Enid Rocha Andrade da Silva

Projetos Polticos e Arranjos Participativos Nacionais no Perodo 20032010: Os significados e os desdobramentos no CNS e no Conanda

CAMPINAS 2013

ii

Universidade Estadual de Campinas Instituto de Filosofia e Cincias Humanas

Enid Rocha Andrade da Silva

Projetos Polticos e Arranjos Participativos Nacionais no perodo 20032010: Os significados e os desdobramentos no CNS e no Conanda

Prof. Dr. Valeriano Mendes Ferreira Costa (orientador)

Tese de Doutorado apresentada ao Instituto de Filosofia e Cincias Humanas, para obteno do Ttulo de Doutora em Cincias Sociais.

ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE VERSO FINAL DA TESE DEFENDIDA PELA ALUNA ENID ROCHA ANDRADE DA SILVA, E ORIENTADA PELO PROF.Dr. VALERIANO MENDES FERREIRA COSTA. CPG, 25/03/2013

CAMPINAS 2013
iii

iv

Tese de Doutorado
Enid Rocha Andrade da Silva

Projetos polticos e arranjos participativos nacionais: os significados e os desdobramentos no CNS e no Conanda

Tese de Doutorado apresentada ao Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da Universidade Estadual de Campinas, para obteno do Ttulo de Doutora em Cincias Sociais, sob a orientao do Prof. Dr. Valeriano Mendes Ferreira Costa. Este exemplar corresponde redao final da Tese defendida e aprovada pela Comisso Julgadora em 25/03/2013.

Comisso Julgadora: Titulares: Prof. Dr. Valeriano Mendes Ferreira Costa (orientador) Prof. Dr. Evelina Dagnino Prof. Dr. Oswaldo Martins Estanislau do Amaral Prof. Dr. Marco Antonio Carvalho Teixeira Prof. Dr. Guilherme Costa Delgado Suplentes: Prof. Dr. Rachel Meneguello Prof. Dr. Luciana Ferreira Tatagiba Prof. Dr. Claudio Gonalves Couto Campinas Maro de 2013

vi

Para Alex, meu marido, pelo apoio e solidariedade incondicionais, e para meus filhos, Artur, Alexandre, Eduardo (in memoriam) e Andr, que, iluminam, todos os dias, a minha vida.

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viii

RESUMO
Esta tese analisa os arranjos participativos nacionais, com o objetivo de compreender suas diferentes capacidades de influenciar os atores governamentais no ciclo de elaborao de polticas pblicas. Considera-se que as polticas pblicas condicionam o funcionamento e a atuao dos Conselhos Nacionais. Desta forma, as polticas pblicas, ao trazerem, na forma de legados de sua trajetria passada, traos distintivos de diferentes projetos polticos, influenciam diferentemente os resultados dos arranjos participativos. O estudo dos espaos participativos realizado a partir da noo de projetos polticos que marcam e orientam a direo dos atores polticos e das polticas pblicas. O referencial emprico o estudo do Conselho Nacional de Sade e o Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente que, criados e fortalecidos no mbito das foras que apoiam o projeto democrtico participativo, adquiriram desenhos e formas de funcionamentos distintos, que lhes fornecem diferentes capacidades de alcanarem seus objetivos. Por esse caminho, a presente pesquisa traz alguns elementos que nos ajudam a compreender as razes das dificuldades de se encontrar na administrao pblica federal, no contexto presente de disputa de projetos polticos antagnicos, espaos participativos efetivamente pblicos.

ABSTRACT
Oriented to analyze Brazilian democracy, this thesis argues that specific characteristics of different national institutions have a significant impact on citizens' political participation. Different political arrangements are compared with the aim of understanding their contrasting abilities to influence governmental practices, thereby assessing their contribution to the realization of rights addressed by specific governmental policies. In Brazilian democracy, national councils have been created to convene social actors interested in specific sectorial policies. The institutional design of these councils is conditioned by governmental programs, with impacts on their performance and functioning. Notwithstanding, each public policy and program has varied characteristics, due to differences in the political projects that originated them. There is, therefore, a clear chain of influence from political projects to institutional designs of national institutions. With a view to analyze the impact of these differences on political participation, this thesis evaluates and compares two different national councils as empirical case-studies: the National Health Council and the National Council for the Rights of Children and Adolescents. Both institutions have been envisioned by political forces that have pledged support for democratic participation. However, due to historic specificities, the analyzed institutions currently have different institutional designs, which provide them with different capabilities to achieve goals. The results of this research bring about analytical elements that help understand the reasons for the difficulties of finding participation institutions that are effectively public in the Brazilian democratic tradition.

ix

AGRADECIMENTOS
Chegou o momento dos agradecimentos e, felizmente, tenho muitas pessoas que gostaria de agradecer por terem me ajudado a chegar at aqui. A essas pessoas, meus agradecimentos so mais do que simples obrigados. Comeo agradecendo aos meus amigos do IPEA que fizeram a diferena para mim. A longa convivncia e as experincias compartilhadas com essas pessoas foram fundamentais para a reflexo que fao neste trabalho. So eles: Anna Peliano, Nathalie Beghin, Guilherme Delgado e Ronaldo Garcia. Tambm fao um agradecimento especial Iraneth Monteiro, ento secretria-executiva da SecretariaGeral da Presidncia da Repblica, com a qual tive a oportunidade de conviver profissionalmente, tornando-se hoje uma grande amiga. Ao Ministro Luz Dulci, agradeo pela confiana e oportunidade por compartilhar de momentos mpares no Governo Federal, os quais me motivaram a investigar mais profundamente a relao entre o Estado e a sociedade. Ao Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), agradeo pelo apoio recebido para a realizao do doutorado. Ao professor Valeriano Mendes, meu orientador, agradeo pelas intervenes oportunas e seguras, determinantes para o caminho seguido por este trabalho. Evelina Dagnino e Luciana Tatagiba, agradeo as sugestes e os comentrios feitos durante a qualificao. Suas ponderaes foram fundamentais para a mudana de rumo que empreendi em minha tese, aps o exame de qualificao. Ao Alexandre e ao Artur, sou grata pela compreenso e apoio dedicados durante as minhas ausncias para assistir aulas em Campinas. Ao Andr, vai um agradecimento especial pela alegria e carinho constantes, que contriburam para tornar mais leve o perodo de elaborao desse trabalho. Ao Artur, agradeo, ainda, por sua competncia na reviso da introduo e do abstract. Ao meu pai Felcio (in memorian), eletricitrio e lder sindical, e minha me Cida Rocha, professora da rede pblica, para sempre minhas referncias de engajamento social e de amor ao trabalho. Ao Alex, meu companheiro e amigo, sou grata por seu carinho, delicadeza e ateno, dedicados desde o incio do doutorado at a concluso desta tese. E tambm pela leitura e pelas sugestes to pertinentes em diversas partes do texto. Seu estmulo e incentivo me apoiaram decisivamente a levar adiante esta empreitada. A todas essas pessoas eu dedico este trabalho.

xi

xii

LISTA DE QUADROS
QUADRO 1- PROJETOS POLTICOS NA AMRICA LATINA: CARACTERSTICAS PRINCIPAIS QUADRO 2 - ESTRUTURA COMPARADA GOVERNO FHC E O GOVERNO LULA QUADRO 3 - ETAPAS 2007
DE DA

17 43 61 64 66

PRESIDNCIA

DA

REPBLICA
DO

ENTRE O

ELABORAO

DO

PROCESSO PARTICIPATIVO

PPA 2004-

QUADRO 4 - CARTA DE BRASLIA - PRINCIPAIS TRECHOS QUADRO 5 - OBJETO DE CONSULTA PARTICIPATIVA DO PPA 2004-2007

QUADRO 6 - GOVERNO FEDERAL: CONSELHOS NACIONAIS DE POLTICAS PBLICAS COM 75 PARTICIPAO DA SOCIEDADE, CRIADOS ANTES E DEPOIS DE 2003 QUADRO 7 - BRASIL CONFERNCIAS NACIONAIS REALIZADAS ENTRE 2003-2010 QUADRO 8 - PARTICIPAO SOCIAL: AVANOS 2010
E

78 200387

CONTRADIES

NO PERODO

QUADRO 9 - CNS: COMPETNCIAS REGIMENTAIS E INFLUNCIA NO CICLO DE POLTICAS 132 PBLICAS QUADRO 10 - CONSELHO NACIONAL DE SADE: COMPOSIO NO TRINIO 2009/2012 QUADRO 11 - CONSELHO NACIONAL 2009-2012 QUADRO 12 - CONSELHO NACIONAL COMPOSIO EM 2011
DE

134 136 155 167 172 176

SADE: COMISSES TEMTICAS DIREITOS

DA

NO

TRINIO

DOS

CRIANA

E DO

ADOLESCENTE:
COM

QUADRO 13 - ENTIDADES E ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL REPRESENTANTES TITULARES NO CNS E NO CONANDA 2011 QUADRO 14 - PRINCIPAIS PROGRAMAS FINANCIADOS QUADRO 15 - FINALIDADES GERAIS CNS
E

COM RECURSOS DO FNCA POR MEIO DE REPASSE A ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL E A ESTADOS E MUNICPIOS

NATUREZA

DAS

DECISES

DO

CONANDA

E DO

QUADRO 16 - RESOLUES APROVADAS PELO CONANDA RELACIONADAS GESTO DO 179 FNCA (2003-2011) QUADRO 17 - OPINIO DOS CONSELHEIROS DO CONANDA E DO CNS: QUAL CONSELHO 191 CONSIDERA MAIS EFETIVO?

xiii

NDICE DE TABELAS
TABELA 1 - EXECUO FINANCEIRA DE RGOS SELECIONADOS EM R$ BILHES TABELA 2 - DIVISO DAS CONFERNCIAS PELO CARTER DE SUAS DECISES TABELA 3 - COMPOSIO DO CONSELHO NACIONAL DE SADE EM 1970 TABELA 4 - COMPOSIO DO CONSELHO NACIONAL DE SADE EM 1987 TABELA 5 - CARACTERSTICAS SOCIOECONMICAS DOS CONSELHEIROS DO CNS E DO CONANDA, 2011/2012 TABELA 6 - FUNDO NACIONAL DA CRIANA E DO ADOLESCENTE: COMPOSIO DAS RECEITAS E DESPESAS- 2006, 2008, 2010, 2012 TABELA 7 - FUNDO NACIONAL DE SADE - FNS: RECEITAS E DESPESAS AUTORIZADAS PARA ENTIDADES PRIVADAS SEM FINS LUCRATIVOS EM ANOS SELECIONADOS. TABELA 8 - RESOLUES APROVADAS PELO CNS E CONANDA 2003-2011 TABELA 9 - INCIDNCIA DAS RESOLUES DO CONANDA E DO CNS NO CICLO DE POLTICAS PBLICAS (2003 -2011) 56 81 128 129 169 173 174 178 179

xiv

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABC ABONG ABRASCO ANC AIS ARENA CF/88 CEBES CGTB CLT CNDC CNCD CNDM CNPI CNS CONANDA CONASEMS CONASS CONSEA CPMF CTB CUT DAS ECA FGV FHC FNS FPAS FUNABEM GLBTT SANTO ANDR, SO BERNARDO DO CAMPO E SO CAETANO DO SUL ASSOCIAO BRASILEIRA DAS ORGANIZAES NO GOVERNAMENTAIS ASSOCIAO BRASILEIRA DE PS GRADUAO EM SADE COLETIVA ASSEMBLEIA NACIONAL CONSTITUINTE AES INTEGRADAS DE SADE (AIS) ALIANA RENOVADORA NACIONAL CONSTITUIO FEDERAL DO BRASIL DE 1988 CENTRO BRASILEIRO DE ESTUDOS DE SADE CENTRAL GERAL DOS TRABALHADORES DO BRASIL CONSOLIDAO DAS LEIS DO TRABALHO CONSELHO NACIONAL DE DEFESA DO CONSUMIDOR CONSELHO NACIONAL DE COMBATE DISCRIMINAO CONSELHO NACIONAL DOS DIREITOS DA MULHER CONSELHO NACIONAL DE PROMOO DA IGUALDADE RACIAL CONSELHO NACIONAL DE SADE CONSELHO NACIONAL DOS DIREITO DA CRIANA CONSELHO NACIONAL DE SECRETRIOS MUNICIPAIS DE SADE CONSELHO NACIONAL DE SECRETRIOS DE SADE CONSELHO NACIONAL DE SEGURANA ALIMENTAR CONTRIBUIO PROVISRIA DE MOVIMENTAO FINANCEIRA CENTRAL DOS TRABALHADORES E TRABALHADORAS DO BRASIL CENTRAL NICA DOS TRABALHADORES CARGOS DE DIREO E ASSESSORAMENTO SUPERIOR ESTATUTO DA CRIANA E DO ADOLESCENTE FUNDAO GETLIO VARGAS FERNANDO HENRIQUE CARDOSO FUNDAO NACIONAL DE SADE FUNDO DE PREVIDNCIA E ASSISTNCIA SOCIAL FUNDAO NACIONAL DO BEM ESTAR DO MENOR GAYS, LSBICAS, BISSEXUAIS, TRANSEXUAIS E TRANSGNICOS
xv

IBASE IBGE IGP/DI INESC INPS INAMPS IPEA LDO LOA MDB MDS MF MPAS MPOG MRE MS MST OGU OIT PAC PAT PDT PECF PL PNAE PNS PMDB PMN PNPM PP PPA PSDB PT

INSTITUTO BRASILEIRO DE ANLISES SOCIAIS E ECONMICAS INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA NDICE GERAL DE PREOS DISPONIBILIDADE INTERNA INSTITUTO DE ESTUDOS SOCIOECONMICO INSTITUTO NACIONAL DE PREVIDNCIA SOCIAL INSTITUTO NACIONAL DE ASSISTNCIA MDICA DA PREVIDNCIA SOCIAL INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS LEI ORAMENTRIA ANUAL MOVIMENTO DEMOCRTICO BRASILEIRO MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL MINISTRIO DA FAZENDA MINISTRIO DA PREVIDNCIA E ASSISTNCIA SOCIAL MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES MINISTRIO DA SADE MOVIMENTO DOS SEM TERRA ORAMENTO GERAL DA UNIO ORGANIZAO INTERNACIONAL DO TRABALHO PLANO DE ACELERAO DO CRESCIMENTO PROGRAMA DE ALIMENTAO DO TRABALHADOR PARTIDO DEMOCRTICO TRABALHISTA PLANO EMERGENCIAL DE COMBATE FOME PARTIDO LIBERAL PROGRAMA DE ALIMENTAO ESCOLAR PROGRAMA DE NUTRIO E SADE PARTIDO DO MOVIMENTO DEMOCRTICO BRASILEIRO PARTIDO DA MOBILIZAO NACIONAL PLANO NACIONAL DE POLTICAS PARA AS MULHERES PARTIDO PROGRESSISTA PLANO PLURIANUAL PARTIDO DA SOCIAL DEMOCRACIA BRASILEIRA PARTIDO DOS TRABALHADORES
xvi

PTB SEDH SEDIM SEPPIR SG/PR SIAFI SIDOR SIGPLAN SOF SPI SPM STN SUDS SUS TCU UGT UNE

PARTIDO TRABALHISTA BRASILEIRO SECRETARIA ESPECIAL DE DIREITOS HUMANOS SECRETARIA DE ESTADO DOS DIREITOS DA MULHER SECRETARIA ESPECIAL DE POLTICAS DE PROMOO DA IGUALDADE RACIAL SECRETARIA GERAL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA SISTEMA DE ADMINISTRAO FINANCEIRA SISTEMA INTEGRADO DE DADOS ORAMENTRIOS SISTEMA DE INFORMAES GERENCIAIS PARA O PLANEJAMENTO SECRETARIA DE ORAMENTO FEDERAL SECRETARIA DE PLANEJAMENTO E INVESTIMENTO ESTRATGICO SECRETARIA ESPECIAL DE POLTICAS PARA AS MULHERES SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL SISTEMA UNIFICADO E DESCENTRALIZADO DE SADE SISTEMA NICO DE SADE TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO UNIO GERAL DOS TRABALHADORES UNIO NACIONAL DOS ESTUDANTES

xvii

SUMRIO

INTRODUO ............................................................................................................... 1 CAPITULO 1 PROJETOS POLTICOS NO BRASIL: CARACTERSTICAS DISTINTIVAS15 1.1. PROJETO POLTICO AUTORITRIO..................................................................... 18 1.2. PROJETO DEMOCRTICO PARTICIPATIVO ......................................................... 22 1.3. PROJETO NEOLIBERAL ..................................................................................... 25 1.4. AS
POLTICAS SOCIAIS NO CONTEXTO DOS PROJETOS POLTICOS: BREVES APONTAMENTOS ...................................................................................................... 28

1.4.1. AS POLTICAS SOCIAIS NO CONTEXTO DO PROJETO POLTICO AUTORITRIO .....................28 1.4.2. AS POLTICAS SOCIAIS NO CONTEXTO DO PROJETO POLTICO DEMOCRTICO-PARTICIPATIVO ..................................................................................................................................................31 1.4.3. AS POLTICAS SOCIAIS NO CONTEXTO DO PROJETO POLTICO NEOLIBERAL .......................32

1.5. A GUISA DE CONCLUSO .................................................................................. 33 CAPTULO 2 - O LUGAR DA PARTICIPAO SOCIAL NA ESFERA PBLICA FEDERAL DURANTE O GOVERNO DO PRESIDENTE LULA DA SILVA (2003 2010) .................. 37 2.1. MUDANA NA REA POLTICA: CRIAO DE INTERLOCUO COM A SOCIEDADE CIVIL NA PRESIDNCIA DA REPBLICA. ............................................................................ 39
2.1.1.MUDANA
DO PAPEL DA SECRETARIA-GERAL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA VIS A VIS AO PAPEL DESEMPENHADO DURANTE O GOVERNO FHC ..................................................................40

2.2. RECONHECIMENTO DE NOVOS ATORES E INCLUSO DE NOVOS TEMAS NA AGENDA GOVERNAMENTAL ................................................................................................... 46
2.2.1. CRIAO DA SECRETARIA DE PROMOO DA IGUALDADE RACIAL .................................46 2.2.2. A CRIAO DA SECRETARIA ESPECIAL DE POLTICAS PARA AS MULHERES .....................49 2.2.3. PROMOO DOS DIREITOS DE GAYS, LSBICAS, BISSEXUAIS, TRANSEXUAIS E TRANSGNICOS GLBTT .....................................................................................................................................52
xviii

2.2.4. A CRIAO

DAS NOVAS INSTITUCIONALIDADES E A INCLUSO DE NOVOS ATORES: O QUE SE PODE CONCLUIR AT AQUI .........................................................................................................54

2.3. PARTICIPAO SOCIAL NA ELABORAO DO PLANO PLURIANUAL (PPA) 2004-2007 DO GOVERNO FEDERAL ........................................................................................... 57
2.3.1. AS
EXPECTATIVAS EM TORNO DA PRIMEIRA EXPERINCIA FEDERAL DE ELABORAO PARTICIPATIVA DO PLANO PLURIANUAL. ...................................................................................58

2.3.2. A METODOLOGIA ADOTADA PARA A PARTICIPAO SOCIAL NA ELABORAO DO PPA 20042007 ..........................................................................................................................................60 2.3.3. SOBRE O OBJETO DE CONSULTA SOCIEDADE. ...............................................................65 2.3.4. RESULTADO DAS CONTRIBUIES DA SOCIEDADE AO PPA 2004-2007. ...........................67

2.4. BREVE AVALIAO DO PROCESSO DE PARTICIPAO SOCIAL NO PPA 2004-200768 2.5. A AUSNCIA DE PARTICIPAO SOCIAL NO PPA 2008-2011 ........................... 71 2.6. OS CONSELHOS NACIONAIS NO GOVERNO DO PRESIDENTE LULA DA SILVA: NOVOS, PORM IGUAIS .......................................................................................................... 73 2.7. AS CONFERNCIAS NACIONAIS REALIZADAS NO PERODO 2003-2010 ............ 77 2.8. AVANOS E CONTRADIES DA PARTICIPAO SOCIAL NO PERODO 2003-201084 CAPTULO 3 - A CONJUNTURA CRTICA
PARA AS MUDANAS: A PARTICIPAO DOS MOVIMENTOS SOCIAIS NA CONSTRUO DA NOVA CIDADANIA ............................... 91

3.1. CONCEITOS DO NEOINSTITUCIONALISMO HISTRICO UTILIZADOS ................... 92

3.1.1. PATH DEPENDENCE ..........................................................................................................94 3.1.2. CONJUNTURAS CRTICAS .................................................................................................94 3.1.3. BENEFCIOS CRESCENTES .................................................................................................95

3.2. A PARTICIPAO SOCIAL NO BRASIL E A CONSTRUO DA CIDADANIA ............ 95 3.3. CULTURA POLTICA E CIDADANIA NO BRASIL ................................................ 100 3.4. MOVIMENTOS SOCIAIS: NOVOS ATORES NAS POLTICAS SOCIAIS E MUDANAS CULTURA POLTICA. .............................................................................................. 103
xix

NA

3.4.1. PARTICIPAO INSTITUCIONAL DOS MOVIMENTOS SOCIAIS. ..........................................104 3.4.2. CONCLUINDO SOBRE O PAPEL DOS MOVIMENTOS SOCIAIS NA CONSTRUO DA NOVA CIDADANIA E NA MUDANA DA CULTURA POLTICA....................................................................................108

CAPTULO 4 A TRAJETRIA DE CRIAO DO CONSELHO NACIONAL DE SADE E CONSELHO NACIONAL DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE ............ 112 4.1. A POLTICA NACIONAL DA SADE: DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL INSTITUIES PR EXISTENTES .............................................................................. 115

DO

4.1.1. A POLTICA NACIONAL DE SADE (INSTITUIES PRVIAS): TRAOS DOS PROJETOS POLTICOS AUTORITRIO, DEMOCRTICO-PARTICIPATIVO E NEOLIBERAL .................................................115 4.1.2. DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL DA POLTICA NACIONAL DE SADE .......................115 4.1.3. ATORES INFLUENTES ......................................................................................................120

4.2. MUDANAS INSTITUCIONAIS NA POLTICA DA SADE PS CONSTITUIO DE 1988 .............................................................................................................................. 122

4.2.1. O FINANCIAMENTO DO SISTEMA NICO DE SADE........................................................125

4.3. O CONSELHO NACIONAL DA SADE: DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL MUDANAS PS CONSTITUIO DE 88 ................................................................... 126

4.3.1. DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL DO CONSELHO NACIONAL DE SADE (INSTITUIES PRVIAS): REFLEXO DOS MOVIMENTOS DA POLTICA NACIONAL DE SADE. ............................127 4.3.2. MUDANAS INTRODUZIDAS NO CNS, PS CONSTITUIO DE 88 ...................................130 4.3.3. FINALIDADE E NATUREZA
DAS DECISES DO CNS .......................................................131

4.3.4. COMPETNCIAS DO CNS ................................................................................................132 4.3.5. A COMPOSIO DO CNS................................................................................................133 4.3.6. ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DO CONSELHO NACIONAL DE SADE ............................135

4.4. LEGADOS DA TRAJETRIA PASSADA NO ARRANJO INSTITUCIONAL DA POLTICA SADE: TRAOS DE DIFERENTES PROJETOS POLTICOS .......................................... 137

DA

4.5. A POLTICA NACIONAL DE PROMOO DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE: DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL E INSTITUIES PR EXISTENTES .............................................................................................................................. 141
xx

4.5.1. A POLTICA NACIONAL DE PROTEO DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE (INSTITUIES PRVIAS): TRAOS DOS PROJETOS POLTICOS AUTORITRIO, DEMOCRTICOPARTICIPATIVO E NEOLIBERAL .................................................................................................141 4.5.2. DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL DA POLTICA DE PROTEO DOS DIREITOS DA CRIANA DO ADOLESCENTE ....................................................................................................................141 4.5.3. ATORES INFLUENTES ......................................................................................................146
E

4.6. MUDANAS INSTITUCIONAIS NA POLTICA DOS DIREITOS DA CRIANA E ADOLESCENTE PS CONSTITUIO DE 88 (CONJUNTURA CRTICA)....................... 148
4.6.1. FINANCIAMENTO DA POLTICA NACIONAL DE PROTEO DOS DIREITOS DA CRIANA ADOLESCENTE ..........................................................................................................................152

DO

E DO

4.7. DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL DO CONANDA: UMA INOVAO CONSTITUIO DE 88 ............................................................................................ 152

4.7.1. FINALIDADE E NATUREZA DAS DELIBERAES DO CONANDA .......................................153 4.7.2. PRINCIPAIS COMPETNCIAS ...........................................................................................153 4.7.3. COMPOSIO DO CONANDA ...........................................................................................155 4.7.4. ESTRUTURA ORGANIZACIONAL E FUNCIONAMENTO DO CONANDA ...............................157 4.7.5. BREVE ANLISE DA ESTRUTURA, COMPOSIO E FUNCIONAMENTO DO CONANDA ........158

PS

4.8. POLTICA NACIONAL DE PROMOO DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE: LEGADOS, INOVAES E TRAOS DE PROJETOS POLTICOS ..................................... 159 CAPTULO 5 - PROJETOS POLTICOS PREDOMINANTES NO CNS E NO CONANDA INFLUNCIA NOS SEUS RESULTADOS. ..................................................................... 162 5.1. PRINCIPAIS
E

ESTUDOS SOBRE OS FATORES QUE INFLUENCIAM OS RESULTADOS DE ARRANJOS PARTICIPATIVOS ................................................................................... 162

5.2. CARACTERSTICAS DISTINTIVAS NO FUNCIONAMENTO E NO DESENHO INSTITUCIONAL DO CNS E DO CONANDA ........................................................................................ 165
5.2.1. PLURALIDADE DA PARTICIPAO ...................................................................................166 5.2.3. PAPEL DA SOCIEDADE CIVIL NO CNS E NO CONANDA ....................................................170 5.2.4. DELIBERAES E INCIDNCIA NO CICLO DE POLTICAS PBLICAS .................................177
xxi

5.2.5. NMERO DE RESOLUES APROVADAS PELO CONANDA E CNS NO PERODO DE 2003-2011177 5.2.6. RESOLUES DO CONANDA E DO CNS E INCIDNCIA NO CICLO DE POLTICAS PBLICAS178

5.3. BREVE SNTESE DOS ASPECTOS ANALISADOS .................................................. 181

5.3.1. O CONANDA E O CNS NA VISO DOS CONSELHEIROS .............................................. 181 5.3.2. CAPACIDADE EM FAZER VALER AS DECISES .................................................................182 5.3.2. PRINCIPAIS DIFICULDADES PARA QUE SUAS DECISES INFLUENCIEM MAIS NAS POLTICAS PBLICAS .................................................................................................................................184 5.3.3. CARACTERSTICAS DAS POLTICAS PBLICAS ................................................................186 5.3.4. INFLUNCIA NO CICLO DE PLANEJAMENTO E ORAMENTO DAS POLTICAS PBLICAS .....188 5.3.5. AVALIAO SOBRE OUTROS CONSELHOS. ......................................................................190

5.4. A SNTESE ....................................................................................................... 193 CONSIDERAES FINAIS ......................................................................................... 195 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ................................................................ 200 APNDICE 1 PESQUISA QUALITATIVA: MTODO, ROTEIRO E ENTREVISTADOS 211 RELAO
DAS ENTIDADES/ORGANIZAES QUE TIVERAM SEUS REPRESENTANTES ENTREVISTADOS .................................................................................................... 212

DO CONSELHO NACIONAL DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE: ..........................212 DO CONSELHO NACIONAL DE SADE ......................................................................................213

APNDICE 2 QUADRO CONSELHO NACIONAL DE SADE: RESOLUES APROVADAS DE 2003 AT 2011 ......................................................................................................... 215 APNDICE 3 QUADRO: CONSELHO NACIONAL DA CRIANA E DO ADOLESCENTE: RESOLUES APROVADAS DE 2003 AT 2011........................................................ 224

xxii

INTRODUO
H mais de 20 anos como pesquisadora do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), por diversas vezes, tive a oportunidade de ser representante governamental em arranjos participativos dos mais diferentes formatos, constitudos em diferentes contextos governamentais e representativos de distintos projetos polticos. Partindo dessa experincia, nesta tese estudo dois conselhos nacionais existentes no mbito do governo federal. Com este estudo busco contribuir para a compreenso das razes que fazem com que os arranjos participativos apresentem diferentes capacidades de influenciar os atores governamentais e, com isso, de conseguirem fazer valer suas contribuies na direo da efetivao dos direitos previstos na poltica pblica que objeto de suas deliberaes. O estudo parte de dois pressupostos: (i) as polticas pblicas carregam at o momento do presente, na forma de legados de sua trajetria passada, traos predominantes de projetos polticos adquiridos ao longo de seu desenvolvimento histrico institucional, e (ii) os traos predominantes dos projetos polticos presentes nas polticas pblicas condicionam, por sua vez, o desenho institucional, a atuao e o funcionamento dos conselhos integrantes dos arranjos institucionais dessas polticas.1 Nesta tese, entende-se como arranjo institucional o conjunto de regras e organizaes que

conformam uma poltica pblica. Essas podem ser tanto os instrumentos legais (Constituio, leis, decretos, normas, portarias, resolues, regimentos, etc.), como podem estar relacionadas existncia de organizaes criadas para a mediao e a implementao das aes (ministrios, secretarias, colegiados, conselhos, comisses, grupo de trabalhos, etc.) Para explicar as principais motivaes que levaram realizao do presente estudo, compartilho trs diferentes momentos que tive a oportunidade de vivenciar ao longo do meu percurso

1A literatura e o debate corrente oferecem diversas explicaes para compreender a fora e a fraqueza das instituies participativas, tais como a cultura poltica (Lubambo e Coelho, 2005), os problemas relacionados representatividade dos conselheiros (Tatagiba, 2002), a vontade poltica e a tradio associativa (Lchman, 2002), dentre outros. Todavia, o interesse desta tese estudar a influncia da poltica pblica nas regras e ferramentas que estruturam o funcionamento e a forma de atuao de arranjos participativos especficos.
1

profissional no mbito da administrao pblica federal: (i) a criao do primeiro Conselho Nacional de Segurana Alimentar (Consea), em 1993, (ii) a passagem do Consea para a estratgia da Comunidade Solidria, em 1995, e (iii) as observaes de minha passagem pela SecretariaGeral da Presidncia da Repblica no primeiro mandato do governo do ento presidente Lula da Silva. Por meio dessas experincias ocorridas em diferentes contextos polticos foi possvel observar os legados, as continuidades e as rupturas na passagem para diferentes projetos polticos. Com o passar do tempo permaneceram vivas as conquistas e os desafios vencidos no curso das contribuies dadas para o alcance dos objetivos propostos pelas polticas. Todavia, com a mesma fora, emergem as indagaes sobre as razes dos insucessos de determinadas experincias governamentais. As respostas, que tambm chegam com o tempo, so fruto do distanciamento do objeto, da maturidade, mas tambm da busca por meio da pesquisa e da leitura de documentos e textos que ajudaram a interpretar e a resignificar as experincias vividas. Foram fundamentais os aportes tericos trazidos por Dagnino, Olvera e Panchi, (2006) sobre projetos polticos,2 bem como o enfoque analtico do novo institucionalismo histrico, quando trata da influencia da trajetria passada no arranjo institucional presente nas polticas pblicas. Encontrei nessas duas discusses o apoio terico e analtico que ajudaram a estruturar as suposies adquiridas nas experincias vividas. A primeira experincia remonta ao final do ano de 1992, logo aps o impeachment do ento presidente Fernando Collor, quando, j no Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), fui convidada a integrar o pequeno grupo da fome3 da diretoria de polticas sociais desse Instituto. Desde ento, passei a compartilhar do esforo desse grupo de elaborar e reunir subsdios tcnicos para apoiar personalidades do Movimento pela tica na Poltica (MOP) que, lideradas pelo

Dagnino, Olvera e Panchi, (2006), definem projeto poltico como os conjuntos de crenas, interesse s, concepes de mundo, representaes do que deve ser a vida em sociedade, que orientam a ao poltica dos diferentes sujeitos. Esses autores identificam trs projetos polticos na Amrica Latina, que guardam grandes diferenas entre si, quanto forma e ao contedo da democracia que defendem. Esses projetos polticos so denominados de: (i) autoritrios, (ii) neoliberal e (iii) democrtico-participativo. Dagnino, Olvera e Panchi, (2006: 38)
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O Grupo da Fome era composto por 07 tcnicos de planejamento e pesquisa lotados na Diretoria de Polticas Sociais, que se dedicavam a estudar as questes da fome e da segurana alimentar. 2

socilogo Herbert de Souza, o Betinho, dialogavam com o ento presidente Itamar Franco na tentativa de colocar a questo da fome na pauta nacional. Em 1993, o grupo da fome do IPEA elaborou o Mapa da Fome no Brasil, revelando um diagnstico preocupante: 32 milhes de brasileiros no dispunham de renda suficiente para se alimentar. O ento presidente Itamar Franco criou o Consea em abril de 1993, no qual tinham assento oito Ministros de Estado e 21 representantes da sociedade, sendo que o Betinho era um deles. O grupo da fome do IPEA passou a exercer a funo de Secretaria-Executiva do Consea, de onde subsidiava os conselheiros da sociedade civil com anlises tcnicas e informaes governamentais, contribuindo para prepar-los para a interlocuo com os representantes

governamentais. Embora o Consea tenha sido inspirado em proposta elaborada pelo Partido dos Trabalhadores (PT), vinculado ao campo democrtico popular, o objetivo aglutinador da sociedade civil no primeiro momento desse Conselho era o combate fome no pas. Essa proposta incentivou o surgimento de uma onda de solidariedade nacional com a criao espontnea de milhares de comits cidados, que arrecadavam e distribuam alimentos para famlias mais pobres. Passados muitos anos, ao refletir sobre os traos distintivos de cada um dos projetos polticos, e principalmente sobre as caractersticas das polticas sociais associadas a cada um desses projetos, acredito que j era possvel identificar, na primeira experincia do Consea, traos dos dois principais projetos polticos em disputa no pas: o projeto democrtico-participativo e o projeto neoliberal. O prprio arranjo institucional do Consea explicitava algumas contradies desses projetos polticos. O Consea fora criado com muita prioridade a partir de proposta apresentada pelo PT. Era composto, majoritariamente, por representantes da sociedade civil. No entanto, do ponto de vista das polticas pblicas, a principal disputa que se travava no mbito daquele colegiado era pela ampliao de recursos para um grupo de programas emergenciais que

integrava o Plano Emergencial de Combate Fome (PECF). Esse Plano tinha escopo minimalista e previa a implementao conjunta, interdependente e coordenada de diversos programas de alimentao e nutrio, entre outros de gerao de trabalho e renda, associada a melhorias gerenciais em sua execuo, visando a potencializar recursos escassos. A segunda experincia associa-se Estratgia do Programa Comunidade Solidria. Em 1995, com a vitria do ento candidato do Partido Social Democrtico Brasileiro (PSDB), Fernando Henrique
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Cardoso, o Consea foi extinto e, em seu lugar, foi criado o Conselho e o Programa Comunidade Solidria. O desenho da estratgia da Comunidade Solidria teve como referncia os trabalhos que vinham sendo realizados pelo extinto Consea. Na mensagem enviada ao Congresso Nacional em 1995 e assinada pelo ento presidente Fernando Henrique Cardoso constava que:
o Programa Comunidade Solidria uma prioridade do conjunto do Governo. Todos os ministrios e rgos da Administrao Pblica Federal estaro empenhados em contribuir para aquele que o objetivo maior do pas: erradicar a fome, a misria e a pobreza. A busca da eficincia, de eficcia e da equidade, a descentralizao, a parceria e a participao so as grandes diretrizes para todo o Governo Federal (BRASIL, Mensagem de Fernando Henrique ao Congresso nacional, 1995).

A formulao do programa Comunidade Solidria, no tocante sua face governamental, contou com a participao de parte da equipe do IPEA, que participara do Consea. Assim, no foi um acaso, que o programa explicitava entre os seus objetivos principais a erradicao da fome, da misria e da pobreza. Para seus formuladores, a Comunidade Solidria era chamada de estratgia e foi concebida para ampliar as aes que j vinham sendo desenvolvidas pelo Consea. A estratgia da Comunidade Solidria contemplava, em linhas gerais, duas vertentes: A vertente governamental, que era representada pela sociloga do IPEA, Anna Maria Peliano, e a vertente sociedade civil, liderada pela sociloga e primeira dama Ruth Cardoso. Importante notar tambm que o trecho da mensagem de FHC, citada acima, j introduz termos que so

representativos da New public Management, modelo de gesto associado ao projeto neoliberal, tais como, a busca da eficincia e de eficcia, figurando ao lado de um vocabulrio, que contm palavras, como equidade e participao, associadas ao projeto participativo. Para esta introduo suficiente destacar que, durante o perodo do governo FHC, estava em curso a estratgia de estabilizao econmica associada ao chamado Consenso de Washington, que apregoava a primazia absoluta do mercado, com abertura comercial completa, desregulamentao geral da economia, privatizaes, desarticulao das polticas sociais universais e Estado mnimo. No campo das polticas sociais, a estratgia da Comunidade Solidria foi, de longe, o programa de maior visibilidade do governo FHC, tendo sido interpretado como smbolo de poltica social neoliberal, devido ao seu escopo residual e focalizado. No tocante relao Estado/sociedade, os estudos de Dagnino (2006) mostram que, nos anos FHC na predominncia do projeto poltico neoliberal, ocorreu uma verdadeira inflexo no papel exercido
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poltico democrtico

pela sociedade civil, que a autora chama de participao solidria. Neste perodo, um grande nmero de ONGs atendeu ao chamado do governo e passou a realizar aes sociais junto populao mais pobre, contribuindo para desresponsabilizar o Estado de suas atribuies. Por sua vez, o Governo assumia publicamente que, sem a ajuda da sociedade, no conseguiria enfrentar os enormes problemas associados pobreza no pas. No restam muitas dvidas de que a estratgia da Comunidade Solidria tem traos predominantes do projeto poltico neoliberal, vistos principalmente na relao Estado/sociedade e tambm na focalizao da agenda bsica de seus programas nos municpios com maior concentrao de pobreza do pas. No entanto, o que poucos estudos mostram (PELIANO; RESENDE; BEGHIN, 1995) que, na sua concepo inicial, a estratgia da Comunidade Solidria pretendia associar programas universais com programas de carter focalizado e emergencial, buscando, dessa forma, ampliar a estratgia que vinha sendo desenvolvida pelo Consea. De fato, o arranjo da estratgia da Comunidade Solidria trazia legados herdados do Consea. Mas, ao longo de sua existncia, foi ganhando contornos cada vez mais caractersticos do projeto poltico neoliberal, hegemnico no perodo, chegando a transformar-se, no segundo mandato do governo FHC, em Comunidade Ativa, deixando totalmente residuais as concepes universalistas do seu incio. Realizou um verdadeiro processo de incorporao dos legados trazidos dos traos do projeto democrticoparticipativo, que foram inspirados no Consea, mudando inclusive seu sentido. luz da anlise de Williams (1979), os legados de projetos mais democratizantes passaram a ser utilizados para dar sentido ao projeto poltico hegemnico:
Um elemento residual cultural fica, habitualmente, a certa distncia da cultura dominante efetiva, mas certa parte dele, certa verso dele em especial se o resduo vem de alguma rea importante do passado ter, na maioria dos casos, sido incorporado para que a cultura dominante tenha sentido nessas reas. Alm disso, em certos pontos, a cultura dominante no pode permitir demasiada experincia e prticas residuais fora de si mesma, pelo menos sem risco. pela incorporao daquilo que ativamente residual pela reinterpretao, diluio, projeo, e incluso e excluso discriminativa que o trabalho de tradio seletiva se faz especialmente evidente. (Williams, 1979:126)

A terceira experincia mais recente e acontece em um contexto de mudana na direo de estabelecimento de outro projeto poltico. Refere-se minha passagem, durante o primeiro mandato do ex-presidente Lula da Silva, pela Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, rgo que recebeu a atribuio de fazer com que o dilogo e a participao social se tornassem um mtodo de governo.
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Luiz Incio Lula da Silva foi eleito em segundo turno nas eleies de 2002, com o apoio de uma coligao formada pelo chamado Campo Democrtico Popular4 e por partidos considerados mais conservadores como o Partido Liberal (PL), o Partido da Mobilizao Nacional (PMN), e os grupos ligados ao Partido Progressista (PP) e ao Partido Trabalhista Brasileiro (PTB). No mbito internacional, a vitria de Lula da Silva em 2002 tambm acontece em uma conjuntura de mudana de projeto poltico nos pases da Amrica do Sul. Coutinho (2006:115-122) observa que, no incio do sculo XXI, h na Amrica do Sul um quadro inverso aquele observado ao longo dos anos 90, quando a agenda neoliberal era hegemnica na regio. De acordo com esse autor, ainda que se observasse uma continuidade em alguns aspectos das polticas implementadas, as populaes em quase todo o continente sul-americano estariam decepcionadas com a agenda neoliberal trazida pelo Consenso de Washington e passaram a eleger novas lideranas que, no nvel programtico, mostravam-se mais preocupadas com a defesa dos interesses nacionais e com questes referentes pobreza e desigualdade. Nos primeiros anos do presente sculo quase todos os novos presidentes na Amrica do Sul convergiam para uma posio crtica das polticas implementadas na dcada de 90. Destacam-se, entre estes: Hugo Chvez (Venezuela, 1998); Ricardo Lagos (Chile, 1999); Lula (Brasil, 2002); Nestor Kirchner (Argentina, 2003); Tabar Vzquez (Uruguai, 2004); Evo Morales (Bolvia, 2005); e Michelle Bachelet (Chile, 2006). No Brasil, os movimentos populares contestatrios da segunda metade dos anos 70 e incio dos anos 80 constituem-se na matriz do Campo Democrtico Popular. Os militantes desse campo lutaram contra o governo ditatorial vigente nesse perodo e no campo social reivindicaram a ampliao do acesso aos servios urbanos para as classes populares, como gua, saneamento, hospitais, creches, transporte pblico e moradia digna. De acordo com Conceio Paludo (2001:46), o Campo Democrtico e Popular, embora se apresentasse de forma fragmentria e difusa, teria contribudo, no contexto histrico da

O campo popular democrtico popular que inclua, alm de partidos considerados de esquerda ( PT, PC do B, PSB, PDT) e grande parte das organizaes no governamentais vinculadas ABONG e Interedes, Fruns de Direitos, movimentos sociais e organizaes de representao da sociedade civil que adotam como estratgia a radicalizao democrtica do pas (incluindo algumas organizaes confessionais) 6

redemocratizao, para um alargamento substantivo da sociedade civil brasileira e das classes populares, e para a construo de um projeto alternativo para o pas. Segundo a autora, esse Campo, em sua origem, era constitudo por associaes e movimentos comunitrios, comunidades eclesiais de base, diversas pastorais da Igreja Catlica, como a Pastoral da Terra e ainda por uma infinidade de grupos, como os movimentos de mulheres, o Movimento Negro Unificado; a Articulao Nacional de Movimentos Populares e Sindicais; os Centros de Educao Popular (atuais Organizaes No- Governamentais); o Movimento de Luta pela Moradia; o Movimento de Justia e Direitos Humanos; o Movimento de Luta contra a Aids; o Movimento pela Liberdade de Orientao Sexual; os Movimentos de Luta pela Sade e dos Idosos Aposentados; o Movimento pelas Diretas-J; o Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua; o Movimento dos Atingidos por Barragens; o Movimento pela Constituinte e Movimento em Defesa da Escola Pblica, entre outros (Paludo, op.cit: p.57). Apesar de heterogneos em suas bases de lutas especficas, esses movimentos sociais partilhavam dos valores da democracia participativa e defendiam a participao da sociedade nos diversos campos da vida social e poltica. O prprio ex-presidente Lula da Silva foi protagonista das mobilizaes sociais, que marcaram a histria poltica e social brasileira na segunda metade da dcada de 1970. A partir de sua liderana no movimento trabalhista foram organizadas notrias greves do ABC paulista, que resultaram, mais adiante, na criao do Partido dos Trabalhadores, em 1979. Refletindo os princpios do projeto poltico do Campo Democrtico Popular, o documento Um Brasil para Todos: Crescimento, Emprego e Incluso Social, que trazia a proposta programtica do ento candidato a presidente Lula da Silva, reconhecia a importncia da participao da sociedade nas decises governamentais. O documento explicitava que a participao social no planejamento e na execuo de polticas pblicas teria papel fundamental em um eventual governo petista, afirmava que o espao pblico seria um lugar privilegiado para a constituio de novos direitos e deveres. O controle social traria maior transparncia e eficcia ao processo de elaborao e implementao de polticas pblicas nas reas de sade, educao, previdncia social, habitao e nos servios pblicos em geral. Apesar de reconhecer a maior complexidade na sua aplicao nacional, o ento candidato Lula da Silva tambm prometia introduzir, no mbito
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federal, as experincias de elaborao de oramento participativo praticadas em estados e municpios administrados pelo PT. Eleito Presidente da Repblica com mais de 60% dos votos vlidos, o discurso de posse de Lula da Silva ressaltava a importncia do dilogo com a sociedade civil em pelo menos dois trechos. No primeiro, referia-se necessidade de fazer um pacto nacional para viabilizar as reformas: previdenciria, tributria, poltica, trabalhista e agrria, anunciando que instalaria o Conselho Nacional de Desenvolvimento Econmico Social (CNDES), o qual seria o instrumento fundamental do pacto porque reuniria empresrios, trabalhadores e lideranas dos diferentes segmentos da sociedade civil5. No segundo momento, destacava as caractersticas que teria seu governo: Trabalharemos em equipe, sem personalismo, pelo bem do Brasil e vamos adotar um novo estilo de Governo com absoluta transparncia e permanente estmulo participao popular. De fato, durante os dois mandatos de seu governo, um conjunto de mudanas foi colocado em marcha com o objetivo de deixar a administrao pblica mais democrtica e permevel s demandas da sociedade. Muitas das mudanas introduzidas caminhavam na direo da construo de um novo modelo de desenvolvimento que se opunha s orientaes do governo anterior, considerado alinhado com as concepes liberais dos anos 90, que interpretavam a crise do Estado como um excesso de Estado. Logo, para aqueles que acreditavam que o problema era o elevado tamanho, era imperativa a reduo do tamanho e das atribuies do Estado para dot-lo de maior eficincia A nova coligao poltica no poder buscava construir um modelo de desenvolvimento no qual as demandas da sociedade fossem o foco dos objetivos da gesto pblica e da atuao da administrao pblica federal, incorporando a cultura poltica do projeto democrtico participativo no aparelho do Estado.

http://www.fiec.org.br/artigos/temas/discurso_de_posse_do_presidente_Luiz_Inacio_Lula_da_Silva.htm

No decorrer dos dois mandatos do ento presidente Lula da Silva possvel identificar aes e medidas no campo da dimenso sociopoltica da gesto que mantm ligao com os propsitos de reconstruir o aparelho de Estado e de introduzir uma gesto pblica mais participativa. Na direo da reconstruo do aparelho do Estado, chama ateno um conjunto de medidas voltadas para a recomposio da fora de trabalho, tais como: a retomada dos concursos pblicos, a valorizao salarial e a reestruturao das carreiras. Essas medidas envolveram a substituio de terceirizados em atividades-fim e o preenchimento de vagas abertas em decorrncia da aposentadoria precoce de inmeros servidores. A anlise realizada pelo IPEA afirma que essas medidas mostram uma clara ruptura com relao ao governo anterior, pois h o compromisso de profissionalizar o servio pblico:
H tambm a preocupao em realizar contrataes de pessoal mais qualificado para reas em que se vislumbra necessidade maior de servidores. Na Petrobras, por exemplo, as contrataes visam aumentar o quadro de pessoal de modo a dar conta da explorao das reservas de petrleo recm-descobertas, nos termos do papel que a empresa se prope desempenhar. Alm disso, houve contratao de quadros tcnicos nas reas de regulao e controle das relaes pblico-privadas, com realizao de concursos para o preenchimento de vagas nas agncias de regulao e para as reas de auditoria e controle tcnico de obras contratadas. ( IPEA: 2011:80)

No campo da participao social, os dois mandatos do presidente Lula da Silva foram prdigos na criao de novos arranjos participativos conselhos, conferncias, mesas de dilogo, ouvidorias, audincias pblicas, oficinas de participao na elaborao do Plano Plurianual, criao de novas secretrias em atendimento s demandas de movimentos sociais, entre outras. De forma geral, todas essas medidas buscavam, em ltima instncia, mobilizar capacidades polticas e administrativas que contribussem para dar sustentao ao novo modelo de gesto pblica com participao social que se desejava implementar. Entretanto, a busca por uma nova proposta de reorganizao para o aparelho do Estado que contemplasse a participao social como elemento fundante das aes da administrao pblica federal mostrou-se limitada para romper com os legados deixados pelo projeto poltico anterior. De um lado, tais limites tiveram como causa as dificuldades em reverter ou reorientar instituies e mecanismos j to enfronhados na mquina pblica. De outro, os limites para implantar a gesto participativa so motivados por certas aes ou inaes do prprio governo Lula da Silva, que
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reforavam na administrao pblica federal a cultura poltica do projeto poltico neoliberal e reduziam a efetividade institucional dos arranjos participativos. A cultura poltica do projeto neoliberal no mbito da administrao pblica ficou conhecida como administrao pblica gerencial ou New Public Management, entre outras denominaes, e j foi analisada por muitos autores, principalmente em relao aos seus efeitos sobre o Estado e a sociedade ( SADER e GENTILLI, 1995, BATISTA, 1995; ABRCIO, F L, 1997; CARVALHO, 1999; COELHO 2002; PAULA 2005; OLIVA 2010, entre outros). Esse modelo de gesto que serviu de referncia para a nova administrao pblica apresentava as seguintes caractersticas: (i) administrao profissional, autnoma e organizada em carreiras; (ii) descentralizao administrativa; (iii) maior competio entre as unidades administrativas; (iv) disciplina e parcimnia no uso dos recursos; (v) indicadores de desempenho transparentes; (vi) maior controle dos resultados; e (vii) nfase no uso de prticas de gesto originadas no setor privado (Pereira, 2008). No tocante s decises governamentais estratgicas, a New public Management concentra o poder decisrio no ncleo estratgico, isto , as aes relacionadas /ao legislao, regulao, fiscalizao, fomento; e formulao de polticas pblicas so atribudas ao conjunto de rgos que compem o ncleo estratgico do Estado composto pela alta burocracia das secretarias formuladoras de polticas pblicas e das agncias reguladoras. A participao da sociedade e do controle social no modelo da nova administrao pblica tm o papel de garantir uma cooperao desinteressada dos burocratas pblicos. Na avaliao de Bresser Pereira (1998), o funcionamento regular dos vrios tipos de controles: (participao dos cidados na tomada de decises, auditorias, conselhos de administrao, controles dos polticos sobre a burocracia, controles dos resultados, autocontrole - valores profissionais dos administradores pblicos) viabilizaria a autonomia do controle exercido pelo administrador pblico, a exemplo do que ocorre ao administrador privado. Diversos autores j criticaram a concepo de democracia presente no modelo da nova administrao pblica gerencial (Melo, 1998; Tatagiba, 2003; Paes de Paula, 2009), apontando o lugar despolitizado que a participao social ocupa no modelo da administrao gerencial e a continuidade da reproduo do autoritarismo e do patrimonialismo no aparelho do Estado.

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Para Tatagiba (2003), o iderio participacionista, que teve lugar nos debates em torno da transio do regime e que defendia a maior participao da sociedade na elaborao, implementao e controle das polticas pblicas com o objetivo de ampliar a capacidade de resposta do Estado s demandas da sociedade, tornou-se um elemento residual no incio da dcada de 1990 com a entrada da agenda neoliberal. Para essa autora, a participao social no contexto da nova administrao pblica amplamente despolitizada e tem um carter funcional ao novo modelo de gesto. Sobre esse argumento, Tatagiba analisa que:
convidar a sociedade execuo e acompanhamento das polticas a forma encontrada pelo modelo gerencial para fazer frente ampliao da demanda, reduo dos investimentos e necessidade de promoo de polticas mais eficazes. (Como vimos) essa participao ativa na execuo no encontra, contudo paralelo numa participao ativa na definio das polticas, via discusso em torno das escolhas polticas. , nesse sentido, que se afirma que o modelo gerencial tende despolitizao do debate pblico. (Tatagiba, 2003:174)

Para Paes de Paula (2009), a nova administrao pblica gerencial no resultou em ruptura com o padro tecnocrtico, autoritrio e sem participao, que predominou na gesto pblica durante o regime militar. Para essa autora, o modelo gerencialista reproduz o patrimonialismo e o autoritarismo, pois:
o processo decisrio continuou como um monoplio do ncleo estratgico do Estado e das instncias executivas, e o ideal tecnocrtico foi reconstitudo pela nova poltica de recursos humanos. Por outro lado, a despeito do discurso participativo da nova administrao pblica, a estrutura e a dinmica do Estado ps-reforma no garantiram uma insero da sociedade Civil nas decises estratgicas e na formulao de polticas pblicas. (Paula. 2009:141).

Esses breves apontamentos em torno dos princpios e concepo da New Public Mangement teve o objetivo de ressaltar que os avanos no campo da participao social, introduzidos e reforados na gesto de um governo apoiado pelo campo poltico democrtico popular, confrontaram-se com os legados deixados pelos projetos polticos anteriores e, sobretudo, com as marcas introduzidas na administrao pblica pela nova gesto pblica, demonstrando que os legados das polticas anteriores afetam a poltica pblica em seu momento presente. So inmeros os avanos observados no perodo 2003-2010 no campo da gesto pblica federal visando dot-la de maior capacidade institucional e de maior nmero de ferramentas e instrumentos que permitem maior permeabilidade s demandas da sociedade. Contudo, a anlise
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de cada um dos avanos revela a existncia de fatores associados s escolhas prvias relativas a projetos polticos antagnicos, que constrangem e comprometem os resultados conquistados. (Pierson, 2004). possvel observar, a partir das experincias relatadas, que as tentativas de mudanas

enfrentaram constrangimentos oriundos de legados deixados pelos projetos polticos hegemnicos em governos anteriores. Entende-se, por essa via, que as polticas pblicas carregam traos predominantes de diferentes projetos polticos adquiridos ao longo de seu desenvolvimento institucional, que influenciam a forma de atuao e o funcionamento de arranjos participativos, limitando suas estratgias de ao. Com o objetivo de aprofundar a suposio de que as polticas pblicas influenciam os arranjos participativos, esta tese analisa a influncia da poltica de proteo dos direitos da criana e do adolescente e da poltica nacional da sade no funcionamento e desenho institucional de dois conselhos nacionais: o Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente Conanda e o Conselho Nacional de Sade CNS. A proposta busca apreender de que forma os traos de projetos polticos predominantes nessas polticas pblicas podem constranger ou facilitar a atuao desses dois conselhos. A escolha desses dois arranjos participativos deve-se existncia de algumas semelhanas e diferenas que instigam esta investigao. Dentre as semelhanas, a principal o fato de os dois conselhos nacionais terem emergido de propostas pertencentes ao mesmo campo de projeto poltico, isto , ao projeto democrtico participativo. Os dois arranjos participativos que sero estudados so considerados avanos inseridos na Constituio de 1988 a partir da luta

movimentalista e da participao dos movimentos sociais no perodo da Assembleia Constituinte. Em relao s diferenas, destacam-se aspectos relacionados aos arranjos institucionais das polticas pblicas especficas, que concedem poltica nacional da sade e ao seu conselho nacional um desenho e um alcance mais universal, vis a vis poltica de proteo aos direitos da criana e do adolescente. Apesar da semelhana entre as demandas e da existncia de traos comuns que unem diferentes movimentos sociais, como a democratizao do Estado e da sociedade e a ampliao do acesso
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aos direitos sociais, o processo de construo de cada poltica pblica compe jogos e arenas polticas especficas. Estes, por sua vez, resultam em formatos, desenhos e caractersticas diferentes de conselhos nacionais de polticas pblicas. A aproximao com o referencial emprico da pesquisa seguiu os seguintes procedimentos: (i) descrio do desenvolvimento institucional dos arranjos da poltica de proteo dos direitos da criana e do adolescente e da poltica nacional de sade, seguindo a sequencia dos eventos e marcando as mudanas ocorridas aps a Constituio de 88. Esta foi considerada o evento crtico, o qual propiciou a ocorrncia de descontinuidade ou interrupes de processos sociais que levaram criao e s transformaes de novas instituies e estruturas polticas (Collier, 1992), (ii) levantamento do desenvolvimento institucional do Conanda e do CNS, buscando apreender os reflexos das polticas pblicas em seus desenhos institucionais; (iii) anlise dos aspectos institucionais do Conanda e do CNS, que podem atuar como constrangedores ou facilitadores de sua atuao e funcionamento, chamando ateno para seus vnculos com os projetos polticos democrtico-participativo e neoliberal; (iv) realizao de entrevistas qualitativas com conselheiros governamentais e no governamentais dos dois conselhos, utilizando roteiro estruturado e semi estruturado; e (v) realizao de pesquisa documental de material produzido pelos conselhos no exerccio de 2011 (atas, resolues e notas tcnicas). As entrevistas foram realizadas no perodo de junho, julho e agosto de 2012. No total foram feitas 34 entrevistas. Esta tese est organizada em cinco captulos, alm desta introduo e das consideraes finais. O primeiro captulo recupera as caractersticas distintivas dos projetos polticos autoritrio, democrtico participativo e neoliberal e das caractersticas das polticas sociais, que se associam a cada um desses projetos. O segundo captulo ocupa-se de discutir os avanos e limites no campo da participao social no perodo 2003-2010. O objetivo dessa incurso apontar a aderncia das aes realizadas durante o governo do presidente Lula da Silva com o projeto democrtico participativo e, ao mesmo tempo, mostrar suas contradies associadas a projetos polticos considerados antagnicos ao campo democrtico popular.

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O terceiro capitulo apresenta a sequencia de eventos que desembocaram na conjuntura crtica (Constituio de 1988), que contribuiu para a introduo de mudanas nos arranjos institucionais da poltica de sade e da proteo dos direitos da infncia e da adolescncia. O captulo inicia com a discusso sobre os conceitos do enfoque analtico do neoinstitucionalismo histrico e,

posteriormente, discute a participao dos movimentos sociais na construo da nova cidadania. No quarto captulo, analiso o desenvolvimento institucional da poltica nacional de sade e da poltica de proteo dos direitos da criana e do adolescente, incluindo o levantamento institucional da formao dos arranjos participativos do CNS e do Conanda. A anlise chama ateno para os legados dos projetos polticos adquiridos ao longo do perodo e para as mudanas ocorridas ps Constituio de 1988. O quinto captulo destina-se a retomar a hiptese inicial deste trabalho, que considera que as caractersticas associadas aos projetos polticos predominantes nas polticas pblicas condicionam o desenho institucional e as regras de funcionamento dos conselhos nacionais. Nesse captulo so apresentados dados quantitativos e qualitativos, bem como os resultados da pesquisa qualitativa realizada.

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CAPITULO 1 PROJETOS POLTICOS NO BRASIL: CARACTERSTICAS DISTINTIVAS

Em sintonia com o objetivo desta tese de contribuir para a maior compreenso da influncia dos traos predominantes de projetos polticos presentes nas polticas pblicas no desenho institucional e no funcionamento dos arranjos participativos, este captulo busca dialogar com as caractersticas distintivas dos diferentes projetos polticos estudados em Dagnino, Olvera e Panchi, (2006, p. 38), denominados de: (i) autoritrio, (ii)neoliberal e (iii) democrtico participativo. Para esses autores, projetos polticos so os conjuntos de crenas, interesses, concepes de mundo, representaes do que deve ser a vida em sociedade, que orientam a ao poltica dos diferentes sujeitos. As caractersticas distintivas dos projetos polticos podem ser identificadas, principalmente nos seguintes aspectos: (i) a relao entre o Estado e a sociedade civil, (ii) as concepes de participao, (iii) a compreenso de cidadania; (iv) o entendimento de sociedade civil; e (v) o prprio conceito de poltica. Conforme destaca Tatagiba (2003, p. 16), os princpios da participao ganham contornos muito diferenciados, dependendo dos estilos de gesto dos governos aos quais esto subordinadas as experincias participativas. De acordo com essa autora a investigao acerca do significado da participao diz muito sobre a direo do projeto democrtico em curso:
Por isso interrogamos a cerca dos significados que a participao assume e, principalmente, das tendncias que consolida condio importante para compreendermos a natureza da democracia em construo. Isso quando partimos do suposto de que a participao pode ajudar a consolidar tendncias distintas, seja na direo da ampliao/aprofundamento da democracia, seja na reduo da sua intensidade e escopo (Tatagiba, 2003:21)

A discusso sobre projeto poltico que tem lugar neste captulo se mostra to ou mais importante quando se considera que:
o potencial de desenvolvimento democrtico na Amrica Latina depende do tipo de projeto democrtico participativo, que pode impulsionar a inovao democrtica e o confronto, tanto terico como prtico, da democracia elitista dominante, e enfrentar as questes, sempre pendentes da transformao social. (Dagnino e outros, 2006:7)

Aqueles autores ainda consideram que o reconhecimento e a identificao dos contedos dos diferentes projetos polticos e suas formas de implementao so fundamentais para distinguir as matizes do projeto democrtico participativo, constitudo a partir das lutas contra o projeto
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autoritrio, do projeto neoliberal, que incorpora todo um discurso participativo, mas com significados diferentes. O Quadro 1 sintetiza a comparao entre os trs projetos polticos citados em Dagnino, Olvera e Panfichi (2006). Ao realizar a comparao, a inteno foi to somente destacar as caractersticas distintivas de cada um dos projetos, sem desconsiderar que no existem projetos polticos puros, isto , que no contemplem matize que so predominantes em outros projetos. Sobre essa questo, os autores chamam ateno para a importncia de se analisar as contradies que existem no interior dos projetos polticos, sem esquecer que esses nascem em contextos histricos sociais que deixam marcas, vcios e virtudes:
No se supe que esses projetos, na sua implementao concreta, mas tampouco nas suas prticas discursivas, estejam isentos de contradies ou que se apresentam dotados de um alto grau de coerncia interna. preciso lembrar que eles emergem e so elaborados a partir de histrias e contextos determinados que os marquem e com os quais se mantm relao. Nessa relao h, por assim dizer, uma ambiguidade constitutiva: por um lado, os projetos aqueles no conservadores so formulados precisamente para confrontar e modificar elementos presentes nessas histrias e contextos. (...) Por outro lado, esses projetos e as prticas por eles orientadas no esto, evidentemente, imunes a esses mesmos traos, caractersticos das matrizes culturais vigentes na Amrica Latina. "Na ambiguidade dessa relao com seu entorno, encontramos uma determinao importante do carter mais ou menos contraditrio dos projet os polticos. (Dagnino, Olvera e Panfich, 2006:44).

