mo-de-obra em nveis elevados, que contribuiu para que no houvesse presso para o aumento de salrios. Dessa forma, desenhou-se o projeto nacional de desenvolvimento sustentado na ampliao do mercado interno e formao de um sistema econmico nacional que rendeu mais de uma dcada de crescimento continuado ao PIB brasileiro, como se verifica na tabela abaixo:
Tabela 3 - Taxa de crescimento real do PIB Brasil - 1965 - 1980
Ano 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Variao (%) 2,4 6,7 4,2 9,8 9,5 10,4 11,34 11,94 13,97 8,15 5,17 10,26 4,93 4,97 6,76 9,23

Contudo, a estratgia que levou ao crescimento econmico tambm contribuiu para uma situao de desequilbrio regional e social sem precedentes como se constata a partir da tabela 4.

67
Tabela 4 - Participao regional (%) no Produto Interno Bruto - Brasil 1950/1980
1950 1955 1960 Regies 1,7% 1,7% 2,2% Norte 14,6% 12,6% 14,8% Nordeste 65,6% 65,3% 62,8% Sudeste 16,3% 17,9% 17,8% Sul 1,8% 2,5% 2,4% Centro-Oeste 100,0% 100,0% 100,0% Total Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica 1965 2,1% 15,3% 61,8% 17,7% 3,2% 100,0% 1970 2,2% 11,7% 65,5% 16,7% 3,9% 100,0% 1975 2,0% 11,1% 64,9% 17,9% 4,1% 100,0% 1980 3,2% 12,0% 62,4% 17,0% 5,4% 100,0%

Percebe-se pela tabela que o Nordeste foi a regio mais atingida nesse processo, perdendo espao para as demais. Para Furtado esses desequilbrios se explicam, sobretudo, pela transferncia de renda intra-regies, conforme j comentado, e pela apropriao dos ganhos de produtividade do trabalhador pela indstria, somente possvel pelo grande volume de mo-de-obra disponvel em funo da mobilidade populacional que marcou o perodo. A grave injustia social se sustentava apenas pelo dinamismo da economia representado no crescimento do PIB (Furtado, 1992). Nesse sentido, foi decisivo para a estratgia, o poder centralizador exercido pelo regime autoritrio institudo no Brasil em 1964 que agiu tanto para a coordenao das polticas como para a represso s tenses sociais e regionais que naturalmente eclodiriam frente manuteno daquele cenrio. O final da dcada de 70 e incio dos anos 80 marcaram uma fase de intensa dificuldade para a economia brasileira. Houve aumento do endividamento pblico, desacelerao da economia nacional e crescimento da inflao. Estes problemas estavam associados consolidao de ajustes na economia mundial, decorrentes principalmente das crises provocadas pelo aumento dos preos do petrleo e da reduo da liquidez internacional resultante da poltica monetria restritiva dos EUA. Contudo, apesar da crise apresentar um forte componente externo, as dificuldades domsticas levaram contestao do modelo econmico vigente e a reorientao da economia brasileira para o mercado externo.

68
Tabela 5 Dvida externa bruta e variao anual do PIB Brasil 1975-1985
Ano Dvida Externa Bruta (US$ Milhes) Inflao anual medida pelo Variao anual IPC-A (%) do PIB (%) 5,17 10,26 4,93 4,97 6,76 9,23 -4,25 0,83 -2,93 5,4 7,85

1975 25.115,60 1976 32.145,10 1977 37.950,70 1978 52.186,40 1979 55.802,90 1980 64.259,50 99,28 1981 73.962,80 95,65 1982 85.487,50 104,80 1983 93.745,20 164,00 1984 102.127,00 215,28 1985 105.170,60 245,25 Fonte: Banco Central do Brasil/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

Para Furtado, esse processo atingiu o Brasil num momento precoce, quando ainda no estava concluda a fase de formao de um sistema econmico local capaz de promover a reduo das desigualdades sociais.
Ora, a partir do momento em que o motor do crescimento deixa de ser a formao do mercado interno para ser a integrao com a economia internacional, os efeitos de sinergia gerados pela interdependncia das distintas regies do pas, desaparecem, enfraquecendo consideravelmente os vnculos de solidariedade entre elas (FURTADO, 1992, p.32).

Como explica Furtado, a orientao da economia brasileira para o mercado externo gera uma tendncia de disputa intra-regies pelo acesso ao fluxo de capital dominado pelas empresas transnacionais. A ausncia de um projeto coordenado nacionalmente tende a ampliar os desequilbrios regionais na medida em que as regies que dispuserem de condies mais adequadas s necessidades de reproduo do capital, integrando assim, a cadeia de produo global, provocaro uma concentrao de renda ainda maior.

3.2 A BUSCA PELA ESTABILIZAO

A retomada do regime democrtico no Brasil ocorreu justamente na fase em que a ordem mundial impunha novos desafios autonomia poltica das naes

69 na coordenao das suas economias. O governo de Jos Sarney (1985-1989), que assumiu o cargo em lugar de Tancredo Neves, morto em 21 de abril de 1985, foi marcado pela implementao de diversos planos econmicos com o intuito de debelar a inflao. Em maro de 1986, motivado por uma inflao superior a 240% no ano anterior, foi institudo por meio do Decreto-Lei 2.283/1986, o Plano Cruzado, que caracterizou uma reforma monetria baseada no corte de trs zeros no valor de face da moeda e na alterao do seu nome de cruzeiro para cruzado. Alm disso, o plano determinou o congelamento de preos e salrios. No caso dos salrios, foi definido como parmetro para o clculo, a mdia das remuneraes referentes aos seis meses que antecederam a implantao do plano e o reajuste seria anual. Como se verifica na tabela abaixo, o Plano Cruzado obteve xito momentneo.
Tabela 6 Inflao medida por meio do IPC-A Brasil 1986
Meses Janeiro Fevereiro Maro Abril Maio Junho Julho Agosto Setembro Outubro Novembro Dezembro Total do Ano Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Inflao mensal (%) 14,37 12,72 4,77 0,78 1,4 1,27 1,71 3,55 1,72 1,9 5,45 11,65 79,66

O insucesso do primeiro plano atribudo a diversos fatores econmicos e polticos, que no so objeto de discusso nesse trabalho, levou implementao de algumas medidas, em novembro de 1986, que ficaram conhecidas como Plano Cruzado II. Entre essas medidas destacavam-se a flexibilizao do controle de preos via congelamento e autorizao para a definio de reajustes entre os entes privados, como no caso do aluguel. O resultado dessas medidas tambm no foi satisfatrio, o que levou acelerao do processo inflacionrio (entre janeiro e junho de 1987 o IPCA registrou alta de 156%. Em junho de 1987, foi lanado o Plano Bresser, que combinou o congelamento de preos com medidas que visavam o ajuste fiscal do Estado. Novamente, as medidas no surtiram o efeito desejado e a

70 inflao mensal voltou a um patamar acima de dois dgitos ao ms como mostra a tabela abaixo:

Tabela 7 Inflao medida por meio do IPC-A - Brasil janeiro a dezembro de 1987
Ano e ms 1987 Janeiro Fevereiro Maro Abril Maio Junho Julho Agosto Setembro Outubro Novembro Dezembro Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Inflao mensal (%) 13,21 12,64 16,37 19,1 21,45 19,71 9,21 4,87 7,78 11,22 15,08 14,15

Em janeiro de 1989 teve incio o chamado Plano Vero por meio da Lei 7.730/1989, que criou o cruzado novo, cujo valor seria o equivalente a 1000 vezes o valor de face do cruzado, e promoveu o congelamento de preos, entre outras medidas. A inflao de 1. 973% no ano de 1989 d mostras de que este plano tambm fracassou. Com o governo de Fernando Collor de Mello, empossado em 1990, medidas antigas foram adotadas, como o congelamento de preos e salrios, associadas ao drstico bloqueio dos recursos depositados em conta corrente, caderneta de poupana e demais investimentos com valor acima de Cr$50.000,00. O plano Collor I representou um novo revs na histria das polticas de combate inflao. Em decorrncia, foi lanado em janeiro de 1991 O Plano Collor II, que mais uma vez tentou combinar o congelamento de preos com medidas de desindexao da economia,que tambm no surtiram efeito. Assim, a inflao brasileira fugiu ao controle do governo e assumiu uma tendncia ascendente, que s foi interrompida com a implantao do Plano Real, em junho de 1994, conforme a tabela abaixo:

71
Tabela 8 Inflao medida por meio do IPC-A - Brasil - 1990 1994
Ano e ms 1990 1991 1992 1993 1994 Janeiro Fevereiro Maro Abril Maio Junho Julho Agosto Setembro Outubro Novembro Dezembro Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica 41,31 40,27 42,75 42,68 44,03 47,43 6,84 1,86 1,53 2,62 2,81 1,71 Inflao (%) 1.621 473 1.119 2.477

A implementao do Plano Real, no Governo de Itamar Franco, que assumiu a Presidncia da Repblica em 2.10.1992, colocou o pas sobre um novo patamar de expectativa inflacionria, reduzindo as incertezas no mbito econmico que comprometiam qualquer tentativa de planejamento de longo prazo, nos setores pblico e privado. Com isso, criou-se o espao necessrio para a retomada do debate sobre os caminhos que levariam o Brasil para uma rota de desenvolvimento. No ignorado o fato de que as razes da construo de uma nova agenda para o desenvolvimento econmico e social no Brasil tenham se formado no incio do perodo de redemocratizao, com o governo de Jos Sarney e na plataforma aparentemente modernizante e reformadora de Fernando Collor de Mello. Como afirma Diniz (1997), a Constituio de 1988 incorporou, alm de uma extensa pauta de direitos trabalhistas, civis e polticos, uma agenda voltada para a abertura e modernizao da economia brasileira com influncia de alguns elementos da corrente neoliberal.
Observa-se, a partir daquele momento, uma primeira ruptura, marcada pela rejeio da proposta de combate inflao sem recesso e pela adeso ortodoxia liberal. Paralelamente, na rea externa, verifica-se um ajustamento e uma aproximao com relao s agncias multilaterais, a

72
par do reforo dos vnculos, na rede transnacional de conexes, entre atores internos e internacionais (DINIZ, 1997, p. 116).

A viabilizao do Plano Real , em si, decorrente da estratgia de abertura econmica e liberalizao financeira, pois somente com a retomada do fluxo de capitais externos para o Brasil foi possvel financiar as importaes de bens de consumo, sustentando a ncora cambial, que foi vital para o controle dos preos nos primeiros anos do Plano. Alm disso, os recursos externos tambm favoreceram a poltica de reduo da estrutura do Estado mediante o aumento do capital disponvel para as privatizaes (HERMANN, 2002).
Tabela 9 - Investimento estrangeiro direto Brasil 1987-1995 (em US$mil)
Ano 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 Investimento 1.188.798 3.061.385 1.198.844 989.759 1.572.323 2.856.359 8.370.131 9.257.757 Reinvestimento 480.277 555.297 364.373 137.272 244.825 102.131 -88.395 32.906 69.158 26.286.563
8

Total 1.669.076 3.616.682 1.563.218 1.127.031 1.817.148 2.958.490 8.281.736 9.290.664 -2.149.493 98.838.859

1995 -2.218.651 TOTAL 72.552.295 Fonte: Banco Central do Brasil

Os dados da tabela 9 corroboram a tese de que os investimentos estrangeiros no pas inverteram a tendncia declinante do final da dcada de 80, como reflexo da abertura comercial, intensificando-se no perodo que antecedeu a implantao do Plano Real, sendo um fator relevante para a sua sustentabilidade.
Tabela 10 - Reservas internacionais Brasil 1985 1998 (US$milhes) (continua)
Ano 1985 1986 1987 1988 1989
8

US$ Milhes 11.608 6.760 7.458 9.140 9.679

Valores convertidos em dlares americanos nas datas em que ocorreram os ingressos, retornos e reinvestimentos e atualizados pelo ndice de Preos ao Consumidor dos Estados Unidos.

73
Tabela 10 - Reservas internacionais Brasil 1985 1998 (US$milhes) (concluso)
Ano 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Fonte: Banco Central do Brasil US$ Milhes 9.973 9.406 23.754 32.211 38.806 51.840 60.110 52.173 44.556

A tabela 10, que apresenta o volume das reservas internacionais, constitui outra evidncia do processo de incremento do fluxo de capitais ao pas a partir de 1992, que contriburam para a manuteno da ncora cambial do Plano Real, conforme mostra o salto no volume de importaes de bens de consumo a partir de 1994.
Tabela 11 - Importao de bens de consumo- Brasil 1990-2000 (em US$)
Ano 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Fonte: Banco Central do Brasil Durveis 760.824.382 848.151.667 930.349.450 1.761.709.301 3.113.059.595 6.097.681.917 4.585.941.974 5.651.931.539 5.268.820.700 3.183.014.174 3.449.622.760 No Durveis 1.491.181.390 1.505.269.234 1.151.695.783 1.462.056.903 2.428.425.554 4.875.934.008 5.199.162.408 5.533.463.503 5.508.482.315 4.218.168.304 3.992.812.515

Com

base

nesses

elementos,

busca-se

evidenciar

os

aspectos

fundamentais que contriburam para a formao de uma nova agenda para o desenvolvimento no Brasil a partir da estabilizao de preos promovida pelo Plano Real. Portanto, o governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), pelo momento econmico e poltico em que esteve situado, herdando os aspectos positivos do Plano Real, e pela sua extenso, configura-se no objeto principal da presente anlise. Para atingir esse objetivo, ser dada nfase ao diagnstico sobre a situao brasileira pelo governo eleito em 1994, os objetivos das polticas e aes

74 implementadas, alm de destacar a participao de atores relevantes envolvidos nesse processo. Procura-se identificar e analisar tambm neste captulo os fatores de convergncia da agenda construda naquele perodo com a dos primeiros anos do governo de Luiz Incio Lula da Silva. Convm ressaltar que para os fins desse trabalho, no se pretende examinar a totalidade dos contedos dos programas governamentais na rea de desenvolvimento. A anlise da agenda tem como foco as propostas de reformas estruturais na economia e na participao do Estado nas relaes econmicas, que constituem o pano de fundo para o exame das polticas de incentivo as microfinanas nos captulos seguintes.

3.3 O DIAGNSTICO DA ESTAGNAO BRASILEIRA

Como visto no captulo anterior, o elenco de aspectos que estimulam ou inibem o desenvolvimento dos pases varia conforme a linha de pensamento seguida pelo analista, seja um vis evolutivo, historicista ou estruturalista. A anlise dos documentos oficiais do perodo pesquisado permite-nos descrever o caso brasileiro a partir das deficincias no tocante criao de condies para a elevao do patamar de investimento, necessrio ao crescimento econmico; da desigualdade social, tida como reflexo do desemprego e do subemprego; e do acesso restrito dos mais pobres e excludos aos servios essenciais como educao, sade e previdncia, bem como alimentao adequada, habitao e ao saneamento bsico. A mensagem do Presidente da Repblica ao Congresso Nacional em 15.2.1995 demonstra em linhas gerais a viso do governo que se iniciava sobre o incipiente estgio do desenvolvimento brasileiro. Segundo esse documento, a estagnao brasileira era decorrente da instabilidade econmica e poltica das ltimas dcadas, da ineficincia do Estado na conduo das polticas fiscal e monetria e da existncia de um arcabouo institucional que impunha limites dinmica do investimento privado.

75 Considerando o Brasil no cenrio mundial, tinha-se como causa do alargamento do fosso que separava o pas das economias mais desenvolvidas o extenso perodo de proteo indstria nacional e da incapacidade do Estado para investir ou estimular o investimento privado em infraestrutura e atualizao tecnolgica que geraram um setor produtivo pouco competitivo internacionalmente. O Plano Plurianual PPA 1996-1999 reiterou a importncia da estabilidade macroeconmica para o desenvolvimento bem como elegeu a cultura inflacionria, o atraso e o corporativismo como os principais obstculos consolidao desse processo. Merece maior ateno o conceito de atraso expresso no PPA visto que traz consigo uma crtica participao do Estado na economia e poltica de proteo indstria nacional que caracterizam o modelo de desenvolvimento que orientou o pas no ps-guerra at o incio da dcada de 80. Segundo o documento, o atraso era representado pelo despreparo do Estado, das empresas e da sociedade como um todo frente nova configurao do sistema econmico mundial. O atraso do Estado consistia na ineficincia para diagnosticar as reais necessidades da sociedade, executar projetos e fiscalizar a implementao das aes de interesse pblico, realizadas diretamente ou transferidas para o setor privado. Para as empresas, o atraso era entendido como a falta de investimentos para a melhoria dos processos de gesto e reduo de custos frente aos concorrentes internacionais. O atraso da sociedade tinha significado na falta de instruo e de preparo tcnico de grande parte da populao para o mercado de trabalho, que se constituam em barreira para a insero competitiva do pas na economia globalizada. O PPA acrescentava ao diagnstico, como obstculo ao desenvolvimento, a deteriorao da infraestrutura econmica em setores como os de transporte e energia. A causa para isso seria a inadequao do modelo institucional centralizado no Estado. Nesse sentido, o PPA contribuiu para reafirmar um posicionamento crtico ao modelo de desenvolvimento com nfase no planejamento e na ao estatal e no fortalecimento da indstria nacional que se tornou conhecido pela expresso nacional-desenvolvimentismo. clara a noo transmitida pelo texto de que a estagnao brasileira tinha suas razes na incompatibilidade do modelo anterior com as condies impostas por uma nova configurao do sistema econmico

76 internacional, notadamente, a abertura comercial, a liberalizao do fluxo de capitais e o conseqente avano do processo que Chesnais (2005) denomina mundializao das finanas. Esse diagnstico revela aspectos que se aproximam do vis evolucionista de anlise na medida em que direciona o foco para as condies polticas, econmicas e sociais do Brasil num dado momento. A relao dessas condies com o processo histrico do pas e com a estrutura das relaes econmicas internacionais so questes sem prioridade. A economia internacional surge neste modelo analtico como o ambiente em que as regras do jogo esto dadas. As posies ocupadas pelos pases neste jogo seriam, ento, conseqncia de suas prprias aes, ou seja, de sua competncia para se adaptar nova ordem e a ela se integrar de forma competitiva. Verifica-se isso no debate em torno do modelo de desenvolvimento adotado na Amrica Latina at os anos 70, conhecido como poltica de substituio de importaes, e a estratgia adotada pelos pases do leste e sudeste da sia, baseada na industrializao voltada ao comrcio exterior. A estagnao da Amrica Latina em comparao rpida expanso das economias asiticas tornou-se um dos principais argumentos dos crticos ao modelo nacionaldesenvolvimentista e defesa de uma rpida abertura comercial do Brasil.9 natural que esse diagnstico da situao brasileira leve a uma guinada no contedo das propostas sobre as polticas a serem implementadas para incentivar o desenvolvimento econmico e social. Portanto, antes da abordagem sobre as polticas de desenvolvimento adotadas a partir do governo de Fernando Henrique Cardoso, necessrio evidenciar as bases dessa transformao. No captulo 1 foram explicitados os aspectos essenciais do debate em torno da predominncia do Estado ou das foras de mercado na induo do processo de desenvolvimento. Foi visto que a crise fiscal dos Estados nas economias centrais na dcada de 70, entre outros aspectos, criou espao para a revitalizao do pensamento liberal no ocidente. A reformulao do papel do Estado capitaneada pelos governos de Thatcher e Reagan (seguidas posteriormente por Kohl, na Alemanha, e Miterrand, na Frana) bem como a liberalizao do capital financeiro representaram o marco da constituio de uma nova agenda econmica com a
Ver Fishlow (2004), em que so analisados comparativamente os dados sobre os desempenhos das economias da Amrica Latina e da sia na segunda metade do sculo XX.
9

77 redefinio das condies de participao dos pases no mercado internacional e no acesso ao crdito.

3.4 O CONTEXTO

A ordem econmica vem sendo transformada substancialmente com o movimento acelerado de integrao das economias, o que se convencionou chamar de globalizao. Esse movimento vem provocando alteraes em diversas reas, direta ou indiretamente. Mas duas dimenses so muito claras: a reestruturao das cadeias de produo em nvel global e o fenmeno que Chesnais (2005) identificou como a financeirizao da economia, que se estabeleceu de forma mais evidente a partir do incio da dcada de 70. Segundo Gonalves (1998), a globalizao produtiva caracteriza-se por trs aspectos: a internacionalizao da produo, o aumento da concorrncia e a integrao das estruturas produtivas das economias nacionais. A expanso das organizaes transnacionais promoveu uma nova diviso internacional do trabalho na medida em que definiu novos critrios para a alocao de investimentos na produo, segmentando a cadeia produtiva e espalhando suas plantas produtivas por todo o planeta, segundo as perspectivas de rentabilidade. Conseqentemente, a concorrncia passou tambm a ser global. Os mercados nacionais tornam-se alvo da disputa entre as grandes empresas que, beneficiadas pelos ganhos de escala, transformam-se em concorrentes quase imbatveis frente s organizaes de base nacional. Na medida em que os mercados so dominados pelas empresas transnacionais, a estrutura produtiva dos pases passa a reproduzir a lgica dessas organizaes, ou seja, cada vez mais se amplia a tendncia de esfacelamento das cadeias produtivas nacionais rumo especializao e segmentao da produo. Como conseqncia, a interdependncia entre as economias aumenta, contribuindo, por um lado, para enfraquecer qualquer projeto nacional autnomo de insero no mercado mundial, e, por outro, para elevar a vulnerabilidade dos pases em face de choques externos. A dimenso financeira da globalizao, que tem grande peso nas transformaes do sistema produtivo, segundo Chesnais, pode ser entendida como o deslocamento

78 substancial, porm no total, do processo de acumulao de capital com foco na produo para a sua realizao em mercados de ttulos e aes que produzem rendimentos desvinculados, em tese, do setor produtivo, mas que exercem profunda influncia sobre a forma de organizao dos fatores produtivos na economia. O caminho que levou predominncia das finanas no cenrio econmico comeou a ser trilhado com a adoo de polticas de liberalizao e internacionalizao do mercado de capitais e da ampliao da liquidez internacional em funo da institucionalizao da poupana proveniente de um modelo de previdncia privatizado e administrado pelos fundos de penso, instituies financeiras no bancrias que centralizam cada vez mais capital do que os bancos. Com a liberalizao do fluxo de capitais, formaram-se grandes mercados de ttulos e de obrigaes com ativos de elevada liquidez que atendiam necessidade de aplicao dos recursos no consumidos e no investidos. A acumulao financeira comeou, ento, a ganhar relevncia e os recursos passaram a ser centralizados em mercados de papis, fora, portanto, da produo. Para Chesnais, o impulso que propiciou a formao da poupana disponvel para aplicao nestes mercados foram os ganhos durante a idade de ouro no reinvestidos na produo, que criou o mercado de eurodlares. Outro impulso foi dado pelos petrodlares, a partir de 1976, com a alta dos preos do petrleo e a rpida acumulao de riqueza pelos pases exportadores. Um captulo determinante para a expanso do modo de acumulao desenvolvido pelo capital financeiro, e que afeta a realidade das economias em desenvolvimento at os dias atuais, foi o processo de endividamento pblico. Por conta da elevada liquidez, havia farto crdito para as economias em desenvolvimento nas dcadas de 60 e 70, o que estimulou a tomada de emprstimos internacionais para financiar os investimentos necessrios ao crescimento de economias como a brasileira, entre outros objetivos. O endividamento macio das economias emergentes ou em

desenvolvimento criou uma dependncia cada vez maior da poupana externa. Com a crise do petrleo no final dos anos 70 e a reduo da liquidez, no havia como renegociar as dvidas nas condies anteriores. O primeiro passo seguido pelas economias em desenvolvimento, segundo Marques-Pereira (2001), foi a prtica de

79 uma poltica monetria expansiva como forma de desvalorizar a moeda nacional e obter supervits na balana de pagamentos, cujo resultado foram os elevados ndices de inflao. Foi esse endividamento que propiciou at o presente, o poder das finanas sobre o Estado. Contudo, importante salientar que no s nos mercados emergentes as finanas exercem influncia, pois, como afirma Chesnais, no mercado de obrigaes pblicas, inclusive das grandes potncias, que se encontram os ativos financeiros. Esse fato se deve em grande parte, como aponta Gonalves, disseminao das polticas macroeconmicas restritivas como nico caminho para a regulao do nvel de preos. Isso fez com que as taxas de juros reais se elevassem substancialmente a partir da dcada de 80. A taxa mdia de juros reais da Alemanha, EUA, Frana e Reino Unido que era de 1,7% no perodo de 1956 a 1973, chegou a zero entre 1974 e 1980 e subiu para 5,1% de 1981 a 1993 (GONALVES, 1998). A etapa de mundializao da acumulao financeira, reforada pelo endividamento dos Estados, segundo Chesnais, ganhou dinmica principalmente pela exigncia de adequao, dentro de um contexto de liberalizao e desregulamentao dos mercados e do fluxo de capitais, para os pases que pretendiam lanar ttulos da dvida no exterior. Considerando o endividamento externo elevado e a necessidade constante de refinanciamento, a adeso a estas polticas foi inevitvel. Para Gonalves (1998), esse foi o principal condicionante das polticas de liberalizao comercial e do mercado de capitais realizadas pelos pases em desenvolvimento nas dcadas de 80 e 90. A acelerao do processo de integrao econmica inaugurou tambm uma nova fase para as relaes internacionais. A disputa por uma posio na rota do capital fez com que os Estados nacionais passassem a ter um papel secundrio, pois as decises de investimento se tornaram regionalizadas. Na economia integrada globalmente os acordos so construdos entre regies ou cidades em funo do que tm a oferecer para que o capital encontre condies de se valorizar no curto prazo. A expresso economia local j no tem o mesmo sentido, considerando a internacionalizao crescente dos (e nos) processos produtivos. Para a lgica que se estabelecia, portanto, no havia espao para um Estado centralizador. Dessa forma, ganhou nfase nos meios polticos e acadmicos

80 uma abordagem cujo foco era a crtica s distores provocadas pelo centralismo do Estado. Foram contestados as polticas de protecionismo, os subsdios e a interveno do Estado na economia como agente produtivo. A soluo dos entraves ao desenvolvimento estava nas reformas orientadas para as relaes de mercado. O processo de construo dessa agenda e a sua assimilao pelos pases da Amrica Latina envolvem diversos fatores e atores que foram se aglutinando ao longo da segunda metade do sculo XX, principalmente a partir do final da dcada de 70 e incio dos anos 80.

3.5 A AGENDA EM FORMAO

Procura-se mostrar neste trabalho que o processo de formulao de polticas pblicas, principalmente as de natureza econmica, est associado ao contexto das relaes do pas com o mundo e ser maior essa associao e o nmero de atores envolvidos quanto mais integrados forem os sistemas poltico e econmico, por meio do comrcio, da produo e das finanas. A agenda de reformas no Brasil encontrou suporte num campo de pesquisa cuja abordagem estava centrada na crise do Estado. Segundo essa abordagem, que tem em Bresser Pereira um de seus expoentes, a origem das crises econmicas nas dcadas de 70 e 80 a falncia de um modelo de Estado interventor, seja o da economia planificada dos pases socialistas, o Welfare State nos pases industrializados do hemisfrio norte ou o Estado desenvolvimentista da Amrica Latina. As caractersticas dessa falncia seriam a crise fiscal, o esgotamento do modelo de interveno econmica e a ineficincia da estrutura burocrtica. A crise fiscal decorria da incapacidade financeira do Estado para realizar os investimentos necessrios ao crescimento da economia e a manuteno de programas sociais de alcance universal, pelo elevado endividamento, pelo dficit pblico e, principalmente, pela falta de crdito. A falncia do modelo de interveno caracterizava-se pelos efeitos nocivos economia de medidas protecionistas, de subsdios e de regulamentao. A crise da estrutura burocrtica estava configurada

81 pela perda de qualidade do servio pblico. (BRESSER-PEREIRA, 1996, p. 19-20). Sob esta viso, o Estado j no teria condies de cumprir o papel de coordenao da economia que a ele era atribudo na concepo nacional-desenvolvimentista. Para abordagem centrada na crise do Estado, as economias mais eficientes so aquelas que realizaram um arranjo equilibrado entre as funes do mercado e do Estado na coordenao da atividade econmica. A orientao ao mercado decorre da promoo da eficincia pela competio. No plano econmico caberia ao Estado coordenar a cooperao entre os agentes, nos planos nacional e internacional (BRESSER-PEREIRA, 1996, p.18). Essa abordagem, intitulada Interpretao da crise do Estado, procurava, ento, definir um Estado Social-Liberal que seria uma instituio capaz de fazer a sntese de funes absorvidas da viso neoliberal, quais sejam, a garantia ao direito de propriedade e o respeito aos contratos, com as atribuies de um Estado promotor do desenvolvimento. Entre essas atribuies estariam a estabilidade do nvel de preos e do balano de pagamentos, a criao de um ambiente de igualdade de oportunidades para todos os cidados e a distribuio de renda. Para que o Estado e o mercado estivessem aptos a cumprir os seus papis seria necessria uma srie de transformaes de ordem poltica e econmica e o alvo precpuo, segundo essa tica, era a reforma do Estado. importante observar que essa linha de pesquisa no traz uma abordagem inovadora e muito menos traduz uma realidade especfica do contexto brasileiro. Como afirma Rezende (2002), o Brasil acompanhou uma tendncia mundial de reformas que tinha dois eixos fundamentais: o ajuste fiscal e as transformaes institucionais. Essa foi uma agenda convergente como poucas vezes se viu na histria e teve como parmetros as reformas implementadas na Nova Zelndia, Austrlia, Inglaterra e EUA. Conforme pesquisa de Kamarck (2000 apud REZENDE, 2002) em 123 pases, so identificadas quatro foras que motivaram as reformas: 1) Crise econmica/fiscal; 2) transio para a democracia; 3) ajuste s condicionalidades externas (tanto da Comunidade Econmica Europia, no caso dos pases europeus, como de agncias multilaterais que financiam as reformas, no caso dos pases em desenvolvimento) 4) a elevao da eficincia do setor pblico (REZENDE, 2002, p. 169).

82 Na reformulao da agenda poltica nacional merece destaque a participao das organizaes internacionais e multilaterais, tais como o Fundo Monetrio Internacional FMI, o Banco Mundial, essencialmente o Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento BIRD, pelos vnculos estabelecidos com a cooperao tcnica entre tais organizaes e o governo brasileiro durante dcadas. Embora essas organizaes tenham se constitudo na segunda metade do sculo XX, a sua origem remonta formao do sistema de Estados, principalmente o sistema formado a partir dos Tratados de Westflia no sculo XVII. Essa viso faz sentido na medida em que os acordos realizados na regio de Westflia marcaram a transformao, na geopoltica, da lgica dos imprios para o modelo de nao autnoma e soberana (Estado nacional). Somente em decorrncia da formao dos Estados-Nao teria sido possvel desenvolver um arcabouo terico e jurdico para as relaes de poderes pblicos nos mbitos interno e externo (DEHOVE, 1998). O processo que caracteriza a institucionalizao das organizaes internacionais, coincidente com os perodos que sucederam o fim de grandes conflitos armados, decorre da necessidade da criao de instncias reguladoras para desenvolver mecanismos de manuteno da paz no sistema que emergia, cessada a guerra. Segundo Dehove, foi assim que se deu a criao do Concerto das Naes, da Sociedade das Naes e da Organizao das Naes Unidas - ONU, todas baseadas no conceito de assemblias, com igualdade formal de poder, embora a ONU tenha criado um mecanismo diferenciado, o Conselho de Segurana, que permite o acesso apenas aos pases com maior peso no sistema poltico e militar (os cinco pases com assento permanente e direito de veto so: China, Estados Unidos, Frana, Inglaterra e a ex-URSS). Com a formao dessas assemblias de Estados, tornou-se possvel a criao das organizaes no-governamentais de atuao internacional. O seu surgimento est mais relacionado s questes que advm das relaes econmicas e sociais entre os Estados. Possuem, de incio, um carter notadamente tcnico, direcionadas para a disseminao de informaes e prticas em diversas reas de interesse como a Organizao Internacional do Trabalho OIT e a Organizao Mundial da Sade - OMS e para a regulao e soluo de conflitos como a

83 Organizao Mundial do Comrcio OMC, embora o fator poltico esteja sempre presente nas estratgias de ao e nas decises do corpo diretivo. Para os objetivos do presente trabalho, so destacadas as organizaes cujas atuaes esto relacionadas cooperao internacional por meio do financiamento de projetos e programas ou emprstimos emergenciais para a soluo de problemas especficos, que tm exercido influncia crescente sobre as polticas pblicas nacionais, principalmente a partir da dcada de 90. A cooperao tcnica para o desenvolvimento tornou-se o objetivo declarado das organizaes internacionais, sobretudo com a criao da ONU, primeira entidade a incorporar entre as suas funes a cooperao internacional. Os princpios da cooperao esto definidos nos artigos 55 e 56 da Carta da ONU, na qual a organizao e seus membros se comprometem a agir em prol da igualdade de direitos, o respeito liberdade e a autodeterminao dos povos (SOARES, 1994). Em funo tambm desses objetivos, foram criados quinze organismos ligados ONU, porm, com autonomia operacional. So os j citados OIT, OMS, BIRD e FMI, a Corporao Financeira Internacional CFI, a Agncia Internacional de Desenvolvimento AID, a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura - UNESCO, a Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e a Alimentao FAO, o Fundo Monetrio Internacional FMI, a Organizao da Aviao Civil Internacional OACI, Unio Postal Universal UPU, Unio Internacional de Telecomunicaes, UIT, Organizao Meteorolgica Mundial OMM, Organizao Intergovernamental Martima Consultiva IMCO, Organizao Mundial da Propriedade Intelectual OMPI e o Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrcola FIDA. Somente em 1966, com a fuso de dois outros programas, foi criado o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD. (MEDEIROS, A., 1994). O conceito de cooperao, inicialmente, estava associado noo de assistncia, cujo significado era a ajuda dos pases desenvolvidos aos considerados subdesenvolvidos por meio de diversos instrumentos, desde a consultoria tcnica at a doao de recursos, em funo da insuficiente capacidade dos ltimos para atingir um grau mnimo de qualidade de vida para os seus habitantes. Entretanto, essa viso foi reformulada sob a crtica de representar nada alm do que uma ajuda humanitria aos pases pobres,

84 explicitando a distino que separa as sociedades, porm sem critic-la. O conceito de cooperao progride, sobretudo a partir dos anos 70, no sentido de enunciar o direito ao desenvolvimento para todas as sociedades, sendo papel das naes realizar o trabalho em conjunto ou de forma isolada a fim de atingir esse objetivo (SOARES, 1994). Desta forma, pretendia-se por meio da cooperao reduzir as tenses sociais e preservar a estabilidade do sistema poltico de forma a prevenir conflitos (KNZ, 1994). Fundados no princpio da cooperao, o FMI e o Banco Mundial so organizaes que representam por sua natureza (o controle definido pelo montante da contribuio financeira dos doadores) e funes, um instrumento de poder sobre os Estados cujas economias so receptoras de recursos. So organizaes particulares no conjunto dos organismos internacionais, visto que sua governana interna e suas prerrogativas externas so bastante diferenciadas, por exemplo, do PNUD, da UNESCO, da OMS, etc.. O histrico de aes implementadas por essas duas organizaes revela um objetivo muito maior que a de regulao do sistema poltico. Elas tm atuado no sentido de contribuir para uma maior integrao das economias emergentes aos sistemas produtivo e financeiro. O FMI e o Banco Mundial tiveram seu incio no ps-II Guerra Mundial, com o esforo de recuperao dos pases da Europa Ocidental e na constituio de um sistema poltico e econmico de relativo equilbrio. Essas organizaes formam uma rede de agentes que adotam polticas e estratgias que ultrapassam as fronteiras nacionais e as relativizam, disseminando conhecimentos e prticas e ampliando o sentido da integrao global. Entre as organizaes multilaterais, de particular relevncia para a Amrica Latina, h tambm o Banco Interamericano de Desenvolvimento BID que comeou a operar numa fase posterior, em 1961. Apesar de ser uma instituio criada nos mesmos padres do Banco Mundial, a sua origem foi resultado de uma reao dos pases latino-americanos diante do que consideravam a excessiva rigidez das condies impostas pelo BIRD, como aponta Arajo (1991). As principais caractersticas do BID que no se assemelham ao Banco Mundial so a possibilidade de entrada de pases de fora da regio, mas apenas como ofertantes de recursos e a promoo de assistncia tcnica para a elaborao de projetos. Considerando que essa instituio tem atuao apenas

85 regional, optou-se por concentrar a anlise nas organizaes de carter global e com maior influncia na conduo das polticas pblicas dos pases-membros, sobretudo os demandantes de recursos: o FMI e o Banco Mundial. O Fundo Monetrio Internacional teve origem no concerto de um novo arranjo para o sistema monetrio entre os Estados Unidos e a Gr-Bretanha na Conferncia de Bretton Woods, realizada em 1944 nos momentos finais da II Guerra. O Fundo tinha como misso promover o sistema de equilbrio das taxas de cmbio e da liquidez construdo pela ao dos prprios agentes, bem como prevenir ou corrigir desajustes transitrios. Os EUA assumiram uma posio de liderana no processo, com influncia sobre o FMI, tendo em vista que a conversibilidade de moedas tinha o dlar como referncia, porm ainda sob o lastro de reservas em ouro. Na viso de Arrighi e outros (2001), mais do que o padro monetrio, a contribuio de Bretton Woods para o controle dos Estados Unidos sobre as finanas foi a transferncia no comando dos emprstimos bancrios interestatais, da iniciativa privada para o Estado. O papel inicial desempenhado pelo FMI corresponde ao modelo de assistncia mtua, como definido por Aglietta (2004). Neste modelo, o FMI tinha o papel de acompanhar as economias nacionais e recomendar os ajustes necessrios em busca do equilbrio no sistema, mantido por taxas de cmbio estveis e liquidez proporcionada pela gesto das reservas. No entanto, o crescimento da demanda por moeda pelo comrcio internacional acima da capacidade de constituio do lastro em ouro gerou uma dependncia do sistema em relao ao dlar que passou a ser o nico referencial para a conversibilidade. A liquidez do sistema passou a ser provida pelo mercado financeiro, cujo desenvolvimento lhe possibilitava assumir o papel de ofertante de recursos para os pases deficitrios. Nesse novo cenrio, o FMI assumiu o papel de intermediador financeiro entre os pases ofertantes e demandantes de recursos. Com essa nova atribuio, o FMI enfatizou o carter de superviso e condicionalidade da sua atuao na medida em que incentivou fortemente a adoo de polticas liberalizantes (AGLIETTA, 2004). importante salientar que o FMI no surgiu com o propsito especfico de atuar em prol da cooperao internacional para o desenvolvimento ou de prestar apoio financeiro s

86 economias em desenvolvimento. A mudana no seu foco de atuao foi decorrente da presso dos pases que mais foram afetados pelas crises internacionais dos anos 70, notadamente provocadas pela desvalorizao do dlar e pela elevao dos preos do petrleo, que causaram dficits constantes em seus balanos de pagamento. Assim, o FMI passou a destinar recursos aos pases de economia emergente com os fins de superar crises do balano de pagamentos, bem como ajustar a sua estrutura e tambm atestar o compromisso dos governos destes pases com os ajustes, como forma de avalizar os emprstimos de instituies privadas (SOARES,1994). A relao entre o FMI e o Brasil na dcada de 90 mostra com maior clareza a contribuio do Fundo para a formao da agenda poltica para o desenvolvimento. Segundo Cardim de Carvalho (2003), somente com a crise da conta de capitais em 1998, no momento de instabilidade do sistema provocado pela crise russa, o pas necessitou de uma participao direta do fundo para a obteno de recursos. Por meio da Carta de Intenes (FMI, 1998), o governo brasileiro se comprometeu a manter a poltica de abertura e desregulamentao da economia. Contudo, vale destacar, como aponta Cardim de Carvalho, que as condicionalidades impostas pelo FMI durante as crises enfrentadas pelo pas em 1998 e 1999 pouco acrescentaram agenda do governo, porque desde o incio do primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, a poltica econmica j reproduzia as demandas dos credores internacionais. O ponto de maior destaque entre as condicionalidades foi o compromisso com o controle do dficit pblico. Para Cardim de Carvalho, da explicitao desse compromisso surgiu a Lei de Responsabilidade Fiscal. O Banco Mundial surgiu no mesmo momento em que o FMI com o objetivo de apoiar a reconstruo e o desenvolvimento econmico. A viso predominante naquele perodo associava o desenvolvimento ao crescimento econmico, que teria como fora propulsora a formao de capital. Considerava-se ento, que a prioridade das polticas de desenvolvimento era o aumento da taxa de poupana e, por conseqncia, o incremento dos investimentos. Alm disso, buscava-se modificar as estruturas sociais e as instituies de forma a incentivar a gerao de riquezas. (IGLESIA-CARUNCHO, 2005) A nova ordem econmica que se estabelecia, com o fim da II Guerra Mundial e com o acordo de Bretton Woods, no

87 poderia prescindir, ento, de uma fonte de recursos para a reconstruo das economias europias, que foram fortemente atingidas durante a guerra. A formao de bloco sovitico na Europa Oriental constitua uma outra razo para que o capitalismo fortalecesse as suas bases no continente europeu. O Banco Mundial, na verdade, um conjunto de organizaes com algumas funes e pblicos-alvo distintos. O conjunto formado pelo Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento - BIRD, pela Corporao Financeira Internacional CFI e pela Agncia Internacional de Desenvolvimento AID. O BIRD, tambm conhecido como Banco Mundial, atua por meio do investimento em projetos ou programas que incentivem reformas estruturais na economia, principalmente nas atividades que afetam o balano de pagamentos. Alm, disso, o BIRD realiza emprstimos de longo prazo ou presta garantias a operaes de crdito realizadas por instituies financeiras privadas. Os clientes do BIRD so os Estados e instituies de direito pblico. A atuao do CFI semelhante ao de um banco comercial, pois est voltada para organizaes de direito privado, inclusive as de economia mista. Adota como critrio de seleo dos projetos a sua rentabilidade. J a AID tem atuao semelhante ao do BIRD, porm destina-se aos pases com menor renda per capita e apresenta condies mais favorveis (prazos longos e no cobrana de juros) (SOARES, 1994). Conforme Gonzalez e outros (1990), em trabalho sobre as relaes entre o Brasil e o Banco Mundial, podem ser identificadas quatro fases da atuao dessa organizao ao longo do tempo. A primeira fase, que durou at o fim dos anos 50, foi marcada pelo seu objetivo precpuo que foi a reconstruo da Europa. Na dcada de 60, quando os projetos voltados Europa j apresentavam resultados, o Banco Mundial redirecionou o seu foco para os pases em desenvolvimento. Mas segundo Gonzalez e outros (1990), a mudana do foco de atuao do BIRD para esses pases no se explica apenas pela recuperao econmica da Europa. Outros fatores preponderantes nesse processo foram a presso exercida pelos pases em desenvolvimento, em funo do crescimento de sua participao no quadro de membros dessa instituio, e a mudana na estratgia poltica dos EUA em relao ao apoio aos pases em desenvolvimento, que favoreceu o multilateralismo em contraponto ao bilateral. Esse momento representa o incio da sua fase

88 desenvolvimentista, centrada no estmulo ao crescimento econmico por meio da industrializao. Nesse perodo, os recursos tinham como destino os projetos de infraestrutura econmica, principalmente os setores de energia e transportes, essenciais para o desenvolvimento da base industrial (GONZALEZ E OUTROS, 1990, p. 27-28). Os anos 70 foram marcados pela terceira fase da trajetria do BIRD, no qual a rea social tornou-se um importante foco dos investimentos. Surgiu como resposta s crticas quanto ao modelo de investimento do perodo anterior, que produziu crescimento com concentrao de renda, o que aumentou a desigualdade nos pases em desenvolvimento. Como destacam Gonzalez e outros (1990), havia tambm um componente poltico de refreamento das tenses sociais. A quarta fase identificada nos anos 80, em meio crise do balano de pagamentos desses pases. Esse perodo reflete o crescimento das crticas nos meios polticos e acadmicos com relao estratgia de desenvolvimento dos pases da Amrica Latina. O principal alvo das crticas foi a poltica de proteo s indstrias locais durante o processo de substituio de importaes. Criticava-se tambm a eficcia da cooperao internacional para o desenvolvimento. As crticas eram direcionadas principalmente para a forma de aplicao dos recursos pelos pases receptores. Como afirma Alonso (2005), estudos apontavam que em diversos pases os recursos aportados pelas organizaes internacionais eram apropriados pela elite dirigente ou se perdiam na mquina burocrtica estatal. Alm disso, os recursos que em tese seriam complementares aos investimentos domsticos, por muitas vezes atuavam como substitutos, pois entre os pases receptores havia exemplos de desvio da verba interna para outros fins. O Banco Mundial se afastou do seu perfil tradicional de financiador de projetos de mdio e longo prazos, para realizar emprstimos de rpido desembolso para atenuar problemas do balano de pagamentos desses pases. Essa fase inaugurou tambm a aplicao de condicionalidades para a liberao dos recursos em relao estreita com o FMI. A viso do Banco Mundial sobre a crise que atingiu os pases em desenvolvimento na dcada de 80, passou ento, a reproduzir a linha de pensamento predominantemente neoliberal naquela poca. A despeito de no

89 ignorar o fato de que a crise dos anos 80 teve causa no choque de petrleo e na reduo da liquidez mundial, a avaliao dominante era que o seu impacto nas economias em desenvolvimento assumiu grandes propores em decorrncia da debilidade das estruturas produtivas (GONZALEZ E OUTROS, 1990, p.75). Para o Banco Mundial, assim como para a crtica corrente, as economias em desenvolvimento estavam sofrendo as conseqncias da interveno excessiva do Estado na economia com a proteo indstria contra a concorrncia, o descontrole de gastos e a ineficincia da mquina pblica. A fase de polticas de promoo dos ajustes estruturais, que era considerada o passo necessrio para a correo dos desequilbrios das economias em desenvolvimento. Somente depois de atingidos os objetivos, a instituio poderia voltar funo de financiamento de projetos. Conforme Gonzalez e outros (1990), o Banco Mundial, diante desse diagnstico, passou a implementar programas de ajustamentos que tinham como caractersticas o apoio a reformas institucionais e econmicas, a busca de maior eficincia dos investimentos pblicos e a estabilidade macroeconmica como requisito. As reas de atuao eram as seguintes: a) comrcio: liberalizao, polticas de drawback10, racionalizao das polticas de cmbio realistas e incentivo s exportaes; b) mobilizao de recursos domsticos: eliminao dos dficits oramentrios, estmulo ao mercado de capitais, liberalizao das taxas de juros; c) racionalizao da alocao de recursos: determinao de preos via mercado e extino dos subsdios; d) reformas institucionais e cooperao tcnica. Um captulo particular desse momento o estreitamento do

relacionamento entre o Banco Mundial e o FMI. O diagnstico da crise revelava um componente conjuntural, o dficit do balano de pagamentos e outro estrutural, a ineficincia das instituies e do setor produtivo. Caberia ao Banco Mundial atuar junto aos problemas estruturais nos moldes j apresentados nesse captulo. Mas
10

O drawback consiste na suspenso, iseno ou restituio de tributos incidentes sobre produtos importados desde que eles sejam utilizados como insumos em produtos exportados.

90 para que as medidas propostas produzissem os resultados esperados, quais sejam, a retomada do crescimento e o equilbrio sustentado do balano de pagamentos, era necessrio que os pases estabilizassem as suas economias. Essa seria a funo do FMI: financiar o desequilbrio externo exigindo dos pases a adoo de medidas de controle da demanda agregada nas reas fiscal e monetria no curto prazo (GONZALEZ E OUTROS, 1990, p.79). O trabalho conjunto das duas entidades levou s chamadas condicionalidades cruzadas, nas quais o apoio do Banco Mundial estava condicionado a acordos firmados entre o pas proponente e o FMI (ARAJO, 1991, p. 50). Os programas de ajustes setoriais, caractersticos da atuao do Banco Mundial nos anos 80, coincidiram com a adoo do III Plano Nacional de Desenvolvimento PND e do plano de metas, no governo Sarney. Como mostram Gonzalez e outros (1990), no momento de sua implantao, dois emprstimos com esse perfil foram concedidos ao Brasil. O primeiro, para incentivo ao crdito orientado para o setor agrcola exportador. O segundo, para a ampliao da pauta de exportaes com o incremento das vendas de manufaturados. Outros dois emprstimos estabeleceram uma influncia ainda maior do Banco Mundial, em conjunto com o FMI, sobre as polticas internas, pois estavam relacionados reestruturao do sistema de crdito e comercializao agrcola e recuperao financeira do setor de energia eltrica. Para Gonzalez e outros, o apoio oferecido e as condicionalidades impostas por essas duas instituies tm um significado que vai alm da promoo do desenvolvimento.
(...) esse tipo de interveno do Banco o qualificou como mais um agente responsvel (aliado ao fundo) pela continuidade do processo de gerao de saldos comerciais para assegurar o cumprimento das obrigaes do pas com o sistema financeiro internacional (GONZALEZ E OUTROS, 1990, p.154).

De fato, o momento crtico pelo qual passavam as economias latinoamericanas repercutia no s internamente, mas tambm trazia riscos para as finanas dos pases credores caso os compromissos financeiros no fossem honrados. Se no fossem adotadas medidas para a recuperao da infraestrutura e do acesso ao crdito pelo setor exportador, haveria um agravamento da crise do

91 balano de pagamentos que fatalmente levaria insolvncia dos pases com alto endividamento externo. Segundo Cardim de Carvalho (2003), alm das condicionalidades, o FMI tambm exerce a sua influncia por meio da elaborao de relatrios sobre as perspectivas de curto prazo para as economias que supervisiona, inclusive com apresentao de recomendaes. Essas informaes destinam-se ao mercado e so uma fonte de informao que pode interferir nas decises sobre a concesso de crditos para os pases demandantes de recursos.
Assim, o Fundo pode assumir (e, na verdade, busca ativamente alcanar esta posio) uma funo de gate keeper para o fluxo internacional de capitais. Isso daria ao FMI um poder de influncia independente do efetivo uso de recursos em pacotes de resgate, amplificando o impacto de suas proposies (CARDIM DE CARVALHO, 2003, p.14).

Dessa forma, o FMI e o Banco Mundial passaram a exercer o papel de supervisores das polticas dos pases endividados. Alm disso, como afirma Rezende (2002), o Banco Mundial teve papel central no financiamento das reformas. No perodo de 1997 a 2000, esta instituio financiou cerca de 1600 projetos nos pases em desenvolvimento com dispndio de 5 a 7 bilhes de dlares por ano, sendo 40,6% desses recursos destinados a reformas institucionais. No documento Brazil - An Agenda For Stabilization (1994), no qual o Banco Mundial realizou uma avaliao das possibilidades de sucesso na implantao do Plano Real, a instituio reforou o entendimento de que o programa de estabilizao s seria bem sucedido se produzisse a confiana sobre a sua sustentabilidade. Para tanto, deveriam ser adotadas reformas estruturais. A primeira delas seria uma ao fiscal no sentido de reduzir o dficit oramentrio e diminuir os custos para a realizao dos negcios. O segundo item da reforma, na viso do Banco Mundial seria a privatizao, incluindo a reviso constitucional sobre o monoplio em alguns setores assim como a possibilidade de controle estrangeiro sobre a propriedade de empresas. O documento cita inclusive a Telebrs, a Petrobrs e a Companhia Vale do Rio Doce como opes preferenciais para a privatizao. O terceiro item das reformas propostas pelo Banco Mundial o reconhecimento e equalizao dos passivos contingenciais, entre eles os gastos sociais com a previdncia. O ltimo item das reformas seria a descentralizao das

92 aes governamentais acompanhada do controle dos gastos pblicos realizados por estados e municpios. A estratgia de ao do Banco Mundial encontra suporte em diversos estudos como o de Burnside e Dollar (2000 apud ALONSO, 2005) que, segundo o autor, defendem a tese de que a elevao da eficcia da cooperao internacional depende da existncia de condies apropriadas nos pases receptores. Entre as condies relevantes, o marco institucional e de polticas aplicado pelo beneficirio que de forma mais central determina a eficcia da ajuda (ALONSO, 2005, p.20.) (traduo nossa). Os indicadores utilizados por Burnside e Dollar para a avaliao do ambiente poltico nos pases receptores de recursos foram o dficit pblico, a inflao e a abertura ao mercado externo. Posteriormente, acrescentaram o arcabouo institucional e o entorno poltico e social como dimenses da anlise. Em decorrncia dos resultados desse estudo, a concluso era que o Banco Mundial deveria assumir uma postura mais seletiva na concesso de emprstimos de acordo com o compromisso efetivo dos pases com os aspectos acima relatados. Como poder ser constatado no prximo item, a estratgia de insero competitiva no mercado internacional proposta pelo governo de Fernando Henrique Cardoso e a necessidade de atrao de poupana externa para a realizao de investimento e financiamento do dficit pblico criaram um cenrio propcio a uma convergncia entre a agenda poltica do pas e as recomendaes e condicionalidades apresentadas por essas organizaes.

3.6 A AGENDA INSTITUCIONALIZADA

Conhecidas as bases do pensamento poltico e econmico dominante sobre o diagnstico da crise brasileira, bem como o papel das agncias financeiras internacionais na construo desse diagnstico nos anos 1980 e 1990, passa-se agora a tratar das polticas e aes propostas com nfase na reestruturao do Estado e do arcabouo institucional com vistas a dotar o pas dos instrumentos necessrios a trilhar a via do desenvolvimento.

93 Observando-se o Plano Diretor da Reforma do Estado, desenvolvido no mbito do Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado - MARE, cujo titular era Bresser Pereira, percebe-se com clareza a incorporao agenda do governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso da tese de que a crise brasileira era uma crise do Estado, principalmente como conseqncia de um modelo de desenvolvimento (substituio de importaes) que havia se esgotado (MARE, 1995, p. 9). Constata-se no Plano Diretor, a defesa da reforma do Estado como medida para alterar o seu perfil e adequ-lo s demandas da sociedade em um ambiente marcado pela globalizao. A orientao dessa reforma revela a construo de uma nova agenda para o desenvolvimento. A seguir apresentamos alguns trechos elucidativos sobre o novo Estado proposto pela reforma. Sobre as finanas pblicas e a abertura comercial:
O ajuste fiscal devolve ao Estado capacidade de definir e implementar polticas pblicas. Atravs da liberalizao comercial, o Estado abandona a estratgia protecionista da substituio de importaes (MARE, 1995, p. 18).

Com relao ao modelo de atuao do Estado na economia:

O programa de privatizaes reflete a conscientizao da gravidade da crise fiscal da correlata limitao da capacidade do Estado de promover poupana forada atravs das empresas estatais. Atravs desse programa, transfere-se para o setor privado a tarefa da produo que, em princpio, este realiza de forma mais eficiente (MARE, 1995, p. 18).

Sobre a execuo dos servios de interesse pblico:

(...) atravs de um programa de publicizao, transfere-se para o setor pblico no-estatal a produo dos servios competitivos ou no-exclusivos do Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle. (MARE, 1995, p. 18).

Constata-se nos extratos acima apresentados que a viso de Estado propugnada pelo novo governo tinha como base a redefinio do que deveria ser poltica pblica e qual seria o espao privilegiado da atuao estatal. Para o novo governo, cabia ao Estado o papel de regulao das atividades econmicas, o que implica criar as condies para que a dinmica dos setores produtivos seja pautada pelas regras do mercado, ainda que a sua lgica se distancie da concorrncia perfeita idealizada pelos neoclssicos. Neste sentido, foram criadas agncias reguladoras para diversos setores econmicos como o de telecomunicaes,

94 energia eltrica, aviao, petrleo, etc., medida que tinha tambm o objetivo de estabelecer uma estrutura mais dinmica para a regulao, assim entendida por terem autonomia operacional e mandatos fixos para os seus dirigentes (PACHECO, 2006). Assim, a noo de polticas pblicas na rea econmica estava associada to somente ao modelo de regulao, inspirado, segundo Pacheco, no modelo dos EUA. Percebe-se tambm, que as polticas pblicas na rea social passaram por uma reformulao de conceitos. Primeiro, pela cesso de espao para que organizaes da sociedade civil desempenhassem funes pblicas em lugar do Estado, ou em parceria com este. Segundo, pelo emprego da noo de servios pblicos, no lugar da categoria de direitos, que transforma a relao Estado-cidado em fornecedorcliente, o que torna tais servios, passveis de transferncia para o setor privado. Sendo assim, o Estado, considerado sempre um agente ineficiente, na viso daquele governo, teve as suas funes redefinidas, abrindo espao para que novos atores participassem, com poder decisrio, da execuo de polticas pblicas. Contudo, importante salientar que no se trata neste caso de um processo de ampliao da participao democrtica na deliberao dos assuntos de interesse pblico, mas da transferncia de funes para organizaes no estatais. No se pode afirmar que em tais organizaes o poder exercido necessariamente de forma democrtica. Os Planos Plurianuais mantiveram essa orientao. No PPA 1996-1999, o foco dos investimentos propostos estava concentrado na viabilizao das propostas de reforma do Estado, abertura comercial, aumento da competitividade da economia, flexibilizao das relaes trabalhistas e do equilbrio fiscal. Alm disso, buscava-se tambm a reduo das desigualdades espaciais por meio de investimentos em educao, saneamento bsico, cincia e tecnologia. O Plano Plurianual 2000-2003 seguiu linha semelhante ao anterior na questo da organizao do Estado. O objetivo era implantar um modelo gerencialista na administrao das polticas e servios pblicos. Alm disso, mantinha-se a agenda de reformas estruturais com o objetivo de implementar mudanas nas reas de previdncia, tributao, trabalhista e no controle oramentrio. Efetivamente, apesar de grande resistncia de setores da sociedade, o governo de Fernando Henrique Cardoso promoveu significativas mudanas na

95 estrutura do Estado, nas formas de prestao dos servios de interesse pblico e na orientao da poltica econmica. Contudo, as eleies presidenciais de 2002 mostraram que a via adotada pelo governo estava longe de atingir as expectativas da populao. De fato, a esperada retomada do crescimento no ocorreu, o que deixou o passivo social do modelo de integrao econmica mais visvel.
Tabela 12 - Variao real do PIB - Brasil - 1994-2002
Ano 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Variao (%) 5,85 4,22 2,66 3,27 0,13 0,79 4,36 1,31 1,93

Como se verifica por meio da tabela abaixo, o nvel de desemprego cresceu entre 1992 e 1997 cerca de 20%, apesar da melhora entre 1993 e 1995. Merece destaque a ampliao do desemprego nesse perodo entre a parcela mais jovem (29% entre 15 e 19 anos) e a mais madura (31% entre 40 e 49 anos; e 33% entre 50 e 59 anos). Alm disso, os indicadores de desigualdade social e renda (vide tabela 1 Introduo) permaneceram no mesmo patamar.
Tabela 13 -Taxa de desocupao da populao de 10 anos ou mais de idade - Brasil 1992/1997
Idade Brasil 10 a 14 15 a 19 - 15 a 17 - 18 e 19 20 a 24 25 a 29 30 a 39 40 a 49 50 a 59 60 ou mais Fonte: (IBGE, 2001) 1992 6,5 8,6 13,5 13,4 13,7 10,5 6,7 5 3,2 2,4 1,1 1993 6,2 9,1 13,2 13,7 12,7 10 6,6 4,5 3 2,1 0,9 1995 6,1 8,7 13,4 13,6 13,2 9,7 6,1 4,6 3,1 2,4 1,4 1996 7 11,4 15,3 15,8 14,7 10,2 6,9 5,3 3,9 3,2 1,7 1997 7,8 11,4 17,4 17,8 16,9 11,9 8,3 5,9 4,2 3,2 2,3

Vrios so os aspectos destacados pelos crticos que configuram as deficincias da poltica econmica adotada durante o Governo de Fernando

96 Henrique Cardoso. Segundo Beluzzo (2002), o fluxo de capital externo atrado pelas elevadas taxas de juros e necessrio para sustentar a ncora cambial dos primeiros anos do Plano Real, resultou no aumento da vulnerabilidade externa da economia brasileira sem que produzisse o efeito esperado na ampliao da capacidade produtiva brasileira e diversificao da pauta de exportaes. Pelo contrrio, favoreceu as importaes em determinados segmentos, o que provocou a fragmentao da cadeia produtiva brasileira e transferncia do controle de diversas empresas para o capital externo. Em decorrncia do aumento da participao do capital externo em segmentos voltados para o mercado nacional como nos setores de energia e telecomunicaes, acrescenta Beluzzo, criou-se um fluxo de importaes sem contrapartida para o setor exportador.
Ao contrrio, porm, de perodos anteriores, em que o investimento ocorria em simultneo nos setores de bens de consumo e de bens de capital, a modernizao brasileira dos anos 90 determinou o surgimento de uma estrutura industrial descontnua e atrasada, cuja mera reativao no permite enfrentar as atuais condies da produo e da concorrncia internacionais (BELLUZO, 2002, p.63).