No quadro 01 as caractersticas destacadas so: (i) Impulso Original; (ii) Relaes Sociais Reforadas; (iii) Relao do Estado com a Sociedade Civil; (iv) Organizao Poltica Institucional, (v) Tipo de Estado, (vi) Tipo de Cidadania, e (vii) Modelo de Gesto.

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Quadro 1
Projetos Polticos na Amrica Latina: Caractersticas Principais
Caractersticas Impulso original Autoritrio Conter os avanos dos sindicatos e movimentos sociais organizados na direo da igualdade social. Autoritarismo Social Democrtico Participativo Aprofundamento da democracia e ampliao de direitos sociais. Projeto Neoliberal Adoo do Mercado como princpio organizador

Relaes reforadas

sociais

Relao do Estado com a Sociedade Civil

Organizao poltica/institucional

No reconhecimento da sociedade civil. No h separao entre Estado e sociedade civil Aproximao seletiva para cooptao Proibio das manifestaes e protestos Poltica Pblica considerada campo exclusivo do Estado. Influncia Mnima da sociedade sobre o Estado. Ineficcia ou inexistncia de instncias participativas, que quando existem se restringem s instncias formais e legitimadoras das decises do partido no Governo. Sociedade Civil vista como peticionrios, grupos de beneficirios ou clientes, Proibio ou limitao das instituies democrticoliberais.

Incluso de novos sujeitos e igualdade em todas as esferas: econmica, social, de gnero, de sexo e de raa/cor. Concepo ampla e inclusiva da sociedade civil, considerada constitutiva da poltica; Construo e fortalecimento de arranjos participativos visando ao aprofundamento da democracia e o compartilhamento do processo decisrio com o Estado em relao s questes de interesse pblico

Valores individualistas, corporativistas e privatistas

Concepo instrumental e excludente da sociedade civil Valor da sociedade civil atrelado capacidade das organizaes no governamentais de assumirem funes do Estado Despolitizao da participao social Valorizao da participao para fins assistenciais.

Aprofundamento e radicalizao da democracia. Defesa da democracia participativa e deliberativa. Mais permevel ao interesse pblico, o qual decidido nos arranjos participativos. Maior controle da sociedade com a instituio de mecanismos de prestao de contas com o objetivo do controle social e garantia de direitos. Cidadania Ativa (nova cidadania) Universalizao dos direitos e reconhecimento de novos direitos e sujeitos. Ampliao da democracia e reconhecimento do direito participao na gesto do Estado e nas decises polticas.

Tipo de Estado

Forte e centralizado O partido no poder cumpre as funes de governar e de representar setores sociais.

Democracia Liberal. Viso restrita da poltica: monoplio do Estado e dos representantes instalados nas instituies da democracia liberal. Estado mnimo. (Transferncia das atribuies do Estado para mercado e para a sociedade). Estado Regulador das relaes mercado x sociedade.

Cidadania

Supresso dos Direitos Civis. Cidadania Regulada; concesso seletiva dos direitos civis.

Cidadania minimalista Reduo de direitos sociais Focalizao das polticas sociais Direito X Caridade,

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Caractersticas Modelo de Gesto

Autoritrio Patrimonialista Burocrtico e clientelista (Paula 2005) Excluso da sociedade civil do processo de formulao das polticas pblicas, da implementao dos programas e do controle da ao governamental (Diniz, 1996)

Democrtico Participativo Gesto participativa.

Projeto Neoliberal Nova Gesto Pblica concentrao do processo decisrio, a partir da centralizao de poder no ncleo estratgico da administrao pblica.

Fonte: Dagnino, Olvera e Panfichi (2006) Elaborao: Enid Rocha Andrade da Silva

1.1 - PROJETO POLTICO AUTORITRIO O projeto poltico autoritrio no Brasil tem como marco o golpe militar de 1964. importante esclarecer que a instalao do regime militar no pas no um fato histrico isolado, mas considerado como parte da estratgia de controle ideolgico na Amrica Latina. O impulso original do projeto autoritrio no Brasil foi a tentativa de coibir o avano do governo de Joo Goulart que impulsionava o nacionalismo trabalhista por meio da implementao das reformas de base, que eram chamadas de bandeira unificadora, lideradas pelos movimentos sociais que defendiam a realizao das reformas agrria, educacional, tributria, administrativa e urbana. As reformas de base reuniam as demandas da classe mdia, dos trabalhadores e da classe empresarial nacionalista. A principal caracterstica do projeto autoritrio a supresso da cidadania civil, a partir da restrio da participao poltica. Segundo ODonnell (1986, apud Ferreira, 2012), os defensores do projeto burocrtico autoritrio acreditam que a proliferao de movimentos contestatrios coloca em risco a manuteno do Estado Capitalista. Sendo assim, sua principal caracterstica a da defesa da organizao capitalista em seus principais aspectos, ou seja, a economia de mercado e o modelo de Estado. No Projeto Autoritrio fortalece-se o autoritarismo social como forma de relao social predominante na sociedade, que naturaliza as desigualdades e as excluses socioeconmicas. De acordo com Chau (1995) os oito principais traos do autoritarismo social so os seguintes:
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1. A incapacidade para operar o princpio liberal da igualdade formal e para lutar pelo princpio socialista da igualdade real:
as diferenas so postas como desigualdades e, estas, como inferioridade (no caso das mulheres, dos trabalhadores, dos negros, ndios, migrantes, idosos) ou como monstruosidade (no caso dos homossexuais); (Chau, 1995:75)

2. A incapacidade para operar com o princpio liberal da igualdade jurdica e para lutar contra formas de opresso social e econmica; para os grandes, a lei privilgio; para as camadas populares, represso.
A lei no consegue figurar o polo pblico do poder e da regulao dos conflitos, nunca definindo direitos e deveres dos cidados. Por este motivo, as leis aparecem como incuas, inteis, ou incompreensveis, feitas para serem transgredidas e no para serem transformadas. O poder judicirio surge como distante, secreto, representante dos privilgios das oligarquias e no dos direitos da generalidade social; (Chau, 1995:75)

3. A indistino entre o pblico e o privado:

no apenas os governantes e parlamentares praticam a corrupo sobre os fundos pblicos, mas no h a percepo social de uma esfera pblica das opinies, da sociabilidade coletiva, da rua como espao comum, assim como no h a percepo dos direitos privacidade e intimidade. (Chau, 1995:75)

4. A incapacidade para trabalhar conflitos e contradies sociais, econmicas e polticas. Conflitos e contradies so sempre considerados perigo, crise, desordem e a eles se oferece uma nica resposta: a represso policial e militar; (Chau, 1995:76) 5. A incapacidade para criar a esfera pblica da opinio como expresso dos interesses e dos direitos de grupos e classes sociais diferenciados e/ou antagnicos.
A massificao da mdia monopoliza a informao e o consenso confundido com a unanimidade, de sorte que a discordncia posta como ignorncia, atraso ou ignorncia; (Chau, 1995:76)

6. A incapacidade para tolerar e fortalecer movimentos populares e sociais: a sociedade civil auto-organizada vista como perigosa para o Estado e para o funcionamento selvagem do mercado; (Chau, 1995:76)
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7.

A naturalizao das desigualdades econmicas e sociais

(o salrio mnimo oscila entre 20 e 60 dlares por ms, sendo considerado natural que os trabalhadores tenham dificuldades at mesmo para reproduzirse como fora de trabalho), do mesmo modo que h naturalizao das diferenas tnicas como desigualdades raciais entre superiores e inferiores, das diferenas religiosas e de gnero, bem como naturalizao de todas as formas visveis e invisveis de violncia; (Chau, 1995:76)

8. O fascnio pelos signos de prestgio e de poder:

uso de ttulos honorficos sem qualquer relao com a possvel pertinncia de sua atribuio, o caso mais corrente sendo o uso de doutor quando, na relao social, o outro se sente ou visto como superior, doutor o substituto imaginrio para os antigos ttulos de nobreza do perodo colonial e da monarquia; manuteno de criadagem domstica, cujo nmero indica aumento de prestgio, de status etc. (Chau, 1995:76)

Como se depreende, o autoritarismo social impede a realizao da democracia pela via do no reconhecimento do direito do outro e da determinao de lugares sociais na sociedade para os que no se vem como iguais. Na mesma direo, Dagnino (1994) esclarece que o autoritarismo social est:
profundamente enraizado na cultura brasileira e baseado predominantemente em critrios de classe, raa e gnero, esse autoritarismo se expressa num sistema de classificao que estabelece diferentes categorias de pessoas, dispostas nos seus respectivos lugares sociais (DAGNINO, 1994, p. 104)

A relao do Estado com a Sociedade Civil no projeto autoritrio caracterizada, conforme destaca o Quadro 01, pelos seguintes traos: (i) no reconhecimento da sociedade civil; (ii) no separao entre Estado e sociedade civil; (iii) aproximao seletiva com determinados movimentos sociais com o objetivo de cooptao; (iv) proibio das manifestaes e protestos; (v) ausncia de participao no ciclo de elaborao de polticas pblicas, considerada campo exclusivo do Estado; (vi) influncia mnima da sociedade sobre o Estado; (vii) inexistncia de instncias participativas legtimas; e (viii) viso de que a sociedade Civil so grupos de beneficirios ou clientes. Para Dagnino, Olvera e Panfich (2006:47), no projeto autoritrio a relao entre o Estado e a sociedade civil caracteriza-se pelo verticalismo e a represso. Alm disso, como o processo
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decisrio da poltica pblica um campo exclusivo do Estado, emergem o clientelismo e o particularismo na prestao dos servios do Estado. Sendo assim, as mudanas na forma de gesto e controle das polticas pblicas no perodo militar no contemplavam qualquer estratgia de participao popular, todos os mecanismos de controle pblico foram eliminados e mesmo o Congresso Nacional participava pouco das discusses sobre as definies das polticas sociais. A partir de 1964 o funcionamento das centrais sindicais e as ligas camponesas foi proibido, e at 1966, 87 dirigentes tiveram seus direitos polticos cassados e mais de 400 entidades sofreram interveno. Alm disso, as prescries da Consolidao das Leis Trabalhistas (CLT), que previam estrito controle governamental sobre os sindicatos, foram aplicadas risca, transformando-os em meros prestadores de servios e de lazer. O reajuste dos salrios, por fora de uma lei criada em 1965, passou a ser determinado pelo governo, que subordinou a questo ao combate inflao e promoo do crescimento econmico. (De Luca, 2003:484) Carvalho (2001:165) chama ateno para a ambiguidade do regime militar ao manter o Congresso Aberto:
Para que o quadro dos governos militares, inclusive de sua pior fase, esteja completo, e preciso acrescentar alguns pontos responsveis pela ambiguidade do regime. O primeiro que durante todo o perodo, de 1964 a 1985, salvo curtas interrupes, o Congresso permaneceu aberto e em funcionamento. Expurgados de seus elementos mais combatentes, Cmara e Senado cumpriram as tarefas que lhes eram dadas pelos presidentes militares. No sistema bipartidrio criado em 1966, o partido do governo, Aliana Renovadora Nacional (Arena) era sempre majoritrio e aprovava todos os projetos, mesmo os mais repressivos, como o que introduziu a censura previa. A Arena legitimou com seu voto todos os candidatos a presidente impostos pelos militares. Seus polticos foram sempre instrumento do regime. O partido de oposio, Movimento Democrtico Brasileiro (MDB), viu-se diante de difcil escolha: ou manter-se em funcionamento, apesar das cassaes de mandatos e da impossibilidade de fazer oposio real, ou se auto-dissolver. No primeiro caso, conservava acesa a chama da oposio, embora tnue, mas ao mesmo tempo emprestava legitimidade ao regime ao permitir-lhe argumentar que havia uma oposio em funcionamento. No segundo caso, deslegitimava o regime, mas reduzia ainda mais o espao para a resistncia legal e podia assim fortalecer o governo. O partido por mais de uma vez considerou a possibilidade de autodissoluo, mas optou finalmente por fazer parte do jogo, utilizando a tribuna do Congresso para protestar contra as propostas que agrediam a democracia. Carvalho (2001:165)

No tocante gesto pblica, pode-se dizer que no contexto do projeto autoritrio a principal caracterstica a excluso da sociedade civil do processo de formulao das polticas pblicas, da
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implementao dos programas e do controle da ao governamental. A elaborao de polticas nesse contexto refora trs elementos: o clientelismo, o corporativismo e o burocratismo (DINIZ, 1996).
1.2. Projeto Democrtico Participativo

Para contextualizar o Projeto Democrtico Participativo, toma-se como ponto de partida o debate de formao e atuao dos movimentos sociais urbanos do final da dcada de 70 at meados da dcada de 80. Entende-se que esse processo resultou em mudanas no padro de relacionamento Estado/sociedade, contribuindo bastante para a inscrio, na Constituio de 1988, do conjunto de instrumentos e mecanismos que conforma os arranjos institucionais de participao social nas polticas pblicas hoje existentes. Como se observa no Quadro 1, o impulso original do projeto Democrtico Participativo foi o aprofundamento da democracia, o que para Dagnino, Olvera e Panfich (2006:48), confronta claramente com o modelo hegemnico de democracia burguesa, elitista, e/ou liberal que defende os mecanismos formais de representao. Para esses autores o ncleo central do projeto democrtico-participativo a radicalizao da democracia, onde os modelos de democracia participativa e deliberativa so utilizados para fazer frente s limitaes e fragilidades das formas representativas da democracia liberal. Resguardando todas as diferenas em suas formulaes tericas, o que as concepes contrahegemnicas visam retomar os valores que foram fundamentais para a democracia na sua formulao clssica, como a deliberao e a participao direta dos cidados na gesto da coisa pblica. (Silva, 2009) Pateman (1992), representante da corrente participativa, acredita que a participao possa desenvolver atitudes de cooperao, integrao e comprometimento com as decises, bem como aumentar o senso de eficcia poltica. Para isso, a autora defende que a concepo de poltica strictu sensu deveria ser ampliada para alm de uma esfera nacional. Habermas (1995, 1997), que formulou a teoria da democracia deliberativa, acredita que a democracia no pode se restringir a um sistema de seleo de governantes, no qual a participao dos cidados na poltica esteja limitada ao momento do voto. Para o autor, as decises polticas do Estado no devem estar
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desancoradas das demandas advindas do mundo da vida (constitudo pela sociedade civil) e, por isso, em sua concepo de democracia, Habermas concede um lugar central ao processo discursivo de conformao das opinies dos cidados Nos pases latino-americanos, o discurso e a prtica dos movimentos sociais e partidos de esquerda defendiam o aprofundamento da democracia, a partir de concepo mais ampla de poltica e de participao, de melhorias na qualidade de vida e de defesa de direitos de grupos excludos, que at ento no estavam na agenda pblica. Esses segmentos tinham a conscincia de que suas reivindicaes no seriam satisfeitas somente por meio de eleies e lutavam tambm pela existncia de mecanismos participativos na gesto do Estado (DAGNINO, 1994). De acordo com Santos (2003), no sculo XX foi intensa a disputa em torno da questo democrtica, mas apenas na sua ltima dcada, com a expanso da democracia para a Amrica Latina e para o Leste Europeu, que o debate passou a ser em torno dos limites estruturais da democracia representativa, j que a redemocratizao de diversos pases do Sul no passou pelo desafio dos limites. Para esse autor, na Amrica Latina, a democratizao recolocou na agenda de discusso trs questes distintas, a saber: a) o procedimento e a participao social, remetendo discusso de uma nova forma de relao entre Estado e sociedade, visando mudar a insero de novos atores (gnero, raa e etnia) nos processos de alocao de recursos pblicos e definio de prioridades; b) as transferncias de prticas sociais desenvolvidas pela sociedade em mbitos locais para o nvel administrativo maior; e c) a relao entre representao e diversidade cultural e social, enfatizando as maiores dificuldades de grupos minoritrios conseguirem ver seus interesses representados via instituies formais de representao (Silva, Enid 2009). No Projeto Democrtico-Participativo, as relaes sociais que so reforadas passam pela incluso de novos sujeitos e pela igualdade em todas as esferas, no apenas a incorporao ao sistema poltico no seu sentido estrito. (Dagnino 2004:108). Assim, para essa autora, uma nova proposta de sociabilidade construda de baixo para cima, sendo uma estratgia dos no cidados, dos excludos.

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No tocante relao do Estado/Sociedade Civil, o projeto Democrtico-Participativo tem uma concepo ampla e inclusiva da sociedade civil, a qual considerada constitutiva da poltica. Isto , participa e gera poder poltico ampliando a esfera pblica. Na discusso da relao do Estado/Sociedade Civil, a cidadania um conceito fundamental, sendo que, no mbito do projeto Democrtico-Participativo, ganha sentido o conceito da nova cidadania. Para Dagnino (2004:106-107), so trs os elementos inter-relacionados que fundamentam a noo da nova cidadania: (i) sua vinculao experincia dos movimentos sociais; (ii) a construo democrtica e sua radicalizao; e (iii)o nexo constitutivo entre cultura e poltica. Para essa autora, a nova cidadania redefine a ideia de direitos para uma noo de direito a ter direitos:
Essa concepo no se limita, portanto a conquistas legais ou ao acesso a direitos previamente definidos, ou implementao efetiva de direitos abstratos e formais, e inclui fortemente a inveno/criao de novos direitos que emergem de lutas especficas e da sua prtica concreta. (Dagnino, 2004:108).

Em relao gesto pblica, o projeto democrtico participativo reconhece o direito participao na gesto do Estado. E defende a ampliao da participao social no processo decisrio das polticas pblicas. Assim, a concepo de gesto pblica na vertente democrticaparticipativa envolve a criao de arranjos participativos que possibilitam a participao de representantes da sociedade no ciclo das polticas pblicas. A gesto pblica participativa busca aumentar a permeabilidade das instituies pblicas. Para Paula (2009), a concepo participativa da gesto pblica no centraliza o processo decisrio no aparelho de Estado e, por meio da constituio de arranjos participativos, procura contemplar a complexidade das relaes polticas na sociedade. Segundo Tenrio (1998, apud Paula

2009:159), a gesto na concepo participativa entendida como uma ao poltica deliberativa, onde a participao da sociedade nas decises governamentais se d pela lgica da autodeterminao e da democracia e no pela lgica do mercado. E neste sentido, a gesto participativa se contrape gesto tecnoburocrtica e monolgica. , onde o processo decisrio centralizado em um ncleo estratgico da burocracia do Estado. Em oposio lgica centralizada das decises pblicas, destaca-se um conjunto de experincias que nasceram das prticas movimentalistas que facultam participao social no mbito do
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aparelho do Estado, tais como: o oramento participativo; os conselhos gestores de polticas pblicas e programas governamentais, a organizao e realizao das conferncias nacionais. So experincias que se institucionalizaram na dinmica e no formato do Estado, que permitem uma nova forma de gesto pblica. De acordo com Dagnino (2006:53), o conjunto de elementos constitutivos do projeto Democrtico-Participativo faz emergir uma noo de poltica ampliada afirmada na multiplicidade de seus terrenos, seus sujeitos, temas e processos. 1.3. PROJETO NEOLIBERAL O Projeto Neoliberal no Brasil, conforme afirmam Dagnino, Olvera e Panfich (2006:54), tem como impulso primordial a adoo do mercado como princpio organizador de todas as esferas da vida social e econmica. Sendo assim, traz a estruturao de um conjunto de polticas liberais voltadas para a reestruturao da economia e reforma do Estado dos pases latino-americanos, visando remover as barreiras do grande capital internacional. A origem desse conjunto de medidas que ficou conhecido como Consenso de

Washington6foram as reformas realizadas a partir dos anos 80 no Reino Unido que seguiram a orientao para o mercado. De acordo com Batista (1995), em reunio realizada em Washington, o economista John Willianson fez uma sntese dessas orientaes, apresentando um conjunto de dez medidas: (i) o ajuste estrutural do dficit pblico; (ii) a reduo do tamanho do Estado; (iii) a privatizao das estatais; (iv) a abertura ao comrcio internacional; (v) o fim das restries ao capital externo; (vi) a abertura financeira s instituies internacionais; (vii) a desregulamentao da economia; (viii) a reestruturao do sistema previdencirio; (ix) o investimento em estrutura bsica; e (x) a fiscalizao dos gastos pblicos. Os organismos internacionais como o Fundo Monetrio Internacional (FMI); o Banco Mundial (BIRD) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) foram os principais apoiadores desse receiturio na Amrica Latina, na medida em que condicionavam seus emprstimos para o refinanciamento das dvidas dos pases latino-americanos adoo do conjunto de medidas de ajuste.

A expresso foi cunhada por John Willianson (1990) para se referir ao conjunto de polticas liberais que guiariam a reestruturao econmica e a reforma dos Estados latino-americanos. 25

O consenso em torno do projeto neoliberal no Brasil foi construdo a partir da viso de crise do Estado nacional-desenvolvimentista e da crtica ao patrimonialismo e ao autoritarismo do Estado Brasileiro. Este diagnstico, segundo Paula (2009), teria favorecido a aceitao do receiturio neoliberal no pas e, ainda, teria sustentado a formao da aliana que levou o Partido da Social Democracia (PSDB) presidncia da repblica, viabilizando a implementao dessas medidas nos anos 90. Para Dagnino, Olveira e Panfich (2006), essa avaliao do gigantismo do Estado brasileiro, considerado inadequado para sustentar as medidas liberais, tambm teria sido determinante para nova relao entre Estado e Sociedade trazida pelo Projeto Neoliberal:
Assim, um Estado marcado pelo gigantismo, a ineficincia, o burocratismo e a corrupo, iria encontrar nessa nova relao o caminho para uma atuao mais eficiente. "A transferncia das responsabilidades sociais do Estado para a sociedade civil e para o setor privado, ao lado da privatizao das empresas estatais, so consideradas fundamentais para o enxugamento e a reduo do Estado, alm de alternativa ao seu dficit fiscal (Dagnino et all, 2006, citando Keyland, Kurt, 2002; Villar 2001; Conaghan, 1994, Bresser Pereira, 1996, 2000; Bhagwait, 2005; Stiglitz, 2002).

A relao Estado/sociedade civil no projeto Neoliberal, conforme aponta o Quadro 1, caracterizase pelos seguintes traos: (i) concepo instrumental e excludente da sociedade civil, (ii) valorizao da sociedade civil dependente da capacidade das organizaes no governamentais de assumirem funes do Estado; e (iii) despolitizao da participao social, valorizada apenas para fins assistenciais. Alguns autores observam que sob os auspcios do projeto Neoliberal refora-se na administrao pblica a concentrao do poder decisrio no ncleo estratgico do Estado, ampliando o isolamento dos decisores e abrindo espao para o neopatrimonialismo e para uma autocracia que. Esse modelo, mesmo recorrendo a prticas democrticas, no reconhece a sociedade civil como detentora do direito de partilhar das decises sobre as polticas pblicas. (Diniz, 2000; Teixeira, 2003; Paula, 2006). Sobre as relaes sociais que so reforadas pelo projeto Neoliberal, Dagnino, Olveira e Panfich (2006:56) nos fornecem uma pista ao analisar a ideia de solidariedade que se articula proposta de participao que emerge no projeto Neoliberal. Para esses autores a ideia de solidariedade no projeto Neoliberal no traz o significado poltico e coletivo contidos em outros projetos. A
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chamada participao solidria est associada ao trabalho voluntrio de indivduos e na responsabilidade social de empresas, reforando relaes sociais com perspectivas privatistas e individualistas. Sendo assim, os valores solidrios, coletivos e universais que predominaram no projeto Democrtico-participativo cedem espao para valores individualistas, corporativos, focalistas que, por sua vez, cedem lugar para uma viso minimalista de cidadania. Realmente, a concepo de cidadania que emerge do projeto Neoliberal abandona a viso universal dos direitos sociais, inscritos por meio da luta dos movimentos sociais na Constituio de 88. Entram em cena as propostas de direcionamento das aes emergenciais e focalizadas para a populao em situao de vulnerabilidade, onde a responsabilidade da implementao era compartilhada entre Estado, Sociedade (terceiro setor) e mercado. Nessa concepo de Cidadania minimalista os direitos sociais so confundidos com aes caritativas e os cidados so vistos como meros beneficirios da benemerncia do Estado e da Sociedade. O modelo de gesto caracterstico do projeto Neoliberal o New Public Management NPM ou Nova Gesto Pblica, que foi um movimento internacional pela Reforma do Estado, que se iniciou nos anos 80, cujos exemplos so os modelos ingls e o norte americano. No Brasil a introduo da Nova Gesto Pblica (ou Reforma Gerencial) acompanhava o diagnstico da viso neoliberal: (i) esgotamento do padro de financiamento e da industrializao e crise fiscal (ii) necessidade de melhorar o desempenho do aparelho do Estado em funo do aumento da competio entre pases e empresas em um mundo globalizado; (iii) necessidade de mudana na relao Estado, Sociedade e Mercado; (iv) necessidade de mudar a administrao weberiana pela administrao gerencial, introduzindo a lgica e os modelos de mercado para dentro da administrao pblica. Em sntese, na viso da NPM a reforma gerencial passa a ser vista como um recurso importante para melhorar e recuperar a capacidade do Estado. Parte-se do entendimento de que para que o pas pudesse bem se inserir no mercado globalizado, o Estado deveria mudar sua relao com a sociedade. Deveria abrir-se para a sociedade civil, compartilhar servios e responsabilidades, ser cooperativo com o setor privado e incentivar a participao da sociedade civil no compartilhamento da solidariedade e atribuies. (Nogueira, 2005).

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1.4. AS POLTICAS SOCIAIS NO CONTEXTO DOS PROJETOS POLTICOS: BREVES APONTAMENTOS Para o objetivo desta tese de analisar os legados institucionais dos projetos polticos na poltica nacional da sade e da proteo dos direitos da criana e do adolescente, importante destacar os principais traos das polticas sociais no contexto de cada um dos projetos polticos: Autoritrio, Democrtico-Participativo e Neoliberal.
1.4.1. AS POLTICAS SOCIAIS NO CONTEXTO DO PROJETO POLTICO AUTORITRIO

Um aspecto bastante distintivo do projeto poltico autoritrio o padro das polticas sociais. Com o autoritarismo militar, emergiu um novo padro de polticas sociais no pas, onde a Unio centralizava a execuo dos programas sociais existentes e unificava sob seu controle os recursos e servios prestados. Draibe (1994), citando Castro (1991) destaca que nos governos militares o que se processou foi uma alterao do padro de cooptao at ento presente nas relaes do Estado versus sociedade.
"Em vez de estimular a organizao de classes ou estabelecer laos corporativos (de tipo estatal ou societrio) como base de seu domnio poltico, o Estado tende a se relacionar com a sociedade civil atravs da cooptao de indivduos e interesses privados pelo sistema, excluindo assim qualquer tipo de representao como fundamento da (sua) relao com a sociedade (Castro, 1991:27, apud Draibe, 1994:291).

Segundo Draibe (1994), foi sob as caractersticas autoritrias e tecnocrticas do regime militar que se completou o Sistema de Bem-Estar Social no Brasil. De acordo com essa autora, foi no perodo de 1964 ao final dos anos 70 que se definiu o ncleo duro da interveno social do Estado. Nesse perodo construram-se os arranjos centralizados de interveno, identificaram-se os fundos e recursos para o financiamento das polticas sociais e definiram-se as regras de excluso e incluso ao Sistema. Conforme registra a autora:
Ao moldar as polticas sociais sua realidade coercitiva e autoritria, o regime de 1964 alterou em parte o modo social como vinham se expandindo desde os anos 30. Mas, na sua essncia, permaneceu o modelo cooptativo de incorporao das categorias e definio de seus privilgios, assim como a dinmica clientelista de distribuio dos benefcios Draibe, (1994:290)

Entretanto, conforme assevera Draibe (1994), o governo militar deu grandes passos para a constituio do Estado do bem-estar social no Brasil, o qual teve incio com a ruptura do Estado

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oligrquico nos anos 30, quando emergiu um novo padro de Estado centralizador com capacidade de implementar polticas de mbito nacional. A fase de consolidao do sistema de bem-estar compreende, especificamente, o perodo entre meados da dcada de 60 at meados dos anos 70, quando se organizou o arranjo institucional e financeiro para a implementao continuada de polticas sociais, como explica Draibe (1994):
"No plano das polticas sociais, a alterao radical, porque esse o momento em que efetivamente se organizam os sistemas nacionais pblicos ou estatalmente regulados na rea de bens e servios bsicos (educao, sade, assistncia social, previdncia e habitao) superando a forma fragmentada e socialmente seletiva anterior, abrindo tendncias universalizantes, mas principalmente para a implementao de polticas de massa, de relativamente ampla cobertura. (...) Finalmente, no que diz respeito aos grandes segmentos de trabalhadores, nessa fase que o sistema de proteo avana para a incorporao ainda limitada e socialmente discriminada dos trabalhadores rurais. Draibe (1994:276)

Em sua anlise sobre a constituio do sistema de bem-estar brasileiro, a autora identifica muitos programas e medidas na rea social, criados e/ou transformados no perodo do regime militar, alguns exercendo influencia at os dias atuais. Entre esses, citam-se os as aes e os programas nas reas de: 1. Previdncia Social: Criao da superestrutura centralizada no comando do novo Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, composto de vrios rgos, como o INPS, o Sinpas, Iapas, LBA, Funabem e o Inamps, e Incorporao dos trabalhadores rurais na proteo da previdncia social, com a criao do Prorural e do Funrural em 1971, sem a exigncia de contribuio do trabalhador rural. 2. Sade Criao das Aes Integradas de Sade (AIS), por meio das quais se conseguiu transferir mais recursos federais para estados e municpios, abrindo caminhos para a universalizao da poltica. 3. Assistncia Social Criao em 1967 da Fundao Nacional do Bem Estar do Menor Funabem, transferida em 1974 para o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social,
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Implementao de programas nacionais de alimentao (Programa de Nutrio e Sade PNS, Programa de Alimentao Escolar PNAE, Programa de Alimentao do Trabalhador PAT). E tambm a criao de grande estrutura centralizada de apoio aos programas de alimentao, tais como: o Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio INAN, a Companhia Brasileira de Alimentos Cobal, a Companhia Brasileira de Armazenamento Cibrazem e a Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural Emater.

4. Poltica Habitacional Criao, em1964, do Servio Federal da Habitao e Urbanismo, do Banco Nacional de Habitao BNH e do Plano Nacional de habitao. 5. Criao de fundos para o financiamento do gasto social: Fundo da Previdncia e Assistncia Social, Fundo Nacional do Desenvolvimento Econmico Social FNDE, Fundo de Investimento Social Finsocial, dentre outros. Fagnani (2005) outro autor que reconhece que a estratgia para as polticas sociais, adotada pelo regime militar, potencializou a capacidade de interveno do Estado nesse campo, ampliando o alcance da gesto governamental. Mas este autor chama ateno para o fato de que o perodo do regime militar foi marcado por uma modernizao conservadora, que beneficiava as classes mdias e altas em detrimento das camadas mais pobres da populao, acentuando enormemente a desigualdade social. Alm disso, este autor sublinha, no contexto da ditadura militar, o aspecto perverso da privatizao do espao pblico, onde os interesses empresariais e polticos tinham acesso privilegiado nos processos decisrios das polticas sociais, o que desviava as decises do objetivo central de combater a misria. A expanso das polticas sociais no perodo militar atrelou seu padro ao modelo de desenvolvimento econmico do pas. Apesar de ampliar importantes polticas sociais para segmentos sem capacidade contributiva, como os trabalhadores rurais, tal ampliao ocorreu sob a gide de um tipo de financiamento dependente do funcionamento de um modelo de desenvolvimento social e econmico considerado perverso. Esse criava e recriava a excluso de segmentos sociais que se avolumavam nas periferias dos grandes centros urbanos.

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Em sntese,

no contexto da vigncia do projeto poltico autoritrio, entre 1964 e 1985, a

interveno do Estado nas polticas sociais apresentava quatro caractersticas estruturais: (i) o carter regressivo do financiamento do gasto social; (ii) a centralizao do processo decisrio no Executivo federal; (iii) a privatizao do espao pblico; e (iv) a fragmentao institucional. (Fagnani, 2005)
1.4.2. AS POLTICAS SOCIAIS NO CONTEXTO DO PROJETO POLTICO DEMOCRTICO-PARTICIPATIVO

As polticas sociais sintonizadas com o projeto Democrtico-Participativo so aquelas que tm por base a cidadania, que tm escopo universal, cujo acesso no est atrelado a critrio de seletividade e que conta com mecanismos de participao social em seus processos decisrios. Em geral, seus princpios foram inscritos na Constituio de 88 e foram trazidos pelos movimentos sociais vinculados ao processo de democratizao do Estado. Alguns estudos citam, como exemplos de polticas sociais vinculadas ao projeto democrticoparticipativo, as polticas nacionais da sade e da educao:
Dele fazem parte as polticas de sade e o ensino fundamental. Em que pese o fato do reconhecimento destas duas polticas enquanto um direito social de carter incondicional ter sido realizada em momentos diferentes, a partir de distintas trajetrias, elas identificam-se hoje, no Brasil, com a prpria ideia da cidadania social. Assim educao fundamental e sade so polticas cujo acesso gratuito assegurado em carter obrigatrio pelo Estado a todo cidado brasileiro. Por isso contam com efetiva estabilidade de financiamento, estruturam-se em torno de pactos federativos e dispem de garantias para seu usufruto pelo cidado, refletidos no apenas na legislao infraconstitucional, como tambm em ampla e ativa fiscalizao dos poderes pblicos, entre eles do Ministrio Pblico. (Cardoso e Jaccoud, 2005:231)

Enquanto as polticas sociais gestadas no contexto do projeto autoritrio se afinam com o conceito de cidadania regulada, as polticas sociais gestadas em um contexto de projeto democrtico participativo relacionam-se ao conceito da nova cidadania. Isto porque essas ltimas abrem novas possibilidades de participao poltica e social para grupos antes excludos, so implementadas com base na universalidade e na integralidade dos direitos sociais, independente de qualquer condicionalidade e lugar social em que se encontram os cidados, e compartilham do processo decisrio entre entes federativos, isto , primam pela desconcentrao do processo de execuo da poltica.

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1.4.3. AS POLTICAS SOCIAIS NO CONTEXTO DO PROJETO POLTICO NEOLIBERAL

Em uma perspectiva pragmtica, que tem o objetivo de destacar apenas os traos distintivos das polticas sociais gestadas no mbito do projeto poltico neoliberal, pode se afirmar que essas tm como caractersticas principais a focalizao, a mercadorizao a desresponsabilizao seletiva do Estado e a participao solidria. No Brasil, durante grande parte dos anos da dcada de 90 o pas assistiu a um movimento denominado de contramarcha, que colocou em prtica o modelo de desenvolvimento neoliberal, que tinha como perspectiva o desmonte do arcabouo jurdico dos direitos conquistados legalmente e inscritos na Constituio de 88. De acordo com a literatura, a concepo de um modelo de desenvolvimento neoliberal tem como fundamento a evidncia da excelncia do modo individualista e seletivo de distribuir recursos em espcie, apenas aos necessitados, que por ventura o mercado no tenha dado conta dessas necessidades. Preconiza a excelncia do mercado no bem-estar social e a ideia e a prtica da reduo da interveno do Estado nas relaes sociais e, principalmente, nas polticas pblicas. O legado deixado pelas polticas de ajustes no Brasil conformou um sistema dual de proteo social. Nesse as premissas bsicas do projeto Autoritrio - a insero ou no no mercado formal de trabalho - e do projeto Democrtico-Participativo - o fato de ser um cidado brasileiro deixaram de ser referncia para a incluso nas polticas sociais. O importante passou a ser os nveis de renda, que definiam os diferentes graus de capacidade contributiva dos diferentes segmentos sociais e que se revelavam como (...) possveis de serem includos pelo processo de globalizao, e aqueles definitivamente excludos desse processo (...) (Cohn, 1999, p. 189 apud Pereira et. All, 2012). So exemplos de polticas gestadas no contexto do projeto poltico neoliberal principalmente aquelas criadas e implementadas no perodo de 1995 a 2002, que priorizavam o atendimento focalizado em municpios com maior concentrao de pobreza e que tinham nas organizaes no governamentais o brao executor das polticas compensatrias. Tais polticas no seguem a concepo da universalidade dos direitos, pois buscam contemplar apenas aquela populao considerada extremamente pobre, que vive abaixo da linha social da pobreza. No projeto
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neoliberal, essa a populao objeto da ao social do Estado. Na sua estratgia de atendimento a essa parcela da populao, o Estado clama pela solidariedade da sociedade, buscando o engajamento de organizaes governamentais voluntrias a fim de compartilhar suas responsabilidades. E aqui sobressai mais um trao distintivo das polticas sociais neoliberais, que o tipo de relao Estado/sociedade. No contexto desse projeto poltico a participao social se desengaja das mobilizaes pela ampliao de direitos e assume responsabilidades sociais em substituio ao Estado. 1.5. A GUISA DE CONCLUSO A guisa de concluso sobre a disputa entre projetos polticos, importante resgatar, neste captulo, a discusso trazida por Dagnino (2002, 2004, 2006) sobre a confluncia perversa que reflete a disputa entre o projeto Neoliberal, cujo eixo estruturante a implementao das medidas de ajustes dos Estados latino-americanos, partindo de um receiturio liberal, e o Projeto Democrtico Participativo, que, no Brasil, tem como marco fundamental as lutas dos movimentos sociais pela ampliao dos direitos sociais e pelo aprofundamento da democracia. Esta tese compartilha do entendimento dessa autora de que h uma disputa poltico-cultural entre esses dois projetos que confundem e deslocam o sentido de trs noes: sociedade civil, participao e cidadania. A confluncia perversa se De fato, importante considerar que esses dois projetos tm objetivos que se contrapem fortemente, mas que ficam obscurecidos pelo fato de utilizarem um vocabulrio comum em um perodo - 1988-1990 - em que as foras progressistas do pas saem fortalecidas com os avanos da Constituio de 88 no campo dos direitos sociais e do alargamento da participao da sociedade, mas que, imediatamente, esses avanos se vem ameaados com a eleio de Collor de melo em 1989, marcando o incio da implementao dos instrumentos de ajuste do projeto neoliberal. Para Dagnino:
com a eleio de Collor em 1989 e como parte da estratgia do Estado para a implementao do ajuste neoliberal, h a emergncia de um projeto de Estado mnimo que se isenta progressivamente de seu papel de garantidor de direitos, atravs do encolhimento de suas responsabilidades sociais e sua transferncia para a sociedade civil. Este projeto constitui o ncleo duro do bem conhecido processo global de adequao das sociedades ao modelo neoliberal produzido pelo Consenso de Washington. Meu argumento ento que a ltima dcada marcada por uma confluncia perversa entre esses dois projetos. A perversidade estaria colocada, desde logo, no fato de que, 33

apontando para direes opostas e at antagnicas, ambos os projetos requerem uma sociedade civil ativa e propositiva. (Dagnino 2004:197)

O projeto democrtico participativo dialoga com o campo da radicalizao da democracia, isto , com os modelos contra-hegemnicos de democracia participativa e deliberativa. Entre suas bandeiras est a luta pela maior participao da sociedade nas decises do Estado, na qual se destacam dois momentos. O primeiro a emergncia dos movimentos sociais nas dcadas de 60 e 70, que se manifestavam contra os ditames de um governo autoritrio e lutavam pela universalizao dos direitos e pelo alargamento da democracia, por meio, da maior participao social na vida do Estado. Na anlise histrica da atuao dos movimentos sociais no Brasil. O segundo momento marcado pela mudana de atuao dos movimentos sociais, que decidem dialogar com o Estado a favor da construo de espaos de dilogo governo/sociedade no arranjo das polticas pblicas como forma de ampliar os direitos da cidadania. O retrato desse perodo a Constituio de 1988, que institucionaliza a participao da sociedade no mbito das polticas pblicas por meio da criao de vrios arranjos participativos no seio do Estado. No tocante cidadania, o projeto Democrtico-participativo funda-se no conceito da nova cidadania, que, para alm de defender a universalizao dos direitos sociais, reconhece a caracterstica ilimitada da cidadania, reafirmando o direito a ter direitos. Inclui novos sujeitos e atores na esfera pblica e estimula a criao de novos direitos, a partir da introduo de novas questes e temas na agenda do Estado. Em distino aos fundamentos do Projeto Democrtico-Participativo, o contexto fundante do Projeto Neoliberal a mudana da relao entre o Estado e a sociedade visando preparar o terreno para a implementao do conjunto de medidas neoliberais, que ficou conhecido como o receiturio do Conceito de Washington. Nessa adequao, a sociedade civil que defende a nova cidadania ampliao e criao de novos direitos, incluso de novos atores no mais bem-vinda para dialogar com o Estado. O projeto Neoliberal requer uma sociedade civil que tenha condies de assumir suas funes no atendimento compensatrio dos efeitos das medidas de ajuste aos desvalidos da sociedade. Esses, digam-se de passagem, no mais vistos como cidados, que tm direitos a ter direitos, mas sim como beneficirios de polticas compensatrias, pois se encontram fora do alcance do mercado.
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Nesse sentido, a valorizao da sociedade civil pelo Estado proporcional a sua capacidade de assumir novas funes, que deveriam ser garantidas pelo Estado. Ou seja, importante notar que, apesar de o Projeto Neoliberal tambm destinar um lugar para a sociedade civil na sua estratgia de desenvolvimento, no se pode deixar de registrar as diferenas, sobretudo, no campo da exequibilidade dos direitos sociais. Como se observa, os papis representativos da sociedade em um e em outro projeto so muito diferentes. No projeto democrtico participativo a sociedade civil exerce papel fundamental de contribuir para a ampliao dos direitos sociais e para a incluso de novos atores e de novos temas na agenda governamental. Isto , a participao compreendida como sendo de fato, um compartilhamento de poder e de exerccio de expresso e prtica de explicitar o projeto que se deseja para o pas. J no projeto Neoliberal, a sociedade civil cumpre um papel funcional no escopo da estratgia de tornar o Estado mnimo. Um Estado que compreendido como problema, cujo tamanho e atuao precisam ser reduzidos. Ou seja, no projeto Neoliberal a sociedade civil entendida como mais um instrumento, que o Estado busca lanar mo para que seu projeto produza os efeitos necessrios. Realmente, no projeto Neoliberal a participao da sociedade: ... definida de maneira instrumental com respeito s necessidades da conduo dos ajustes estruturais previstos, especialmente a reduo do Estado por meio da transferncia das suas responsabilidades para a sociedade civil e para o setor privado.(Dagnino, Olveira e Panfich, 2006:56). Ora, o Projeto Neoliberal ao almejar implementar uma reforma do Estado que muda a relao entre Estado e sociedade civil, dificultando a participao desta no espao decisrio, resulta numa concepo limitada de democracia. Nesse sentido alinha-se viso elitista, formal e restrita da democracia, por mais que em seu discurso utilize um vocabulrio comum ao projeto DemocrticoParticipativo, tais como: sociedade civil, a participao e a cidadania. Dagnino (2004) chama ateno para a importncia de se examinar com cuidado as distines e divergncias fundamentais que existem entre os projetos Neoliberal e Democrtico-Participativo:
a coincidncia na exigncia de uma sociedade civil ativa e propositiva, que estes dois projetos antagnicos apresentam, , de fato, emblemtica de uma srie de outras coincidncias no nvel do discurso, referncias comuns que, examinadas com cuidado, escondem distines e divergncias fundamentais. Assim, o que essa confluncia perversa determina um obscurecimento dessas distines e divergncias, por meio de 35

um vocabulrio comum e de procedimentos e mecanismos institucionais que guardam uma similaridade significativa. (Dagnino, 2004:201)

A anlise dos avanos na participao social do Brasil, que resultaram na criao de novos arranjos participativos e no fortalecimento dos j existentes, requer considerar as matizes dos projetos polticos que lhes do sustentao a fim de observar as concepes de sociedade civil, participao e cidadania que embasam seus objetivos. Alm disso, importante explorar mais detidamente os ncleos duros do projeto Democrtico-Participativo, que so as noes de Direitos e de Espaos Pblicos. Esses ltimos s podem ser considerados efetivamente pblicos se puderem garantir a equivalncia de seus recursos de informao, conhecimento e poder. (Dagnino, 2006)

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CAPTULO 2: O LUGAR DA PARTICIPAO SOCIAL NA ESFERA PBLICA FEDERAL

DURANTE O GOVERNO DO PRESIDENTE LULA DA SILVA (2003 2010)

O objetivo deste captulo reconstruir o processo poltico e as decises governamentais que ajudam a compreender a poltica de participao social do perodo do governo do ex Presidente Lula da Silva. A nfase ser no processo de construo da estrutura institucional especfica, montada entre os anos de 2003 a 2010 para incrementar a participao da sociedade no mbito do Governo Federal. A considerao de que a participao social na vida do Estado um processo, no qual os arranjos participativos so integrados s estruturas de polticas pblicas especficas que trazem legados de projetos polticos anteriores, tornou obrigatria a introduo de um captulo que analisasse os avanos da participao social entre os anos 2003-2010. A eleio do presidente Lula da Silva traz a tentativa de mudana do projeto poltico neoliberal para o Democrtico - Participativo. Os trabalhadores, os movimentos sociais, as organizaes no governamentais comemoram a chegada ao poder do representante do campo democrtico popular e reivindicam que a participao social seja elemento estruturador do novo governo. Acontece que a histria no comea no final de 2002 e a administrao pblica federal suas instituies e corpo profissional traz as marcas de projetos polticos anteriores que atuam potencializando ou constrangendo os avanos na participao social. A anlise das contradies e dos avanos da participao social introduzidos no perodo 20032010 , portanto, o fio condutor que nos instiga a investigar, nos captulos subsequentes, a influncia dos legados dos projetos polticos na conformao atual de determinados conselhos nacionais. Ao longo deste captulo sero destacadas as mudanas introduzidas pelo ento governo do presidente Lula da Silva que podem ser interpretadas como esforos realizados naquele perodo na direo da ampliao da participao social, em consonncia com as bandeiras defendidas pelo campo democrtico popular. Sempre que possvel procurou-se comparar com a situao encontrada no perodo do governo de Fernando Henrique Cardoso (1995 2002).
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Com o objetivo de compreender os diversos legados adquiridos de diferentes projetos polticos ao longo do desenvolvimento institucional dos arranjos participativos criados, modificados ou fortalecidos no perodo 2003-2010, a seguir sero analisadas os seguintes avanos: (i) os novos papis desempenhados pelas pastas ministeriais polticas Casa Civil - PR e Secretaria Geral PR a partir de 2003; (ii) a estratgia de participao da sociedade na elaborao do Plano Plurianual; (iii) a insero de novos temas na agenda governamental por meio da criao de novas institucional idades na burocracia federal Secretaria de Polticas para as Mulheres e a Secretaria de Promoo da Igualdade Racial; e (iv) a criao e ampliao de novos espaos participativos no campo das polticas pblicas Conselhos e Conferncias Nacionais. O alargamento dos espaos de participao da sociedade, que teve lugar no perodo de 2003 a 2010, foi impulsionado pelo campo tico-poltico do projeto democrtico-participativo que tentou trazer para a esfera da poltica nacional as experincias participativas que j haviam sido introduzidas em municpios governados pelo Partido dos Trabalhadores. No entanto, a anlise presente neste captulo ir mostra que a introduo dessas experincias no mbito da poltica nacional trouxe avanos mais quantitativos, no sentido do aumento no nmero dos arranjos participativos existentes e de sua diversidade de formatos e temas tratados, do que propriamente qualitativos. Entendendo aqui que o aumento da qualidade da participao se consegue por meio de espaos efetivamente pblicos, isto , garantindo a efetiva pluralidade e diversidade de seus participantes e a equivalncia dos recursos de informao, conhecimento e poder (Dagnino, 2006). A gesto do governo petista caracterizou-se por sua ambiguidade de estratgias. De um lado, colocou em prtica uma poltica econmica ortodoxa em franca contradio com as bases do partido e com os movimentos sociais que tradicionalmente o apoiaram. De outro lado, articulou a construo de um projeto de crescimento nacional com incluso social que, apesar de limitado pela poltica de conteno do gasto pblico governamental, se apoiou em um projeto de concertao social, negociao e dilogo entre sociedade civil e governo, marcando como inovadora sua passagem pelo governo federal.

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Para Genro (2003), a construo terica do projeto de crescimento nacional com incluso social tinha como base a ideia de construir um novo contrato social no pas por meio da criao de novas institucionalidades e espaos pblicos, que concretizariam uma nova forma de participao social no Estado. 2.1. MUDANA NA REA POLTICA: PRESIDNCIA DA REPBLICA.
CRIAO DE INTERLOCUO COM A SOCIEDADE CIVIL NA

As mudanas no arranjo institucional da rea poltica da Presidncia da Repblica (PR) foram introduzidas no incio da instalao do governo petista, com o objetivo de estabelecer uma nova dinmica na relao entre o Estado e a Sociedade, abrindo espaos de participao junto aos dirigentes mais prximos do Presidente da Repblica. Nessa direo, novos arranjos de participao da sociedade foram criados e vinculados diretamente estrutura da PR adquirindo status de rgos de assessoramento imediato ao Presidente. A vinculao administrativa na estrutura da presidncia de quatro conselhos nacionais - Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social; Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional; Conselho Nacional de Poltica Energtica e de Integrao; e Conselho Nacional de Polticas de Transporte exemplar dessa intencionalidade. Alm desses, tambm passaram a fazer parte da estrutura da Presidncia s recm-criadas Secretarias Especiais com atribuies de tratar das polticas especficas de igualdade de gnero, de igualdade racial, de promoo de direitos humanos e das questes pesqueiras. A vinculao das novas institucionalidades PR foi a forma encontrada pela nova equipe que chegava ao poder de demonstrar, simbolicamente, para a sociedade que essas questes eram prioritrias para o Presidente, isto , estando ali localizadas, estariam ao alcance dos cuidados e ateno do Chefe maior da nao. Entretanto, como se ter oportunidade de demonstrar mais frente deste captulo, as novas secretarias criadas enfrentaram muitos problemas relacionados falta de estruturas fsica, humana e financeira e tambm dificuldades para conseguirem introduzir seus novos temas nas agendas das demais pastas ministeriais.

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2.1.1. MUDANA DO PAPEL DA SECRETARIA-GERAL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA VIS A VIS AO PAPEL DESEMPENHADO DURANTE O GOVERNO FHC

A anlise das mudanas introduzidas nas pastas polticas pelo Governo Lula da Silva mostra que as novas atribuies conferidas Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (SG-PR) so, de longe, aquelas que mais ilustram a disposio do novo governo em dialogar com representantes da sociedade, desde a cpula do poder. No inicio do Governo FHC em 2002 a SG-PR tinha atribuies meramente administrativas. No Governo de Lula da Silva, como pode ser constatada pelas informaes contidas no Quadro 2, a SG-PR passou a ser o lcus estratgico da articulao social entre governo e sociedade. Por meio de decreto presidencial, esse rgo recebeu a atribuio de assistir direta e imediatamente ao Presidente da Repblica no desempenho de suas atribuies, especialmente no relacionamento e dilogo com as entidades da sociedade civil e na criao de instrumentos de consulta e participao popular de interesse do Poder Executivo. De forma geral, a SG-PR se organizava internamente a partir do funcionamento de duas subsecretarias7: (i) a Secretaria Nacional de Articulao Social, com as atribuies de coordenar e articular as relaes polticas do Governo com os diferentes segmentos da sociedade civil; e de propor a criao, promover e acompanhar a implementao de instrumentos de consulta e participao popular de interesse do Poder Executivo e (ii) a Secretaria de Estudos e Pesquisas Polticos-Institucionais, com as atribuies de planejar, organizar e acompanhar a agenda do Presidente da Repblica com os diferentes segmentos da sociedade civil; produzir anlises de polticas pblicas e temas de interesse do Presidente da Repblica. Na prtica, essa ltima subsecretaria, composta, majoritariamente por um quadro de militantes do partido dos trabalhadores oriundo de diferentes estados do pas, organizava as diferentes agendas polticas dos eventos com a participao do presidente. Atuava de forma a incentivar a mobilizao de

segmentos sociais, quando de uma agenda do presidente da repblica nas diferentes unidades da federao e tambm, quando era necessrio, seu quadro funcional agia desmobilizando

manifestaes consideradas indesejadas ao presidente da repblica. Tudo isso era conseguido graas penetrao que os militantes dessa Subsecretaria tinham nas diferentes organizaes da

A SG-PR contava ainda com uma rea de assessoria elaborao dos discursos a serem proferidos pelo presidente Lula da Silva, sob a responsabilidade do Secretrio-Geral da PR 40

sociedade. Essa equipe era conhecida como Escave, sigla para Escalo Avanado Presidencial, cuja misso era assegurar as condies adequadas para o xito poltico-institucional das misses presidenciais. Para ser ministro da SG-PR foi escolhido o petista Luz Dulci, que havia sido, em 1982, deputado federal da primeira bancada do PT na Cmara Federal e trazia em sua trajetria poltica a militncia no movimento sindical dos professores e trabalhadores na educao no Rio de Janeiro e em Minas Gerais. Juntamente com Lula e outros dirigentes sindicais, havia coordenado o movimento que levou fundao, em 1983, da Central nica dos Trabalhadores (CUT). Como Ministro Chefe da Secretaria-Geral, Luz Dulci conseguiu manter-se no cargo durante todos os dois mandatos presidenciais do governo de Lula da Silva, sobrevivendo s diversas crises polticas, pelas quais passou o governo. Sua atuao como Ministro foi alvo de duras crticas de representantes de movimentos sociais no vinculados temtica capital e trabalho, sendo acusado de privilegiar o dilogo com sindicalistas e de no conhecer o mundo e a forma de atuao e de funcionamento das ONGs. Para Moroni (2005), representante da Associao Brasileira de Organizaes no Governamentais - ABONG, o governo de Lula da Silva e, em especial a Secretaria-Geral chefiada por Luz Dulci, no conseguia dialogar com o conjunto dos movimentos sociais que se diferenciavam dos

sindicatos. Para Moroni, a dificuldade devia-se ao fato de que as ONGs e determinados movimentos sociais se organizam de forma no hierrquica, tm um comando muito difuso e no possuem centrais e muito menos presidente. (Moroni, 2005:25) O ento ministro Luz Dulci argumentava que as mudanas introduzidas na estrutura da Presidncia da Repblica no governo do presidente Lula da Silva buscavam ampliar o conceito de governabilidade. Para o ex ministro a governabilidade deveria deixar de ser apenas institucional, aquela que dialoga apenas com os representantes dos poderes legalmente institudos como o Congresso Nacional e os entes federados, para ser governabilidade social. Essa ltima teria o propsito de incluir no dilogo com o governo os atores considerados no institucionalizados, como os movimentos sociais, por exemplo. O trecho a seguir traduz com clareza o novo conceito de governabilidade introduzido pelo ento ministro da Secretaria-Geral:

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Este um governo de mudana, que s alcanar seu objetivo ampliando o espao democrtico da participao social. A governabilidade parlamentar fundamental, mas, para realmente mudar o Brasil, preciso ampliar o prprio conceito de governabilidade. Nunca a sociedade se mostrou to disposta a participar na construo de um novo pas. Estamos incorporando essa energia. Alm disso, a histria nos d exemplos de governos liderados pela esquerda, em outros pases, que fracassaram por no terem conseguido ampliar e aprofundar sua base social. S neste primeiro ano, a equipe da SG-PR manteve mais de 700 reunies com organizaes da sociedade. Esse mtodo inovador de governar reflete-se na agenda do prprio Lula. Ele foi o primeiro presidente a visitar a Assembleia da CNBB em Itaici, o Congresso da CUT em So Paulo, a marcha do Frum Nacional da Reforma Agrria em Braslia. Tambm foi o primeiro a receber a Associao Brasileira de ONGs. Recebeu a direo da Unio Nacional dos Estudantes (UNE), que havia dez anos no era convidada ao Planalto. Outros governos chegaram a criminalizar movimentos como o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST). O nosso, ao contrrio, mantm com eles uma interlocuo franca e respeitosa. (Trecho extrado de entrevista concedida pelo Ministro Luz Dulci para Ricardo Azevedo, publicada na Revista Teoria e Debate da Fundao Abramo, ano 17, n. 56, dezembro 2003/janeiro 2004).

Para melhor compreender a dimenso das mudanas realizadas no arranjo institucional da PR a partir de 2003 pertinente a comparao com a estrutura da Presidncia da Republica instalada a partir do inicio do governo de FHC em 1995. A partir das informaes contidas no Quadro 2, observa-se que em 1995, a estrutura administrativa da PR apresentava desenho voltado, prioritariamente, para possibilitar o dilogo com os poderes legalmente institudos, como o Congresso Nacional e os estados e municpios. A SG-PR, sob o comando de FHC, detinha atribuies administrativas de suporte ao Gabinete do Presidente da Repblica. Por sua vez, a Casa Civil, outro importante rgo da estrutura da PR, se incumbia da articulao poltica com o Congresso Nacional, com os entes federados e com a ao governamental. Observa-se que, apesar de entre as atribuies da Casa Civil, durante o Governo FHC, constar a de relacionar-se com a sociedade, o nico conselho com participao de pessoas da sociedade existente na estrutura da Presidncia era o da Comunidade Solidria. Esse era presidido pela antroploga Ruth Cardoso e tinha, entre suas atribuies, a de articular-se com a sociedade civil, poca chamada pela prpria antroploga de terceiro setor.