Praticou-se no Brasil, o que Coutinho (2002) chama de regime macroeconmico maligno (sic), ou seja, uma combinao de taxa de juros elevada e cmbio sobrevalorizado, pelo menos at 1998, que imps srias restries produo para o mercado interno e para a competitividade do setor exportador nacional, ampliando assim, a vulnerabilidade externa da economia. Foi essa vulnerabilidade que ampliou o impacto das crises financeiras do Mxico (1994/1995), da sia (1997) e da Rssia (1998) sobre a economia brasileira. Mais do que qualquer dado emprico que possa ser apresentado, o resultado das eleies presidenciais de 2002 indica o crescimento das tenses sociais provocadas entre outros aspectos, pela relativa estagnao econmica e a queda do nvel de emprego, gerando o movimento por mudana que levou vitria o candidato da oposio, Luiz Incio Lula da Silva, do Partido dos Trabalhadores. O governo eleito para o perodo de 2003 a 2006 trazia expectativas de implementao de uma nova agenda para o desenvolvimento. Essas expectativas decorriam da histrica defesa pelo Partido dos Trabalhadores de uma maior autonomia do pas na definio de sua estratgia de crescimento, desenvolvimento

97 social e atuao no campo poltico internacional. Contudo, antes mesmo de consolidada a vitria nas urnas, o mercado financeiro deu mostras do quo vulnerveis eram as finanas do Estado frente necessidade de recursos privados. A instabilidade econmica, cujo auge ocorreu em agosto de 2002, embora tivesse aspectos relacionados com a crise argentina, traduzia de fato, incertezas dos operadores do mercado financeiro quanto continuidade das polticas macroeconmicas e das reformas microeconmicas iniciadas no governo anterior. Com a Carta ao Povo Brasileiro o partido do ainda candidato Luiz Incio Lula da Silva assumiu o compromisso de no promover medidas consideradas heterodoxas na conduo da economia e honrar os contratos. Esse documento representou o incio de uma fase de conquista de credibilidade pelo governo diante dos credores nacionais e estrangeiros, necessria para a recuperao da estabilidade dos preos, a manuteno das fontes de recursos para o financiamento da dvida pblica e a atrao de investimento externo. Uma evidncia desse compromisso a carta de intenes encaminhada pelo governo brasileiro ao FMI em 28 de fevereiro de 2003 (FMI, 2003). Nesse documento, o governo reafirmou a continuidade da poltica monetria com a manuteno da flutuao da taxa de cmbio e da poltica de fixao de metas para a inflao. Sobre a rea fiscal, o governo se comprometeu com o equilbrio das contas pblicas, mantendo a poltica de produo de supervits primrios. Com relao s reformas estruturais, verifica-se desde o incio que as reformas foram incorporadas agenda do novo governo. Na carta de intenes (FMI, 2003), estavam expressas as diretrizes do governo nessa rea: a reforma da previdncia, reforma tributria, a autonomia operacional do Banco Central, a privatizao dos bancos estatais federalizados e a modernizao da lei de falncias. O documento Poltica Econmica e Reformas Estruturais, de abril de 2003, publicado pelo Ministrio da Fazenda, aponta as diretrizes da poltica de desenvolvimento:
A compatibilizao da poltica macroeconmica com reformas institucionais que estimulem a retomada do investimento pblico e privado e a gerao de empregos com polticas sociais eficazes no combate desigualdade o eixo central da poltica econmica do governo: estabilidade econmica com retomada do crescimento em bases sustentveis e maior justia social. (MINISTRIO DA FAZENDA, 2003a, p.16).

98 Em outro documento, de junho de 2003, as reas prioritrias de ao do governo se mostram mais concentradas:
A prioridade para a ao pblica o investimento na expanso e melhoria da infra-estrutura, que essencial para a retomada do crescimento econmico, inclusive pelo seu impacto na reduo do custo Brasil. Outro item central desta agenda a poltica industrial, tecnolgica e de comrcio exterior, que deve focar-se no aumento da eficincia da estrutura produtiva, aumento da capacidade de inovao das empresas brasileiras e expanso das exportaes. A boa ordenao das prioridades dever, assim, dar base para uma maior insero do pas no comrcio internacional, estimulando os setores onde o pas tem maior capacidade de desenvolver vantagens comparativas, abrindo ainda caminhos para o aproveitamento dos incentivos existentes nos setores mais dinmicos dos fluxos de troca internacionais. Esta agenda complementada pela ao coordenada do governo na rea social, especialmente no que tange melhora dos nveis de educao e sade, com o conseqente impacto positivo na qualificao e capacidade da nossa fora de trabalho (MINISTRIO DA FAZENDA, 2003b, p.1).

Esses documentos evidenciam que o governo de Luiz Incio Lula da Silva optou por uma via conservadora, mantendo-se fiel s polticas implementadas no governo anterior. Considerando o nvel de desconfiana dos credores internos e externos com a conduo da poltica econmica e, sobretudo, com o tratamento a ser dado ao dficit fiscal, priorizou as medidas que contavam com o apoio dos agentes financeiros. Nesse sentido, manteve a orientao da poltica de desenvolvimento voltada para a insero competitiva do Brasil no mercado internacional, projeto que, como discutido anteriormente, requer uma srie de ajustes na infraestrutura, no sistema produtivo e na gesto das polticas monetria e fiscal pelo governo . Com relao implementao das polticas, o documento acrescenta a necessidade de uma coordenao das medidas para uma melhor avaliao dos incentivos do Estado a determinados setores econmicos em funo do potencial de resultados a serem gerados e acrescenta:
Satisfeitas estas condies, as polticas resultantes devero contribuir de forma decisiva para o aumento de eficincia da estrutura produtiva e da participao do pas no comrcio internacional, com a acelerao do investimento, a criao de mais emprego, e a garantia de maior incluso social, dando, assim, corpo aos objetivos centrais do governo (MINISTRIO DA FAZENDA, 2003b, p.1).

Tambm importante notar que se manteve uma postura centrada na gesto fiscal e reformas estruturais no novo governo, explicitado no diagnstico da

99 necessidade de reformas microeconmicas e institucionais como incentivo competitividade brasileira. Constata-se com maior clareza a orientao para reformas no documento de abril de 2003, que discrimina as reas de atuao do governo:
O ajuste saudvel das contas do setor pblico necessrio reduo da relao dvida/PIB e conseqente recuperao da capacidade de investimento dos setores pblico e privado tornam imprescindveis as reformas estruturais. Algumas delas, como a reforma da Previdncia, tendem a produzir impactos diretos sobre as contas do setor pblico. Outras reformas e projetos reforma tributria, autonomia operacional do Banco Central e reforma do mercado de crdito traro reflexos positivos para o funcionamento da economia, acelerando o ritmo do crescimento do produto (MINISTRIO DA FAZENDA, 2003a, p.10).

Para o governo, tais reformas so a condio necessria para a insero do Brasil no mercado internacional de forma competitiva. O documento enfatiza tambm a importncia do desenho institucional adequado para que as relaes de mercado e as polticas pblicas executem o seu papel de forma eficiente.
O desenho das instituies deve favorecer a transparncia e a eficincia econmica, assim como o acesso dos grupos de renda mais baixas aos bens e servios regulados. Na grande maioria dos casos, possvel incorporar ambas as dimenses, estabelecendo-se um desenho institucional que garanta a alocao eficiente dos recursos e viabilizando o acesso dos grupos de menor renda aos servios por meio de subsdios e polticas sociais bem focalizadas. (MINISTRIO DA FAZENDA, 2003a, p.12).

No PPA 2004-2007, verifica-se uma concentrao maior de aes voltadas diminuio das desigualdades sociais e de criao de condies para o exerccio efetivo da cidadania, mantido o compromisso com a estabilidade macroeconmica. O foco principal o direcionamento dos investimentos para o crescimento econmico via ampliao do consumo de massa no mercado interno que seria capaz de gerar um crculo virtuoso, que consistiria desta forma: aumento da renda, crescimento do consumo investimento, investimento, ampliao da produtividade e da competitividade da indstria e novo aumento da renda. Para tanto seria uma pr-condio a ao do governo para promover a incluso social, gerao de emprego e distribuio da renda. Seguindo a linha de crescimento com incluso, o documento Reformas Microeconmicas e Crescimento de Longo Prazo (MINISTRIO DA FAZENDA, 2004), apresenta as medidas governamentais desenhadas para remover as

100 barreiras ao crescimento sustentvel. ntida nesse documento uma viso sobre desenvolvimento baseada na Nova Economia Institucional:
A evidncia emprica hoje disponvel indica que os ciclos mais longos de crescimento econmico em geral so decorrentes de aumentos iniciais da eficincia econmica, muitas vezes conseqncia de reformas institucionais, que resultam em aumentos da produtividade total dos fatores, da renda e da taxa de retorno das decises de investimento, induzindo, posteriormente, aumentos na taxa de investimento na economia. Essa caracterizao consistente com a evidncia emprica recente, que indica a causalidade da taxa de crescimento econmico e da produtividade total dos fatores para a taxa de investimento, desencadeando o crculo virtuoso de crescimento econmico (MINISTRIO DA FAZENDA, 2004).

Sob esta tica o governo definiu cinco reas para a implementao das reformas: aperfeioamento do mercado de crdito e do sistema financeiro, melhoria da qualidade da tributao, medidas econmicas para incluso social, reduo do custo de resoluo de conflitos e melhoria do ambiente de negcios (MINISTRIO DA FAZENDA, 2004). Em sntese, pode-se afirmar que as propostas iniciais do governo de Luiz Incio Lula da Silva apresentam como caracterstica a estratgia de construo da confiabilidade diante dos agentes econmicos, condio considerada essencial para a manuteno do fluxo de capitais, o incremento do investimento privado e o avano da indstria brasileira em termos de produtividade e competitividade. A implementao dessas propostas representou uma grande convergncia com as diretrizes do governo anterior no tocante implementao de reformas estruturais e institucionais. Essa similaridade de programas entre governos comandados por grupos polticos adversrios, que marcaram o debate eleitoral por um acirramento da discusso em torno de vises distintas de desenvolvimento, leva naturalmente ao questionamento sobre as suas razes. Uma primeira explicao, corroborada pelos defensores da ortodoxia na conduo da poltica econmica, est relacionada ausncia de caminhos diferentes para o desenvolvimento. Segundo essa viso, a economia atingiu um nvel de complexidade e interdependncia que no mais permite a escolha de rumos alternativos por governos nacionais, sob pena de perda de espao no sistema mundial. Alia-se a essa explicao o entendimento de que a cincia econmica caminha para uma viso nica, cientfica, sobre os fenmenos estudados. A poltica

101 teria perdido o espao para a cincia e a tcnica, no sentido da universalidade dos fenmenos e de sua representao pela linguagem matemtica. Uma outra viso, derivada da Economia Poltica, chama a ateno para os efeitos do movimento gradual, porm inconstante, de integrao do sistema econmico, que prprio do modo de produo capitalista (WALLERSTEIN, 1985). A expanso do capital e a regionalizao dos fluxos produtivo e financeiro produziram uma nova diviso internacional do trabalho levando as economias do sul a negociar suas posies utilizando como vantagens o baixo custo dos recursos, entre eles a mo-de-obra. Ao Estado nacional, que historicamente tem atuado em associao com o poder econmico, cabe apenas trabalhar para a criao de um ambiente institucional propcio expanso e liberdade de movimentao do capital (FIORI, 2004; MARQUES-PEREIRA, 2001). Para isso, so necessrias as reformas estruturais e tambm nos aspectos microeconmicos para atenuao das falhas de mercado (NORTH, 1990). Dessa forma, ainda que existam alternativas possveis para a poltica econmica, a integrao cria as regras do jogo, o que configura em ltima instncia, um obstculo autonomia dos Estados. Uma terceira explicao relativiza os efeitos da integrao econmica sobre a perda de autonomia dos Estados. Para Batista Junior (1997), os discursos que atestam a irreversibilidade do fenmeno conhecido como globalizao tem maior fundamento no plano ideolgico do que efetivamente num processo intenso de internacionalizao dos mercados. Segundo o autor, a propagao dessas idias tem como objetivo diminuir as resistncias sociais e polticas s reformas econmicas que atendem a interesses de grupos especficos. Em outro sentido, Diniz (2001) afirma que a predominncia da viso econmica na anlise sobre os efeitos da globalizao que tende a minimizar a percepo do papel dos Estados neste contexto. Para a autora, a globalizao no determinada exclusivamente pela lgica econmica, pois tambm est submetida a aspectos polticos.

Em outros termos, a economia no se move mecanicamente, independente da complexa relao de foras polticas. [..] que, por sua vez, tem a ver com relaes assimtricas de poder, que se estabelecem entre as potncias em escala mundial, traduzindo-se pela formao de blocos e instncias supranacionais de poder (DINIZ, 2001, p. 14).

102 Segundo Diniz, a definio das polticas a serem implementadas e a forma de insero econmica so funo do pensamento das elites dirigentes nacionais e da forma como elas se articulam politicamente. Apesar de serem resultado de abordagens distintas, as vises de Batista Junior e Diniz corroboram a idia tambm presente em outros autores como Sachs, Becker e Caccia Bava de que a globalizao no representa a submisso da poltica economia e, por conseguinte, no restringe o papel do Estado e da participao e articulao poltica na definio das diretrizes das polticas de desenvolvimento.

Este trabalho segue uma linha de pensamento que adere aos fundamentos da Economia Poltica como explicao para a convergncia de agendas e o seu significado para os programas implementados pelo poder pblico com vistas ao desenvolvimento, em particular o incentivo s microfinanas. Contudo, agrega em sua crtica as abordagens que situam na articulao poltica um movimento de contraponto efetivo lgica econmica de curto prazo, como ser discutido no captulo conclusivo.

4.

INSERO

DAS

MICROFINANAS

NA

AGENDA

PARA

DESENVOLVIMENTO NO BRASIL

No caminho percorrido neste trabalho, viu-se primeiramente que a temtica do desenvolvimento permanece em constante debate acerca de quais so os condicionantes desse processo. Muitas so as posturas de economistas, cientistas polticos e sociais, e antroplogos diante do desenvolvimento. Entre as inmeras questes que ocupam o centro dessa polmica acerca dos caminhos do desenvolvimento no sculo XXI, salientou-se aqui o espao que o Estado e o mercado devem ter na atividade econmica e a repercusso das polticas que privilegiam um ou outro no que diz respeito ao acesso da populao aos direitos fundamentais do indivduo em uma vida em sociedade. Em seguida, foi visto que o tema passa por um reexame em funo da falta de perspectivas decorrentes da crise do modelo do Estado de Bem-Estar Social e da insuficincia da proposta neoliberal para lidar com a crescente excluso social. Na busca por uma maior abrangncia conceitual, capaz de traduzir a complexidade do tema, novas abordagens e questes foram sendo incorporadas como a das liberdades individuais, de Amartya Sen, o papel que as instituies exercem no processo de desenvolvimento, a sustentabilidade desse processo frente ao impacto ambiental provocado pelo atual modelo econmico, a relao entre capital social e desenvolvimento local, e os conflitos e oportunidades advindos da integrao de contextos locais a uma dinmica global da economia. Os vrios matizes que conformam o debate em torno das vias possveis para o desenvolvimento tm, indubitavelmente, repercusso sobre o processo de constituio da agenda que norteia as aes dos governos nas polticas de

104 desenvolvimento. Trata-se de uma estrutura de iderios, valores, pensamentos e modelos de referncia do social que influenciam direta ou indiretamente o processo de formulao de polticas pblicas e de estratgias no campo do desenvolvimento. O segundo captulo apresentou elementos para a discusso em torno dos fatores polticos, sociais e econmicos que interferem nesse processo, trazendo subsdios para o captulo conclusivo do trabalho, no qual se procurar demonstrar como a integrao econmica contribui para uma relativa padronizao de polticas a fim de manter as economias nacionais dentro de uma ordem econmica estabelecida pela lgica de reproduo do capital internacional. As reformas estruturais e, principalmente, a reforma do Estado, so o exemplo maior da convergncia de agendas entre os pases, principalmente entre os demandantes de recursos externos externos e mais dependentes no mbito do sistema econmico internacional. Mas quais foram os resultados mais visveis dessa quase padronizao das polticas pblicas, predominantemente na rea econmica dos pases em desenvolvimento? A manuteno de baixos ndices de inflao nos ltimos dez anos possibilitou a esperada estabilidade macroeconmica, embora o modelo adotado tenha exposto o pas a perodos de instabilidade decorrentes das crises financeiras mencionadas no captulo precedente. O controle da inflao seria o incentivo fundamental ao investimento privado, pela recuperao do poder de compra das classes de menor renda e, principalmente, pela maior previsibilidade do cenrio econmico. A reunio desse grupo de fatores levaria ao crescimento econmico. Aliado a isso, como evidenciado no captulo anterior, foram tomadas diversas medidas para a reestruturao da economia, reduzindo a participao do Estado e flexibilizando a regulamentao das atividades produtivas. Mas os nmeros da economia mostram que as expectativas foram frustradas. Segundo o documento do Ministrio da Fazenda Reformas Microeconmicas e Crescimento de Longo Prazo, os indicadores da economia brasileira mostram um evidente distanciamento com relao no s aos pases chamados desenvolvidos como tambm aos emergentes. A taxa de crescimento do produto por trabalhador no Brasil, no perodo 1990-95 foi de 2,3% ao ano, caindo para 1,0% ao ano entre 1995 e 2000 (MINISTRIO DA FAZENDA, 2004). Nesses dois perodos, a Coria do Sul, um dos

105 pases chamados Tigres Asiticos, teve um crescimento do produto por trabalhador acima de 6% e 2% ao ano, respectivamente. Com relao a um pas desenvolvido como os Estados Unidos, o documento do Ministrio da Fazenda aponta que houve um crescimento da diferena de renda per capita entre as duas economias. Segundo o documento, a renda per capita no Brasil equivalia entre 15% e 30% da renda nos Estados Unidos, considerando a paridade de poder de compra. Contudo, nas dcadas de oitenta e noventa houve uma queda de 30% a 20% em relao renda dos Estados Unidos. Ainda segundo esse documento, outros pases em desenvolvimento reduziram essa diferena no mesmo perodo (MINISTRIO DA FAZENDA, 2004). Os dados mostram que, embora as polticas macroeconmicas visando estabilizao tenham contribudo de fato para a reduo dos nveis de inflao, muitos foram os efeitos adversos: a liberalizao do fluxo de capitais tornou o cmbio e os mercados financeiros mais instveis, pois os investidores j no encontram mais barreiras mobilidade dos recursos financeiros, fazendo com que as decises de investimento passem a se basear nas possibilidades de ganho no curto prazo; o controle do nvel de preos via taxas de juros elevadas aumentou o montante da dvida dos Estados, sobretudo no caso brasileiro, e contraiu a capacidade de investimento dos setores pblico e privado. Alm disso, a reestruturao do modelo de produo, caracterizada pela maior mobilidade do capital, e de uma nova distribuio da cadeia produtiva, elevou o nvel de desemprego e de subemprego em algumas regies, provocando o aumento da excluso social e da pobreza. As instituies do mercado financeiro no tm cumprido a funo de produzir a eficincia na alocao dos recursos econmicos, regulando o fluxo entre ofertantes e demandantes de capital. Pelo contrrio, as condies exigidas pelo sistema financeiro para a concesso de crdito e o alto custo do dinheiro tm criado obstculos diversos ao acesso dos empreendedores ao capital. H que se observar que parte dessas condies tem origem na regulamentao do sistema, cuja caracterstica a adoo de normas prudenciais com vistas a diminuir o risco de perdas pelas instituies com operaes de crdito. As dificuldades para o acesso a recursos so ainda mais evidentes para os negcios intensivos em capital humano, que em geral so de pequeno porte (muitos atuam na informalidade), mas que tm uma importncia estratgica para a gerao de emprego e renda, que esto entre as condies necessrias para a diminuio da pobreza.

106 Contudo, a explicao para a relativa estagnao da economia brasileira, que vem sendo dominante no meio econmico e que tem pautado a agenda poltica, a existncia de um ambiente institucional cuja configurao criaria obstculos diversos aos empreendimentos privados, tais como a incerteza na formalizao de contratos e mediao de conflitos, a lentido dos processos para abertura e fechamento de firmas, a ineficincia dos servios prestados pelo Estado, a complexidade do sistema tributrio, os custos de contratao e dispensa de empregados e o elevado custo de recuperao de dvidas, entre outros. Diante desse quadro, o caminho para a definio das polticas pblicas de incentivo ao crescimento e ao desenvolvimento passaria ento, pela avaliao e mudana do ambiente institucional, agora com enfoque sobre a microeconomia, ou seja, nas variveis que interferem no comportamento dos agentes econmicos num contexto definido por relaes de mercado. O terceiro captulo do presente trabalho trata, assim, de uma questo especfica no mbito das propostas de reformas microeconmicas para a correo do que so consideradas disfunes do atual ambiente institucional: o acesso da populao de baixa renda aos servios financeiros. Pretende-se, neste captulo, evidenciar as origens das polticas de incentivo s microfinanas, as primeiras iniciativas dentro da sociedade civil, a incorporao do tema na agenda do governo FHC e o impulso dado ao setor no mandato de Luiz Incio Lula da Silva.

4.1 A ORIGEM

A utilizao das microfinanas como poltica pblica de combate pobreza e, por conseguinte, de promoo do desenvolvimento decorrente de um processo de institucionalizao de conceitos e prticas que vm se formando a partir das experincias de polticas destinadas a promover a melhoria das condies de vida das populaes de baixo poder aquisitivo, em que as organizaes da cooperao internacional e da sociedade civil tm tido grande participao. Segundo dados apresentados por Fontes (2003), h registros de experincias na rea de concesso de crditos de pequenos valores desde os sculos XVIII e XIX, respectivamente o

107 Lending Charity, em Londres, e o Sistema de Fundo de Emprstimo, na Irlanda. Conforme o estudo, merece destaque tambm o surgimento das cooperativas na Alemanha, Itlia e Irlanda no fim do sculo XIX. Na primeira metade do sculo XX, tem-se o registro do Badan Kredit Desa, na Indonsia. Mas a primeira iniciativa de concesso de crdito para a populao de baixa renda com as caractersticas do conceito atual de microcrdito a atuao do Grameen Bank, a partir de 1976, instituio bancria criada em Bangladesh pelo professor Muhammad Yunus. A experincia do professor Yunus, que no incio no constitua uma instituio financeira formal, foi baseada na constatao de sua equipe de pesquisadores de que parte da populao de uma comunidade pobre de Bangladesh obtinha renda por meio da produo artesanal de bens. Entretanto, a falta de recursos para a compra da matria-prima e de ferramentas tornava essas pessoas dependentes dos comerciantes locais, que forneciam os insumos, mas pagavam quantias muito abaixo dos preos de mercado pelos produtos. Para aquela realidade, portanto, o crdito era o instrumento necessrio para que o pequeno arteso pudesse negociar os preos dos seus produtos em melhor condio e assim, aumentar a sua renda. Um dos fatores decisivos que levaram o professor a investir na concesso de crdito para a populao pobre era o baixssimo montante demandado por cada indivduo. Por vezes, alguns centavos de dlar eram suficientes para romper o vnculo de dependncia entre o arteso e o agiota. (YUNUS E JOLIS, 2004). Em 2005, o Grameen Bank possua uma carteira de crdito da ordem de US$439 milhes, segundo dados do seu endereo eletrnico na internet. A tabela seguinte apresenta alguns dados sobre o banco com destaque para a evoluo dos seus nmeros.

108
Tabela 14 Dados sobre o desempenho do Grameen Bank 1976/2005 (volumes em US$ milhes)
1976 Volume acumulado de desembolsos (Todos os emprstimos) 0,001 1980 1,31 1985 38,33 1990 248,08 1995 1405,94 2000 3060,44 2005 5025,61

Desembolsos durante o 0,001 1,1 16,5 68,73 333,17 ano (todos os emprstimos) Nmero de membros (em 0,01 14,83 171,622 869,538 2065,66 milhares) Percentagem de 20 31 65 91 94 membros do sexo feminino Fonte: Grameen Bank (<http://www.grameen-info.org/bank/index.html>)

268,44 2378,36 95

608,79 5579,4 96

Um elemento que merece destaque na experincia do Grameen a metodologia empregada. Os emprstimos destinavam-se s mulheres como pblico prioritrio porque elas apresentavam menor risco de inadimplncia. Alm disso, segundo Barone e outros (2002), a atuao do Grameen seguia os seguintes procedimentos: aval solidrio e atuao de um agente de crdito. Por meio do aval solidrio, os emprstimos so garantidos por um grupo de tomadores, cada um responsvel pelas dvidas assumidas pelos demais. Esse modelo de garantia utiliza as relaes sociais e o compromisso mtuo assumidos pelos participantes de uma comunidade como forma de criar um vnculo que vai alm da relao credordevedor. J a ao do agente de crdito destina-se ao acompanhamento das atividades e emprego dos recursos pelos tomadores. Em alguns casos, o agente tambm presta orientao tcnica. Essas medidas buscam garantir que os recursos sejam empregados como previsto, aumentando as possibilidades de retorno do investimento e, conseqentemente, do pagamento da dvida. Uma srie de pesquisas tm sido realizadas para analisar a experincia do professor Yunus, que levou criao do Grameen Bank. Os dados apresentados pela instituio mostram, indubitavelmente, um elevado crescimento das operaes e da populao atendida o que tende a ser compreendido como prova de sustentabilidade financeira. Estes estudos deram notoriedade metodologia do microcrdito, tornando o Grameen uma referncia para o setor. Como afirmam Barone e outros, (...) o seu modelo j foi reproduzido em mais de 30 pases e (...) atualmente atende, juntamente com outras organizaes nele inspiradas, mais de 3

109 milhes de clientes (2002, p.14). Contudo, h imprecises nesses dados como aponta o trabalho de Morduch (1999). Segundo o autor, os dados do Grameen, quando convertidos para o padro das regras contbeis, mostram ndice de perdas com operaes de crdito muito acima do divulgado (de 1,6% para 7,2% entre 1985 e 1996). Esta medida, alm da contabilizao indevida de doaes como receitas, fizeram com que o resultado financeiro do Grameen Bank, segundo o autor, fosse alterado, passando de lucro de US$1,5 milhes, para prejuzo de US$15 milhes entre 1985 e 1996. Alm disso, os subsdios obtidos pelo Grameen por meio de recursos captados a taxas abaixo do mercado permitem a sustentabilidade das operaes. Se no houvesse tais subsdios no perodo de 1985 a 1996, as taxas de juros aplicadas pela instituio nas suas operaes seriam 150% por cento maiores (20% a.a. para 50% a.a.), o que poderia ter comprometido a sua expanso. Outros modelos institucionais, alm daquele implantado pelo Grameen, tm sido desenvolvidos, colaborando para uma variedade de instituies conforme a origem, servios prestados e metodologia empregada na concesso de crdito. O quadro 1 apresenta, esquematicamente, dados sobre alguns dos principais modelos institucionais11. (continua)
Instituio Bank Rakyat Indonesia Ano 1897 Local Indonsia Caractersticas - Controlado pelo Estado; - O financiamento individual (no h grupos); - So exigidas garantias dos devedores; - O pblico-alvo o estrato superior em renda entre os mais pobres. - Sistema de instituies de crdito originrias de cooperativas e bancos rurais; - O pblico alvo a parcela mais pobre; - Financiamentos individuais; - No exige garantias, porm requer um montante permanente em depsito; - Prazos curtos (10 a 12 semanas); - Pagamentos semanais de parcelas do emprstimo.

Badan Kredit Desa

1940

Indonsia

Grameen Bank

1976

Bangladesh - Foco na parcela mais pobre entre os pobres; - Prioridade para as mulheres; - Formao de grupos de devedores solidrios; - Pagamentos semanais; - No exige garantias; - Superviso contnua das atividades do devedor.

Quadro 2 Modelos de instituies de microfinanas.

11

Para informaes sobre outras iniciativas no segmento de microfinanas, vide Fontes (2003).

110

(concluso)
Instituio Banco Sol Ano 1992 Local Bolvia Caractersticas - Banco originrio de uma organizao da sociedade civil (PRODEM); - Financia indivduos e grupos solidrios; - Fornece diversos servios entre crdito, depsitos, seguros, transferncias, etc.; - Prazos de pagamentos diferenciados; - Foco na auto-sustentabilidade financeira.

Quadro 2 Modelos de instituies de microfinanas.

Fontes: (MORDUCH, 1999), (FONTES, 2003), Grameen Bank <http://www.grameeninfo.org/bank/index.htm>, The Global Development Research Center <http://www.gdrc.org/ icm/country/id-mfi/idmfi-bkd.pdf >, Banco Sol <http://www.bancosol.com.bo/> e Bank Rakyat Indonesia <http://www.bri.co.id/english/index.html>.

Uma outra forma de organizao que se inclui no rol de prestadoras de servios financeiros aos pobres so as cooperativas de crdito. Nesse caso, so aquelas cujo pblico-alvo so as comunidades rurais que tm na agricultura familiar ou de pequeno porte a sua principal fonte de renda e subsistncia. Para alguns autores, as cooperativas de crdito, juntamente com os fundos assistenciais como o Lending Charity, citado anteriormente, representam as primeiras experincias de viabilizao do acesso a recursos pelas populaes de baixa renda. A diversidade de organizaes e mtodos revela que a expanso do segmento das microfinanas tem trilhado caminhos distintos nos pases, trazendo tona a discusso em torno da necessidade do incentivo governamental atividade, a abrangncia do pblico-alvo e a natureza jurdica das instituies, se organizaes sem fins lucrativos ou empresas privadas. Por exemplo, em Bangladesh, assim como na Bolvia, o segmento foi impulsionado por uma organizao sem fins lucrativos que foi transformada, depois, em instituio financeira. Na Indonesia, houve a participao do governo, com o Bank Rakyat e de organizaes privadas com as integrantes do sistema Badan Kredit Desa, embora as duas tivessem fins lucrativos. No Brasil, embora as atividades pioneiras tenham sido desenvolvidas por organizaes da sociedade civil, num segundo momento o segmento contou com o suporte financeiro do setor pblico. Posteriormente o apoio do Estado evoluiu para a ao direta no segmento por meio do Banco Nordeste. A reproduo de experincias nessa rea ganhou impulso com o movimento crescente de intercmbio de informaes, realizao de projetos de cooperao tcnica e financeira e produo de relatrios sobre estratgias de

111 combate pobreza com base no incentivo s microfinanas. Esses trabalhos, freqentemente apresentados e difundidos por organizaes internacionais, tm colaborado para a insero do tema na agenda dos pases em desenvolvimento. A Microcredit Summit Campaign um dos principais fruns de discusses em torno do tema. Criado pela Result, uma organizao sem fins lucrativos dos Estados Unidos, cujo objetivo o combate pobreza, a Microcredit Summit Campaign rene autoridades e profissionais das microfinanas com o propsito de expandir o alcance desse segmento a 100 milhes de famlias pobres at o ano de 2005. Posteriormente, a meta foi ajustada para 175 milhes de famlias at 2015. A ONU tornou-se tambm um espao de promoo das microfinanas ao incluir o tema em sua agenda por meio da Resoluo 53/197 de fevereiro de 1999, que instituiu o Ano Internacional do Microcrdito em 2005, entre outras aes realizadas pelas organizaes a ela vinculadas. Segundo a resoluo, a deciso da ONU se baseou no apoio dado ao microcrdito em diversos fruns e assemblias regionais que o elegeram como estratgia de combate pobreza, alm de fazer com que a data coincidisse com o ano de encerramento da Microcredit Summit Campaign, que depois foi prorrogado para 2015. A profuso de estudos, debates e projetos que focalizam as microfinanas como estratgia de combate pobreza, principalmente nos ltimos dez anos, est relacionada busca pela comunidade internacional de alternativas para atenuar os problemas sociais que os instrumentos tradicionais mostraram-se incapazes de resolver, criando tenses no sistema que se refletem nos movimentos da sociedade civil de contestao ao modelo econmico, simplificado na crtica globalizao. Os ajustes estruturais, a abertura dos mercados de bens e de capitais, a desregulamentao da economia, com a reduo do papel do Estado, no cumpriram a promessa de estimular os investimentos privados e promover o crescimento econmico. Pelo contrrio, os investimentos realizados, cuja motivao a competitividade entre os grandes conglomerados, tiveram foco nos ganhos de produtividade e reduo de gastos, o que inibiu o crescimento da produo e elevou os ndices de desemprego. Diante deste cenrio, abre-se o debate em torno de propostas para o problema que reproduzem aspectos da bipolaridade dos estudos sobre desenvolvimento: a contestao do modelo econmico em vigor e, conseqentemente, das estruturas de poder forjadas no jogo desigual das relaes

112 de mercado; ou o aprofundamento das reformas liberalizantes fundadas nos argumentos da eficincia do mercado na alocao de recursos e da proeminncia do interesse individual como fonte da regulao social e econmica e reduo das desigualdades. Num ambiente marcado pela intensificao do poder econmico das finanas e das companhias transnacionais, que instituem um modelo de governana que mitiga a autonomia dos pases, a alternativa que encontraria menor resistncia, como de fato ocorreu, foi a busca de solues para as desigualdades sociais pela via do mercado. Ora, a possibilidade de construir uma alternativa de combate pobreza a partir da defesa do papel das finanas como fator de empoderamento dos indivduos que esto privados da satisfao de suas necessidades bsicas constitui um argumento que, a priori, encontra limitada oposio. Com a divulgao de experincias como a do Grameen Bank, criava-se ento, o conjunto de elementos que legitimaram a proposta liberal de reduo da pobreza pela via financeira, que ganhou notoriedade na comunidade internacional nesses ltimos dez anos. Alm dos fruns de debate e difuso de experincias, diversas organizaes atuam diretamente na execuo de projetos de assistncia tcnica, avaliao de impacto e auditoria, entre elas o Womens World Banking (Banco da Mulher), o Planet Finance e a Accin International. Aqui so destacadas as participaes de duas organizaes: o Consultative Group to Assist the Poor CGAP e o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD. Em 1995, o Banco Mundial incentivou a criao do CGAP, um consrcio de 28 instituies, cujo objetivo principal expandir o acesso da populao pobre aos servios financeiros. Entre as suas aes est a realizao de pesquisas para o desenvolvimento de metodologias operacionais para o segmento, a assistncia tcnica para as organizaes que atuam no setor e a disseminao de informaes e boas prticas dentro do segmento. A mensagem difundida pelo CGAP a existncia de um consenso de que o estmulo ampliao do acesso da populao aos servios financeiros uma poltica eficaz de reduo da pobreza.
Os servios financeiros para os pobres tm provado ser um instrumento poderoso para reduo da pobreza. Acesso a servios financeiros permite aos pobres aumentar a sua renda e uniformizar o fluxo de consumo, e assim expandir sua base de ativos e reduzir sua vulnerabilidade a choques externos (CGAP, 2003b, p.2) (traduo nossa).

113 Entre os princpios defendidos pela instituio, conforme verificado no relatrio de 2003, est a integrao desse segmento ao sistema financeiro tradicional, que reflete a viso de que o desenvolvimento da indstria de microfinanas passa necessariamente pela obteno de ganhos de escala e diversificao das instituies que operam no setor, bem como da gama de servios prestados populao. Outro princpio defendido pelo CGAP a definio do papel do Estado no incentivo s microfinanas. Segundo o relatrio apresentado pelo CGAP, a participao dos governos deve se restringir criao de um ambiente institucional que permita ao mercado desenvolver essa atividade de forma mais eficiente e sustentvel. Sob essa tica, as microfinanas so caracterizadas como um segmento da atividade econmica e no uma poltica social. importante observar que essa viso no constitui um consenso. Atualmente, v-se um debate recorrente entre os atores ligados ao setor sobre a necessidade da participao do Estado como fonte de recursos de baixo custo. Os defensores da ao estatal, em geral, compreendem as microfinanas como uma poltica social e, por isso, a busca pela ampliao do alcance das aes desenvolvidas deve estar acima das restries impostas pela viso de uma atividade economicamente sustentvel, o que implica selecionar a aplicao de recursos segundo as expectativas de retornos financeiros. O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento - PNUD, incluiu as microfinanas em sua estratgia de atuao mediante a utilizao do Fundo de Desenvolvimento do Capital das Naes Unidas - UNCDF para o apoio s microfinanas a partir de 1995 (UNCDF, 2004). Na viso da UNCDF, as microfinanas desempenham um papel central na poltica de reduo da pobreza na medida em que reduz a vulnerabilidade dos indivduos frente a situaes emergenciais que repercutem no aumento de gastos. O fundo tem desenvolvido aes em diversos pases tais como Serra Leoa, Madagascar, Senegal e Congo. A linha de atuao do UNCDF o incentivo institucional ao setor a fim de que as organizaes que operam com microfinanas possam adquirir autonomia e sustentabilidade operacional e financeira. Dessa forma, o PNUD refora a noo de que o setor de microfinanas deve ser auto-sustentvel, o que pressupe a sua independncia de recursos de doaes ou subsdios fornecidos pelo Estado.

114 A ao destas organizaes contribuiu decisivamente para a difuso dos projetos de apoio s microfinanas. Fontes (2003) fornece mostras da propagao dessas experincias: Association for Social Advancement, em Bangladesh, 1978; TSPI Development Corporation, nas Filipinas, 1981; Associacin Dominicana para el Desarrollo de la Mujer, Repblica Dominicana, 1982; e diversas outras na Colmbia, Peru, Costa Rica, Mxico, Paraguai, Chile, Bolvia, Senegal, Egito, Guatemala, Nicargua, Argentina e El Salvador. Outra experincia destacada por Barone e outros (2002) a do Bank Rakyat Indonsia, uma organizao estatal que criou operaes especializadas na populao de baixa renda. Na Amrica Latina, tem-se o registro da criao do Banco Sol, na Bolvia. Segundo Barone e outros, esta instituio teve incio em 1986 e foi originalmente criada como uma organizao sem fins lucrativos, cujos recursos eram provenientes de doaes de organizaes internacionais, governo e empresrios locais (2002, p.14). Embora o tema microfinanas tenha alcanado notoriedade no Brasil apenas a partir dos anos 90, o que coincide com o perodo de promoo deste segmento no cenrio internacional, h registro de algumas iniciativas que antecederam essa fase. Segundo Barone e outros (2002), o primeiro registro de uma organizao cuja atuao era voltada para o fornecimento de crdito para a populao de baixa renda de 1973. Trata-se da Unio Nordestina de Assistncia a Pequenas Organizaes UNO, uma iniciativa implementada nas cidades de Recife e Salvador pela ONG Accin Internacional e com apoio de empresrios e bancos locais (BARONE E OUTROS, 2002). A rea de atuao da UNO era a concesso de crdito e capacitao profissional para trabalhadores do setor informal. A organizao tambm produzia pesquisas sobre as caractersticas do setor informal como o perfil dos empreendedores e o impacto do crdito em suas atividades (BARONE E OUTROS, 2002). A segunda iniciativa conhecida a da rede CEAPE Centro de Apoio aos Pequenos Empreendimentos. Essa rede formada por diversas organizaes no governamentais independentes, mas que adotam os mesmos parmetros de atuao. A primeira organizao da rede iniciou as suas atividades em 1987 na cidade de Porto Alegre. Outra instituio formada por uma rede de organizaes o Banco da Mulher. Trata-se de uma instituio que atua na

115 rea do microcrdito com foco nas atividades econmicas empreendidas por mulheres, mas que gradualmente vem atingindo o pblico masculino. Salvador foi a primeira cidade atendida pela organizao, a partir de 1989. Atualmente, alm da Bahia, h organizaes atuando nos estados do Amazonas, Minas Gerais, Paran, Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro e Santa Catarina (BARONE E OUTROS, 2002). Essas trs experincias, que caracterizam a insero das microfinanas no Brasil, merecem destaque por terem um aspecto em comum. Todas elas tiveram como base de sustentao, pelo menos em seu incio, o apoio tcnico e/ou financeiro de organizaes internacionais. A UNO teve o suporte da Accin International e de doaes de outras organizaes estrangeiras, a rede CEAPE contou com o BID e o Inter-American Foundation IAF para a constituio do funding inicial e o Banco da Mulher tem o apoio do Womens World Banking. Essa constatao mostra que a organizao de servios financeiros destinados a atender a populao de baixa renda no Brasil, nos padres comumente adotados, tem a sua origem num processo de transferncia de recursos e metodologias desenvolvidas em outros pases. Esse processo iniciado por organizaes da sociedade civil mostra que num primeiro momento, a relao entre pobreza e acesso a servios financeiros no era um assunto em pauta na agenda poltica nacional. Resta ento, identificar de que forma as microfinanas passaram a ser um tema em destaque nas polticas pblicas. Nas linhas seguintes procura-se esclarecer um aspecto decisivo nesse processo: a produo de um diagnstico sobre a vida financeira da populao pobre no Brasil, a sua relao com o crescimento econmico e a melhoria da qualidade vida dos cidados e os caminhos para a soluo das dificuldades encontradas.

4.2 O DIAGNSTICO DA REALIDADE BRASILEIRA

O acesso da populao pobre aos servios financeiros no Brasil passou a ser objeto de trabalhos tcnicos e acadmicos que tm contribudo para a difuso de conceitos, diagnsticos e propostas sobre a relao entre ndices de pobreza e a

116 excluso do mercado financeiro. Alguns destes trabalhos so destacados aqui por explicitarem diversos pontos das premissas que tm guiado a formulao das polticas de incentivo ao segmento das microfinanas. Brusky e Fortuna (2002) realizam um diagnstico da demanda por servios financeiros pela populao de baixa renda. O objetivo do trabalho foi demonstrar que mesmo sem acesso ao sistema bancrio formal, as populaes de baixa renda utilizam servios financeiros entre os quais o crdito o mais demandado. A seguir so apresentadas as informaes essenciais obtidas pelos pesquisadores. A pesquisa realizada por Brusky e Fortuna foi desenvolvida nas cidades de Recife e So Paulo em novembro de 2001. Na metodologia empregada pelos autores, foram definidos 3 tipos de operao de crdito: formal, semiformal e informal. Na categoria crdito formal, os autores fazem a distino entre o emprstimo em dinheiro e o crdito parcelado. Os resultados encontrados pelos autores mostram que o crdito parcelado de mais fcil acesso para essa parcela da sociedade, principalmente pelo uso de cartes de crdito vinculados a lojas. Os emprstimos, sejam de bancos ou financeiras, so menos utilizados, por conta das exigncias referentes documentao e pelos custos e se destinam a cobrir despesas emergenciais. Nesse caso, as financeiras so as mais utilizadas por conta da menor exigncia com relao ao nvel de renda (BRUSKY E FORTUNA, 2002). Para os cidados que tm conta corrente em bancos h tambm a possibilidade de obter crdito por meio da utilizao de cheques pr-datados. Para o consumidor, trata-se de uma forma de parcelar o valor das compras. Para o microempreendedor, o cheque pr-datado entregue pelos consumidores tambm se torna um instrumento de crdito, pois possvel obter recursos por meio da negociao dos cheques, modalidade conhecida como desconto de cheques. As operaes semiformais so caracterizadas pelos autores como aquelas em que o nvel de exigncias em termos de documentao do solicitante pequeno e a formalizao incipiente (em geral no so firmados contratos entre as partes). Nessas operaes no h uma instituio financeira envolvida. So os emprstimos

117 feitos pelo empregador ou pelo agiota ou das caixinhas de empresas. A alternativa de crdito parcelado, conforme a pesquisa de Brusky e Fortuna, o credirio de lojas ou fornecedores. A informalidade uma realidade tambm presente no segmento financeiro. Como apontam Brusky e Fortuna (2002), as operaes informais no tm qualquer exigncia em termo de documentao. As transaes realizadas se devem em grande parte s relaes sociais do indivduo. A origem dos recursos do emprstimo freqentemente um familiar ou amigo. Apesar de representar um volume inferior s operaes de emprstimo, os servios relacionados formao de poupana so uma demanda da populao de baixa renda. No entanto, segundo o estudo, d-se preferncia por formas compulsrias de poupana como os ttulos de capitalizao. Uma outra forma de poupana forada no abordada pelo trabalho a participao em consrcios. Essa modalidade de compras cria uma obrigatoriedade de poupana para a aquisio do bem na medida em que, na maioria dos casos, os pagamentos so feitos antecipadamente frente ao recebimento do bem em aquisio, que depende de sorteio ou oferecimento de um lance em dinheiro12. Outro servio financeiro que tem a demanda da populao pobre, porm raramente utilizado o seguro. Como afirmam Brusky e Fortuna, o custo desse servio inacessvel para os pobres. Aqueles que contrataram algum servio dessa natureza o fizeram por conta de operaes casadas com emprstimos, por exigncia das instituies financeiras. Para a realidade especfica do microempreendedor, o que merece destaque a necessidade do capital de giro para a manuteno e ampliao do seu negcio. Na pesquisa de Brusky e Fortuna fica clara a dependncia de fontes externas de recursos para os pequenos negcios. Em geral, esses empreendimentos tm origem na perda do emprego do cidado, que tendo poucas perspectivas para conseguir um novo posto de trabalho, destina o recurso advindo
12

Existe uma modalidade de lance em que no h desembolso efetivo de dinheiro. o lance embutido, no qual o consorciado oferta um lance baseado na reduo do valor da carta de crdito. Na prtica, o consorciado recebe uma carta de crdito com o valor inicial menos o lance ofertado.

118 da indenizao trabalhista para uma atividade autnoma, afirmam os pesquisadores. Como o volume financeiro de pouca monta e o lucro das atividades tende a ser utilizado para a cobertura das despesas domsticas, os recursos destinados ao reinvestimento so muito limitados. Por esse motivo, a ampliao do negcio depende quase que exclusivamente do crdito, tanto para capital de giro, como para a aquisio de mquinas e equipamentos (BRUSKY E FORTUNA, 2002). Segundo os autores, os atributos que mais so observados pela populao de baixa renda e interferem na utilizao de servios financeiros so a acessibilidade, aqui entendida como a existncia de pouca ou nenhuma exigncia formal para a obteno do crdito; a disponibilidade, que se refere possibilidade de usar o recurso do parcelamento para a compra de um determinado bem e a proximidade entre a residncia e o estabelecimento comercial; a rapidez na efetivao das transaes; a adaptabilidade dos prazos e parcelas capacidade de pagamento do comprador; o atendimento adequado; a transparncia nas relaes contratuais; e alternativas de renegociao, que se refere possibilidade do devedor repactuar a sua dvida sob novos parmetros, quando necessrio. A pesquisa realizada por Brusky e Fortuna oferece pistas relevantes sobre o comportamento da populao de baixa renda frente ao uso de servios financeiros. Percebe-se que o baixo poder aquisitivo no limita a demanda e que o nvel de consumo da parcela mais pobre da populao tende a ser mais elevado que o dos grupos de maior poder aquisitivo e so destinados majoritariamente aquisio de servios e produtos essenciais. Os limites capacidade de poupana tornam os pobres mais vulnerveis financeiramente cobertura de despesas imprevistas como s relacionadas a tratamentos de sade, e eventuais como a compra de material escolar, reforma da habitao, etc. Alm das necessidades aqui citadas, a demanda por consumo de bens durveis outro fator de estmulo utilizao do crdito. Com relao ao microempreendedor, a pesquisa indica que a vulnerabilidade ainda maior. Tanto o seu negcio precisa do crdito para manter o giro do estoque e a atualizao tecnolgica, como preciso que o seu cliente disponha de alternativas para pagar pelos bens e servios negociados. Portanto, as evidncias apresentadas no deixam dvida de que a populao pobre demanda servios financeiros, mesmo que de forma diferenciada. De fato, h outros aspectos

119 no discutidos pelos autores que reforam essa constatao como os instrumentos de pagamentos, recebimentos e transferncias de recursos. Esses servios, usualmente oferecidos para os clientes das instituies bancrias, esto associados diretamente rapidez e ao custo das transaes comerciais. As pessoas que no tm acesso a meios, principalmente os eletrnicos, para realizar tais transaes, incorrem em custos diversos, que podem adiar ou mesmo inviabilizar um negcio ou tornar mais dispendiosa a satisfao de necessidades bsicas. A ausncia de instituies financeiras numa determinada localidade cria custos adicionais de transporte e de tempo para o cidado que necessita receber uma penso, transferir dinheiro para um familiar em outra cidade, realizar pagamentos, fazer depsitos de quantias recebidas em dinheiro pela venda de mercadorias e prestao de servios, etc. A partir do conhecimento dessa realidade, ganhou forma o discurso de que o acesso dos mais pobres aos servios financeiros formais representaria mais do que a sua incluso como consumidores no mercado das finanas. A disponibilidade de servios financeiros seria, ento, um fator necessrio para que as atividades econmicas de uma localidade se desenvolvessem com menores custos. Alm dos estudos voltados para a identificao da demanda por servios no segmento de microfinanas, outras pesquisas tiveram como objetivo avaliar essa demanda em termos quantitativos. Como mostra o estudo de Cristina Ribeiro (2004), com relao especificamente ao microcrdito, h diversas metodologias para a mensurao da sua demanda. Um dos pontos essenciais para o clculo o conceito de microempreendimento. Para Nichter (apud Ribeiro, 2004), microempreendimento o negcio, formal ou informal, que emprega at quatro pessoas. Segundo Ribeiro, empreendimentos com at nove empregados podem eventualmente ser includos no conceito.
O modelo baseou-se em diversos estudos do IBGE, adequando-os aos anos de 2001 e 2002, para levantamento de uma estimativa precisa e adequada do nmero de microempreendimentos no pas, considerando-se: i) empresas formais com quatro empregados ou menos, ii) empresas informais urbanas, e iii) fazendas rurais de menos de dez hectares (RIBEIRO, 2004, p.120).

Para a definio da demanda foi adotada a baseada na definio de um redutor de 50%

metodologia de Christen, sobre a quantidade de

empreendimentos estimados (RIBEIRO, 2004). Assim chegou concluso de que a

120 demanda por microcrdito no Brasil de R$8,2 milhes, como mostra a tabela abaixo:
Tabela 15 - Demanda por microcrdito no Brasil por regies - 2002
Microempreendimentos Quantidade (mil) Percentual Norte 900 5,49% Nordeste 5.300 32,32% Centro-Oeste 1.000 6,10% Sudeste 6.400 39,02% Sul 2.800 17,07% Brasil 16.400 100,00% Fonte: Baseado em dados de Nichter apud Ribeiro (2004) Regies Demanda Quantidade (mil) Percentual 450 5,49% 2.650 32,32% 500 6,10% 3.200 39,02% 1.400 17,07% 8.200 100,00%

Outra estimativa destacada no trabalho de Ribeiro (2004) a realizada pela Caixa Econmica Federal - CEF, Organizao Internacional do Trabalho OIT e Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD, baseada em dados da Pesquisa Nacional por Amostragem Domiciliar - PNAD e Pesquisa da Economia Informal Urbana PEIU. Segundo o trabalho (CAIXA apud RIBEIRO, 2004), a demanda por microcrdito abrange 5,8 milhes de pessoas. Entre os trabalhos pesquisados, aquele que apresenta o estudo mais abrangente sobre o segmento o relatrio produzido em 2003 pelo Banco Mundial, que apresentou um diagnstico da situao brasileira em relao ao acesso da populao pobre aos servios financeiros. O relatrio, baseado em informaes do Banco Central, aponta que cerca de 60 milhes de pessoas possuem conta bancria. Contudo, 1680 municpios no possuem agncia, o que representa cerca de 30% do total, conforme aponta a pesquisa. Segundo o relatrio, apesar da reduo de instituies bancrias no perodo de 1994 a 2002, resultante do movimento de privatizaes e fuses ocorrido no mercado brasileiro, a variao no acesso aos servios financeiros no foi relevante. A manuteno do nvel de atendimento poderia ser explicada pelo maior uso dos meios alternativos de acesso tais como os terminais de auto-atendimento e os correspondentes bancrios, que cresceram em quantidade, conforme o relatrio. Outro aspecto evidenciado pelo Banco Mundial que apesar de possuir melhor ndice de atendimento populao do que em outros pases em desenvolvimento, como o Chile, a ndia e a China, o sistema financeiro brasileiro

121 apresenta uma situao bastante inferior em comparao com economias maiores como a dos EUA, Japo, e Alemanha. Conforme o relatrio, o sistema brasileiro tem uma mdia de cerca de 9.300 pessoas por agncia. Os EUA, Japo, e Alemanha atendem cerca de 3.500, 1.900 e 1.500 respectivamente. H ainda um agravante no caso brasileiro. Verifica-se uma grande concentrao de agncias nas regies de maior poder aquisitivo. No Nordeste, h uma agncia para cada 17.400 pessoas, em mdia. J na Regio Sul, o nmero cai para 6.800 (BANCO MUNDIAL, 2003). Isso pode ser explicado por outro elemento indicado pelo relatrio: os bancos tendem a concentrar suas operaes em reas urbanas e cuja populao tem maior poder aquisitivo. Outra constatao da pesquisa que num mesmo municpio podem existir grandes diferenas no atendimento populao, de acordo com o poder aquisitivo das pessoas que residem ou freqentam determinada regio. O fato corrobora a percepo de que diferentes ndices de concentrao de agncias bancrias tm como principal causa o nvel mdio de renda da populao. Os dados apresentados pelo relatrio do Banco Mundial demonstram com clareza que h uma desigualdade no acesso a servios financeiros entre as diferentes parcelas da populao, segundo o seu poder aquisitivo. Isso pode ser compreendido como uma conseqncia da elevada desigualdade de renda verificada no pas que se reproduz em diversos outros aspectos, inclusive na possibilidade de utilizao de servios financeiros. Mas a questo que comeou a ser discutida se a excluso de parte da populao do mercado financeiro no seria por si s um fator de reproduo da desigualdade, provocando uma relao cclica de causa e efeito ao qual os pobres estariam submetidos. As estimativas e estudos produzidos contribuem para criar os argumentos de que existe uma demanda por servios financeiros pela populao de baixa renda no atendida; que a impossibilidade do acesso ao mercado financeiro representa custos adicionais para as atividades econmicas realizadas pelos indivduos situados nessa faixa de renda, ou mesmo para a satisfao de necessidades bsicas; que a existncia desses custos cria obstculos diversos para o crescimento de economias locais, contribuindo assim, para a manuteno de elevados ndices de pobreza; e que o volume dessa demanda, associado ao potencial dos

122 microempreendimentos para a gerao de emprego e renda justifica a adoo de polticas pblicas voltadas para o estmulo s microfinanas. Esses argumentos promoveram o debate sobre as polticas necessrias para reverter o quadro apontado. Novamente, o relatrio do Banco Mundial apresenta elementos elucidativos das polticas adotadas pelo governo brasileiro para o setor. Embora o Banco Mundial tenha participado diretamente das experincias iniciais implementadas pelo governo brasileiro na rea de microfinanas, como o Programa Crediamigo, do Banco do Nordeste, constata-se no documento uma crtica a um aspecto especfico da poltica brasileira com referncia aos incentivos econmicos para a populao de baixa renda. Conforme exposto no relatrio, as polticas de incentivo ao crdito adotadas pelo governo brasileiro tinham como diretriz a alocao de recursos com taxas de juros subsidiadas. Segundo o relatrio, essa prtica costuma causar grande dependncia da atuao das instituies financeiras pblicas e tem elevado custo para o governo.
Os programas que propem limites s taxas de juros para setores ou clientes determinados so caros, j que so medidos pelos volumes de financiamento que se deseja disponibilizar. Alm disso, os diferenciais nas taxas de juros entre esses financiamentos so sustentados pela sociedade. Os custos adicionais so empurrados para os intermedirios a taxas de mercado. (...) Os custos de alguns programas especiais, como, por exemplo, o Pronaf, esto estimados em R$1,1 bilho. Conforme ilustrado pela anlise dos programas de financiamento rural, muitos desses programas falham em alcanar os beneficirios pretendidos e seus recursos tendem a ser retidos por um pequeno grupo de maior renda, impedindo o acesso de grande parte dos possveis beneficirios. (BANCO MUNDIAL, 2003, p.1-2)

A partir dessa crtica, o relatrio do Banco Mundial apresenta um elenco extenso de recomendaes para ampliar o atendimento populao de baixa renda por servios financeiros cuja abrangncia extrapola a questo dos juros: a) alternativamente poltica de alocao do crdito, deve-se buscar a eficincia por meio dos instrumentos de mercado. No lugar de taxas de juros subsidiadas, poder-se-ia encontrar arranjos que envolvessem a concesso do crdito e a contratao de seguros, o que poderia minimizar os riscos de cada operao e contribuir para a utilizao de taxas de juros de mercado em nveis mais baixos do que os atuais;

123 b) simplificar os procedimentos utilizados e, principalmente, reduzir as exigncias no tocante a documentos para a abertura de contas correntes. Deve merecer ateno o custo de abertura e manuteno dessas contas, para que sejam lucrativas para as instituies financeiras e de preo acessvel para os clientes de baixa renda. Para estimular as contas simplificadas, o Banco sugere uma ao direta do governo, seja utilizando-as como meio para fazer os pagamentos de benefcios a aposentados e pensionistas, seja concedendo incentivos fiscais para as instituies dispostas a abrir esse tipo de conta; c) promover a divulgao das exigncias para a obteno do crdito. Segundo o Banco, estratgias de divulgao costumam ampliar o acesso aos servios financeiros entre os pobres, por esclarecer melhor o cidado e coibir prticas discriminatrias. Alm disso, a combinao da divulgao com o monitoramento das operaes de cada instituio financeira nesse segmento provocaria uma persuaso moral para a extenso dos servios parcela da populao excluda do sistema financeiro; d) revisar as prticas concorrenciais no sistema bancrio visando diminuir o custo dos servios financeiros; e) estimular a realizao de parcerias entre instituies financeiras e organizaes comunitrias locais a fim de desenvolver novas metodologias e tcnicas adequadas para o segmento; f) promover a reorientao das fontes de financiamento das instituies de microfinanas para as prticas normais de mercado. Essa passagem deveria ser gradual, pois como ressalta o relatrio, muitas organizaes que operam no segmento so consideradas sem fins lucrativos e uma alterao abrupta nos custos de financiamento poderia comprometer o seu desempenho; g) reformar os procedimentos legais para recuperao de dvidas, inclusive com a disseminao do uso de instrumentos auto-executveis, de modo a dar mais garantias ao credor, limitando assim, as restries ao crdito a pequenos tomadores;

124 h) aperfeioar os sistemas de informaes de crdito como forma de ampliar a base de dados necessria para a anlise do risco das operaes, principalmente para os tomadores que no possuem um histrico de transaes realizadas no sistema financeiro. Esses sistemas deveriam abranger operaes de pequeno valor e pagamentos a empresas prestadoras de servios pblicos. Outra medida sugerida a diminuio das restries ao compartilhamento das informaes, flexibilizando o conceito de sigilo bancrio. i) Construir um ambiente adequado para os negcios, a partir de mudanas no sistema de tributao, de maior disciplina fiscal do Estado, do aumento da liquidez do sistema financeiro, pela diminuio dos depsitos compulsrios. O conjunto de medidas recomendadas pelo Banco Mundial revela claramente uma diretriz de atuao voltada para dotar o segmento de microfinanas de condies para operar de forma sustentvel seguindo as regras de mercado. Trata-se de transformar as microfinanas em uma atividade rentvel para as instituies que operam nesse segmento. Por esse motivo, o relatrio condena qualquer prtica que determine um teto para a taxa de juros, vincule recursos a um destino especfico ou limite o valor das operaes. O caminho sugerido pelo Banco Mundial seria, ento, a promoo de reformas no contexto microeconmico com vistas a superar obstculos sustentabilidade da atividade como um negcio. Alm do cunho liberalizante da proposta, medidas como a diminuio das exigncias para a abertura de contas e reduo dos limites de financiamento para as instituies de microfinanas so caractersticas de uma poltica de desregulamentao do setor. Mas o aspecto que merece maior destaque nas propostas constantes do relatrio do Banco Mundial o diagnstico de que o acesso restrito da populao pobre aos servios financeiros um problema de inadequao do arcabouo institucional. Por isso, as recomendaes expressas no relatrio sugerem uma reforma ampla, direcionada para o conjunto de instituies que regulam as relaes de mercado na economia brasileira, direta ou indiretamente. Desta forma, depreende-se das propostas apresentadas pelo Banco Mundial a tese de que a sustentabilidade do segmento de microfinanas depende da reestruturao do poder judicirio e do sistema de defesa da concorrncia, a reviso das normas de proteo ao sigilo bancrio e uma poltica fiscal mais restritiva de

125 modo a ampliar a massa de recursos disponveis para o setor privado. O que se revela a partir dessa tese que as polticas de incentivo s microfinanas constituem a continuidade do processo de reformas econmicas e do Estado, conforme discutido no captulo anterior e, por isso, sua anlise no pode estar dissociada de uma discusso mais abrangente sobre a agenda poltica para o desenvolvimento do pas, que ser tratada no quarto captulo. Mas para complementar o quadro de anlise, primeiro necessrio esclarecer de que forma as microfinanas passaram a fazer parte das polticas pblicas a partir da segunda metade da dcada de 90 e quais foram as principais aes implementadas, tanto no aspecto legal, como na ao direta da administrao pblica.