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Quadro 2 Estrutura da Presidncia da Repblica no Governo FHC e no Governo Lula da Silva

FHC (janeiro de 1995) rgos de assessoramento imediato ao PR a) Conselho de Governo; b) Advocacia-Geral da Unio; c) Alto Comando das Foras Armadas; d) Estado-Maior das Foras Armadas. a) Conselho de Governo; b)Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social; c)Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional; d)Conselho Nacional de Poltica Energtica; e)Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte; f) Advogado-Geral da Unio; g) Assessoria Especial do Presidente da Repblica; h)Secretaria de Imprensa e Divulgao da Presidncia da Repblica; i) Porta-Voz da Presidncia da Repblica. rgos de Consulta do Presidente da Repblica Lula (janeiro de 2003)

a) o Conselho da Repblica; a)Conselho da Repblica; b) o Conselho de Defesa Nacional. b)Conselho de Defesa Nacional rgos Integrantes da Estrutura da Presidncia da Repblica 1. Casa Civil 1. Casa Civil Atribuio: assistir direta e imediatamente ao Presidente da Atribuio: Assistir direta e imediatamente ao Presidente da Repblica no desempenho de suas atribuies, Repblica no desempenho de suas atribuies, especialmente na coordenao e na integrao da ao do especialmente na coordenao e na integrao das aes governo, na verificao prvia da constitucionalidade e do Governo, na verificao prvia da constitucionalidade e legalidade dos atos presidenciais, no relacionamento com o legalidade dos atos presidenciais, na anlise do mrito, da Congresso Nacional, com os demais nveis da Administrao oportunidade e da compatibilidade das propostas com as Pblica e com a sociedade. diretrizes governamentais, realizar a coordenao poltica do 1.1 rgos subordinados Governo, o relacionamento com o Congresso Nacional e os Conselho do Programa Comunidade Solidria; partidos polticos, a interlocuo com os Estados, o Distrito Gabinete; Federal e os Municpios, bem como promover a publicao e Subchefia-Executiva; preservao dos atos oficiais e supervisionar e executar as Subchefia para Assuntos Parlamentares; atividades administrativas da Presidncia da Repblica e Subchefia de Coordenao da Ao Governamental; supletivamente da Vice-Presidncia da Repblica, Subchefia para Assuntos Jurdicos; 1.1 rgos Subordinados Subchefia de Relaes Intergovernamentais. Conselho Deliberativo do Sistema de Proteo da 2. Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica Amaznia, Atribuies: assistir direta e imediatamente ao Presidente da Conselho Superior de Cinema, Repblica no desempenho de suas atribuies, Arquivo Nacional, a Imprensa Nacional, especialmente Na superviso e execuo das atividades Gabinete, administrativas da Presidncia da Repblica Secretaria Executiva 2.1 2.1 rgos subordinados Subchefia de Assuntos jurdicos Gabinete; Subchefia de Assuntos Parlamentares Subsecretaria - Geral; Subchefia de Ao Governamental Gabinete Pessoal do Presidente da Repblica; Subchefia de Assuntos Federativos Coordenadoria de Apoio e de Cerimonial; rgo de Controle Interno. Assessoria Especial; 2. Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica Secretaria de Controle Interno. Atribuies: assistir direta e imediatamente ao Presidente da 3. Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica no desempenho de suas atribuies, Repblica especialmente: 4. Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da No relacionamento e articulao com as entidades da Repblica sociedade civil Atribuio: assistir direta e imediatamente o Presidente da Na criao e implementao de instrumentos de consulta Repblica no desempenho de suas atribuies, e promover e participao popular de interesse do Poder Executivo, estudos geopolticos e econmicos, executar as atividades Na Elaborao da agenda futura do Presidente da

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permanentes necessrias ao exerccio da competncia do Conselho de Defesa Nacional. 5. Casa Militar da Presidncia da Repblica

Repblica, Na preparao e formulao de subsdios para os pronunciamentos do Presidente da Repblica, Na promoo de anlises de polticas pblicas e temas de interesse do Presidente da Repblica, e Na realizao de estudos de natureza poltico-institucional e outras atribuies que lhe forem designadas pelo Presidente da Repblica. 3. Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica da Presidncia da Repblica 4. Controladoria-Geral da Unio; 5. Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres; 6. Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca; 7. Secretaria Especial dos Direitos Humanos 8. Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (criada e includa na Estrutura em maro de 2003)

Fonte: MP 813 de 01/01/1995 e MP 103 de 01/01/2003 Elaborao: Enid Rocha Andrade da Silva

Como se observa a partir de 2003 as mudanas na estrutura administrativa da PR coloca a sociedade civil mais prxima dos principais assessores do presidente da repblica. bem verdade que grande parte dos dirigentes que ocuparam cargos no primeiro escalo do governo de Lula da Silva tinha uma histria de militncia em partidos e/ou em organizaes da sociedade civil esse perfil pode ter facilitado essa proximidade. Em seu livro A Elite Dirigente do Governo Lula, Maria Celina de Almeida (2009) mostra que durante o governo Lula os sindicalistas ocuparam muitos cargos estratgicos em ministrios, bancos, estatais, fundos de penso e autarquias federais. Apenas nos conselhos fiscais dos trs maiores fundos de penso do Pas a Previ, a Petros e a Funcef , 67% dos postos foram ocupados por sindicalistas. De acordo com estudos realizados por essa autora, no governo FHC, essa proporo era de 41%. Entretanto, tambm importante notar que, entre os ocupantes dos mais altos cargos de dirigentes, denominados Direo de Assessoramento Superior, nveis 5 e 6, h um predomnio de dirigentes com militncia de base junto a organizaes e associaes no governamentais. Durante o primeiro mandato do governo de Lula da Silva, do total dos ocupantes de cargos de dirigentes, cerca de 30% faziam parte de conselhos profissionais, 28% de conselhos gestores de polticas pblicas, 24% tinham experincia em gesto local, cerca de 50% haviam militado em movimentos sociais, e, aproximadamente, 5% eram oriundos de entidades patronais. (Almeida, 2009:65).
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Um estudo importante seria analisar se a maior quantidade de dirigentes oriundos de movimentos sociais e sindicatos teria contribudo para melhorar a qualidade do dilogo entre governo e sociedade no executivo federal. O que possvel afirmar que, de fato, a quantidade de dilogos entre representantes do governo e da sociedade aumentou significativamente. Essa avaliao muito clara na fala do ento ministro Luz Dulci, citada anteriormente, principalmente no trecho em que o ministro quantifica o nmero de reunies que aconteceram com a sociedade: S neste primeiro ano, a equipe da SG-PR manteve mais de 700 reunies com organizaes da sociedade. (revista Teoria e Debate, 2003 op.cit). Para avaliar a qualidade do novo espao de participao da sociedade aberto no mbito da SG-PR, seria necessrio pesquisar se os encaminhamentos resultantes das reunies foram realizados ou tramitados, isto , se os dilogos tiveram consequncia administrativa. Uma avaliao dessa natureza no objeto deste estudo. No entanto, a ttulo de reflexo, pode-se indagar sobre qual era o espao de poder tcnico e poltico reservado SG-PR para encaminhar as demandas da sociedade aos escaninhos apropriados da burocracia federal. Tambm pertinente indagar sobre o poder de negociao da SG-PR em emplacar uma demanda da sociedade civil junto aos rgos decisrios de polticas pblicas do governo federal, como so a Casa Civil-PR, o Ministrio da Fazenda ou o Ministrio do Planejamento. O que se sabe a respeito que as demandas da sociedade que contrariavam o Programa de Acelerao do Crescimento - PAC, conduzido pela Casa Civil, encontravam reduzida margem de negociao para serem atendidas. Dessas, servem como exemplos os projetos polmicos como a transposio do rio So Francisco, a construo das duas usinas do rio Madeira e da BR 163 e o plano de Desenvolvimento Sustentvel da Ilha de Maraj, que apesar das intensas mobilizaes contrrias da sociedade civil, seguiram sendo implementados. Um exemplo de embate entre a SG-PR, o Ministrio da Fazenda e o do Planejamento, que ilustra as dificuldades da SG-PR junto aos rgos decisrios de polticas pblicas, refere-se

reivindicao de setores da sociedade civil do campo das ONGs de terem acesso ao Sistema de Administrao Financeira-Siafi para exercerem, com mais qualidade, o acompanhamento do gasto federal. Essa demanda sempre contou com o apoio da SG-PR, que chegou a se comprometer com prazos e formas de fornecimento de senhas para o acesso a esse sistema por parte de setores da
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sociedade civil. No entanto, nem o Ministrio da Fazenda e tampouco o Ministrio do Planejamento concordavam em conceder o acesso desse Sistema para a sociedade. Apesar das reiteradas promessas da SG-PR, a sociedade seguiu at o final do governo Lula da Silva sem o acesso ao Siafi. De um lado, os representantes da sociedade defendem que precisam ter a mesma informao que os gestores e os servidores pblicos a fim de conseguirem exercer com qualidade o controle social. De outro, os tcnicos governamentais dos ministrios da Fazenda e do Planejamento argumentam que as informaes do Siafi so gerenciais e no devem ser de acesso amplo, principalmente porque seus dados e nmeros so de difcil entendimento para a populao em geral. A anlise sobre a efetividade do novo papel da SG-PR entre os anos de 2003-2010 est longe de ser conclusiva. Apesar das dificuldades e de sua reduzida margem de negociao junto aos seus pares do governo federal, possvel afirmar que o novo papel da SG-PR no governo Lula da Silva contribuiu para reforar a cultura democrtica participativa no governo federal por meio da abertura de dilogo com sociedade civil. As novas atribuies da SG-PR, a partir de 2003, so exemplos de inovao associada ao Projeto Democrtico Participativo, pois tentou estabelecer nova relao Estado/Sociedade, confrontandose com a cultura poltica do projeto poltico do governo anterior. Importante lembrar que a partir de 1995, a administrao pblica federal comeou a incorporar as ferramentas da new public management, que reserva s decises sobre as polticas pblicas a um ncleo tcnico estratgico localizado alta burocracia, onde no h lugar para incluir as contribuies da sociedade. Tal trao, caracterstico do projeto poltico do governo anterior dificultou a introduo do novo mtodo de governabilidade social no seio da burocracia federal. 2.2 - RECONHECIMENTO
GOVERNAMENTAL DE NOVOS ATORES E INCLUSO DE NOVOS TEMAS NA AGENDA

2.2.1. CRIAO DA SECRETARIA DE PROMOO DA IGUALDADE RACIAL

Ainda na dcada de 80, os movimentos sociais conseguiram introduzir o tema da discriminao racial no debate poltico. Em resposta s manifestaes do movimento negro, a partir de 1984 comearam a ser instalados conselhos e rgos de assessoria em alguns estados e municpios
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brasileiros com o objetivo de refletir s demandas da populao negra no interior do Estado. Outra conquista dos movimentos sociais que militam contra a discriminao racial refletiu-se na Constituio de 1988 que classifica como crime o racismo e reconhece o direito das comunidades quilombolas e a necessidade do Estado ter polticas afirmativas a favor da populao excluda. Na campanha presidencial em 2002 a questo racial foi tratada de forma residual na plataforma eleitoral dos diversos candidatos que se apresentaram concorrendo ao cargo Presidncia da Repblica. Na plataforma eleitoral do ento candidato Lula da Silva a questo racial era tratada no documento Brasil sem Racismo, que integrava a proposta de governo do Partido dos

Trabalhadores e os demais partidos que o apoiavam. O Documento reconhecia a existncia de prticas preconceituosas na sociedade e TAM, esse documento reconhecia como positivas as iniciativas que tinham sido realizadas a favor da igualdade racial no perodo 1995-2002. Mas, afirmava que as aes e medidas implementadas no governo anterior no se configuravam como uma poltica efetiva, pois eram desarticuladas e traziam apenas resultados residuais. Finalmente, o Documento Brasil sem racismo trazia propostas de polticas a serem realizadas pelo Estado. Entretanto, as aes propostas no eram muito diferentes daquelas apresentadas pelo governo de Fernando Henrique Cardoso, que estava terminando. (IPEA, 2003) A convergncia entre as aes dos dois governos no campo da igualdade racial foi registrada no relatrio da equipe responsvel pela transio do governo FHC para o governo Lula. Esse relatrio, alm de outras recomendaes, explicitava a necessidade de criao, na estrutura administrativa do governo de Lula da Silva, da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir) vinculada PR. Na proposta, a Seppir seria um rgo de articulao para a incluso de componentes voltados promoo da igualdade racial em todas as polticas governamentais e seria, ainda, uma instncia consultiva do Presidente da Repblica. A Seppir foi criada em maro de 2003, vinculada diretamente estrutura da Presidncia da Repblica e com status de ministrio, com os seguintes objetivos: (i) formular, coordenar e articular as polticas para a promoo da igualdade racial e de ao afirmativa, e (ii) proteger os direitos de indivduos e grupos raciais afetados pela discriminao racial, com nfase na populao negra.

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Tambm em 2003 foi criado o Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial (CNPI) com carter consultivo e com a misso de propor polticas de combate ao racismo, ao preconceito e discriminao e de promover a da igualdade racial. A Poltica Nacional de Promoo da

Igualdade Racial tambm foi lanada em 2003, incluindo princpios norteadores, destacando-se a transversalidade a descentralizao e a gesto democrtica, alm de medidas e polticas para a reduo da desigualdade racial. Um balano produzido pelo IPEA (2008) aponta que a Seppir obteve muitos avanos no que diz respeito promoo e acompanhamento no combate s desigualdades raciais no mbito do discurso social e da produo normativa. De acordo com o relatrio do IPEA, nesse campo, a atuao da Seppir foi exemplar, citando como exemplos de sucessos: (i) a realizao, em carter indito, da Primeira Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade racial, (ii) a participao efetiva do Brasil nas conferncias internacionais de combate ao racismo e (iii) a efetiva interlocuo com o Itamaraty. Entretanto, o Relatrio do IPEA reconhece que, no tocante ao objetivo de combater concretamente s desigualdades raciais e s suas causas, as aes da Seppir so insuficientes para mudar para melhor a realidade da populao negra no pas. Como problemas que afetaram a atuao da Seppir nessa frente so apontados os seguintes fatores: (i) a falta de capacidade institucional da Secretaria para exercer seu papel de articulao e coordenao de aes; (ii) a cultura organizacional presente na administrao pblica, marcada pela atuao setorializada e pela falta de dilogo horizontal; e (iii) a indiscutvel dificuldade que perpassa a problemtica da discriminao racial, que exige que a Seppir tenha uma ampla capacidade de formulao de estratgias de largo alcance e de seu monitoramento. O relatrio do IPEA (2008) conclui com a recomendao de que sejam realizadas aes de fortalecimento na estrutura administrativa da Seppir para fazer frente s dificuldades citadas. A incluso da temtica racial de forma institucionalizada no governo federal, por meio da criao da Seppir e do CNCDR, foi bem sucedida do ponto de vista das polticas de reconhecimento. No entanto, no tocante a lograr maiores avanos na igualdade material da populao negra, a

estrutura administrativa montada mostrou-se insuficiente diante dos enormes desafios a serem enfrentados para provocar mudana na qualidade de vida da populao negra. O relatrio do IPEA reconhece que:
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a estrutura da Seppir cumpre com o objetivo, fundamental, de manter-se prxima do movimento social, aumentando sua capacidade de mobilizao social e de proposio de solues. No entanto, resta o desafio de aproximao com a estrutura governamental, para que o objetivo da promoo da igualdade racial possa ser alcanado. (IPEA, 2008:319)8

A SEPPIR considerada um avano introduzido na estrutura institucional da administrao pblica federal, mas enfrenta inmeros obstculos para conseguir incluir as questes raciais nas agendas de polticas pblicas das demais pastas ministeriais. Para muitos rgos da administrao pblica federal a questo da igualdade racial continua marginal e seguem fazendo polticas e programas como se, no Brasil, no existissem diferenas sociais e de renda relacionadas raa.
2.2.2. A CRIAO DA SECRETARIA ESPECIAL DE POLTICAS PARA AS MULHERES

As discusses sobre a igualdade de gnero passaram a ser tratadas de forma institucional no mbito do executivo federal em 1985, quando foi criado o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher - CNDM. A criao do CNDM pelo Governo de Jos Sarney foi uma resposta s reivindicaes do movimento feminista que pressionava pela criao de um rgo especfico para o desenvolvimento de polticas voltadas para as mulheres. O Conselho foi criado vinculado ao Ministrio da Justia. Alm do Conselho a estrutura contava com uma Assessoria Tcnica e uma Secretaria Executiva. A principal conquista do CNDM se deu na Assembleia Nacional Constituinte quando conseguiu, em articulao com o movimento feminista e a Bancada Feminina do Congresso Nacional, aprovar a maioria das reivindicaes dos movimentos de mulheres. No incio dos anos 90, o CNDM perdeu sua autonomia administrativa e financeira para executar polticas, o que provocou a renncia de suas equipes tcnica e financeira. Em 1995, primeiro ano do Governo FHC, o Conselho foi reativado, mas permaneceu sem prioridade no mbito das polticas governamentais e, em 1997, saiu do Ministrio da Justia e passou a subordinar-se Secretaria Nacional de Direitos Humanos. Apenas em 2002 criada a Secretaria de Estado dos Direitos da Mulher (Sedim), vinculada ao Ministrio da Justia e com status ministerial e com atribuies de viabilizar polticas pblicas visando equidade de gnero e o direito s diferenas, para a melhoria da qualidade de vida das

IPEA Boletim de polticas sociais, 2008 edio especial 49

mulheres. De acordo com o IPEA (2008), a criao da Sedim foi importante por ter marcado a introduo da questo da transversalidade de gnero nas polticas e por ter inserido no contexto do governo federal uma estrutura que forneceu as bases administrativas e de pessoal para o trabalho da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres (SPM), criada no incio de 2003. Em 2003, no primeiro ano do governo de Lula da Silva, criada a SPM, vinculada estrutura da PR e com situao administrativa equivalente a de um ministrio. Sua principal misso assegurar que a perspectiva de gnero seja incorporada de forma transversal nas polticas pblicas implementadas por outros rgos/ministrios setoriais. Vinculado estrutura da SPM, refundado o CNDM, com carter consultivo e com a misso prioritria de realizar o controle social sobre a atuao governamental, zelando para que a questo de gnero seja considerada na agenda das demais pastas ministeriais. Esse conselho composto por 19 representantes da sociedade civil, trs mulheres com notrio conhecimento da questo de gnero e 13 representantes governamentais. A criao da SPM trouxe muitos avanos, sobretudo, na incorporao, pela burocracia federal, da perspectiva de gnero em muitas aes e programas executados por ministrios setoriais. Outros avanos podem ser citados como a elaborao do Plano Nacional de Polticas para as Mulheres, elaborado a partir das diretrizes e princpios emanados da primeira Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres, realizada em julho de 2004. Esse Plano contemplava aes que deveriam ser executadas por todo o governo, no perodo de 2005 a 2007, em cinco eixos: (i) autonomia, igualdade no mundo do trabalho e cidadania; (ii) educao inclusiva e no sexista; (iii) sade das mulheres, direitos sexuais e reprodutivos; iv) enfrentamento da violncia contra as mulheres e (v) gesto e monitoramento do Plano. Em discurso na II Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres, realizada em 2007, a ento Ministra Nilcia Freire da SPM fez um balano da implementao do Plano, onde destacou os seguintes avanos: Assinatura de 269 pactos com entes federativos para implementao do Plano, entre janeiro de 2005 e junho de 2007;
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Realizao de parceria com o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) que resultou, na criao do Programa Nacional de Documentao da Trabalhadora Rural, criao de linha de crdito especfico para as mulheres rurais;

Criao dos programas Gnero e Diversidade na Escola e Mulher e Cincia. Realizao de campanha de planejamento familiar do governo federal, que promove a distribuio de camisinhas e a venda de anticoncepcionais a preos populares, como reforo poltica de direitos reprodutivos.

Criao do Plano para combater a feminizao da Aids; Publicao da Lei Maria da Penha, que alm de endurecer a penalidade prevista ao agressor, estimulou o aparelhamento da Rede de Atendimento Mulher, que ampliou os centros de referncia implantados no interior do pas.

Criao do Sistema Nacional de Informao de Gnero, que estimula a criao de organismos de polticas para as Mulheres no pas.

Contudo, para o Movimento de Articulao das Mulheres Brasileiras (MAMB), muitos compromissos assumidos pelo governo nas Conferncias Nacionais e em outros espaos participativos no foram cumpridos pelo Governo no perodo 2003-2010. No Livro Nunca Antes na Histria desse Pas...? Um Balano das Polticas do Governo Lula, publicado em 2011, a feminista Guacira Oliveira retrata a frustrao do movimento feminista com os poucos avanos concretos em termos de polticas pblicas alcanados nos oito anos do governo do ento presidente Lula da Silva. A autora toma como referncia o Plano Plurianual (PPA) e chama ateno para o fato de que o primeiro PPA do Governo Lula, relativo ao perodo 20042007, foi apresentado pelo governo ao Congresso Nacional sem a incorporao da referncia de construir polticas pblicas capazes de enfrentar o conjunto das desigualdades que envolvem as mulheres, superando programas pontuais e fragmentados. Tal recomendao era oriunda da participao das mulheres nos 27 fruns participativos organizados em torno da elaborao do PPA 2004-2007. No tocante aos programas oramentrios constantes do PPA que fora apresentado pelo executivo ao Congresso nacional, apenas 13 programas, dentre os 380 que
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compunham o PPA 2004-2007 estabeleceram objetivo, ou meta, ou pblico-alvo, ou indicador orientados ao enfrentamento das desigualdades de gnero em atendimento especfico s mulheres. Para essa autora, as mudanas mais relevantes ocorridas nesses oito anos na promoo da igualdade de gnero devem-se ao PNPM que, por sua vez, foi favorecido pela existncia de alguns programas pontuais no PPA. A autora destaca especificamente o segundo Plano Nacional de Polticas para as Mulheres, que trazia um rebatimento das suas aes com recursos oramentrios, dotado, assim, de uma ferramenta de monitoramento e acompanhamento de recursos alocados e gastos em suas diferentes aes. No entanto, de acordo com Oliveira (2011) as informaes necessrias para o acompanhamento da execuo oramentria no eram disponibilizadas pelos gestores, impossibilitando o acompanhamento:
As limitaes foram muito grandes, porque o II PNPM no parte do Ciclo Oramentrio; e porque a SPM (que coordena o Plano) no tem o mesmo poder que o Ministrio do Planejamento (que coordena o PPA) para dar diretrizes aos demais ministrios sobre o enfrentamento das desigualdades de gnero. A ausncia (raras vezes se pode falar em insuficincia) de vontade poltica no planejamento (tanto geral, como setorial e multissetorial) das polticas pblicas foi uma barreira contra muitas possibilidades de avano. (Oliveira, 2011:38).

Finalmente, Oliveira (2011), sintetiza o balano da Poltica para as Mulheres no perodo de 20032010 da seguinte forma:
Nesses oito anos, a superao das desigualdades vividas pelas mulheres se firmou como desafio para as polticas publicas. Como pudemos ver, novos mecanismos institucionais, novos compromissos polticos foram firmados no sentido de garantir o direito de todas as mulheres, mas avanou-se menos do que o compromissado em alguns aspectos, em outros at retrocedeu-se. Em meio a inmeros conflitos, tendo que enfrentar embates com opositores reacionrios e poderosos, as lutas feministas e antirracista conseguiram, durante os dois governos Lula, fincar algumas cunhas que permanecem na estrutura do Estado patriarcal e racista, exigindo responsabilidade e ao do poder pblico na superao das desigualdades e no combate s injustias. (Oliveira: 2011:58)

2.2.3. PROMOO DOS DIREITOS DE GAYS, LSBICAS, BISSEXUAIS, TRANSEXUAIS E TRANSGNICOS GLBTT

A promoo dos direitos dos GLBTT no Brasil tem como marco o II Plano Nacional de Direitos Humanos elaborado no governo FHC em 2002, que continha a suas principais reivindicaes. No entanto, poucas foram as aes desse Plano concretizadas em polticas pblicas. De acordo com IPEA (2008), os maiores avanos se deram no sentido das constituies estaduais e legislaes municipais terem includo a questo do tratamento desigual motivado por orientao sexual como uma forma de discriminao.
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Apenas em 2004 o governo Lula da Silva definiu uma poltica especfica para os GLBTT, denominada Programa Brasil Sem Homofobia, lanado pelo Conselho Nacional de Combate Discriminao (CNCD) e pelo Ministrio da Sade. O processo de elaborao do Programa contou com a parceria de diferentes ministrios e secretarias e com a participao efetiva de organizaes da sociedade civil. A principal misso do Programa combater a violncia, a impunidade e promover o respeito paz e a no discriminao por orientao sexual. Alm disso, o Programa garante direitos nas reas da educao, trabalho, segurana e cultura, e aes voltadas para jovens e mulheres e de combate ao racismo. A gesto do Programa realizada pelo Frum Governamental do Programa Brasil Sem Homofobia, criado em 2005 e integrado pelos Ministrios da Justia, Relaes Exteriores, Sade, Educao, Cultura, pela SPM e pela SEPPIR e coordenado pela SEDH. De acordo com relatrio publicado pelo IPEA em 2008, uma das aes programticas que conseguiu avanar no perodo foi a criao de Centros de Referncia de Apoio s Populaes Homossexuais, responsvel pelo acolhimento de denncias, acompanhamento psicolgico e orientao para a cidadania. Alm disso, o referido relatrio destaca a importncia da criao de cmaras tcnicas ou subcomits nos diferentes ministrios, que contribuem para auxiliar na conscientizao a respeito da relevncia da mudana de valores e comportamentos em relao s populaes homossexuais, dentro do prprio Estado e na sua atuao junto sociedade. Uma importante crtica relacionada poltica de promoo dos direitos do GLBTT refere-se s resistncias das instituies militares (Ministrios da Marinha, Exrcito e Aeronutica) e de secretarias de diferentes ministrios em apoiar e implementar os encaminhamentos do Frum Governamental Brasil sem Homofobia. A anlise do IPEA (2008) aponta a falta de recursos oramentrios como um problema para a implementao do Programa, sendo que a principal fonte de financiamento do Programa foram as emendas parlamentares. Ainda relacionada gesto do programa, outra crtica apontada refere-se falta de gerncia tcnica e administrativa. Este problema dificulta, no apenas o controle social pela falta de ferramentas de acompanhamento e monitoramento por parte da sociedade, como tambm a efetivo cumprimento de seus objetivos e metas por parte dos gestores governamentais.
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2.2.4.A CRIAO DAS NOVAS INSTITUCIONALIDADES E A INCLUSO DE NOVOS ATORES: O QUE SE PODE
CONCLUIR AT AQUI

As inovaes introduzidas no executivo federal, no perodo 2003-2010, destacando-se o novo papel da SG-PR, a criao das Secretarias de Promoo da Igualdade Racial, de Promoo de Polticas para as Mulheres e a Criao do Frum Governamental Brasil sem Homofobia, trouxeram, com certeza, mudanas na cultura poltica da burocracia publica federal. O novo papel desempenhado pela SG-PR de valorizar a participao social desde a alta cpula poltica da administrao pblica federal despertou para a necessidade de desenvolver novos valores participativos junto aos demais dirigentes e aos servidores pblicos que se ocupam da elaborao e da execuo de polticas pblicas no governo federal. O dilogo com a sociedade e movimentos sociais passou a ressoar como uma orientao vinda do presidente da repblica e como um valor importante a ser incorporado pela burocracia. claro que valores no so mudados to facilmente, mas, mesmo que no incio parte da burocracia mude seu modus operandis apenas para seguir as orientaes emanadas da hierarquia superior, esta j o incio da mudana almejada. Ainda analisando o novo papel da SG-PR, apesar de reconhecer seus efeitos positivos sobre o comportamento da burocracia federal, no possvel deixar de ressaltar suas limitaes de poder quando se trata de encaminhar as demandas da sociedade para o mbito interno do governo. Isto fato, sobretudo, quando tais demandas impactam em questes consideradas maiores, includas no campo do debate econmico e da distribuio de renda. Por exemplo, diante da importncia e prioridade concedida ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) nenhuma demanda da sociedade com potencial de prejudicar o desenvolvimento desse projeto conseguiria ser bem sucedida. Nesses casos, o dilogo com a sociedade realizado pela SG-PR s poderia ser no sentido de dissuadir as mobilizaes e ofertar alguma ao compensatria. O dilogo e a participao social no esto abertos para questes dessa natureza. So exemplos os projetos de construo da Usina de Jirau no Rio Madeira em Rondnia e a Transposio das guas do Rio so Francisco. No primeiro projeto, de nada adiantou at o momento a imensa mobilizao contrria de movimentos sociais, ambientalistas, do
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Movimento dos Atingidos por Barragens - MAB, apresentando propostas alternativas de desenvolvimento energtico, que o governo no recuou de sua proposta de implantar grandes hidreltricas. No segundo projeto, cabe um destaque para as imensas negociaes com a sociedade e movimentos sociais especficos, e at mesmo a greve de fome de um bispo. Nada, nenhuma dessas manifestaes foi capaz de debelar a proposta governamental de seu modelo de desenvolvimento regional. A partir desses exemplos, pode-se afirmar que o novo papel da SG-PR, embora no campo das ideias e princpios esteja em consonncia com o projeto democrtico participativo, no conseguiu mudar a relao Estado/sociedade em todas as suas aes. Suas ideias e inovaes enfrentaram inmeras dificuldades para fazer do dilogo social uma prtica na burocracia federal. No houve compartilhamento de poder em importantes discusses que afetam a vida da populao e no houve paridade na participao. Mas, apesar dos enfrentamentos dentro e fora do governo, a estratgia da SG-PR coleciona algumas vitrias conseguidas a partir da prtica do dilogo. Dentre essas, cita-se, a ttulo de exemplo, a experincia indita, no Brasil, de dilogo e negociao nacional tripartite para enfrentar o desafio de melhorar as condies de vida e trabalho no cultivo manual da cana-deacar. Esse compromisso foi construdo por meio de uma Mesa de Dilogo, instalada em 2008, sob a coordenao da SG-PR. Ao longo de um ano, a Mesa construiu um acordo histrico para valorizar e disseminar as melhores prticas trabalhistas na lavoura da cana-de-acar e promover a reinsero ocupacional dos trabalhadores desempregados pelo avano da mecanizao da colheita. A criao das novas instituies para raa, gnero e GLBTT foi bem sucedida em suas polticas de reconhecimento ao permitirem a interlocuo governamental para a apresentao das demandas, a elaborao de Planos de Ao, a negociao com todas as reas governamentais, a realizao de conferncias, etc. Tais inovaes contriburam para mudar a face da burocracia pblica federal. Para os servidores pblicos federais pouco acostumados a se depararem com pares negros, gays e lsbicas nas reunies e grupos de trabalho do mbito do governo federal, as mudanas foram impressionantes. Tambm importante destacar que a criao dessas novas institucionalidades no governo federal fez eco nos mbitos dos governos estaduais e municipais, que trataram logo de tambm replic-las em suas respectivas estruturas.

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As novas instituies so polticas bem sucedidas de reconhecimento. Todavia, do ponto de vista da materialidade de suas aes, h ainda muito a ser feito. As novas estruturas criadas enfrentam toda sorte de dificuldades relacionadas estrutura administrativa e de escassez de recursos, atrelada s dificuldades de articulao com as demais pastas ministeriais que ainda resistem em contemplar as especificidades raciais, as opes sexuais e de gnero nas suas polticas. A Tabela 1, abaixo, ilustra os avanos e as dificuldades das novas secretarias na pauta e na agenda do governo federal no perodo 2003-2010.
Tabela 1: Execuo Financeira de rgos Selecionados em R (i) Instituies 2003 2004 2005 2006 Secretaria de 5,0 19,0 21,0 23,0 Polticas para as (milhes) (milhes) (milhes) (milhes) Mulheres Secretaria da ------17,0 18,0 23,0 Promoo da (milhes) (milhes) (milhes) Igualdade Racial Ministrio do 7,8 25,3 19,6 26,3 Desenvolvimento (bilhes) (bilhes) (bilhes) (bilhes) Social

2007 30,0 (milhes) 22,0 (milhes) 30,0 (bilhes)

2008 45,0 (milhes) 19,0 (milhes) 30,1 (bilhes)

2009 36,0 (milhes) 29,0 (milhes) 34,2 (bilhes)

2010 74,0 (milhes) 19,0 (milhes) 30,5 (bilhes)

Fonte: INESC/ Elaborao: Enid Rocha Andrade da Silva Execuo Financeira equivalente aos valores pagos num mesmo exerccio financeiro (i) Valores atualizados pelo IGP/DI FGV (ano base 2003/08/2010)

Como se observa, pelos dados da Tabela 1, h uma evoluo considervel na execuo financeira da SPM e da SEPPIR ao longo do perodo 2003-2010, demonstrando que, ao longo do perodo analisado, estas novas Secretarias conseguiram se firmar na estrutura administrativa na concretizao de suas metas e compromissos. No entanto, quando se compara a dimenso financeira de seus recursos gastos com os recursos executados, por exemplo, pelo Ministrio do Desenvolvimento Social-MDS no mesmo perodo, tem-se a ideia da materialidade das aes dessas Secretarias no escopo das prioridades governamentais. Em 2010, por exemplo, enquanto os gastos da SPM e da Seppir foram,

respectivamente, de R$19,0 milhes e R$74,0 milhes, os gastos do MDS se situaram na casa dos R$30,0 bilhes. O MDS responsvel pela execuo das polticas de transferncia de renda (bolsa famlia) pelo pagamento dos benefcios assistenciais (idoso e pessoa com deficincia), que receberam elevada prioridade no perodo analisado, explicando a importante diferena de recursos entre estas pastas.
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2.3 - PARTICIPAO SOCIAL GOVERNO FEDERAL

NA

ELABORAO

DO

PLANO PLURIANUAL (PPA) 2004-2007

DO

O PPA um documento constitucional que sintetiza a orientao estratgica de um governo, contempla as diretrizes do modelo de desenvolvimento que ser adotado e inclui os programas, que constaro dos oramentos anuais da Unio para os prximos quatro anos subsequentes a sua elaborao. Elabora-se um PPA no primeiro ano de exerccio do novo mandato presidencial e, como esse documento abarca um perodo de quatro anos, suas orientaes continuam vigentes at o primeiro ano de mandato do prximo governante eleito. Sendo assim, todo Presidente da Repblica herda, em seu primeiro ano de governo, um PPA elaborado pelo governo anterior. O objetivo dessa periodizao imposta pela legislao fazer com que haja continuidade dos projetos na transio de um governo para outro. So trs os instrumentos legais definidos constitucionalmente relativos ao ciclo oramentrio: o primeiro o Plano Plurianual PPA, que define um plano de mdio prazo, com os programas e aes estabelecidos para o perodo de governo de quatro anos, o segundo a Lei de Diretrizes Oramentrias LDO, que estabelece as metas e prioridades para o terceiro instrumento, que a da Lei Oramentria Anual - LOA, referente ao exerccio seguinte, esta seguindo estas diretrizes estabelecer de forma detalhada todas as receitas e despesas relativas ao Oramento Geral da Unio. A iniciativa de elaborar um PPA no executivo federal com participao social j havia sido anunciada desde a poca de campanha para presidente do ento candidato Lula da Silva. A ideia era trazer a experincia de participao popular na elaborao de oramentos pblicos uma marca de administraes petistas municipais e estaduais ao governo federal. A participao da sociedade nos processos de elaborao e gesto dos PPAs, das Leis de Diretrizes Oramentrias - LDOs e dos oramentos anuais da Unio LOA encontram amparo legal no pargrafo nico do art. 48 da Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000. Essa norma prev que a transparncia da gesto fiscal deve ser assegurada, tambm, mediante incentivo

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participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e de discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos.9
2.3.1. AS EXPECTATIVAS EM TORNO DA PRIMEIRA EXPERINCIA FEDERAL DE ELABORAO PARTICIPATIVA DO PLANO PLURIANUAL.

A proposta de elaborar um PPA com participao da sociedade foi acolhida com muito otimismo por movimentos sociais e organizaes da sociedade civil do campo democrtico popular. Cndido Grzybowski, socilogo e diretor do Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (Ibase), em artigo publicado em 2003 no site do Ibase, deixa clara a expectativa positiva da sociedade, diante da proposta apresentada pelo governo de participao no PPA. Grzybowsk (2003) afirmava que a proposta de participao no PPA era uma dupla novidade, porque considerava que as diretrizes do novo PPA dariam corpo proposta vitoriosa do campo democrtico popular nas eleies de 2002 e tambm por ser a primeira vez que um presidente do Brasil consultaria a sociedade para semelhante propsito. Para Grzybowski:
Nunca na Histria do Brasil o governo federal realizou consulta pblica dessa envergadura sobre orientao que de sua competncia legtima definir. (...) Pela primeira vez na Histria do Brasil, montou-se um amplo processo de consulta pblica sobre a obrigao constitucional do governo de apresentar para a nao uma proposta de PPA. Sinceramente, no pouco, ao menos para quem acredita que o processo como se define mais importante e qualificador dos resultados do que o resultado em si. Poderemos no avanar muito na definio do Brasil que queremos, mas ao menos no so iluminados (as) ou usurpadores (as) do poder que nos dizem o que bom e desejvel em termos de desenvolvimento. Ns mesmos (as) somos chamados (as) a participar das definies. Vamos luta; ela vale pena nem que seja como primeiro passo. Como diz o poeta, caminhos se fazem ao andar. (Grzybowsk, 2003).

Em um informe da ABONG, que circulou no primeiro semestre de 2003 em vrios stios da Internet, Moroni, ento coordenador do Ncleo de Fortalecimento Institucional do Inesc, enfatizava que na proposta de participao social no PPA 2004-2007, duas questes importantes deveriam ser

A partir de 2004, na oportunidade da experincia do processo participativo para a elaborao do PPA 2004-2007, dois novos dispositivos legais passaram a amparar especificamente a participao social no PPA: (i) o pargrafo 1 do art. 12 da Lei n 10.933, de 11 de agosto de 2004, que dispe sobre o Plano Plurianual para o perodo 2004-2007, que estabelece que o Poder Executivo promova a participao da sociedade civil organizada na avaliao e nas alteraes do Plano Plurianual; e (ii) o pargrafo 5 do art. 8 do Decreto n 5.233, de 06 de outubro de 2004, que determina as normas para a gesto do Plano Plurianual 2004-2007 e de seus Programas. Estabelecendo ainda que a SG-PR e o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto devem definir, em conjunto, diretrizes para a participao da sociedade civil na avaliao dos programas e do Plano Plurianual. 58

salientadas. A primeira dizia respeito ao fato de que o Brasil estaria voltado a realizar um planejamento de longo prazo, que previa o desenvolvimento de programas direcionados para o desenvolvimento econmico, social, cultural e ambiental, para as parcelas mais carentes da sociedade brasileira. A segunda questo referia-se ao aspecto de ser a primeira vez que a sociedade civil organizada estaria articulada para influenciar nesse processo e estar se qualificando, por meio da realizao de oficinas, para participar do processo de construo do PPA. Encontra-se nesse Informe o seguinte trecho ilustrativo da expectativa da sociedade organizada em torno do novo PPA:
Enquanto o PPA no governo Fernando Henrique Cardoso era realizado por uma empresa de consultoria, sem qualquer interlocuo com os setores organizados da sociedade brasileira, o primeiro PPA do governo Lula ser fruto de um processo de discusso com vrios segmentos da sociedade civil. (Informe Abong, 2011)10

Na viso do ento Secretrio de Planejamento Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto (MP), Sebastio Soares, o PPA participativo havia sido uma orientao do Presidente Lula. Segundo este interlocutor o presidente Lula da Silva teria determinado que fosse priorizado o resgate do planejamento em longo prazo no pas (15 a 20 anos) e que isso fosse feito de forma participativa. Nas palavras do Secretrio:
a discusso pblica sobre o PPA um processo que est sendo inaugurado agora e que trar qualidade na gesto governamental. Temos a absoluta certeza que este e outros eventos daro uma grande contribuio para o planejamento adequado do pas. (Entrevista concedida para Agncia Brasil em maio de 2003).

Para o ento presidente Lula da Silva a participao social no PPA era uma forma de ouvir os anseios da populao sobre o futuro do Pas e sobre o modelo de crescimento almejado:
Quando decidi convocar a sociedade para debater o Plano Plurianual, foi por acreditar com muita convico que o povo brasileiro quer construir um futuro melhor. E quer comear j a construo desse novo Pas. Um pas que oferea novas e muitas oportunidades, de maneira mais justa e com a segurana de que o desenvolvimento se dar em benefcio de todos. O debate democrtico que estamos propondo na elaborao desse PPA gira em torno de assuntos muito concretos, que vo decidir o nosso dia-a-dia, o nosso futuro e o futuro dos nossos filhos (trecho de Carta do Presidente Lula lida na abertura do Frum Estadual de Participao no PPA 2004-2007, realizado em Manaus em maio de 2003).

10

Informe Abong ppa: participao e co-responsabilidade social, http://br.groups.yahoo.com/group/3setor/message/15194, 59

acessado em 01/07/2011

Para os ministros Luis Dulci e Tarso Genro, este ltimo tambm ex presidente do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), a proposta de participao social na elaborao do PPA do governo federal remetia a uma possibilidade de fazer uma inflexo na perspectiva de desenvolvimento e crescimento econmico do pas. O ministro Luz Dulci chegou a afirmar em maio de 2003 que o novo PPA discutiria uma agenda de crescimento e no apenas a da estabilidade e daria nfase em uma poltica nacional de desenvolvimento regional, que considerasse as diferenas e as desigualdades sociais.11 Da mesma forma, Genro (2003) chegou a dizer que o Brasil havia sido penhorado e que teramos que transitar de uma situao difcil para outro modelo, na perspectiva de criao de um novo contrato social no pas.12 As expectativas das organizaes da sociedade e de representantes do Governo Federal em relao participao da sociedade no PPA eram bastante otimistas quanto aos resultados. Vislumbravam a possibilidade de compartilhar com o governo federal das decises sobre o modelo de desenvolvimento do pas e da elaborao das polticas e programas governamentais mais inclusivas e voltadas para a populao historicamente excluda.
2.3.2. A METODOLOGIA ADOTADA PARA A PARTICIPAO SOCIAL NA ELABORAO DO PPA 2004-2007

O Processo de consulta da populao ao PPA 2004-2007 obedeceu a uma sequencia de etapas, cuja observao demonstra o protagonismo de setores da sociedade civil vinculados Abong, bem como a importante participao de representantes governamentais, principalmente da SecretariaGeral/PR. Essa ltima, como explicado anteriormente, era o rgo encarregado da articulao com os movimentos sociais no governo do Presidente Lula. Conforme pode ser observado pelo Quadro 03, o marco do processo participativo no PPA 20042007 foi a realizao, em maro de 2003, da Primeira Oficina de Articulao para Intervir no

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Luz Dulci, Ministro Chefe da Secretaria-Geral, em discurso proferido em Seminrio na Cmara dos Deputados sobre o Plano Plurianual em maio de 2003).

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Fala do ento ministro Tarso Genro em Seminrio sobre A Poltica de Assistncia Social no Governo Lula, realizado em 2 e 3 de abril, na Cmara dos Deputados em Braslia, extrado de Grupo de Estudos e Pesquisas do Oramento Pblico e da Seguridade Social GOPSS Nota de Oramento Pblico e Seguridade Social NOPSS 01/2004 60

PPA, organizada pelo Instituto de Estudos Socioeconmicos - INESC com o apoio de outras entidades ambientalistas, fruns e redes dos segmentos democrticos da sociedade civil e que contou com a participao de representantes do Ministrio do Planejamento, da Casa Civil, da Secretaria-Geral, entre outros rgos do Governo Federal. Os principais objetivos da Oficina eram a capacitao das entidades para a apresentao de propostas com qualidade no Plano e tambm a construo conjunta de proposta de mtodo participativo para o PPA 2004-2007.
Quadro 3 Etapas de Elaborao do Processo Participativo do PPA 2004-2007

Data/Local Evento 1. Braslia - Maro de 1 Oficina de Articulao para Intervir no 2003 PPA organizada pelo Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC) e outras entidades ambientalistas, fruns e redes dos segmentos democrticos da sociedade civil com a participao de representantes do Governo Federal: Ministrio do Planejamento, Casa Civil, Secretaria-Geral, dentre outros. 2. Braslia/Cmara Seminrio: O PPA do Governo Lula: Legislativa Federal - Participao e Controle Social, organizado Maio de 2003, pelo Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC) com o apoio de 21 redes e articulaes nacionais. Contou com a presena de 200 representantes de ONGs e 110 integrantes do Poder Executivo e outras mais de 400 pessoas na Cmara dos Deputados.

Resultados Capacitao das entidades para fazer propostas para o PPA e elaborao e negociao de proposta de mtodo para a participao no PPA.

3. Maio de 2003 (data imprecisa) 4. Maio a Julho de 2003 (todos os estados e distrito federal)

5. Agosto, 14/2003

Encontro entre representantes da sociedade civil e governo, organizado pela Secretaria Geral. 90 entidades da sociedade civil, com aproximadamente 4.700 participantes representando um total de 2.104 organizaes como sindicatos patronais e de trabalhadores, ONGs, Igrejas, organizaes acadmicas, culturais e instituies pblicas municipais, estaduais e federais Guido Mantega (ministro do Planejamento, Incorporao pelo Ministrio do Oramento e Gesto) e Luiz Dulci (ministro- Planejamento das contribuies chefe da Secretaria Geral da Presidncia da oriundas dos Fruns estaduais
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Elaborao de documento poltico com as concluses do encontro a ser entregue para as autoridades do Executivo e do Legislativo. Principais pontos do Seminrio: (i) o papel da sociedade na elaborao do PPA do governo Lula e (ii) as diretrizes do Plano. (iii) a dimenso internacional e (iv)as polticas especficas do PPA 2004-2007. Elaborao de Carta de Braslia, documento entregue s autoridades juntamente com as propostas de polticas pblicas elaboradas por diferentes redes e articulaes da sociedade civil. Deciso sobre a realizao de 27 oficinas estaduais. Documento com 700 pginas entregue ao Presidente da Repblica no dia 14 de Agosto de 2003

Evento Resultados Repblica) entregaram ao presidente Luiz Incio participativos Lula da Silva, documento contendo todas as contribuies da sociedade civil a partir da realizao dos Fruns da Participao Social. 6. Agosto 29/2003 Executivo entrega PPA 2004-2007 para o Incorporao de 06 novos Congresso Nacional desafios aos 24 Desafios originalmente apresentados. Alterao na redao original de 21 desafios apresentados Acrscimo de 16 novas diretrizes vinculadas aos trs megaobjetivos Alterao na redao original de 09 diretrizes vinculadas aos trs megaobjetivos. Acrscimo de 88 novas diretrizes especficas vinculadas aos Desafios, e Modificao da redao Em relao s diretrizes especficas dos Desafios Alterao da redao original de 08 diretrizes especficas dos Desafios. Fonte: Ministrio do Planejamento e Secretaria-Geral-PR (vrios documentos internos: atas, notas e memrias de reunies, etc.) Elaborao:Enid Rocha Andrade da Silva

Data/Local

Outro resultado da Primeira Oficina foi o incio da articulao para a realizao, em maio de 2003, do Seminrio O PPA do Governo Lula: Participao e Controle Social, organizado sob a liderana do Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC) e por 21 representantes de redes e articulaes nacionais da sociedade civil. Esse Seminrio contou com a presena de 200 representantes de ONGs e 110 integrantes do Poder Executivo, alm de lideranas de outros segmentos da sociedade, contabilizando a participao de mais de 400 pessoas na Cmara Federal dos Deputados. O Seminrio visava discutir uma proposta ampla de participao social no Governo do Presidente Lula da Silva, e reunir todas as contribuies dos participantes em documento a ser entregue para as autoridades do Executivo e do Legislativo. Entre os principais pontos discutidos no Seminrio destacam-se: (i) o papel da sociedade na elaborao do PPA do governo Lula (ii) a dimenso internacional e (iii) as polticas especficas do PPA 2004-2007. Este Seminrio elaborou a Carta de Braslia, entregue ao Presidente da Repblica e a outras autoridades do Executivo e do
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Legislativo, juntamente com um documento, contendo as propostas de polticas pblicas elaboradas por diferentes redes e articulaes da sociedade civil. Em linhas gerais, a Carta de Braslia explicita demandas que extrapolam muito a mera participao da sociedade na elaborao do PPA. A observao de seus principais trechos (Quadro 04) denota que as organizaes da sociedade civil ao solicitarem o acesso aos sistemas do ciclo oramentrio, como Siafi, o Sidor e o Sigplan, reivindicavam, na verdade, a participao em todas as etapas do ciclo das polticas pblicas: planejamento, elaborao, implementao e controle13. At o momento, esses sistemas so de uso exclusivo de servidores pblicos que exercem atribuies de planejamento, oramento e execuo de polticas pblicas na burocracia federal 14. A Carta de Braslia continha, ainda, outras reivindicaes importantes, como a valorizao dos conselhos e a incorporao no PPA de aes e programas para viabilizar os cumprimentos dos compromissos assumidos pelo Brasil junto a organismos internacionais, tais como so as Cpulas Sociais e de Desenvolvimento das Naes Unidas. Logo aps a realizao do referido Seminrio, organizou-se um Encontro no Palcio do Planalto entre representantes da Secretaria-Geral PR e representantes da sociedade civil para decidir sobre o mtodo de consulta sociedade em relao ao PPA. Nesse Encontro decidiu-se pela realizao de 27 oficinas de escuta (uma em cada estado, alm do distrito federal).

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O Siafi o sistema utilizado por gestores pblicos para registro, acompanhamento e controle da execuo oramentria, financeira e patrimonial do Governo Federal. O Sidor um sistema que contempla um conjunto de procedimentos, justapostos entre si, para o processamento dos oramentos da Unio, sua superviso da Secretaria de Oramento Federal, pertencente ao Ministrio do Planejamento. O Sigplan um sistema cujo objetivo o controle e o acompanhamento da execuo fsica dos gastos oramentrios, sua gesto feita pela Secretaria de Planejamento e Investimento Estratgico SPI do Ministrio do Planejamento. Um olhar dinmico sobre esses sistemas demonstra
14

SIDOR e SIGPLAN concretizam as aes do ciclo oramentrio. Ao utilizar o Sistema Integrado de Dados Oramentrios (Sidor), a Secretaria de Oramento Federal - SOF acompanha e avalia a execuo oramentria, procedendo a alteraes, por meio de alocao de crditos adicionais, contingenciamento de recursos, imposio de limites financeiros, dentre outros mecanismos possveis. A Secretaria do Tesouro Nacional STN (Ministrio da Fazenda) registra e autoriza no Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi) todas as despesas realizadas pelos rgos da administrao pblica Federal. Finalmente, a Secretaria de Planejamento e Investimento Estratgico SPI, ao utilizar o Sigplan, gerencia a execuo fsica dos programas e aes governamentais contidos nos Planos Plurianual. O SIDOR e o SIGPLAN esto em processo de fuso para um novo Sistema, denominado Sistema Integrado de Planejamento e Oramento SIOP. O PPA 2012 2015 e o OGU 2011 j esto usando esse Sistema. 63

Quadro 4 - Carta de Braslia: Principais Trechos (Maio de 2003) O PPA no governo Lula: Participao e controle social Por entender que a elaborao do Plano Plurianual - PPA 2004/2007 constituir a grande oportunidade para que o Governo explicite seu projeto de mdio e longo prazo de desenvolvimento, nas suas dimenses econmica, social, ambiental, democrtica e regional, as entidades, ONGs, fruns, redes e movimentos da sociedade civil organizada, presentes neste Seminrio, propem: a implementao de canais de acesso pblico aos dados do Sistema Integrado de Administrao Financeira - SIAFI, ao Sistema Integrado de Dados Oramentrios- SIDOR e ao Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento do Plano Plurianual - SIGPLAN, a fim de que a participao da sociedade civil seja efetiva; a valorizao dos Conselhos Setoriais como espaos legtimos de construo de polticas pblicas e controle social, na perspectiva de que venham a cumprir um papel cada vez mais deliberativo e no apenas consultivo. Nesse sentido, a participao autnoma da sociedade civil no pode ser vista apenas como legitimadora das decises do Governo, e sim como princpio poltico fundamental, de grande capacidade propositiva; o reconhecimento da sociedade civil organizada como um dos protagonistas de todo o processo oramentrio, criando canais de interlocuo institucionais em todos os ministrios e secretarias especiais; a normatizao dos critrios e do funcionamento das audincias pblicas estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal e dos demais instrumentos do oramento pblico; a incorporao no PPA 2004/2007 dos compromissos assumidos pelo Estado Brasileiro nas negociaes firmadas no ciclo social da ONU (convenes, conferncias, reunies de cpula); a mobilizao de Centros de Pesquisa, Universidades Pblicas e Privadas para a construo de adequados indicadores sociais, de forma a contribuir para que o processo de avaliao e monitoramento seja realmente efetivo; a criao de um mecanismo para tornar o PPA transparente, viabilizando, assim, o retorno de todo processo sociedade; e a viabilizao de que a atuao da sociedade civil no processo de construo de um PPA participativo se oriente na perspectiva de um processo permanente de oramento participativo no plano federal.

Fonte: O PPA no Governo Lula: Participao e Controle Social www.inesc.org.br, acesso em junho de 2011

Participavam das consultas pblicas estaduais, realizadas entre maio e julho de 2003, os sindicatos, as ONGs, as igrejas, os grupos empresariais do estado, as organizaes de gnero, raa, indgenas, pessoas com deficincia, representantes de outras orientaes sexuais, associaes de bairro e instituies acadmicas. A estrutura geral das oficinas, que ocupavam um dia de trabalho, dividia-se em quatro etapas: (i) apresentao de um vdeo do PPA; (ii) apresentao do PPA por um ministro de Estado; (iii) diviso dos participantes para os trabalhos em grupos e (iv) apresentao dos encaminhamentos. No total cerca de 4,0 mil pessoas, representando 2.170 entidades, estiveram presentes nas oficinas estaduais. A Abong e a Inter-Redes ficaram responsveis pela mobilizao e articulao dos movimentos sociais nos estados. Os ministrios se juntaram ao processo, com a participao de quase todos os Ministros e Secretrios de Estado nos Fruns Estaduais. Em cada estado, foi instalado um comit local, com representantes de vrios segmentos, que contava com a participao da Caixa Econmica Federal (CEF), da Polcia Rodoviria Federal (PRF), e dos
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governos estaduais e municipais. Todo o processo foi coordenado pela SG-PR em parceria com o MP, a Casa Civil - PR e a Secretaria de Comunicao (Secom).
2.3.3. SOBRE O OBJETO DE CONSULTA SOCIEDADE.

A consulta sociedade no PPA 2004-2007 se dava em torno da etapa relativa Orientao Estratgica de Governo, a qual contemplava a Estratgia de Desenvolvimento que, por sua vez, era dividida em trs Megaobjetivos, os quais vinculavam 24 Desafios. Desta forma, o mtodo de participao previa a alocao dos participantes em trs grupos de trabalho, de tal forma, que cada grupo discutia um dos Megaobjetivos. Por seu turno, Importante esclarecer que a elaborao oficial do PPA 2004-2007, sob a

responsabilidade do MP, previa trs etapas sequenciais: (i) Orientao Estratgica de Governo, (ii) Orientao Estratgica dos Ministrios, e (iii) Aes de Governo. Essas trs etapas eram cronologicamente previstas para que o governo federal cumprisse o prazo constitucional de at 30 de agosto para a entrega do PPA ao Congresso Nacional. A Orientao Estratgica de Governo contemplava as prioridades governamentais para o perodo do Plano, isto , os desafios a serem enfrentados. Sua finalidade era nortear a formulao das polticas pblicas no mbito de cada Ministrio e a elaborao dos programas que integrariam o PPA. As Orientaes Estratgicas Setoriais englobavam as prioridades dos ministrios para o perodo do Plano, que eram elaboradas com base na Orientao Estratgica de Governo. Eram explicitadas por meio de polticas pblicas a serem desenvolvidas no perodo do 2004-2007. As Aes de Governo eram, no PPA 2004-2007, consideradas o nvel mais operativo do PPA, onde se encontravam os programas governamentais. Os Programas so os instrumentos que articulam um conjunto de aes (oramentrias e no oramentrias) consideradas suficientes para enfrentar um determinado problema. Com efeito, a consulta sociedade deu-se no nvel estratgico do PPA. Isto , na primeira fase da elaborao do PPA, denominada Orientaes Estratgicas. A sociedade participou sobre o que deveriam ser as grandes prioridades nacionais. Essas prioridades seriam desdobradas nas etapas
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seguintes em polticas pblicas, programas e aes governamentais. Entretanto, importante esclarecer que a sociedade no foi consultada nas demais etapas de construo do PPA. Neste ponto, importante marcar uma diferena sobre o que se consulta no mbito nos processos de oramentos participativos nos municpios. Neste ltimo, a consulta recai sobre a alocao dos recursos oramentrios em programas. Ou seja, a populao opina nas dimenses mais concretas do ciclo de polticas pblicas, enquanto que no processo de participao social que teve lugar no governo federal para a elaborao do PPA2004 -2007, a participao se deu nas dimenses mais distantes da realidade da populao Quadro 05 - Objeto de Consulta Participativa do PPA 2004-2007
Megaobjetivos Desafios 1. Combater a fome e promover a segurana alimentar e nutricional, garantindo a insero social e a cidadania; 2. Promover o acesso universal e com qualidade seguridade social (sade, previdncia e assistncia) e educao; 3. Ampliar a transferncia de renda e aprimorar os seus mecanismos; 4. Promover o aumento da produo e a reduo dos preos de bens e servios de consumo popular; 5. Implantar um efetivo processo de reforma agrria, recuperar os assentamentos existentes, fortalecer e consolidar a agricultura familiar e promover o desenvolvimento sustentvel do meio rural; 6. Implementar o processo de reforma urbana, melhorar as condies de habitabilidade e de mobilidade urbana; 7. Promover a reduo da vulnerabilidade das crianas e dos adolescentes em relao marginalizao do crime; 8. Democratizar e universalizar o acesso informao e ao conhecimento por meio de novas tecnologias; 9. Promover a reduo das desigualdades sociais; 10. Ampliar a oferte de postos de trabalho, promover a qualificao dos trabalhadores e regular o mercado de trabalho, com nfase na reduo da informalidade 11. Alcanar o equilbrio macroeconmico com a recuperao e sustentao do crescimento da renda, do trabalho e do emprego; 12. Coordenar e promover o investimento produtivo e a elevao da produtividade com vistas reduo da vulnerabilidade externa; 13. Ampliar as fontes de financiamento internas e democratizar o acesso ao crdito para o investimento, a produo e o consumo; 14. Ampliar e fortalecer as bases cientficas e tecnolgicas de sustentao ao desenvolvimento; 15. Ampliar e fortalecer as bases cientficas e tecnolgicas de
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MEGAOBJETIVO 1 Incluso Social e Reduo das Desigualdades Sociais.

MEGAOBJETIVO 2 - Crescimento com gerao de trabalho, emprego e renda, ambientalmente sustentvel e redutor das desigualdades regionais.

Megaobjetivos

Desafios

sustentao ao desenvolvimento; 16. Impulsionar os investimentos em infraestrutura de forma coordenada e sustentvel. 17. Reduzir as desigualdades regionais com integrao das mltiplas escalas espaciais (nacional, macrorregional, subregional e local); 18. Melhorar a gesto e a qualidade ambiental e promover a conservao e uso sustentvel dos recursos naturais, com justia ambiental; 19. Ampliar a participao do pas no mercado internacional MEGAOBJETIVO 3 - Promoo e preservando os interesses nacionais; expanso da cidadania e fortalecimento da 20. Fortalecer a cidadania com a garantia dos direitos democracia. humanos; 21. Valorizar a cultura nacional em sua diversidade; 22. Garantir a segurana pblica com a implementao de polticas pblicas integradas; 23. Preservar a integridade e a soberania nacionais; 24. Promover os interesses nacionais e intensificar o compromisso do Brasil com uma cultura de paz e de direitos humanos no cenrio internacional.
Fonte: Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto Elaborao: Enid Rocha Andrade da Silva

2.3.4. RESULTADO DAS CONTRIBUIES DA SOCIEDADE AO PPA 2004-2007.

O processo de consulta ao PPA 2004-2007, realizado junto sociedade civil nos fruns estaduais, resultou em um Documento de mais de 700 pginas que reuniu todas as contribuies e sugestes oriundas dos fruns de participao. Concretamente, esse processo resultou em: (i) incorporao de 06 novos Desafios aos 24 Desafios originalmente apresentados; (ii) alterao na redao original de 21 desafios apresentados; (iii) acrscimo de 16 novas diretrizes vinculadas aos trs megaobjetivos; (iv) alterao na redao original de 09 diretrizes vinculadas aos trs megaobjetivos; e (v) acrscimo de 88 novas diretrizes especficas vinculadas aos Desafios. Os novos desafios criados, a partir de proposio da sociedade, foram os seguintes: (1) ampliar o nvel e a qualidade da escolarizao da populao, promovendo o acesso universal educao, (2) promover a reduo das desigualdades de gnero, (3) incentivar e fortalecer as micros, pequenas e mdias empresas com o desenvolvimento da capacidade empreendedora, (4) garantir a integridade dos povos indgenas respeitando sua identidade cultural e organizao econmica, (5) combater a corrupo e (6) democratizar os meios de comunicao social, valorizando os meios alternativos e a pluralidade de expresso.
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2.4 - BREVE AVALIAO DO PROCESSO DE PARTICIPAO SOCIAL NO PPA 2004-2007 Para representantes da sociedade civil o processo de participao social do PPA 2004-2007 envolveu a sociedade apenas em questes perifricas relacionadas aos mega-objetivos das orientaes estratgicas (Moroni, 2006:16). Para esse autor, como a sociedade civil no pode participar da etapa das diretrizes sociais, nada pode ser feito para tentar mudar a lgica das polticas pblicas, essa sim, na viso desse autor, teria sido a principal mudana na lgica de elaborao do Plano. A busca de explicao para o reduzido sucesso desse processo participativo evidencia alguns problemas no mtodo adotado e no processo de conduo, destacando-se, dentre outros, os seguintes: (i) Objeto de consulta distante do cotidiano da populao, pois no se consultava sobre recursos oramentrios e prioridades para programas e polticas concretas, e sim sobre Desafios e Megaobjetivos, considerados abstratos por muitos; (ii) Inflexibilidade constitucional do prazo para elaborao e entrega do PPA ao Congresso Nacional. Na prtica, essa dificuldade se traduziu na dificuldade de aproveitamento de inmeras sugestes da sociedade, pois muito provavelmente no momento da realizao de algumas consultas estaduais, que aconteceram no ms de julho, a burocracia do Ministrio do Planejamento, responsvel pela elaborao do Plano, se encontrava nas etapas de finalizao do mesmo, que deveria ser entregue ao Congresso Nacional, impreterivelmente, at 31 de agosto daquele ano (2003); (iii) Dificuldade de continuidade da participao social ao longo do processo do ciclo de polticas pblicas. Como visto anteriormente, desde a Carta de Braslia (Quadro 5), estava claro que a demanda da sociedade era a participao em todo o ciclo oramentrio, que envolve o planejamento, o processo de alocao de recursos, a implementao fsica e financeira das polticas e programas. Entretanto, o processo de participao no PPA 2004-2007 ficou restrito etapa das consultas aos grandes desafios, tornando difcil prestar contas sociedade de onde e como suas sugestes foram incorporadas.