4.3 A INSERO DAS MICROFINANAS NA AGENDA DOS GOVERNOS FHC E LULA

Uma crtica comum entre os diversos analistas do segmento de microfinanas que a falta de uma poltica governamental de apoio aos pequenos empreendimentos e das formas de acesso ao crdito uma das principais causas para o crescimento incipiente desse setor no Brasil, em comparao com outros pases da Amrica Latina. Embora o contexto brasileiro (grande volume de pequenos empreendimentos e elevado nvel de pobreza) seja amplamente favorvel a essa atividade, as polticas de desenvolvimento no Brasil permaneceram durante muito tempo centradas no estmulo a grandes empresas e segmentos econmicos (PARENTE, 2003). As primeiras iniciativas adotadas pelo governo mostram que a viso inicial sobre a falta de acesso dos mais pobres aos servios financeiros era freqentemente associada ao problema do crdito. Para reverter essa situao eram identificados como principais entraves a assimetria de informaes, a escassez de recursos e as taxas de juros elevadas (MINISTRIO DA FAZENDA, 2004). A assimetria de informaes restringe a possibilidade de concesso de crdito ao cidado pobre, que em geral, atua na informalidade e no dispe de

126 dados que comprovem o nvel de renda e a posse de bens. A inexistncia de informaes dessa natureza aumenta a incerteza da instituio financeira quanto ao risco de inadimplncia da operao de crdito, que somada s dificuldades para a recuperao do crdito pelas vias judiciais, caso a inadimplncia de fato ocorra, tendem a elevar a taxa de juros, tornando a operao invivel. Essa situao impede que o pobre disponha de meios para planejar os seus gastos ou mesmo com vistas a obter recursos para cobrir despesas extraordinrias. Com isso, o consumo das famlias pobres tende a ser menor que o seu potencial, fato que limita as possibilidades de crescimento da economia. Esse problema tem repercusses ainda mais negativas quando se trata do crdito ao microempreendedor. A falta de informaes que permitam a verificao da capacidade de pagamento do proponente e a ausncia de garantias reais impede a realizao de operaes de crdito com as instituies do sistema financeiro tradicional. Dessa forma, ou o microempreendedor recorre ao emprstimo proveniente de agiotas, amigos ou familiares ou desiste dos planos de investimento. Ora, se o investimento tem participao decisiva no estmulo ao crescimento econmico e se os microempreendimentos representam mais de 80% das empresas no Brasil e so responsveis por cerca de 60% dos empregos, tem-se logo um fator de alto poder explicativo para o baixo crescimento verificado na economia brasileira em comparao com pases em desenvolvimento. Outro entrave para o acesso ao crdito pelos mais pobres a sua prpria escassez. As polticas monetria e fiscal contribuem para diminuir a liquidez da economia na medida em que o dficit fiscal torna o Estado brasileiro um concorrente direto por recursos do sistema financeiro e, considerando o baixo risco de inadimplncia, tem a preferncia das instituies. Por outro lado, a conduo das polticas de estabilizao dos preos leva o pas a possuir uma elevada exigncia de depsitos compulsrios junto ao Banco Central do Brasil (45% dos depsitos vista). Esses so alguns dos elementos que contribuem para que o volume de crdito concedido corresponda a cerca de 30% do PIB no Brasil. Em outros pases esse ndice substancialmente maior. Nos Estados Unidos, por exemplo, o ndice ultrapassa 100%. Por esses motivos, as instituies financeiras so mais seletivas na concesso dos emprstimos e tendem a direcionar os recursos escassos de que dispem para o financiamento da dvida pblica e emprstimos para empresas de

127 grande e mdio porte e para os clientes que representam menor risco em funo da disponibilidade de informaes sobre a sua capacidade de pagamento e garantias. At esse ponto tratou-se exclusivamente da questo do crdito que foi o elemento central das polticas pblicas at a ltima dcada. Por isso, durante muito tempo a diretriz foi o estmulo ao microcrdito. Isso se verifica nas primeiras aes de incentivo especfico s microfinanas promovidas no Brasil pelo governo federal, que ocorreram atravs de aes de seus agentes financeiros, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES e o Banco do Nordeste. O BNDES comeou, em 1996, a apoiar as microfinanas, mais precisamente o microcrdito, por meio do Programa de Crdito Produtivo Popular que visava a divulgao do microcrdito e o fomento do segmento (BARONE E OUTROS, 2002, p.17). O BNDES prov recursos para o setor como instituio de segundo piso, ou seja, o Banco financia as organizaes que operam com o microcrdito, mas no empresta diretamente ao usurio e demandante do crdito. Trata-se de uma atuao voltada para suprir a necessidade de funding para as operaes. Alm disso, o Banco vem desenvolvendo pesquisas e apoiando tecnicamente as organizaes mediante a adequao de sistemas gerenciais, auditoria e rating, comumente utilizados no sistema financeiro, para a realidade do segmento como parte do Programa de Desenvolvimento Institucional/PDI. Esse programa foi financiado com recursos do BID e assistncia tcnica da Development Alternatives Inc DAI (GOLDMARK, POCKROSS E VECHINA, 2000). Em 1997 o Banco do Nordeste iniciou as suas operaes no segmento do microcrdito com o programa Crediamigo, ainda como um projeto piloto realizado com a assistncia tcnica do Banco Mundial e da ONG Accin International. O Banco atua como instituio de primeiro piso, pois realiza operaes diretamente com o pblico-alvo, os empreendedores. A rea de atuao a Regio Nordeste, alm do norte de Minas Gerais e do Esprito Santo. A metodologia empregada pelo Banco do Nordeste est baseada nos seguintes princpios: a) acesso ao crdito por meio de grupos solidrios, em substituio s garantias tradicionais (BANCO DO NORDESTE, 2004);

128 b) atendimento personalizado, realizado por Assessores no prprio local do negcio (idem, 2004); c) emprstimos rpidos e sucessivos, com prazo mximo de 7 dias para liberao dos recursos (idem, 2004). Em 2000, o Banco do Nordeste obteve um emprstimo de US$50 milhes junto ao Banco Mundial para ampliar o programa Crediamigo. Entre os fatores considerados para a viabilizao do projeto, conforme verificado no documento do Banco Mundial (2000), esto a aderncia do Programa Crediamigo s prticas internacionais, a adequao ao perfil de sustentabilidade financeira das operaes, como preconizado pelo Banco Mundial; o trabalho em conjunto realizado entre o esse Banco e o Banco Central do Brasil para a constituio de um marco regulatrio com vistas a garantir a autonomia das operaes de microfinanas em relao aos demais negcios do Banco do Nordeste, inclusive com contabilidade separada, a possibilidade de realizao de outros servios financeiros e a diminuio das restries legais para aplicao dos recursos investidos em caderneta de poupana. As operaes desenvolvidas pelo BNDES e pelo Banco do Nordeste deram uma contribuio significativa para a constituio do microcrdito como um produto especfico de um segmento econmico e podem ser considerados os marcos iniciais das polticas pblicas, em nvel federal, de incluso da populao pobre ao mercado de servios financeiros. Outras experincias em nvel municipal e estadual foram implementadas na Bahia, em So Paulo, Gois, Pernambuco, Rio Grande do Sul, etc.. Essas experincias so geralmente conhecidas como Banco do Povo. O aprofundamento dos projetos tornou possvel compreender melhor a natureza da demanda por servios financeiros entre populao. Em decorrncia, criaram-se novos parmetros para as polticas, que passaram a ter um foco mais abrangente que se traduz no conceito de microfinanas. As microfinanas tornaram-se objeto especfico de polticas pblicas somente a partir da segunda metade da dcada de 90. Nesse momento, destaca-se a importncia do debate iniciado pelo Conselho da Comunidade Solidria em 1995, que resultou na articulao de diversos agentes em prol de medidas de apoio ao microcrdito como o BNDES e o SEBRAE, na produo de uma cartilha sobre o

129 tema e na formulao propostas de regulamentao para o setor com a participao do Banco Central do Brasil. Baseado nesse trabalho, teve incio o processo de constituio de um marco regulatrio para as microfinanas. Em 1999, foi publicada a Lei 9.790/1999 que tornou as ONGs que atuavam na rea do microcrdito aptas a obter o registro de OSCIP. No mesmo ano, foram editadas as Medidas Provisrias 1.894 e 1.914 que tratavam, respectivamente, da criao de uma nova modalidade de instituio financeira, especializada nesse segmento, as Sociedades de Crdito ao Microempreendedor SCM e da no aplicao do limite de 12% a.a. para as taxas de juros (Lei da Usura) nas operaes de crdito realizadas pelas OSCIPs. A Medida Provisria 1.894 foi convertida na Lei 10.194/2001. Um dos primeiros obstculos a serem superados nesse processo era a limitao da taxa de juros cobrada em contratos realizados por organizaes no participantes do Sistema Financeiro Nacional. Num ambiente com taxas bsicas de juros reais acima de dois dgitos, a limitao definida pela chamada Lei da Usura, poderia inviabilizar qualquer iniciativa de organizaes da sociedade civil, justamente as pioneiras na concesso de crdito para os microempreendedores. A criao das SCMs e a regulamentao das suas atividades pelo Conselho Monetrio Nacional CMN por meio da Resoluo 2.627/1999, tiveram como objetivo estimular o ingresso de recursos no segmento por organizaes inseridas no Sistema Financeiro Nacional formalmente, submetendo-se s normas e superviso do Estado. Segundo Alves e Soares (2004), a legislao teve um vis conservador no incio para que fosse avaliada a eficincia dessas organizaes dentro de parmetros restritivos para exposio aos riscos inerentes atividade financeira. Esse vis foi atenuado com a edio da Resoluo 2.874/2001, que revogou a anterior e permitiu s SCMs operar com maior liberdade em termos de locais de atuao. Verifica-se, ento, que durante os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso principalmente o segundo, o governo federal deu os primeiros passos para a constituio de um segmento de microfinanas, primeiramente com a ao direta de instituies financeiras pblicas, e em seguida com a formao de um arcabouo institucional para o setor com a definio do perfil das organizaes autorizadas a atuar e as regras de sua participao.

130 O governo de Luiz Incio Lula da Silva adotou as microfinanas como poltica de desenvolvimento social desde o seu incio. J no primeiro ano de mandato (2003) novas medidas foram adotadas, agora para estimular o crescimento do setor, como se verifica no texto abaixo:
As medidas hoje anunciadas destinam-se exatamente a ampliar e democratizar o acesso ao crdito e a outros servios financeiros pelos trabalhadores, pelas micro e pequenas empresas e, especialmente, pela populao de baixa renda. Esperamos com esse elenco de medidas, que fazem parte de um espectro mais amplo da ao governamental, contribuir para reduzir a excluso social, gerar renda e oportunidades de trabalho e garantir direitos de cidadania a amplas parcelas da nossa sociedade hoje alijadas dos circuitos produtivos e financeiros (BRASIL, 2003, p.1).

As medidas implementadas pelo governo federal compreendiam as seguintes reas: a) simplificao dos procedimentos para abertura de contas destinadas populao de baixa renda; b) definio de uma fonte especfica de recursos para a realizao de emprstimos de baixo valor, com menor custo para os tomadores; c) criao de uma subsidiria do Banco do Brasil para atuar especificamente no segmento de microfinanas e consrcio; d) ampliao dos recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT para a realizao de emprstimos destinados a suprir os pequenos e microempreendimentos com capital de giro; e) desenvolvimento de estudos para implementar aes de racionalizao dos custos operacionais das organizaes que atuam no setor; f) encaminhamento de um projeto de Lei para facilitar o acesso das organizaes de microfinanas como as OSCIPs e SCMs aos juizados especiais para recuperao de crditos de baixo valor; e g) direcionamento da atuao dos bancos pblicos para ampliar a fornecimento de servios financeiros para a populao de baixa renda. Para a implementao dessas medidas, diversas foram as modificaes empreendidas na legislao atinente ao segmento de microfinanas. A edio da

131 Resoluo 3.156/2003 do Conselho Monetrio Nacional concedeu autorizao para que as SCMs tambm pudessem passar a operar por meio de correspondentes bancrios, que so empresas no financeiras que podem ser contratadas por instituies do SFN para a prestao de alguns servios previstos na norma, entre eles, a elaborao e anlise de cadastros para avaliao do risco de crdito e concesso do emprstimo e a realizao de pagamentos, saques e transferncias.

Com essa medida, as SCMs poderiam organizar e expandir as suas atividades para diversas localidades mediante a contratao de empresas prestadoras de servios. A Lei 10.820/2003 autorizou a concesso de emprstimos para trabalhadores com contratos regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho - CLT com pagamentos realizados mediante desconto em folha de pagamento. O objetivo da norma era fornecer garantia efetiva para o pagamento de emprstimos contribuindo, assim para a reduo dos riscos de inadimplncia e, por conseqncia, da taxa de juros. O Decreto 4.961/2004 regulamentou as operaes de crdito com consignao em folha para os servidores pblicos civis. Em 2003, o CMN, por meio da Resoluo 3.104/2003, facultou aos bancos a abertura de contas simplificadas de depsito vista cujos saldos no poderiam ultrapassar o valor de R$1.000,00 e s poderiam ter movimentao por meio de cartes magntico. As principais vantagens desta conta so a reduo dos requisitos formais para a abertura, podendo inclusive ser utilizada a base de dados dos rgos pblicos para o pagamento de benefcios, e a iseno de tarifas para a sua manuteno. A Resoluo 3.113/2003 simplificou ainda mais o processo, permitindo a abertura de contas com a identificao provisria do cliente unicamente por meio do Nmero de Identificao Social NIS. A instituio financeira ficaria encarregada de verificar e complementar as informaes cadastrais do cliente no perodo de seis meses. A Resoluo 3.211/2004 consolidou as regras sobre contas simplificadas e revogou as anteriores. A Medida Provisria 122/2003, transformada na Lei 10.735/2003 autorizou o CMN a regulamentar o direcionamento de recursos de depsitos vista para as operaes de microcrdito. Por meio da Resoluo 3.109/2003 o Conselho definiu que as instituies financeiras poderiam aplicar 2% dos depsitos vista em operaes de microcrdito com limites taxa de juros (2% a.m.) e aos valores das operaes (R$500,00 para pessoas fsicas e R$1.000,00 para microempreendedores). A Resoluo 3.310/2005, que revogou a

132 anterior, ampliou o teto da taxa de juros para 4% a.m., quando se tratar do microcrdito produtivo orientado. Tambm foram ampliados os valores-limite para a concesso dessa modalidade de crdito. Essa Resoluo, em parte, teve o objetivo de adequar as normas implementao do Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado PNMPO, institudo pela Lei 11.110/2005. O programa tem o objetivo de definir as regras e as fontes de recursos para a concesso do microcrdito com o fim de gerao de emprego e renda. Os requisitos para a realizao de operaes no mbito do Programa so: a) o atendimento ao tomador dos recursos por agentes capacitados a avaliar a viabilidade do empreendimento do tomador de recursos e prestar orientao ao negcio; b) o acompanhamento e orientao constantes no perodo de durao do contrato; e c) a definio do valor e das condies da operao baseada em avaliao prvia do negcio e em acordo com o tomador. A Lei definiu que os recursos para a execuo do PNMPO seriam advindos do FAT e dos valores de depsito vista conforme a regulamentao do CMN, vista anteriormente. A Lei definiu tambm que as organizaes aptas a atuar com o apoio do Programa so as seguintes: a) b) c) d) cooperativas singulares de crdito; agncias de fomento, inclusive como repassadora de recursos; sociedades de crdito ao microempreendedor; e organizaes da sociedade civil de interesse pblico. Segundo a Lei, os bancos de desenvolvimento, os bancos cooperativos e as centrais de cooperativas de crdito poderiam atuar no programa como repassadoras de recursos. As demais instituies financeiras poderiam atuar por meio do repasse e da aquisio de contratos realizados pelas instituies autorizadas. A Lei definiu tambm que para operar diretamente sob o amparo do

133 PNMPO seria exigida a constituio de uma estrutura especfica para atuar no segmento de microfinanas. A ampliao do conceito de microcrdito para o de microfinanas contribuiu para a emergncia de polticas de estmulo a instituies financeiras destinadas a fornecer uma extensa gama de servios financeiros para as populaes de baixa renda. Com esse objetivo, foi autorizada pela Lei 10.738/2003 a criao do Banco Popular do Brasil, uma subsidiria do Banco do Brasil que segundo a Lei seria constituda como um banco mltiplo com atuao especializada em microfinanas. A estrutura do Banco Popular do Brasil est baseada na pulverizao da sua rede de atendimento por meio da utilizao macia de correspondentes bancrios. Desta forma, os custos operacionais tendem a ser muito inferiores aos de outras instituies financeiras. Alm disso, a Caixa Econmica Federal e o Bradesco, duas instituies de grande porte dos setores pblico e privado, estenderam os seus pontos de atendimento por meio de convnios realizados com as casas lotricas e as agncias dos Correios, respectivamente, que passaram a prestar servios como correspondentes bancrios. Outra linha adotada para ampliar o fornecimento de produtos bancrios para a populao foi o estmulo a uma forma de instituio financeira cuja participao nesse segmento at ento era pouco observada: as cooperativas de crdito. Em 1999 foi editada pelo CMN a Resoluo 2.608/1999, que disciplinou a forma de constituio dessas instituies, adotando critrios mais flexveis de associao e abrangncia da rea de atuao, e ampliao do conjunto de servios prestados aos associados, de modo a estimular o cooperativismo na rea de crdito. Na prtica, as cooperativas passaram operar com a maioria dos servios prestados antes somente pela rede bancria. Com vistas a promover a estabilidade das instituies componentes do setor, a referida Resoluo buscava tambm estimular a reunio das cooperativas em centrais que teriam a prerrogativa de fiscalizar e a atribuio de capacitar tecnicamente as associadas, definidas ento, como cooperativas singulares. A Resoluo 2.771/2000 definiu parmetros menos restritivos em termos de capital mnimo para a constituio de cooperativas e de patrimnio lquido mnimo para manuteno de suas atividades (ALVES E SOARES, 2004). A Resoluo

134 3.058/2002 trouxe uma contribuio especfica para as microfinanas com a autorizao para que fossem constitudas cooperativas formadas por pequenos e microempresrios e microempreendedores, independentemente de sua rea de atuao. A tendncia formao de cooperativas sem qualquer restrio quanto ao perfil de seus associados se concretizou com a edio da Resoluo 3.106/2003. A referida norma permitiu a constituio de cooperativas de livre admisso ou a transformao das j existentes para essa modalidade. importante, acrescentar que por conta dos riscos associados captao de depsitos do pblico, o Banco Central estabeleceu algumas restries para essas cooperativas. A principal delas que essas organizaes s poderiam ser formadas em regies com at 100 mil habitantes. Para as cooperativas j existentes, a populao mxima a ser atendida era de 750 mil habitantes. Como ressaltam Alves e Soares (2004), objetivo da norma era beneficiar as regies com menor ocupao e acesso restrito aos servios financeiros. Tambm em 2003, seguindo a tendncia de reduzir os requisitos para a associao dos cidados a cooperativas, o CMN editou outra norma, a Resoluo 3.140/2003 que previa a formao de cooperativas cuja rea de atuao definida pelo vnculo entre associados por meio de entidades de classe ou mesmo por vnculo empregatcio. A Resoluo 3.156/2003, citada anteriormente, tambm permitiu s cooperativas a contratao de correspondentes bancrios para a prestao de servios aos seus associados. A Resoluo 3.321/2005, que revogou as de nmero 3.106 e 3.140, consolidou a regulamentao sobre as atividades desenvolvidas pelas cooperativas de crdito e definiu parmetros mais flexveis como a ampliao do limite mximo do nmero de habitantes da rea de atuao das cooperativas de livre admisso de 100 mil para 300 mil com vistas autorizao para o funcionamento. A norma criou tambm a possibilidade de autorizao para o funcionamento de cooperativas de profissionais e trabalhadores dedicados a mais de uma profisso ou atividade, desde que definidas em seu estatuto. Segundo Alves e Soares (2006), essa medida buscou facilitar a constituio de cooperativas por grupos profissionais distintos que isoladamente, no teriam condies para faz-lo ou mesmo a ampliao de cooperativas j existentes com a incluso de novos grupos e at a fuso de cooperativas.

135 Considerando que a quantidade de clientes e o volume de operaes so fatores relevantes para o desempenho das cooperativas, pelos ganhos de escala, essas medidas podem favorecer o segmento por reduzirem os obstculos sua sustentabilidade financeira. Outras medidas que merecem destaque so a autorizao para a prestao de servios de pagamento, cobranas e recebimentos para os associados e usurios em geral, por conta de outras organizaes mediante convnio e a permisso para prestar servios aos bancos autorizados a operar com crdito rural e outras linhas de crdito, abrangendo as atividades de formalizao, concesso e liquidao de operaes para os seus associados. A seguir so apresentados, em resumo os principais objetivos das reformas na legislao aplicvel ao microcrdito.
Macro-Objetivos Viabilizar a sustentabilidade financeira das OSCs que atuam na rea de microcrdito, mediante parcerias com o setor pblico e liberdade para aplicao de juros de mercado Estimular o ingresso de recursos do sistema financeiro no segmento por instituio financeira especializada Diminuio de custos e aumento da capilaridade das instituies que operam no segmento Diminuio do risco de inadimplncia das operaes de crdito Estmulo abertura de contas correntes pela populao de baixa renda Criao de uma fonte de recursos especfica e de menor custo para o microcrdito no sistema financeiro Definio das regras de aplicao de recursos e instituies credenciadas a realizar a atividade no mbito do PNMPO Ao direta do Estado como operador de servios microfinanceiros Estmulo ao cooperativismo de crdito para ampliao da rede de instituies de microfinanas Norma Lei 9.790/1999 e MP 1914/1999

MP 1894/1999 e Resoluo 2.627/1999 Resoluo 3.156/2003

Lei 10.820/2003 e Decreto 4.961/2004 Resolues 3.104/2003, 3.113/2003 e 3.211/2004 Lei 10.735/2003, e Resolues 3.109/2003 e 3.310/2005 Lei 11.110/2005 Lei 10.738/2003 Resolues 2.608/1999, 2.771/2000, 3.058/2002, 3.106/2003, 3.140/2003 e 3.321/2005

Quadro 3 Macro-objetivos das mudanas nos normativos aplicveis s microfinanas

Fonte: Elaborado pelo autor

Verifica-se ento, que as alteraes nos normativos que regulam as atividades desenvolvidas pelas cooperativas de crdito contriburam para ampliar a gama de servios por elas oferecidos, tornando-as verdadeiras instituies

136 bancrias. Considerando que a maior carncia de acesso aos servios financeiros verificada nas zonas rurais, o programa de estmulo ao cooperativismo de crdito tornou-se um elemento central da poltica de incentivos s microfinanas. O conjunto de medidas adotadas pelo governo federal nos mandatos de Fernando Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva do mostras de que o Brasil aderiu agenda internacional de combate pobreza pela via da incluso da populao de baixa renda. Como visto no captulo anterior, diversas evidncias apontam uma tendncia de convergncia entre as polticas econmicas e de desenvolvimento de diversos pases, inclusive o Brasil, processo que vem se consolidando pela atuao das organizaes internacionais como o FMI e o Banco Mundial. Na rea das microfinanas essa tendncia se confirma na medida em que as polticas implementadas mostram em seus aspectos gerais, uma assimilao dos conceitos e estratgias identificados na agenda internacional sobre o tema. As informaes trazidas neste trabalho indicam que os primeiros passos nessa direo decorreram da atuao de organizaes da sociedade civil que, apoiadas por entidades internacionais, seja por cooperao tcnica ou financeira, comearam a produzir experincias no segmento do microcrdito. A demanda por recursos para a ampliao e sustentabilidade dessas experincias, bem como a produo de estudos que demonstravam os prejuzos sociais e econmicos provocados pela falta de acesso ao mercado financeiro pela populao de baixa renda e pelas pequenas empresas e microempreendimentos fomentou a discusso sobre a importncia das microfinanas como poltica de gerao de emprego e renda e diminuio da pobreza. Esse debate, liderado pelo Conselho da Comunidade Solidria, produziu diversas iniciativas de estmulo ao segmento. Concomitantemente, ocorria a participao decisiva das organizaes internacionais, com destaque paro o Banco Mundial, na definio do escopo e metodologia de trabalho baseados na experincia internacional. Assim, surgiram os programas do BNDES e do Banco do Nordeste, que alavancaram os recursos destinados ao microcrdito. No entanto, seguindo a tendncia internacional para o segmento, foi necessrio promover uma extensa reforma no mbito institucional para a redefinio das formas de acesso e operao das organizaes do segmento de modo a constituir um mercado sustentvel

137 financeiramente e assim, torn-lo independente de recursos pblicos e atrativo ao investimento privado. Neste sentido, diversas normas foram criadas ou alteradas, num processo que est em constante reviso, novos modelos de instituies foram desenvolvidos, regras prudenciais foram flexibilizadas e modelos alternativos de garantias para operaes de crdito foram implementados num esforo de diversas reas do setor pblico com o objetivo de diminuir os custos das operaes financeiras e facilitar o acesso da populao pobre ao mercado financeiro. Conforme se procurou demonstrar neste captulo, no h dvida de que a populao pobre demanda servios financeiros para suprir necessidades eventuais, planejar melhor os seus gastos ou viabilizar uma atividade produtiva capaz de lhes proporcionar algum nvel de renda. Num cenrio em que o nvel de emprego formal tende a decrescer progressivamente, os microempreendimentos cumprem um papel alternativo que no se pode desconsiderar. Tambm parece claro que a excluso de uma grande parcela da populao do mercado de consumo reduz a capacidade de crescimento da economia, sendo um dos motivos que explica a relativa estagnao do PIB brasileiro. Portanto, h evidncias suficientes de que as microfinanas constituem um mercado cujo desenvolvimento produz resultados positivos para a economia. Todavia, a questo que permanece sem resposta se as microfinanas e todo o conjunto de medidas associadas ao segmento, representam de fato uma poltica de desenvolvimento social capaz de cumprir o objetivo de reduzir os nveis de pobreza e de desigualdade na sociedade brasileira, conforme apregoado. Com vistas a apontar caminhos para compreender melhor essa questo, prope-se no captulo conclusivo, identificar e pr em discusso as premissas em que esto baseadas essas polticas dentro de um contexto abrangente em que so retomados os princpios que configuram o significado de um processo de desenvolvimento discutidos no incio deste trabalho.

5. CONCLUSES

As informaes apresentadas nos captulos anteriores mostram que a poltica econmica brasileira vem sofrendo profundas alteraes desde a crise do final da dcada de 70. A crise que afetou o Brasil e demais pases da Amrica Latina foi decorrente do choque externo provocado pelo aumento do preo do petrleo e a reduo da liquidez internacional em funo dos crescentes dficits comercial e fiscal dos Estados Unidos (MARQUES-PEREIRA, 2001). A crise, que atingiu principalmente o balano de pagamentos, marcou tambm a explicitao das deficincias na conduo da poltica nacional de desenvolvimento baseada no modelo conhecido como substituio de importaes. O modelo adotado sucumbiu, entre outros fatores, por uma fragmentao da estrutura industrial, parte voltada para os setores tradicionais cujos produtos eram destinados s exportaes e ao mercado interno, e parte para os grupos de maior poder aquisitivo, que buscavam manter um padro de consumo similar ao das economias centrais (FURTADO, 1990). Segundo Furtado, a concentrao de investimentos na produo de bens de consumo para a minoria com alto nvel de renda, gerou a importao de tecnologias intensivas em capital. Neste cenrio, o crescimento econmico tornou-se dependente da capacidade dessas minorias de se apropriarem do excedente, que ampliou a concentrao da renda. Alm disso, a opo pela importao das tecnologias necessrias manuteno do padro de consumo exigido pelas minorias conservou a dependncia economia diante do capital externo. Portanto, a fragmentao da estrutura produtiva e a concentrao dos investimentos em um determinado segmento, associadas proteo aos setores tradicionais constituem alguns dos elementos explicativos do elevado

139 endividamento externo, da concentrao da renda e de desigualdades regionais que limitaram o crescimento da demanda interna, restringindo assim, os ganhos de escala necessrios ao aumento da produtividade da indstria. A acelerao do processo inflacionrio, sobretudo a partir de 1986, marcou o incio de um perodo de oito anos de concentrao do foco da poltica econmica na estabilizao de preos. Neste mesmo perodo, consolidava-se a crtica ao modelo de substituio de importaes, que representou, essencialmente, a crtica ao Estado como condutor do crescimento econmico. Na dcada de 90, com o Governo Collor, a agenda poltica incorporou definitivamente a abertura comercial, a disciplina fiscal e a reduo da estrutura do Estado como estratgias de ajuste estrutural, representando a adeso do pas s recomendaes do chamado Consenso de Washington. Entretanto, a instabilidade poltica e o insucesso no controle da inflao no permitiram um avano substancial dessas estratgias. Com o governo de Fernando Henrique Cardoso, consolidou-se o processo de abertura comercial, que era um fator necessrio manuteno da estabilidade dos preos no Plano Real. Isto porque a importao de bens de consumo, favorecida pela sobrevalorizao cambial, teve o duplo papel de evitar a falta de produtos com o aumento da demanda e de ampliar a concorrncia, evitando assim, a presso pelo aumento de preos. Naquele momento, defendia-se a tese de uma estratgia de desenvolvimento baseada na busca pela insero competitiva no mercado internacional. Entretanto, o que se verificou foi a abertura do mercado brasileiro a uma concorrncia desigual, por conta do fator cmbio, entre outros, que levou falncia diversas empresas em vrios setores econmicos. Foi visto tambm que a mudana da agenda poltica em direo integrao econmica representou mais uma necessidade, em funo das condicionalidades impostas pelos credores internacionais para o financiamento da dvida brasileira, do que uma escolha poltica autnoma do Estado nacional. No processo de reestruturao do modelo econmico de desenvolvimento em curso no Brasil, a participao das organizaes da cooperao internacional foi fundamental. A atuao de organizaes como o Banco Mundial e o FMI, como visto, contribuiu e vem contribuindo para criar as bases da integrao econmica pelas vias produtiva e financeira.

140 A histria que envolve a relao entre o Brasil e essas organizaes mostra que o pas, em funo das restries em sua capacidade de poupana e conseqente dependncia do capital externo, vem adotando medidas de ordem econmica e social que fazem parte de uma prtica permanente de conquista da confiana dos agentes financeiros. Desta forma vem se construindo uma agenda poltica que privilegia a realizao dos ajustes preconizados pelo setor financeiro, principalmente em razo das condicionalidades previstas nos contratos de emprstimos e financiamento de projetos firmados com o Banco Mundial e o FMI. Conseqentemente, o que se observa no pas a gradual convergncia para a adoo de um padro de polticas econmicas e sociais que so resultado da instituio de um modelo de boa governana difundido mundialmente. Convm, neste ponto, esclarecer qual o sentido do termo governana para o processo de integrao econmica e sua influncia sobre a perda de autonomia poltica dos Estados. Segundo Milani e Solins (2002), a origem do termo governana remete aos escritos de Coase, posteriormente retomados por Williamson, sobre os custos de transaes no nvel da firma. Para aqueles autores a governana determinaria as formas de coordenao das operaes, sejam elas realizadas internamente numa cadeia verticalizada ou por uma rede constituda por outras organizaes. Como mostram os autores, o conceito foi adaptado para o mbito poltico em decorrncia do debate acerca do surgimento de problemas de governabilidade num contexto de dficit fiscal dos Estados e aumento das demandas sociais. A partir desse debate, ganharam fora as demandas de mudanas institucionais em torno do reconhecimento da legitimidade das organizaes no-governamentais como defensoras e promotoras do bem pblico.
O Estado no mais deteria, de maneira exclusiva, o monoplio da promoo desse bem pblico, nem de sua definio. Tratar-se-ia tambm de definir o espao pblico no qual se produz a democracia atualmente, um espao pblico constitudo de uma rede complexa de interesses, de interaes entre atores e escales de intervenes polticas. (MILANI E SOLINS, 2002, p. 4)

So diversas as conotaes dadas palavra governana. Como mostram Milani e Solins (2002), os sentidos com que o termo empregado vo desde a noo de Estado Mnimo, passando pela incorporao das tcnicas de gesto do setor privado pela administrao pblica, at a gesto de redes auto-

141 organizadas. O sentido que ganhou nfase por meio do Banco Mundial est compreendido na definio de governana como [...] a maneira como o poder exercido na gesto dos recursos econmicos e sociais de um pas para o desenvolvimento (1992, apud ISHAM, KAUFMANN e PRITCHETT, 1997) (traduo nossa). Este conceito, embora expresso em poucas palavras, contm implicitamente a proposta de rediscusso do modelo de coordenao das polticas de interesse comum. O discurso em favor da governana expressa a defesa de maior transparncia na gesto pblica e significa tambm a cesso, pelo Estado, do espao na coordenao e implementao das medidas scio-econmicas. Neste contexto, outros atores em nvel local, nacional e global, como as organizaes da sociedade civil, os governos estaduais e municipais, as organizaes da cooperao internacional e o setor privado passam a ser participantes e co-responsveis pela orientao dos investimentos pblicos na rea econmica e tambm na social. Esse discurso foi fortalecido pelas crticas s deficincias do Estado tanto como promotor do crescimento econmico quanto no papel de provedor do bemestar social. Para o Banco Mundial, o fracasso na implementao dos ajustes estruturais era decorrente da incompetncia institucional dos Estados em desenvolvimento (MILANI E SOLINS, 2002). O que parece ser uma apologia criao de mecanismos que incentivem a participao democrtica de amplos setores da sociedade tem, de fato, representado a perda de autonomia do Estado na definio das polticas de interesse nacional. Isto porque o processo de integrao engendrado no sistema econmico demanda um ambiente de previsibilidade para a realizao dos negcios, o que significa, em ltima instncia, a no interferncia do Estado na forma como os recursos econmicos so alocados. Para que este objetivo seja alcanado, necessrio que o Estado nacional assuma o compromisso com os princpios da boa governana, difundidos pelas organizaes da cooperao internacional. As polticas macroeconmicas de estabilizao pela via monetria, a reestruturao do Estado mediante as privatizaes e o incio do processo de desregulamentao e liberalizao do mercado de capitais, bem como a diminuio das restries ao comrcio exterior, so resultado da agenda de reformas

142 implementadas pelo governo brasileiro na dcada de 90. Como previsto, com a adoo dessas polticas, houve o ingresso macio de recursos externos que mudaram a composio e o controle acionrio de grandes organizaes que atuavam no pas. Segundo Franco (2005), os investimentos estrangeiros diretos no Brasil levaram ao crescimento do capital integralizado pertencente a no-residentes de R$40,5 bilhes para R$201,4 bilhes, entre 1995 e 2000, considerando apenas as empresas com pelo menos 10% de capital votante ou 20% do total sob controle externo. Entre essas companhias esto as organizaes transnacionais, que Furtado destaca como as principais beneficirias da integrao dos mercados. De fato, sua maior propenso s importaes e exportaes, principalmente intrafirma, fez com que o volume de negcios internacionais dessas empresas correspondesse a um tero do comrcio mundial em 1993 e alavancasse as transaes comerciais do Brasil com o mercado externo (FRANCO, 2005). No entanto, o dficit fiscal e a sobrevalorizao cambial do primeiro mandato do governo FHC foram fatores que despertaram a desconfiana dos investidores externos acerca da capacidade do pas de honrar os seus compromissos financeiros. Alm disso, os impactos na economia brasileira provocados pelas crises financeiras que afetaram Mxico, Rssia e sia levaram o governo brasileiro a se comprometer ainda mais com as recomendaes dos organismos financeiros internacionais, gerando um novo impulso de reformas com vistas a reduzir o dficit fiscal do governo, aliadas a uma poltica monetria restritiva. Os efeitos restritivos do controle monetrio sobre a capacidade de crescimento da economia e do nvel de emprego mostraram que, alm das polticas macroeconmicas, novas medidas precisariam ser implementadas para estimular o crescimento do PIB, gerando emprego e renda. Nesse contexto, ganharam fora as propostas de reformas microeconmicas como forma de criar um ambiente de negcios favorvel aos investimentos. Todavia, a constatao de que o crescimento econmico no era um fator suficiente para a atenuao dos problemas sociais no Brasil, principalmente a pobreza, mantinha aberto o campo de discusso sobre as alternativas de polticas pblicas na rea social. Uma srie de fatores, tal como demonstrado no captulo III, fizeram com que a agenda de reformas para o desenvolvimento implementadas no pas incorporasse o incentivo prestao de

143 servios financeiros para as famlias de baixo poder aquisitivo, cujo segmento tornou-se conhecido como microfinanas. Considera-se, neste trabalho, que o incentivo s microfinanas como vetor de desenvolvimento social possui um significado implcito no tocante percepo da sociedade e dos agentes polticos sobre os elementos que caracterizam a situao de pobreza e, principalmente, sobre os fatores que podem contribuir para a sua diminuio. Neste sentido, o presente captulo busca evidenciar quais so as premissas, no mbito poltico e econmico, que orientam essa viso de modo a discutir o significado das aes desenvolvidas pelo governo brasileiro na dcada de 90 e incio do sculo XXI, em uma perspectiva histrica marcada pelas mudanas na estrutura dos sistemas produtivo e financeiro decorrentes do processo de integrao econmica mundial.

5.1 REFORMAS E DESENVOLVIMENTO

As polticas de incentivo s microfinanas fazem parte de um conjunto de reformas que vm sendo propostas pelos governos brasileiros, a partir da dcada de 90, com vistas a fomentar o desenvolvimento econmico a partir do incremento nos investimentos dos setores pblico e privado. Propostas como as de reforma da previdncia, do sistema tributrio, das leis trabalhistas e do poder judicirio tm gerado grandes discusses nos ambientes poltico, econmico e acadmico por explicitarem as diferentes vises sobre as causas do lento desenvolvimento do pas, mas, sobretudo, por evidenciar conflitos de interesse entre diferentes grupos da sociedade. Na seo introdutria deste trabalho, foi assumido como pressuposto que as medidas de apoio s microfinanas representam a escolha poltica por uma via que associa o desenvolvimento ao papel das instituies como instrumentos de regulao das relaes de mercado. Segundo os defensores dessa via, os problemas enfrentados pela economia brasileira seriam decorrentes das deficincias do arcabouo institucional em prover um ambiente favorvel aos negcios que passaram a se realizar em escala global. As reformas propostas seriam o meio de

144 adequar as instituies estratgia maior de integrao da economia brasileira ao mercado mundial. Cabe agora analisar se as evidncias encontradas no desenvolvimento da pesquisa confirmam este pressuposto. Um dos primeiros aspectos identificados na pesquisa foi a natureza do processo de transformao da agenda brasileira com relao a polticas de desenvolvimento. As evidncias mostram que o abandono do modelo de desenvolvimento baseado na formao de um mercado consumidor interno e a ascenso de uma proposta de abertura da economia brasileira ao processo de integrao dos mercados nacionais no representam uma escolha poltica autnoma da sociedade brasileira. A abertura do mercado brasileiro foi um imperativo diante dos choques externos do final da dcada de 70 e da acelerao da integrao econmica. A recuperao da confiana dos credores internacionais aps a moratria nos anos 80, medida necessria diante da dependncia de recursos externos, fizeram com que os sucessivos governos adotassem uma estratgia de alinhamento com os princpios de poltica econmica preconizados pelas instituies do mercado internacional. No processo de assimilao de um modelo de governana institudo mundialmente, verifica-se que o pas seguiu uma trajetria inicialmente centrada nos aspectos macroeconmicos para ento, direcionar sua ateno para as disfunes identificadas na esfera do mercado. Essa trajetria representou a percepo de que o controle dos agregados macroeconmicos no se mostrou suficiente para fomentar o investimento produtivo no nvel necessrio ao crescimento sustentvel da economia brasileira. importante salientar que o aumento do endividamento pblico verificado nos primeiros anos do Plano Real e a elevao das taxas de juros foram fatores que tambm inibiram o investimento. Por outro lado, o foco nos aspectos microeconmicos indica uma viso de que a estagnao brasileira resultado de formas inadequadas de regulao do ambiente econmico. Essa viso encontra suporte em abordagens que enfatizam o papel da regulao no processo de coordenao da ao dos agentes econmicos, determinando as regras que orientam as relaes de mercado. Um ramo de pesquisa que estuda as relaes entre a regulao dos mercados e o desenvolvimento econmico a Nova Economia Institucional, que tem

145 em Douglass North um de seus principais expoentes. Como visto no captulo I, North defende a tese de que so os arranjos institucionais que favorecem ou no uma economia de mercado, pois so as instituies, principalmente as formadas no mbito do Estado, que definem as condies em que se sustentam a propriedade privada, a livre iniciativa, o cumprimento dos contratos e a resoluo de conflitos. Esse conjunto de elementos delimita os incentivos para a atividade econmica e quanto melhor a instituies cumprirem o objetivo de criar um ambiente favorvel aos negcios, mais atrativas sero as atividades comerciais, produtivas e financeiras. North (1990) elaborou uma pesquisa na qual buscou, atravs da histria, demonstrar como a formao de arranjos institucionais adequados foi decisiva para desenvolvimento de algumas economias capitalistas. Da mesma forma, procurou demonstrar que a estagnao de determinadas economias deveu-se incapacidade de organizar instituies que favorecessem a expanso da atividade econmica. Em sntese, a teoria proposta por North trata dos limites ao desenvolvimento das relaes humanas em funo das incertezas geradas pelo conflito de interesses entre os indivduos. Particularmente nas relaes econmicas, essas incertezas se traduzem em risco de perdas para os agentes, da a necessidade de instituies que permitam a construo de um ambiente mais previsvel para a realizao de transaes. Quando se discutem os fatores que limitam o acesso ao crdito e demais servios financeiros para populaes pobres, alguns elementos indicam que a abordagem institucionalista proposta por North fornece argumentos com razovel poder de explicao para essa questo. No captulo III foram apresentadas diversas informaes provenientes de estudos que mostram a existncia de demanda entre os indivduos pobres por servios de natureza financeira e demonstram que ela no atendida pelo sistema financeiro formal. A disposio territorial dos pontos de atendimento do sistema financeiro confirma que os servios so orientados para atender as camadas de maior poder aquisitivo da populao. Nessa disposio, a rea rural se apresenta como a menos atendida. Contudo, as razes para os limites na expanso dos servios financeiros em direo s camadas de menor poder aquisitivo no se restringem questo da renda, embora estejam diretamente ligados a ela.

146 Como em qualquer outra atividade econmica, as transaes financeiras se realizam em um ambiente de incerteza. Nas operaes financeiras, o grau de incerteza interfere na avaliao do risco, que, por sua vez, um elemento fundamental para a definio das perspectivas de rentabilidade do negcio a ser realizado. A relao entre risco e rentabilidade, juntamente com os custos operacionais so os principais indicativos para a comparao e escolha entre possibilidades de negcio distintas. No sistema financeiro existem diversas fontes de risco para a realizao das operaes. Para este estudo, cabe destacar os trs riscos principais: liquidez, mercado e crdito. O risco de liquidez advm da possibilidade de ocorrncia de um descasamento entre a realizao de ativos e o pagamento dos passivos. Em outras palavras, do risco de a instituio no receber os recursos previstos no montante necessrio cobertura das despesas num determinado perodo. O descasamento de apenas um dia, dependendo do montante, pode decretar a liquidao de uma instituio financeira. O risco de mercado tem origem na mudana de valores dos ativos e passivos de uma instituio financeira. Diversos ativos podem ter variaes substanciais no seu valor de mercado ao longo do tempo, como as aes de empresas e os ttulos pblicos, quando estes no so mantidos na carteira de aplicaes das instituies financeiras at o prazo final. Da mesma forma ocorre com algumas obrigaes financeiras dessas instituies. Finalmente, o risco de crdito, o de mais fcil compreenso, a possibilidade de perda em operaes de crdito pelo no pagamento do montante total ou parcial de uma dvida pelo tomador do recurso. A administrao desses riscos, que tm uma relao entre si, o principal determinante da sustentabilidade das operaes de uma instituio financeira. O risco de liquidez o item principal da gesto de uma instituio, mas ele depende diretamente da gesto dos riscos de mercado e crdito, pois as perdas na rea de tesouraria, que lida diretamente com as operaes envolvendo ttulos e aes, e na rea de crdito, podem repercutir negativamente sobre a capacidade de pagamento das obrigaes financeiras, comprometendo assim, a sua liquidez.

147 Para prevenir a quebra de instituies financeiras, evento que geralmente provoca a perda de confiana por parte dos aplicadores em todo o sistema, os rgos reguladores das maiores economias mundiais estabeleceram um conjunto de regras prudenciais para a administrao eficaz dos riscos inerentes s operaes financeiras. O Brasil aderiu a essas regras, conhecidas como Acordo da Basilia, que define tambm os princpios que devem ser seguidos pelos rgos reguladores do sistema. Na prtica, o acordo da Basilia estabelece os limites de exposio aos riscos acima mencionados pelas instituies financeiras para evitar que operaes mal geridas possam resultar em quebras, ou liquidaes, no jargo financeiro. No passado recente, a reestruturao do sistema financeiro, medida preventiva liquidao de instituies financeiras, consumiu um elevado volume de recursos pblicos e do prprio sistema, por meio dos depsitos compulsrios13. A adoo de normas prudenciais mais rgidas e a fiscalizao mais incisiva dos rgos reguladores, associadas a outros fatores como a elevada concorrncia e o investimento macio em tecnologia de informtica e automao, geraram uma tendncia de concentrao do sistema financeiro em poucas organizaes, devido s vantagens de custo proporcionadas por maiores escalas de operaes. Todo esse contexto produziu tambm a tendncia de concentrao das atividades das instituies financeiras, principalmente na rea de crdito, em operaes de baixo risco. A postura conservadora da gesto das instituies financeiras favoreceu a relao com clientes que representavam menor risco de perdas. O principal deles o Estado. O compromisso do governo federal, reiteradamente afirmado, com o controle da dvida e transparncia do processo de gesto da poltica monetria do Banco Central, que se reflete em previsibilidade das suas medidas, torna a dvida pblica um ativo de boa rentabilidade e baixo custo para as instituies financeiras. A partir desse parmetro, so avaliadas todas as operaes com os demais agentes econmicos, incluindo as pessoas fsicas. Naturalmente, as instituies financeiras estabelecem graus de risco diferenciados para os demandantes de crdito na medida em que so conhecidas informaes
13

Montante eqivalente a um determinado percentual dos valores depositados nas instituies financeiras, que devem ser transferidos ao Banco Central. Trata-se de um instrumento de poltica monetria que tem o objetivo de regular a quantidade de moeda disponvel na economia.

148 sobre a sua renda, patrimnio, atividade econmica que realiza, outros compromissos financeiros e o seu histrico de adimplncia em operaes anteriores. Como mencionado anteriormente, as micro e pequenas empresas, os empreendimentos informais e as pessoas cuja renda muito baixa, freqentemente tm dificuldades para apresentar as informaes requisitadas pelas instituies financeiras. A falta de informaes produz incerteza e eleva o nvel de risco das operaes para as instituies financeiras. Na medida em que o cenrio atual permite que as instituies financeiras realizem operaes rentveis com segmentos de menor risco, natural o desinteresse em desenvolver negcios com a populao pobre. Outro fator que interfere nesse processo a estrutura ineficaz existente na sociedade brasileira para a resoluo de conflitos. Quando uma das partes deixa de cumprir com as obrigaes assumidas, como ocorre no no pagamento de uma ou mais parcelas de uma operao de crdito, a lentido e os custos de um processo judicial inviabiliza a execuo de uma dvida formada por pequenos valores. Portanto, a inadimplncia de uma operao de baixo valor representa, freqentemente, perda irrecupervel para a instituio financeira. Diante da baixa expectativa de recuperao do capital investido nas operaes, as instituies costumam adotar diversos procedimentos para minimizar a possibilidade de perdas, ou distribuir o custo desta perda para os demais clientes por meio da definio de taxas de juros elevadas mesmo em operaes de baixo risco. Seguindo o mtodo analtico proposto por North, poder-se-ia afirmar que os elementos apontados neste estudo indicam que a estrutura de incentivos determinada pelas instituies da sociedade brasileira favorece as operaes com segmentos da populao de maior poder aquisitivo, alm de empresas de grande porte e o Estado. As incertezas na relao com os mais pobres determinam elevados custos de transao, fato que desestimula a extenso dos servios financeiros a todas as camadas da populao. Esta situao representa um entrave para a economia em dois sentidos. Primeiro, porque a expanso do pblico-alvo dos servios financeiros ampliaria as possibilidades de ganhos de escala das instituies deste segmento econmico, reduzindo os custos operacionais e aumentando a sua rentabilidade. Segundo, porque o capital emprestado financiaria o consumo e o investimento da populao atendida, produzindo aumento da demanda por bens e

149 servios de outros segmentos alm de repercutir positivamente sobre o nvel de emprego. Desta forma, verifica-se que o uso do modelo analtico de North implica identificar no problema do acesso da populao pobre aos servios financeiros, um caso de inadequao do arcabouo institucional que interfere na expanso das atividades produtivas num ambiente coordenado pelas regras de mercado. importante salientar que tal modelo limita-se a apontar os fatores que restringem a expanso do mercado de microfinanas, sem oferecer, contudo, categorias de anlise que permitam sustentar a eficincia das polticas de incentivo s microfinanas quanto ao seu objetivo principal, qual seja, reduzir a pobreza por meio da criao de oportunidades de trabalho e renda. Baseado nesse diagnstico, pode-se identificar claramente a relao entre as polticas de incentivo expanso do mercado de microfinanas relatadas no captulo III com as premissas da nova economia institucional. Primeiramente, a atuao do governo federal no segmento se deu pela via do fornecimento de recursos pelo BNDES s organizaes de microcrdito a taxas inferiores s contratadas no mercado e pela participao direta por meio do Crediamigo, projeto desenvolvido pelo Banco do Nordeste com a assistncia do Banco Mundial. Merece destaque a atuao do BNDES por representar a primeira iniciativa de reduzir os custos de operao para o segmento. No momento seguinte, com o apoio realizao de pesquisas, o BNDES passou tambm a investir na disseminao de informaes e dados sobre o setor, da legislao que regula as atividades nessa rea, e as caractersticas do pblico alvo e dos servios demandados. Esta foi a primeira iniciativa para reduzir o nvel de incertezas para as organizaes que operam no segmento e incrementar a sua profissionalizao. No entanto, o objetivo da atuao ainda no representava uma estratgia de reforma dos mecanismos institucionais que interferem na regulao das microfinanas. A realizao das pesquisas e o aumento do volume de informaes sobre o segmento contriburam para evidenciar os entraves que limitavam a expanso de suas atividades como as taxas de juros, processos inadequados, e dificuldade para a recuperao de valores em atraso. importante salientar que, a partir da ltima metade da dcada de 90, crescia tambm a participao das organizaes da cooperao internacional na

150 difuso das melhores prticas cujo foco era, essencialmente a busca pela sustentabilidade financeira das atividades de microfinanas14. Dentro desse discurso ganhava importncia o incentivo participao das instituies financeiras tradicionais no segmento, como forma de expandir os recursos disponveis para essa atividade. Os modelos de atuao das instituies financeiras iam da operao direta no mercado ou mediante a realizao de parcerias com organizaes da sociedade civil. Mas na medida em que os estudos realizados tenderam a ressaltar o desempenho dos empreendimentos sustentveis financeiramente, a atuao das organizaes da sociedade civil sem fins lucrativos, que geralmente dependem de recursos subsidiados, passou a ser relegada a um segundo plano. A defesa em torno da transformao das microfinanas em um segmento econmico com oportunidades de negcio rentveis levou tambm discusso sobre os limites institucionais para a consecuo deste objetivo. Desta forma, ganhou nfase o discurso em prol de reformas institucionais para viabilizar a expanso do segmento segundo as regras de mercado. No Brasil, os debates iniciados pelo Conselho da Comunidade Solidria, com a participao de intelectuais e pesquisadores de renome nacional, e o apoio das organizaes da cooperao internacional no desenvolvimento de projetos deram o impulso institucionalizao do apoio s microfinanas na agenda poltica do governo federal, dando incio fase de reformas na legislao para criar um marco regulatrio para o setor. Umas das primeiras iniciativas, a possibilidade de credenciamento das organizaes como OSCIP, ainda privilegia a atuao na rea de microfinanas como uma atividade de interesse social e, por isso, passvel de receber recursos subsidiados mediante a realizao de parcerias com o poder pblico. Contudo, no mesmo ano (1999), o governo comeava a promover polticas de incentivo participao de instituies financeiras no segmento, como a autorizao para a constituio das Sociedades de Crdito ao Microempreendedor. Percebe-se na estratgia do governo federal de incentivo ao setor a promoo das duas vias: o apoio como poltica social por meio de recursos

14

A difuso dos princpos que deveriam orientar os programas de microfinanas podem ser encontrados em estudos publicados por essas organizaes (KHANDKER, 1998; BANCO MUNDIAL, 2003), planejamentos institucionais (CGAP, 2003a) ou nos projetos por elas financiados, a exemplo do Crediamigo (BANCO MUNDIAL, 2000) e do projeto de cooperao PNUD/Caixa Econmica Federal (PNUD, 2000).

151 subsidiados e o estmulo participao das instituies financeiras formais, segundo as regras de mercado. O Programa Nacional do Microcrdito Produtivo Orientado, lanado em 2005, uma evidncia de que o governo adota uma postura ambgua sobre um tema que alvo de intenso debate, pois ainda h incentivos para a atuao das organizaes da sociedade civil nessa atividade em funo da disponibilidade de recursos subsidiados. Contudo, no h dvida de que os maiores avanos em termos de mudanas no marco regulatrio da atividade foram na direo da criao de condies favorveis ao investimento privado nas microfinanas. Uma das primeiras medidas direcionadas para o setor privado foi a ampliao do uso de correspondentes bancrios para a realizao de algumas operaes financeiras. Essa uma medida que tem o foco especfico para a reduo de custos das atividades de instalao, o que favorece a ampliao da extenso territorial dos servios financeiros, principalmente para a zona rural. Outra medida que visa diretamente a diminuio de custos a flexibilizao das exigncias em termos de documentao para a abertura de contas correntes simplificadas, que possuem servios limitados. Outro grupo de medidas tem relao maior com a reduo dos custos de transao. As normas legais que autorizam o desconto de parcelas de emprstimos e financiamentos no salrio dos empregados tanto do setor pblico como do privado, atendem ao objetivo de reduzir o risco de crdito, que tem origem no desconhecimento do perfil do cliente. Esse o principal fator de incerteza nas operaes de crdito, representando o maior custo para a realizao das transaes. Alm disso, o governo vem buscando ampliar os registros de informao disponveis, assim como o compartilhamento de dados, sobre a relao histrica de cada indivduo com o sistema financeiro. As duas medidas causam certa controvrsia. Algumas crticas so feitas quanto legalidade do pagamento via desconto em folha, pois este atentaria contra o princpio da irredutibilidade dos salrios previsto na Constituio Federal. Da mesma forma, alega-se que o compartilhamento de registros da vida financeira do indivduo fere o seu direito privacidade. Para os fins deste trabalho, no cabe explorar essa questo a fundo, pois tal anlise exige a abordagem de temas que so

152 prprios da cincia jurdica. Para a presente anlise, importa identificar a relao de tais medidas com a criao de um ambiente institucional propcio realizao das operaes de microfinanas. No conjunto de polticas que foram apresentados neste trabalho, constatou-se que a estratgia de estmulo ao cooperativismo de crdito o programa de maior destaque e que tem exigido maior ateno do agente que regula a atividade no Brasil, o Banco Central. As cooperativas de crdito tm uma natureza peculiar no espectro de instituies que formam o sistema financeiro nacional. Apesar de no serem bancos, possuem autorizao para operar as principais transaes bancrias, desde que sejam realizadas em favor unicamente de seus proprietrios, que tambm so os clientes desse tipo de instituio. Alm disso, como as cooperativas so formadas por vnculos de alguma natureza entre os cooperados, geralmente por ramo profissional, os seus administradores realizam atividades distintas da rea financeira. A exceo o modelo de cooperativa de livre admisso, em que no h necessidade de vnculos entre os participantes, embora existam outras exigncias para a sua constituio. Diversas foram as transformaes atinentes ao cooperativismo de crdito com o objetivo de expandir a sua participao no sistema financeiro. As medidas visavam a reduo dos custos de captao, a ampliao da abrangncia de servios que podem ser prestados aos seus integrantes e diminuio das restries para a sua constituio. Alm disso, o governo vem incrementando os instrumentos de superviso destinados a acompanhar o desempenho das cooperativas e prevenir crises no sistema. O incentivo s cooperativas advm da percepo de que elas constituem uma organizao baseada na associao entre indivduos que repartem, em tese, a responsabilidade pelo desenvolvimento do negcio. Como visto em grande parte das experincias de microfinanas, o compromisso solidrio entre os participantes um elemento de reduo dos riscos de perda na atividade por conta da influncia das relaes sociais sobre o comportamento individual. Os ganhos ou perdas so distribudos entre os integrantes na medida de sua participao nas operaes da cooperativa. Essa caracterstica pode inibir comportamentos oportunistas entre os cooperados. Esta uma das formas da influncia positiva do capital social para o

153 desenvolvimento das relaes econmicas em um determinado local, conforme exposto no captulo I. Analisando sob a tica da economia institucional, o capital social reduz as incertezas nas relaes entre os indivduos de uma mesma comunidade, diminuindo assim, os custos de transao. Alm disso, conforme relatado no captulo III, as cooperativas esto entre as instituies pioneiras no fornecimento de crdito para empreendedores de baixa renda, principalmente na rea rural. Nos ltimos anos, vem se constituindo um fecundo campo de pesquisa sobre empreendimentos de natureza solidria e a sua relao com o desenvolvimento de atividades econmicas em localidades onde o investimento privado escasso. As cooperativas tm sido o objeto de inmeras pesquisas sobre a sua funo como aglutinadoras do esforo de desenvolvimento em bases locais. Outro fator preponderante para a incluso das cooperativas na agenda de polticas de incentivo s microfinanas o papel que elas podem desempenhar, enquanto sistema, no aumento da concorrncia no mercado de servios financeiros. Em sntese, pode-se afirmar que o conjunto de medidas implementadas pelo governo federal para o incentivo s microfinanas representa, em sua maioria, o predomnio da viso da Nova Economia Institucional tanto no diagnstico dos problemas que impedem a evoluo das atividades neste segmento, quanto no objeto de ao. A pesquisa evidenciou que esse vis est presente inclusive no discurso do governo federal. Pode-se afirmar tambm, que a agenda poltica para as microfinanas influenciada por duas vias, que representam por um lado a origem do segmento, liderada pelas organizaes da sociedade civil e por outro, a tendncia futura preconizada pelas instituies internacionais e corroborada pelo setor privado. H, portanto, um embate entre a viso das microfinanas enquanto ao social, que defende os incentivos diretos do Estado como poltica pblica, e a viso de mercado, que entende as microfinanas como um segmento econmico que pode e deve ser auto-sustentvel. Para a viso difundida pelas organizaes da cooperao internacional, o papel do Estado reformar as instituies para que se eliminem as barreiras que inibem o investimento privado nessa rea. Portanto, tratase de uma viso das microfinanas como um segmento orientado pela lgica do mercado.

154
As iniciativas que pontuam o desenvolvimento desse mercado, paulatinamente, se afastaram de uma perspectiva desenvolvimentista, cultivada em particular pela ao de ONGs pioneiras na oferta de servios microfinanceiros, assumindo orientao caracterizada por procedimentos tipicamente comerciais (KRAYCHETE, 2005, p. 206).