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Como j explicado anteriormente, a discusso e a consulta sociedade se deram em torno dos mega-objetivos das orientaes estratgicas do Plano, os quais trazem questes que se localizam em uma esfera muito distante do cotidiano da vida das pessoas. de se observar que a populao consultada reside em um municpio, tm filhos em determinada escola, utilizam determinado posto de sade, ou seja, a preocupao mais prxima e quanto entrega, que so materializadas nos resultados das polticas pblicas implementadas pelo Estado. Por esta tica compreensvel que a expectativa da participao resultasse em melhoria dos equipamentos pblicos, ampliao do acesso aos direitos sociais s polticas pblicas implementadas localmente. No entanto, na metodologia de participao adotada para o PPA 2004-2007, a consulta feita sociedade ocorreu na dimenso das grandes prioridades nacionais, resultando na dificuldade governamental em demonstrar de que forma foram aproveitadas, na feitura do PPA, as contribuies oriundas dos fruns participativos nos programas e polticas contidos no Plano. A dificuldade da sociedade enxergar sua contribuio em um nvel mais concreto da poltica gerou enorme frustrao da sociedade e um sentimento de no identidade com o novo Plano. De acordo com a Constituio Federal o PPA deve ser entregue pelo executivo ao Congresso Nacional at 30 de agosto do primeiro ano de mandato de um novo Presidente da Repblica. A elaborao de um PPA na esfera do governo federal um processo complexo, que envolve uma ampla gama de atores polticos da sociedade, dos estados e municpios e dos outros poderes da repblica. Todas essas reas e atores devem se manifestar na etapa da construo do Plano e explicitar suas prioridades de acordo com as orientaes emanadas pelo Ministrio do

Planejamento. Alm disso, h a necessidade da integrao entre o Plano e o Oramento, isto , entre planejamento e a alocao de recursos. No PPA 2004-2007 essa integrao se dava na dimenso do programa, pois era este elemento que aparecia no Oramento Geral da Unio com recursos alocados e, consequentemente, com metas fsicas e financeiras anuais nos sistemas oramentrios e de planejamento. Em sntese, a elaborao de um PPA, que ocorre de quatro em quatro anos, um processo que demanda mtodo, organizao e tempo para ser realizado, e por determinao constitucional inflexvel nos prazos e nas etapas que precisam ser realizadas para sua consecuo. Essas

caractersticas relacionadas s regras institucionais do processo de elaborao do PPA representaram srios obstculos ao sucesso do processo de participao instalado em 2003. Isto
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porque, como demonstrado, as consultas ao Mega-objetivos e Desafios foram realizadas no perodo entre maio e julho de 2003, e o PPA, por fora de Lei, deveria estar concludo para ser entregue at final de agosto. Sendo assim, houve um descompasso na realizao das etapas previstas. Enquanto parte do Governo realizava a consulta sociedade nos fruns estaduais, o Ministrio do Planejamento, rgo responsvel pela elaborao do Plano, levava adiante a realizao das demais etapas, junto aos rgos e ministrios setoriais (elaborao de polticas, programas e aes). Tal descompasso resultou no aproveitamento insuficiente das sugestes da sociedade para pautar a elaborao dos programas e aes, esses sim revestidos de maior concretude na vida da populao. Por fim, o ltimo problema identificado no processo participativo do PPA 2004-2007 referiu-se dificuldade de dar continuidade participao social nas demais etapas do ciclo de polticas pblicas (planejamento, execuo, e controle ). J na Carta de Braslia, as organizaes da sociedade civil explicitavam a demanda da participao ao longo do ciclo oramentrio. A participao da sociedade nas etapas de execuo, alocao de recursos e controle das polticas pblicas demandaria a construo de arranjos internos burocracia do governo federal, a exemplo do acesso aos sistemas Siafi, Sigplan e Sidor. Estes so at hoje de uso restrito de servidores pblicos dos rgos do Ministrio do Planejamento e da Fazenda. A SG-PR, encabeada pelo ento ministro e sindicalista Luis Dulci, empreendeu inmeras tentativas nessa direo, mas todas esbarravam na negativa dos ministrios da Fazenda e do Planejamento, que alegavam dificuldades operacionais e polticas para a concesso de senhas dos sistemas a membros da sociedade. As inmeras tentativas frustradas da SG-PR nessa direo geraram um desgaste poltico muito grande ao principal rgo do governo Lula responsvel pela articulao com a sociedade, a ponto de vrios segmentos terem formalmente por duas vezes rompido o dilogo com essa rea governamental. O que parecia ser uma falta de prioridade da SG-PR escondia, na verdade, um embate poltico entre os ministrios da rea econmica e da rea poltica do governo Lula, no qual a segunda rea sempre perdia. Sobre essa questo, Moroni (2006:9) enfatiza que nenhum dos acordos firmados com a Secretaria Geral da Presidncia, durante o processo de consulta, foram cumpridos, destacando: (i) Formao de grupo de trabalho paritrio entre governo e sociedade civil para acompanhar o
70

monitoramento do PPA 2004-2007; (ii) Construo, em parceria com a sociedade civil, dos mecanismos e da metodologia de participao, nos processos de reviso anual e no monitoramento do PPA; e (iii) o acesso s informaes sobre a execuo fsica e financeira do PPA, especificamente, a disponibilidade on-line para qualquer cidado dos sistemas Siafi e Sigplan. Toda essa experincia de participao social no PPA no resultou em mudanas e melhoria nos processos participativos por ocasio da elaborao do segundo PPA do governo do ex-presidente Lula da Silva, relativo ao perodo de 2008-2011. Nessa oportunidade, uma parte do conjunto de atores que compe o Campo Democrtico Popular, especificamente, as organizaes da sociedade civil, movimentos sociais, dentre outros, amargavam as expectativas frustradas com muitas aes governamentais e refletiam sobre as consequncias do processo conhecido como o mensalo. Sendo assim, no houve muita presso para que o governo federal realizasse processo participativo na elaborao do PPA 2008-2011. 2.5 A AUSNCIA DE PARTICIPAO SOCIAL NO PPA 2008-2011 Para a elaborao do PPA 2008-2011, uma equipe que reunia dirigentes da Secretaria-Geral - PR e do Ministrio do Planejamento construiu uma proposta de participao que levava em conta o aproveitamento das contribuies da sociedade manifestadas nas conferncias nacionais realizadas no perodo. Tratou-se, todavia, de uma proposta que ficou restrita ao apoio da Secretaria-Geral e de reduzida parcela da equipe do Ministrio do Planejamento e que no conseguiu ultrapassar os muros da tecnocracia instalada na Casa Civil PR e na alta gerncia do Ministrio do Planejamento. Desta forma, a proposta de participao social no PPA 2008-2011 no saiu do papel. Por outro lado, no se registra no perodo em questo mobilizaes e articulaes importantes da parte da sociedade civil na direo de um processo participativo naquele PPA. A proposta de participao no PPA 2008-2011, que no chegou a sair do papel, envolvia fortemente os conselhos setoriais de polticas pblicas e o aproveitamento das inmeras deliberaes encaminhadas pela sociedade ao governo, no processo da realizao das conferncias nacionais de polticas pblicas. Entretanto, essa proposta enfrentou fortes resistncias da rea econmica, Ministrios da Fazenda e do Planejamento e da rea poltica, Casa Civil da Presidncia da Repblica. Por traz da opo governamental de no realizar qualquer processo participativo no PPA 2008-2011 estava prioridade dada pelo Presidente Lula e pelos Ministrios
71

da rea econmica e da Casa Civil-PR elaborao e viabilizao do PAC, que englobava um conjunto de polticas econmicas e sociais planejadas para os quatro anos seguintes, sendo uma de suas prioridades o investimento em infraestrutura, em reas como saneamento, habitao, transporte, energia e recursos hdricos, entre outros. A prioridade concedida ao PAC pelo governo federal acabou, at mesmo, por atropelar o processo constitucional de elaborao do PPA 2008-2011, o qual foi elaborado apenas para efeito de cumprimento legal, j que toda a ateno dos rgos e da cpula do Executivo estava direcionada ao PAC. Alm disso, no PAC constavam vrias obras de infraestrutura transposio do Rio So Francisco, Usina de Jirau e Belo Monte, entre outras, que encontram, at hoje, muitas resistncias de certos segmentos da sociedade civil. Com efeito, o no debate destas questes com a sociedade camuflava o temor governamental da maior participao da sociedade trazer problemas para a conduo do PAC. Esse temor se constitua em mais um motivo para a no instituio de processo participativo no PPA 2008-2011. Durante o ano de 2007, quando estava sendo elaborado o PPA 2008-2011, o governo federal lanou o PAC- Infraestrutura (final de janeiro de 2007) e o PAC- Criana (outubro de 2007). Este ltimo se constituiu num pacote de medidas e programas para enfrentar a violncia contra crianas e adolescentes. No final de 2010, quando o governo de Lula da Silva chegava ao fim, o Ministro Luz Dulci foi indagado sobre em que medida a discusso e a definio do oramento nacional poderiam ser democratizadas no mbito nacional e quais, em sua opinio, seriam as diferenas entre a experincia nacional de participao no PPA e a experincia consagrada do o ramento participativo municipal. Em resposta a esta indagao o ento Chefe da SG-PR apresentou a seguinte reflexo:
... penso que o chamado ciclo oramentrio isto , o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e o Oramento propriamente dito (Loas), tambm pode ser, de alguma maneira, objeto de interlocuo especfica com a sociedade civil. J acumulamos uma boa experincia nesse sentido. Mas preciso encontrar a forma adequada para faz-lo. No acredito, sinceramente, na transposio mecnica do oramento participativo municipal para o mbito federal. O OP local tem um carter de participao direta, inclusive do cidado individual, que impossvel manter num universo potencial de quase 200 milhes de pessoas. Alm disso, a escala territorial outra, os condicionamentos institucionais so completamente diferentes, o prprio 72

Congresso Nacional tem atribuies na matria que as Cmaras de Vereadores no possuem. Mas nessa rea tambm importante a participao social. Ser preciso bolar um formato ao mesmo tempo legtimo e eficaz. Talvez ela possa ser feita por meio de entidades populares representativas. A Secretaria-Geral da Presidncia chegou a propor aos movimentos sociais um conselho de acompanhamento do ciclo oramentrio. No prximo governo, quem vier a coordenar o dilogo com a sociedade civil poderia, quem sabe, retomar essa ideia. (Carta Maior <http://www.cartamaior.com.br/templates/>, em 11/11/2101)

2.6 - OS CONSELHOS NACIONAIS

IGUAIS

NO

GOVERNO

DO

PRESIDENTE LULA

DA

SILVA:

NOVOS, PORM

A abertura de novos conselhos nacionais de polticas pblicas esteve na pauta do Governo de Lula da Silva, sobretudo, no perodo de seu primeiro mandato entre os anos de 2003 e 2006, constituindo-se em mais um marco participativo que vai ao encontro dos princpios do Projeto Democrtico Participativo. importante observar que houve no perodo analisado um movimento de colocar em prtica outro modelo de gesto de polticas pblicas com participao social a partir do aumento quantitativo desses espaos no mbito da burocracia do governo federal. Sem se referir ao governo do ento Presidente Lula, Raichellis (2000) chamou ateno para o significado da ampliao do nmero de conselhos no Brasil:
A implantao de inmeros Conselhos em diferentes setores revela que est em funcionamento certo "modelo" de participao da sociedade na gesto pblica, forjado na dinmica das lutas sociais das ltimas dcadas, que busca redefinir os laos entre espao institucional e prticas societrias, no como polaridades que se excluem, mas como processos conflituosos que se antagonizam e se complementam, pondo em relevo a luta pela inscrio de conquistas sociais na institucionalidade democrtica. (Raichellis, 2000:12).

Como pode se observar pelo Quadro 6, at 2010 existia um total de 35 conselhos nacionais de polticas pblicas que contavam na sua composio com representantes da sociedade civil, sendo que 16 (quase a metade) foram criados no perodo de 2003 a 2010. Nota-se que a maioria dos conselhos nacionais do perodo Lula foi criada durante o primeiro mandato. Apenas dois conselhos nacionais (Conselho participativo do Mercosul e o Conselho Nacional de Segurana Pblica) foram criados no segundo mandato, em 2008 e 2009, respectivamente. Houve, portanto, avano quantitativo desses espaos pblicos na burocracia publica federal no perodo 2003-2010. Do ponto de vista qualitativo, este captulo no traz informaes para uma avaliao definitiva. No entanto, quando se considera que a qualidade de um arranjo participativo
73

pode ser influenciada pela fora de suas decises e pela forma como escolhe seus representantes, sendo que a eleio a melhor forma de escolha em um frum democrtico, conclui-se que os novos espaos constitudos no perodo no renem tais requisitos de qualidade. Do total de 19 conselhos nacionais de polticas pblicas, criados antes de 2003, em apenas trs (15%), os representantes da sociedade civil no so eleitos de forma democrtica e so indicados por autoridades governamentais, como ministros e Presidente da Repblica: (i) Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia (MCT); (ii) Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria (MJ); e (iii) Conselho Nacional do Esporte (ME). Nos demais conselhos, os representantes da sociedade civil, ou so indicados pelas prprias entidades e depois designados por atores governamentais, ou so escolhidos via processo eleitoral. No conjunto de 16 conselhos nacionais criados no perodo de 2003 a 2010, em mais de 60% destes (10 conselhos nacionais) os representantes da sociedade civil no so eleitos e so indicados por ministros de Estado ou pelo Presidente da Repblica, evidenciando fragrante discordncia com os princpios democrticos que deveriam pautar a constituio desses arranjos participativos. Esses 10 conselhos so os seguintes: (i) Conselho da Transparncia Pblica e Combate Corrupo (CGU); (ii) Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (SRI/PR); (iii) Conselho Nacional de Economia Solidria (MTE); (iv) Conselho Nacional de Juventude (SNJ); (v) Conselho Nacional de Poltica Cultural (MC); (vi) Conselho Nacional de Polticas sobre Drogas (GSI-PR); (vii) Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais (MDS); (viii) Conselho Brasileiro do Mercosul Social e Participativo (SG-PR e MRE); (ix) Conselho Nacional de Defesa Civil; e (x) Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial (SEPIR-PR), o qual tem parte de seus representantes da sociedade civil indicados pelo (a) Presidente da Repblica. No que se refere natureza das decises dos Conselhos Nacionais, nota-se que entre os 19 conselhos criados antes de 2003, apenas trs so consultivos, os demais tm natureza deliberativa No conjunto dos conselhos nacionais criados aps 2003, essa relao se inverte, pois dos 16 conselhos criados nesse perodo, apenas 06 so deliberativos e a maioria (10 conselhos) tem natureza consutiva.

74

Quadro 6 - Governo Federal: Conselhos Nacionais de Polticas Pblicas com Participao da Sociedade, Criados Antes e Depois de 2003
Conselhos de Polticas Pblicas Criados Antes de 2003
Conselhos Ano de Criao Forma de Escolha dos representantes da sociedade Civil Natureza

Conselhos de Polticas Pblicas Criados entre 20032010

Conselhos Ano de Criao Forma de Escolha dos representantes da sociedade Civil Natureza

1.Conselho Curador do FGTS (MTE) 2. Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (SEDH) 3.Conselho Nacional de Assistncia Social (MDS) 4.Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia (MCT) 5.Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (MDA) 6.Conselho Nacional de Educao (MEC) 7.Conselho Nacional de Imigrao (MTE) 8.Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria (MJ) 9.Conselho Nacional de Recursos Hdricos (MMA) 10.Conselho Nacional de Previdncia Social (MPAS) 11.Conselho Nacional de Sade (MS)

1990

Indicao de entidades Eleio

1964

C, D, N

1. Conselho da Transparncia Pblica e Combate Corrupo (CGU) 2. Conselho das Cidades (MCidades) 3.Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (SRI/PR) 4.Conselho Nacional de Aquicultura e Pesca (MPA) 5.Conselho Nacional de Combate Discriminao (SEDH) 6.Conselho Nacional de Economia Solidria (MTE) 7.Conselho Nacional de Juventude (SNJ) 8.Conselho Nacional de Poltica Cultural (MC) 9.Conselho Nacional de Polticas sobre Drogas (GSI-PR) 10.Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial (SEPIR) 11.Conselho Nacional de Segurana Alimentar

2003

Indicao da Presidncia da Repblica Eleio

2003

C, D

1993

Eleio

2003

Indicao da Presidncia da Repblica Eleio

1996

Indicao da Presidncia da Repblica Indicao das Entidades

2003

1999

2005

Eleio

C, D

1995

Indicao das Entidades Indicao Entidades Indicao Ministro de do

2003

Indicao Ministro Indicao Ministro Indicao Ministro Indicao Ministro

de

1980 1984

D C, D

2005 2005

de de

C C, D

1997

Indicao das Entidades Indicao das Entidades

C, D

2006

de

D, N

1991

2003

Indicao das Entidades e da Presidncia da Repblica Eleio

1937

Eleio

2003

75

Conselhos de Polticas Pblicas Criados Antes de 2003

Conselhos Ano de Criao Forma de Escolha dos representantes da sociedade Civil Natureza

Conselhos de Polticas Pblicas Criados entre 20032010

Conselhos Ano de Criao Forma de Escolha dos representantes da sociedade Civil Natureza

12.Conselho Nacional Turismo (MT)

2002 de

Indicao das Entidades e Convidados

13.Conselho Nacional do Esporte (ME) 14.Conselho Nacional do Meio Ambiente (MMA)

1998 1991

Indicao Ministro Eleio

de

D C, D

15.Conselho 1990 Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (MTE ) 16.Conselho 1991 Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (SEDH) 17.Conselho 1985 Nacional dos Direitos da Mulher (SEDH) 18.Conselho 1999 Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficincia (SEDH) 19.Conselho 2002 Nacional dos Direitos do Idoso (SEDH) Criados antes de 2003: 19

Indicao das Entidades

e Nutricional (MDS)15 12.Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais (MDS) 13.Comisso Nacional de Poltica Indigenista (MJ) 14.Conselho Brasileiro do Mercosul Social e Participativo (SGPR e MRE) 15.Conselho Nacional de Defesa Civil (MIN) 16.Conselho Nacional de Segurana Pblica (MJ)

2004

Indicao Ministro

de

C, D

2006 2008

Eleio Indicao Ministro de

C C

2005

Indicao Ministro

de

Eleio

2009

Eleio

C, D, N

Eleio

C, D

Eleio

Eleio

3: Governo 8: entidades 8: Eleio

D: 11 C,D,N: 1 C: 3 C,D; 4

Criados entre 2003 e 2010: 16

10: Governo 6: Eleio

C : 10 C , D : 04 D, N : 01 C, D, N : 1

Fonte: Secretaria-Geral/PR Elaborao: Enid Rocha Andrade da Silva

(D: Deliberativo) (C: Consultivo) (N: Normativo)

15

Criado em 1992 no Governo do Presidente Itamar Franco, extinto em 1995, no governo FHC, e re-criado em 2003, no governo Lula

76

2.7 AS CONFERNCIAS NACIONAIS REALIZADAS NO PERODO 2003-201016 Para dinamizar o dilogo com a sociedade na administrao pblica no perodo 2003-2010, o governo federal colocou em prtica uma estratgia de apoio realizao de conferncias nacionais e de criao de novos conselhos nacionais de direitos e de polticas pblicas. As conferncias nacionais so espaos amplos de participao, onde representantes do poder pblico e da sociedade discutem e apresentam propostas para o fortalecimento e adequao de polticas pblicas especficas:
... so espaos mais amplos que os conselhos envolvendo outros sujeitos polticos que no estejam necessariamente nos conselhos, por isso, tm tambm carter de mobilizao social. Governo e sociedade civil, de forma paritria, por meio de suas representaes deliberam de forma pblica e transparente. Esto inseridas no que chamamos de democracia participativa e do sistema descentralizado e participativo, construdo a partir da Constituio de 1988 e que permite a construo de espaos de negociao, a construo de consensos e dissensos, compartilhamento de poder e a corresponsabilidade entre o Estado e a sociedade civil. So precedidas de conferncias municipais/regionais e estaduais e so organizadas pelos respectivos conselhos. (MORONI, 2006).

Em torno da participao social nas conferncias nacionais, assistiu-se neste perodo a uma situao indita, pois nunca os segmentos organizados da sociedade haviam demonstrado tanto dinamismo, nas mais diferentes reas de polticas pblicas. Entre 2003 e 2010 foram realizadas 73 Conferncias Nacionais, mobilizando, de acordo com dados da SG-PR, cerca de 5,0 milhes de pessoas, quando considerados os desdobramentos das conferncias estaduais e municipais. Do total de conferncias nacionais realizadas no perodo em referncia, 28 conferncias foram realizadas pela primeira vez no governo do Presidente Lula. Os novos temas tratados pelas conferncias tm um significado muito importante para a luta de inmeros segmentos e organizaes da sociedade civil, na medida em que significa a insero do

16

Este item foi escrito com base e texto de autoria da prpria autora publicado em SILVA, Enid Rocha A

"Conferncias Nacionais de Polticas Pblicas: Reflexes sobre avanos e desafios no perodo 2003-2006 Texto para Discusso 1378. IPEA Braslia, 2009

77

tema na agenda de polticas pblicas do Governo Federal, mesmo que nunca alcance o conjunto das questes tratadas na agenda prioritria. Como se observa no Quadro 07, temas como cidades; pesca; cultura; desenvolvimento rural; comunicao; economia solidria; gays, lsbicas, bissexuais, travestis e transexuais; igualdade racial; juventude; polticas para mulheres; sade ambiental; educao e sade indgena; segurana pblica; pessoa idosa; pessoa com deficincia e povos indgenas foi, pela primeira vez, debatidos em conferncias nacionais. Dessas emanam deliberaes da sociedade para a produo de

polticas pblicas, que so acolhidas pelos conselhos nacionais, os quais so responsveis pelo encaminhamento para dentro da burocracia pblica federal, visando sua posterior concretizao em polticas, programas ou outros tipos de aes governamentais.
Quadro 7 - Brasil Conferncias Nacionais Realizadas entre 2003-2010 1 vez Qtde de entre rgo eventos Conferncias Nacionais Ano(s) 2003/2010 Responsvel entre 2003/2010 Conferncia Brasileira de Arranjos X 2004, 2005, MDIC 4 Produtivos Locais 2007, 2009 Conferncia das Comunidades Brasileiras MRE 2008, 2009 2 no Exterior X 2003, 2005, Conferncia Nacional das Cidades M Cidades 4 2007, 2010 Conferncia Nacional de Aprendizagem X MTE 2008 1 Profissional Conferncia Nacional de Aquicultura e X 2003, 2006, SEAP- PR 3 Pesca 2009 Conferncia Nacional de Assistncia 2003, 2005, MDS 4 Social 2007, 2009 Conferncia Nacional de Cincia, MCT 2005, 2010 2 Tecnologia e Inovao Conferncia Nacional de Cincia, MS 2004 1 Tecnologia e Inovao em Sade X Conferncia Nacional de Comunicao M Comunicaes 2009 1 X Conferncia Nacional de Cultura MINC 2005, 2010 2 Conferncia Nacional de Defesa Civil e X MIN 2010 1 Assistncia Humanitria Conferncia Nacional de X MDA 2008 1 Desenvolvimento Rural Sustentvel Conferncia Nacional de Direitos Cmara dos 2003, 2004, 4 Humanos Deputados 2006, 2008
78

12-

345678-

910111213-

Conferncias Nacionais
14-

1 vez entre 2003/2010 X X X X X X

rgo Responsvel MTE MEC MEC MEC, MJ FUNAI MEC SEDH - PR MS, M T E e MPAS SG-PR MS SEPIR-PR SEPM- PR Min.Planejamento MS MS ,MCidades, MMA MS MS

Ano(s)

Qtde de eventos entre 2003/2010 2 1 1 1 1 1 1 1 1 2 2 1 2 1 1 1 1 1 2 1 3 3 4 2

151617181920-

2122232425-

2627-

28293031323334353637-

Conferncia Nacional de Economia Solidria Conferncia Nacional de Educao Conferncia Nacional de Educao Bsica Conferncia Nacional de Educao Escolar Indgena Conferncia Nacional de Educao Profissional Tecnolgica Conferncia Nacional de Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais Conferncia Nacional de Gesto do Trabalho e da Educao na Sade Conferncia Nacional de Juventude Conferncia Nacional de Medicamentos e Assistncia Farmacutica Conferncia Nacional de Polticas de Promoo da Igualdade Racial Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres Conferncia Nacional de Recursos Humanos da Administrao Pblica Federal Conferncia Nacional de Sade Conferncia Nacional de Sade Ambiental Conferncia Nacional de Sade Bucal Conferncia Nacional de Sade do Trabalhador Conferncia Nacional de Sade Indgena Conferncia Nacional de Sade Mental Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional Conferncia Nacional de Segurana Pblica Conferncia Nacional do Esporte Conferncia Nacional do Meio Ambiente Conferncia Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente Conferncia Nacional dos Direitos da

2006, 2010 2010 2008 2009 2006 2008 2006 2008 2003 2005, 2009 2004, 2007 2009 2003, 2007 2009 2004 2005 2006 2010 2004, 2007 2009 2004, 2006, 2010 2003, 2005, 2008 2003, 2005, 2007, 2009 2006, 2008

X X X X X

MS MS CONSEA-PR MJ MEsporte MMA SEDH-PR

X X X

X
79

SEDH-PR

Conferncias Nacionais Pessoa com Deficincia Conferncia Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa Conferncia Nacional dos Povos Indgenas Conferncia Nacional Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente TOTAL Fonte: Secretaria-Geral PR Elaborao: Enid Rocha Andrade da Silva

1 vez entre 2003/2010

rgo Responsvel

Ano(s)

Qtde de eventos entre 2003/2010 2 1 3 73

383940-

X X X 28

SEDH-PR MJ, FUNAI MEC, MMA

2006, 2009 2006 2003, 2006, 2009

Uma anlise da participao social, que considera os dois indicadores tratados no Quadro 7, nmero de conferncias realizadas e novos temas tratados na agenda governamental de polticas pblicas, coloca o perodo 2003-2010 como aquele que trouxe mais avanos quantitativos nesta rea. A anlise de aspectos mais qualitativos das conferncias nacionais, como a capacidade desses arranjos participativos fazerem valer suas decises e de transformarem suas deliberaes em polticas ou medidas governamentais concretas, evidencia que, sob essa tica, o perodo estudado no logrou muitos avanos. Um Levantamento realizado em 2007 pelo IPEA, em parceria com a SG-PR (Silva, Enid, 2008), sobre o conjunto de conferncias nacionais realizadas no primeiro mandato do governo do Presidente Lula da Silva identificou vrios problemas que atuam reduzindo a efetividade das conferncias nacionais em relao capacidade das mesmas em fazerem valer suas decises. Na tabela 2 pode-se observar a diviso das conferncias pesquisadas (um total de 34) pela natureza de suas decises. A natureza consultiva-propositiva das conferncias a predominante: 23 conferncias definiram suas decises como sendo consultivas e/ou propositivas. Isto , a partir do debate interno so construdas propostas, que no tm a fora de uma deliberao, so apenas indicativas dos anseios e das reivindicaes de seus participantes.

80

Apenas 11 conferncias definiram suas decises como deliberativas, as quais, por definio, deveriam ser recebidas/encaminhadas pelos governos com a fora de lei/deciso a ser homologada e encaminhada. Neste caso, o no encaminhamento e avaliao das deliberaes deveriam envolver negociaes ou justificativas vlidas e convincentes sobre impossibilidade com os autores das deliberaes. Na verdade, a definio da natureza de determinada conferncia, na ausncia de legislao especfica, geralmente do conselho nacional ou outro rgo pblico responsvel por sua organizao. Em geral, a natureza das decises de uma conferncia, ou ainda seria mais adequado chamar de a fora de suas decises, est diretamente relacionada ao seu grau de institucionalizao do ponto de vista da existncia de legislao que respalda (obriga) a sua realizao. Assim, as deliberaes de conferncias de polticas pblicas constitucionais como, por exemplo, so os casos das polticas de sade e da assistncia social, nas quais as conferncias so vinculadas de forma orgnica poltica pblica tm mais fora na esfera dos rgos decisrios de mbito federal, mesmo que tal fato no se reflita na garantia da implementao. Tabela 2 - Diviso das Conferncias pelo carter de suas decises Carter Consultivo-propositivo Deliberativo Total Quantidade 23 11 34

Fonte: SGPR/SNAS Pesquisa das Conferncias Nacionais (2006). Elaborao: IPEA Diretoria de Polticas Sociais

Uma das formas de se garantir a continuidade de realizao de conferncias nacionais a sua institucionalizao, isto , a existncia de instrumentos legais que obrigam a sua realizao em determinado perodo de tempo. Geralmente, quem institui a obrigatoriedade e a periodizao de realizao das conferncias so os conselhos nacionais. Assevera-se que a institucionalizao das conferncias um expediente da maior importncia no mbito da esfera pblica federal, pois sua previso autoriza a alocao de recursos no Oramento Geral da Unio (OGU), viabilizando financeiramente a sua realizao. Entretanto, do conjunto de 34 conferncias pesquisadas, 20 (cerca de 60%) no contavam ainda com qualquer instrumento legal que garantisse a sua continuidade, independente das mudanas governamentais.

81

O conjunto de conferncias realizadas no perodo 2003-2006 produziu um nmero extenso de deliberaes. De acordo com o referido Levantamento, do universo das 34 conferncias nacionais pesquisadas, apenas quatro no tiveram deliberaes aprovadas17. As demais 30 conferncias analisadas pelo Levantamento conduzido pelo IPEA e a SG-PR produziram conjuntamente um total de 8.047 deliberaes, ou seja, uma mdia de aproximadamente 270 deliberaes por conferncia, relativas aos mais diversos temas de polticas sociais. Do total das deliberaes, 45% (3.624) demandavam encaminhamento de competncia exclusiva do ministrio responsvel pela realizao da conferncia e 55% (4.423) requeriam encaminhamento de competncia compartilhada. Isto , as deliberaes tratavam de questes que mantinham interface com outras reas do executivo exigindo que a articulao e a atuao da parte do Conselho ou rgo responsvel pela realizao da conferncia com mais de um ministrio/rgo da esfera pblica federal. Em funo do expressivo nmero de deliberaes e da complexidade dos encaminhamentos, sobretudo, quando esse envolvia atuao compartilhada de diferentes rgos de mbito federal, mais da metade dos entrevistados (19 coordenadores nacionais), quando indagada sobre como se dava o processo de encaminhamento no mbito da esfera pblica federal, assinalou o item no sabe. Em duas conferncias, os entrevistados disseram que as deliberaes no eram encaminhadas; em cinco, informaram que os resultados das conferncias eram encaminhados por meio da realizao de reunies interministeriais, onde se processava o encaminhamento; e em quatro, o encaminhamento realizado por intermdio do conselho nacional, ou seja, os conselhos teriam expedientes e mecanismos prprios para proceder ao encaminhamento dos resultados das conferncias aos canais apropriados no mbito da esfera pblica. Do processo de encaminhamento dos resultados das conferncias nacionais, apreende-se que o que feito dos resultados das conferncias ainda no de conhecimento amplo. Alm disso, pode-se afirmar que os resultados das conferncias nacionais no encontram vazo automtica para dentro da esfera pblica federal. Ou seja, o processamento das deliberaes das conferncias pelo

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a primeira e a segunda conferncias sobre Arranjos Produtivos Locais, a 10 Conferncia de Direitos Humanos e a 3 Conferncia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao. 82

governo federal ainda padece de um mtodo institucional de gesto, pois o que se identificou que cada conselho/ministrio processa os encaminhamentos da forma que mais lhe aprouve. Sendo que h aqueles que sequer sabem como so (e se so) feitos os encaminhamentos para as deliberaes das conferncias que realizaram. Desta forma, importante chamar ateno para o fato de no existir procedimento institucional que garantam que as deliberaes das conferncias tenham fora no mbito das decises do executivo e do legislativo e incidam no ciclo de elaborao, controle e gesto de polticas pblicas. Indagados sobre a existncia de dificuldades no mbito das instituies formais para o encaminhamento (providncias para a resoluo) das deliberaes das conferncias, a maioria dos entrevistados admitiu que o conselho e/ou rgo responsvel enfrenta, de fato, inmeras dificuldades nesta esfera, destacando-se: (i) Problemas internos no mbito do prprio ministrio responsvel pela organizao da conferncia, principalmente quanto dificuldade de negociao visando garantir a prioridade para a implementao das deliberaes das conferncias; (ii) Questes referentes complexidade da temtica das conferncias, sobretudo, aquelas que tratam de temas transversais, cujos encaminhamentos envolvem a articulao com uma multiplicidade de rgos federais, tais como as deliberaes relativas a direitos humanos, esporte, cultura, gnero, raa, criana e adolescente, entre outras; e (iii) Falta de recursos humanos e infraestrutura nos conselhos nacionais para dot-los de maior capacidade de presso e negociao no momento do encaminhamento das deliberaes das conferncias. Entre as causas das dificuldades enfrentadas para o processamento adequado das deliberaes das conferncias nacionais, destacaram-se as seguintes: (i) Inexistncia de estratgia de coordenao horizontal entre as diversas conferncias nacionais, resultando em dificuldades para a identificao e para o encontro de solues para os inmeros casos de deliberaes recorrentes, sobrepostas e, muitas vezes, antagnicas entre si;

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(ii)

Realizao de conferncias, sobre o mesmo tema ou similares, com intervalo muito curto entre uma e outra, restando aos conselhos e/ou aos ministrios um prazo reduzido para processar os resultados das mesmas;

(iii)

Ausncia de acompanhamento das deliberaes encaminhadas, resultando em dificuldades de prestao de contas para a sociedade em relao aos resultados efetivos de sua participao;

(iv)

Ausncia de integrao entre as decises tomadas nos conselhos nacionais, referentes ao encaminhamento das deliberaes das conferncias, e as tomadas no mbito do Congresso Nacional. Tal aspecto resulta, muitas vezes, em decises do Congresso Nacional que desrespeitam as deliberaes da sociedade advindas do processo de conferncias nacionais.

2.8 AVANOS E CONTRADIES DA PARTICIPAO SOCIAL NO PERODO 2003-2010 As iniciativas relacionadas participao social colocadas em prtica nos dois mandatos do governo do Presidente Lula da Silva so consideradas avanos no mbito da administrao pblica federal, notadamente com maiores dificuldades de compartilhar suas decises com a sociedade, quando comparada s administraes pblicas locais. Este captulo analisou as principais inovaes introduzidas no perodo 2003-2010 para a ampliao da participao da sociedade na burocracia das polticas pblicas do governo federal: (i) o novo arranjo da estrutura da Presidncia da Repblica, com as novas atribuies delegadas Secretaria-Geral - PR e a criao das novas institucionalidades para tratar das questes raciais, diversidade sexual e de gnero; (ii) a tentativa de elaborao do PPA participativo; (iii) a ampliao do nmero de conselhos nacionais de polticas pblicas; e (iii) a realizao de maior nmero de conferncias nacionais, com a introduo de novos temas e novos atores na agenda nacional de polticas pblicas. luz dos avanos quantitativos introduzidos na esfera pblica federal no perodo 2003-2010, possvel afirmar que o perodo do governo de lula da Silva mudou o padro de relacionamento do governo federal com as organizaes e representantes da sociedade civil, em relao ao governo anterior?

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As realizaes no perodo 2003-2010 no foram capazes de mudar o padro de relacionamento entre o Estado e a sociedade em todos os aspectos requeridos pelo projeto Democrtico

Participativo. A anlise empreendida neste captulo mostrou que, no perodo do governo Lula da Silva: (i) a participao social no ocupou um papel constitutivo da poltica; (ii) no houve compartilhamento das decises que envolvem o ciclo de elaborao e execuo de polticas pblicas no mbito da administrao pblica federal; (iii) no houve a participao social na discusso ou decises sobre os grandes investimentos de infraestrutura, ou seja, a sociedade civil no era ouvida nas discusses sobre modelo de desenvolvimento; (iv) apesar do reconhecimento dos novos atores, no foram dadas as condies administrativas e financeiras para acelerar a incluso e a criao de novos direitos. Entretanto, o avano quantitativo da participao social ocorrido no perodo 2003-2010 contribuiu para o aumento do controle social e para deixar o Estado mais permevel ao interesse pblico, dialogando com a matriz do projeto Democrtico Participativo. Mas, os avanos mostraram-se insuficientes para romper com os traos do projeto poltico neoliberal que no coloca a participao da sociedade como elemento fundador da poltica e da definio da direo do desenvolvimento do pas. A anlise apresentada neste captulo evidenciou que o aumento da participao social no mbito federal mostrou contradies e limites, que precisam ser explicitados e enfrentados. O Quadro 10 apresenta uma sntese das principais contradies encontradas nos avanos da participao social registrados entre os anos 2003-2010 no governo federal, comprometendo a qualidade do qualificativo pblico dos espaos de participao. Citando Dagnino (2006), a garantia de espaos efetivamente pblicos assegurada por meio da efetiva pluralidade e diversidade de seus participantes; pela equivalncia de seus recursos de informao, conhecimento e poder. Alm desses indicadores, acrescenta-se ainda a capacidade dos espaos pblicos de participao

fazerem valer suas decises, influenciando, de fato as decises governamentais para o fomento de polticas pblicas mais justas e promotoras da igualdade social e econmica. Com efeito, as inovaes participativas introduzidas no governo federal carecem de qualificativos fundamentais para serem espaos efetivamente pblicos. A maioria limita a participao da sociedade nas questes perifricas da agenda governamental, impedindo a participao nas
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questes de grande impacto na vida da populao, como so as questes que permeiam o debate social e econmico. Os novos espaos criados tambm padecem da ausncia de ferramentas adequadas para, de fato, conseguirem ser mais efetivos nas suas propostas e deliberaes. Como visto, as novas instituies criadas para reconhecimento das questes raciais, de gnero e de sexo no detm capacidade administrativa e financeira, os conselhos e as conferncias no contam com procedimentos institucionalizados para encaminhar suas deliberaes para dentro da burocracia do Estado. Esses problemas comprometem fortemente a capacidade das novas

instituies em conseguirem influenciar aos decisores governamentais de polticas pblicas na direo de suas deliberaes. As dificuldades para concretizarem suas decises em propostas concretas de polticas pblicas relacionam-se, no caso dos conselhos nacionais, com o fato de muitos desses arranjos serem apenas consultivos com fraco poder para fazerem valer suas decises. O mesmo se observou no caso das conferncias nacionais, de forma similar aos dos conselhos, mas agregando o aspecto de as conferncias no contarem com nenhum mecanismo procedimental que obrigue que sejam cumpridas suas determinaes. Na maioria das conferncias realizadas no h acompanhamento e monitoramento sobre o que feito das deliberaes das conferncias no mbito da burocracia federal, grande parte sequer contemplada no Plano Plurianual. Por ltimo, a ausncia de eleio como critrio fundamental para escolha dos representantes da sociedade nos conselhos nacionais, comprometem, ainda, participao nos novos espaos. a pluralidade e a diversidade da

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Quadro 08: Participao Social: Avanos e Contradies no perodo 2003-2010 Avanos Principais Contradies 1- Novo papel desempenhado pela Secretaria- O processo de dilogo com a sociedade limita a Geral-PR participao social a questes perifricas, excluindo a participao das discusses das estratgias de desenvolvimento. Por exemplo: Programa de Acelerao do Crescimento PAC, modelo energtico, proibio de acesso informao aos sistemas (Siafi e Sigplan). 2- Criao das novas instituies para tratar Ausncia de ferramentas para dar materialidade das questes raciais, de diversidade sexual e s propostas e aes. Por exemplo: carncia de de gnero estrutura administrativa e financeira. 3- Participao no PPA 2004-2007 Participao incompleta. Ausncia de participao ao longo do ciclo oramentrio. A participao social foi apenas na dimenso da formulao dos desafios estratgicos do Plano

4- Ampliao nacionais

conselhos Fraqueza das decises (muitos conselhos criados so apenas consultivos e no deliberativos); e Escolha dos representantes no feita por meio de eleio. 5- Realizao de maior nmero de Fraqueza das decises, e conferncias nacionais Ausncia de procedimentos formais para o encaminhamento de suas deliberaes Elaborao: Enid Rocha Andrade da Silva Os desafios enfrentados pelos arranjos participativos existentes na esfera pblica federal remetem discusso em torno da esfera pblica habermasiana. Os conselhos e as conferncias nacionais inscrevem-se nos debates da teoria democrtica contempornea, no percurso que foi iniciado por Habermas (1997), que definiu a esfera pblica poltica como estrutura comunicacional enraizada no mundo da vida por intermdio da sociedade civil. Na esfera pblica habermasiana, os problemas so percebidos, identificados, tematizados e dramatizados; os fluxos comunicacionais so filtrados e condensados em opinies pblicas. Habermas entende o mundo da vida como uma arena de integrao social, o domnio das interaes cotidianas, que se constituem em um reservatrio de tradies culturais. No entanto, o conceito de esfera pblica formulado por Habermas no contempla a participao da sociedade civil nos nveis decisrios sistmicos, reservando aos atores civis a dimenso informal que pode (ou no) influenciar os domnios institucionais.
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do

nmero

de

Em funo da importncia que adquiriu a definio de esfera pblica para os postulados da concepo de democracia deliberativa, muitos outros autores apresentaram suas crticas formulao habermasiana. Cohen e Arato (1992), dois dos principais crticos da esfera pblica de Habermas propem alargar o papel reservado aos atores sociais, possibilitando uma atuao mais constitutiva e no apenas defensiva. Esses autores sustentam que a sada consistiria em introduzir espaos pblicos no Estado e nas instituies econmicas, estabelecendo uma continuidade com uma rede de comunicao composta por movimentos sociais, associaes e esferas pblicas. Para Cohen (1998), a proposta de Habermas para influenciar o legislativo e a administrao pblica na tomada de deciso, baseada em uma esfera pblica no institucionalizada e dispersa sob a forma de uma rede de cidados, no encontra eco nas rotinas institucionais estabelecidas pela poltica moderna. Na viso desse autor, para que, de fato, a esfera pblica seja efetiva no sentido de conseguir redefinir e influenciar os outros poderes so necessrias trs condies importantes: (i) tm de permitir e encorajar inputs que refletem experincias e preocupaes que podem no ocupar a agenda normal (sensores fundamentados na experincia local e na informao); (ii) devem oferecer avaliaes disciplinadas de propostas atravs da deliberao que envolve valores polticos fundamentais e (iii) precisam oferecer tambm ocasies mais institucionalizadas, regularizadas para a participao dos cidados na tomada de deciso coletiva. (Cohen, 1998 p. 37, citado em Farias, 2000:55). A principal crtica de Cohen esfera pblica de Habermas reside na reduzida influncia dos fluxos comunicativos sobre as decises tomadas pelo poder poltico. Cohen apresenta uma tese que pressupe a existncia de mecanismos institucionais que regulam o funcionamento da esfera pblica, tornando obrigatrio o reconhecimento dos resultados alcanados no processo de deliberao e, com isso, aumentar a influencia sobre os poderes oficialmente estabelecidos. (Ribeiro, 2007:41) Na mesma direo, Avritzer (2002a) critica a viso habermasiana de esfera pblica, sobretudo, pelo fato dessa no considerar a capacidade dos atores civis incidirem efetivamente nas decises do poder poltico. Assim, este autor assevera que os espaos de mediao entre a sociedade e o Estado so, por excelncia, o lcus da democracia deliberativa, incluindo a possibilidade de soberania popular procedimentalizada entre os espaos participativos e representativos.
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Avritzer (2000:26), no tocante aos problemas oriundos da ausncia de institucionalizao da esfera pblica habermasiana, afirma que a forma e os locais ideais da institucionalizao da deliberao pblica deveriam ser os fruns entre o Estado e sociedade, que tm surgido em pases como o Brasil, a ndia e os Estados Unidos. Para esse autor, no Brasil esses fruns seriam os conselhos e o oramento participativo porque renem trs condies ou caractersticas que so centrais para que ocorra a argumentao deliberativa: (i) H cesso por parte do Estado de um espao decisrio em favor de uma forma ampliada e pblica de participao. Ou seja, o Estado viabiliza as condies para o funcionamento de um formato institucional onde interesses distintos podem argumentar sobre as suas posies. (ii) As informaes relevantes para uma deliberao de governo so tornadas pblicas ou socializadas, partindo do princpio de que o Estado possui informaes incompletas para a tomada de decises e que, portanto, preciso que os atores sociais tragam informaes para que a deliberao contemple plenamente os problemas polticos envolvidos. (iii) A possibilidade de testar mltiplas experincias e existncia de uma diversidade de variao nos arranjos e na forma de compartilhar as decises. Entretanto, em relao aos postulados de Avritzer importante cotejar que, no mundo emprico, os conselhos no renem todas essas prerrogativas, resultando em imensa dificuldade desses espaos para efetivarem suas decises. Ou seja, a maioria dos arranjos participativos nacionais conselhos e conferncias no conta com ferramentas que obriguem o reconhecimento de suas

deliberaes, o que resulta em reduzida influncia sobre o Executivo e o Congresso Nacional. Frazer (1993), tambm criticando a esfera pblica habermasiana defende que a fora da opinio pblica potencializada quando um espao pblico que a representa tem o poder de traduzir suas opinies em decises autorizativas. Esta autora, ao refutar a premissa de Habermas de que o funcionamento de uma esfera pblica democrtica requer uma clara separao entre a sociedade civil e o Estado, pondera que essa viso responsvel pela criao de espaos pblicos dbeis, afirmando que:
... Como consequncia, se promove o que eu chamarei de os espaos pblicos dbeis, cuja prtica de deliberao consiste exclusivamente na formao de opinies, e no inclui a 89

tomada de decises. Alm disso, a concepo burguesa de esfera pblica insinua que uma ampliao para alm da autoridade discursiva do espao pblico, que inclui os processos de tomada de decises, ameaaria a autonomia da opinio pblica, j que, desta forma, o pblico se transformaria no Estado e com isso perderia a possibilidade de exercer um discurso crtico atuao do mesmo. (FRAZER, 1993, p. 24).18

As crticas feitas formulao habermasiana de esfera pblica, resguardando suas especificidades, trazem subjacente a necessidade de maior empoderamento dos arranjos participativos, concedendo-lhes o poder da deliberao e incluindo mecanismos e procedimentos que concedam maior fora s decises da sociedade. So essas as contradies que atuaram comprometendo o alcance dos avanos dos espaos participativos criados no perodo 2003-2010, dificultando, por exemplo, o encaminhamento das decises das conferncias nacionais no ciclo de elaborao e planejamento de polticas pblicas, nica via de implementao de polticas pblicas governamentais. O rico processo de participao social, que teve lugar no governo do Presidente Lula da Silva, remete reflexo sobre as dificuldades que precisam ser enfrentadas para concretizar o potencial dos arranjos participativos em espaos pblicos fortes, que mantm interconectividade com o processo decisrio de polticas pblicas. A disputa de projetos polticos existente na esfera pblica federal o elemento de fundo, de onde emergem as principais dificuldades e os desafios que precisam ser participao social se torne elemento constitutivo da poltica. enfrentados para que a

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Traduo livre da autora 90

CAPTULO 3 - A CONJUNTURA CRTICA PARA AS MUDANAS: A PARTICIPAO

MOVIMENTOS SOCIAIS NA CONSTRUO DA NOVA CIDADANIA

DOS

A anlise sobre os avanos da participao social, realizada no captulo anterior, mostrou que os arranjos participativos criados e/ou fortalecidos no perodo 2003-2010, sob a gide de um governo apoiado pelo campo democrtico-popular, contm contradies que os distanciam do iderio de espaos efetivamente pblicos. Em relao s contradies encontradas, importante considerar que as instituies participativas refletem no somente as caractersticas do contexto poltico do presente. As instituies trazem legados de sua trajetria passada, adquiridas ao longo de seu desenvolvimento institucional, perpassando e trazendo marcas de diferentes projetos polticos. Investigar quais so seus traos predominantes e desvendar com qual projeto poltico mais se identificam ou se associam so aspectos muito importantes que ajudam a compreender as diferentes capacidades dos espaos participativos influrem junto aos poderes constitudos. fundamental percorrer o caminho do desenvolvimento institucional dos arranjos participativos para melhor compreender e identificar quais so suas principais caractersticas e seus traos predominantes. No Brasil, a participao social e a extenso da cidadania so dois processos intimamente relacionados, no sendo possvel entender a formao dos espaos pblicos sem percorrer um e outro processo. Esse captulo discute a participao dos movimentos sociais na construo da nova cidadania. A mobilizao social em torno da Assembleia Constituinte e a promulgao da Constituio de 88 so consideradas o momento crtico que contribuiu para a introduo de mudanas nos arranjos institucionais das polticas pblicas tornando-as mais participativas e inclusivas. Para a anlise que se prope, importante no perder de vista que na realidade dos contextos social e poltico no existem projetos polticos puros, sem contradies. Determinados arranjos participativos, apesar de terem sido criados a partir da onda movimentalista e impulsionados pelo projeto Democrtico Participativo podem trazer em seus desenhos institucionais traos de outras vises de mundo, que influem na sua forma de atuao.
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Frey (1996), ao analisar as experincias municipais de Curitiba e Santos, toma o cuidado de esclarecer que essas duas experincias so representativas de projetos polticos diferentes, mas que no so exemplos puros das duas vises de mundo. Dagnino et all (2006:44) tambm nos alerta para o fato de que os distintos projetos polticos no esto isentos de contradies nas suas prticas discursivas ou na concretizao de suas aes. Essas contradies guardam relao com o contexto em que esto imersas. Para essa autora a principal diferenciao entre os projetos o tipo de relao entre o Estado e a sociedade civil, onde possvel analisar seu campo poltico com maior nitidez. 3.1. CONCEITOS DO NEOINSTITUCIONALISMO HISTRICO UTILIZADOS Para entender como a trajetria passada das polticas pblicas, os atores, o momento e a sequencia de eventos influenciam na formao dos arranjos participativos este estudo adotou alguns dos conceitos do enfoque analtico do neoinstitucionalismo histrico. Esse enfoque reconstituir possibilita

o desenvolvimento institucional dos arranjos participativos, demarcando: (i) a

conjuntura crtica que contribuiu para a introduo das mudanas nas polticas pblicas; (ii)a identificao dos atores responsveis pelas mudanas, bem como os projetos polticos aos quais pertencem; (iii) a especificao do momento e a sequencia de eventos que culminaram no surgimento das instituies. Para o neoinstitucionalismo histrico as escolhas prvias relativas a uma poltica definem determinados caminhos e influenciam as possibilidades futuras de deciso (Pierson, 2004). A concepo de desenvolvimento institucional desse enfoque analtico se apoia no estudo das trajetrias institucionais ao longo do tempo e na aposta de que as polticas anteriores afetam o momento presente da poltica, reestruturando grupos de interesse, recursos, incentivos, trazendo consequncias para o presente e o futuro das instituies. Immergut (2007) cita vrios estudos que se valeram dessa corrente terica para enfatizar o papel do contexto histrico, da sequencia e da contingncia para explicar o comportamento dos atores e as diferenas entre pases, a partir de variveis institucionais de nvel nacional. Esses estudos destacam como a configurao institucional modela as interaes e as estratgias polticas e estrutura as relaes de poder entre grupos, gerando trajetrias nacionais diferentes. Esta autora destaca que a sequencia e a contingncia foram utilizadas em muitos estudos sobre Estado do
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bem-estar social, asseverando que: Vrios outros estudos recentes romperam com as teorias mono causais e deterministas sobre o estado do bem-estar social, enfatizando os processos singulares e contingentes que no podem ser comparados de maneira consistente entre os casos . Immergut (2007:182) Esse enfoque busca responder s questes que as teorias behavioristas e pluralistas no podem explicar, isto , por que apesar da existncia de grandes estruturas ou formas comportamentais semelhantes entre diversos pases, as consequncias polticas so diferentes? Para o neoinstitucionalismo histrico estas diferenas so melhores explicadas quando se utilizam uma anlise intermediria, que considera a diversidade de incentivos e as restries que afetam os atores polticos em torno de suas escolhas. (Steinmo, Thelen y Longstreth, 1992:6). Segundo Hall e Taylor (op.cit), os tericos do neoinstitucionalismo histrico definem instituio como os procedimentos, protocolos, normas e convenes oficiais e oficiosas inerentes estrutura organizacional da comunidade poltica ou da economia poltica. Entretanto, para Menicucci (2005), instituies:
as principais polticas pblicas tambm constituem importantes regras em uma sociedade, influenciando a alocao de recursos econmicos e polticos e modificando os custos e benefcios associados a estratgias polticas alternativas. Da a pertinncia de uma abordagem institucionalista para o estudo de polticas pblicas considerando dois aspectos. Por um lado, as polticas pblicas levam constituio de instituies, entendendo-se instituies tanto como organizaes formais quanto como regras que estruturam o comportamento; por outro, elas prprias podem ser vistas como tendo os mesmos efeitos de estruturas institucionais, na medida em que colocam constrangimentos ao comportamento dos atores polticos e s decises que podem ser tomadas relativamente a bens pblicos, ou seja, para a elaborao ou reforma de polticas pblicas. O exame das consequncias polticas das polticas pblicas , assim, uma extenso lgica dos argumentos do novo institucionalismo utilizados para a anlise de instituies formais e o feedback das polticas se constitui em fator de ordem institucional bastante potente para a compreenso das polticas pblicas. (Menicucci, 2005:31).

as polticas pblicas tambm podem ser consideradas

Os neoinstitucionalistas histricos tendem a conceituar a relao entre as instituies e o comportamento individual em termos muito gerais e enfatizam as assimetrias de poder na trajetria do desenvolvimento das instituies. Concedem grande importncia s anlises das coligaes polticas, ao papel das instituies polticas pr-existentes e a influencia das ideias no processo de tomada de decises.
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A anlise que ser realizada neste captulo e nos prximos utilizar trs conceitos chaves para o neoinstitucionalismo histrico, que esto sempre presentes em estudos que levam em considerao este enfoque analtico: (i) path dependence; (ii) conjunturas crticas e (iii) benefcios crescentes.
3.1.1. PATH DEPENDENCE

O neoinstitucionalismo histrico afirma que caminhos escolhidos ou concebidos no incio da existncia de uma instituio tendem a ser seguidos no decorrer do seu desenvolvimento. Assim, um conceito-chave a dependncia da trajetria (path dependence) que, em termos gerais, significa que o caminho histrico de uma determinada instituio ou poltica pblica ir resultar em ocorrncias quase inevitveis. Em algumas instituies, este pode ser um ciclo de autoperpetuar, isto , aes de um mesmo tipo geram mais aes deste tipo. O conceito de dependncia da trajetria tem o objetivo de fugir das explicaes deterministas das relaes instituies-atores, na medida em que destaca os aspectos de continuidade que esto presentes no decorrer do desenvolvimento das instituies. A suposio do enfoque analtico da corrente histrica neoinstitucionalista que os processos que caracterizam o funcionamento das instituies so permeados pelo conflito de interesses entre os atores e que no mbito dos prprios arranjos institucionais se encontra o impulso original de sua prpria mudana. Com efeito, por esta via, o neoinstitucionalismo histrico busca explicar a emergncia do desenho e do surgimento das instituies como, tambm, a destruio e a substituio das instituies. (Thelen, Para Kathy Thelen, O saber como se constri instituies proporciona intuies sobre como se pode desfazer. (Thelen: 33)
3.1.2. CONJUNTURAS CRTICAS

Para o neoinstitucionalismo histrico a mesma trajetria institucional no ser sempre inevitvel, pois momentos crticos podem levar a mudanas e transformaes institucionais. Para este enfoque analtico os fatores de mudanas institucionais so fomentados em momentos de conjunturas crticas. Este conceito remete a situaes de mudanas que ocorrem com base em descontinuidade ou interrupes de processos sociais que levam a processos de criao e transformaes de novas instituies e estruturas polticas (Collier, 1992). Isto , o entendimento do conceito de conjunturas crticas remete a momentos de crise das instituies, que podem levar a
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diferentes trajetrias de desenvolvimento, trazendo transformaes institucionais dependentes do contexto em que ocorrem. (fator temporal) e da sequencia dos acontecimentos (processos). O conceito de conjunturas crticas considerado pertinente para utilizar em estudos sobre crises, sequencias, continuidades e mudanas nas instituies. Desta forma, acredita-se que pode ser utilizado para avaliar as mudanas institucionais nas polticas pblicas aps o processo de mobilizao que se deu em torno da Assembleia Nacional Constituinte e ps Constituio de 1988. A explicao da lgica do efeito da dependncia da trajetria a existncia de um mecanismo denominado de retroalimentao positiva (positive feedback) em torno de um determinado arranjo institucional, ou poltica pblica j existente. A ideia subjacente que um modelo institucional em funcionamento tende a se fortalecer no decorrer de sua trajetria, existindo benefcios associados a sua permanncia, bem como custos para sua mudana.
3.1.3. BENEFCIOS CRESCENTES

Assim, o conceito de benefcios crescentes explica a estabilidade e continuidade institucional. a existncia de certos benefcios relativos que incentiva a continuidade dos atores, fazendo-os permanecerem na mesma trajetria ao invs de mud-la. De acordo com Pierson (2000:253), os processos que geram os benefcios crescentes possuem certas caractersticas: (i) so imprevisveis, porque quando ocorrem conjunturas crticas, no se podem prever quais alternativas sero adotadas na sequencia de conjunturas crticas e (ii) so inflexveis porque uma vez escolhida a alternativa, torna-se muito difcil a mudana ou o retorno para alternativa. 3.2. A PARTICIPAO SOCIAL NO BRASIL E A CONSTRUO DA CIDADANIA A seguir apresentam-se os marcos da participao social no Brasil, assinalando os dois grandes momentos: (i) o perodo do processo de participao dos movimentos sociais em torno da Assembleia Nacional Constituinte; e (ii) o perodo das lutas polticas dos movimentos sociais contra o governo autoritrio e pela ampliao dos direitos, que teve lugar entre as dcadas de 60, 70 e 80. Com esse resgate histrico, pretende-se melhor compreender o significado da sequencia de eventos e do papel das ideias e dos atores na mudana institucional das polticas sociais e do novo padro participatrio inseridos nestas polticas
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A Constituio brasileira promulgada em 1988 absorveu grande parte das reivindicaes do movimento de Participao Popular na Constituinte, institucionalizando vrias formas de participao da sociedade na vida do Estado. A nova Carta Magna ficou conhecida como Constituio Cidad pelo fato de, entre outros avanos, ter includo em seu mbito mecanismos de participao no processo decisrio federal e local. Com referncia participao direta, a Constituio destaca o referendo, o plebiscito e a iniciativa popular. No tocante democracia participativa, estabelece os Conselhos Gestores de polticas Pblicas, nos nveis municipal, estadual e federal, com representao do Estado e da sociedade civil, indicando que as gestes das polticas pblicas deveriam ter carter democrtico e descentralizado. importante notar que o dispositivo de emendas populares foi tambm utilizado nos processos de elaborao das constituies estaduais e das leis orgnicas dos municpios brasileiros, resultando tambm em vrias outras formas de planejamento e gesto participativa de polticas pblicas. A Constituio brasileira de 88 estabeleceu princpios e sistemas de gesto democrtica em vrios campos da Administrao Pblica, tais como: o planejamento participativo, mediante a cooperao das associaes representativas no planejamento municipal, como preceito a ser observado pelos municpios (Art.29, XII); a gesto democrtica do ensino pblico na rea da educao (Art.206, VI); a gesto administrativa da seguridade Social, estabelecendo o carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados (Art. 194, VII) e a participao da populao por meio de organizaes representativas na formulao e no controle das polticas de atendimento dos direitos da criana e do adolescente (Art.227, VII, 7). A Carta Magna de 88 incorporou muitos avanos no campo da participao da sociedade que responderam s reivindicaes e s mobilizaes dos movimentos urbanos por criao e ampliao dos direitos sociais e melhoria na qualidade dos equipamentos pblicos existentes. Entre estes se destacam: As manifestaes dos movimentos populares urbanos contra a pssima qualidade dos equipamentos pblicos na rea da sade em articulao com outros movimentos sociais
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(profissionais de sade, estudantes, intelectuais e cientistas), que conseguiram concretizar reformas fundamentais na poltica pblica de sade. Esses movimentos populares lograram logrando inserir na Constituio o texto que afirma ser a "Sade um Direito de Todos e Dever do Estado", e estabelecendo a participao dos movimentos sociais na elaborao de polticas de sade e no controle de sua execuo. As lutas do Movimento pela Reforma Urbana (articulao de setores da igreja catlica, de movimentos populares urbanos, intelectuais, tcnicos e outras organizaes da sociedade), que resultaram no reconhecimento constitucional da funo social da propriedade e da cidade e no estabelecimento de mecanismos de planejamento e de gesto participativos das polticas urbanas. As manifestaes de amplos setores da sociedade contra a antiga viso de benemerncia da assistncia que resultou no reconhecimento constitucional de que a Assistncia Social um direito, tendo sido integrada seguridade social ao lado dos direitos sade e previdncia social na Constituio de 1988. As articulaes e as manifestaes realizadas pelo movimento de defesa dos direitos das crianas e adolescentes resultaram na criao do Estatuto da Criana e do Adolescente, que nasceu fundamentado no princpio da proteo integral inserido na Constituio de 1988. Nos artigos 227 e 228, a Constituio enterra o arcaico Cdigo de Menores, afirmando que a criana um sujeito de direitos, e que a sociedade, a famlia e o Estado tm o dever de proteg-la. Diante dos avanos da participao incorporados na Constituio de 88, Ulisses Guimares, ento presidente da Assembleia Nacional Constituinte (ANC), afirmou que a participao popular na elaborao da Constituio no se deu somente por meio das emendas, mas, pela presena cotidiana da populao no espao do Congresso Nacional levando suas reivindicaes aos parlamentares:
(...) diariamente cerca de dez mil postulantes franquearam, livremente, as onze entradas do enorme complexo arquitetnico do Parlamento, na procura dos gabinetes, Comisses, galerias e sales. H, portanto, representativo e oxigenado sopro de gente, de rua, de praa de favela, de fbrica, de trabalhadores, de cozinheiras, de menores carentes, de ndios, de posseiros, de empresrios, de estudantes, de aposentados, de servidores civis e militares, atestando a contemporaneidade e autenticidade social do texto que ora passa a vigorar. (Trecho extrado de Discurso de Ulisses Guimares em 05 de outubro de 1988). 97

Os processos participativos ocorridos em torno da ANC em 1987/1988 diferem totalmente dos processos de elaborao das Constituies brasileiras anteriores, que no contemplavam espaos para a participao da sociedade. Sobre essa ausncia de participao popular nas Constituies anteriores, Gonalves (2005:113) afirma que o problema do constitucionalismo brasileiro at 1969 no era propriamente a falta de normas relativas aos direitos sociais, mas sim a ausncia de espaos democrticos que fossem contnua e incessantemente construdos pela populao brasileira. Embora se referindo a outro perodo, a anlise de Jos Murilo de Carvalho (1996) sobre os primeiros anos da Repblica no Brasil refora a discusso relativa ausncia de mecanismos de participao da sociedade em momentos importantes da vida poltica do pas. Ao estudar os primeiros anos da Repblica e o singular processo de distanciamento entre o mundo poltico e a sociedade civil, Carvalho mostra que, contrariando a expectativa de renovao poltica, a participao das classes menos favorecidas e o entrosamento do povo com o novo regime poltico foram mnimos. Na prtica, no houve quase nenhuma interao entre representantes e representados. Todavia, um ponto importante a ser destacado que para este autor o pouco ou nenhum envolvimento das classes menos favorecidas no significava um alheamento. Tratava-se, na verdade, de uma real demonstrao de desprezo elite governante por parte daqueles que foram obrigados a se adaptar a uma forma de governo, a um projeto poltico sobre o qual sequer foram consultados. Para as classes populares a Repblica era considerada um elemento estranho cultura j que no tinham tomado parte de sua construo e a entendiam como um processo imposto de cima pra baixo. Carvalho (1996) apresentou o conceito de estadania, buscando chamar ateno para a centralidade do Estado em detrimento dos cidados. A estadania, segundo o autor, caracterizada pela participao de apenas alguns grupos especficos na esfera pblica governamental, destacando-se os militares, o funcionalismo em geral e alguns setores da classe operria (CARVALHO, 1996). A ausncia de engajamento da sociedade em perodos importantes da histria poltica e social brasileira se contrape ao momento histrico participativo que antecedeu a elaborao da atual Constituio. Por se configurarem em posturas e comportamentos to distintos, emergem
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indagaes sobre quais teriam sido os elementos responsveis pela mudana no padro participativo da populao e dos governantes, e coloca em dvida as teses sobre o alheamento da populao brasileira. Alm disso, fortalece a tese de que a participao social contribuiu para reforar os processos constitutivos da dimenso social da cidadania no pas. Para Maria do Carmo Carvalho (1996), a atitude aptica ou bestializada no corresponde, porm, realidade, mas a um discurso que desqualifica a cultura, as formas de agir, de pensar e de participar do povo brasileiro, que incorporam as contribuies negras e indgenas:
Mesmo reprimida como caso de polcia, ocupando apenas as pginas policiais, a participao popular sempre existiu, desde que existem grupos sociais excludos que se manifestam e demandam aes ou polticas governamentais. Nesta perspectiva, todas as mobilizaes e movimentos sociais so formas de participao popular, que se diferenciam segundo as questes reivindicadas, segundo as formas possveis, definidas tanto pelos usos e costumes de cada poca, pela experincia histrica e poltica dos atores protagonistas, assim como pela maior ou menor abertura dos governantes ao dilogo e negociao (Carvalho, 1996:1).