Esta uma questo ainda sem soluo no cenrio nacional. Provavelmente, o fator decisivo para a manuteno do apoio financeiro ao setor pelo Estado ser o desempenho futuro das organizaes do mercado. Caso essas organizaes consigam atingir sustentabilidade financeira com recursos captados exclusivamente no mercado, acredita-se que a posio das organizaes sem fins lucrativos frente obteno de recursos subsidiados poder se tornar mais frgil. No entanto convm salientar que o conflito entre as duas vises vai alm da questo em torno da sustentabilidade financeira. Para compreender melhor a natureza desse conflito, necessrio analisar uma questo fundamental: as microfinanas podem ser um instrumento eficaz de transformao social, contribuindo para a reduo da pobreza? Todo o movimento internacional de apoio s microfinanas se fundamenta na expectativa de que as transaes financeiras, especialmente o crdito, so instrumentos de empoderamento do indivduo, de redeno da sua situao de pobreza, considerada um fenmeno absoluto, como ressalta Kraychete (2005). Essa crena se fundamenta na rpida expanso de diversas experincias, principalmente na sia e na Amrica Latina, e no incremento da renda das famlias atendidas. Os resultados de sucesso so amplamente divulgados na comunidade internacional, por meio de fruns, seminrios e na atuao das organizaes da cooperao internacional. Embora a mensurao do impacto das microfinanas na vida das famlias atendidas no seja objeto de anlise do presente trabalho, possvel apresentar algumas inferncias com relao ao alcance de tais medidas a partir do reconhecimento dos elementos que provocam a situao de pobreza em larga escala como verificado no Brasil. Para a realizao deste trabalho, optou-se por investigar a contribuio para os estudos sobre o desenvolvimento fornecida pelas correntes de pensamento que aderem aos princpios liberais, tendo em vista que elas tm se constitudo na referncia para as polticas pblicas e pela ao das organizaes no estatais. a

155 partir dessas referncias que se procede anlise sobre as microfinanas e o seu potencial para a reduo da pobreza. Considerando a abordagem que relaciona desenvolvimento e liberdades individuais, proposta por Amartya Sen (2000), constata-se que a pobreza um problema decorrente da falta de oportunidades disposio do indivduo para que ele possa empreender as atividades necessrias ao seu desenvolvimento pessoal e, conseqentemente, atingir o padro de satisfao de suas necessidades. A pobreza seria ento, a privao da liberdade do indivduo de escolher o padro de vida que pretende ter, de acordo com o seu esforo pessoal. O modelo analtico de Sen enfatiza a autonomia do indivduo, apoiada na relao entre o acesso s oportunidades, que para Sen significam as liberdades instrumentais, e a responsabilidade do indivduo pelos seus atos. Entre as liberdades instrumentais definidas por Sen esto os instrumentos econmicos, ou seja, a estrutura mediante a qual o indivduo pode obter os recursos para atingir os seus objetivos mediante a produo, consumo ou trocas. Entre os instrumentos econmicos, o crdito desempenha um papel fundamental na medida em que fornece aos indivduos o capital necessrio para realizar os seus empreendimentos. A liberdade poltica, o direito ao acesso a servios de educao e sade, a transparncia na relao dos indivduos entre si e entre eles e o Estado e, por fim, a seguridade social, completam os tipos de liberdade definidos por Sen como essenciais para o desenvolvimento humano e social. Portanto, seria papel da sociedade organizar os seus recursos de modo a ampliar as liberdades individuais como estratgia de combate pobreza e dos seus efeitos sobre a qualidade de vida da populao. Segundo essa viso, as desigualdades no devem ser eliminadas, tendo em vista que so resultantes das diferenas entre os indivduos. A ao da sociedade deve estar concentrada em eliminar as deficincias institucionais para que garanta um quadro de eqidade social (KRAYCHETE, 2005). Pode-se depreender a partir da abordagem liberal, que as microfinanas poderiam significar um caminho para fazer com os recursos do sistema financeiro chegassem at os pobres, eliminando parte das privaes de liberdade que caracterizam a pobreza.

156 Segundo Kraychete (2005), a noo da pobreza difundida pelas organizaes da cooperao internacional tem, notadamente, a influncia dos trabalhos de Sen. As proposies deste autor, por sua vez, derivam da filosofia poltica liberal, que tem em John Rawls um de seus principais formuladores. A anlise sobre o conceito de justia social baseada na concepo de sociedade como um sistema de cooperao social, trabalhado por John Rawls (1996), mostra que h alguns elementos de convergncia com a proposta de Sen. Quando Rawls defende um modelo de justia procedimental em que a sociedade deveria estar disposta ao compromisso com a distribuio igualitria dos bens primrios, que ele define como bens bsicos necessrios a qualquer indivduo, entre eles a igualdade de oportunidades, sua teoria se aproxima do conceito de liberdades instrumentais de Sen. Da mesma forma, verifica-se uma convergncia entre as teorias de Rawls e Sen na medida em que ambos defendem a responsabilidade do indivduo quanto ao seu futuro desde que tenha os meios sua disposio para participar de um sistema de cooperao social. Esses elementos reforam a noo de que a sociedade deve prover os meios para que os indivduos possam desenvolver as atividades que considerem adequadas satisfao das suas necessidades. Pode-se ento, segundo o conceito de justia social, inferir que as microfinanas desempenham o papel de reduo das desigualdades de oportunidade para os indivduos, o que poderia legitimar as iniciativas de apoio a esse segmento. importante perceber, contudo, que os conceitos desenvolvidos por Sen e Rawls abrangem uma srie de elementos que precisam estar presentes em conjunto para que os indivduos possam ter acesso a padres mnimos de satisfao de suas necessidades. As microfinanas, ou especificamente o microcrdito, correspondem apenas ao lado econmico do problema, pois no tm relao direta com as demais liberdades instrumentais definidas por Sen ou com os bens primrios definidos por Rawls na sua teoria da justia enquanto eqidade, embora o aumento da renda para os microempreendedores possa permitir alguma melhoria no acesso a servios de sade ou educao. Mas o que se verifica no discurso corrente a favor das microfinanas a extrapolao dos benefcios que o acesso aos servios financeiros pode representar para a diminuio da pobreza, mesmo considerando estritamente a

157 viso liberal. fato que em algumas anlises desenvolvidas pelas organizaes que promovem o segmento como o CGAP e o Banco Mundial so mencionados os diversos fatores que precisam estar organizados para minimizar as desigualdades sociais. Todavia, as iniciativas de fomento s microfinanas costumam se desenvolver isoladamente, sem associao com projetos de melhoria no acesso educao, sade, seguridade social, etc. Isto significa dizer que h uma clara distino entre o discurso e a prtica no tocante participao das microfinanas como instrumento de combate pobreza dentro de uma perspectiva liberal. Se as microfinanas constituem um segmento que deve ser regido pelas normas de mercado, as operaes tendem a seguir uma trajetria prpria que no necessariamente coincidir com a orientao das polticas pblicas na rea social. Estudos apontam que as iniciativas que atingiram a sustentabilidade financeira acabaram se especializando nas camadas de melhor condio financeira entre os pobres (MORDUCH, 1999; SWAIN, 2004). A falta de coordenao na aplicao destes recursos elimina os efeitos de sinergia que poderiam ocorrer. Desta forma, percebe-se que a tendncia atual de valorizar o retorno financeiro do investimento nessa rea contradiz os fundamentos intelectuais de ordem liberal em que se sustentam as polticas de incentivo s microfinanas. Alm da contradio ora apontada, deve ser ressaltado que ainda h controvrsia sobre o potencial das microfinanas como instrumento de combate pobreza, mesmo que as atividades possam gerar efeitos positivos sobre a renda das famlias atendidas. Quando se discute uma agenda poltica para o enfrentamento do elevado patamar de pobreza verificado na sociedade brasileira preciso identificar condicionantes que vo alm dos limites da perspectiva liberal. Como visto no captulo I, o trabalho de Barros, Henriques e Mendona (2001), revela que a pobreza no Brasil no se explica pelo montante da renda per capita nacional. A pobreza resultado do elevado nvel de desigualdades na distribuio da renda no pas. Portanto, no h como falar em combate pobreza sem uma poltica de distribuio de renda e de poderes dentro da sociedade brasileira. Essa constatao revela o primeiro limite de uma poltica de incentivo s microfinanas na realidade brasileira, pois o crdito, principal produto das organizaes que atuam no segmento, tende a promover a transferncia de renda

158 dos devedores para os aplicadores. Isto se deve s elevadas taxas de juros praticadas no mercado de crdito nacional, que so ainda maiores nas operaes de baixo valor. Com operaes cujas taxas de mercado podem ultrapassar 100% a.a., fica claro que no Brasil, uma parte substancial da renda gerada nas atividades produtivas apropriada pelos investidores do setor financeiro. No crdito ao consumo essa tendncia ainda mais clara. A questo da distribuio desigual da renda no Brasil freqentemente associada baixa escolaridade de uma grande parcela da populao, que limita a sua possibilidade de buscar ocupaes melhor remuneradas, alm de discriminao de raa e gnero. H tambm aqueles que criticam a ineficcia do Estado como promotor de servios relacionados sade e educao de qualidade bem como as restries que so impostas livre dinmica do mercado. No entanto, como mostra Marcelo Medeiros (2005), o problema envolve uma questo muito mais ampla: a participao do Estado na reproduo das desigualdades que se verifica no destino dos recursos das polticas sociais. Para Medeiros, o conflito de interesses presente na sociedade brasileira e a desigualdade no poder de representao desses interesses junto s instituies pblicas fazem com que uma parte substancial dos recursos pblicos destinados rea social no sejam orientados para os pobres. Distores na rea de previdncia e investimentos em educao, por exemplo, tm privilegiado grupos de maior poder aquisitivo. No entanto, embora Medeiros tenha lanado uma luz importante sobre a questo, os elementos apontados em seu trabalho no constituem o elemento fundamental na relao entre o Estado e as elites, que explica as desigualdades de renda. As relaes entre o poder pblico e o econmico esto diretamente ligadas origem e expanso do modo de produo capitalista. Segundo Fiori (2004), trazendo elementos centrais da economia poltica mundial em sua anlise, a noo de economia nacional surgiu como um espao poltico, que se desenvolveu com a expanso do poder territorial dos soberanos, transformando-se ento em espao econmico. Essa transformao foi impulsionada pela necessidade do poder poltico de unificar os territrios sob seu domnio, criando um espao de identidade homognea. A partir da consolidao dos mercados nacionais foi possvel ampliar as redes de comrcio entre as cidades. No

159 h como dissociar os ganhos econmicos dessa expanso. A conquista de novos espaos representava tambm a acumulao de novas terras, a fonte de riqueza at ento, e o aumento da quantidade de trabalhadores disponveis para a produo e do volume de tributos. importante ressaltar que esta fase marca a introduo de uma moeda estatal que, entre outros objetivos, facilitava a cobrana de tributos e as trocas comerciais internas e veio a se tornar a unidade de valor da riqueza econmica. As guerras que se desenvolveram por toda a Europa entre os sculos XIII e XVII constituram o mecanismo que levou a alianas entre o poder poltico dos soberanos e o econmico em funo da necessidade de financiamento dos gastos da guerra. Por outro lado, os detentores do poder econmico viam as guerras como oportunidades de expanso dos mercados para o comrcio e para as finanas. Portanto, os movimentos de integrao territorial atravs das guerras funcionaram como um instrumento de acumulao de poder e de configurao de territrios polticos e econmicos integrados internamente que formaram os estados nacionais europeus. Esta poltica de integrao territorial se expandiu para as Amricas, a sia e a frica, ampliando a noo de sistema poltico mundial. Esse processo foi vital para a ampliao dos mercados para as empresas que poderiam exercer o poder de monoplio sob a guarda do estado. Segundo Fiori, as extraordinrias vantagens financeiras obtidas neste processo so a verdadeira origem da concentrao e acumulao da riqueza pela Europa, pois o exerccio do poder de monoplio confere rendimentos muito superiores aos obtidos em relaes normais de mercado. Em sntese, a tese apresentada por Fiori mostra que a relao entre o poder poltico e os agentes econmicos constituiu o impulso que determinou o processo de expanso e integrao territorial e econmica. O interesse principal que movia esses agentes era a oportunidade de exercer o domnio nos campos poltico e econmico de forma monopolstica. Com a revoluo burguesa e, principalmente, com o avano das democracias liberais no sculo XX, as disputas pelo poder territorial perderam relevncia. Mas a concorrncia pela conquista de espaos nos mercados consumidores permanece. Nessa disputa, a aliana com o poder estatal continua sendo fundamental, pois o Estado define as regras que legitimam e protegem o direito de propriedade, estabelece os parmetros das relaes trabalhistas, determina o peso da tributao, alm de ser o agente principal na definio dos acordos comerciais entre os pases.

160 No Brasil, a relao entre as elites econmicas e o Estado constitui um tema essencial na explicao de sua formao econmica e na prpria natureza da relao entre o Estado e a sociedade. O patrimonialismo, caracterstica de um modelo de administrao em que predomina o personalismo e os interesses privados nas decises do Estado, acentuou ainda mais a imbricao entre os interesses polticos e econmicos. Isto levou ao favorecimento de determinados setores e regies do pas pelos governos, fato que at hoje se reflete sobre os desequilbrios regionais e as desigualdades de renda. Alm disso, essa prtica criou no Brasil um capitalismo altamente dependente dos incentivos estatais e averso concorrncia, fenmeno que explica em parte o comprometimento do modelo de desenvolvimento vigente at a dcada de 70, em decorrncia da perda de capacidade de investimento do Estado. Portanto, o patrimonialismo na cultura poltica nacional um elemento que tem alto poder explicativo sobre a origem das desigualdades de renda e, por conseguinte, da manuteno de elevado ndice de pobreza. Essa tese corroborada pela constatao de Medeiros de que as desigualdades de renda so maiores nas regies mais pobres do pas, onde h uma tendncia de manuteno de prticas patrimonialistas. Isso mostra que o personalismo nas relaes polticas tanto maior quanto for a escassez de recursos de uma determinada regio acentuando a distncia na renda apropriada por ricos e pobres. Outra linha de anlise sobre as desigualdades sociais enfatiza o papel da transformao das relaes de trabalho na sociedade. Esping-Andersen (1991), em sua anlise da relao entre a ao do Estado, o mercado e as famlias, aborda o nvel de dependncia do cidado frente ao mercado para a garantia da sobrevivncia e, num sentido mais amplo, do bem-estar. Umas das mais relevantes mudanas provocadas pelo sistema capitalista, segundo o autor, foi a transformao do trabalho num recurso de troca, no qual o trabalhador fornece a sua fora de trabalho e em troca recebe uma remunerao, que a sua nica fonte de sobrevivncia. Disso decorre que a sobrevivncia do ser humano passa a depender de uma relao de mercado, que desigual na medida em que os capitalistas se beneficiam do excesso de oferta de mo-de-obra para limitar os salrios aos nveis compatveis com a sua expectativa de lucratividade. O contraponto a essa desigualdade era o poder de barganha exercido pelos sindicatos, que perdeu fora

161 na medida em que o problema do desemprego estimulou o comportamento individualista nas aes coletivas como forma de proteo. Nas economias mais frgeis, a disputa por uma ocupao no mercado de trabalho ainda mais acirrada, o que favorece o poder do capitalista na apropriao da renda gerada nas atividades econmicas. Portanto, as relaes de mercado no campo do trabalho constituem outro componente da explicao das desigualdades sociais, porque contribui para predominncia da competio em detrimento da cooperao na relao entre os cidados. H alguns elementos que apontam tambm para a existncia de um personalismo na administrao e distribuio das oportunidades e dos recursos econmicos nas relaes capitalistas privadas, que subvertem a lgica estrita do mercado. Conforme expe Medeiros (2005), fatores como gnero, raa, idade, escolaridade, experincia de trabalho e regio de atuao no explicam suficientemente as diferenas de remunerao inter e intragrupos, estes definidos em funo da renda. Tambm no so defensveis os argumentos que evocam uma maior disposio para o trabalho ou maior produtividade entre os ricos como justificativa para nveis de remunerao to dspares. Uma das hipteses consideradas pelo autor, embora no testada em sua pesquisa, a influncia das relaes interpessoais na definio da remunerao dos indivduos. Este um tema de pesquisa que pode ser melhor desenvolvido a partir dos estudos sobre a relao entre o capital social e a repartio dos recursos dentro de uma sociedade. Um componente indispensvel da anlise sobre os condicionantes da pobreza no pas a estrutura das relaes de produo no nvel internacional. O avano do capitalismo promovido pela industrializao foi baseado na diviso do trabalho em busca dos ganhos de eficincia promovidos pela especializao. Como um processo produtivo geralmente composto de diversas fases, com a utilizao de insumos em variados nveis de elaborao, a especializao da produo gerou a ampliao da cadeia produtiva. Como explica Wallerstein (1985), o encadeamento da atividade produtiva gerou oportunidades para a acumulao do capital, tendo em vista que este processo foi hierarquizado, ou seja, a produo no foi apenas dividida, mas foi classificada em funo do valor supostamente adicionado ao produto.

162 Percebe-se, no argumento de Wallerstein, uma possibilidade de anlise para a compreenso do processo de desenvolvimento desigual das economias capitalistas. Como o processo de industrializao era o que mais valor agregava ao produto, a diviso internacional do trabalho promovida pelos pases industrializados, criou a distino e hierarquizao entre as economias centrais (industrializadas) e as perifricas (produtoras de matria-prima). A cadeia de produo que seguia o sentido periferia-centro tornou-se tambm a direo da acumulao do capital na medida em que a diferena no valor de mercado dos bens comercializados entre a periferia e o centro era favorvel aos ltimos. Isto explica em grande parte o supervit financeiro das atuais potncias econmicas, com algumas excees, e a dependncia de poupana externa das economias do hemisfrio sul. Para viabilizar a manuteno do padro de consumo e a sustentabilidade do comrcio em condies desfavorveis, as elites econmicas no Brasil recorreram superexplorao do trabalho (MARINI, 2000). Isto configura um processo natural, pois num cenrio de relativa estagnao dos preos dos produtos vendidos, a alternativa mais comumente usada a aplicao de medidas de reduo do custo. Embora o projeto de desenvolvimento baseado na substituio de importaes tenha contribudo para minimizar as perdas nos termos de troca, as polticas de incentivo indstria nacional tambm foram baseadas na reteno dos custos. Como visto no captulo II, a liberdade dos fluxos migratrios no Brasil foi crucial para a manuteno de uma oferta abundante de mo-de-obra, necessria para a diminuio de presses por aumentos salariais. No momento atual, marcado por um novo impulso nas relaes comerciais mundiais, o baixo custo da mo-deobra, condicionado, entre outros elementos, pelos elevados ndices de desemprego, continua a ser um dos fatores de competitividade da produo realizada no Brasil. Os condicionantes da desigualdade social ora apresentados revelam que a pobreza e a reduo das desigualdades so fenmenos que compreendem vrias dimenses. Uma perspectiva histrica de anlise das relaes polticas e econmicas mostra que as premissas em que se baseiam as aes de incentivo s microfinanas so frgeis por no dar conta de todas essas dimenses, restringindose pretensa liberdade e racionalidade dos agentes econmicos, individualizados, embora sejam reconhecidas as restries impostas pelas normas institucionalizadas.

163 Sua fragilidade tambm decorre da razo de exclusividade que norteia as respostas polticas fornecidas pelos programas de apoio s microfinanas para o problema da desigualdade e da pobreza no Brasil. A extenso da pobreza no Brasil no um fenmeno isolado, decorrente apenas da desigualdade de oportunidades entre os indivduos. Ela est relacionada estrutura do sistema produtivo e da influncia deste sobre as relaes sociais e polticas. As reformas institucionais se limitam a corrigir distores conjunturais do sistema econmico sem ter, no entanto, fora para mudanas na prpria estrutura. Por meio da anlise histrica, verifica-se que so a estrutura do sistema e a sua dinmica que condicionam os arranjos institucionais. Neste trabalho, procurou-se demonstrar que a incorporao das reformas institucionais, inclusive do mercado de crdito e demais servios financeiros, na agenda poltica dos governos a partir da dcada de 90 a condio para que o pas se adapte s mudanas do sistema econmico, decorrentes do processo de integrao dos mercados. Pode-se esperar, ento, que a acelerao da integrao do Brasil ao sistema mundial vai produzir efeitos positivos para o desenvolvimento e a reduo da pobreza? A resposta a tal questo requer a percepo da contradio em que ela est envolta. A internacionalizao da produo e a financeirizao da economia (a constante expanso do crdito e da dvida agora uma parte central do desenvolvimento capitalista) fazem parte do processo de expanso do sistema capitalista e atravs dela que a economia mundial mantm-se em crescimento. No h dvida de que o crescimento econmico estimula o investimento e a gerao de empregos que produz repercusses positivas sobre a renda do trabalhador e pode diminuir o montante de pessoas que vivem com renda demasiadamente baixa. Contudo, o crescimento econmico que se v no momento atual concentrador e excludente. concentrador, porque os investimentos produtivos e financeiros so canalizados para as regies que oferecem melhores oportunidades de ganho, ou seja, de recursos produtivos disponveis e de baixo custo, entre eles o trabalho, e remuneraes acima da mdia pelo capital aplicado em ttulos. Estes fatores so mecanismos de transferncia de renda em favor dos investidores, concentrando ainda mais a renda disponvel. Por conseqncia, o crescimento tambm excludente porque so poucas as regies do pas que oferecem condies de

164 oferecer mo-obra-qualificada e barata, mercado consumidor, alm de infraestrutura de baixo custo para escoar a produo. Esta contradio tende a gerar tenses sociais, pois nem todos os cidados podem participar dos ganhos produzidos pela sociedade, situao que amplia as desigualdades. Uma das principais decorrncias da integrao o acirramento da competio como forma de agir da sociedade, em lugar do senso de cooperao. A tenso provocada pela competio entre os grupos tende a provocar a desintegrao social, primeiro pelo conflito, segundo pelo enfraquecimento das foras que poderiam promover o debate poltico como alternativa para a soluo desse conflito (RODRIK,1997). H ento, uma diviso entre os grupos que esto integrados ao processo, participando dos seus ganhos, e aqueles que esto excludos. Dessa tenso, derivam as crticas ao mercado pelos movimentos sociais na atualidade, que tornam a colocar a ao do Estado no centro da discusso. Por tais motivos, Rodrik argumenta que
o maior desafio para a economia mundial nos anos frente est em fazer a globalizao compatvel com a estabilidade social e poltica interna, em outras palavras, assegurando que a integrao econmica internacional no contribua para a desintegrao social interna (1997, p.2) (traduo nossa).

Desta forma, percebe-se que pouco ou nada se pode esperar da integrao econmica para superar o problema da pobreza devido s suas prprias contradies. Tampouco se pode falar em desenvolvimento, como visto no captulo 1, num quadro de excluso social. Diante de todos os aspectos apresentados, que evidenciam os limites de uma poltica de incentivo s microfinanas como instrumento de reduo da pobreza no Brasil, como interpretar o crescente interesse da sociedade sobre o tema? Essa uma questo de grande complexidade porque envolve uma intricada relao de aspectos polticos, econmicos e culturais que vai alm dos propsitos deste trabalho, mas que precisa ser aprofundada para melhor explicar por que o pas vem investindo recursos por dcadas em programas sociais sem que resultados consistentes tenham sido alcanados. Uma linha de pesquisa que pode trazer alguma luz sobre esse tema o estudo sobre a forma de pensar das elites polticas e econmicas sobre as desigualdades sociais, cujos primeiros resultados so apresentados por Elisa Reis (2000).

165 A autora mostra que as elites reconhecem as deficincias na educao e na sade, as desigualdades e a pobreza como os problemas mais urgentes da sociedade, alm da inflao. Alm disso, entendem que os principais objetivos do pas no mdio prazo devem ser aumentar o nvel de educao, reduzir o tamanho do Estado e erradicar a pobreza. Segundo Reis, a priorizao em torno da educao, assunto mais recorrente, representa a crena de que o nvel educacional constitui-se no principal instrumento de mobilidade social, por conferir melhores oportunidades aos mais pobres de competir por posies mais vantajosas na estrutura social. O que est implcito nesse dado, como interpreta a autora, a crena das elites de que a mobilidade social ascendente pode ser realizada sem que os grupos que esto no nvel superior percam suas posies, ou seja, acreditam que a educao pode fazer com que uma poltica social no seja um jogo de soma zero (REIS, 2000). Soma-se a isso, o entendimento por parte das elites de que este assunto compete estritamente ao Estado resolver. Em conseqncia, acreditam as elites que o avano incipiente na questo social decorrente da incapacidade administrativa do Estado e de vontade poltica. Verifica-se dessa forma, que os integrantes dessas elites, ao transferirem a responsabilidade sobre a questo da pobreza e da desigualdade exclusivamente ao Estado, no se incluem como parte integrante do problema. Como ressalta Reis, mesmo as elites polticas e burocrticas se referem ao Estado com distanciamento. A autora refere-se a essa questo como um paradoxo, pois a elite reconhece a existncia dos problemas sociais, mas se exime de qualquer responsabilidade como se no fosse parte interessada. O trabalho de Reis traz elementos que parecem demonstrar que as dificuldades em se implementar polticas efetivas de diminuio da pobreza na sociedade brasileira decorrem no do desconhecimento dos problemas, mas da falta de percepo das suas verdadeiras causas. O discurso em defesa das microfinanas como poltica de combate pobreza um reflexo disso, pois tira o foco da questo fundamental: o conflito que envolve a apropriao da renda no Brasil. Esta uma realidade que interfere nos interesses de qualquer cidado. Levando-se em conta que no h perspectivas de que a economia brasileira volte a crescer no ritmo dos anos 60-70 por um longo perodo, no h como reduzir os

166 nveis de pobreza sem que se encontrem formas de alterar os mecanismos de apropriao da renda. Sua soluo um jogo de soma zero, pelo menos num primeiro instante. Essa situao inibe a cooperao e ope indivduos e grupos, cada um defendendo os seus interesses com os recursos de que dispe, seja nas regras de mercado ou nas relaes com o Estado. Em ambos os espaos a disputa desigual. Se no mercado prevalece o poder econmico, no Estado, os mecanismos institucionais de representao dificultam a participao do cidado, tornando ainda mais restritas para a populao pobre, as possibilidades de defesa de seus interesses. Por isso, soa pouco realista imaginar que o Estado e o mercado possam promover qualquer mudana substancial nas formas de apropriao da renda no curto prazo. Diante desse quadro, constata-se que o caminho para o enfrentamento da pobreza passa pela reduo dos desequilbrios que caracterizam o conflito de interesses. Para tanto, o fortalecimento dos meios de participao na democracia fundamental. Esta no uma tarefa fcil, pois a participao e a deliberao, que so atividades inerentes ao processo democrtico, requerem conhecimento e capacidades argumentativas dos atores envolvidos. Por isso, alm da educao formal, preciso uma educao para a cidadania, tal como defendida por Sachs (1995), que poderia ser um meio de transformao da forma como o indivduo reconhece os seus direitos como cidado. Este caminho tenderia a elevar a demanda da sociedade por uma maior participao na deliberao de assuntos de interesse pblico, pressionando por uma reviso do arcabouo institucional que define as formas de mediao entre a populao e o Estado. A poltica, em comparao com o mercado, ainda o meio de interao em que os interesses podem ser discutidos com menor desigualdade. O interesse econmico continuar sendo predominante, mas a poltica pode impor-lhe alguma resistncia sendo a forma de mediar o conflito entre a lgica de mercado e as demandas sociais legtimas.

167

5.2 CONSIDERAES FINAIS

O presente trabalho se props a analisar a experincia brasileira na implantao de uma poltica de estmulo s microfinanas com nfase na identificao de suas origens e dos atores envolvidos e num exerccio de interpretao das premissas nos campos polticos e econmicos que fundamentam as suas prticas. Neste exerccio, a opo por uma pesquisa exploratria mostrou-se adequada, pois permitiu uma investigao de maior amplitude sobre o tema, resultado que dificilmente teria sido alcanado caso se houvesse optado por um estudo de caso. Da mesma forma, o uso de uma perspectiva histrica teve importncia fundamental para os resultados do trabalho por agregar anlise uma tentativa de compreenso da dinmica das relaes entre Estado, sociedade e o sistema econmico ao longo do tempo. As evidncias apontadas na pesquisa mostraram que os servios financeiros so demandados por toda a sociedade, dada a sua utilidade para o planejamento dos gastos das famlias e da viabilizao de negcios para os empreendedores, independentemente do seu porte. Por isso, so vlidas as iniciativas estudadas que visaram ampliar o acesso aos servios financeiros para os mais pobres, inclusive a formulao de um marco regulatrio que reduza as incertezas para potenciais investidores e diminua os custos de entrada no negcio. Contudo, importante salientar que os servios financeiros, e as microfinanas em particular, constituem to somente um negcio, quando executados isoladamente. Neste sentido, a associao entre microfinanas e desenvolvimento no se sustenta nem mesmo com relao ao conjunto de premissas de orientao liberal. Uma ressalva deve ser feita aos projetos que envolvem as finanas num sistema de cooperao entre os participantes e em associao com programas sociais de maior amplitude, algo que muito raro no cenrio atual e merece ser avaliado com maior ateno. A internalizao recente das microfinanas como tema da agenda brasileira para o desenvolvimento e em associao com uma srie de reformas

168 institucionais preconizadas pelas organizaes da cooperao internacional, revela que essa iniciativa constitui mais um passo no esforo do governo brasileiro de mostrar o seu compromisso com polticas econmicas orientadas para o mercado. Por sua vez, tais polticas representam a continuidade do processo de integrao da economia brasileira ao mercado mundial. Paradoxalmente, a ocorrncia de tal fenmeno antes de concluda a tarefa de integrao da economia nacional, tende a ampliar ainda mais os desequilbrios regionais e a competio interna por uma posio na cadeia produtiva mundial e no fluxo de capitais. Por fim, neste trabalho procurou-se mostrar que o interesse da sociedade por polticas como as de incentivo s microfinanas representa a busca por solues para a pobreza que no explicitam a natureza estrutural e histrica do problema: a existncia de uma disputa desigual no processo de apropriao da renda por razes diversas, entre as quais, as condies diferenciadas de relacionamento com o Estado e a mercantilizao do trabalho. Tomar esse caminho significa omitir a necessidade de uma poltica efetiva de distribuio da renda, que envolve um debate amplo na sociedade, tendo em vista que necessariamente produz ganhadores e perdedores, pelo menos no curto prazo. Os caminhos so muitos, mas um deles e que parece mais factvel, embora seja colocado numa perspectiva de longo prazo, o da ampliao da democracia por meio do incentivo participao dos cidados na deliberao sobre as diretrizes das polticas de interesse pblico. Neste trabalho, mais do que apresentar respostas para o grave problema das desigualdades sociais, pretende-se evidenciar questes que pareciam obscuras no conjunto de discursos e prticas sobre o papel das microfinanas nas polticas sociais. Se este trabalho contribuir para a promoo de um olhar crtico sobre as polticas sociais e, sobretudo, para as polticas de apoio s microfinanas, as premissas em que elas se sustentam e os aspectos que no esto evidenciados, acredita-se que ter cumprido o seu papel principal. Nesse sentido, este presente trabalho segue um caminho iniciado pelas pesquisas desenvolvidas por Kraychete (2005), que se prope a explicitar a conformao de um novo ambiente institucional para a anlise e definio de polticas de enfrentamento da pobreza, em particular os programas de microfinanas, no mbito das organizaes da cooperao internacional.