Dado os avanos na cidadania brasileira incorporados na Constituio de 88 aps a mobilizao em torno da ANC, importante indagar sobre a relao existente entre padro participativo da populao brasileira e avanos na ampliao dos direitos sociais, isto na cidadania social. Para Roberts (8:1997) a cidadania social, ao contrrio da cidadania civil ou poltica, mantm uma relao de dependncia com a participao da comunidade, j que o exerccio formal ou informal dos direitos sociais depende da participao ativa de outros, para os quais esses direitos constituem obrigaes. Para este autor a cidadania social depende, ento, da disponibilidade de relaes sociais e de certo sentimento de identidade e obrigao comuns:
No possvel agir sozinho para obter servios que so basicamente coletivos, tais como condies adequadas de habitao, atendimento mdico ou auxlio em situaes de grande urgncia. Esses servios so prestados pelo Estado, ou ento podem ser obtidos pela associao com outras pessoas que tenham as mesmas necessidades. Mesmo quando o Estado que presta o atendimento, o indivduo tem melhores condies de manter certa autonomia perante a gesto que procede de cima para baixo se cooperar com outros na organizao de um lobby perante o rgo administrativo. Por essa razo, as organizaes comunitrias e as redes de assistncia social esto no cerne da democracia deliberativa. (Robert, 1997:9).

De forma semelhante, Chau (1984) refora e amplia o entendimento da relao de dependncia entre Cidadania e Democracia ao contrapor Cidadania Ativa versus Cidadania Passiva, afirmando que: A cidadania passiva, outorgada pelo Estado, se diferencia da cidadania ativa, na qual o
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cidado, portador de direitos e deveres, essencialmente gerador de direitos para abrir novos espaos de participao poltica. (Chau, 1984:47). 3.3. CULTURA POLTICA E CIDADANIA NO BRASIL fundamental entender a relao entre a ampliao de acesso aos direitos sociais e a construo scio-histrica da relao Estado/Sociedade e da cidadania no Brasil para analisar os formatos atuais dos espaos participativos existentes no bojo das estruturas governamentais Em geral, os estudos histricos e sociolgicos que abordam as caractersticas da cidadania brasileira, enfatizam a influncia de aspectos poucos virtuosos que marcaram os perodos coloniais e republicanos do pas, e, que at hoje, impactam a cultura poltica brasileira, tais como o patrimonialismo, o coronelismo, o clientelismo e o populismo que matizam ao Estado brasileiro e sua forma de relacionar-se com a sociedade. Conforme aponta Sales (1994), a construo da cidadania brasileira teve sua primeira expresso no que essa autora denominou de cidadania concedida, querendo significar que:
(...) os primeiro direitos civis necessrios liberdade individual de ir e vir, de justia, de direito propriedade, de direito ao trabalho foram outorgados ao homem livre, durante e depois da ordem escravocrata, mediante a concesso dos senhores de terras. (Sales, 1994:4).

De acordo com essa autora, a cidadania concedida encontra amparo na cultura poltica da ddiva que se expressa na ausncia de cidadania dos homens livres e pobres, que continuavam a depender dos favores dos senhores de terras para poder usufruir dos direitos elementares de cidadania civil. (Sales, op.cit.). A cultura da ddiva seria a expresso da desigualdade social brasileira, que tem como base as relaes de mando e subservincia. Para a autora os fatores mediadores deste tipo de relao de classes so encontrados nos conceitos de democracia racial de Gilberto Freire e de homem cordial de Sergio Buarque de Holanda. Sales (1994) afirma que essas mediaes contribuem para escamotear as situaes de desigualdade entre as classes e para mitigar os eventuais conflitos de classes relacionados desigualdade social. O rompimento com a cidadania concedida aconteceria apenas nos anos 60 com o amplo processo de expulso dos trabalhadores rurais para fora do domnio territorial dos grandes senhores. Nas cidades, para alm do domnio de terras dos senhores, o sistema de favores foi sendo substitudo pela dificuldade
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de acesso aos programas governamentais, obrigando a populao pobre a continuar necessitando dos favores de lideranas polticas para acessar seus direitos. Para a autora, esse comportamento atualiza a cultura da ddiva nos dias atuais. (Sales, 1994). Para Wanderlei Guilherme dos Santos, do ponto de vista da participao nas polticas sociais, at o incio dos anos 1960, o perodo populista havia legado a cidadania regulada, cujo cone era a carteira de trabalho, onde apenas o trabalhador formalizado era reconhecido como cidado. Mesmo assim, no eram considerados cidados todo e qualquer tipo de trabalhador, mas apenas aqueles que detinham profisses reconhecidas pelos sindicatos. At mesmo os sindicatos necessitavam ter sua existncia reconhecida pelo Estado para funcionar. (SANTOS, 1979). De acordo com esse autor, cidadania regulada aquela condio pessoal adquirida que depende da insero no mundo do trabalho formal. Ou seja, para obter acesso aos direitos sociais se exige a apresentao de status profissional. Para Santos (1979), a cidadania regulada no se fundamenta em:
(...) um cdigo de valores polticos, mas em um sistema de estratificao ocupacional, e que, ademais, tal sistema de estratificao ocupacional defendido por norma legal. Em outras palavras, so cidados todos aqueles membros da comunidade que se encontram localizados em qualquer uma das ocupaes reconhecidas e definidas em lei. Santos (1979:75)

O conceito de cidadania regulada fundamental para uma reflexo, como a que se pretende fazer aqui, sobre quais so os aspectos mediadores para a ampliao do acesso aos direitos sociais no Brasil. Mas, importante destacar que existem crticas dirigidas ao conceito de cidadania regulada. Sorj (2004), por exemplo, critica a construo do conceito de Santos (1979) sobre cidadania, asseverando que todos os pases teriam passado de um modelo de proteo social contributivo para um modelo no contributivo. Com efeito, de acordo com Sorj (2004):
O conceito de cidadania regulada construdo em contraposio a uma de cidadania poltica, com caractersticas universalistas. Ora a cidadania, nas suas diversas experincias histricas, passou por prticas de regulao fundadas em forma de estratificao social legalmente sancionadas. ... No que diz respeito aos direitos sociais, somente depois do ps-guerra eles chegaram nos pases europeus a ter um carter, at certo ponto, universal. (Sorj, 2004:99).

Por sua vez, Jos Murilo de Carvalho (2001) estudando a era Vargas, argumenta que a institucionalizao dos direitos no Brasil se deu de cima pra baixo, denominando tal padro d e
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"cidadania passiva". Por esse caminho, Carvalho (2001) defende que no Brasil, via de regra, a dimenso social da cidadania antecedeu aos direitos polticos e civis. O perodo Vargas foi considerado a era dos direitos sociais, mas, no tocante relao do Estado com a sociedade, o autor defende que os direitos no vieram em decorrncia da luta poltica dos movimentos sociais, mas como benesse pela lealdade do povo ao ento presidente do pas:
(...) Era avano na cidadania, na medida em que trazia as massas para poltica. Mas em contrapartida, colocava os cidados em posio de dependncia perante os lderes, aos quais votavam lealdade pessoal pelos benefcios que eles de fato ou supostamente lhes tinham distribudo. A antecipao dos direitos sociais fazia com que os direitos no fossem vistos como tais, como independentes da ao do governo, mas como um favor em troca do qual se deviam gratido e lealdade. A cidadania que da resultava era passiva e receptora antes que ativa e reivindicadora. (Carvalho,2001:126)

Para Tavolaro (2009), Santos (1979) e Carvalho (2001) convergem quanto ao retrato que constroem do padro de cidadania que acreditam ter prevalecido no Brasil a partir do desmantelamento da Repblica Velha. Os dois autores creditam ao golpe de 1930 o incio da transio de uma ordem normativa liberal restrita para uma ordem tendencialmente universalista e antiliberal, onde a dimenso social da cidadania teria sobrepujado os direitos polticos e civis. Entretanto, Tavolaro (2009:10) chama ateno para o fato de que os dois autores atribuem fatores explicativos diferentes para justificar os frequentes obstculos cidadania brasileira. De um lado, Carvalho (2001) atribui papel central escravido, ao latifndio, constante intruso de interesses privados na dinmica do Estado e herana ibrica do povo brasileiro. De outro lado, Santos (1979) argumenta que seria a industrializao tardia no Brasil a causa maior do atraso no processo de complexificao social. Esse seria o fator responsvel pela institucionalizao da cidadania no Brasil ter assumido uma ordem, um ritmo, um formato, um escopo e um objetivo incomparveis aos observados nos chamados casos clssicos de construo da cidadania. Interessante destacar que, Tavolaro (2009), apesar de explicitar sua concordncia com as teses defendidas por Santos (1979) e Carvalho (2001), ressalta que esses autores fundamentam suas teses nos projetos polticos dominantes nos perodos estudados, e chama ateno para o fato de que os:
projetos marginais so comumente obscurecidos e negligenciados em favor de uma indevida nfase conferida a projetos e concepes vencedores, cuja prevalncia apontada como evidncia da pretensa fora explicativa daquelas mesmas variveis. Tavolaro (2009:12) 102

Tavolaro apresenta a interessante tese de que o movimento de sobreposio obscurece a presena e relevncia de projetos, interesses, anseios e concepes de mundo alternativas quelas que predominaram e moldaram a ordem social e normativa, a despeito da existncia de "contradiscursos" e de suas presses por caminhos diferentes s que acabaram por prevalecer. Por essa via, este autor refora a tese de autores que defendem que existiam outros projetos de pas, talvez mais participativos e democrticos, mas sendo marginais acabaram no sendo objeto de estudos e anlises. 3.4. MOVIMENTOS SOCIAIS: NOVOS POLTICA.
ATORES NAS POLTICAS

SOCIAIS

MUDANAS

NA

CULTURA

Mesmo com a pesada represso s lutas sociais e s manifestaes populares contrrias poltica do regime de exceo, o marco mais importante da luta pela participao popular na esfera pblica teve sua origem no bojo da resistncia contra a ditadura militar, a partir dos anos 1970 e ao longo dos anos 1980. Nesse perodo os novos movimentos populares e segmentos da classe mdia se organizaram em torno das reivindicaes urbanas como educao, sade, moradia, saneamento e transporte coletivo. Aps aquele perodo (entre 1968 e 1977), despontaram novas expresses da luta social, como as Comunidades Eclesiais de Base e o expressivo movimento operrio do ABC paulista. Em 1979 acontece o congresso de refundao da UNE e no incio dos anos 1980 nascem a CUT e o MST, dando origem a um perodo de ascenso das lutas populares no Brasil. De acordo com Diniz e Boschi (1989), esses movimentos emergiram tanto como manifestaes de massa espordicas e no estruturadas, como formatos mais organizados centrados nos locais de moradia. Eram mobilizados por interesses ligados a servios urbanos, e bens de consumo coletivo,

passando por coletividades aglutinadas ao redor de atributos, como sexo e raa, alm dos movimentos de cunho religioso e movimentos de defesa do meio ambiente. Ciconello (2008), em artigo publicado pela Oxfam International, destaca a estratgia de articulao e mobilizao dos novos movimentos sociais no bojo da ditadura militar, afirmando que:

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Muito embora a ditadura militar tenha controlado e restringido a liberdade de expresso e de associao de indivduos e de grupos polticos e sociais que criticassem o regime poltico autoritrio, havia algum espao de mobilizao e de debate na base da sociedade brasileira. Esse espao foi estrategicamente identificado e utilizado por milhares de organizaes formais e informais, militantes, religiosos, intelectuais e movimentos sociais inspirados, principalmente, por referenciais tericos e morais, como a Teologia da Libertao e o movimento pedaggico criado pelo brasileiro Paulo Freire, chamado Educao Popular. A atuao era baseada em processos educativos junto a grupos populares com a finalidade de gerar emancipao e conscincia cidad. Educar a populao para a transformao social era o objetivo . (CICONELLO, 2008:2).

De acordo com Avritzer (2002c), a ampliao da esfera pblica no Brasil na dcada de 1970 relaciona-se com o surgimento de vrios outros fatores, tais como: (i) o crescimento das associaes civis, em especial das comunitrias; (ii) a reavaliao, por parte de segmentos da sociedade, da ideia de direitos; (iii) a postura de defesa da autonomia organizacional em relao ao Estado; (iv) a prtica de apresentao pblica de reivindicaes; e (v) a tentativa de dilogo com o Estado. J no perodo da redemocratizao, reivindicavam-se, alm disso, a criao de espaos de participao, onde a sociedade civil organizada pudesse canalizar suas demandas e influir nos processos decisrios de polticas pblicas. Essa vertente de reivindicaes visava encontrar solues para o enfrentamento do crescente dficit social das classes urbanas de baixa renda nas reas de saneamento, urbanizao, sade e habitao.
3.4.1. PARTICIPAO INSTITUCIONAL DOS MOVIMENTOS SOCIAIS.

De acordo com Cardoso (1996:80), possvel afirmar que a trajetria dos movimentos sociais no Brasil teve duas fases: (i) a fase que a autora chama de a emergncia heroica dos movimentos, e (ii) a fase denominada de a institucionalizao. A primeira fase, denominada de emergncia histrica dos movimentos, mais notadamente observada entre a dcada de 70 e o incio da dcada de 80. Nesse perodo, os movimentos sociais eram considerados os novos atores que efetivariam a mudana no sistema poltico e que substituiriam os instrumentos de participao como partidos, sindicatos e associaes. Pelos cientistas sociais que os estudavam eram tratados como algo novo, dominante, que preencheriam os espaos vazios de representao da sociedade interditados pela ditadura militar.

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Cardoso (1994) afirma que a grande contribuio dos movimentos sociais nessa primeira fase foi a mudana na cultura poltica, pois uma vez interpretados como autnomos e independentes de partidos ou outras amarraes ideolgicas institucionais, seriam capazes de romper com a forma tradicional de atuar do sistema poltico. Para essa autora, a participao dos movimentos sociais representava essa mudana e era (...) uma participao anti-Estado, anti-partido, anti-sistema poltico em geral 19, sendo o Estado realmente visto como um inimigo. (Cardoso, 1994:82) A segunda fase da trajetria dos movimentos sociais, chamada de a institucionalizao, teria comeado em 1982, tendo como marco o incio do processo de redemocratizao, quando passa a vigorar uma nova relao entre os movimentos e os partidos polticos, por um lado, e entre os movimentos e o Estado, por outro. Cardoso (1994) enfatiza que prefere chamar de agncias publicas em geral no lugar de Estado, pois acreditava que era um processo muito parcial e que podia ser observado em algumas poucas reas:
Acontecia na sade, por exemplo, mas no acontecia na educao; criava -se um conselho da mulher, mas nem eram criados conselhos em outras reas, quer dizer era um processo muito fragmentado. Portanto, difcil dizer que foi uma nova relao com o Estado, j que no fazia parte de uma poltica estabelecida. (Cardoso. 1994:83).

Doimo (1995), em seu livro A Vez e a Voz do Popular, ao estudar as polaridades interpretativas em diversos estudos produzidos no Brasil sobre os movimentos sociais, verificou que se estabeleceram trs matrizes interpretativas: A primeira seria aquela denominada de inflexo estrutural-autonomista que explicava a emergncia dos movimentos sociais a partir do conflito primordial da sociedade capitalista, o qual seria acionado pelas contradies urbanas que, por sua vez, seriam produzidas pelo carter de classe do Estado. Entre os anos de 1982-1983, de acordo com Doimo (1995), comeou a ganhar fora no Brasil a matriz interpretativa de inflexo cultural-autonomista, a qual combatia a ideia do sujeito nico (o partido, o Movimento) defendida pela primeira matriz interpretativa por consider-la muito reducionista. Esta segunda interpretao coloca na pauta o debate da pluralidade de sujeitos que emergem a partir da prpria experincia. Assim, para essa vertente os movimentos sociais seriam

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Grifo nosso. 105

os novos sujeitos polticos portadores de nova identidade cultural, portanto, capazes de fomentar a transformao social e a Grande Virada do sistema capitalista. De acordo com essa autora essas duas vertentes interpretativas foram dominantes na reflexo acadmica at a primeira metade da dcada de 80. Para Doimo (1995), embora essas primeiras vertentes partam de pontos divergentes para entender a atuao dos movimentos sociais: ambas situam-se no universo marxista e trabalham a hiptese de que esses movimentos sociais teriam o porte de sujeitos capazes de provocar a ruptura da estrutura capitalista, por sua promessa de democracia de base ou direta, de autonomia em relao ao Estado e de independncia em relao aos partidos polticos. (Doimo, 1995:48) A partir da inadequao das premissas analticas e o curso dos acontecimentos polticos, que colocava o pas no processo da democratizao, ganha fora a terceira vertente conhecida como enfoque institucional. Doimo (1995:49) esclarece que Santos (1981) teria sido o primeiro autor a mostrar que as aes dos movimentos sociais no eram to anti-Estado ou contra o Estado como supunha a matriz estrutural-autonomista. Para esses autores, a dinmica de atuao dos movimentos sociais era um misto ... de demandas, recusas, alianas, pactos e conflitos internos, onde o Estado podia ser amigo ou inimigo, dependendo do interesse em jogo e da tica cultural pela qual era reconhecido. importante notar que Cardoso (1994) tambm chama ateno para a importncia de avaliar a atuao dos movimentos sociais de acordo com os diferentes contextos polticos e ideolgicos que o recortavam enquanto objeto de estudo. Nem sempre os cientistas polticos, ao estudarem os movimentos sociais, sobretudo em sua primeira fase, conseguiram criar um distanciamento ou ter um olhar crtico em relao ao mesmo. Como consequncia no se avaliava, ou ento, no se explicitava to claramente, que j na primeira fase dos movimentos sociais j podia ser observada uma nova postura desses movimentos frente ao Estado. (Cardoso, 1994) Sendo assim, quando o contexto poltico mudou para a etapa da redemocratizao nos anos 80 houve tambm uma modificao na prxis do Estado e uma nova forma de gesto de polticas pblicas comeou a ser colocada em prtica. A mudana do contexto poltico trouxe a ampliao

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do dilogo entre os movimentos sociais e as agncias do Estado, o que evoluiu para a ideia da criao de conselhos. (Cardoso, 1994) Segundo Cardoso (1994) esse processo passou a ser interpretado por muitos estudiosos dos movimentos sociais como refluxo ou cooptao. A passagem a seguir extrada do trabalho de Cardoso, (1994) suficientemente ilustrativa dos problemas interpretativos da nova postura dos movimentos frente ao Estado a partir da dcada de 80:
Quando se tratava dos temas aos quais me referi, nessa primeira fase, o espontanesmo do movimento, por exemplo, no se via o resto. No estou dizendo que no se via porque as pessoas eram tontas ou porque elas no sabiam fazer pesquisa. Naquele momento, no se via a presena de agentes polticos dentro dos movimentos porque isso no podia ser escrito, porque havia realmente uma situao de presso poltica. Ns no podamos dizer que havia um velho militante, que tinha sido de uma associao de no sei quando, que tinha participado do Partido Comunista nos anos 50 e que estava num bairro mobilizando pessoas! Ento de certa maneira, o discurso era outro, valorizava outra realidade, j que essa era difcil de tratar. Certas coisas foram deixadas um pouco de lado, no porque os pesquisadores no soubessem, mas na verdade, porque as interpretaes ficaram bastante coladas ao discurso dos movimentos. O problema, nessas interpretaes, era a falta de uma descrio que apanhasse aspectos importantes. Desse modo, quando passamos para outra fase e passamos porque o contexto poltico mudou, no por causa de uma pura elaborao interna dos movimentos quando chegamos aos anos 80, quando comea o processo de democratizao com o pluripartidarismo, o arranjo de novas formas de gerenciamento das polticas pblicas, iniciado, inclusive, um pouco antes da democratizao, esses estudos se voltam meio perplexos para o processo de institucionalizao. (Cardoso, 1994:85)

Jacob (1987:18), em seu trabalho Movimentos sociais urbanos numa poca de transio: limites e potencialidades, parece concordar com Cardoso (1994) quanto importncia do contexto poltico para explicar a mudana na trajetria dos movimentos scias rumo institucionalizao. Para este, era importante refletir sobre a possibilidade de que os setores populares estivessem encontrando alternativas de mobilizao e presso poltica, diferentes das dcadas passadas, considerando que a democratizao abre espaos de participao em outros canais institucionais, considerando ainda que no contexto poltico de democratizao o Estado e os partidos polticos passam a incorporar demandas oriundas dos movimentos sociais.

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3.4.2. CONCLUINDO SOBRE O PAPEL DOS MOVIMENTOS SOCIAIS NA CONSTRUO DA NOVA CIDADANIA E
NA MUDANA DA CULTURA POLTICA

Este registro buscou mostrar um pouco do debate em torno da trajetria dos movimentos sociais, construda ao longo de um caminho difcil e permeado de conflitos, injustias e lutas por reconhecimento. Pretendeu-se chamar ateno para a importncia da atuao dos movimentos sociais na construo da nova cidadania e na mudana da cultura poltica do pas, alterando a relao entre o Estado e a sociedade e tambm contribuindo para a inscrio do novo padro de direitos sociais na Constituio de 1988. O fulcro de interesse desta anlise foi mostrar que, a partir dos movimentos contestatrios das dcadas de 60, 70 e 80 e, particularmente, no perodo em que os movimentos sociais atuaram na campanha para participao da ANC, que se mudaram a cultura poltica do pas e se plantaram a semente dos arranjos institucionais participativos, como Conselhos e conferncias. Esses dispositivos foram, na sequencia, incorporados no bojo dos direitos sociais inscritos na

Constituio de 1988. A abertura dos movimentos sociais ao dilogo com o Estado e a disposio desses atores em ocupar os novos canais institucionais de participao ampliaram as possibilidades de manifestao e de apresentao das demandas por polticas s agncias pblicas do Estado. A participao dos movimentos sociais na arena da poltica formal das polticas pblicas alargou o sentido da democracia, pois, por essa via, as representaes de movimentos sociais se constituram em atores polticos com direito a apresentar, debater e exigir suas demandas nos novos espaos de dilogo criados. Um olhar atento e livre de preconceitos sobre a trajetria dos movimentos sociais ao longo das dcadas de 70 e 80 mostra a influencia fundamental que esses atores trouxeram para o rompimento da viso da cidadania regulada, tutelada ou concedida, dominante desde os anos 30 e para a construo de uma nova cidadania, que incorpora a dimenso social dos direitos coletivos universais, independente da categoria profissional e da relao de mando e subservincia. Paoli (1995), ao elaborar sua reflexo sobre em que condies os movimentos sociais apareceram e foram descobertos como atores polticos, assinalou que os atores constituintes desse processo
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foram os grupos de operrios fabris, com carter independente de seus sindicatos, e os grupos de moradores de bairros desprivilegiados, que se organizaram em busca de melhor qualidade de vida. (Paoli, 1995:30). Para Paoli (1995), os grupos de operrios fabris independentes e atuantes na dcada de 70 e 80 superaram o modelo do sindicalismo oficial e tutelado vigente desde os anos 30, fazendo surgir o novo sindicalismo independente e autnomo que valoriza sua prpria experincia de trabalho no mbito das fbricas. Nas palavras da prpria autora esse processo:
(...) representou a elaborao de novas concepes sobre os direitos do trabalhador, sobre representao sindical, (...) sobre a noo mesma de participao nas decises produtivas e, sobretudo, uma noo indita das relaes desse movimento com o processo da sociedade em direo democracia. (...) Que hoje essas formas de organizao estejam reconhecidas como constitucionais mostra o quo avassalador foi o fundamento da legitimidade desse movimento. (Paoli, 1995:32).

Sobre o outro grupo de atores constituintes dos movimentos sociais, Paoli (1995:33) observa o quanto esses atores romperam com o clientelismo partidrio, pois eram pobres, migrantes, analfabetos, mulheres, padres e freiras e militantes em crise que haviam fundado novas formas de organizao participativa em bases democrticas. Esses novos atores questionavam a irresponsabilidade pblica e a violncia do Estado. Suas demandas relacionavam se /ao: moradia, ao acesso ao transporte, reduo do custo de vida, sade, ao saneamento, educao, e a creches e segurana. A importncia dos movimentos sociais, como atores polticos no jogo da arena poltica formal, pode ser reconhecida, sobretudo, no processo da campanha da participao popular constituinte. A Constituio que foi produzida no final desse processo inscreve um novo marco na histria da cidadania brasileira, estabelecendo um novo padro de polticas sociais e contempla inmeros mecanismos participativos. (Paoli, 1995) Entretanto, como bem assinala Dagnino (1996:109), a luta pela cidadania no se encerra pelo reconhecimento formal de direitos pelo Estado. Para a autora, essa suposio um equvoco que subestima tanto o espao da sociedade civil como a arena poltica, quanto fora do enraizamento do autoritarismo social para reproduzir a desigualdade nas relaes sociais em todos os nveis na sociedade brasileira. Esse autoritarismo social se expressa num sistema de classificaes com base
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nas diferenas de classe, raa e gnero, que estabelece diferentes categorias de pessoas, dispostas nos seus respectivos lugares na sociedade. A eliminao do autoritarismo social constitui-se, conforme assevera a autora, no desafio fundamental para a efetiva democratizao da sociedade. Sobre os movimentos sociais h uma literatura amplamente desenvolvida a partir dos anos 1970, que buscou sobrelevar o papel da sociedade civil para a instaurao de um modelo de democracia mais inclusiva e mais participativa e para o alargamento da noo da cidadania. Um alargamento que, nas palavras de Dagnino (1994) implica em transcender o foco privilegiado da relao com o Estado, ou entre o Estado e o indivduo para incluir fortemente a relao com a sociedade civil. Dagnino (1994:109) Em seu trabalho Os movimentos sociais e a emergncia de uma nova noo de cidadania , Dagnino (1994) traz uma anlise importante sobre a nova cidadania, que emerge a partir da atuao dos movimentos sociais na dcada de 80, distinguindo-a da cidadania de cunho liberal. Entre os itens distintivos da nova cidadania, a autora destaca: i- A mudana na noo de direitos, pois a nova cidadania trabalha com a concepo de direitos a ter direitos, referindo-se a no limitao dos direitos estabelecidos no campo formal, mas para a possibilidade ilimitada de criao de novos direitos, a partir das lutas especficas nascidas da prpria experincia cotidiana da sociedade. ii- A necessidade da constituio de sujeitos sociais ativos que definem e lutam pela criao e reconhecimento de novos direitos, sendo uma estratgia de no cidados dos excludos, uma cidadania de baixo para cima. iii- A existncia de novas formas de sociabilidade se concretizando em relaes sociais mais igualitrias nos mbitos das esferas pblicas e privadas e em todos os seus nveis, no apenas a incorporao ao sistema poltico no seu sentido estrito. iv- A necessidade de construo de novas formas de relaes sociais, onde se mudam as formas de convivncias da sociedade como um todo, sobretudo, no tocante mobilidade dos cidados emergentes (pobres, negros, mulheres), que se recusam a permanecer nos lugares preestabelecidos pelo autoritarismo social. v- Reivindicao permanente do direito de participar efetivamente de todas as questes que dizem respeito sociedade em que vivem, de que so membros. Este item remete
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ao direito de ser coparticipe da gesto da coisa pblica e de reinventar formas que propiciem a participao, o controle social e a transparncia pblica. vi- Possibilidade de articular o direito igualdade com o direito diferena. Desta forma a nova cidadania requer sujeitos ativos que combatam todas as manifestaes da desigualdade, mas que, ao mesmo tempo, lute pelo reconhecimento das diferenas. (Dagnino, 1994:108) A construo da nova cidadania no Brasil tem percorrido um caminho que passa necessariamente pela atuao dos movimentos sociais urbanos do final da dcada de 70 at meados da dcada de 80. A mobilizao dos movimentos sociais conseguiu incluir muitos avanos na Constituio de 88 no campo das polticas sociais e na criao de diversos mecanismos de participao popular, que abrem possibilidade de ampliar a influncia da sociedade nas decises governamentais e de democratizar a gesto pblica.

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CAPTULO 4 A TRAJETRIA DE CRIAO DO CONSELHO NACIONAL DE SADE E

DO CONSELHO NACIONAL DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

As mudanas institucionais provocadas pela atuao dos movimentos sociais junto Assembleia Nacional Constituinte viabilizaram a construo de arranjos mais democrticos das polticas sociais. O desenho e o formato institucional emergentes de cada um dos arranjos de participao social mostram que a trajetria de construo de polticas pblicas formou distintas arenas polticas, envolvendo diferentes estratgias de reivindicaes e de respostas e interaes entre os movimentos e as agncias do Estado. Apesar da semelhana entre as demandas e da existncia de traos comuns que unem diferentes movimentos sociais, como a democratizao do Estado e da sociedade e a ampliao do acesso aos direitos sociais, o processo de construo de cada poltica pblica compe jogos e arenas polticas especficas. Esses, por sua vez, resultam em formatos, desenhos e caractersticas diferentes de conselhos nacionais de polticas pblicas. A anlise deste captulo focalizar as trajetrias de criao dos arranjos institucionais da poltica da sade e da poltica de proteo dos direitos da criana e do adolescente e dos dois conselhos nacionais: o Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda) e o Conselho Nacional de Sade (CNS). Entende-se como arranjo institucional o conjunto de regras e organizaes que conformam uma poltica pblica. Essas podem ser tanto os instrumentos legais (Constituio, leis, decretos,

normas, portarias, resolues, regimentos, etc.), como podem estar relacionadas existncia de organizaes criadas para a mediao e a implementao das aes (ministrios, secretarias, colegiados, conselhos, comisses, grupo de trabalhos, etc.) A escolha desses dois arranjos participativos deve-se a existncia de algumas semelhanas e diferenas que instigam esta investigao. Entre as semelhanas, a principal o fato dos dois conselhos nacionais terem emergido de propostas pertencentes ao mesmo campo de projeto poltico, isto , ao projeto poltico democrtico participativo. Os dois arranjos participativos que sero estudados so considerados avanos inseridos na Constituio de 1988 a partir da luta
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movimentalista nas dcadas 60 e 70 e da participao dos movimentos sociais no perodo da Assembleia Constituinte. A anlise histrica mostra que o CNS, apesar de j existir desde 1937, foi apenas na Constituio de 1988 que a participao da comunidade nas aes e servios pblicos de sade passa a ser reconhecida como um princpio geral. Esse reconhecimento ocorre no mbito dos novos

contornos atribudos poltica nacional com a criao do Sistema nico de Sade (SUS). No final de 1990 a Lei n. 8.142, considerada a principal legislao da participao social na sade, instituiu as Conferncias e os Conselhos de Sade como instncias de Controle Social. Desde ento, o CNS passou a integrar o processo de formulao das polticas e da tomada de decises. Por sua vez, a reconstituio histrica das lutas dos movimentos sociais pela defesa dos direitos da criana e do adolescente tambm mostra a importncia da atuao desse segmento no perodo da Assembleia Nacional Constituinte para a insero dos avanos da rea da infncia e da

adolescncia na Constituio de 1988. A nova Constituio Federal representou um marco na garantia de direitos bsicos, contemplando a proteo integral a crianas e adolescentes em seus artigos 227 e 228. Esses avanos pavimentaram a elaborao, em 1990, do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), trazendo as diretrizes para a poltica nacional dos direitos da criana e do adolescente, pautada na ao compartilhada do estado e da sociedade e na participao social por meio da criao de conselhos e na descentralizao. Em relao s diferenas entre os dois arranjos institucionais escolhdos, de incio, chama-se ateno tambm para a distino entre os marcos regulatrios das polticas da criana e do adolescente e a poltica nacional de sade, que integram o Conanda e o CNS, respectivamente. O ECA, principal marco regulatrio da poltica nacional de promoo dos direitos da criana e do adolescente mostra algumas contradies em relao aos princpios do projeto democrtico participativo. Entre as contradies cita-se, por exemplo, que o ECA atribui aes consideradas tipicamente de Estado para a responsabilidade de organizaes da sociedade, aspecto que associa essa poltica ao projeto neoliberal. Em oposio, no marco regulatrio da poltica nacional da sade se encontram os princpios mais aderentes ao projeto democrtico participativo, como a universalidade, a gratuidade, a integralidade e a equidade.
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O cotejamento inicial sobre as diferenas e semelhanas entre as polticas pblicas da sade e a da criana e do adolescente instiga a formular pelo menos trs questes: a) Por que os formatos dos arranjos institucionais participativos diferem, conforme a poltica em que estejam vinculados? b) Como explicar que determinadas polticas pblicas, como a da criana e do adolescente e a da sade, criadas sob o mesmo marco do projeto democrtico-participativo, contenham contradies que as aproximam a projetos polticos antagnicos? b) Como se expressam as diferenas entre as polticas da sade e a da criana e do adolescente no desenho, no funcionamento e no alcance dos resultados dos Conanda e do CNS? Para a anlise que ser aqui realizada importante ter presente que os conselhos nacionais integram os sistemas das polticas pblicas com as quais se vinculam. Como decorrncia, os desenhos, os formatos e o funcionamento dos conselhos nacionais mantm relao estreita com as caractersticas institucionais das polticas das quais fazem parte. Assim, os conselhos nacionais carregam um conjunto de traos ou caractersticas provenientes, ao mesmo tempo, dos arranjos das polticas pblicas, nas quais se vinculam e das representaes da sociedade, as quais representam. Para Carneiro (2007), os conselhos no so apenas locais informacionais de comunicao, conforme a definio habermasiana, que entende que a esfera pblica autnoma e que no parte nem do Estado nem do mercado. A anlise aqui proposta concorda que os Conselhos:
Distinguem-se de movimentos e de manifestaes estritas da sociedade civil, uma vez que sua estrutura legalmente definida e institucionalizada e que sua razo de ser reside na ao conjunta com o aparato estatal na elaborao e gesto de polticas sociais. O estatuto jurdico dos conselhos, concebidos como espaos de participao, de controle pblico, para elaborao e gesto de polticas, no permite uma completa autonomia desses subsistemas em relao aos outros dois (econmico e poltico), como sugerem Habermas na conceituao de esfera pblica. Nesse sentido, os conselhos no so apenas locais informacionais de comunicao: sua composio paritria (membros governamentais e no governamentais) e o carter constitucional definem os conselhos como parte do Estado, com todos os perigos e dilemas inerentes a este status . 20 (Carneiro, 2007:151)

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Grifo da autora 114

4.1 - A POLTICA NACIONAL

EXISTENTES

DA

SADE: DESENVOLVIMENTO

INSTITUCIONAL E INSTITUIES

PR

4.1.1. A POLTICA NACIONAL DE SADE (INSTITUIES PRVIAS): TRAOS DOS PROJETOS POLTICOS AUTORITRIO, DEMOCRTICO-PARTICIPATIVO E NEOLIBERAL

A anlise do desenvolvimento institucional da poltica nacional de sade, antes da Constituio de 88 (conjuntura crtica), possibilita distinguir traos dos trs projetos polticos, que deixam legados histricos para o desenvolvimento posterior da poltica. Todavia, a anlise ir mostrar que os traos do projeto democrtico-participativo so predominantes e podem ser identificados, por exemplo, no papel e nos legados introduzidos pelo movimento sanitarista, defendendo a criao de um sistema de sade pblica universal no pas, em detrimento da sade previdenciria. Por sua vez, os traos distintivos do projeto autoritrio podem ser identificados principalmente na subordinao da poltica nacional de sade poltica econmica, resultando na precarizao da universalizao do SUS. J os traos do projeto neoliberal foram adquiridos, sobretudo, na dcada de 90 no perodo da desconstruo do sistema de proteo social. O Conselho Nacional de Sade, por seu turno, teve seu desenvolvimento institucional atrelado aos fluxos e contra-fluxos da poltica nacional da sade, da qual parte integrante. Sua composio e funcionamento refletem os traos distintivos dos projetos polticos, que so reconhecidos na poltica nacional de sade, porm a anlise de seu desenho ps Constituio denota traos predominantes do Projeto Democrtico Participativo.
4.1.2. DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL DA POLTICA NACIONAL DE SADE

Ao longo de todo o perodo do regime militar a premncia de uma reforma sanitria j era consensual entre os militantes da rea, dada precariedade do sistema nacional de sade e a deteriorao das condies de sade da populao brasileira. At meados da dcada de 80 no existia no pas um sistema nacional de sade, mas algumas alteraes institucionais que tiveram lugar entre os anos 30 a 60 j indicavam a direo da construo de um sistema nacional.
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Para Draibe, do ponto de vista da organizao da sade no Brasil, entre as dcadas de 30 a 60, j era possvel observar duas estruturas, sendo uma de sade pblica, desenvolvida pelo Ministrio da Sade e por aes dos entes federativos e a outra de medicina previdenciria, realizada pelos servios mdicos associados ao INPS/Inamps:
Esse quadro dual, apoiado na separao preveno/cura, define os contornos da poltica de sade levada a cabo pelo regime militar, poltica que refora e leva aos extremos tais caractersticas originais, mesmo quando, nos anos 70, buscaram-se formatos institucionais alternativos. Draibe, (1994:283)

Desde final dos anos 50 e durante os anos 70, a medicina previdenciria predominou sobre a sade pblica em funo do importante papel ocupado pelas contribuies previdencirias no financiamento dos gastos com sade no Brasil, as quais chegaram a ser responsveis por 70% do financiamento do setor. Alm disso, a medicina previdenciria foi fortemente reforada pela poltica governamental de parceria com o setor privado, levada ao cabo no perodo. Entre as iniciativas para ampliar a oferta de servios mdicos no Brasil, registram-se a contratao pelo Inamps de servios mdicos hospitalares e laboratoriais e a concesso de crdito subsidiado para a construo de hospitais. Segundo Draibe (1994, op.cit.), essa poltica funcionou como um forte incentivo para a constituio e o fortalecimento dos interesses ligados ao complexo mdico-empresarial privado, que nos anos 80 era responsvel por 70% da oferta de servios mdicos no pas. Mas, a partir da medicina previdenciria que se inicia o processo de universalizao do acesso sade no Brasil, sendo que em 1974 o Inamps estendeu o atendimento de urgncia aos no segurados da previdncia. A sade pblica, conduzida pelo Ministrio e pelas secretarias estaduais e municipais seguia sendo financiada por escassos recursos fiscais, sem qualquer articulao com as aes realizadas pela medicina previdenciria, conduzida via Inamps. Em meados da dcada de 70, o capitalismo internacional entra em crise, levando bancarrota, em 1975, o modelo econmico instaurado pelos militares, que no pde mais contar com a entrada de capitais estrangeiros no pas para a sustentao da economia nacional. Com a crise do modelo, a iniquidade social ficava cada vez mais evidente e o Brasil figurava entre os pases com maiores ndices de concentrao de renda no mundo. O desemprego, os baixos salrios, o aumento da
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marginalidade, a favelizao e o aumento da mortalidade infantil retratavam a situao social do pas. (Polignano, 2012). Enquanto isso, a poltica da sade previdenciria, ainda vigente no Brasil, mostrava-se incapaz de dar respostas aos problemas de sade coletiva que afetava a populao brasileira, como as endemias, as epidemias, e o agravamento dos indicadores de sade. Vrios fatores evidenciavam a insustentabilidade do Sistema Previdencirio curativo, destacando-se: (i) os aumentos constantes dos custos da medicina curativa, centrada na ateno mdica-hospitalar de complexidade crescente; (ii) a diminuio do crescimento econmico com a respectiva repercusso na arrecadao do sistema previdencirio reduzindo as suas receitas; (iii) a incapacidade do sistema em atender a uma populao cada vez maior de marginalizados que, sem carteira assinada e contribuio previdenciria, se viam excludos do sistema; (iv) os desvios de verba do sistema previdencirio para cobrir despesas de outros setores e para realizao de obras por parte do governo federal; (v) o no repasse pela unio de recursos do tesouro nacional para o sistema previdencirio, visto ser esse tripartite (empregador, empregado, e unio); e (vi) o descrdito social e as suspeitas de fraude e de desvios de recursos. (Polignano, 2012) Com o objetivo de amenizar os efeitos da crise e da ineficincia da poltica adotada sobre as condies de vida da populao, os governos militares ps-74 passaram a assumir um discurso social, abrindo espao para grupos contra hegemnicos que defendiam outra proposta de poltica de sade para o pas. Nessa perspectiva, registram-se tentativas governamentais de implementao de algumas medidas e programas com o objetivo de racionalizar gastos, combater desvios de recursos e ampliar o acesso sade. Entre essas sobressaem a Lei 6.229 que criou o Sistema Nacional de Sade (1975); o Programa de Interiorizao das Aes de Sade e Saneamento do Nordeste (PIASS-1976); o Programa Nacional de Servios Bsicos de Sade (PREV-SADE1980); e o Plano de Reorientao de Assistncia Sade, no mbito da Previdncia Social (Plano Conasp-1982). Para Paim (1985), essas aes, embora parciais, foram consideradas iniciativas significativas na direo da reordenao do setor. O Conselho Consultivo do Plano Conasp incorporou alguns tcnicos ligados ao movimento sanitrio em postos de importncia, desencadeando um processo de ruptura por dentro do sistema de poltica de sade curativa previdenciria.
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O Plano

contemplava medidas de

fiscalizao da prestao de contas dos prestadores de servios credenciados com o objetivo de conter as fraudes e propunha mudanas na direo da construo de um sistema nico de sade sob a responsabilidade do Estado. As mudanas tendiam para um sistema de sade com integrao e hierarquizao dos servios e universalizao do direito sade. Ao avaliar o Plano Conasp, Teixeira (1994) o avalia como um campo estratgico de luta entre estas duas propostas de organizao da medicina onde cada medida, cada portaria, cada departamento, cada convnio, devem ser vistos como uma frente de batalha (Paim, 1986, apud Teixeira, 1984). Em 1983 foram criadas as Aes Integradas de Sade (AIS), que buscavam implantar um novo modelo que inclua o setor pblico e visava integrar as aes curativas, preventivas e educativas ao mesmo tempo. A partir das AIS a Previdncia iniciou o processo de compras e pagamento de servios prestados por estados, municpios, hospitais filantrpicos, pblicos e universitrios. (Polignano, 2012) Em termos do contexto histrico, esses avanos na rea da sade coincidiram com o movimento de transio democrtica, com a eleio direta para governadores e a vitria da oposio em quase todos os estados nas primeiras eleies democrticas deste perodo, em 1982. (Polignano, 2012) Para Viana e Castro, 1992:
(...) com as AIS, parece ter sido iniciado um processo que, sem resolver a questo maior da estruturao de uma poltica nacional de sade, conseguiu transferir mais recursos federais para estados e municpios, aumentar os nveis de equidade e universalizao, estimular a produtividade das secretarias estaduais e municipais e dos demais rgos pblicos, alm de diminuir o paralelismo e a duplicao de esforos atravs de programaes e alocaes conjuntas ( Viana e Castro, 1992:25, apud Draibe, 1994: 285).

O fim dos governos militares foi marcado pela mobilizao das Diretas J, em 1985, e pela eleio de Tancredo Neves. Com a instalao da Nova Repblica havia um consenso entre governo e sociedade sobre a crise instalada na rea da sade no pas. De acordo com Eugnio

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Vilaa Mendes (1986: 2171/272)21 o consenso da crise sanitria brasileira se evidenciava nos seguintes aspectos: (i) desigualdade no acesso aos servios de sade; (ii) inadequao dos servios estrutura das necessidades; (iii) crescimento elevado e descontrolado dos custos; (iv) qualidade insatisfatria dos servios; (v) inadequada estrutura de financiamento setorial; (vi) ausncia de integralidade das aes de sade; (vii) extrema diversidade na forma de produo e remunerao dos servios; (viii) multiplicidade e descoordenao das instituies que atuam no setor; (ix)excessiva centralizao do processo decisrio; e (x) ineficcia social do Sistema. Em 1986 aconteceu a 8 Conferncia Nacional de Sade, que contou com a participao de cerca de 4 mil delegados de um amplo leque de movimentos sociais. O Relatrio Final dessa conferncia foi o principal subsdio para a inscrio dos avanos na poltica nacional da sade na Constituio de 1988. A questo fundamental para os participantes da Conferncia era a natureza do novo sistema de sade, se esse seria estatal ou privado. A proposta vencedora foi a do fortalecimento e da expanso do setor pblico, tendo sido recusada a proposta de estatizao. O Documento final da 8 conferncia define um conceito amplo de sade como resultante das condies de alimentao, habitao, educao, renda, meio ambiente, trabalho, transporte, emprego, lazer, liberdade, acesso e posse da terra e acesso a servios de sade, o qual serviu de base para as discusses na Assembleia Nacional Constituinte. (conferncia Nacional de Sade, 1986, apud Conass, 2011). Outro tema bastante debatido na 8 Conferncia foi o da unificao do Inamps com o Ministrio da Sade. Para os participantes, a Previdncia Social deveria se restringir s aes prprias do seguro social, enquanto a Sade deveria ser entregue a um rgo federal com novas caractersticas. O setor sade receberia recursos vindos de diferentes receitas e o seu oramento contaria com recursos provenientes do Inamps. (CONASS, 2011). Foi tambm na 8 Conferncia que se decidiu pela criao de um grupo executivo da Reforma Sanitria, convocado pelo Ministrio da Sade, denominado Comisso Nacional da Reforma Sanitria (CORDEIRO, 2004, apud CONASS, 2011).

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Relatrio da VIII Conferencia nacional de Sade 119

Em 1987 foi criado o sistema antecessor do SUS, denominado Sistema Unificado e Descentralizado de Sade (SUDS), cujos princpios bsicos eram a universalizao, a equidade, a descentralizao, a regionalizao, a hierarquizao e a participao comunitria. A construo desse Sistema seguia a orientao de que o gasto federal em sade deveria ser totalmente direcionado para ampliar o acesso da populao aos servios de ateno sade, tentando coibir que os recursos federais fossem utilizados com outros objetivos. (CONASS, 2011). Enquanto o SUDS era implementado, a Comisso Nacional de Reforma Sanitria elaborou a proposta da poltica nacional de sade, que j contemplava a estruturao do SUS. Referida proposta foi considerada radical por aqueles que defendiam a medicina privada no pas, entretanto foi acatada pelo movimento sanitarista por estar de acordo com as recomendaes da 8 Conferncia Nacional de Sade. (CONASS, 2011). Em 1987 j havia sido convocada a Assembleia Nacional Constituinte que garantia espaos de participao a diferentes grupos sociais. A rea da sade j contabilizava, nessa poca, expressivos movimentos organizados e um histrico no desprezvel de realizao de encontros participativos, liderados pelos setores mais progressistas do sanitarismo brasileiro. A Constituio Federal de 1988 aprovou a criao do Sistema nico de Sade, reconhecendo a sade como um direito a ser assegurado pelo Estado e pautado pelos princpios de universalidade, equidade, integralidade e organizado de maneira descentralizada, hierarquizada e com participao da populao (CONASS, 2003).
4.1.3. ATORES INFLUENTES

J na dcada de 60 era intenso o debate entre sindicatos das diversas categorias profissionais da sade, acadmicos e cientistas sobre a precariedade dos servios e a qualidade de vida da populao. Surge ento um movimento pela mudana na rea da sade do pas, que se junta com outros movimentos sociais, que se mobilizavam pela democratizao e ampliao dos direitos sociais. (ESCOREL; NASCIMENTO; EDLER, 2005, apud CONASS, 2011). Crtes (2009:30) destaca que, entre os atores influentes na arena da sade na dcada 70, se encontravam os dirigentes pblicos do INPS e do Ministrio da Sade, a indstria farmacutica, as entidades de prestadores privados de servios, as empresas de medicina de grupo, e as
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organizaes de profissionais de sade, particularmente da rea mdica, os conselhos, as associaes e sindicatos de mdicos estaduais. Na dcada de setenta, em plena vigncia dos governos autoritrios, surgiu com grande fora o movimento de reforma sanitria, grupo responsvel por discusses importantes como integralidade, descentralizao e a universalizao. Nesse perodo comearam as primeiras manifestaes importantes para o crescimento do controle social no Brasil. O movimento sanitarista se destaca por atuar em prol da construo de uma poltica universal de sade pblica. Para Rodrigues Neto (1997:63), esse movimento teve como caractersticas fundamentais a insero da luta pela sade no movimento mais global de democratizao da sociedade brasileira, ainda sob a ditadura militar. Alm disso, mantinha estratgia de atuao diversificada, em vrias frentes, decorrente tanto do conceito ampliado de sade, que lhe servia de base, inspirado pelo movimento da medicina social dos anos 60 e 70, quanto da viso polticoideolgica, que predominava entre os seus militantes, a maioria oriunda de partidos polticos na clandestinidade, em particular o ento Partido Comunista Brasileiro. O movimento sanitarista era formado por acadmicos e por profissionais e trabalhadores de sade. Defendiam os modelos de sade ingls e cubanos, bem como os princpios contidos na Declarao dos Cuidados Primrios de Sade, resultante da Conferncia de Alma Ata promovida pela UNICEF/OMS em 1978. Segundo Machado (1987)22, na raiz da organizao participativa da poltica de sade brasileira encontram-se, trs fatores iniciados ainda nos anos 60 e 70: (i) A tentativa governamental de extenso de cobertura de servios de sade de baixo custo, que incluam em suas diretrizes a participao comunitria. Aproveitando-se do contato com a populao na implementao dos programas de extenso de cobertura de servios de sade, os setores mais progressistas do sanitarismo brasileiro realizavam prticas

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Francisco Assis Machado, Participao Social em Sade, in anais da 8 Conferncia Nacional de Sade 121

participativas que contriburam para conscientizar a populao de que a sade um direito de todos; (ii) O surgimento das duas organizaes que iriam, mais adiante, orientar o pensamento mais progressista da sade no pas: o Centro Brasileiro de Estudos de Sade CEBES e a Associao Brasileira de Ps Graduao em Sade Coletiva ABRASCO; e (iii) O assalariamento mdico que se intensifica no final da dcada de 70 em funo dos estmulos governamentais ao investimento privado na rea da sade. A especificidade dos movimentos progressistas da rea da sade reside principalmente no fato de que esses integravam sua luta pela universalizao da poltica com a luta pela democratizao da sociedade brasileira. Documento do CEBES de 1979, denominado A Questo Democrtica da Sade (Paim, 2009:81.), j trazia que a criao do SUS s teria sentido com a democratizao da sade e que esse seria um processo que deveria passar pela democratizao da sociedade brasileira e do Estado, em particular. Destacava que a democratizao da sade deveria assegurar as precondies para tornar o Sistema nico de Sade pblico, gratuito, regionalizado, descentralizado e democrtico. Essas prerrogativas significavam comprometimento da Unio na cobertura econmica do sistema; reconhecimento constitucional do direito sade como inerente cidadania e como dever do Estado; e viabilizao da participao popular organizada no controle do sistema nos diferentes nveis. 4.2. MUDANAS INSTITUCIONAIS NA POLTICA DA SADE PS CONSTITUIO DE 1988 Quais foram as mudanas introduzidas a partir da Constituio de 88? Qual foi o resultado do jogo de interesses entre aqueles que defendiam uma sade previdenciria e curativa nas mos majoritria do mercado e as parcelas da sociedade que defendiam a sade pblica universal sob a responsabilidade do Estado? Qual foi a configurao resultante da poltica nacional da sade aps a conjuntura crtica, definida aqui pelo perodo em que ocorrem as intensas mobilizaes sociais para a incluso de mudanas nos direitos sociais at a promulgao da Constituio de 1988? Quais as mudanas institucionais resultantes na Poltica Nacional da Sade? As mudanas introduzidas na poltica nacional da sade responderam grande parte das demandas do movimento sanitarista. Com a Constituio de 1988, a poltica nacional de sade ganha novos contornos com a criao do Sistema nico de Sade (SUS). No tocante
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participao social, o art.198 da Constituio Federal trata das aes e servios pblicos de sade; sendo que o princpio geral a participao da comunidade. No final de 1990 a Lei n. 8.142, considerada a principal lei da participao social na sade-, instituiu as Conferncias e os Conselhos de Sade como instncias de Controle Social. Desde ento, o CNS passou a integrar o processo de formulao das polticas e da tomada de decises. Com a promulgao da Constituio de 1988, o princpio da universalizao comea a reger a poltica nacional da sade no Brasil, que tambm passa a ser definida como um direito de todos e dever do Estado. Os servios pblicos de sade so integrados a uma rede regionalizada, que seguem uma hierarquizao de acordo com o grau de complexidade dos servios que devem ser prestados pelos entes federados populao. Constitui-se assim o Sistema nico de Sade, que organizado seguindo as diretrizes da descentralizao, nfase nas aes preventivas, sem prejuzo das aes assistenciais e participao comunitria. De acordo com o CONASS (2011):
A nova concepo do sistema de sade, descentralizado e administrado democraticamente com a participao da sociedade organizada, prev mudanas significativas nas relaes de poder poltico e na distribuio de responsabilidades entre o Estado e a sociedade e entre as distintas esferas de governo nacional, estadual e municipal , cabendo aos gestores setoriais papel fundamental na concretizao dos princpios e das diretrizes da reforma sanitria brasileira. O processo de descentralizao em sade no Brasil envolve no apenas a transferncia de servios, mas tambm de responsabilidades, poder e recursos da esfera federal para a estadual e a municipal (CONASS, 2011:32).

A Lei Orgnica da Sade de 1990 trouxe o detalhamento das competncias e das atribuies de cada esfera (nacional, estadual e municipal) no mbito do SUS. Em conformidade com a diretriz da descentralizao, em linhas gerais, a prestao de servios de sade, propriamente dita, seria executada pelos municpios e estados, cabendo Unio as atividades de coordenao e comando, planejamento, fiscalizao, controle e cooperao com os demais entes. Alm disso, a Lei 8.142/90 (BRASIL, 1990) instituiu mecanismos de participao da comunidade na gesto do SUS, que so as Conferncias e os Conselhos de sade, que contam com a

participao de usurios, prestadores de servios, profissionais de sade e representantes governamentais.

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O arranjo institucional do SUS passou a contemplar tambm, a partir das mudanas ocorridas ps Constituio, com os rgos de representao poltica dos gestores do SUS (CONASS e CONASEM) e com as instncias de pactuao, denominadas comisses intergestores. O Conselho Nacional de Secretrios de Sade - CONASS um rgo da direo do SUS, criado com o objetivo de representar politicamente os interesses comuns das Secretarias de Sade dos estados e do Distrito Federal. J o Conselho Nacional dos Secretrios Municipais de Sade tem como objetivos a promoo e a consolidao do modelo de gesto pblica de sade, baseados nas diretrizes da descentralizao e da municipalizao; a proposio de frmulas de gesto democrtica para a sade; e o auxlio a municpios na formulao de estratgias voltadas ao aperfeioamento dos seus sistemas de sade, primando pelo intercmbio de informaes e pela cooperao tcnica. (CONASS, 2011) As comisses intergestores bipartite (Nacional) e tripartite (estadual) so espaos

intergovernamentais, polticos e tcnicos em que ocorrem o planejamento, a negociao e a implementao das polticas de sade pblica, das quais participam os secretrios de sade. As decises so tomadas a partir de consenso para estimular o debate e a negociao entre as partes. So instncias que integram a estrutura decisria do SUS. Constituem-se em uma estratgia de coordenao e negociao do processo de elaborao da poltica de sade nas trs esferas de governo, articulando-as entre si. So consideradas importantes arenas polticas de representao federativa nos processos de formulao e implementao das polticas de sade. (CONASS, 2011) A Comisso Intergestores Bipartite (CIB) constituda por representantes das secretarias estaduais e municipais de sade, indicados pelo Conselho de Secretrios Municipais de Sade (Cosems). J a Comisso Intergestores Tripartite (CIT) composta por representantes do Ministrio da Sade, do CONASS, e do Conasems. Na CIT definem-se as diretrizes, estratgias, programas, projetos e alocao de recursos do SUS. Sua composio contempla 18 membros, sendo um tero indicado pelo Ministrio da Sade, outro um tero indicado pelo CONASS e o ltimo tero indicado pelo Conasems. A representao de estados e municpios nessa Comisso regional, sendo um representante para cada uma das cinco regies do pas. (CONASS, 2011).

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4.2.1. O FINANCIAMENTO DO SISTEMA NICO DE SADE

Outra importante mudana no arranjo institucional da poltica nacional de sade ps Constituio de 88 foi o estabelecimento de novas fontes e de nova sistemtica de financiamento da poltica. Durante toda a dcada de 80 o financiamento do setor sade no Brasil era viabilizado largamente por meio de recursos oriundos do Fundo de Previdncia e Assistncia Social FPAS. A participao mdia dessa fonte de financiamento representava 80% do total de recursos pblicos despendidos com a gesto da poltica. A significativa participao dessa fonte denotava a extrema dependncia do setor sade das receitas oriundas do sistema previdencirio do pas. O principal problema que a receita provm das aplicaes de alquota sobre o salrio, ficando o montante de arrecadao dependente do nvel de emprego e do salrio mdio do mercado formal de trabalho. (Marques, 1999) Com efeito, a Constituio de 88 introduziu novos direitos previdencirios e tambm universalizou o direito sade para toda a populao brasileira, sendo ento necessrio ampliar os recursos para o financiamento da seguridade social. O prprio conceito de seguridade social introduzido pela Constituio de 88 considerado um avano, na medida em que inclui as reas da sade, da previdncia social e da assistncia social. Com o objetivo de fazer jus aos novos direitos inscritos na Constituio de 88, foi criada a Contribuio sobre o Lucro Lquido e apropriada a receita do Finsocial/Cofins para o financiamento da gesto do Sistema nico de Sade. Alm do estabelecimento de novas fontes de financiamento, as legislaes introduziram inmeras outras inovaes no campo da gesto do setor sade, que se coadunavam com a concretizao do princpio da descentralizao da poltica. Destacando-se, entre essas, a definio de responsabilidade compartilhada no financiamento e na prestao de servios entre os entes da Federao. A definio do montante de recursos da Unio a serem repassados para estados e municpios passou a depender do nvel de capacidade de atendimento de cada ente, isto , se o atendimento prestado era no nvel de ateno bsica ou de mdia ou alta complexidade. No campo do financiamento da poltica nacional de sade, no se ignora que os efetivos repasses de recursos para o financiamento da sade, previstos na Constituio de 88, no se concretizaram, na prtica. Entre outras razes, os estudos destacam a situao econmica financeira das contas
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nacionais, sobretudo, durante toda a dcada de 90, e a crnica necessidade de financiamento do dficit da previdncia social com recursos que deveriam ser aplicados na sade. Tal situao mobilizou gestores e polticos na tentativa de conseguir mais recursos para o financiamento da sade, destacando-se a criao da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF), que tambm teve seus recursos desviados para a previdncia social. **** As mudanas institucionais introduzidas no arranjo da poltica nacional da sade ps Constituio foram expressivas. A poltica de sade passou a ser regionalizada e hierarquizada, constituindo-se em um Sistema nico de Sade a ser financiado com recursos pblicos. Conforme a Constituio
Federal de 1988, o SUS definido pelo artigo 198 do seguinte modo:
As aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: I. Descentralizao, com direo nica em cada esfera de governo; II. Atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais; III. Participao da comunidade. Pargrafo nico O Sistema nico de Sade ser financiado, com recursos do oramento da seguridade social, da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos Municpios, alm de outras fontes. (Brasil Constituio Federal de 1988, artigo 198)

4.3. O CONSELHO NACIONAL CONSTITUIO DE 88

DA

SADE:

DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL E MUDANAS PS

O Objetivo desta seo descrever e analisar o desenvolvimento histrico do

arranjo

institucional do Conselho Nacional da Sade, enfatizando suas caractersticas ao longo de sua existncia e as mudanas introduzidas aps a promulgao da Constituio de 88. A principal pergunta que norteia esta seo : Como as mudanas institucionais na poltica nacional de sade, ocorridas ps Constituio de 88, se refletiram no arranjo institucional do Conselho Nacional de Sade? A descrio do arranjo do CNS, que ser aqui realizada, buscar dar nfase aos seguintes aspectos: natureza de suas decises, finalidade, composio, competncias regimentais, dinmica de funcionamento e forma de insero na poltica nacional de sade.

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4.3.1. DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL DO CONSELHO NACIONAL DE SADE (INSTITUIES PRVIAS): REFLEXO DOS MOVIMENTOS DA POLTICA NACIONAL DE SADE.

O Conselho Nacional de Sade - CNS foi criado em 1937 pela Lei n. 378, que tambm tratava da reformulao do Ministrio da Educao e Sade Pblica. Nessa poca o CNS debatia apenas questes internas, sendo que a atuao do Estado na rea da sade se restringia s campanhas sanitrias; coordenao dos servios estaduais de sade de alguns estados com problemas econmicos, s aes de interiorizao para as reas de endemias rurais, e criao de servios de combate s endemias (Servio Nacional de Febre Amarela, 1937; Servio de Malria do Nordeste, 1939; Servio de Malria da Baixada Fluminense, 1940). De forma geral, a assistncia mdica estatal nesse perodo era realizada apenas em algumas circunstncias, como em casos de tuberculose, hansenase e doena mental. Na dcada de 50, com a separao do Ministrio da Sade e da Educao Pblica, o CNS passou a ter atribuies de assessorar ao Ministro de Estado na determinao das bases gerais dos programas de proteo sade. Nesta poca o CNS era composto por 17 membros e, em 1962 o Conselho j detinha 24 conselheiros. Em 1970 amplia suas atribuies e passa a ser um rgo de consulta, integrante do Ministrio da Sade, com atribuies de examinar e emitir parecer sobre questes ou problemas relativos promoo, proteo e recuperao da sade. (Decreto 67.300/ 30/09/1970). Observa-se que as atribuies do CNS eram restritas a questes tcnicas setoriais, sendo que sua composio era correspondente as suas atribuies. Nessa poca, o CNS passou a ser presidido pelo Ministro da Sade e na sua composio encontravam-se 15 conselheiros, sendo 05 representantes governamentais de rgos do poder executivo, 01 representante das Foras Armadas e 09 representantes, dentre acadmicos e tcnicos, escolhidos pelo Ministro, conforme discriminados no quadro abaixo

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Tabela 03 Composio do Conselho Nacional de Sade em 1970

Modalidade Conselheiros natos Representao Secretrio Geral (cargo) Secretrio de Sade Pblica Secretrio de Assistncia Mdica Superintendente da Fundao de Servios de Sade Pblica Presidente da Fundao Oswaldo Cruz Academia Nacional de Medicina, Academia Brasileira de Medicina Militar, Academia Nacional de Farmcia e Academia Brasileira de Administrao Hospitalar Tcnicos de notria capacidade e comprovada experincia em assuntos de sade Oficial das Foras Armadas N de membros 05

Membros designados pelo Ministro escolhidos em Lista Trplice

04

Membros escolhidos pelo Ministro, entre tcnicos de notria capacidade e comprovada experincia em assuntos de sade; Indicao do Estado Maior das Foras Armadas Fonte: Decreto 67.300 de 30/09/1970 Elaborao: Enid Rocha Andrade da Silva

05

01

Como se depreende das informaes trazidas pela Tabela 3, o CNS vigente na dcada de 70 tinha os seus membros indicados pelo Ministro, sendo a maioria representante governamental e suas atribuies eram notadamente tcnicas e normativas. No existia a participao da sociedade por meio de representaes de entidades ou associaes no governamentais. A exceo era a representao de parte da classe mdica interessada no processo de medicalizao e privatizao ento vigente. Em sntese, o CNS da dcada de 70, caracterizava-se como rgo tcnico com funes normativas, cuja legitimao emanava do prprio Estado, na medida em que seus membros, direta ou indiretamente, dependiam da indicao de representantes do Poder Executivo. Em 1987, foi publicado um novo Decreto (93.933/1987), dispondo sobre a nova organizao do CNS e tambm lhe concedendo novas funes normativas concernentes s seguintes reas (i) de promoo, proteo e recuperao da sade; (ii) de implantao e desenvolvimento da Poltica Nacional de Sade; (iii) de proposio e avaliao de projetos de lei relacionados sade e ao saneamento, em tramitao no Congresso Nacional. A partir dessa nova Legislao, o CNS passou a ser composto por 13 membros indicados pelo governo, incluindo 07 representantes da sociedade civil, que eram escolhidos entre personalidades de notria capacidade e comprovada experincia na rea da sade".
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Nota-se que, a exemplo das mudanas que ocorriam no mbito da poltica nacional de sade, o CNS tambm apresentava sensveis alteraes na sua composio e na suas atribuies. Nesse perodo passou a somar atribuies de propor normatizaes na implantao e no desenvolvimento da poltica nacional de sade. Tambm passou a propor novas legislaes e adequaes s propostas que tramitavam no Congresso. Na sua composio, do lado governamental, houve a incluso da participao do Ministrio da Previdncia Social, como reflexo do principal tema em disputa no perodo: sade previdenciria x sade pblica. Alm desse, tambm foram includas as representaes governamentais do ministrio da educao, como reflexo da preocupao preventiva da rea da sade e do ministrio do planejamento. Esse ltimo, poca, era considerado o ministrio carro-chefe das decises da rea da poltica econmica no pas. Portanto, a representao do MP no CNS demonstra a importncia que o executivo estaria concedendo a esse frum. tambm importante chamar ateno para as novas participaes do CONASS e do Conselho Nacional de Defesa do Consumidor (CNDC). A presena do CONASS se explica pelo importante papel desempenhado pelo conjunto dos secretrios estaduais no debate e na reconstruo do setor de sade no perodo da redemocratizao do pas. Por sua vez, a representao do CNDC no CNS, nesse perodo, reflete a preocupao expressiva com o controle inflacionrio, lembrando que o ano de 1986 marca o incio dos planos de estabilizao econmica com o Plano Cruzado e a Mobilizao popular dos scais do Sarney Tabela 4 Composio do Conselho Nacional de Sade em 1987
Representantes Ministrio da Sade Ministrio da Educao Ministrio da Previdncia e Assistncia Social Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica SEPLAN Conselho Nacional de Defesa do Consumidor CNDC Conselho Nacional de Secretrios de Sade - CONASS; Personalidades de notria capacidade e comprovada experincia em assuntos de sade, indicados pelo Ministro da Sade. Total de Membros Entidades definidas no Decreto como Colaboradoras do CNS: 1. Associao Mdica Brasileira, 2. Academia Nacional de Medicina, 3. Academia Nacional de Medicina Militar,
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N de membros 01 01 01 01 01 01 07 13

4. Associao Brasileira de Enfermagem, 5. Associao Brasileira de Odontologia, 6. Federao Brasileira de Nutrio, 7. Sociedade Brasileira de Medicina Veterinria, 8. Academia Nacional de Farmcia, 9. Academia Brasileira de Cincias e 10. Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia Fonte: Decreto n 93.933, de 14 de Janeiro de 1987 Elaborao; Enid Rocha Andrade da Silva

De acordo com Barcelos et al (2009) de 1987 at 1990, o CNS passou de rgo consultivo para deliberativo, no entanto, sua composio ainda era de notveis, com reduzida participao nos debates sobre as mudana no sistema de sade do pas.
4.3.2. MUDANAS INTRODUZIDAS NO CNS, PS CONSTITUIO DE 88

Aps a promulgao da Constituio de 1988, foi publicada em dezembro de 1990 a Lei 8.142, que tratou, entre outros assuntos, da participao da comunidade na gesto do Sistema nico de Sade, instituindo as Conferncias e os Conselhos de Sade em cada esfera da Federao. Denota-se que as mudanas trazidas na poltica nacional de sade pela Constituio de 88 mudaram expressivamente o arranjo institucional do Conselho Nacional de Sade. Esse adquiriu carter deliberativo e a sua composio passou a ser tripartite, isto , passou a ser composto de representantes governamentais, de prestadores de servios de sade e dos usurios do Sistema. A
Lei define, ainda, que o CONASS e o CONASEMS tero representao no Conselho Nacional de Sade e que a representao dos usurios nos Conselhos de Sade e Conferncias de Sade ser paritria em relao ao conjunto dos demais segmentos.

Em relao as suas atribuies, o Conselho passou a atuar na formulao de estratgias no controle da execuo da poltica de sade, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros. A Lei, entretanto, ressaltou tambm que as decises do Conselho de sade devem ser homologadas pelo chefe do poder legalmente constitudo em cada esfera do governo (Brasil, 1990). De fato, a primeira legislao que dispe sobre o CNS ps Constituio de 88 representa uma inflexo na sua composio e funcionamento. Suas atribuies foram ampliadas, a nova definio de sua composio traz para dentro do Conselho os principais atores e grupos de interesse envolvidos com a poltica da sade. E, muito importante destacar, que ao passar de consultivo
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para deliberativo, o CNS adquiriu mais importncia nas definies da poltica de sade. No desprezvel tambm, para avaliar a nova importncia do Conselho no mbito da poltica, o fato de, entre suas atribuies, a Lei explicitar que este deliberar tambm sobre os aspectos polticos e econmicos do SUS. Aps essa primeira legislao, o CNS definiu em regimento suas atribuies e passou por outras modificaes ao longo do perodo at chegar s caractersticas que mantm atualmente, que foram definidas pelo Decreto no 5.839/2006. Na viso do Conass (2005) o Decreto n. 5.839/2011 introduziu mudanas importantes na organizao do Conselho, pois conceituou o que so: (i) as entidades e movimentos sociais nacionais de usurios do SUS; (ii) as entidades nacionais de profissionais de sade, incluindo a comunidade cientfica; (iii) as entidades nacionais de prestadores de servios de sade; e (iv) as entidades nacionais empresariais com atividades na rea da sade que podem indicar seus representantes para compor o CNS. Alm disso, definiu que a escolha ser feita por meio de processo eleitoral a ser realizado a cada trs anos.
4.3.3. FINALIDADE E NATUREZA DAS DECISES DO CNS

De acordo com seu Regimento, o CNS tem como finalidade geral atuar (i) na formulao e no controle da execuo da Poltica Nacional de Sade, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros e (ii) nas estratgias e na promoo do processo de controle social em toda a sua amplitude, no mbito dos setores pblico e privados. Suas decises so de natureza deliberativa, formalizadas em: (i) Resoluo; (ii) Recomendao; e (iii)Moo. As deliberaes que se transformam em Resolues aprovada pelo CNS devem ser homologadas pelo Ministro de Estado num prazo de 30 dias aps sua aprovao. A homologao no realizada no prazo pelo Ministro da Sade dever retornar ao plenrio do CNS na reunio seguinte, acompanhada de justificativa e proposta alternativa. O plenrio, se julgar conveniente, poder acatar as justificativas revogando, modificando ou mantendo a Resoluo que, nos dois ltimos casos, ser reencaminhada ao Ministro para homologao. Entretanto, se novamente o Ministro de Estado da Sade no homologar a Resoluo, nem se manifestar sobre essa em at trinta dias aps

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o seu recebimento, ela retornar ao Plenrio do CNS para os devidos encaminhamentos. Alm disso, as Resolues CNS somente podero ser revogadas pelo Plenrio. Evidencia-se a natureza deliberativa do CNS, com a fora de existncia de procedimento institucionalizado que obriga a homologao, por parte do Ministro de Estado da Sade das suas resolues. O mesmo no acontece com as demais deliberaes do CNS, que so consubstanciadas em recomendaes e moes, pois essas no se revestem da fora do reconhecimento e encaminhamento parte do Executivo. De acordo com o Regimento, a Recomendao uma sugesto, advertncia ou aviso, que trata do contedo ou da forma de execuo de polticas e estratgias setoriais ou, ainda, da convenincia ou da oportunidade de se adotar determinada providncia. So relacionadas a temas ou assuntos especficos considerados relevantes, mas que no faz parte da rea de atuao do CNS. A fora da recomendao, como o prprio nome diz, de uma solicitao de providncia para instituies, que podem ou no atender. J as moes tm o objetivo de manifestar aprovao, reconhecimento e repdio em relao a determinado assunto.
4.3.4. COMPETNCIAS DO CNS

As competncias do CNS esto descritas no Quadro 09, no qual se procurou classific-las de acordo com a rea de influncia no processo de formulao, execuo e controle de polticas pblicas. Quadro 09 CNS: Competncias Regimentais e Influncia no Ciclo de Polticas Pblicas
Competncias 1. Atuar na formulao de estratgias e no controle da execuo da Poltica Nacional de Sade, na esfera do Governo Federal, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros. 2. Estabelecer diretrizes a ser observadas na elaborao dos planos de sade, em razo das caractersticas epidemiolgicas e da organizao dos servios. 3. Elaborar cronograma de transferncia de recursos financeiros aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, consignados ao SUS. 4. Aprovar os critrios e os valores para remunerao de servios e os parmetros de cobertura de assistncia. 5. Propor critrios para a definio de padres e parmetros assistenciais. 6. Acompanhar e controlar a atuao do setor privado da 132 Fase do Ciclo de Poltica pblica Formao da Agenda, Formulao/Desenho Planejamento e Oramento (Insero no PPA e OGU) Execuo, Controle e Acompanhamento fsico e financeiro. Planejamento

Planejamento e Oramento

Planejamento e Oramento Formulao/Desenho e Planejamento Controle social

Competncias Fase do Ciclo de Poltica pblica rea da sade, credenciado mediante contrato ou convnio. 7. Acompanhar o processo de desenvolvimento e Controle social incorporao cientfica e tecnolgica na rea de sade, visando observao de padres ticos compatveis com o desenvolvimento sociocultural do Pas; 8. Articular-se com o Ministrio da Educao quanto Formulao/Desenho e Planejamento criao de novos cursos de ensino superior na rea da sade, no que concerne caracterizao das necessidades sociais; 9. Fortalecer a participao e o controle social no SUS. Controle social Fonte: RESOLUO n 407, DE 12 DE SETEMBRO DE 2008 (Publicada no DOU n 47, de 11 de maro de 2009) Elaborao: Enid Rocha Andrade da Silva

Conforme se depreende das informaes contidas no Quadro 09, em relao poltica nacional de sade, o CNS tem amplas competncias regimentais, que podem influir em quase todas as fases do ciclo de polticas pblicas. Como se nota, com exceo da avaliao, o CNS tem atribuies regimentais que lhes facultam influir desde a definio de agenda de prioridades at a fase da execuo, controle e acompanhamento fsico e financeiro.
4.3.5. A COMPOSIO DO CNS

O CNS composto por 48 conselheiros titulares, que representam cinco tipos de categorias: (i) entidades e representantes de usurios do Sistema nico de Sade SUS, (ii) representantes de entidades de profissionais de sade; (iii) representantes de entidades prestadoras de servios e de entidades empresariais com atividades na rea de sade; (iv) representantes do governo federal; e (v) representantes estados e municpios, por meio do CONASS e CONASSEM. Em relao distribuio das categorias, metade composta por membros representantes de entidades e dos movimentos sociais de usurios do SUS, que devem ser eleitos em processo eleitoral direto. A outra metade tem a seguinte distribuio: (i) 12 representantes de entidades de profissionais de sade, includa a comunidade cientfica da rea de sade; (ii) 06 membros representantes do governo federal; (iii) 01 membro do CONASS; (iv) 01 membro do CONASEMS; (v) dois membros representantes de entidades prestadoras de servios de sade; (vi) dois membros representantes de entidades empresariais com atividades na rea de sade. importante destacar que o CNS tem mecanismos para punir os conselheiros faltosos e, com isso, imprimir maior valorizao da representao. De acordo com o Regimento, ser dispensado, automaticamente, o conselheiro que deixar de comparecer a trs reunies consecutivas ou a seis
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reunies intercaladas, sem justificativa, por escrito, no perodo de um ano civil. Alm disso, as justificativas de ausncias devero ser apresentadas na Secretaria-Executiva do Conselho em at quarenta e oito horas teis, aps a reunio. A distribuio das vagas no CNS privilegia os representantes de entidades e movimentos sociais nacionais de usurios do SUS, ocupando metade das vagas. A outra metade composta por trabalhadores da sade (25%), representantes governamentais, sendo 06 do governo federal e 02 gestores dos estados e municpios; e representantes empresariais (04). O ltimo processo eleitoral do CNS foi realizado em 2009, que designou os membros para o trinio 2009/2012. A composio atual do CNS est contemplada no Quadro 11 e chama ateno a diversidade de entidades, representantes de usurios e trabalhadores da sade, que participam do Conselho. Quadro 10 - Conselho Nacional de Sade: Composio no trinio 2009/2012 Representantes de rgos governamentais Federais 1. Ministrio da Sade - MS (03 vagas) 2. Ministrio da Educao - MEC 3. Ministrio do Trabalho e Emprego - MTE 4. Ministrio da Previdncia Social - MPS Representantes de rgos colegiados dos gestores governamentais estaduais e municipais governamentais 5. Conselho Nacional de Secretrios de Sade (CONASS) 6. Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade (CONASEMS) Representantes Empresariais 7. Federao Nacional de Sade Suplementar 8. Confederao Nacional da Sade, Hospitais, Estabelecimentos e Servios (CNS) 9. Confederao Nacional do Comrcio de Bens, Servios e Turismo 10. Confederao Nacional da Indstria (CNI) Trabalhadores da Sade 11. Conselho Federal de Servio Social (CFESS) 12. Associao Brasileira de Odontologia (ABO) 13. Conselho Federal de Fonoaudiologia (CFFa) 14. Conselho Federal de Farmcia (CFF) 15. Conselho Federal de Fisioterapia e Terapia Ocupacional (COFFITO) 16. Federao Interestadual dos Odontologistas (FIO) 17. Confederao Nacional dos Trabalhadores na Sade (CNTS) 18. Confederao Nacional dos Trabalhadores em Seguridade Social /Central nica dos
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Trabalhadores (CNTSS/CUT) 19. Federao Nacional dos Enfermeiros (FNE) 20. Federao Nacional dos Psiclogos (Fenapsi) Comunidade Acadmica 21. Centro Brasileiro de Estudos de Sade (Cebes) 22. Associao Brasileira de Ps-graduao em Sade Coletiva (Abrasco) Representantes de entidades e movimentos sociais nacionais de usurios do SUS 23. Federao das Associaes de Renais e Transplantados do Brasil (Farbra) 24. Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira (COIAB) 25. Confederao Nacional das Associaes de Moradores (Conam) 26. Frum de Presidentes de Conselhos Distritais de Sade Indgena 27. Movimento dos Portadores de Esclerose Mltipla (Mopem) 28. Associao Brasileira dos Delegados e Amigos da Confederao Esprita Pan-americana (Cepa Brasil) 29. Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG) 30. Sindicato Nacional dos Aposentados (SIND-NAP) 31. Liga Brasileira de Lsbicas (LBL) 32. Federao Brasileira das Associaes de Sndrome de Down 33. Associao Brasileira de Autismo (Abra) 34. Central Geral dos Trabalhadores do Brasil (CGTB) 35. Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) 36. Unio Brasileira de Cegos (UBC) 37. Fora Sindical 38. Central de Movimentos Populares 39. Associao Brasileira de Alzheimer (Abraz) 40. Central nica dos Trabalhadores (CUT) 41. Articulao de Organizaes de Mulheres Negras Brasileiras (AMNB) 42. Federao Nacional das Associaes de Celacos do Brasil (Fenacelbra) 43. Movimento Nacional de Luta Contra a AIDS 44. Unio Nacional dos Estudantes (UNE) 45. Rede Nacional Feminista de Sade, Direitos Sexuais e Direitos Reprodutivos
Fonte: Conselho Nacional de Sade Elaborao: Enid Rocha Andrade da Silva

4.3.6. ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DO CONSELHO NACIONAL DE SADE

Na estrutura Organizacional do Ministrio da Sade o CNS vinculado ao gabinete do Ministro da Sade. Para apoio tcnico operacional o CNS conta com uma secretaria-executiva, que desempenha as seguintes funes: (i) assistir ao CNS na formulao de estratgias e no controle da execuo da Poltica Nacional de Sade em mbito federal; (ii) organizar os processos de

abertura reconhecimento, renovao e aumento de vagas de novos cursos na rea da sade; e

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realizar pesquisas com seres humanos com padres ticos compatveis com o desenvolvimento sociocultural do Pas e demandas oriundas dos Conselhos Estaduais e Municipais de Sade para deliberao do Pleno; (iii) promover a divulgao das deliberaes do Conselho Nacional de Sade; (iv) organizar o processo eleitoral do Conselho Nacional de Sade; (v) participar da organizao da Conferncia Nacional de Sade e das Conferncias Temticas; (vi) promover e praticar os atos de gesto administrativa necessrios ao desempenho das atividades do Conselho Nacional de Sade e das unidades organizacionais integrantes de sua estrutura; (vii) encaminhar ao Ministro de Estado da Sade a relao dos Conselheiros para designao, conforme o art. 9 do decreto n 5.839, de 11 de julho de 2006; e (viii) promover, coordenar e participar do mapeamento e recolhimento de informaes e anlises estratgicas produzidas nos vrios rgos e entidades do Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, do Ministrio Pblico e da sociedade, processando-as e fornecendo-as aos Conselheiros na forma de subsdios para o cumprimento das suas competncias legais. O CNS composto pelo plenrio, pela mesa diretora, que responsvel pelas articulaes internas e externas do Conselho; e por 25 comisses temticas, que tratam dos temas mais variados no mbito da poltica nacional de sade para assessorar o plenrio, conforme demonstra o Quadro 11, abaixo. Quadro 11 - Conselho Nacional de Sade: Comisses Temticas no Trinio 2009-2012 1. Comisso Intersetorial de Alimentao e Nutrio (Cian); 2. Comisso Intersetorial de Cincia e Tecnologia (CICT); 3. Comisso Intersetorial de Comunicao e Informao em Sade (Cicis); 4. Comisso Intersetorial de Eliminao da Hansenase (CIEH); 5. Comisso Nacional de tica em Pesquisa (CONEP); 6. Comisso Intersetorial de Educao Permanente para o Controle Social do SUS (CIEPCSS); 7. Comisso Permanente para Acompanhamento de DST e AIDS (CAPDA); 8. Comisso Permanente de Oramento e Financiamento; 9. Comisso Intersetorial de Sade do Trabalhador (CIST); 10. Comisso Intersetorial de Recursos Humanos (CIRH); 11. Comisso Intersetorial de Saneamento e Meio Ambiente (Cisama); 12. Comisso Intersetorial de Sade Mental (CISM); 13. Comisso Intersetorial de Sade da Mulher (Cismu); 14. Comisso Intersetorial de Sade Indgena (Cisi); 15. Comisso Permanente Intersetorial da Sade do Idoso (Cipsi); 16. Comisso Permanente de Sade Suplementar (CPSS);
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17. Comisso Intersetorial Permanente de Trauma e Violncia (CIPTV); 18. Comisso Intersetorial de Sade da Pessoa com Deficincia (CISPD); 19. Comisso Intersetorial de Pessoas com Patologias (CIPP); 20. Comisso Intersetorial de Prticas Integrativas e Complementares no SUS (CIPICSUS); 21. Comisso Intersetorial de Sade Integral da Populao Negra; 22. Comisso Intersetorial de Sade da Populao de Lsbicas, Gays, Bissexuais e Travestis (CISPLGBT); 23. Comisso Intersetorial de Vigilncia Sanitria e Farmacoepidemiologia (CIVSF); 24. Comisso Permanente de Assistncia Farmacutica (CPAF); e 25. Comisso Intersetorial de Sade Bucal (CISB).
Fonte: Ministrio da Sade/CNS Elaborao: Enid Rocha Andrade da Silva

4.4. LEGADOS DA TRAJETRIA PASSADA NO ARRANJO INSTITUCIONAL TRAOS DE DIFERENTES PROJETOS POLTICOS

DA

POLTICA

DA

SADE:

O arranjo institucional da poltica nacional de sade que resultou ps Constituio de 88 tornouse mais complexo do ponto de vista de sua gesto, ao envolver a completude do conjunto de atores e grupos de interesse que milita no mbito do setor sade. Fazem parte do arranjo os atores governamentais federativos da Unio, dos estados e municpios que pactuam as aes de interesse em fruns especficos, como so as instancias bipartites e tripartites. A participao dos

prestadores de servios privados, dos profissionais da rea da sade, dos usurios do SUS e dos mais diferentes movimentos sociais, ocorre por meio de seus representantes no sistema de conselhos e conferncias, institudos no mbito do SUS. Com efeito, o arranjo institucional da poltica da sade, que emergiu ps Constituio de 88, traz como legado principal de sua trajetria passada os traos predominantes do projeto democrticoparticipativo, na medida em que seu desenho contempla: (i) a incluso da sociedade e de seus mltiplos atores e interesses, prevendo, inclusive, mecanismos de participao social; (ii) Direito universal de todos os cidados, independente de sua capacidade contributiva (universalidade); e (iii) financiamento integral com recurso pblicos, determinando, inclusive, fonte oramentria de recursos. No entanto, possvel identificar tambm traos distintivos do projeto poltico autoritrio. Entre esses, cita-se o modelo de financiamento do Sistema nico da Sade.

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O perfil de financiamento da poltica da sade no Brasil, que se apoia na constituio de fundos, cujas fontes principais so as contribuies sociais, configurou um sistema de financiamento que impe a subordinao da oferta pblica dos servios de sade poltica econmica. Essa lgica foi, segundo alguns autores, a prevalecente para as polticas sociais na vigncia dos governos autoritrios no Brasil. Draibe (1994) ao analisar as polticas sociais no perodo de 21 anos de regime militar afirma de forma muito clara que:
tese recorrente que, sob o regime militar, a poltica social esteve subordinada poltica econmica, e isso verdadeiro, muito embora se saiba ser esta relao bastante comum, em termos internacionais, ainda que no nos graus e modos que aqui assumiu. (... )Em primeiro lugar, assinalemos o que mais trivial, conhecido e coerente com o que se afirmou: o gasto social no foi prioritrio entre os gastos do governo. (... )Nem mesmo nos anos do milagre tal tendncia modificou-se; o incio da sua reverso data do governo Geisel, ainda que as modestas recuperaes do gasto social no tenham significado prioridade e centralidade das polticas voltadas para o bem-estar da populao. (... ) A segunda dimenso da posio mais subalterna que a poltica social ocupou, em relao poltica econmica, deriva do prprio modo como se tratou de financi-la atravs dos fundos sociais. Tais fundos na sua maioria constituram formidveis mecanismos de formao compulsria de poupana, reforando a capacidade de investimento do Estado em projetos industriais e de infraestrutura, sem pressionar a carga tributria. Dito mais cruelmente, em grande parte os fundos sociais contriburam para financiar e dinamizar o crescimento econmico, mais que para efetivamente ampliar o bem-estar da populao, mesmo quando essa contribua duplamente para programas sociais atravs de impostos e contribuies sociais. (Draibe, 1994, 300:301)

Dessa forma, o que se assimila da anlise de Draibe que a forma excludente de financiamento do SUS, que resulta na precarizao do princpio da universalizao da poltica at o presente, se apoia em elementos da trajetria passada da rea vigentes poca dos governos autoritrios. De acordo com Draibe (1994), o padro de crescimento dos programas sociais gestado durante os governos militares comprometeu a expanso da cobertura, fazendo com que a oferta pblica das polticas de sade e educao no fosse acompanhada da manuteno ou melhoria da qualidade dos servios. Para essa autora, essas caractersticas excludentes das polticas sociais foram dadas antes mesmo da crise dos anos 80:
O resultado nos anos 70 foi imediato: o bom hospital ou a boa escola bsica ou secundria passaram a ser oferecidos pelo setor privado autnomo aos estratos mdios e altos da populao, com capacidade de pagamento. A segmentao entre precrios servios pblicos para a populao pobre e sofisticados servios sociais privados para os segmentos mdios e ricos ocorreu no Brasil durante a expanso acelerada dos programas 138

sociais antes, portanto, da crise. O que sem dvida, acentua ainda mais aquele carter conservador do estilo de interveno social. ( Draibe, 1994:306)

Os elementos do projeto poltico neoliberal no arranjo institucional da poltica nacional de sade se fazem ver mais facilmente em outra onda de mudanas, que comeou no incio dos anos 90 e perdurou at o incio do presente sculo. Nesse perodo novas alternativas de organizar a proteo social foram apresentadas e implementadas no pas. Tais propostas, que se aliam aos pressupostos neoliberais, visaram uma agenda de reformas com o objetivo de por fim ao princpio da sade como direito e ao seu carter pblico, universal. Em Gouveia e Palma ( 1999) encontra-se um trecho extremamente esclarecedor do sentido das mudanas do projeto poltico neoliberal que estava em curso:
Foi com surpresa que muitos receberam a destacada entrevista de George Alleyne, ento diretor da OPAS Organizao Panamericana de Sade, ao jornal Folha de S. Paulo (14 dez. 1998). Nela, o dirigente propunha que o governo brasileiro, em meio crise, abandonasse os atuais princpios constitucionais com relao sade e passasse a garantir apenas uma cesta bsica (sic) de doenas e procedimentos, composta por vacinas, ateno primria e saneamento, alm do fim da gratuidade dos servios. Para , alm disso, o mercado de planos e seguros. (...) Muitos talvez no tenham percebido que essa proposta neoliberal, longe de inovadora, repete aquilo que vem sendo defendido h mais de uma dcada pelo Banco Mundial e por outras agncias de cooperao internacional propondo, explicitamente para o Brasil, o fim da sade como direito, e de seu carter pblico, universal e igualitrio. Tal direito seria substitudo por determinados procedimentos simplificados e de baixo custo, os demais destinados aos que pudessem pagar. Como vlvulas de escape restariam os pronto-socorros e as Santas Casas, a exemplo dos velhos tempos em que havia pacientes de primeira, segunda e terceira classe. Gouveia e Palma (1999:141)

Um dos exemplos de polticas do projeto poltico neoliberal com impacto na sade foi a Lei das Organizaes Sociais( OS), que tinha como objetivo qualicar como organizaes sociais pessoas jurdicas de direito privado, sem ns lucrativos, cujas atividades seriam dirigidas ao ensino, pesquisa cientca, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade. Essa lei instituiu o contrato de gesto como instrumento a ser rmado entre o Poder Pblico e a entidade qualicada como organizao social, com vistas formao de parceria entre as partes para fomento e execuo de atividades relativas s Organizaes Sociais. Vale ressaltar que essa legislao atendia ao objetivo de repassar as atividades tpicas de Estado para as Organizaes Sociais. Para a rea da Sade tal legislao das organizaes sociais frisava que a organizao social que absorvesse as atividades de entidade federal, extinta no mbito da rea de sade, deveria
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considerar, no atendimento comunidade, os princpios do SUS estabelecidos na Constituio de 88 e nas legislaes especficas no contrato de gesto. Com efeito, esse trecho da lei explicita, claramente, a tentativa de incorporao de princpios do projeto democrtico-participativo pelo projeto neoliberal, direcionando-os para um projeto antagnico que visava reduo dos direitos e privatizao do Estado. Muitos governos estaduais passaram a aderir a este tipo de modelo, repassando para essas organizaes vrias estruturas da sade. Entretanto, graas mobilizao e ao reconhecimento da importncia do SUS pela populao brasileira, a expanso dessas organizaes no teve sucesso no Brasil. Mas, com certeza, os elementos do projeto neoliberal no arranjo institucional da poltica nacional da sade podem ser visualizados na tentativa de mudana da relao pblico/privado e na relao Estado/sociedade. O levantamento histrico do desenvolvimento institucional do Conselho Nacional de Sade gerou um conjunto de informaes que demonstra que as mudanas incorridas nesse Conselho, ao longo do perodo estudado, refletiram de perto as mudanas no arranjo da poltica nacional da sade no mesmo perodo. O Conselho da Sade, juntamente com a conferncia da sade, passou a ser ferramenta/mecanismo garantidor da participao e do controle social da poltica. Da mesma forma que a poltica nacional de sade pblica, o CNS adquiriu um arranjo institucional complexo e completo do ponto de vista de insero dos principais atores e grupos de interesses na formulao e na execuo da poltica. De fato, ps Constituio de 88, o CNS tambm passou a contemplar no seu interior os atores e grupos de interesse ( profissionais de sade, prestadores de servios, usurios e gestores municipais e estaduais), que atuavam no entorno da poltica. O arranjo institucional do CNS resultante ps Constituio de 88, da mesma forma que a poltica nacional de sade, tambm reflete de forma predominante algumas das caractersticas distintivas do projeto poltico Democrtico-Participativo. Entre essas se chamam ateno para as seguintes caractersticas (i) composio tripartite; buscando uma tentativa de imprimir maior importncia influncia dos usurios do SUS; (ii) competncias atribudas que lhes permitem influir em quase

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todas as fases do ciclo de elaborao de polticas pblicas; (iii) carter deliberativo; (iv) dotado de ferramenta que concede maior fora s suas decises. 4.5. A POLTICA NACIONAL DE PROMOO DOS DIREITOS DA CRIANA DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL E INSTITUIES PR EXISTENTES
E DO

ADOLESCENTE:

4.5.1. A POLTICA NACIONAL DE PROTEO DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE (INSTITUIES PRVIAS): TRAOS DOS PROJETOS POLTICOS AUTORITRIO, DEMOCRTICO- PARTICIPATIVO
E NEOLIBERAL

Esta seo, a exemplo do que foi feito para a rea da sade, tem o objetivo de analisar o desenvolvimento institucional da poltica de proteo dos direitos da criana e do adolescente no Brasil, destacando as polticas pblicas e as instituies a ela relacionadas (instituies prvias) antes da Constituio de 88. semelhana das sees dedicadas sade, a presente anlise representa um esforo analtico de identificar, no desenvolvimento institucional da poltica os traos distintivos dos diferentes projetos polticos que modificaram e/ou reforaram as caractersticas da poltica ps Constituio. Como ser possvel observar no decorrer desta anlise, a poltica nacional de proteo dos direitos da criana e do adolescente no Brasil contm em seu bojo traos distintivos dos diferentes projetos polticos. As primeiras aes sistmicas (criao de instituies especficas) para essa rea foram gestadas no perodo da vigncia do projeto poltico autoritrio no Brasil, porm, a mudana de paradigma de uma viso assistencialista da poltica para a uma viso de direitos foi uma conquista levada Constituio de 88, a partir da participao dos movimentos sociais do perodo prconstituinte. Por sua vez, a regulamentao, como a criao do Estatuto da Criana e do

Adolescente (ECA) ocorreu em1990, quando se introduzia as bases do projeto neoliberal na administrao pblica federal.
4.5.2. DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL DA POLTICA DE PROTEO DOS DIREITOS DA CRIANA E DO
ADOLESCENTE

At 1900, o atendimento s necessidades sociais da populao brasileira era, predominantemente, de responsabilidade da Igreja, que o fazia principalmente por meio das Santas Casas de Misericrdia. Somente em 1922 comea a funcionar, no Rio de Janeiro, o primeiro estabelecimento pblico para atendimento a crianas e adolescentes. Em 1942, foi criado o Servio de Assistncia ao Menor (SAM), ento ligado ao Ministrio da Justia, que era o
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equivalente ao Sistema Penitencirio para a populao de menor idade, com enfoque tipicamente correcional-repressivo. De Acordo com Silva, Enid Rocha (2004), a participao da sociedade nas causas da infncia sempre foi marcada pela falta de recursos financeiros regulares e contnuos e pelos recorrentes pedidos ao poder pblico para que esse concedesse prioridade causa da infncia em relao a outros gastos. Moncorvo Filho (1926) cita uma passagem, muito ilustrativa, de um documento extrado do Archivo da Misericrdia, de 1752, onde se comparavam os recursos despendidos para as funes desempenhadas pelo Senado com os que eram necessrios para os cuidados das crianas expostas:
(...) o grande excesso a que tinha chegado a despeza que tenha havido na cera que se despende nas funces deste Senado que fazia nisso a despeza de treze mil e trezentos, quantia que ao mesmo tempo faltaria para acudir a creao dos expostos, cuja despeza era mais til Repblica( ...) deviam os vereadores desterrar as despezas suprfluas... (Moncorvo Filho, p 43, apud Silva 2004:182).

O atendimento do Estado nessa rea pde ser notado nos ltimos anos do sculo XIX, quando dirigiu sua atuao com o objetivo de corrigir e reprimir os adolescentes denominados delinquentes e infratores. do final do sculo XIX e incio do sculo XX a criao dos reformatrios e institutos correcionais, como a Casa dos Expostos em So Paulo, em 1898, e o Instituto Disciplinar, posteriormente chamado Reformatrio Modelo, tambm em So Paulo, no ano de 1902. Entretanto, cabe notar que a responsabilidade pelos carentes e abandonados continuou sendo assumida pelas entidades filantrpicas. (Silva, 2004) Ainda no governo de Getlio Vargas, foi criada a Legio Brasileira de Assistncia (LBA) para dar apoio aos combatentes da II Guerra Mundial e a suas famlias, tendo, depois, se estabelecido como instituio de assistncia suplementar para a sociedade civil de modo geral. A LBA sempre atuava em parceria com instituies filantrpicas e centralizava as aes voltadas aos grupos vulnerveis, como crianas e idosos. Chegou a ser responsvel pela execuo de um conjunto variado de aes na rea da sade, alimentao, educao, trabalho, entre outros. Em 1974 a LBA integrada, na forma de fundao, rea previdenciria. Aps 30 anos de luta da sociedade para acabar com o SAM, em razo de suas prticas tipicamente repressivas, no ano de 1964 primeiro ano do regime militar estabelecida a Poltica
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Nacional de Bem-Estar do Menor (PNBEM), com proposta claramente assistencialista, a ser executada pela Fundao Nacional de Bem-Estar do Menor (Funabem). O objetivo era dar um carter nacional poltica de bem-estar de crianas e adolescentes. A Funabem surgiu como integrante do Ministrio da Justia, tendo sido transferida, depois, para a Previdncia Social, na qual permaneceu de 1972 at 1986. De acordo com Draibe (1994) a Funabem j nasceu centralizada e atuou por meio das Febem (s) que, mesmo sendo rgos estaduais, seguiam as orientaes do governo federal e voltavam-se para o atendimento de menores carentes:
Esses organismos desenvolveram basicamente uma poltica de internao, de forte carter coercitivo, misturando nos seus grandes e famigerados internatos, menores carentes, abandonados, infratores, e constituindo-se, segundo analistas e crticos, numa verdadeira cadeia de produo de condutas irregulares e marginais, exatamente ao que veio para combater e evitar. ( Draibe, 1994:286)

Em 1979, foi aprovado o Cdigo de Menores, que tratava da proteo e da vigilncia s crianas e aos adolescentes considerados em situao irregular, constituindo-se num nico conjunto de medidas destinadas, indiferentemente, a menores de 18 anos, autores de ato infracional, carentes ou abandonados aspecto tpico da doutrina da situao irregular que o inspirava. No fim dos anos 70, surge um movimento social com uma nova viso sobre crianas e adolescentes que evidenciava, entre outras questes, a perversidade e a ineficcia da prtica de confinamento de crianas e adolescentes em instituies. De acordo com Costa (1993), apesar da dcada de 80 ter ficado conhecida como a dcada perdida, devido recesso, ao agravamento da pobreza e piora de todos os indicadores sociais, na rea da infncia e da adolescncia os anos 80 so marcados pelo incio da mudana da viso da sociedade e do Estado sobre a criana e o adolescente. A dcada de 80 assiste, por exemplo, ao fracasso da poltica repressiva da Funabem e, com isso, entram em cena outros atores mais comprometidos com a viso de direitos. A dcada de 1980 caracterizou-se pelo incio da abertura democrtica, e a legislao e as polticas destinadas aos menores passam a ser vistas como integrantes do arcabouo autoritrio do perodo anterior. Por sua vez, o menino de rua passou a ser a figura emblemtica da situao da
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criana e do adolescente no Brasil. A percepo dos fatores sociais existentes, por trs da realidade daqueles meninos, reforou a necessidade de nova abordagem da questo, culminando na criao, em 1986, da Comisso Nacional Criana e Constituinte. (Silva, 2004) Para Pinheiro (2006) a questo da criana e do adolescente no galgou posio prioritria na agenda da Assembleia Nacional Constituinte, mas conseguiu inserir-se no debate e nas preocupaes dos constituintes, graas atuao de um movimento social que colocou a questo na pauta do debate nacional. Para a autora, a questo da criana e do adolescente conseguiu adquirir carter suprapartidrio, acima de credos religiosos e de posicionamentos ideolgicos. Passou a ser vista como uma questo nacional, que demandava ateno diferenciada e a unio de todos presentes durante os trabalhos constituintes. Como demonstrao da importncia adquirida pela questo da infncia no perodo, Pinheiro (2004) esclarece que as Emendas Populares na temtica da infncia foram recordistas em nmero de assinaturas. Esse aspecto evidencia a articulao de campos polticos que se uniram pelo reconhecimento da criana e do adolescente como sujeitos de direitos, reivindicando prioridade absoluta por parte do Estado e da sociedade. Para Custdio (2008), a participao de crianas e adolescentes nos trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte foi de grande importncia para os avanos introduzidos na Constituio de 1988. Alm disso, o autor tambm destaca a importncia da colaborao dos movimentos sociais em defesa dos direitos da infncia na apresentao de solues e propostas para subsidiar o texto constitucional na nova viso e formulao dos direitos da infncia. De fato, em 1988, a nova Constituio do pas contemplou a proteo integral a crianas e adolescentes em seus artigos 227 e 228.23 E, dois anos aps, em 1990, foi criado o ECA, constituindo-se na nica legislao adequada aos princpios da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito da Criana no contexto latino-americano.

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No panorama internacional as mudanas tambm estavam em curso. As discusses da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito da Criana comearam bem antes de 1989, de modo que os seus princpios foram considerados na Constituio Brasileira, mesmo antes da aprovao daquela, ratificada pelo Brasil em 1990. 144

Na histria da luta em defesa dos direitos da criana e do adolescente no Brasil encontram-se vises claramente antagnicas entre si no que se refere representao social desse segmento, destacando-se a disputa em torno de distintas concepes: criana como objeto de proteo social; como objeto de controle e de disciplinamento; como objeto de represso social; e, finalmente, como sujeitos de direitos. A luta social em torno dessa questo, aparentemente, no se limitava s reivindicaes de maior incluso de crianas e adolescentes s polticas pblicas, mas sim s questes relacionadas concepo (viso) da representao social da criana e do adolescente na sociedade. A anlise realizada at aqui mostrou que a trajetria institucional da poltica da criana e do adolescente no Brasil teve inmeras variaes ao longo do perodo estudado, reflexo das

diferentes ticas sob as quais o tema da criana e do adolescente era entendido dentro do aparato estatal. Desde uma perspectiva correcional e repressiva, visando proteger a sociedade de crianas e adolescentes em situao irregular, at uma viso de garantia de direitos, com o objetivo de oferecer proteo integral a todas as crianas e a todos os adolescentes. O desenvolvimento da poltica da infncia e adolescncia no pas aponta que sua conformao institucional como poltica de Estado, de carter nacional, se deu sob a vigncia do projeto poltico autoritrio. Foi no ano de 1964 que a Poltica Nacional de Bem-Estar do Menor (PNBEM) passou a ser executada pela Funabem. Nessa fase, a poltica tinha como caractersticas distintivas a forma centralizada de sua operacionalizao e o carter repressivo, assistencial e residual. Isto , a poltica da criana e do adolescente era voltada apenas para a infncia desvalida e a infncia problema. A poltica da Funabem, sob o comando do projeto poltico autoritrio, passava ao largo de gestar uma poltica universal com a integralidade dos direitos para todo o conjunto da populao da criana e do adolescente. Tratava-se, diga-se de passagem, de um atendimento focalizado, desconsiderando o princpio da universalidade. importante chamar ateno para outro aspecto distintivo da poltica da criana e do adolescente. Esse se refere ao papel assistencialista e filantrpico, uma vez que a LBA tambm atuava no atendimento ao pblico materno infantil, por meio da igreja e das entidades assistenciais. No se tm evidncias, at a Constituio de 88, de definies sobre fonte de financiamento permanente para essa rea que chegou a integrar o Ministrio da Previdncia e o Ministrio da Justia.
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Para Lorenzi (2007) O perodo dos governos militares foi pautado, para a rea da infncia, por dois documentos significativos e indicadores da viso vigente: (i) a Lei que criou a Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor (Lei 4.513 de 1/12/64) e (ii) o Cdigo de Menores de 79 (Lei 6697 de 10/10/79).
A Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor tinha como objetivo formular e implantar a Poltica Nacional do Bem Estar do Menor, herdando do SAM prdio e pessoal e, com isso, toda a sua cultura organizacional. A FUNABEM propunha-se a ser a grande instituio de assistncia infncia, cuja linha de ao tinha na internao, tanto dos abandonados e carentes como dos infratores, seu principal foco. O Cdigo de Menores de 1979 constituiu-se em uma reviso do Cdigo de Menores de 27, no rompendo, no entanto, com sua linha principal de arbitrariedade, assistencialismo e represso junto populao infanto-juvenil. Esta lei introduziu o conceito de "menor em situao irregular", que reunia o conjunto de meninos e meninas que estavam dentro do que alguns autores denominam infncia em "perigo" e infncia "perigosa". Esta populao era colocada como objeto potencial da administrao da Justia de Menores. interessante que o termo "autoridade judiciria" aparece no Cdigo de Menores de 1979 e na Lei da Fundao do Bem Estar do Menor, respectivamente, 75 e 81 vezes, conferindo a esta figura poderes ilimitados quanto ao tratamento e destino desta populao. (Lorenzi, 2007, sem numerao)

A partir de meados da dcada de 70, a academia passou a se interessar pelos estudos sobre as condies sociais da populao em situao social de risco. Nesse contexto foram desenvolvidos alguns importantes trabalhos sobre a situao da criana de rua, que poca, denominavam-se delinquente juvenil. Entre estes trabalhos Lorenzi (2007), destaca quatro que se tornaram referncia bibliogrfica; (i) A criana, o adolescente, a cidade: pesquisa realizada pelo CEBRAP- So Paulo em 1974, e (ii) Menino de rua: expectativas e valores de menores marginalizados em So Paulo: pesquisa realizada por Rosa Maria Fischer em 1979; (iii) Condies de reintegrao psicossocial do delinquente juvenil; estudo de caso na Grande So Paulo: tese de mestrado de Virginia P. Hollaender pela PUC/SP em 1979; e (iv) O Dilema do Decente Malandro tese de mestrado defendida por Maria Lucia Violante em 1981, publicado posteriormente pela editora Cortez.
4.5.3. ATORES INFLUENTES

De acordo com Rizzini (1995), a mobilizao popular mais marcante na rea da infncia e da juventude foi o Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua (MNMMR), que se fortaleceu a partir da articulao iniciada por um projeto que visava destacar as experincias alternativas existentes no pas, sob a coordenao da Funabem e do UNICEF.
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Na poca o principal objetivo do MNMMR era valorizar e estimular as propostas de ao que contemplavam a participao dos prprios meninos e meninas na sua formulao e execuo em defesa de seus direitos e com aes pautadas numa dimenso poltica. Com esse propsito, o Movimento passou a buscar apoios na sociedade e junto a organismos nacionais e internacionais, visando melhorar a situao da infncia e da adolescncia no pas. (MNMMR, 1995)
A organizao dos grupos em torno do tema da infncia era basicamente de dois tipos: os menoristas e os estatutistas. Os primeiros defendiam a manuteno do Cdigo de Menores, que se propunha a regulamentar a situao das crianas e adolescentes que estivessem em situao irregular (Doutrina da Situao Irregular). J os estatutistas defendiam uma grande mudana no cdigo, instituindo novos e amplos direitos s crianas e aos adolescentes, que passariam a ser sujeito de direitos e a contar com uma Poltica de Proteo Integral. O grupo dos estatutistas era articulado, tendo representao e capacidade de atuao importantes.(Lorenzi, 2007 sem numerao. Disponvel em http://www.promenino.org.br/ acessado em 12/10/2011)

Melucci, (1999:72) analisa que a base social dos movimentos contemporneos composta, em sua maioria, por profissionais que trabalham na rea de cincias humanas, principalmente vinculados ao servio pblico. Essa anlise verdadeira nesse caso, pois a mobilizao social em favor dos direitos de crianas e adolescentes teve como seus principais expoentes os seguintes atores: 1. As entidades nacionais e internacionais, que desenvolviam trabalho com crianas e adolescentes considerados em situao irregular de acordo com o antigo paradigma. Entre estas entidades podem-se citar o Fundo das Naes Unidas para a Infncia e Adolescncia (UNICEF) e a prpria FUNABEM, rea governamental de assistncia social. 2. A mdia, (jornais, revistas e outros veculos de informao), que com a abertura poltica passou a divulgar a violenta realidade institucional vivida pelas crianas e adolescentes. 3. O Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua, o qual denunciava a situao da criana e do adolescente de rua e oferecia propostas para mudanas na forma como lidar com essa. 4. O Frum Nacional Permanente em Defesa da Criana e do Adolescente (DCA) composto por dez entidades no governamentais, cujo papel era combater a

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violncia contra a criana e ao adolescente e ser o mediador entre as entidades e a Assembleia Constituinte. 5. As entidades e organizaes no governamentais de vinculo religioso (sobretudo com a igreja catlica) que realizavam aes de proteo e defesa de crianas e adolescentes. A rede de atores da ao coletiva para os direitos da infncia era composta por atores sociais que, com maior ou menor intensidade, estavam em contato com a situao social cotidiana das crianas e adolescentes em situao de excluso. Esse elemento, de acordo com Melucci (1999:72) contribui para fomentar a capacidade de construo de uma identidade, pois a maior exposio ao conhecimento e s informaes disponveis sobre a sociedade aumenta a capacidade de percepo e de construo de uma identidade coletiva. 4.6. MUDANAS INSTITUCIONAIS NA POLTICA DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE PS CONSTITUIO DE 88 (CONJUNTURA CRTICA) Em 1988 a Constituio contemplou a proteo integral a crianas e adolescentes em seus artigos 227 e 228, iniciando as mobilizaes para a criao do Estatuto da Criana e do Adolescente. Os prprios adolescentes estiveram entre os principais atores que se mobilizaram a favor do ECA, muitos estavam presentes no Frum de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente (DCA), desencadeado pela Conveno Internacional dos direitos da criana, em 1989. Nesse evento, no plenrio da Cmara, as crianas e adolescentes participantes votaram simbolicamente o Estatuto, angariando mais apoio da opinio pblica, que passou a pressionar o governo a aprovar o Estatuto. Desse encontro participaram cerca de 500 meninos e meninas que, do plenrio do Senado Federal, dirigiram perguntas ao ento senador Mrio Covas:
Quem voc acha que bandido? A policia ou o ladro? Por que os policiais obrigam a gente a roubar, para dividir o lucro ao meio e se a gente no roubar, apanha at morrer? Voc gosta de criana ou s quer voto? verdade que o Fernando Collor vai construir uma Papudinha (Papuda a penitenciria de Braslia) para as crianas carentes, que s vo sair de l quando fizer 18 anos? (Correio Brasiliense, 28/09/1989 apud XAVIER,2008).

Inicialmente, os principais opositores do ECA eram os membros do judicirio, pois achavam uma imprudncia a sociedade passar a discutir assuntos que desconheciam. Mas, os juzes do
148

Ministrio Pblico, por sua vez, defendiam a aprovao da nova legislao, pois se ressentiam da ausncia de normas para respaldar as medidas que precisavam ser tomadas. Interessante notar que a Comisso de Redao do ECA contemplava representaes de trs grupos: (i) movimentos da sociedade civil, em especial liderados pela Pastoral da Criana e tambm pelo Movimento de Meninos e Meninas de Rua, (ii) de juristas, destacando-se os membros do Ministrio Pblico e (iii) o de tcnicos de rgos governamentais, principalmente aqueles que trabalhavam na prpria Funabem. ( Lorenzi, 2007) A promulgao do Estatuto da Criana e do Adolescente ocorreu em 1990, ano em que se estabelecia o incio do projeto neoliberal no Brasil. Aps a publicao do ECA, a Funabem foi extinta, tendo sido criada a Fundao Centro Brasileiro para a Infncia e a Adolescncia (FCBIA), dentro do Ministrio da Ao Social, cuja estrutura tinha como objetivo contemplar os novos princpios do estatuto e realizar a ao integrada com as outras esferas de governo. (Silva, Enid Rocha, 2004) Em 1995 extingue-se a FCBIA, juntamente com a LBA, no processo de implementao da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) pelo governo de Fernando Henrique Cardoso. Com a extino desses rgos, suas atribuies foram assumidas pela Secretaria de Direitos Humanos, do Ministrio da Justia, e pela Secretaria de Assistncia Social, no Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (Silva, Enid Rocha, 2004) Coma a extino da FCBIA e da LBA as aes relacionadas a suporte, promoo e articulao para a efetivao dos direitos da criana e do adolescente, conforme previsto no ECA, foram assumidas pela rea governamental voltada para defesa e promoo dos direitos humanos, hoje Secretaria de Direitos Humanos - SDH, vinculada presidncia da Repblica. As aes referentes execuo do atendimento em instituies, bem como ao suporte tcnico e financeiro para os programas na rea da infncia e da adolescncia, foram assumidas pela pasta governamental responsvel pela Poltica Nacional de Assistncia Social, atualmente a Secretaria de Assistncia Social do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. (Silva, Enid Rocha, 2004)

149

O atendimento a crianas e adolescentes em situao de abandono e vtimas de maus-tratos e/ou violncia, as aes so realizadas de forma integrada pelas duas governo federal: direitos humanos e assistncia social. Com a Secretaria Especial de Direitos Humanos, mais especificamente a Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente, ficam as aes de defesa e garantia da proteo integral no atendimento aos direitos da populao infanto-juvenil. A rea de direitos humanos atua no sentido de assegurar que os direitos previstos na legislao sejam atendidos. Em linhas gerais, pode-se afirmar que a subsecretaria responsvel pela coordenao nacional da Poltica de Proteo Especial s Crianas e aos Adolescentes em Situao de Risco Pessoal e Social, cujo atendimento no seja contemplado no mbito de atuao das demais polticas setoriais sade, educao e assistncia social. A Poltica de Proteo Especial envolve todo o Sistema de Garantia dos Direitos da Criana e do Adolescente, composto por Conselhos de Direitos e Tutelares, Ministrio Pblico e Judicirio. (Silva, Enid Rocha, 2004) Assim, no campo das competncias do governo federal para o atendimento integral dos direitos da criana e do adolescente, observa-se a atuao em trip. Primeiro, o atendimento aos direitos sociais bsicos, cuja responsabilidade est com os ministrios setoriais, que contemplam as polticas de educao, sade, esporte, cultura, lazer, etc. Em segundo, est poltica pblica de assistncia social, voltada para aqueles que se encontram, por algum motivo, desatendidos de suas necessidades bsicas: carncia alimentar e material, falta de moradia, e outras carncias. Em terceiro, esto as aes vinculadas proteo especial, destinadas para garantir e proteger a dignidade, inerente pessoa humana, daqueles que j tiveram seus direitos violados: assistncia mdica, psicolgica, jurdica, oferecimento de abrigo, segurana, entre outras.(Silva, Enid Rocha, 2004) O Estatuto pauta-se pelos princpios da Constituio de 1988 da descentralizao polticoadministrativa e participao popular na gesto. Em seu artigo 86, o ECA define que a poltica de atendimento dos direitos da criana e do adolescente far-se- por de um meio de um conjunto articulado de aes governamentais e no governamentais, da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, definindo as seguintes diretrizes das polticas:

150

(i) (ii)

Municipalizao do atendimento; Criao de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criana e do adolescente, rgos deliberativos e controladores das aes em todos os nveis, assegurada a participao popular paritria por meio de organizaes representativas, segundo leis federal, estaduais e municipais;

(iii)

Criao e manuteno de programas especficos, observada a descentralizao polticoadministrativa;

(iv)

Manuteno de fundos nacional, estaduais e municipais vinculados aos respectivos conselhos dos direitos da criana e do adolescente;

(v)

Integrao operacional de rgos do Judicirio, Ministrio Pblico, Defensoria, Segurana Pblica e Assistncia Social, preferencialmente em um mesmo local, para efeito de agilizao do atendimento inicial a adolescente a quem se atribua autoria de ato infracional;

(vi)

Integrao operacional de rgos do Judicirio, Ministrio Pblico, Defensoria, Conselho Tutelar e encarregados da execuo das polticas sociais bsicas e de assistncia social, para efeito de agilizao do atendimento de crianas e de adolescentes inseridos em programas de acolhimento familiar ou institucional; e

(vii)

Mobilizao da opinio pblica para a indispensvel participao dos diversos segmentos da sociedade.

Importante chamar ateno para o lugar reservado s entidades de atendimento no ECA, que receberam atribuies que deveriam ser realizadas pelo Estado, como, por exemplo: o acolhimento e a guarda de crianas em abrigos e a execuo de medidas ao adolescente em conflito com a Lei. So atribuies que o ECA reservou para as entidades da sociedade civil, que se financiam, majoritariamente, com recursos prprios. Com efeito, se somente ao Estado dada a prerrogativa de retirar criana da rua ou do seio de uma famlia violadora de direitos, tambm no seria atribuio do mesmo a proteo, a guarda e os cuidados? (Silva, Enid Rocha, 2004)

151

4.6.1. FINANCIAMENTO DA POLTICA NACIONAL DE PROTEO DOS DIREITOS DA CRIANA E DO

ADOLESCENTE

Conforme demonstrado nas sees anteriores, aps a Constituio de 88 o arranjo da poltica de proteo dos direitos da criana e do adolescente no previu sistema de financiamento de fonte constante de arrecadao. Em oposio, aps a Constituio, o arranjo institucional da sade passou a contar com mecanismo de financiamento especfico para a implementao de uma poltica universal, por meio da dotao de recursos constantes oriundos das contribuies sociais, que compem parcela considervel do oramento da seguridade social. Em oposio,. Por ser considerada uma poltica transversal, que tem grande parte de suas aes educao, sade, assistncia - executada por ministrios setoriais, o rgo gestor da poltica da infncia e da adolescncia no conta com oramento suficiente para executar suas aes. Assim, a implementao da poltica fica dependente da prioridade a ser concedida por outros ministrios, pois o oramento da poltica da criana e do adolescente partilhado por cada um dos ministrios setoriais que executam aes para esse grupo populacional. Sendo assim, o arranjo institucional da poltica da infncia e da adolescncia, encabeado pela Secretaria de Direitos Humanos e pelo Conselho Nacional dos Direitos da Criana (Conanda), no detm poder formal alocativo nos oramentos dos outros ministrios que executam aes na rea da infncia. Sua atuao, nesse caso, de articulao e de fazer gestes junto a esses rgos para que priorizem em seus oramentos especficos recursos e programas para crianas e adolescentes. A Secretaria de Direitos Humanos e o Conanda tm governabilidade alocativa apenas para as polticas de atendimento s crianas e adolescente em situao de vulnerabilidade, que so financiadas com os recursos do Fundo da Criana e do Adolescente (FCA), que composto, majoritariamente, por doaes de pessoas fsicas e jurdicas. Em 2009, as doaes ao FCA representaram cerca de 70% do total. 4.7. DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL DO CONANDA: UMA INOVAO
PS CONSTITUIO DE 88

Com a aprovao do ECA em 1990, as mobilizaes sociais em apoio aos direitos da infncia se voltaram para a concretizao da diretriz da poltica de atendimento infncia e adolescncia, que previa a criao de conselhos de direitos em todas as esferas da federao.
152

A criao do Conanda veio a ocorrer apenas em dezembro de 1991 e sua instalao efetiva se deu em dezembro de 1992. O Conanda conseguiu realizar sua primeira assembleia somente em maro de 1993. Sua instalao se deu em meio institucional de muitas dificuldades. Embora tenha sido criado vinculado ao Ministrio da Justia, para seu funcionamento inicial precisou contar com o apoio tcnico, administrativo e financeiro do Centro Brasileiro para a Infncia e

Adolescncia (CBIA), vinculado ao antigo Ministrio do Bem Estar Social. Aps muitas mudanas de seu lcus institucional, atualmente o Conanda encontra-se vinculado estrutura da Secretaria de Diretos Humanos, que, por sua vez, integra a estrutura da Presidncia da Repblica. importante observar que a criao e a instalao do Conanda se deram no momento em que tambm se avanava no Brasil as bases do projeto poltico neoliberal, que visava a reduo do papel do Estado e o desmonte das polticas sociais, que traziam desde a Constituio de 88 os princpios da universalizao e da integralidade dos direitos e da gratuidade para a populao.
4.7.1. FINALIDADE E NATUREZA DAS DELIBERAES DO CONANDA

De acordo com a legislao, o Conanda definido como um rgo colegiado permanente de natureza deliberativa e de composio paritria. Sua finalidade coordenar as aes de promoo, proteo e defesa dos direitos da criana e do adolescente, exercer o controle social e fiscalizar a execuo das aes nos mbitos federal, estadual e municipal (BRASIL, 2006).
4.7.2. PRINCIPAIS COMPETNCIAS

O Regimento Interno do Conanda (Brasil, 2006, artigo 2) destaca as seguintes competncias deste rgo colegiado: i. Elaborar normas gerais para a formulao e implementao da poltica nacional dos direitos da criana e do adolescente, bem como controlar e fiscalizar as aes de execuo nos nveis Federal, Estadual e Municipal, observadas as linhas de ao e as diretrizes estabelecidas nos arts. 87 e 88 da Lei n 8.069/1990, Decreto n 5.089/2004 e Resoluo n 105/2005; Buscar a integrao e articulao com os Conselhos Estaduais, Distrital e Municipais dos Direitos da Criana e do Adolescente, Conselhos Tutelares, os diversos Conselhos Setoriais, rgos estaduais, distritais e municipais e entidades no governamentais,
153

ii.

iii.

iv.

v.

vi. vii. viii.

ix. x.

xi.

xii.

xiii.

xiv.

xv.

apoiando-os para tornar efetiva a aplicao dos princpios, das diretrizes e dos direitos estabelecidos no ECA; Avaliar as polticas nacional, estaduais, distrital e municipais de atendimento dos direitos da criana e do adolescente, bem como, a atuao dos Conselhos Estaduais, Distrital e Municipais dos Direitos da Criana e do Adolescente; Acompanhar o reordenamento institucional, propondo, sempre que necessrio, modificaes nas estruturas pblicas e privadas destinadas ao atendimento da criana e do adolescente; Promover e apoiar campanhas educativas sobre os direitos da criana e do adolescente, com indicao de medidas a serem adotadas nos casos de atentados ou violao desses direitos; Estimular a formao tcnica permanente, promovendo e apoiando a realizao de eventos e estudos na rea da criana e do adolescente; Estimular, apoiar e promover a manuteno de bancos de dados, com o intuito de propiciar o fluxo permanente de informaes sobre a situao da criana e do adolescente; Acompanhar a elaborao do PPA, da Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO, e da Lei Oramentria Anual - LOA, bem como a execuo do Oramento da Unio, indicando as modificaes necessrias consecuo dos objetivos da poltica formulada para a promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente; Oferecer subsdios e acompanhar a elaborao de legislao atinente garantia dos direitos da criana e do adolescente; Atuar como rgo consultivo e de apoio, em nvel nacional, nos casos de peties, denncias e reclamaes formuladas por qualquer pessoa ou entidade, inclusive aos sistemas global e interamericano de proteo a direitos humanos, quando ocorrer ameaa ou violao de direitos da criana e do adolescente assegurados nas Leis e na Constituio Federal, no solucionados pelos Conselhos Estadual, Distrital, Municipal, e Conselhos Tutelares; Promover a cooperao entre os governos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios e a sociedade civil organizada, na formulao e execuo da poltica nacional de atendimento dos direitos da criana e do adolescente; promover, em parceria com organismos governamentais e no governamentais, nacionais e internacionais, a identificao de sistemas de indicadores, no sentido de estabelecer metas e procedimentos com base nesses ndices para monitorar a aplicao das atividades relacionadas com o atendimento criana e ao adolescente; Promover a realizao de estudos, debates e pesquisas sobre a aplicao e os resultados estratgicos alcanados pela poltica e pelos programas e projetos de atendimento criana e ao adolescente; Estimular a ampliao e o aperfeioamento dos mecanismos de participao e controle social, por intermdio de rede nacional de rgos colegiados, visando fortalecer o atendimento dos direitos da criana e do adolescente no mbito nacional, estadual, distrital e municipal; e Dispor sobre o seu Regimento Interno

154

4.7.3. COMPOSIO DO CONANDA

O Conanda tem composio paritria entre representantes governamentais e da sociedade civil. Os primeiros so indicados pelos ministrios e secretarias das pastas sociais e econmicas do governo federal: (i) Ministrio Desenvolvimento Social e Combate Fome;(ii) Ministrio da Justia; (iii) Ministrio da Educao; (iv) Ministrio da Sade; (iv) Ministrio da Cultura; (v) Ministrio do Esporte; (vi) Ministrio do Trabalho e Emprego; (vii) Ministrio da Previdncia Social; (viii) Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; (ix) Ministrio da Fazenda (x) Ministrio das Relaes Exteriores ; (xi) Secretaria Especial de Direitos Humanos; e (xii)

Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial. A sociedade civil representada no Conanda por meio de representantes de organizaes e entidades no governamentais que militam na rea da infncia e da adolescncia. Esses representantes so eleitos, a cada dois anos, em assembleia convocada pelo Conanda. Para a realizao da escolha dos representantes da sociedade o Plenrio do Conanda designa uma comisso eleitoral composta por trs entidades da sociedade civil para organizar e realizar o processo eleitoral. Entre as 28 entidades mais votadas, as 14 primeiras so eleitas como titulares e as restantes tornam-se suplentes as prprias organizaes indicam os seus representantes. O mandato tem durao de dois anos, podendo ser reconduzido mediante novo processo eleitoral. (Brasil, 2006) No total, o Conanda contempla 28 conselheiros titulares e 28 conselheiros suplentes, conforme demonstra a tabela abaixo, que foi construda, considerando a composio de 2010.
Quadro 12- Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente: Composio em 2011 Representantes Governamentais (14) 1. Casa Civil da Presidncia da Repblica 2. Ministrio Desenvolvimento Social e Combate Fome 3. Ministrio da Cultura 4. Ministrio da Educao 5. Ministrio do Esporte 6. Ministrio da Fazenda 7. Ministrio da Previdncia Social 8. Ministrio da Sade 9. Ministrio das Relaes Exteriores 10. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto 155

11. Ministrio do Trabalho e Emprego 12. Ministrio da Justia 13. Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica 14. Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial da Presidncia da Repblica Representantes das Organizaes e Entidades da Sociedade civil Titulares (14) 1. Central nica dos Trabalhadores (CUT) 2. Associao Brasileira dos Magistrados, Promotores de Justia e Defensores Pblicos da Infncia e Juventude (ABMP) 3. Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) 4. Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB)/Pastoral do Menor 5. Inspetoria So Joo Bosco (Salesianos) 6. Pastoral da Criana Organismo de Ao Social da CNBB 7. Unio Brasileira de Educao e Ensino (Ubee) 8. Aldeias Infantis SOS/Brasil 9. Federao Brasileira das Associaes Crists de Moos 10. Federao Nacional das APAES (Fenapaes) 11. Federao Nacional dos Empregados em Instituies Beneficentes, Religiosas e Filantrpicas (FENATIBREF) 12. Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua 13. Movimento Nacional de Direitos Humanos 14. Sociedade Literria Caritativa Santo Agostinho (SLCSA) Total de Conselheiros titulares: 28 Suplentes (14) 1. Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG) 2. Conselho Federal de Psicologia 3. Sociedade Brasileira de Pediatria 4. Associao Brasileira dos Terapeutas Ocupacionais (Abrato) 5. Instituto Brasileiro de Inovaes em Sade Social (IBISS) 6. Fundao ABRINQ pelos Direitos da Criana (ABRINQ) 7. Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao 8. Conselho Federal de Servio Social (CFESS) 9. Criana Segura 10. Federao Nacional das Associaes para Valorizao de Pessoa com Deficincia 11. Fundao Orsa 12. Viso Mundial 13. Associao Brasileira de Autismo 14. Fora Sindical Fonte: Portal dos direitos da criana e do adolescente, disponvel em: http://www.direitosdacrianca.org.br/conanda Acesso em: 09/2011

156

4.7.4. ESTRUTURA ORGANIZACIONAL E FUNCIONAMENTO DO CONANDA

A estrutura organizacional do Conanda contempla o

Plenrio, a Presidncia, a Secretaria

Executiva, as comisses permanentes e grupos de trabalhos temticos. O Plenrio, rgo soberano e deliberativo do CONANDA, composto pelo conjunto de membros titulares do Conselho, ou respectivos suplentes, no exerccio pleno de seus mandatos. As decises do Plenrio so consubstanciadas por meio de Resolues. ( Brasil, 2006) A Presidncia rgo constitudo pelo presidente e pelo vice-presidente do Conselho. Esses so escolhidos pelo Plenrio reunido na primeira assembleia ordinria de cada ano, entre seus membros titulares, por voto de maioria simples, para cumprirem mandato de um ano, assegurando-se a alternncia entre representantes do governo e da sociedade civil organizada. (Brasil, 2006). A Secretaria-Executiva rgo constitudo pelo Secretrio Executivo e demais servidores designados pela Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, com a finalidade de prestar o suporte tcnico, jurdico, administrativo e de comunicao necessrios ao funcionamento do Conselho. ( Brasil, 2006). As Comisses Permanentes e os Grupos Temticos so constitudos respeitando a paridade na sua composio, devendo ter no mnimo oito membros, escolhidos dentre todos os conselheiros do CONANDA, mas considerando-se o interesse e a rea de atuao dos conselheiros interessados. Por sua vez, os Grupos Temticos so rgos de natureza tcnica e de carter provisrio, para tratar de assuntos especficos. (Brasil, 2006). Atualmente o funcionamento do Conanda contempla quatro comisses e: (i) Direitos humanos e Ao Parlamentar; (ii) Mobilizao e Formao; (iii) Oramento e Finanas; e (iv) Polticas Pblicas. Em geral, nos anos em que sero realizadas as conferncias nacionais, so criadas comisses temticas para sua organizao (Brasil, 2006).