169 Na medida em que a pobreza no Brasil um problema que envolve mltiplas dimenses, inmeros so os elementos que precisam ser acrescentados anlise e que representam as lacunas deixadas no presente estudo. Em futuras agendas de pesquisa preciso aprofundar a discusso em torno das formas de representao das demandas sociais no Estado. Isto requer reexaminar as teorias sobre a natureza do Estado. Uma rea de pesquisa tambm promissora o estudo do desenvolvimento enquanto uma realidade possvel ou um mito. Compreender o papel das organizaes da cooperao internacional nesse processo um passo essencial. Um programa de pesquisa que comea a dar os primeiros passos no Brasil, mas que pode trazer elementos adicionais discusso sobre a desigualdade, aborda a constituio de arranjos produtivos baseados no princpio da solidariedade entre os participantes. Um dos principais desafios para os estudos realizados nessa rea ser identificar a dinmica das relaes entre o contexto local das experincias realizadas e o sistema global em que prevalece o estmulo competio. Com base no exposto, est claro que a pobreza um problema que envolve toda a sociedade brasileira e deve ser encarado frontalmente, sem subterfgios. Adiar esse debate pode acirrar ainda mais a crise social em que j vivemos. As diferenas se tornam conflito porque h desigualdade, porque a sociedade tornou-se uma arena fundada na tica individualista de excessiva competio, perdendo, assim, a sua razo de existir enquanto comunidade poltica e social. Combater as desigualdades permitir que a sociedade cumpra o seu objetivo, qual seja, o de ser um sistema social de regulao da cooperao e dos conflitos em que todos produzem segundo as suas capacidades e tm o direito de usufruir, enquanto cidados, de direitos civis, polticos, sociais, econmicos e culturais.

REFERNCIAS

ABRAMOVAY, Ricardo. Desenvolvimento e instituies: a importncia da explicao histrica. In: ARBIX, Glauco; ZILBOVICIUS, Mauro; ABRAMOVAY, Ricardo (Org.). Razes e fices do desenvolvimento. So Paulo: Editora Unesp/Edusp, 2001. _____ A densa vida financeira das famlias pobres. In: ABRAMOVAY, Ricardo. (Org.). Laos financeiros na luta contra a pobreza. So Paulo: Annablume, FAPESP, ADS-CUT, Sebrae, 2004. AGLIETTA, Michel. O FMI e a arquitetura financeira internacional. In: FERRARI FILHO, Fernando; PAULA, Lus F. Globalizao financeira: ensaios de macroeconomia aberta. Petrpolis: Vozes, 2004. ALONSO, Jos A. La eficacia de la ayuda: un campo discutido. In: IGLESIACARUNCHO, Manuel. El impacto econmico y social de la cooperacin para el desarrollo. Madrid: Catarata, 2005. ALVES, Srgio D., SOARES, Marden M. Democratizao do crdito no Brasil: atuao do Banco Central. Braslia: Banco Central do Brasil, 2004. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br> Acesso em 17 maio 2005. _____. Microfinanas - democratizao do crdito no Brasil: atuao do Banco Central. 3 ed. Braslia: Banco Central do Brasil, 2006. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br> Acesso em 3 jan. 2005. AMARAL FILHO, Jair. A endogeneizao no desenvolvimento econmico regional e local. In: Planejamento e polticas pblicas, Braslia, n. 23, jun. 2001. ANDERSON, Perry. Balano do neoliberalismo. In: SADER, Emir; GENTILI, Pablo (Org.). Ps-neoliberalismo: as polticas sociais e o Estado democrtico. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1995. ARAJO, Alosio B. O governo brasileiro, o BIRD e o BID: cooperao e confronto. Rio de Janeiro: IPEA, 1991. ARRIGHI, Giovanni (et al). Geopoltica e altas finanas. In: ARRIGHI, Giovanni; SILVER, Beverly J. Caos e governabilidade no moderno sistema mundial. Rio de Janeiro: Contraponto/UFRJ, 2001. BANCO DO NORDESTE, 2004. Disponvel em: <http://www.bnb.gov.br/content/ aplicacao/produtos_e_servicos/crediamigo/docs/resultado_2004_por.pdf> Acesso em: 4 fev. 2006.

BANCO MUNDIAL. Brazil An agenda for stabilization. 1994. Disponvel em: <http://www.worldbank.org > Acesso em: 11 dez. 2006. _____. Project appraisal document on a proposed loan in the amount of us$50.0 million to the bank of the northeast for a northeast microfinance development project. 2000. Disponvel em: <http://www.bancomundial.org.br/ index.php/content/ view_projeto/484.html> Acesso em: 10 jan. 2007. _____. Brasil: Acesso a Servios Financeiros. 2003. Disponvel em: <http://www.iets.org.br/biblioteca/Brasil_acesso_a_servicos_financeiros.pdf> Acesso em: 12 dez. 2006. BARONE, Francisco M. et al. Introduo ao microcrdito. Braslia: Conselho da Comunidade Solidria, 2002. BARROS, Ricardo P. de; HENRIQUES, Ricardo; MENDONA, Rosane. Desigualdade e pobreza no Brasil: retrato de uma estabilidade inaceitvel. Rio de Janeiro: IPEA, junho 2001. (Texto para discusso n. 800). BATISTA JUNIOR. Paulo N. O crculo de giz da globalizao. Novos Estudos CEBRAP, So Paulo, n. 49, nov. 1997. BECKER, Dinizar F. A economia poltica do (des)envolvimento regional contemporneo. REDES. Santa Cruz do Sul, v.7, n.3, set./dez. 2002. BELLUZO, Luis G. Brasil, um desenvolvimento difcil... In: CASTRO, Ana C. Desenvolvimento em debate: novos rumos do desenvolvimento. Rio de Janeiro: Mauad: BNDES, 2002. v.2 BRASIL. Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 2.608, de 27 de maio de 1999. Aprova o Regulamento que disciplina a constituio e o funcionamento de cooperativas de crdito. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br> Acesso em 8 jan. 2007. _____. Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 2.627, de 3 de agosto de 1999. Dispe sobre a constituio e o funcionamento de sociedades de crdito ao microempreendedor. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br> Acesso em 6 jan. 2007. _____. Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 2.771, de 6 de setembro de 2000. Aprova Regulamento que disciplina a constituio e o funcionamento de cooperativas de crdito. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br> Acesso em 9 jan. 2007. _____. Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 2.874, de 26 de julho de 2001. Dispe sobre a constituio e o funcionamento de sociedades de crdito ao microempreendedor. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br> Acesso em 7 jan. 2007.

_____. Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 3.058, de 20 de dezembro de 2002. Introduz alteraes no Regulamento anexo Resoluo 2.771, de 2000, que disciplina a constituio e o funcionamento de cooperativas de crdito. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br> Acesso em 8 jan. 2007. _____. Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 3.104, de 25 de junho de 2003. Dispe sobre a abertura de contas especiais de depsitos vista. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br> Acesso em 7 jan. 2007. _____. Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 3.106, de 25 de junho de 2003. Dispe sobre os requisitos e procedimentos para a constituio, a autorizao para funcionamento e alteraes estatutrias, bem como para o cancelamento da autorizao para funcionamento de cooperativas de crdito. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br> Acesso em 8 jan. 2007. _____. Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 3.109, de 24 de julho de 2003. Dispe acerca da realizao de operaes de microfinanas destinadas populao de baixa renda e a microempreendedores. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br > Acesso em 8 jan. 2007. _____. Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 3.113, de 31 de julho de 2003. Altera o art. 4 da Resoluo 3.104, de 2003. Dispe sobre a abertura de contas especiais de depsitos vista, e estabelece normas relativamente abertura de contas de depsitos de poupana. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br> Acesso em 8 jan. 2007. _____. Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 3.140, de 27 de novembro de 2003. Altera disposies relativas a requisitos e procedimentos para a constituio, a autorizao para funcionamento e alteraes estatutrias de cooperativas de crdito. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br> Acesso em 8 jan. 2007. _____. Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 3.156, de 17 de dezembro de 2003. Altera a Resoluo 3.110, de 2003, que dispe sobre a contratao de correspondentes no Pas.. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br> Acesso em 8 jan. 2007. _____. Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 3.211, de 1 de julho de 2004. Altera e consolida as normas que dispem sobre a abertura, manuteno e movimentao de contas especiais de depsitos vista e de depsitos de poupana. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br> Acesso em 8 jan. 2007. _____. Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 3.310, de 1 de setembro de 2005. Dispe acerca da realizao de operaes de microcrdito destinadas populao de baixa renda e a microempreendedores. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br> Acesso em 8 jan. 2007. _____. Conselho Monetrio Nacional. Resoluo n. 3.321, de 3 de outubro de 2005. Dispe sobre a constituio, a autorizao para funcionamento, o funcionamento, alteraes estatutrias e o cancelamento de autorizao de

cooperativa de crdito e sobre a realizao de auditoria externa em cooperativa singular de crdito. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br> Acesso em 9 jan. 2007. _____. Decreto-Lei n. 2.283, de 27 de fevereiro de 1986. Dispe sobre a instituio da nova unidade do sistema monetrio brasileiro, do Seguro-Desemprego e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.presidencia.gov.br> Acesso em 17 jan. 2007. _____. Decreto n. 4.961, de 20 de janeiro de 2004. Regulamenta o art. 45 da Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que dispe sobre as consignaes em folha de pagamento dos servidores pblicos civis, dos aposentados e dos pensionistas da administrao direta, autrquica e fundacional do Poder Executivo da Unio, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.presidencia.gov.br> Acesso em 8 jan. 2007. _____. Lei n. 7.730, de 31 de janeiro de 1989. Institui o cruzado novo, determina congelamento de preos, estabelece regras de desindexao da economia e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.presidencia.gov.br> Acesso em 17 jan. 2007. _____. Lei n. 9.760, de 23 de maro de 1999. Dispe sobre a qualificao de pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, institui e disciplina o Termo de Parceria, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.presidencia.gov.br> Acesso em 17 maio 2005. _____. Lei n. 10.735, de 11 de setembro de 2003. Dispe sobre o direcionamento de depsitos vista captados pelas instituies financeiras para operaes de crdito destinadas populao de baixa renda e a microempreendedores, autoriza o Poder Executivo a instituir o Programa de Incentivo Implementao de Projetos de Interesse Social - PIPS, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.presidencia.gov.br> Acesso em 8 jan 2007. _____. Lei n. 10.820, de 17 de dezembro de 2003. Dispe sobre a autorizao para desconto de prestaes em folha de pagamento, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.presidencia.gov.br> Acesso em 8 jan. 2007. _____. Lei n. 10.735, de 11 de setembro de 2003. Dispe sobre o direcionamento de depsitos vista captados pelas instituies financeiras para operaes de crdito destinadas populao de baixa renda e a microempreendedores, autoriza o Poder Executivo a instituir o Programa de Incentivo Implementao de Projetos de Interesse Social - PIPS, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.presidencia.gov.br> Acesso em 8 jan 2007. _____. Lei n. 10.738, de 17 de setembro de 2003. Dispe sobre a criao de subsidirias integrais do Banco do Brasil S.A. para atuao no segmento de microfinanas e consrcios. Disponvel em: <http://www.presidencia.gov.br> Acesso em 8 jan. 2007.

_____. Lei n. 11.110, de 25 de abril de 2005. Institui o Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado - PNMPO e altera dispositivos da Lei no 8.029, de 12 de abril de 1990, que dispe sobre a extino e dissoluo de entidades da administrao pblica federal; da Lei no 9.311, de 24 de outubro de 1996, que institui a Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira CPMF; da Lei no 9.872, de 23 de novembro de 1999, que cria o Fundo de Aval para a Gerao de Emprego e Renda FUNPROGER; da Lei no 10.194, de 14 de fevereiro de 2001, que dispe sobre a instituio de Sociedades de Crdito ao Microempreendedor; e da Lei no 10.735, de 11 de setembro de 2003, que dispe sobre o direcionamento de depsitos a vista captados pelas instituies financeiras para operaes de crdito destinadas populao de baixa renda e a microempreendedores; e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.presidencia.gov.br> Acesso em 9 jan. 2007. _____. Medida Provisria n. 1.894, de 29 de junho de 1999. Estabelece a nulidade das disposies contratuais que menciona, inverte, nas hipteses que prev, o nus da prova nas aes intentadas para sua declarao, e altera o art. 1o da Lei no 7.347, de 24 de julho de 1985. Disponvel em: <http://www.presidencia.gov.br> Acesso em 7 jan. 2007. _____. Medida Provisria n. 1.914, de 29 de junho de 1999. Estabelece a nulidade das disposies contratuais que menciona, inverte, nas hipteses que prev, o nus da prova nas aes intentadas para sua declarao, e altera o art. 1o da Lei no 7.347, de 24 de julho de 1985. Disponvel em: <http://www.presidencia.gov.br> Acesso em 7 jan. 2007. BRESSER PEREIRA, Luiz C. Crise econmica e reforma do Estado no Brasil: para uma nova interpretao da Amrica Latina. So Paulo: Ed. 34, 1996. BRUSKY, Bonnie.; FORTUNA, Joo P. Entendendo a demanda para as microfinanas no Brasil: um estudo qualitativo em duas cidades. Rio de Janeiro: BNDES, 2002. CACCIA-BAVA, Slvio. Tecnologia e desenvolvimento local. In: FUNDAO BANCO DO BRASIL. Tecnologia social: uma estratgia para o desenvolvimento. Rio de Janeiro: 2004. Disponvel em <http://www.campus-oei.org/ salactsi/ Teconologiasocial.pdf>. Acesso em 24 jul. 2005. CARDIM DE CARVALHO.Fernando J. A influncia do FMI na escolha de polticas macroeconmicas em uma economia emergente: o caso do Brasil. IN: SICS, Joo; OREIRO, Jos L.; PAULA, Luiz F. (org.) Agenda Brasil: polticas econmicas para o crescimento com estabilidade de preos. Barueri: Manole: Fundao Konrad Adenauer, 2003. COHEN, Jean; ARATO, Andrew. Civil society and political theory. Cambridge (EUA): MIT Press, 1994, p. 1-26. CONSULTATIVE GROUP TO ASSIST THE POOR. CGAP phase III strategy 20032008. 2003. Disponvel em: <http://www.cgap.org/docs/CGAP_III_Strategy.pdf> Acesso em: 18 dez. 2006.

_____. Report to the Board of Executive Directors. 2003 Disponvel em: <http://www.cgap.org/ > Acesso em 27 mai. 2005. COUTINHO, Luciano G. Marcos e desafios de uma poltica industrial contempornea. In: CASTRO, Ana C. Desenvolvimento em debate: novos rumos do desenvolvimento. Rio de Janeiro: Mauad: BNDES, 2002. v.2 DEHOVE, Mario. Elementos sobre a gnese das organizaes internacionais. In: THRET, B.; BRAGA, J.C.S. (Org.). Regulao econmica e globalizao. Campinas: IE/Unicamp, 1998. DINIZ, Eli. Crise, reforma do Estado e governabilidade: Brasil, 1985-95. Rio de Janeiro: Ed. Fundao Getlio Vargas, 1997. _____. Globalizao, reforma do estado e teoria democrtica contempornea. So Paulo em Perspectva. So Paulo, v. 15, n. 4 , out./dez. 2001. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/spp/v15n4/10368.pdf> Acesso em 16 mar. 2007. DOWBOR, Ladislau. Capitalismo: novas dinmicas, outros conceitos. 2000. Disponvel em: <http://ppbr.com/ld/capitalismo.asp> Acesso em 20 jul. 2005. DURKHEIM, mile. As regras do mtodo sociolgico. So Paulo: Editora Nacional, 1990. ESPING-ANDERSEN, Gosta. As trs economias polticas do Welfare State. Lua Nova. So Paulo, n. 24,1991. ESPING-ANDERSEN, Gosta. O futuro do Welfare State na nova ordem mundial. Lua Nova. So Paulo, n. 35, 1995. FIORI, Jos L. Formao, expanso e limites do poder global. In: FIORI, Jos Lus (Org.). O poder americano. Petrpolis: Vozes, 2004. FISHLOW, Albert. Algumas reflexes sobre desempenho e poltica econmica na Amrica Latina. In: Desenvolvimento no Brasil e na Amrica Latina: uma perspectiva histrica. FISHLOW, Albert. So Paulo: Paz e Terra, 2004. p. 155-182. FMI. Brazil - Letter of Intention 1998. Disponvel em: <http://www.imf.org > Acesso em: 11 dez. 2006. _____. Brazil - Letter of Intention 2003. Disponvel em: <http://www.imf.org > Acesso em: 11 dez. 2006. FONTES, ngela M. A expanso das microfinanas no Brasil. Rio de Janeiro:IBAM:Fundao Ford, 2003. FRANCO, Gustavo H. B. Investimento direto estrangeiro (IDE) no Brasil 1995 2004: passivo externo ou ativo estratgico? Poltica Internacional, n. 29,

novembro 2005. Disponvel em: <http://www.econ.puc-rio.br/gfranco/CIDEC_IDE %20no%20 Brasil.PDF> Acesso em 21 fev. 2007. FRASER, Nancy. Rethinking the public sphere: a contribution to the critique of actually existing democracy. In: CALHOUN, Graig. Habermas and the Public Sphere. Cambridge (Mass.): The MIT Press, 1992. FURTADO, Celso. Entre inconformismo e reformismo. Estudos Avanados. So Paulo, v. 4, n. 8, 1990. Disponvel em: <http://www.scielo.br/ scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-40141990000100013&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: 4 fev. 2007. _____. Brasil: a construo interrompida. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1992. GALPOLO, Gabriel; GALA, Paulo; FERNANDES, Danilo A. Notas para uma avaliao da influncia de Marx em Douglass North. Anais do XXXIII Encontro Nacional de Economia, 2005. Disponvel em: <http://www.anpec.org.br/ encontro2005/artigos/A05A013.pdf > Acesso em 2 jan. 2006. GOLDMARK, Lara; POCKROSS, Steve; VECHINA, Daniele. A situao das microfinanas no Brasil. Rio de Janeiro: BNDES, 2000. Disponvel em: < http://www.bndes.gov.br/conhecimento/ microfin/02goldm.pdf> Acesso em: 5 jan. 2007. GONZALEZ, Manoel J. F. et al. O Brasil e o Banco Mundial: um diagnstico das relaes econmicas: 1949-1989. Braslia: IPEA, 1990. HABERMAS, Juergen. A crise do Estado do Bem-Estar Social e o esgotamento das energias utpicas. In: Novos Estudos CEBRAP. So Paulo, n. 18, set. 1987. HERMANN, Jennifer. Sistematizao do debate sobre desenvolvimento e estabilidade. In: CASTRO, Ana C. Desenvolvimento em debate: novos rumos do desenvolvimento. v.2. Rio de Janeiro: Mauad: BNDES, 2002. IGLESIA-CARUNCHO, Manuel. El impacto econmico y social de la cooperacin para el desarrollo. Madrid: Catarata, 2005. ISHAM, Jonathan; KAUFMANN, Daniel; e PRITCHETT, Lant. Civil Liberties, Democracy, and the Performance of Government Projects. World Bank Economic Review. v. 11, n. 2, 1997. Disponvel em: <http://siteresources.worldbank.org/ INTWBIGOVANTCOR/Resources/civillibs.pdf> Acesso em 17 fev. 2007. KING, Desmond. O Estado e as estruturas sociais de bem-estar em democracias industriais avanadas. Novos Estudos CEBRAP. So Paulo, n. 22, out. 1988. KNZ, Peter. Financiamento oficial da cooperao tcnica internacional. In: MARCOVITCH, Jacques (org.). Cooperao internacional: estratgia e gesto. So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo, 1994.

KRAYCHETE, Elsa Sousa. O Banco Mundial e o desenvolvimento das microfinanas em pases da periferia capitalista. 2005. 225 f. Tese (Doutorado em Administrao) Escola de Administrao, Universidade Federal da Bahia, Salvador. MARINI, Rui M. As Razes do neodesenvolvimentismo (resposta a Fernando Henrique Cardoso e Jos Serra) IN: MARINI, Ruy M. Dialtica da dependncia. Petrpolis: Vozes, 2000. MARQUES-PEREIRA, Jaime. Crisis financieras y regulacin poltica en Amrica Latina. Comrcio Exterior. Mxico, sep. 2001. MEDEIROS, Antnio P. C. As organizaes internacionais e a cooperao tcnica. In: MARCOVITCH, Jacques (Org.). Cooperao internacional: estratgia e gesto. So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo, 1994. MEDEIROS, Carlos A. de. Instituies, Estado e mercado no processo de desenvolvimento econmico. Revista de Economia Contempornea. Rio de Janeiro, v. 5, jan./jun. 2001. Disponvel em: <http://www.ie.ufrj.br/revista/pdfs/ instituicoes_estado_e_mercado_no_processo_do_desenvolvimento_economico.pdf> Acesso em 2 jan. 2006. MEDEIROS, Marcelo. O que faz os ricos ricos: o outro lado da desigualdade brasileira. So Paulo: Hucitec: Anpocs, 2005. MILANI, Carlos R. Teorias do Capital Social e Desenvolvimento Local: lies a partir da experincia de Pintadas (Bahia, Brasil). In: Anais do ISTR Latin American Regional Conference, San Jos (Costa Rica), 2003. Disponvel em: <http://www.lasociedadcivil.org/uploads/ciberteca/carlosmilanip.pdf>. Acesso em: 9 de janeiro de 2006. MILANI, Carlos R.; SOLINS, Germn. Pensar a democracia na governana mundial:algumas pistas para o futuro. In: MILANI, Carlos; ARTURI, Carlos; SOLINS, Germn. (Org.). Democracia e Governana Mundial. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2002. MILL, John Stuart. Sobre a liberdade. In: WEFFORT, Fracisco (Org.). Os Clssicos da Poltica. So Paulo: tica, 1993. MINISTRIO DA ADMINISTRAO FEDERAL E DA REFORMA DO ESTADO. Plano Diretor da Reforma do Estado. 1995. Disponvel em: http://www.planejamento.gov.br/gestao/conteudo/publicacoes/plano_diretor/ portugues.htm> Acesso em: 12 dez. 2006. MINISTRIO DA FAZENDA. Poltica Econmica e Reformas Estruturais. 2003. Disponvel em: <http://www.fazenda.gov.br> Acesso em: 11 jul. 2006. MINISTRIO DA FAZENDA. Roteiro para a nova agenda de desenvolvimento econmico. 2003

MINISTRIO DA FAZENDA. Reformas Microeconmicas e Crescimento de Longo Prazo. 2004. Disponvel em: <http://www.fazenda.gov.br > Acesso em: 11 jul. 2006. MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO. Microfinanas: desenvolvimento e incluso. 2003. Disponvel em: < http://www.desenvolvimento.gov.br/ arquivo/sdp/proAcao/ micPeqEmpresa/microFinancas.pdf> Acesso em 20 jul. 2005. MORDUCH, Jonathan. The microfinance promisse. In: Journal of Economic Literature, vol. 37, n. 4, December 1999. Disponvel em: < http://www.nyu.edu/ projects/morduch/documents/microfinance/Microfinance_Promise.pdf > Acesso em: 9 fev. 2007. NICHTER, Simeon.; GOLDMARK, Lara.; FIORI, Anita. Entendendo as microfinanas no contexto brasileiro. Rio de Janeiro: BNDES, 2002. NORTH, Douglass C. Structure and performance: the task of economic history. Journal of Economic Literature. v. 16, 1978. p. 963-978. _____. Institutions, institutional change and economic performance.New York: Cambridge Press, 1990. _____. El desempeo econmico a lo largo del tiempo. El Trimestre Econmico. V. 61, n. 4, out/dez. 1994. p. 567-583. OCONNOR, James. A crise do estado capitalista. Rio de Janeiro: Paz e Terra. 1977. OLIVEIRA, Francisco de. Aproximao ao enigma: que quer dizer desenvolvimento local? In: SPINK, Peter; CACCIA-BAVA, Slvio; PAULICS, Veronika (Org.). Novos contornos da gesto local: conceitos em construo. So Paulo: Plis; Programa Gesto Pblica e Cidadania/EAESP/FGV, 2002. PACHECO, Regina S. Regulao no Brasil: desenho das agncias e formas de controle. Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro, v.40, n. 4 jul./ago. 2006. Disponvel em: < http://www.scielo.br/pdf/rap/v40n4/31594.pdf> Acesso em: 16 mar. 2007. PARENTE, Silvana. O mercado financeiro e a populao de baixa renda. 2003. Disponvel em: <http://www.cepal.org/publicaciones/xml/9/11869/ r136silvanaparenteomercadofinanc.pdf> Acesso em: 5 jan. 2007. PERROUX, Franois. A economia do sculo XX. Editora Herder, 1967. p. 17-33. PRESIDNCIA DA REPBLICA. Mensagem ao Congresso Nacional 1995. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br > Acesso em: 21 nov. 2006. PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO. Acordo de cooperao tcnica Caixa/PNUD/ABC-MRE BRA/99/027. Braslia, 2000.

Disponvel em: < http://www.pnud.org.br/projetos/governanca/ visualiza.php?id07=72> Acesso em 11 jan. 2007. PRZEWORSKI, Adam. A social-democracia como um fenmeno histrico. Lua Nova, So Paulo, n. 15, out. 1988 PRZEWORSKI, Adam; YEBRA, Covadonga M. Globalization and Democracy. 2003. Disponvel em: <http://www.nyu.edu/gsas/dept/politics/faculty/przeworski/ papers/SF4.PDF> Acesso em 10 jul. 2005. PRZEWORSKI, Adam; WALLERSTEIN, Michael. O capitalismo democrtico na encruzilhada. Novos Estudos CEBRAP. So Paulo, n. 22, out. 1988. RATTNER, Henrique. Prioridade: construir o capital social. Revista Espao Acadmico. Maring, n. 21, fev.2003. Disponvel em: <http://www.espacoacademico.com.br/021/21rattner.htm> Acesso em 20 jul. 2005. RAWLS, John. La justicia como equidad: politica, no metafsica. Revista Agora. n. 4,1996. REIS, Elisa P. Percepes da elite sobre pobreza e desigualdade. Rev. bras. Ci. Soc., So Paulo, v. 15, n. 42, 2000. Disponvel em: <http://www.scielo.br/ scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102-69092000000100010&lng=pt&nrm=iso>. Acesso em: 06 mar. 2007 REZENDE, Flvio da C. As reformas e as transformaes no papel do Estado: o Brasil em perspectiva comparada. IN: ABRUCIO, Fernando L.; LOUREIRO, Maria R. (Org.). O Estado numa era de reformas: os anos FHC - parte 1. Braslia: MP, SEGES, 2002. RIBEIRO, Cristina Tauaf. Do Microcrdito s microfinanas: desempenho financeiro, dependncia de subsdios e fontes de financiamento. 2004. 160 f. Dissertao de Mestrado, Programa de Estudos Ps Graduados em Economia Poltica, PUC-So Paulo. RODRIK, Dani. Has globalization gone too far? Washington, DC: Institute For International Economics, 1997. SACHS, Ignacy. Searching for new development strategies: the challenges of the social summit. Management of Social Transformations. Policy Papers 1. Copenhagen: UNESCO, 1995. _____. Quo vadis Brasil? In: SACHS, Ignacy; WILHEIM, Jorge; PINHEIRO, Paulo S. (Org.). Brasil: um sculo de transformaes. So Paulo: Companhia das Letras, 2001. _____ Caminhos para o desenvolvimento sustentvel. Rio de Janeiro: Garamond, 2002.

_____ Incluso social pelo trabalho: desenvolvimento humano, trabalho decente e o futuro dos empreendedores de pequeno porte. Rio de Janeiro: Garamond, 2003. SCHUMPETER, Joseph A. Teoria do desenvolvimento econmico: uma investigao sobre lucros, capital, crdito, juro e o ciclo econmico. So Paulo: Abril Cultural, 1982. SEN, Amartya K. Development as freedom. Nova Iorque: Anchor Books, 2000. _____ Desigualdade reexaminada. Rio de Janeiro: Record, 2001 SOARES, Guido F. S. A cooperao tcnica internacional. In: MARCOVITCH, Jacques (Org.). Cooperao internacional: estratgia e gesto. So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo, 1994. STIGLITZ, Joseph E. Towards a new paradigm for development: strategies, policies, and processes. Prebish Lecture. Genebra. 1998. Disponvel em: <http://siteresources.worldbank.org/ CDF/Resources/prebisch98.pdf> Acesso em 8 jan. 2006. SWAIN, Ranjula B. Is microfinance a good poverty alleviation strategy? Evidence from impact assessment. Sida, 2004 Disponvel em:<http://www.sida.se/ shared/jsp/download.jsp?f=SIDA4289en_EvidenceMF_web.pdf&a=3340> Acesso em 12 fev. 2007. UNITED NATIONS CAPITAL DEVELOPMENT FUND. Microfinance Programme Impact Assessment 2003. 2004. Disponvel em: <www.uncdf.org/english/ about_uncdf/ corporate_policy_papers/2004IIA/uncdf_MF_MainReport.pdf> Acesso em: 11 jan. 2007. VAN PARIJS, Philippe. Renda bsica: renda mnima garantida para o sculo XXI? Estud. av., So Paulo, v. 14, n. 40, 2000. Disponvel em: <http://www.scielo.br/ scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-40142000000300017&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: 4 fev. 2007. WALLERSTEIN, Immanuel. O Capitalismo Histrico. So Paulo: Brasiliense, 1985. YUNUS, Muhammad; JOLIS, Alan. O banqueiro dos pobres. So Paulo: Editora tica, 2000.