157

4.7.5. BREVE ANLISE DA ESTRUTURA, COMPOSIO E FUNCIONAMENTO DO CONANDA

A anlise do Regimento Interno do Conanda d conta que, do ponto de vista do ciclo de elaborao de polticas pblicas, suas ferramentas e competncias no lhes possibilitam exercer influencia em todas as etapas, apesar de deter atribuies e competncias da maior relevncia, como: elaborar normas para a poltica nacional da criana e do adolescente; integrar os conselhos nos diferentes nveis da federao; avaliar as polticas e programas da rea; realizar campanhas educativas; estimular e promover o controle social, entre outras. Observa-se, por exemplo, que entre suas atribuies encontra-se a gesto do Fundo da Criana e do Adolescente, definindo, inclusive os critrios de alocao de seus recursos. Entretanto, conforme explicado em seo anterior, o Fundo da Criana e do Adolescente responsvel pelo financiamento daqueles projetos que so executados por entidades da sociedade civil em

substituio ao Estado nas reas de proteo e defesa dos direitos de crianas e adolescentes em situao de risco ou vulnerabilidade. Assim, a parte do oramento da poltica da infncia e da adolescencia, que so financiados pelos outros ministrios, passa ao largo da deliberao do Conanda, onde, segundo a legislao sua atribuio de apenas acompanhar e indicar a prioridade:
acompanhar a elaborao do Plano Plurianual - PPA, da Lei de Diretrizes Oramentrias LDO, e Lei Oramentria Anual - LOA, bem como a execuo do Oramento da Unio, indicando as modificaes necessrias consecuo dos objetivos da poltica formulada para a promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente. (Brasil, 2006: artigo 2 , inciso VIII)

Nota-se tambm que o Regimento Interno do Conanda no prev qualquer mecanismo que concede mais fora a suas deliberaes que envolvam outros rgos do Executivo. Esta carncia to mais grave na medida em que se avalia que grande parte da poltica da infncia e do adolescente de responsabilidade de outros rgos. Na verdade, algumas das dificuldades do Conanda refletem, sobretudo, a transversalidade do arranjo institucional da poltica da criana e do adolescente, que tem como caracterstica a incompletude do arranjo institucional

158

4.8. POLTICA NACIONAL DE PROMOO DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE: LEGADOS,

INOVAES E TRAOS DE PROJETOS POLTICOS

As mudanas na poltica de promoo dos direitos da criana e do adolescente realizadas ps Constituio de 88 produziram um novo arranjo institucional para essa rea. No entanto, quando se analisa as inovaes luz do estudo do desenvolvimento institucional antes da promulgao da Constituio, consegue-se apreender as caractersticas no arranjo atual, que so provenientes da trajetria passada da poltica. A reconstituio do desenvolvimento institucional da poltica da infncia no Brasil mostrou que sua implementao sempre ocorreu de forma fragmentada. Isto , nunca existiu um rgo coordenador responsvel pela integralidade das aes e dos direitos da criana e do adolescente. Uma das poucas experincias centralizadas nessa rea foi a criao da Funabem sob a vigncia do projeto poltico autoritrio no Brasil, que centralizava e organizava, por meio das febens nos estados, os aparelhos repressores e assistenciais de atendimento infncia e a adolescncia. Outras aes seguiam sendo realizadas de forma pulverizada pelas entidades assistncias e pelos rgos responsveis pelas polticas setoriais educao e sade. Nesses, as especificidades e o princpio da prioridade absoluta, raramente, eram considerados. No arranjo da poltica da infncia no presente, esse legado permanece parcialmente. De um lado pode ser observado na estrutura da Secretaria dos Direitos Humanos que, por meio da Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente, centraliza e coordena a poltica de atendimento ao adolescente em conflito com a Lei. Recentemente, foi aprovado o Sistema Nacional Socioeducativo- Sinase, que pretende, sob a coordenao da Unio, organizar e disciplinar as aes para o adolescente infrator no mbito dos estados e municpios. E, de outro lado, o legado da fragmentao tambm permanece sob a caracterstica da transversalidade da poltica, que tem a maior parte dos programas sob a responsabilidade de outros rgos. Outra herana da trajetria passada refere-se s aes assistncias, voltadas para infncia pobre e desvalida, que passaram a ser atribuio da rea da assistncia social, hoje Ministrio do Desenvolvimento Social, mas, no passado, eram essas mesmas aes realizadas pela LBA, que contava com a igreja e as entidades assistenciais.

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Assim, apesar dos avanos conquistados, das novas estruturas criadas, permaneceram intactos aspectos da poltica identificados ao longo de sua histria: fragmentao, no identificao de fonte de financiamento constante para a implantao das aes e programas, fragilidade na coordenao (pulverizao do comando); atribuies de responsabilidades do Estado a entidades assistenciais, sem o repasse do aporte de recursos necessrios. Com efeito, aps a Constituio de 88, o que se denota que a poltica da criana e do adolescente no Brasil adquiriu traos predominantes importantes do projeto neoliberal, apesar de ter sido impulsionada e de ter incorporado avanos democrtico participativo. A Constituio de 88 e o ECA mudaram o paradigma sobre a viso predominante da criana e do adolescente no Brasil ao adotar a doutrina da Proteo Integral e enterrar o famigerado Cdigo do Menor e, com ele, a doutrina da situao irregular. Desde a Constituio Brasileira de 88, as crianas e adolescentes passaram a se constituir em sujeitos de direitos, cuja proteo constitui-se em dever do Estado, da sociedade e da famlia. Assim, a legislao e os avanos constitucionais foram inspirados na viso da poltica social pertencente ao campo do projeto democrticoparticipativo, conforme discutido no captulo primeiro dessa tese. Preconizam a integralidade dos direitos para todo o universo das crianas e adolescentes brasileiras, propem a elaborao de polticas amplas que consideram crianas e adolescentes pessoas em desenvolvimento, e que, portanto, possuem prerrogativas diferenciadas dos adultos. Entretanto, o desenvolvimento institucional do arranjo da poltica da infncia e da adolescncia no conseguiu responder aos avanos da Legislao. De um lado, sua trajetria passada j trazia os elementos da fragmentao e da ausncia de coordenao e de ferramentas de financiamento. Aps a promulgao da Constituio esses elementos foram reforados pelo avano do projeto poltico neoliberal no Brasil, a partir da dcada de 90, cujas diretrizes restringiam direitos e desresponsabilizavam o Estado de suas atribuies. Assim que o prprio Conanda, considerado uma inovao no arranjo da poltica ps Constituio de 88, tambm carrega traos do projeto poltico neoliberal. Entre esses, destacam-se pelo menos dois. O primeiro refere-se ao aspecto de que o Conanda no rene, entre suas competncias,
160

na sua legislao, oriundos do projeto

aquela de influir em todas as fases do ciclo de elaborao das polticas pblicas. O segundo trao alude ao fato de o prprio Conanda ser um rgo viabilizador da transferncia de atribuies tpicas de Estado para organizaes da Sociedade Civil. Este ltimo aspecto se verifica na atribuio que o Conanda tem de gerir o Fundo da Criana e do Adolescente, composto majoritariamente por doaes de pessoas fsicas e jurdicas e que financia aes executadas por entidades da sociedade civil que deveriam ser assumidas pelo Estado.

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CAPTULO 5 - PROJETOS POLTICOS PREDOMINANTES INFLUNCIA NOS SEUS RESULTADOS.

NO

CNS E NO CONANDA E

O captulo anterior analisou o desenvolvimento institucional da poltica nacional de sade e da poltica nacional de proteo dos direitos da criana e do adolescente, destacando a trajetria de formao do CNS e do Conanda. A partir da utilizao do conceito da dependncia da trajetria foi possvel identificar os legados dos diferentes projetos polticos que marcaram o desenvolvimento institucional dessas polticas, antes e depois da Constituio de 88. Foram identificados traos caractersticos dos trs projetos polticos autoritrio, democrticoparticipativo e neoliberal nos arranjos institucionais das duas reas de polticas investigadas. Entretanto, o estudo da trajetria institucional apontou traos predominantes do projeto democrtico participativo na poltica nacional de sade e no CNS. Por sua vez, o arranjo da poltica da infncia e da adolescncia, mesmo fazendo parte da matriz movimentalista e democratizante da dcada de 80 e de ter conseguido inscrever avanos na Constituio de 88, apresentou modificaes ps Constituio que lhes deram contornos que reforam e atualizam as caractersticas das polticas sociais afinadas ao projeto poltico neoliberal. Da mesma forma, os traos do projeto poltico neoliberal tambm foram identificados no arranjo institucional do Conanda. Neste ltimo captulo busca-se retomar a hiptese inicial deste trabalho que considera que as caractersticas associadas aos projetos polticos predominantes nas polticas pblicas condicionam o desenho institucional, as regras de funcionamento e a forma de atuao dos conselhos nacionais. 5.1. PRINCIPAIS
PARTICIPATIVOS ESTUDOS SOBRE OS FATORES QUE INFLUENCIAM OS RESULTADOS DE ARRANJOS

A literatura que tem analisado os resultados da participao social na produo de polticas pblicas tem trazido avanos significativos na revelao de alguns fatores que podem ser responsveis para os sucessos ou insucessos no funcionamento de determinados arranjos participativos municipais. Entretanto, esses estudos avanam muito pouco nos fatores que podem estar envolvidos no conjunto das instituies e regras que integram os arranjos institucionais das
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polticas pblicas. Em geral os estudos focalizam o desenho do prprio arranjo no fazendo a ligao com os traos predominantes das polticas pblicas da qual fazem parte. Mas, as anlises dos fatores propostos nesses trabalhos acenam para os atributos que representam variveis importantes para os sucessos e insucessos dos arranjos participativos. Entre os estudos realizados com esse propsito citam-se, entre outros, os trabalhos de Lchman, 2002; Tatagiba, 2002; Lubambo e Coelho, 2005 e Fung and Wright, 2003 que destacam o desenho institucional, ao lado de outros fatores, como um aspecto importante para os alcanados pelos arranjos participativos. Lchman (2002) estuda o oramento participativo de Porto Alegre e identifica alguns fatores responsveis pelo sucesso desse modelo, destacando o desenho institucional ao lado de outros como a vontade poltica e a tradio associativa local. No seu trabalho a autora reconhece a importncia do projeto poltico-partidrio e do comprometimento governamental para a viabilizao da experincia participativa, no entanto, sugere que a participao do associativismo local o fator que exerce maior influncia na nova dinmica de construo do oramento pblico com participao dos cidados. J o trabalho de Tatagiba (2002) analisa os conselhos municipais de assistncia social, sade e defesa de direitos da criana, realizando uma meta-avaliao de um conjunto de estudos elaborados por autores diferentes com o objetivo de entender o funcionamento desses conselhos. Em sua anlise a autora conclui que os conselhos gestores municipais apresentam um reduzido poder de influncia no processo de definio de polticas. Entre os fatores que contribuem para os resultados pouco significativos dos arranjos participativos, a autora ressalta a baixa representatividade dos conselheiros no governamentais; a fragilidade nos vnculos entre esses e as suas bases de origem; a falta de qualificao dos conselheiros para o exerccio dos seus papis; e a baixa capacidade propositiva dos Conselhos. Em semelhana preocupao deste trabalho, Tatagiba (2002) tambm chama ateno para a elevada influncia do projeto poltico na qualidade dos resultados alcanados pelos conselhos gestores municipais. Para essa autora o excesso de controle governamental sobre os conselhos coloca muitas dvidas a cerca das reais condies de estes virem a exercer sua vocao deliberativa, que costuma depender da importncia que o resultados

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projeto poltico do governo, em cada caso especfico, confere ao princpio de participao social (Tatagiba, 2002:98). A anlise de Lubambo e Coelho (2005) trata das estratgias de participao implementadas pelos atores sociais no estado de Pernambuco e Rio Grande do Sul, considerando os fatores relacionados cultura poltica e aos condicionantes institucionais e polticos para a participao e para o empoderamento da populao em diferentes regies do pas. De acordo com as autoras as dificuldades maiores de empoderamento so proporcionais resistncia da sociedade participao. Tal resistncia seria resultado de uma herana cvica desfavorvel presente em muitas regies brasileiras e pequenos municpios do Norte e do Nordeste. Nessas localidades evidenciam-se os fatores limitantes da participao social na vida do Estado, convivendo, de um lado, com governos descomprometidos com a transparncia e o bem-estar da populao e, de outro, com baixo capital social devido s reduzidas experincias locais de associativismo. Finalmente, Fung and Wright (2003) atribuem ao desenho institucional capacidade de gerar xito aos processos participativos e propem a repetio de desenhos independentemente de contexto. Destacam que a participao ampla e profunda ocorre quando se estabelecem canais de participao em reas de interesses das pessoas e quando o desenho institucional desses canais capaz de estimular a participao, desestimulando as formas clientelistas de relao com o Estado. Os diferentes achados apresentados at aqui sobre os fatores que interferem na capacidade dos arranjos participativos em influenciarem o processo de produo de polticas pblicas demonstram que a literatura e o debate corrente oferecem diversas explicaes para compreender a fora e a fraqueza das institucionalidades participativas. Expem-se fatores institucionais, tais como o conjunto de procedimentos institucionalizados que possibilita a participao e a representao paritria no processo das polticas. Sobre isso, em seu trabalho Lchman (2002) assevera que em se tratando de uma perspectiva democrtica deliberativa, pensar a institucionalidade significa pensar em uma construo institucional pautada em mecanismos democrticos de garantia dos princpios de igualdade, pluralismo e liberdade (Lchman, 2002, p.51). Tambm o caso de Fung and Wright (2003,) quando afirmam que o problema no est nas tarefas das instituies e sim em seus desenhos institucionais. J outros
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estudos colocam mais peso nos aspectos da representatividade dos conselheiros, especialmente na relao com as entidades que representam (sociedade civil) e nas dificuldades de conciliao de interesses e negociao entre os atores que participam de determinado espao participativo. Tal o caso do estudo de Tatagiba (2002) que chama ateno para o aspecto da fragilidade existente na relao entre os conselheiros governamentais e os no governamentais e desses com a sua atuao nos conselhos municipais. No tocante aos conselheiros governamentais as ideias que estes defendem no mbito destes arranjos no resultam de posies oficiais das agncias estatais que representam, mas sim refletem suas prprias opinies. Do lado dos conselheiros no governamentais este mesmo problema se reproduz, na medida em que as posies defendidas no so discutidas com suas entidades de origem. Lubambo e Coelho (2005) fazem a ponte entre os aspectos polticos e institucionais, que atuam limitando o maior envolvimento da populao nos processos associativos nas diferentes regies do pas. Esses autores destacam, de um lado, os limites contidos na representao e na participao popular intermediada por associaes de qualquer espcie despreparadas para enfrentar os problemas que surgem nas aes coletivas, e, de outro, os limites das burocracias que funcionam de acordo com modelos que seguem as prticas clientelistas e patrimonialistas. 5.2. CARACTERSTICAS DISTINTIVAS NO FUNCIONAMENTO E NO DESENHO INSTITUCIONAL DO CNS E DO CONANDA Esta seo tem o objetivo de analisar os atributos do CNS e do Conanda, que podem condicionar a capacidade dos mesmos em influenciar nas decises de polticas pblicas. O objetivo da anlise dos dois conselhos no a comparao entre ambos, mas sim destacar as caractersticas distintivas que os associam mais ou menos a determinados projetos polticos. Como vimos anteriormente, a trajetria institucional para a construo do arranjo da poltica nacional da sade deixou como legado vrias caractersticas no CNS que so mais predominantemente associadas ao projeto democrtico-participativo. E que, por sua vez, o Conanda apresenta traos mais associados ao projeto neoliberal, adquirido na rasteira da crise do Estado no Brasil do incio da dcada de 90, cujos desdobramentos desmantelamento do sistema de proteo social no Brasil. levaram tentativa de

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Assim, a proposta da presente seo analisar alguns aspectos do CNS e do Conanda que afetam o funcionamento e a qualidade de atuao desses arranjos participativos e que so representativos dos dois projetos polticos em disputa: democrtico-participativo e neoliberal. Os aspectos que sero destacados so os seguintes: (i) pluralidade da participao; (ii) papel da sociedade civil; (iii) existncia de recursos para aumentar a fora das decises; e (iv) incidncia das resolues no ciclo de polticas
5.2.1. PLURALIDADE DA PARTICIPAO

De acordo com Lchman (2007), a participao e a representao nos conselhos das organizaes da sociedade civil carregam caractersticas que se contrapem s expectativas das promessas da democracia participativa e deliberativa. Essas caractersticas recortam o campo da representao, de tal forma, que esses arranjos participativos passam a contemplar, majoritariamente, os setores com maior nvel econmico e cultural. A autora reconhece que a clivagem na participao dos sujeitos nos conselhos estranha teoria democrtica participativa. No entanto, Lchman alivia essa perspectiva antagnica ao reconhecer que a pluralidade democrtica existente em alguns conselhos pode ser a chave para o reconhecimento das diferentes formas de legitimidade:
Por outro lado, as clivagens no campo da sociedade civil (e do Estado) tencionam o ideal de paridade, estimulando reformulaes em direo maior pluralizao dos sujeitos e setores participativos. Este parece ser o caso da rea da sade, que vem testemunhando, historicamente, alteraes importantes no perfil de seus representantes. Talvez esta pluralidade seja a chave (democrtica) para a coexistncia das diferentes noes de legitimidade - ora em referncia aos grupos e entidades que historicamente lideraram as lutas por direitos, ora remetida ao grau de qualificao (tcnica e poltica), ou ainda aos pblicos por elas representados. (Lchman, 2007:159)

luz do reconhecimento de que nem sempre as representaes existentes nos conselhos permitem a incluso de todos os setores da sociedade e que reduzem a participao dos setores mais empobrecidos, analisa-se, a seguir, a situao da pluralidade da participao no CNS e no Conanda.

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Quadro 13 -Entidades e Organizaes da Sociedade Civil com representantes Titulares no CNS e no Conanda 2011
Conanda
1. Central nica dos Trabalhadores (CUT) 2. Associao Brasileira dos Magistrados, Promotores de Justia e Defensores Pblicos da Infncia e Juventude (ABMP) 3. Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) 4. Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB)/Pastoral do Menor 5. Inspetoria So Joo Bosco (Salesianos) 6. Pastoral da Criana Organismo de Ao Social da CNBB 7. Unio Brasileira de Educao e Ensino (Ubee) 8. Aldeias Infantis SOS/Brasil 9. Federao Brasileira das Associaes Crists de Moos 10. Federao Nacional das APAES (Fenapaes) 11. Federao Nacional dos Empregados em Instituies Beneficentes, Religiosas e Filantrpicas (FENATIBREF) 12. Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua 13. Movimento Nacional de Direitos Humanos 14. Sociedade Literria Caritativa Santo Agostinho (SLCSA)Conselho Nacional de Sade CNS 1. 2.

CNS
Federao Nacional de Sade Suplementar Confederao Nacional da Sade, Hospitais, Estabelecimentos e Servios (CNS) 3. Confederao Nacional do Comrcio de Bens, Servios e Turismo 4. Confederao Nacional da Indstria (CNI) 5. Trabalhadores da Sade 6. Conselho Federal de Servio Social (CFESS) 7. Associao Brasileira de Odontologia (ABO) 8. Conselho Federal de Fonoaudiologia (CFFa) 9. Conselho Federal de Farmcia (CFF) 10. Conselho Federal de Fisioterapia e Terapia Ocupacional (COFFITO) 11. Federao Interestadual dos Odontologistas (FIO) 12. Confederao Nacional dos Trabalhadores na Sade (CNTS) 13. Confederao Nacional dos Trabalhadores em Seguridade Social /Central nica dos Trabalhadores (CNTSS/CUT) 14. Federao Nacional dos Enfermeiros (FNE) 15. Federao Nacional dos Psiclogos (Fenapsi) 16. Centro Brasileiro de Estudos de Sade (Cebes) 17. Associao Brasileira de Ps-graduao em Sade Coletiva (Abrasco) 18. Federao das Associaes de Renais e Transplantados do Brasil (Farbra) 19. Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira (COIAB) 20. Confederao Nacional das Associaes de Moradores (Conam) 21. Frum de Presidentes de Conselhos Distritais de Sade Indgena 22. Movimento dos Portadores de Esclerose Mltipla (Mopem) 23. Associao Brasileira dos Delegados e Amigos da Confederao Esprita Pan-americana (Cepa Brasil) 24. Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG) 25. Sindicato Nacional dos Aposentados (SIND-NAP) 26. Liga Brasileira de Lsbicas (LBL) 27. Federao Brasileira das Associaes de Sndrome de Down 28. Associao Brasileira de Autismo (Abra) 29. Central Geral dos Trabalhadores do Brasil (CGTB) 30. Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) 31. Unio Brasileira de Cegos (UBC) 32. Fora Sindical 33. Central de Movimentos Populares 34. Associao Brasileira de Alzheimer (Abraz) 35. Central nica dos Trabalhadores (CUT) 36. Articulao de Organizaes de Mulheres Negras Brasileiras (AMNB) 37. Federao Nacional das Associaes de Celacos do Brasil (Fenacelbra) 38. Movimento Nacional de Luta Contra a AIDS 39. Unio Nacional dos Estudantes (UNE) 40. Rede Nacional Feminista de Sade, Direitos Sexuais e Direitos Reprodutivos Total:14 entidades no governamentais

Total: 14 entidades/organizaes no governamentais

Fonte: Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente

Como se observa no quadro acima, do ponto de vista da pluralidade da participao, o CNS mais inclusivo do que o Conanda, na medida em que na sua composio existem 40 entidades no governamentais representadas como titulares em seu espao institucional. Enquanto que a
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composio do Conanda permite a participao, na qualidade de titular,

de apenas 14

entidades/organizaes no governamentais. Assim, a diferena quantitativa entre esses conselhos de quase trs (03) conselheiros no governamentais do CNS para um (01) conselheiro no governamental do Conanda. A pluralidade qualitativa tambm favorvel ao CNS, pois suas regras permitem contemplar maior diversidade de representao em seu espao institucional, sendo inclusive tripartite. De acordo com o Decreto 5.839/2006 e o regimento interno, o CNS composto por 50% de movimentos sociais de usurios do SUS e 25% de representantes de profissionais de sade e da comunidade cientfica. Os 25% restantes compem-se de seis representantes do governo federal, um membro do Conselho Nacional de Secretrios de Sade (CONASS) e outro do Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Sade (CONASEMS), dois representantes dos prestadores de servio e dois representantes das entidades empresariais da rea da sade. Por sua vez, as regras do Conanda sobre a sua composio determinam que o colegiado seja paritrio e integrado por 28 conselheiros titulares e 28 suplentes. Entre os titulares, so 14 representantes do Poder Executivo e 14 representantes de entidades no governamentais que possuem atuao em mbito nacional e atuao na promoo e defesa dos direitos de crianas e adolescentes. De fato, as regras do Conanda reduzem a pluralidade da participao por duas vias: A primeira por contemplar quantitativamente, um nmero menor de representantes da sociedade civil e a segunda, por limitar a participao da sociedade civil no conjunto de entidades de mbito nacional que atuam na promoo e defesa dos direitos da infncia e da adolescncia . Tal arranjo resulta em uma composio pouco diversificada. Na realidade, das 14 organizaes da sociedade civil representadas no Conanda quase metade (06 entidades) so entidades do campo religioso. Ainda no campo da Pluralidade da participao importante analisar as caractersticas socioeconmicas dos conselheiros do CNS e do Conanda a fim de realizar uma aproximao do perfil dos includos nesses arranjos nacionais participativos.

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Tabela 5 - Caractersticas Socioeconmicas dos conselheiros do CNS e do Conanda, -2011/2012

Caractersticas Socioeconmicas dos conselheiros Sexo Cor CNS Conanda Mdia da populao brasileira Homem: 49% Mulher: 51% 50,7% da populao brasileira se declararam negros (pardos ou pretos). IBGE, 2010.

Homem: 60% Mulher: 40% Brancos: 70% No brancos: 30% (16%, de cor parda, 8%, de cor preta; 3%, de cor indgena; e 2%, de cor amarela) Superior completo: 83 % Ps Graduao: 56%, Superior incompleto: 5%;

Homem: 46% Mulher: 54% Brancos: 75% No Brancos 25% (, 13% parda, 8% preta e 4% Amarela)

Escolaridade

Superior completo: 96% Ps Graduao: 75% Superior incompleto: 4%

Renda mensal mdia familiar

R$501 a R$1.500: 3% R$1.501 a R$2.500: 10% R$2.501 a R$ 4.000: 16% R$4.001 a R$8.000: 26% R$8 001 a R$12.000: 23% Acima de R$12.000: 19%

R$501 a R$1.500: 4% R$1.501 a R$2.500: 8% R$2.501 a R$ 4.000: 4% R$4.001 a R$8.000: 46% R$8 001 a R$12.000: 13% Acima de R$12.000: 25%

Escolaridade mdia do brasileiro com 25 anos de idade: 7,1 anos de estudo/ ensino fundamental incompleto Rendimento mdio da populao brasileira em 2008/2009: R$2763,5 (IBGE/POF)

Fonte: IPEA, 2012 e IBGE, 2010

Dos dados da tabela acima, depreende-se que nenhum dos dois conselhos analisados representativo das caractersticas socioeconmicas da populao brasileira nos quesitos renda, cor e escolaridade. Tanto o Conanda quanto o CNS contemplam conselheiros nacionais em condies de renda e escolaridade superiores mdia da populao brasileira. Nota-se que, enquanto a escolaridade mdia de um cidado brasileiro de 25 anos de idade situa-se no nvel equivalente ao ensino fundamental incompleto, 83% dos conselheiros do CNS tm superior completo e 96% dos conselheiros do Conanda tambm completaram o nvel superior. No quesito renda, observa-se que nem o CNS e tampouco o Conanda incluem a populao mais empobrecida, pois os dados do Relatrio do IPEA (2012) mostram que 68% dos conselheiros do CNS tm renda mdia familiar superior a R$4,0 mil e 84% dos conselheiros do Conanda tambm esto situados nesse nvel de renda. Importante notar que, de acordo com os dados da Pesquisa de Oramento Familiar do IBGE realizada no perodo 2008/2009, o rendimento familiar mdio de uma amostra de 60 mil domiclios urbanos e rurais do pas alcanou cerca de R$2,7 mil. (IPEA, 2012). Isto quer dizer que a renda mdia dos conselheiros nacionais do CNS e do Conanda situa-se muito acima do rendimento mdio da populao brasileira.
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5.2.3. PAPEL DA SOCIEDADE CIVIL NO CNS E NO CONANDA

A anlise do papel da sociedade civil no Conanda e no CNS que ser aqui desenvolvida no se restringir s atribuies encontradas em seus regimentos especficos, mas a essas sero acrescentadas observaes sobre o projeto poltico que se fortalece a partir do exerccio das atribuies dos conselheiros nesses arranjos participativos. Neste sentido, o que se busca analisar aqui vai ao encontro da discusso sobre a expresso confluncia perversa e sobre o dilema da sociedade civil que participa de conselhos gestores, trazida por Dagnino (2004). A autora, conforme j debatido anteriormente, chama ateno para os dois projetos polticos em disputa hoje no Brasil. De um lado, desde a Constituio de 88, assistiuse a um alargamento na criao de espaos participativos no mbito da burocracia do Estado e tendncia universalizante das polticas sociais sob responsabilidade do Estado rumo consolidao do sistema de bem-estar social. De outro, imediatamente aps a Constituio de 88, com a eleio do ex presidente Fernando Collotr, e ao longo da dcada de 90, assistiu-se implementao do ajuste neoliberal no pas, que estabeleceu um conjunto de medidas restritivas e redutoras das atribuies e responsabilidades do Estado. A perversidade no tocante relao Estado/sociedade consiste no fato de que tanto o projeto democrtico-participativo, quanto o neoliberal, expandiram suas bases no perodo imediato ps a promulgao da Constituio de 88e ambos reservam papel relevante sociedade civil. Entretanto, enquanto no projeto Democrtico-participativo a sociedade civil se mobiliza pela ampliao dos direitos sociais e por um Estado cada vez mais forte e presente na oferta de programas e polticas universais, no projeto neoliberal, estimula-se a responsabilizao de

organizaes da sociedade civil na prestao de servios em substituio ao Estado. Nota-se que, tanto em um quanto em outro projeto, a participao da sociedade imprescindvel. No primeiro a sociedade civil amplifica o papel do Estado, exigindo e criando novos direitos. No segundo, contribui para a reduo do papel do Estado, realizando aes pontuais e focalizadas, desresponsabilizando-o de suas atribuies. Para Dagnino a confluncia perversa claramente expressa:
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(...) nas avaliaes dos movimentos sociais, de representantes da sociedade civil nos Conselhos gestores, de membros das organizaes no governamentais (ONGs) envolvidas em parcerias com o Estado e de outras pessoas que de uma maneira ou de outra vivenciam a experincia desses espaos ou se empenharam na sua criao, apostando no potencial democratizante que eles trariam. Elas percebem essa confluncia perversa como um dilema que questiona o seu prprio papel poltico: o que estamos fazendo aqui?, que projeto estamos fortalecendo?, no ganharamos mais com outro tipo de estratgia que priorizasse a organizao e a mobilizao da sociedade, ao invs de atuar junto com o Estado? O risco real que elas percebem que a participao da sociedade civil nas instncias decisrias, defendida pelas foras que sustentam o projeto participativo democratizante como um mecanismo de aprofundamento democrtico e de reduo da excluso, possa acabar servindo aos objetivos do projeto que lhe antagnico.24 (Dagnino, 2004:198)

Conforme demonstrado em outra seo deste trabalho, a poltica de promoo dos direitos da criana e do adolescente tem traos caractersticos das polticas neoliberais. Esse aspecto fica claro na anlise do financiamento da poltica, bem como nas atribuies das organizaes no

governamentais, concedidas pela legislao. De fato, grande parte dos programas de proteo dos direitos da infncia financiada com recursos do Fundo da Criana e do Adolescente, sendo que proporo importante dos recursos que compem esse Fundo tem origem nas doaes de pessoas fsicas e jurdicas, contribuindo para desonerar o Estado desse financiamento. O Conanda, por sua vez, o rgo responsvel pela seleo das ONGs que executam as aes e programas da rea da infncia, pela captao de recursos junto s empresas e sociedade para doaes ao Fundo e pela deliberao sobre a utilizao dos desse Fundo. O quadro abaixo apresenta os principais programas que tm seu financiamento atrelado aos recursos do Fundo da Criana e do Adolescente e que podem ser executados via repasse financeiro a organizaes da sociedade civil.

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Grifo da autora. 171

Quadro 14 - Principais Programas Financiados com Recursos do FNCA por meio de repasse a organizaes da sociedade civil e a estados e municpios.
Nome do programa e Objetivos 0152 - Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo ao Adolescente em Conflito com a Lei - Pr-Sinase Finalidades da Ao Formao de Operadores do Sistema de Atendimento Socioeducativo ao Adolescente em Conflito com a Lei Apoio Construo, Reforma e Ampliao de Unidades de Semiliberdade e Internao Apoio Municipalizao e Descentralizao das Medidas Socioeducativas em Meio Aberto Apoio a Servios de Defesa Tcnica dos Adolescentes em Conflito com a Lei Aes Integradas de Enfrentamento ao Abuso, Trfico e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes, apoiando de forma integrada e articulada, a implantao de polticas de atendimento, proteo e defesa das vtimas, bem como a represso e a responsabilizao dos agentes violadores, por meio do fortalecimento das redes de enfrentamento. Apoio a Comits de Enfrentamento da Violncia Sexual de Crianas e Adolescentes Apoio a Projetos Inovadores de Enfrentamento da Violncia Sexual contra Crianas e Adolescentes Realizao de fruns nacionais com as redes que fazem parte do Sistema de Garantia de Direitos, sejam elas compostas pelos Conselhos dos Direitos, Conselhos Tutelares, Rede Nacional de Crianas e Adolescentes Desaparecidos Apoio a realizao de Conferncia Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Bianual); de Encontros de Articulao do Conanda com os Conselhos Estaduais e municipais (das capitais) dos Direitos da Criana e do Adolescente e Conselhos Tutelares Apoio realizao de Encontro Nacional da Redesap ( rede de crianas e adolescentes desaparecidos e outros de interesse micro-regionais dos Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente e Conselhos Tutelares; Fruns Nacional e estaduais de Erradicao do Trabalho Infantil

Objetivo: Fortalecer a implementao do SINASE, visando a efetividade das medidas socioeducativas 0073 - Enfrentamento da Violncia Sexual contra Crianas e Adolescentes Objetivo: 0073 - Enfrentar da Violncia Sexual contra Crianas e Adolescentes

0153 - Sistema de Garantia dos Direitos da Criana e do Adolescente Objetivo: consolidar o Sistema de Garantia dos Direitos da Criana e do Adolescente e assegurar sua atuao de acordo com o marco legal vigente

Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto/ SICONV Elaborao: Enid Rocha Andrade da Silva

A partir da anlise das descries dos programas contidos no quadro acima constata-se que, excluindo-se o programa 0153, que voltado para o apoio de conferncias e de outros encontros da sociedade civil, os demais desenvolvem aes que so tpicas de Estado. So medidas

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socioeducativas voltadas ao adolescente em conflito com a lei e de proteo e de enfrentamento violncia sexual de crianas e adolescentes.
Tabela 6 - Fundo Nacional da Criana e do Adolescente: Composio das Receitas e Despesas- 2006, 2008, 2010, 2012 Especificaes 2006 2008 2010 2012 Total de recursos autorizados (1) no OGU ao FNCA (R$ 50,8 42,1 47,3 46,7 milhes nominais) % das receitas oriundas de iseno de Imposto de renda 82,6% 71,7% 64,9% 50,7% pessoa fsica e jurdica (2) (doaes) % das despesas autorizadas (1) para instituies privadas 50,4% 39,7% 38,7% 29,7% sem fins lucrativos (3) Fonte: Oramento Geral da Unio em anos selecionados Elaborao: Enid Rocha Andrade da Silva (1) Dotao Autorizada, (2)As outras fontes que compem o FNCA advm de: recursos ordinrios do Tesouro Nacional, recursos prprios e contribuies de concursos e prognsticos, (3) O restante das despesas autorizadas destinado para estados e municpios, aplicaes diretas e aplicaes externas

A tabela 6 acima traz as receitas e as despesas do Fundo Nacional da Criana e do Adolescente em anos selecionados ( 2006, 2008, 2010 e 2012), onde possvel notar que a maior parte de suas receitas advm de doaes de pessoas fsicas e jurdicas, por meio de incentivo fiscal. Em 2006 as receitas oriundas dessa fonte representaram 82,6%, em 2007, 71,7%, em 2010, 64,9% e em 2012, 50,7%. Tambm importante notar que as transferncias para instituies privadas sem fins lucrativos so muito significativas, o que demonstra que o Estado no assume a integralidade das responsabilidades dessa poltica. As aes executadas pelas organizaes da sociedade civil, apesar de serem inovadoras e, com isso induzirem o Estado a melhorar sua atuao, so de pequena escala, de curto alcance, pouco abrangentes e pulverizadas em relao ao pblico alvo. Na verdade, o Conanda, ao ser responsvel pela deliberao dos recursos do FNCA e pelo estabelecimento dos critrios de seleo dos projetos e ONGs que sero apoiadas por esse fundo, contribui, indiretamente, para o fortalecimento de um projeto poltico que antagnico aquele que defende polticas universais e responsabilizao do Estado.

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Mais uma vez, se observa a influncia do arranjo institucional da poltica pblica na atuao e funcionamento dos conselhos. Esta anlise mostra que como a poltica de proteo dos direitos da criana e do adolescente no rene os atributos de uma poltica forte fonte estvel e permanente de recursos para seu financiamento, carter universal, responsabilidade integral do Estado acaba moldando e restringindo a atuao e o funcionamento do seu Conselho. O arranjo institucional da poltica nacional de sade, por sua vez, traz traos predominantes do projeto poltico democrtico-participativo, conforme j discutido em seo anterior. Sendo assim, a poltica pblica da sade, no desconsiderando a baixa qualidade de seus servios prestados para a maioria da populao, segue princpios da universalidade do atendimento, tem fonte de receitas vinculada para o financiamento do SUS, e a sade , por princpio, um direito social constitucional, a ser garantido pelo Estado. Tabela 7 - Fundo Nacional de Sade - FNS: Receitas e Despesas Autorizadas para Entidades Privadas sem Fins Lucrativos em anos selecionados Especificaes 2006 2008 2010 2012
Total de recursos autorizados (1) no OGU ao FNS (R$ bilhes nominais) % das despesas autorizadas (1) para instituies privadas sem fins lucrativos Fonte: Oramento Geral da Unio em anos selecionados Elaborao: Enid Rocha Andrade da Silva

40,5 1,09%

49,7 1,02%

60,3 0,89%

84,7 1,66%

(1) Dotao Autorizada Os dados da tabela 7 apontam que, do total dos recursos autorizados para o oramento do Fundo Nacional da Sade para os anos de 2006, 2008, 2010 e 2012, as despesas autorizadas para a modalidade de aplicao em instituies privadas no alcanam sequer 2,0%. importante resgatar, do que j foi analisado anteriormente que, entre as atribuies do CNS relacionadas ao financiamento da poltica encontram-se as seguintes: (i) a Elaborao do

cronograma de transferncia de recursos financeiros aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, consignados ao SUS e (ii) a aprovao dos critrios e dos valores para remunerao de servios e os parmetros de cobertura de assistncia sade. Sendo assim, o CNS tem a vantagem de deliberar sobre uma poltica de carter universal e de responsabilidade do Estado, o que concede a este Conselho ferramentas mais efetivas de atuao e de funcionamento.
174

5.2.4. Existncia de Ferramentas para aumentar a fora das decises do CNS e do Conanda

Um aspecto muito importante para ampliar a capacidade dos conselhos de exercer influncia junto s esferas governamentais a existncia de mecanismos procedimentais que estabelecem um fluxo institucional para o reconhecimento de suas decises pela burocracia do Estado, responsvel pelo prosseguimento das deliberaes dos conselhos. Uma ferramenta importante para medir a fora das decises dos arranjos participativos a anlise da finalidade do Conselho em relao poltica pblica. Alguns conselhos so consultivos aos rgos governamentais responsveis pela gesto da poltica pblica e outros so deliberativos, ou seja, tm atribuies legais de decidirem sobre matrias relacionadas a polticas pblicas. A natureza consultiva dos conselhos resulta na considerao facultativa de suas decises, por parte dos gestores governamentais. Os Conselhos consultivos, em geral, so voltados mais para o controle social e para o fomento de debates em torno de questes importantes e servem, ainda, para legitimar as decises e atos de autoridades governamentais. O principal problema dos conselhos que tm finalidade apenas consultiva que suas decises no se concretizam em atos administrativos com fora de prosseguirem nos escaninhos da burocracia e de alcanarem os ncleos decisrios das polticas pblicas. A no considerao das decises dos conselhos consultivos no resulta em nenhum constrangimento burocrtico para os gestores pblicos, posto que tais decises no geram fatos administrativos. Em contrapartida, a natureza deliberativa dos conselhos indica que h regras e normas a serem editadas pelo rgo deliberativo, que geram consequncias administrativas de encaminhamento das decises por parte dos gestores governamentais. Importante registrar que, de acordo com o direito administrativo, as deliberaes so atos administrativos tpicos de rgos colegiados,

materializadas em resolues e consideradas decises da administrao pblica. De fato, diante da discusso acima, fica clara a importncia da natureza deliberativa dos conselhos como ferramenta de fortalecimento de suas decises perante rgos governamentais responsveis pelas decises em torno de polticas pblicas.

175

O Conanda e o CNS apresentam competncias regimentais de carter deliberativo em relao s polticas pblicas de atendimento criana e ao adolescente e da sade, respectivamente.
Quadro 15 - Finalidades Gerais e Natureza das Decises do Conanda e do CNS
Conselhos Conanda Finalidades Gerais Coordenar as aes de promoo, proteo e defesa dos direitos da criana e do adolescente, exercer o controle social e a fiscalizao da execuo das aes nos mbitos federal, estadual e municipal Atuar na formulao e no controle da execuo da Poltica Nacional de Sade, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros, nas estratgias e na promoo do processo de controle social em toda a sua amplitude, no mbito dos setores pblico e privados. Natureza das decises Deliberativa Recursos regimentais que corroboram com o cumprimento das deliberaes No h

CNS

Deliberativa

- Deliberaes que se transformam em Resolues aprovada pelo CNS devem ser homologadas pelo Ministro de Estado num prazo de 30 dias aps sua aprovao. - A homologao no realizada no prazo pelo Ministro da Sade dever retornar ao plenrio do CNS na reunio seguinte, acompanhada de justificativa e proposta alternativa. -O plenrio, se julgar conveniente poder acatar as justificativas revogando, modificando ou mantendo a Resoluo que, nos dois ltimos casos, ser reencaminhada ao Ministro para homologao. - Entretanto, se novamente o Ministro de Estado da Sade no homologar a Resoluo, nem se manifestar sobre esta em at trinta dias aps o seu recebimento, ela retornar ao Plenrio do CNS para os devidos encaminhamentos. - As resolues do Conselho Nacional de Sade somente podero ser revogadas pelo Plenrio.

Fonte: Regimentos do Conanda e do CNS Elaborao: Enid Rocha Andrade da Silva

Entretanto, a leitura das informaes do Quadro 15 mostra que o CNS tem melhores ferramentas, que lhes concedem mais fora para conseguir fazer valer suas decises. No CNS h regras e prazos para a homologao das deliberaes por parte do Ministro da Sade, sendo que as deliberaes no homologadas pelo Ministro da Sade no prazo estipulado em regimento devem ser justificadas e s podem ser revogadas no plenrio do conselho. Importante esclarecer que o ato de homologao no significa acatar e executar a deliberao, mas significa o reconhecimento da deliberao por parte da burocracia federal e a confirmao do recebimento do ato administrativo. Sem esta etapa o Conselho fica sem ferramentas administrativas
176

para cobrar o prosseguimento de suas deliberaes, restar-lhe-ia apenas a recorrncia ao Ministrio Pblico ou tentar a via judicial. claro que a fora das decises dos conselhos nacionais depende tambm de outras variveis, como, por exemplo, o poder de mobilizao das instituies pertencentes ao arranjo participativo, o status da prioridade da poltica pblica na agenda governamental, entre outros. No entanto, importante observar que a existncia de regras administrativas, que fortalecem a capacidade dos conselhos de fazerem valer suas decises, diminui o poder discricionrio da vontade poltica dos gestores pblicos em dar ou no consequncia s deliberaes dos conselhos.
5.2.5. DELIBERAES E INCIDNCIA NO CICLO DE POLTICAS PBLICAS

Esta seo pretende analisar as caractersticas das deliberaes do Conanda e do CNS, qualificando sua incidncia no ciclo de elaborao de polticas pblicas. Como j discutido anteriormente, as resolues dos conselhos so a materializao dos seus resultados em termos de atos administrativos. A anlise das deliberaes dos conselhos contribui para uma reflexo sobre a importncia e a incidncia do conselho no ciclo de elaborao de polticas pblicas. Investigar em que fase do ciclo as deliberaes dos conselhos podem incidir ajuda a compreender o alcance de suas decises. Reconhece-se que esse exerccio tem algumas limitaes para avaliar a importncia do conselho no desenho das polticas pblicas, pois a homologao das resolues no resulta automaticamente em influncia nas etapas do ciclo das polticas pblicas. Sua efetiva influncia precisa ser avaliada em conjunto com outras varveis, como a capacidade de articulao, mobilizao e dilogo do

Conselho no interior da burocracia do Estado.

5.2.6. NMERO DE RESOLUES APROVADAS PELO CONANDA E CNS NO PERODO DE 2003-2011

177

A tabela 8 traz o nmero de resolues do Conanda e do CNS no perodo de 2003 a 2006. Os dados mostram que nesse perodo o Conanda aprovou 65 resolues, enquanto o CNS aprovou 105.
Tabela 8: Resolues aprovadas pelo CNS e Conanda 2003-2011
Anos Conanda 09 2003 06 2004 10 2005 11 2006 07 2007 03 2008 05 2009 07 2010 08 2011 Total 66 Fonte: Conanda e CNS Elaborao: Enid Rocha Andrade da Silva (1) No foram contabilizadas 31 resolues no publicadas no DOU CNS (1) 13 09 12 05 25 10 15 03 14 105

5.2.7. RESOLUES DO CONANDA E DO CNS E INCIDNCIA NO CICLO DE POLTICAS PBLICAS

A tabela 9 traz o total das resolues aprovadas pelo Conanda e CNS no perodo de 2003 a 2011, divididas de acordo com a sua insero nas diversas fases do ciclo de polticas pblicas. Observa-se que existe maior incidncia das resolues dos dois conselhos na etapa do Controle Social, revelando a importncia da atuao desses colegiados no acompanhamento do controle das aes governamentais e na publicizao das aes governamentais para a sociedade. Entretanto, apesar dos dois conselhos manterem forte atuao na etapa de acompanhamento e controle social, os dados revelam uma maior atuao do CNS nessa fase, pois mais da metade das suas resolues aprovadas no perodo 2003-2011 (55,7%) so relacionadas a atividades de Controle e Acompanhamento. No Conanda, apenas pouco mais de 20% das resolues aprovadas no perodo (23,4%) incidem nessa etapa. Por sua vez, entre as resolues sem relao com o ciclo de polticas pblicas, o Conanda tem 21,5% contra apenas 8,5% do CNS. Outra observao importante revelada pelas informaes contidas na tabela 09 a elevada

proporo de resolues do Conanda incidentes na etapa do Planejamento/Oramento, alcanando 33,9%. O CNS apresenta apenas 8,5% das suas resolues incidentes nessa etapa do ciclo. Essa observao torna-se ainda mais instigante quando se considera que as competncias do CNS no tocante ao oramento da poltica da sade so mais amplas que a do Conanda. Sendo assim,
178

emerge a seguinte questo: Quais as razes que levam a ser o Conanda, e no o CNS, o que mais delibera sobre matrias relacionadas ao planejamento e oramento?
Tabela 9: Incidncia das Resolues do Conanda e do CNS no Ciclo de Polticas Pblicas (2003 -2011) Fases do Ciclo de Conanda CNS (1) Polticas Pblicas Quantidade (%) Quantidade (%) Formao de Agenda 03 4,6 11 10,4 Controle Social 15 23,4 59 55,7 Desenho e Formulao 12 18,5 13 12,3 Planejamento e 22 33,9 09 8,5 Oramento Execuo 0 0 05 4,7 Sem relao com o ciclo 14 21,5 09 8,5 Total 66 100 106 100 Fonte: Conanda e CNS Elaborao: Enid Rocha Andrade da Silva (1) No foram contabilizadas 31 resolues no publicadas no DOU

As

razes

para

maior

incidncia

das

resolues

do

Conanda

nas

etapas

do

planejamento/oramento residem no elevado nmero de deliberaes desse colegiado relacionadas ao Fundo Nacional da Criana e do Adolescente, revelando a importncia que esse Conselho concede gesto desse Fundo. Com efeito, a totalidade das resolues do Conanda (22 resolues) relacionadas fase de planejamento/oramento Adolescente, como pode ser constatado no Quadro 16, abaixo.
Quadro 16 - Resolues aprovadas pelo Conanda relacionadas Gesto do FNCA (2003-2011)
1. 2. Res.150/2011 Aprova e divulga o Plano de aplicao do Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente - FNCA para o exerccio de 2011. Res.138/2010 dispe sobre os procedimentos para a doao de recursos ao Fundo Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (FNCA), elencando os passos que devem ser seguidos pelo/a contribuinte que desejar fazer doaes ao Fundo Res.137/2010. Dispe sobre os parmetros que devem nortear a criao e o funcionamento dos Fundos dos Direitos da Criana e do Adolescente (Fias), em obedincia s regras e princpios estabelecidos pela Constituio Federal. Os Fias devem ser vinculados aos Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente do respectivo ente federado, rgos formuladores, deliberativos e controladores das aes de implementao da poltica dos direitos da criana e do adolescente, responsveis por gerir os fundos, fixar critrios de utilizao e o plano de aplicao dos seus recursos. . Res. 136/2009. Amplia o prazo para a nova proposta de regulamentao dos Fundos dos Direitos da Criana e do Adolescente, de que trata o art. 1 da Resoluo n 132, Res.132/2008. Estabelece prazo para concluso das anlises de Projetos Esportivos Sociais 2007/2008, para a proposta a ser implementada em 2009. Res.130/2008 Aprova os procedimentos e critrios para a seleo de projetos a serem financiados no exerccio de 2008 com recursos da Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (SEDH/PR) e do Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente - FNCA/ Conanda. 179

refere-se ao Fundo da Criana e do

3.

4. 5. 6.

7.

Res.124/2007 Prorroga o prazo para entrega dos projetos a serem financiados com recursos da Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente, da Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SPDCA/SEDH), e do Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente FNCA/Conanda 8. Res.123/2007 Prorroga o prazo para entrega dos projetos a serem financiados com recursos da Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente, da Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SPDCA/SEDH), e do Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente FNCA/Conanda 9. Res.122/2007 Aprova os procedimentos e critrios para a seleo de projetos a serem financiados com recursos da Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente, da Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SPDCA/SEDH), e do Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente (FNCA/CONANDA) para o exerccio de 2007, na forma do anexo a presente Resoluo 10. Res 115/2006 Estabelece Critrios para de Aplicao de recursos do oramento de 2006, contemplando os projetos a serem financiados com recursos disponibilizados a Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente (SPDCA) e ao Fundo Nacionais para a Criana e o Adolescente (FNCA). 11. Res.110/2006 Cancela a chancela dos projetos esportivos sociais destinados s crianas e aos adolescentes a serem financiados com recursos do FNCA 12. Res.109/2005 Corrige de Edital publicado em 2005 para chamamento de projeto para financiamento do FNCA 13. Res.104/2005 Dispe sobre o Plano de Aplicao dos Recursos do Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente FNCA para o exerccio de 2005 14. Res.101/2005 Dispe sobre os Procedimentos e critrios para a aprovao de projetos a serem financiados com recursos da Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente (SPDCA), da Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH), e do Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente (FNCA 15. Res100/2005 Dispe sobre a publicao da relao dos Projetos Esportivos Sociais destinados a crianas e adolescentes aprovados para captar recursos por meio do Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente FNCA 16. Res.95/2004 Estabelece Plano de Aplicao do Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente FNCA e os Parmetros para Avaliao e Aprovao de Projetos a serem financiados com recursos do FNCA para o exerccio de 2004 17. Res. 94/2004 Estabelece critrios para o repasse de recursos captados para a viabilizao de projetos esportivos sociais destinados criana e ao adolescente 18. Res.93/2003 Corrige a Publicao da relao dos Projetos esportivo-sociais destinados a crianas e adolescentes selecionados para captar recursos por meio do Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente 19. Res92/2003 Publica a relao dos Projetos esportivo-sociais destinados a crianas e adolescentes selecionados para captar recursos por meio do Fundo Nacional da Criana e do Adolescente FNCA, 20. Res 90/2003 Dispe sobre a criao de Comisso de Chancela a Projetos Esportivos Sociais a serem financiados pelo FNCA 21. Res.87/2003 Estabelece os critrios para repasse de recursos e o Plano de Aplicao do Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente FNCA para o exerccio de 2003 22. Res.85/2003 Estabelece critrios para repasse de recursos captados para viabilizao de projetos esportivos sociais destinados criana e ao adolescente Fonte: Conanda 2003-2011 Elaborao: Enid Rocha Andrade da Silva

Mais uma vez, mostra-se a influncia das caractersticas da poltica pblica neoliberal na atuao e no funcionamento do Conanda. Conforme j discutido em seo anterior, o FNCA composto, majoritariamente, por recursos oriundos de doaes a pessoas fsicas e jurdicas e utilizado para o financiamento de aes que so realizadas por entidades da sociedade civil, mas que deveriam ser de responsabilidade do Estado.

180

No tocante s resolues que no guardam relao com o ciclo de polticas pblicas, nota-se que essas so cerca de duas vezes superiores no Conanda, 16,9% contra 8,5% no CNS. Finalmente, uma ltima observao a ser feita em relao s deliberaes nesses Conselhos entre os anos de 2003 a 2011 refere-se maior diversidade de temas tratados no CNS em detrimento da pouca variao dos temas do Conanda. ( ver tabelas nos anexos 2 e 3). No Conanda os principais temas so o FNCA e as resolues sobre as Conferncias, no CNS os temas so muito diversificados, tratando de vrias facetas da poltica da sade da populao. 5.3. BREVE SNTESE DOS ASPECTOS ANALISADOS Esta seo analisou quatro aspectos relacionados ao funcionamento do Conanda e do CNS e que so considerados importantes pela influncia que podem exercer na capacidade desses conselhos incidirem nas decises governamentais de polticas pblicas. Os quatro aspectos analisados foram os seguintes: (i) pluralidade da participao; (ii) papel da sociedade civil; (iii) existncia de recursos para aumentar a fora das decises; e (iv) incidncia das resolues no ciclo de polticas pblicas. A anlise mostrou que os quatro aspectos investigados so mais favorveis no Conselho Nacional de Sade, destacando-se as seguintes avaliaes: (i) o CNS apresenta maior pluralidade na participao, (ii) a sociedade civil no CNS delibera sobre uma poltica universal, cujo atendimento de responsabilidade do Estado e que conta ainda com fonte de recursos vinculado para seu financiamento; (iii) No Conanda a

sociedade civil acaba por fortalecer um projeto poltico que desresponsabiiza o Estado nas aes promotoras do direito da criana e do adolescente; (iv) o CNS tem maiores ferramentas para cobrar o reconhecimento de suas resolues pelos gestores governamentais; (v) a maior parte das resolues do Conanda relacionada gesto do FNCA.

5.3.1. O CONANDA E O CNS NA VISO DOS CONSELHEIROS

181

Esta seo tem o objetivo principal de conhecer a viso dos conselheiros em relao capacidade dos Conselhos estudados em fazerem valer suas decises. Busca-se verificar em que medida os achados das anlises feitas nas sees anteriores encontram eco na viso desses atores. As respostas dos entrevistados esto estruturadas em torno das seguintes questes centrais (i) Capacidade do CONANDA e do CNS em fazerem valer suas deliberaes; (ii) principais

dificuldades; (iii) caractersticas da poltica pblica; (iv) influncia do conselho no ciclo de planejamento e oramento; (v) avaliao sobre outros conselhos; e (vi) o que mudaria no conselho.
5.3.2. CAPACIDADE EM FAZER VALER AS DECISES

Saber a capacidade de uma instituio pautar as decises de uma rea especfica de polticas pblicas no trivial, pois no h formas de avaliar e afirmar que determinada poltica, programa ou medida governamental foi elaborada devido intervenincia do Conselho. H muitos outros fatores que intervm no processo de elaborao de uma poltica pblica, mas, como vimos nas anlises pretritas, o conjunto de resolues dos conselhos estudados tem potencial de influenciar diretamente em diversas etapas do ciclo de polticas pblicas. No entanto, alguns atributos relacionados ao formato institucional desses arranjos participativos, e s suas regras de

funcionamento podem atuar fortalecendo ou impondo dificuldades para o maior alcance de suas decises. Para alguns conselheiros do Conanda a capacidade de fazer valer as decises desse Conselho fica comprometida devido a problemas relacionados sua baixa capacidade financeira e administrativa, que compromete o encaminhamento de suas resolues para os escaninhos apropriados da administrao pblica. Alm disso, apontam que o fato de a elaborao da poltica pblica ser concentrada nas mos dos atores governamentais impacta nas decises do Conanda:
O Conanda o rgo mximo deliberador das polticas pblicas na rea da criana. Ele tem um poder grande de articulao com os ministrios, com as reas afins das polticas da criana e do adolescente. No entanto, como todo conselho, o CONANDA tem os seus problemas, no nosso caso ns somos ancorados na Secretaria de Direitos Humanos, e no temos autonomia financeira, administrativa, e isso dificulta um pouco o encaminhamento das coisas. Mas, as questes que a gente consegue deliberar e consensuar para que sejam implementadas, at onde a gente consegue fazer monitoramento, o CONANDA tem conseguido tornar prticas as suas deliberaes. (EC4)

182

Olha, ela limitada. O CONANDA tem um papel importantssimo constitucional na elaborao de polticas pblicas. Infelizmente o Brasil ainda vive uma democracia representativa, onde, embora haja a instncia de participao, de deciso colegiada, a poltica pblica ainda fica muito concentrada nas mos do poder pblico, do agente governamental. Ento, embora haja situaes onde a gente consiga vencer essa barreira, o poder do CONANDA bastante limitado. (EC5)

Outro conselheiro do Conanda apontou que h muita fragilidade na capacidade desse Conselho em conseguir fazer valer suas decises, citando, mais uma vez, a questo relacionada capacidade financeira, mas acrescentando o fator da ausncia de foco nas discusses de suas assembleias.
Muito baixa. O conselho perde muito tempo discutindo questes burocrticas e acaba no se concentrando nas questes relacionadas criana e ao adolescente. Alm disso, o conselho e a poltica no tm um oramento prprio para colocar em prtica as suas deliberaes e as decises das polticas pblicas so sempre dos gestores governamentais. Acho que o CONANDA deixa muito a desejar. Acaba sendo uma reunio onde se discute muito e no se chega a lugar algum. (EC4)

Por sua vez, os conselheiros da Sade, concordam com os conselheiros do Conanda que um dos problemas que reduz a influencia dos conselhos o fato das decises sobre polticas pblicas serem concentradas nas mos dos burocratas, para eles isto tambm prejudica a efetividade das decises do CNS: Creio que insignificante, pois, no sendo proposta do Executivo e seus burocratas de planto, nada passa, a no ser proposies que no alterem a poltica existente. (ES1). A falta de interesse da gesto governamental nacional, quando a resoluo ruma em um sentido diferente do proposto, tornando-se assim, apenas uma resoluo de inteno poltica para presso. (ES5) Alm da elevada influncia dos atores governamentais em detrimento dos representantes da sociedade civil na elaborao de polticas pblicas, outros problemas apontados tambm se referem capacidade administrativa, evidenciando a opinio de que os conselhos deveriam ser mais independentes da estrutura administra tiva dos rgos governamentais: O problema que o Conselho muito dependente da estrutura administrativa do governo. No tm autonomia de gesto. Existe uma verdadeira tutela dos nossos atos. (ES3) Nota-se que alguns entrevistados, ressaltaram que para melhorar a capacidade do conselho de conseguir fazer valer suas decises necessrio articular com o Congresso Nacional e tambm com atores pertencentes a outras reas governamentais alm da sade. A fala, a seguir, de um

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conselheiro governamental ilustrativa do reconhecimento da necessidade de articulao entre a democracia participativa e representativa:
preciso aumentar a articulao com os parlamentares para que eles conheam as nossas demandas e resolues, para que eles possam nos apoiar. Tambm importante articular mais o CNS com as secretarias do Ministrio da Sade e tambm com reas de outros ministrios. (ES4)

5.3.2. PRINCIPAIS DIFICULDADES PARA QUE SUAS DECISES INFLUENCIEM MAIS NAS POLTICAS PBLICAS

Foram muito amplos os fatores apontados pelos entrevistados, mas alguns reforam as colocaes anteriores de problemas relacionados capacidade administrativa e financeira dos Conselhos. Outros introduzem elementos relacionados dimenso cultural e religiosa e alguns ainda enfatizam questes relacionadas dinmica do funcionamento interno do Conselho. Um conselheiro do Conanda muito claro ao admitir os problemas e os desafios que trazem dificuldades para a melhor atuao desse conselho, destacando questes relacionadas atuao do Estado, articulao com estados e municpios e falta de autonomia financeira e administrativa. Importante destacar que a partir das colocaes desse entrevistado, possvel confirmar que o arranjo institucional da poltica publica, condiciona o funcionamento do Conselho, principalmente quando o conselheiro atribui algumas dificuldades que enfrentam Secretaria de Direitos Humanos:
Tem algumas coisas que so mais difceis. Quando recebemos denncias relacionadas ao Sistema de Garantias de Direito, como sobre as medidas socioeducativas, ns formamos comisses para visitas in loco, fazemos assembleias descentralizadas, mas quando chega a hora do estado agir, percebemos que h uma demora muito grande, o que muito ruim, pois, se h uma violao de direitos a ao deve ser urgente. Nos mbito dos estados e municpios tambm temos algumas dificuldade na articulao de estados e municpios, j que embora a poltica seja nacional, a populao atendida no local. O Brasil tem muitos desafios com as polticas de criana e adolescente, mas o nosso principal desafio a falta de autonomia financeira para garantir que as decises tomadas sejam botadas em prtica, e at para a gente poder monitorar a implantao dos encaminhamentos do CONANDA. Como estamos ancorados na Secretaria de Direitos Humanos, ns sofremos dos mesmos problemas que a secretaria, s que multiplicado por sete. Na minha opinio, o maior desafio para o conselho ter pleno funcionamento a autonomia administrativa, j que poltica a gente j tem. (EC 4)

A seguir apresenta-se outro depoimento, que aponta a natureza do tema da poltica pblica, o contexto cultural da questo da criana e do adolescente e a falta de divulgao das aes do Conanda como fatores dificultadores de uma melhor atuao do Conselho:
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 uma agenda que inclui temas muito sensveis, muito polmicos, como a reduo da maioridade penal, que uma demanda da populao. Neste caso, por exemplo, o CONANDA no tem fora suficiente para reverter viso que a populao tem disso. No entanto, se at hoje no foi votada essa reduo porque ns, junto com a sociedade civil, com ONGs fazemos um trabalho junto aos parlamentares para impedir essa votao. Outro problema que muitas coisas que so feitas pelos conselhos no recebem o crdito, no vem com o nome, e isso atrapalha porque afeta a credibilidade, a importncia que dada o nosso trabalho. (EC3)

O depoimento de um conselheiro governamental do Conanda tambm assinala que o arranjo institucional da poltica condiciona a atuao dos arranjos participativos. Mas, esse entrevistado tambm menciona os aspectos da religiosidade e da falta de renovao dos conselheiros, como sendo fatores que dificultam a atuao do Conanda no alcance de seus objetivos:
Como j citei, a ausncia de um oramento prprio dificulta a implementao das deliberaes do CONANDA. Alm disso, a pulverizao realmente um problema. Os ministrios no conversam nem entre si, que dir com um conselho. Outro grave problema, este talvez o maior, a interferncia religiosa no CONANDA. Os conselheiros representantes de rgos como a CNBB, Marista, Salesianos, acabam emperrando muitas questes. Questes relacionadas ao preconceito e diversidade de orientao sexual, questes de gnero, de sade sexual e reprodutiva acabam no avanando devido ao posicionamento intransigente destes grupos religiosos. Outro ponto que atrapalha o trabalho do CONANDA a falta de renovao. A grande maioria dos conselheiros faz parte do conselho h muito tempo. No h mudana, reestruturao. Com o tempo vai surgindo uma srie de vcios, que so fruto das discusses envolverem sempre as mesmas pessoas, as mesmas posies. (EC1)

Por sua vez, interessante notar que entrevistados do CNS colocaram nfase em fatores da gesto, da composio e do funcionamento internos desse Conselho, tais como: ausncia de acompanhamento da tramitao das suas deliberaes por parte dos conselheiros; pouco tempo para discusses importantes nas reunies do Conselho e ausncia de representao efetiva de alguns segmentos importantes. O depoimento do conselheiro no governamental do CNS, a seguir, evidencia, por exemplo, uma insatisfao com a composio do colegiado. Convm lembrar que a anlise mostrou que a composio do CNS, quando comparada com a do Conanda, considerada muito diversificada. Participam do CNS representantes de 40 organizaes da sociedade civil e do Conanda participam apenas 14. No depoimento abaixo, o conselheiro entende que inadequado a participao da classe mdica no segmento de usurios.

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 um absurdo o CNS no ter uma representao efetiva da classe mdica. A criao de organismos paralelos, como o FENTAS 25 pernicioso para o CNS. A defesa de posies ideolgicas desvirtua a real funo do CNS e o uso poltico do CNS deve ser evitado e no pode ser incentivado. (ES1)

Outros Conselheiros enfatizam questes relacionadas gesto interna do Colegiado: Ns falhamos em no dedicar mais tempo no acompanhamento da tramitao das deliberaes para dentro da burocracia federal. No d para fazer resolues importantes e falhar no acompanhamento do que acontece com ela depois. (ES11) necessrio que o CNS Incremente sua sistemtica e logstica de monitoramento acerca da efetivao de deliberaes no somente do CNS, mas, sobremaneira, das Conferncias Nacionais de Sade. (ES15) Sobre a dinmica das reunies os conselheiros do CNS tm muitas crticas: As pautas do CNS e das conferncias de sade discutem tudo de forma, muitas vezes, radical e at irracional, pois dissociada da realidade em que vive a maioria da populao que necessita da rede pblica de sade. (ES 8). Ficamos com pouco tempo para tratar dos temas relevantes da pauta porque alguns conselheiros insistem em perder muito tempo discutindo temas que no tm nada a ver com a pauta, como questes de fundo ideolgico, corporativo e poltico. (ES 11) interessante notar a diversidade das dificuldades apresentadas, mas, observa-se que no Conanda as dificuldades so mais relacionadas aos fatores externos (poltica pblica da criana e do adolescente). Enquanto que no CNS os fatores apontados dialogam mais com problemas da gesto interna e com a dinmica das reunies, que so conduzidas pelos prprios conselheiros.
5.3.3. CARACTERSTICAS DAS POLTICAS PBLICAS

Essa indagao foi dirigida apenas aos conselheiros do Conanda, com o propsito de saber a opinio dos mesmos sobre as caractersticas transversais da poltica de proteo dos direitos da criana e a atuao do Conanda. No entanto, os depoimentos no so conclusivos e as opinies so divergentes. Alguns conselheiros consideram que a transversalidade da poltica da criana e do adolescente muito importante e que longe de ser um aspecto dificultador , pelo contrrio, um aspecto que facilita a atuao do Conselho em construir, de forma coletiva, polticas mais amplas.

25

Frum das Entidades Nacionais dos Trabalhadores da rea de Sade 186

No atrapalha, na verdade facilita. O CONANDA tem um trabalho to importante na articulao dos diversos rgos, dos diversos ministrios, com a participao tanto da sociedade civil, de maneira muito forte, quanto com o governo, que ns conseguimos construir as questes de maneira coletiva. Hoje no d para pensar em uma poltica localizada. Quando se pensa em poltica de educao, por exemplo, ela no pode ser pensada apenas como educao, mas em conjunto com a sade, com a segurana alimentar, com o esporte. a grandeza do CONANDA em ter um poder de articulao poltica junto com a presidncia da repblica, com os ministrios, com o sistema de garantia de direitos, ele consegue pensar estas polticas de maneira mais ampla. Um exemplo disso foi o Plano Decenal, que foi construdo coletivamente, baseado tambm na nona conferncia e que agora est sendo implementado por cada ministrio, por cada rea afim. No se pode pensar em poltica pblica hoje em dia, sem se pensar em intersetorialidade, se cada um ficar pensando no seu quadro vai faltar alguma coisa pra criana. (EC4) O CONANDA transversal. No atrapalha por que quando se pensa em poltica da criana ela tem essa transversalidade, essa caracterstica inerente a esta rea, e no acho que o conselho funcionaria se ele fosse setorizado, porque o CNS, por exemplo, ele delibera sobre polticas setoriais, e no caso da criana no possvel se pensar em sade sem educao, e educao sem segurana, e por a vai. A transversalidade do CONANDA o ajuda a pensar a poltica como um todo, de forma mais aberta. (EC3)

Mas, essa questo um assunto controverso. Entre os conselheiros do Conanda existem aqueles que entendem que o fato de no existir um rgo central que trate de todas as questes afetas criana resulta em vulnerabilidade, sobretudo, no momento das alocaes oramentrias. H, na viso desse conselheiro governamental, uma tendncia dos demais ministrios de protegerem seus oramentos em detrimento da alocao para rea da criana e do adolescente, principalmente em momentos de escassez de recursos.
Com certeza atrapalha. O fato de no termos um rgo que cuide diretamente da criana e do adolescente deixa uma srie de questes rfs. Claro que as questes de educao so contempladas pelo MEC e as de Sade pelo MS, mas questes de direitos humanos, por exemplo, que perpassam a competncia de vrios ministrios e secretarias acabam ficando meio de lado. O MEC tem o seu oramento, a Sade tem o seu, mas no h um oramento que direcionado exclusivamente para a criana, esse um problema importante. Tambm no h uma lei, um dispositivo, que obrigue o governo a gastar certa quantia com a criana, ento muitas vezes, em um contingenciamento, a verba da criana a primeira a ser cortada (EC1) Sim. Talvez fosse interessante o CONANDA trabalhar por temas, por ano, ou a cada dois anos definir uma pauta e se aprofundar nela. Lembrando que as questes que envolvem criana e adolescente so amplas. A violncia, o abuso sexual, o direito a ter uma escola com dignidade, uma escola organizada, so muitas questes que acabam que no dia a dia pegam a agenda do CONANDA de assalto e que o conselho no pode ficar de braos cruzados. Um exemplo: se hoje o CONANDA definir que a no reduo da maioridade penal, o combate explorao sexual e ao trabalho infantil como pautas prioritrias, surgiriam outras questes urgentes, como a internao compulsria de crianas, no teramos como priorizar outras questes em detrimento das que forem surgindo. Ento esse o principal problema a amplitude e multiplicidade de temas. (EC3) 187

Na viso desses dois ltimos depoimentos, a caracterstica transversal da poltica da criana e do adolescente est posta no centro das dificuldades da atuao do conselho por demandar maiores articulaes com um nmero maior de rgos, instncias e atores.
5.3.4. INFLUNCIA NO CICLO DE PLANEJAMENTO E ORAMENTO DAS POLTICAS PBLICAS

De modo geral para os conselheiros do Conanda e do CNS, no caso do PPA, a influncia dos conselhos mais direta porque h uma etapa de elaborao do Plano Plurianual, que contempla algumas das deliberaes das conferncias nacionais e programas e polticas que foram debatidas e deliberadas nos conselhos:
Quando ns elaboramos o plano decenal, ele foi encaminhado para os ministrios que incluram nos seus Planos Pluri Anuais, ento eles esto agora desenvolvendo metas, est se materializando. Alguns planos que o governo vem lanando, tiveram origem no plano decenal deliberado pelo Conanda. (EC4) Se fizer um bom trabalho, se priorizar, se no se perder dentro desta pauta ampla, possvel sim, at porque essa uma questo que foi levantada na ltima conferncia que priorizar o PPA, seno, no conseguimos efetivar a poltica. Tudo deve estar dento do PPA. (EC3)

No entanto, alguns entrevistados do Conanda reconheceram que a facilidade de influir no PPA mais verdade em relao ao Plano da Secretaria de Direitos Humanos, mas que em relao aos PPAs dos outros rgos a influncia no to direta. Com efeito, os entrevistados abaixo destacam as dificuldades tpicas de uma poltica pblica que no tem oramento integral para suas aes e que dependem extremamente de articulaes e pactuaes com outros rgos a fim de que estes contemplem seus programas.
Temos mais capacidade de influenciar o PPA da Secretaria de Direitos Humanos. No caso do PPA nacional essa influncia menor, mas, mesmo assim, com base no que foi deliberado e discutido na Conferncia as principais metas esto postas no PPA. Na verdade, existem demandas que conseguem ser postas com mais facilidades. As questes mais, stricto senso, relacionadas a direitos humanos, educao, sade, elas encontram um caminho mais aberto. O grande problema naquelas reas onde h uma necessidade maior de busca de consensos. Em temas mais polmicos ou que exigem polticas mais amplas, cooperao, como as medidas socioeducativas a bastante difcil (EC5) Essa uma questo. s vezes sim, s vezes no. Como o oramento est um pouco na sade, um pouco na assistncia, na educao. Assim, acaba tendo e ao mesmo tempo no tendo um recurso especfico. Outro problema so os contingenciamentos, que esse oramento acaba entrando tambm. Se a criana prioridade absoluta, ento seu oramento, seja na educao, na sade ou em qualquer outra rea no deveria sofrer contingenciamentos. (EC2) 188

J em relao capacidade do Conselho em influir no Oramento das polticas da infncia, h certo consenso de que a influencia muito reduzida, pois:
O Conanda no detm ferramentas para chegar at os gestores que decidem sobre a alocao. A no ser quando se trata dos recursos do Fundo Nacional da Criana e do Adolescente, porque neste, ns fazemos campanhas para doaes, escolhemos os projetos e decidimos sobre quase tudo. (EC 13)

O depoimento do conselheiro do Conanda destacado acima vai ao encontro da discusso feita na seo anterior sobre o fato de o Conanda fortalecer, sem se dar conta, uma poltica social pertencente a um projeto poltico antagnico s suas diretrizes. O financiamento de projetos executados por ONGs e estados e municpios financiados pelo Fundo da criana, de certo modo, desresponsabiliza o Estado de sua atribuio de realizar o financiamento integral da promoo dos direitos da infncia e da adolescncia. Para os conselheiros do CNS, a capacidade desse Conselho em influir na incluso de novas polticas/programas governamentais no PPA considerada elevada, pois as deliberaes das conferncias nacionais e as propostas de polticas do CNS so, de alguma maneira, contempladas no Plano. O problema que nem sempre conseguimos dar visibilidade, pois no Plano Plurianual nossas deliberaes so identificadas com os nomes fantasia dos programas do governo federal. (ES10) J em relao influncia do CNS no aumento dos recursos oramentrios para as polticas e programas governamentais para a rea da sade, a maior parte dos conselheiros entrevistados considera que a influncia baixa ou insignificante . E h ainda aqueles que entendem que a influncia do CNS localizada em polticas/ programas especficos.(ES 9) Ouro conselheiro avalia que o CNS no tem atribuio de decidir sobre volume de recursos, mas apenas deliberar sobre a sua distribuio:
O CNS no pode decidir sobre o volume de recursos aplicados sade. Pode e deve apenas discutir a distribuio dos recursos alocados, dentre os programas de sade. Pode e deve tambm pressionar politicamente por mais recursos, quando achar necessrio. (ES17)

No entanto, a opinio sobre a no atribuio do CNS na deliberao de recursos no compartilhada na opinio de outro entrevistado que reconhece que: Embora de forma legal o
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CNS tenha condies para isso, em nada influi a sua deciso, pois, est claro na sano da LC 141/1226, onde, nem o apelo do povo brasileiro foi capaz de remover a inteno do executivo. (ES5) Mas grande parte dos entrevistados acredita que o CNS consegue exercer influncia no oramento da sade por meio da mobilizao da sociedade e da presso que esta consegue fazer sobre o Congresso Nacional e em outras esferas de poder.
O Conselho Nacional de Sade o mais antigo e o mais atuante conselho da histria do pas. Tem um papel importante na luta por mais recursos ao SUS e no debate de novas propostas amplas de financiamento da universalidade da poltica. Nos ltimos dois anos o Conselho tem sido muito atropelado no seu papel. Infelizmente, alguns conselheiros no tm dado resposta altura ao governo, esquecendo-se que representam os usurios e a sociedade civil. O papel do Conselho na mobilizao por mais recursos para a sade conseguir atender com mais qualidade a populao o mais importante. O Conselho Nacional de Sade tem que exercer seu papel de fiscalizao da utilizao dos recursos, mas tambm deve propor mais recursos para o SUS e mobilizar a sociedade para alcanar esse objetivo. (ES17)

5.3.5. AVALIAO SOBRE OUTROS CONSELHOS.

Com o objetivo de apreender mais sobre a viso dos conselheiros em relao atuao dos prprios conselhos que participam, foi formulada uma questo que visava conhecer a opinio dos entrevistados sobre quais conselhos consideravam mais efetivo no sentido de exercer mais influncia nas decises governamentais. A ideia da introduo dessa questo foi analisar, por essa via, quais atributos que os conselheiros consideram mais importantes quando avaliam a atuao dos Conselhos. No total, 30 conselheiros responderam a esta questo, sendo 21 do CNS e 14 do Conanda. Como pode ser observado pelo quadro abaixo. Dos 30 conselheiros entrevistados, 14 (quase a metade) acham que o CNS o Conselho mais efetivo. Desses, 06 conselheiros so do prprio CNS e 08 so conselheiros do Conanda.

26

dispe sobre os valores mnimos a serem aplicados anualmente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios em aes e servios pblicos de sade; estabelece os critrios de rateio dos recursos de transferncias para a sade e as normas de fiscalizao, avaliao e controle das despesas com sade nas 3 (trs) esferas de governo; revoga dispositivos das Leis nos 8.080, de 19 de setembro de 1990, e 8.689, de 27 de julho de 1993; e d outras providncias 190

As principais razes alegadas pelos conselheiros que apontaram o CNS como sendo o conselho mais efetivo so: (i) melhor estrutura; (ii) maior experincia e antiguidade; (iii) maior representatividade; (iv) tipo de poltica mais consolidada; (v) existncia de dispositivo (regras) que fortalece suas decises. Com efeito, as razes destacadas so atributos que se associam a arranjos institucionais de polticas sociais universais atreladas a projetos polticos que defendem ampla participao e ampliao e fortalecimento do Estado. Interessante notar que o Conselho Nacional de Desenvolvimento Econmico Social CDES foi o segundo conselho mais citado como sendo efetivo, tendo sido apontado por quase um tero dos conselheiros respondentes. As razes apontadas pelos conselheiros para essa escolha dialogam com a impresso geral de que as questes econmicas recebem sempre mais prioridade governamental do que as questes sociais. Alm disso, apontam ser um Conselho vinculado Presidncia da Repblica e Porque neste pas o econmico define o social. (EC)
Quadro 17- Opinio dos Conselheiros do Conanda e do CNS: Qual Conselho Considera mais Efetivo? Conselho Nacional de Sade -Principais Justificativas
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Por ser melhor estruturado, ter Conselheiros comprometidos, ter Cumprimento fiel do calendrio de reunies e demais eventos do CNS e ter trabalho efetivo concretamente.(ES2) o que tem mais experincia, sendo formalmente deliberativo na sua competncia (ES4) Efetiva participao qualificada dos seus membros e a responsabilidade e compromisso com a sade e vida do povo brasileiro. (ES20) A ele recorremos quando precisamos de apoio para os direitos aos pacientes de EM - Esclerose Mltipla e suas especificidades (ES8) Porque a instancia em que o controle social esta mais amplamente representado (ES12) Por sua representatividade, por ser tripartite (usurios, trabalhadores e gestores compem o colegiado), e a escolha de seu presidente ocorrer atravs de eleio do colegiado.(ES16) Tempo de vigncia; melhor estrutura; modelo de pactuao institudo; versa sobre uma poltica pblica consolidada. (EC6) Pelo histrico de atuao no processo de consolidao da democracia no pas. Sua composio protagoniza atores que qualificam o processo de controle social, abrindo um processo interno de submisso das decises do conselho por parte do governo e da sociedade. (EC8) Pela seriedade em que os assuntos so discutidos e a participao efetiva das autoridades do MS.(EC10)

9.

10. bastante organizado, tem a participao do usurio e da sociedade civil, antigo e tem apoio do governo. (EC12) 11. Porque ele uma estrutura muito mais antiga, uma histria, uma caminhada muito maior, que o CONANDA
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no tem. Se voc pensar o Estatuto da Criana e do Adolescente tem agora 22 anos, enquanto o CNS tem mais de 30, ele est mais avanado, mais fortalecido, fortalecido, solidificado.(EC2) 12. O Conselho Nacional de Sade tambm me parece forte, mesmo porque eles so bem antigos e, salvo engano, tem algum dispositivo que obriga o Ministrio da Sade a, de alguma forma, levar a diante as decises deles. Tambm porque um conselho que s lida com um rgo, um Ministrio, a a interlocuo mais fcil.(EC1) No governo Lula os conselhos tiveram uma importncia muito forte. J no governo Dilma h uma fragilidade nisso. Embora no governo Lula, muitos tenham se tornados consultivos e poucos deliberativos, a importncia dada a eles era maior. Dentre os que voc citou, eu destacaria o da Sade, pelo tempo, pela histria que ele tem. (EC3) At pela prpria histria, o Conselho Nacional de Sade consegue ser bastante eficaz. Alm de terem mecanismos internos capazes de fazer valer a sua voz, ele trata de polticas setoriais, no caso, a Sade, que torna a sua atuao muito mais simples. Alm disso, a Sade uma rea que, tradicionalmente tem uma viso mais tcnica das demandas, e sofre com menos problemas de capacitao em comparao com a Infncia e Adolescncia tudo isso cria um clima mais propcio para o seu funcionamento. (EC5)

13.

14.

Conselho de Desenvolvimento Econmico Social -Principais Justificativas 1. Porque interessa ao Governo esse Conselho e tem como representantes o empresariado. Os outros Conselhos o Governo s faz o que interessa a ele. Quantas deliberaes que foram aprovadas nas Conferncias que o Governo no coloca em prtica (ES4) 2. Porque o modelo econmico, a poltica monetria e o capital especulativo tm sido mais determinantes de polticas pblicas de sade, do que as necessidades sociais em sade. O percentual de recursos pblicos (44%) destinados ao pagamento de juros contrasta com menos de 4% do PIB aplicado na sade. (ES5) 3. Os governos (Unio, Estados e Municpios) so sempre mais sensveis s questes econmicas, motor do desenvolvimento e, por isto, esto sempre preocupados com os nveis de desenvolvimento da economia, que geram empregos, geram impostos, torna o mercado mais forte e atuante, geram melhor distribuio de renda e, consequentemente, melhor satisfao da sociedade em geral (ES6) 4. No tenho dvida que a sociedade ainda esta coordenada pelo poder econmico (ES17) 5. Apesar de apenas consultivo, este Conselho tem capacidade de ter suas deliberaes divulgadas na mdia, de influir na Presidncia da Republica e na relao com os aspectos econmicos.(EC19) 6. As instituies representadas e os temas do Conselho so considerados prioritrios para o Executivo Federal, que d maior prioridade aos temas e deliberaes do Conselho (EC9) 7. Porque define os caminhos para o crescimento econmico do pas. Porque neste pas o econmico define o social. Porque possui autonomia poltica, administrativa e financeira (EC11) 8. Destes que voc citou eu tenho muita curiosidade de entender melhor o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, acho que eles tem uma capacidade importante de interferir nas polticas a longo prazo. No conheo muito o trabalho deles, mas acho que um conselho que funciona mais. (EC13) Conselho Nacional de Justia -Principais Justificativas: 1. Ele efetivo e dirigido sem presses polticas, pelo menos neste momento. Encara os problemas da Justia de frente, sem uma vertente ideolgico-partidria, completamente diferente do CNS. (ES1) 2. Pois consegue fazer executar grande parte de suas deliberaes. (ES7) 3. Ele, na minha viso, o conselho mais forte que existe, no sentido de fazer valer a sua viso, a sua deliberao. Porque eles tm autonomia, e aquilo que eles determinam obrigatoriamente tem que ser botado em prtica. (EC4) Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente Principais Justificativas 1. Escolho o Conselho da criana e do adolescente, porque a mdia est mais em cima, e politicamente (sob
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qualquer tipo) afeta mais ao povo, pois se trata de algum explorando um ser menor. O ibope para esta matria segura. As leis j existentes punem, embora de maneira branda, mas punem. At mesmo dentro das penitencirias existem leis para bandidos que abusam de menores. Portanto, mais efetividade no seu cumprimento. Quanto para a sade, "no h interesse", pois deixaria de ser objeto de campanha eleitoral. Sempre que existe uma denncia, feita a correo pontual. (ES10) Conselho Nacional de Assistncia Social Principais Justificativas 1. Mesmo com dificuldades, ainda os gestores precisam dos conselhos para liberao dos recursos fundo a fundo para estados e municpios. (ES13) Conselho Nacional da Previdncia Social Principais Justificativas

1. Maior eficcia em diretrizes de teor mais tecnocrtico (ES14)

Fonte: Pesquisa realizada pela prpria autora Elaborao: Enid Rocha Andrade da Silva

5.4. A SNTESE A pesquisa qualitativa mostrou vrios elementos que corroboram com algumas suposies desta tese, sobretudo no que se refere premissa de que o arranjo institucional condiciona a atuao e o funcionamento dos Conselhos. Em relao capacidade dos Conselhos fazerem valer suas decises os fatores apontados foram diversificados, mas podem ser separados em dois grupos. O primeiro reporta-se a aspectos relacionados capacidade administrativa e financeira dos conselhos que atuam reduzindo a capacidade dos conselhos em influenciarem mais fortemente no ciclo de polticas pblicas. De um lado, o Conanda apresentou dificuldades mais relacionadas aos fatores externos a sua governabilidade. De outro os conselheiros do CNS citaram dificuldades de gesto interna dos conselheiros em relao dinmica das reunies, por exemplo. Interessante destacar que os depoimentos dos entrevistados tambm corroboram com a suposio desta pesquisa de que as polticas pblicas podem determinar alguns resultados dos conselhos. Esta questo aparece com muita clareza na opinio manifestada por alguns conselheiros do Conanda sobre algumas consequncias problemticas da caracterstica da transversalidade da poltica da criana e do adolescente na atuao e no alcance dos objetivos do Conselho. No entanto, para alguns conselheiros a transversalidade da poltica responsvel pelos maiores avanos do Conanda. Com efeito, para o bem ou para o mal, h um consenso entre os conselheiros sobre a influncia das caractersticas e da natureza poltica pblica nos resultados do Conanda.

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Em relao opinio dos conselheiros sobre a influncia do Conanda e do CNS nas fases de planejamento e oramento do ciclo das polticas pblicas, existe um consenso razovel de que a influncia se mostra maior na introduo de novos programas e polticas no mbito do PPA. Nesse ponto foram destacadas como de grande importncia o aproveitamento governamental das deliberaes das conferncias nacionais. Em relao a influencia dos conselhos na ampliao dos recursos oramentrios para as polticas especficas, as opinies dos conselheiros dos dois conselhos analisados apontam limitaes de seus arranjos para a consecuo desse objetivo. A principal razo apontada pelos entrevistados remete ao fato de que a deciso da alocao muito concentrada nas mos de gestores governamentais. importante citar que a anlise qualitativa sobre a influncia do Conanda na alocao de recursos revelou um aspecto que faz eco s suposies desta pesquisa, que foram discutidas nas sees anteriores. Com efeito, os depoimentos de alguns conselheiros confirmam a elevada influncia do Conanda na alocao dos recursos do Fundo Nacional da Criana e do Adolescente, o qual, conforme discutido em sees anteriores, responsvel pelo financiamento de polticas

focalizadas, fragmentadas e de curto alcance, executada, na sua maior parte por ONGs, em substituio s agncias governamentais. Por fim, a pesquisa qualitativa apontou a preferncia dos conselheiros entrevistados ao Conselho Nacional de Sade, como sendo o mais efetivo, destacando fatores como: aquele que apresenta melhor estrutura; melhor representatividade, maior experincia, que tem regras que obrigam o reconhecimento de suas resolues por parte dos rgos governamentais, dentre outras. De fato, as razes apontadas pelos conselheiros para escolherem o CNS como sendo o conselho mais efetivo remetem aos atributos das polticas sociais associadas ao projeto poltico democrtico participativo.

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CONSIDERAES FINAIS
Esta tese analisou a influncia da poltica pblica nas regras e ferramentas que estruturam o funcionamento e a forma de atuao de dois conselhos nacionais: o Conanda e o CNS. Antes de iniciar a anlise dos conselhos, este estudo analisou os avanos e as contradies das aes realizadas para ampliar a participao social no perodo 2003-2010, sob a gesto do governo do presidente Lula da Silva, que foi eleito com o apoio do campo democrtico popular. A anlise do perodo do Governo Lula da Silva mostrou os desafios e as dificuldades de construir espaos participativos efetivamente pblicos no contexto de disputa entre projetos polticos. A administrao pblica federal suas instituies e seu corpo funcional traz as marcas de projetos polticos anteriores que atuam potencializando ou constrangendo os avanos na participao social. Essas marcas contribuem para a criao de arranjos participativos com reduzida capacidade institucional para fazer com que suas decises influenciem os poderes estabelecidos, como o da new public management bandeira do projeto neoliberal - que introduziu as ferramentas da iniciativa privada na gesto pblica federal, Por meio da anlise do desenvolvimento institucional das polticas nacionais de sade e da proteo dos direitos da criana e do adolescente foi possvel demonstrar que essas trazem, na forma de legados de sua trajetria institucional, traos predominantes de determinados projetos poltico. A poltica nacional de sade, que emergiu ps Constituio de 88, trouxe como legado principal de sua trajetria passada os traos predominantes do projeto democrtico-participativo, na medida em que seu desenho contempla: (i) a incluso da sociedade e de seus mltiplos atores e interesses, prevendo, inclusive, mecanismos de participao social; (ii) Direito universal de todos os cidados, independente de sua capacidade contributiva (universalidade); e (iii) financiamento integral com recurso pblicos. Todavia, mesmo apresentando traos predominantes do projeto democrtico-participativo, a poltica nacional de sade tambm traz marcas caractersticas do projeto autoritrio, destacandose a forma de financiamento da poltica. Com efeito, o financiamento da poltica da sade se apia
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na constituio de fundos, cujas fontes principais so as contribuies sociais, configurando um sistema de financiamento perverso, que impe a subordinao da oferta pblica dos servios de sade poltica econmica. Essa lgica foi impressa nas polticas sociais na vigncia dos governos autoritrios no Brasil e prevalece at hoje, sendo a principal responsvel pela precarizao da qualidade da universalizao do SUS. Como caracterstica do projeto neoliberal na poltica nacional de sade citou-se a tentativa de mudana na relao pblico/privado e na relao Estado/sociedade, a partir da lei das organizaes sociais criada na esteira das mudanas introduzidas para a desarticulao das polticas sociais na dcada de 90. A descrio do desenvolvimento institucional do Conselho Nacional de Sade foi capaz de mostrar que as mudanas verificadas no arranjo institucional da poltica da sade se refletiram no formato, nas regras e no funcionamento desse Conselho. Da mesma forma que a poltica da sade, o Conselho Nacional de Sade tambm tem ferramentas e atributos que lhes aproximam de um arranjo participativo associado ao projeto poltico democrtico participativo: O arranjo institucional do CNS, que resultou ps Constituio de 88 tambm reflete de forma

predominante algumas caractersticas associadas ao projeto democrtico-participativo: (i) composio tripartite; buscando uma tentativa de imprimir maior importncia influncia dos usurios do SUS (ii) competncias atribudas que lhes permitem influir em quase todas as fases do ciclo de elaborao de polticas pblicas; e (iii) carter deliberativo e (iv) dotado de ferramenta que concede maior fora s suas decises. A anlise do desenvolvimento institucional da poltica de proteo dos direitos da criana e do adolescente mostrou que Constituio de 88 e o Estatuto da Criana e do Adolescente mudaram o paradigma sobre a viso predominante da criana e do adolescente no Brasil ao adotar a doutrina da Proteo Integral. Desde ento, esse grupo populacional passou se constituir em sujeitos de direitos, cuja proteo constitui-se em dever do Estado, da sociedade e da famlia. Os avanos da poltica da criana e do adolescente introduzidos a partir da Constituio de 88 tm as marcas do projeto democrtico-participativo. Preconizam a integralidade dos direitos para todo o universo das crianas e adolescentes, propem a elaborao de polticas amplas que consideram crianas e

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adolescentes pessoas em desenvolvimento, e que, portanto, devem ter prerrogativas diferenciadas dos adultos. No entanto, a anlise do desenvolvimento institucional da poltica de proteo dos direitos da infncia e da adolescncia mostrou a influencia de legados predominantes do projeto neoliberal, que atuam constrangendo seus avanos. De sua trajetria passada, a poltica da criana e do adolescente j trazia os elementos da fragmentao, da forte participao das entidades assistenciais na realizao de suas aes e da reduzida participao do Estado no financiamento de seus programas. Aps a promulgao da Constituio de 88 esses elementos foram reforados pelo avano do projeto poltico neoliberal no Brasil, a partir da dcada de 90, cujas diretrizes restringiam direitos e desresponsabilizavam o Estado de suas atribuies. Por sua vez, o Conanda, considerado uma inovao no arranjo da poltica aps a Constituio de 88, tambm carrega traos do projeto poltico neoliberal, que so legados da trajetria passada da poltica da criana e do adolescente. Por exemplo: o Conanda no rene, entre suas competncias, aquela de influir em todas as fases do ciclo de elaborao das polticas pblicas. Alm disso, como o Conanda delibera sobre a execuo e a alocao de recursos de uma poltica com caractersticas neoliberais reduzida presena do Estado, forte participao de ONGs na sua execuo e ausncia de fonte de recursos constantes para seu financiamento - acaba, por essa via, viabilizando a transferncia de atribuies tpicas de Estado para organizaes da Sociedade Civil. Este ltimo aspecto se verifica na atribuio do Conanda de gerir o Fundo da Criana e do Adolescente, o qual composto majoritariamente por doaes de pessoas fsicas e jurdicas para financiar aes executadas por entidades da sociedade civil que deveriam ser assumidas pelo Estado. Com efeito, o Conanda, em ltima isntncia, contribui para o fortalecimento de uma poltica pblica que rene as caractersticas do projeto poltico neoliberal, que antagnico ao projeto democrtico-participativo. A avaliao dos aspectos que afetam o funcionamento e a qualidade de atuao do Conanda e do CNS confirmaram nossa suposio inicial de que os traos predominantes dos projetos polticos presentes nas polticas pblicas especficas condicionam o funcionamento e as regras desses
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arranjos participativos. A anlise feita neste trabalho mostrou que a ausncia ou a existncia de certos atributos no desenho institucional desses Conselhos acabam por influenciar a capacidade dos mesmos em fazer valer suas decises. Os aspectos analisados foram os seguintes: (i) pluralidade da participao; (ii) papel da sociedade civil; (iii) existncia de recursos para aumentar a fora das decises; e (iv) incidncia das resolues no ciclo de polticas pblicas. A anlise desses quatro aspectos mostrou que, do ponto de vista de atributos e ferramentas, o Conselho Nacional de Sade apresenta regras de funcionamento e formas de atuao mais favorveis para o alcance de seus objetivos, destacam-se as seguintes concluses que corroboram com essa concluso: (i) (ii) No CNS h maior pluralidade na participao; A sociedade civil no CNS delibera sobre uma poltica universal, cujo atendimento de responsabilidade do Estado e que vinculado para seu financiamento; (iii) No Conanda a sociedade civil acaba por fortalecer um projeto poltico que desresponsabiiza o Estado nas aes promotoras do direito da criana e do adolescente; (iv) O CNS tem maiores ferramentas para cobrar o reconhecimento de suas resolues pelos gestores governamentais; e (v) A maior parte das resolues do Conanda so relacionadas gesto do de um fundo FNCA composto por recursos advindos de doao, via incentivo fiscal, de pessoas fsicas e jurdicas, responsvel pelo financiamento de aes e programas de curto alcance executado, em grande parte, por organizaes da sociedade civil. Os dois conselhos nacionais emergiram de propostas pertencentes ao mesmo campo de projeto poltico, isto , ao projeto poltico democrtico-participativo. Ambos so considerados avanos inseridos na Constituio de 1988 a partir da luta movimentalista e da participao dos movimentos sociais no perodo da Assembleia Constituinte. conta ainda com fonte de recursos

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Todavia, apesar da semelhana entre as demandas e da existncia de traos comuns que unem diferentes movimentos sociais, como a democratizao do Estado e da sociedade e a ampliao do acesso aos direitos sociais, o desenvolvimento institucional de cada poltica envolve arenas especficas, que reforam ou transformam determinados caractersticas, que acabam diferenciando seus arranjos e resultados. No Conanda, as caractersticas associadas a uma poltica social com traos predominantes do projeto neoliberal geram constrangimentos que contribuem para reduzir a fora de suas decises, ampliando a distncia para o alcance de seus objetivos de fazer valer, ampliar e criar novos direitos para crianas e adolescentes. No tocante ao CNS, conforme foi discutido, os legados do projeto democrtico-participativo contriburam para a existncia de regras e ferramentas de

funcionamento mais favorveis, que fortalecem sua capacidade de fazer valer suas decises e as aproximam de seus objetivos na promoo da cidadania ativa. No campo do estudo e da prtica dos arranjos participativos, importante investir esforos na identificao daqueles atributos que favorecem atuao dos conselhos na direo do alcance dos seus objetivos. da mesma forma importante no se eximir da investigao que aponta os aspectos perversos, contidos na poltica pblica e no conselho, que fortalecem projetos polticos que subvertem o papel da sociedade civil e do Estado.

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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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APNDICE 1 PESQUISA QUALITATIVA: MTODO, ROTEIRO E ENTREVISTADOS

A pesquisa qualitativa foi realizada por meio de entrevistas junto a conselheiros governamentais e no governamentais do CNS e do Conanda, seguindo dois mtodos. Primeiramente, foi enviado um questionrio, contendo questes abertas e fechadas para a totalidade dos conselheiros do Conanda e do CNS. Por este mtodo foram obtidas 27 entrevistas. No segundo mtodo, foram realizadas entrevistas, previamente agendadas, junto a um conjunto de 06 conselheiros do Conanda e do CNS, visando aprofundar as entrevistas conseguidas pelo mtodo anterior e

aprofundar o entendimento Nos dois mtodos aplicados os instrumentos foram estruturados e organizado em torno das mesmas questes. As questes buscaram apreender as suposies de fundo que circunscrevem o objeto da pesquisa: (i) As polticas pblicas carregam at o momento do presente, na forma de legados de sua trajetria passada, traos predominantes de projetos polticos adquiridos ao longo de seu desenvolvimento histrico institucional, e (ii) i) Os traos predominantes dos projetos polticos presentes nas polticas pblicas condicionam, por sua vez, o desenho institucional, a atuao e o funcionamento dos conselhos integrantes dos arranjos institucionais destas polticas. As perguntas centrais do roteiro das entrevistas so as seguintes: O que voc acha da capacidade do Conanda/CNS em fazer valer suas decises/deliberaes? Isto , de conseguir influenciar os atores governamentais a concretizarem suas deliberaes? Quais, em sua opinio, so as principais dificuldades do Conanda/CNS para conseguir influenciar os rgos pblicos a transformarem suas deliberaes em medidas e polticas pblicas concretas? Voc consegue identificar caractersticas da poltica pblica (criana & adolescente e sade) que favorecem e/ou dificultam a atuao, o funcionamento e o alcance dos resultados do Conselho? Voc acha que o Conanda/CNS consegue influenciar no Plano Plurianual-PPA, incluindo suas prioridades em termos de polticas e programas?

Voc acha que o CONANDA/CNS influencia na ampliao dos recursos alocados para o financiamento das polticas voltadas para a infncia/sade pblica?
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Entre os Conselhos que voc conhece qual voc considera mais forte, no sentido de reunir maiores capacidades em conseguir fazer valer suas decises/deliberaes. Por que?

Para responder estas questes foram entrevistados 30 conselheiros no perodo de junho, julho e agosto de 2012, entre representantes de organismos governamentais e de entidades privadas sem fins lucrativos e organizaes no governamentais de diferentes matizes (religiosas, filantrpicas, de defesa de direitos e corporativas de profissionais, trabalhadores e patronais). RELAO DAS ENTIDADES/ORGANIZAES QUE TIVERAM SEUS REPRESENTANTES ENTREVISTADOS.
DO CONSELHO NACIONAL DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE:

Entrevista 1 (EC1) Representante do Ministrio de Educao e Cultura MEC Entrevista 2 (EC2) Representante da Pastoral da Criana CNBB Entrevista 3 (EC3) Representante da Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial da Presidncia da Repblica - SEPPIR

Entrevista 4 (EC4) Representante da Central nica dos Trabalhadores CUT Entrevista 5 (EC5) Representante da Associao Brasileira de Magistrados e

Promotores de Justia e Defensores Pblicos da Infncia e da Juventude -ABMP Entrevista 6 (EC6) Representante do Ministrio do Desenvolvimento Social Entrevista 7 (EC7) Representante da Sociedade Brasileira de Pediatria Entrevista 8 (EC8) Representante da Secretaria de Direitos Humanos/Conanda Entrevista 9 (EC9) Representante do Ministrio das Relaes Exteriores Entrevista 10 (EC10) Representante da Casa Civil da Presidncia da Repblica Entrevista 11 (EC11) Representante da Inspetoria So Joo Bosco Salesianos Entrevista 12 (EC12) - Representante Criana Segura Safe Kids Brasil Entrevista 13 (EC13) Representante Ministrio do Planejamento
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Entrevista 14 (EC14) Representante Ministrio do Trabalho

DO CONSELHO NACIONAL DE SADE

Entrevista 1 (ES1) Representante da Confederao Nacional da Indstria Entrevista 2 (ES2) Representante da Pastoral da Pessoa Idosa (CNBB) Entrevista 3 (ES3) Representante da Associao brasileira dos Ostomizados Entrevista 4 (ES4) - Representante do Ministrio da Sade Entrevista 5 (ES5) - Representante da Associao Brasileira de Enfermagem Entrevista 6 (ES6) Representante das Santas Casas de Misericrdia, Hospitais e Entidades Filantrpicas

Entrevista 7 (ES7) Representante do Conselho Federal de Fisioterapia e Terapia Ocupacional Coffito

Entrevista 8 (ES8) Representante do Movimento dos Portadores de Esclerose Mltipla MOPEM

Entrevista 9 (ES9) Representante da Confederao Nacional do Comercio Entrevista 10 (ES10) Representante da Fora Sindical (1) Entrevista 11 (ES11) Representante da Fora Sindical (2) Entrevista 12 (ES12) Representante da Federao de Sindicatos de Trabalhadores das Universidades Brasileiras (Fasubra - Sindical)

Entrevista 13 (ES13) Representante de Coordenao de Movimento Populares Entrevista 14 (ES14) Representante do Centro Brasileiro de Estudos de Sade CEBES

Entrevista 15 (ES 15) Representante da Associao Brasileira de Sade Coletiva

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Entrevista 16 (ES16) Representante do Conselho Federal de Fonoaudiologia Entrevista 17 (ES17) - Representante do Movimento de Integrao das Pessoas

Atingidas por Hansenase - Mohan(1) Entrevista 18 (ES18) Representante do Movimento de Integrao das Pessoas Atingidas por Hansenase - Mohan(2) Entrevista 19 (ES 19) - Representante do Conselho Federal de Psicologia Entrevista 20 (Es20) Representante da Confederao Nacional dos Trabalhadores da Sade CNTS

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APNDICE 2 QUADRO CONSELHO NACIONAL DE SADE: RESOLUES APROVADAS DE 2003 AT 2011 Relao com as fases do ciclo de polticas pblicas 1. Res. 450/2011 - aprova resoluo que trata do apoio s aes Formulao/Desenho conjuntas com o Ministrio da Educao, no sentido de aprimorar a qualidade dos cursos de graduao das profisses da sade 2. Res n no ident. Conselho Nacional de Sade, em ao Formulao/Desenho conjunta com o Ministrio da Educao aprova resoluo que trata do aperfeioamento dos mecanismos de integrao ensino-servio. 3. Res.448/2011 CNS aprova resoluo que trata, entre outros Planejamento/Oramento aspectos, do aumento da destinao de recursos financeiros para a Rede de Ateno Psicossocial, especialmente, nas esferas Federal, Estadual e do Distrito Federal e da ampliao das polticas de formao de profissionais em sade mental em todas as regies e localidades do pas, com foco nas mais vulnerveis e de difcil acesso. 4. Res.447/2011 CNS estabelece os procedimentos internos a Sem relao no Ciclo de serem adotados pelo Conselho Nacional de Sade para exame e Polticas Pblicas apurao de denncias e indcios de irregularidades no exerccio de suas finalidades institucionais 5. Res.446/2011 CNS define composio da Comisso Nacional Controle Social de tica em Pesquisa. 6. Res.445/2011 -Posicionar-se contrariamente Lei Controle Social Complementar n1.131/2010, ao Decreto n 57.108/2011 e Resoluo n 81/2011, do governo do Estado de So Paulo, que permitem direcionar at 25% dos leitos e outros servios hospitalares do SUS que tm contrato de gesto com Organizaes Sociais, para atendimento a "pacientes particulares ou usurios de planos de sade privados 7. Res.444/2011 - Resoluo que trata do enfrentamento da Formulao/Desenho tuberculose no Brasil. 8. Res.443/2011 -Aprovar a conformao da Rede de Urgncia e Formulao/Desenho Emergncia (RUE) articulada a todas as redes de ateno presentes no territrio, entre outras providncias 9. Res.442/2011 -Aprovar a representao da Secretaria Formulao/Desenho Especial de Sade Indgena SESAI na composio da Comisso Intersetorial de Sade Indgena CISI 10. Res.441/2011 Aprovar diretrizes para anlise tica de Formulao/Desenho projetos de pesquisas que envolvam armazenamento de material biolgico humano ou uso de material armazenado em pesquisas anteriores 11. Res.440/2011 Aprovar a recomposio do Comit de Controle Social Acompanhamento e Monitoramento das aes do Programa de Incluso Digital dos Conselhos de Sade
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Resolues

12. Res.439/2011 Mobilizar todos os esforos e foras sociais para aumentar a destinao de recursos financeiros para a Ateno Bsica, especialmente nas esferas Federal e Estadual 13. Res.438/2011 Convidar e mobilizar todas as foras polticas que compem a sociedade brasileira para encontrar alternativas que propiciem promover um financiamento estvel, suficiente e o fim da ineficincia dos investimentos em sade 14. Res.437/2011 Que as aes intersetoriais de saneamento sejam prioritrias no controle da dengue no Brasil e tratadas com prioridade no Plano Nacional de Sade e PPA 2012/2015 16. Res 435/2010 Alterar os artigos do Regimento do Conselho Nacional de Sade, aprovado pela Resoluo n 407, de 12 de setembro de 2008, que trata das Comisses. 17. Res 434/2010 Aprovar o Relatrio Anual de Gesto 2008 do Ministrio da Sade com as ressalvas e recomendaes contidas no Parecer da COFIN/CNS de 12 de abril de 2010 18. Res 433/2010 Solicitar ao Senhor Ministro da Sade a convocao da IV Conferncia Nacional de Sade Mental 19. Res 432/2009 ( no disponibilizada)

Planejamento/Oramento

Formulao/Desenho

Formao de Agenda

Sem relao no Ciclo de Polticas Pblicas Sem relao no Ciclo de Polticas Pblicas Formao de Agenda

20. Res 431/2009 Aprovar a recomposio do Comit de Controle Social Acompanhamento e Monitoramento das aes do Programa de Incluso Digital dos Conselhos de Sade 21. Res 430/2009 Reafirmar competncia da CIRH para avaliar, Controle Social analisar e dar parecer de autorizao de cursos na rea da sade e aprovar fluxo dos processos. 22. Res 429/2009 Reafirmar que cabe a CIRH a prerrogativa de Sem relao no Ciclo de analisar os processos de autorizao de oferta de cursos superiores Polticas Pblicas na rea da sade 23. Res 428/2009 (no disponibilizada) 24. Res 427/2009 (no disponibilizada)

25. Res 426/2009 Que os representantes selecionados na reunio Sem relao no Ciclo de eleitoral, sejam instados a declarar todas as relaes de trabalho, Polticas Pblicas representao ou outras relaes que impliquem em possveis conflitos de interesses para o exerccio autnomo da funo de membro da CONEP 26. Res 425/2009 (no disponibilizada) 27. Sem relao no Ciclo de Polticas Pblicas 28. Res 423/2009 Que a ANVISA dever apresentar ao CNS, no Controle Social prazo de 90 dias, uma proposta para agilizar o fluxo de liberao de doaes internacionais de medicamentos e insumos para programas estratgicos do Ministrio da Sade
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Res 424/2009 Regimento Eleitoral para o trinio 2009/2012

29.

Res 422/2009 (no disponibilizada) Controle Social

30. Res 421/2009 Instituir a reestruturao na composio da Comisso Nacional de tica em Pesquisa - CONEP 31. Res 420/2009 (no disponibilizada)

32. Res 419/2009 Revogar a Resoluo CNS n 31/92, de 12 de Formao de Agenda outubro de 1992, que aprova a Norma Brasileira para Comercializao de Alimentos para Lactentes 33. Res 418/2009 (no disponibiliza) 34. 35. Res 417/2009 (no disponibilizada) Res 416/2009 (no disponibilizada)

36. Res 415/2009 Instituir a Comisso de Ateno Integral Controle Social Sade da Criana e do Adolescente e Jovens CAISAJ 37. Res 414/2009 Aprovar a reestruturao da Comisso Controle Social Intersetorial de Sade da Pessoa com Deficincia - CISPD, com a seguinte composio. 38. Res 413/2009 Instituir a Comisso Permanente de Assistncia Controle Social Farmacutica CPAF. 39. Res 412/2009 Aprovar a reestruturao da Comisso Controle Social Intersetorial de Eliminao da Hansenase CIEH. 40. Res 411/2009 Aprovar a reestruturao da Comisso Controle Social Intersetorial de Educao Permanente do Controle Social no SUS CIEPCSS. 41. Res 410/2009 Instituir a Comisso Intersetorial de Sade da Controle Social Populao de Lsbicas, Gays, Bissexuais e Travestis CISPLGBT 42. Res 409/2009 Aprovar a Reestruturao da Comisso Controle Social Permanente de Oramento e Financiamento COFIN 43. Res 408/2008 Aprovar as diretrizes para a promoo da Formulao/Desenho alimentao saudvel com impacto na reverso da epidemia de obesidade e preveno das doenas crnicas no transmissveis: 44. Res 407/2008 Aprovar o Regimento Interno do Conselho Sem relao no Ciclo de Nacional de Sade. Polticas Pblicas 45. Res 406/2008 Tornar pblica a Comisso Intersetorial de Controle Social Sade Bucal - CISB, criada em sua 177 Reunio Ordinria, de 12 e 13 de setembro de 2007 46. Res 405/2008 (no disponibilizada) 47. Res 404/2008 Propor a retirada das notas de esclarecimento Formao de agenda dos itens relacionados com cuidados de sade a serem disponibilizados aos voluntrios e ao uso de placebo, uma vez que elas restringem os direitos dos voluntrios assistncia sade, mantendo os seguintes textos da verso 2000 da Declarao de Helsinque
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48. Res 403/2008 Que o Ministrio da Sade proceda Formulao/Desenho regulamentao dos seguintes artigos e respectivos pargrafos da Portaria GM/MS n. 204 de 29 de janeiro de 2007, tendo em vista que os prazos estabelecidos na referida portaria, encontram-se expirados. 49. Res 402/2008 Solicitar ao Ministro da Sade e ao Ministro do Planejamento/Oramento Planejamento Oramento e Gesto (MPOG) e a Casa Civil que procedam reviso do Decreto n 6.439, de 23 de abril de 2008, no sentido da total disponibilizao dos recursos para a Sade previstos na Lei Oramentria de 2008. 50. Res 401/2008 (no disponibilizada) 51. Res 400/2008 Posiciona-se favorvel continuidade das Formao de agenda pesquisas com clulas-tronco embrionrias 52. Res399/2008 Aprovar a criao de um Comit de Controle Social Acompanhamento e Monitoramento das aes do Programa de Incluso Digital dos Conselhos de Sade. 53. Res 398/2008 (no disponibilizada) 54. Res 397/2008 Que o Ministrio da Sade providencie, no Formao de agenda prazo de 60 (sessenta) dias, a elaborao do protocolo clnico e tratamento da Doena Celaca para apresentao e aprovao do Conselho Nacional de Sade em sua 185 Reunio Ordinria 55. Res 396/2008 (no disponibilizada) 56. Res 395/2008 Aprova a estruturao da Comisso Intersetorial de Sade da Populao Negra CISPN 57. Res 394/2007 Aprova a reestruturao da Comisso Intersetorial de Pessoa com Patologias CIPP 58. Res 393/2007 (no disponibilizada) 59. 60. Res 392/2007(no disponibilizada) Res 391/2007 (no disponibilizada) Controle Social Controle Social

61. Res 390/2007 Toma providncias urgentes para Planejamento/Oramento recomposio do Oramento Integral da Ao 6188 que no incorporou os recursos provenientes da ao 8523, que foi extinta. 62. Res 389/2007 Aprova a reestruturao da Comisso Controle Social Permanente de Sade Suplementar - CPSS.. 63. Res 388/2007 Aprova a reestruturao da Comisso Controle Social Intersetorial de Recursos Humanos - CIRH. 64. Res 387/2007 Aprova a reestruturao da Comisso Controle Social Intersetorial de Sade do Trabalhador - CIST. 65. Res 386/2007 Aprova a estruturao da Comisso Controle Social Intersetorial de Cincia e Tecnologia - CICT. 66. Res 385/2007 Aprova a reestruturao da Comisso Controle Social Intersetorial de Vigilncia Sanitria e Farmacoepidemiologia - CIVSF.
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67. Res 384/2007 Aprova a reestruturao da Comisso Controle Social Intersetorial de Sade da Pessoa com Deficincia - CISPD. 68. Res 383/2007 Aprova a reestruturao da Comisso Controle Social Intersetorial de Sade da Mulher - CISMU. 69. Res 382/2007 Aprova a estruturao da Comisso Controle Social Permanente para Acompanhamento das Polticas em DST e Aids CAPDA. 70. Res 381/2007 Aprova a reestruturao da Comisso Controle Social Intersetorial Permanente de Trauma e Violncia - CPTV. 71. Res 380/2007 Aprova a estruturao da Comisso Controle Social Intersetorial de Sade Indgena - CISI. 72. Res 379/2007 Aprova a reestruturao da Comisso Controle Social Permanente de Oramento e Financiamento - COFIN. 73. Res 378/2007 Aprova a Composio da Comisso Intersetorial Controle Social Permanente da Sade do Idoso - CIPSI. 74. Res 377/2007 Aprova a estruturao da Comisso Controle Social Intersetorial de Sade Mental - CISM. 75. Res 376/2007 Aprova a reestruturao da Comisso Controle Social Intersetorial de Saneamento e Meio Ambiente - CISAMA, com o objetivo de assessorar o Conselho Nacional de Sade no acompanhamento permanente das polticas e programas relativos aos fatores determinantes e condicionantes a sade. 76. Res 375/2007 Aprova a reestruturao da Comisso Controle Social Intersetorial de Eliminao da Hansenase no Brasil - CIEH. 77. Res 374/2007 Aprova a estruturao da Comisso Controle Social Intersetorial de Educao Permanente do Controle Social no SUS CIEPCSS. 78. Res 373/2007 Aprova a reestruturao da Comisso Controle Social Intersetorial de Alimentao - CIAN. 79. Res 372/2007 Aprova a estruturao da Comisso Controle Social Intersetorial de Comunicao e Informao em Sade - CICIS. 80. Res 371/2007 Institui a Comisso Intersetorial de Prticas Controle Social Integrativas e Complementares no SUS - CIPICSUS. 81. Res 370/2007 O registro e credenciamento ou renovao de Controle Social registro e credenciamento do CEP. 82. Res 369/2007 Solicitar ao Governo Federal a imediata Planejamento/Oramento disponibilidade de parcela dos recursos oramentrios contingenciados pelo Decreto n 6.046/2007, no valor de R$ 3,5 bilhes, para a realizao de empenhos relativos s despesas com aes e servios pblicos de sade - outros custeios e capital, garantindo-se assim o cumprimento do valor mnimo de aplicao nos termos da Emenda Constitucional n 29, estimado em R$ 43,4 bilhes, e o que disciplina o pargrafo 2 do artigo 9 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
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83. Res 368/2007 Aprovar a criao de um Comit de Controle Social Acompanhamento do Acordo de Cooperao Tcnica entre Banco do Brasil, Ministrio da Sade e Conselho Nacional de Sade 84. Res 367/2007 Aprovar o Plano Diretor de Vigilncia Sanitria Planejamento/Oramento 85. 86. Res 366/2006 (no disponibilizada) Res 365/2006 (no disponibilizada)

87. Res 364/2006 Art. 1o A Resoluo CNS no 291, de 6 de maio Sem relao no Ciclo de de 1999, que aprova o Regimento Interno do Conselho Nacional de Polticas Pblicas Sade, passa a vigorar com a seguinte redao 88. Res 363/2006 Aprova a Poltica Nacional de Educao Controle Social Permanente para o Controle Social no Sistema nico de Sade-SUS, para implementao nas trs esferas de Governo - Federal, Estadual e Municipal 89. Res 362/2006 (no disponibilizada) 90. Res 361/2006 Aprova o Regimento Eleitoral para o trinio Sem relao no Ciclo de 2006/2009 Polticas Pblicas 91. Res 360/2006 (no disponibilizada) 92. Res 359/2006 (no disponibilizada) Controle Social Formao da agenda

93. Res 358/2006 Constitui a Comisso Permanente Intersetorial da Sade do Idoso. 94. Res 357/2006 Delibera sobre a suspenso definitiva da execuo da Pesquisa "Heterogeneidade de Vetores e Malria no Brasil e solicita outras providncias a respeito do tema". 95. Res 356/2005 Delibera que o Ministrio da Sade/Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria encaminhe ao Conselho Nacional de Sade as sugestes apresentadas Consulta Pblica n 63, de 14 de setembro de 2005, para avaliao assim como a constituio de grupo de trabalho com representaes do MORHAN e ABPST, e solicita outras providncias respeito do tema. 96. Res 355/2005 Delibera sobre necessidade de mapear a situao de sade das pessoas portadoras de deficincia no Brasil e solicita outras providncias sobre o tema. 97. Res 354/2005 Aprova o documento "Diretrizes Nacionais para o Processo de Educao Permanente no Controle Social do Sistema nico de Sade-SUS". 98. Res 353/2005 Delibera pela manuteno da Habilitao do Municpio de Amargosa na Gesto Plena do Sistema Municipal de Sade e faz outras recomendaes sobre o cumprimento da legislao do Sistema nico de Sade. 99. Res 352/2005 Delibera sobre a emisso de licenas compulsrias dos medicamentos Efavirenz, Lopinavir e Tenofovir, bem como de outros anti-retrovirais patenteados e a fabricao
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Controle Social

Formao da agenda

Controle Social

Execuo

Execuo

local dos medicamentos. (Carta do Ministro da Sade Anexa) 100. Res 351/2005 Delibera sobre a alocao de recursos oramentrios para o Conselho Nacional de Sade em 2006. 101. Res 350/2005 Delibera sobre a abertura de cursos na rea da sade. 102. Res 349/2005 Aprova a criao da Comisso Intersetorial de Comunicao e Informao em Sade. 103. Res 348/2005 Manifesta-se pelo direito gestante, esclarecida e informada, opo de manter ou interromper a gravidez por meio da antecipao teraputica do parto, em caso de gravidez de fetos anenceflicos e d outras providncias a respeito do assunto. 104. Res 347/2005 Aprova as diretrizes para anlise tica de projetos de pesquisa que envolva armazenamento de materiais ou uso de materiais armazenados em pesquisas anteriores. 105. Res 346/2005 Estabelece regulamentao para tramitao de projetos de pesquisa multicntricos no sistema Comits de tica em Pesquisa-CEPs - CONEP. 106. Res 345/2005 Manifesta contrrio ao Projeto de Lei n 3.268, de 2004, e solicitar sua rejeio na Cmara dos Deputados, e dar ampla divulgao desta Resoluo como forma de esclarecer os Conselhos Estaduais e Municipais e a populao brasileira. 107. Res 344/2004 Aprovar a reestruturao da Comisso Intersetorial de Vigilncia Sanitria e Farmacoepidemiologia - CIVS. 108. Res 343/2004 Deliberar pela reativao da Comisso Nacional de Crenologia, de carter interinstitucional, constituda por representantes dos Ministrios da Sade, das Minas e Energia, das Cidades, do Conselho Nacional de Sade e de outros rgos afins. 109. Res 342/2004 Manifestar posio contrria poltica de apropriao e explorao indevida, por empresas privadas, dos mananciais das guas minerais brasileiras. 110. Res 341/2004 Apoiar o Anteprojeto de Lei APL, Diretrizes para os servios pblicos de saneamento bsico e a Poltica Nacional de Saneamento Ambiental. 111. Res 340/2004 Aprova as Diretrizes para Anlise tica e Tramitao dos Projetos de Pesquisa da rea Temtica Especial de Gentica Humana 112. Res 339/2004 (no disponibilizada) Planejamento/ Oramento Execuo Controle Social Formao de agenda

Formulao/desenho

Formulao/desenho

Controle Social

Controle Social Formao de agenda

Controle Social

Controle Social

Formulao/desenho

113. Res 338/2004 Aprova a Poltica Nacional de Assistncia Planejamento/Oramento Farmacutica do Ministrio da Sade 114. Res 337/2004 Recomenda aos Ministros de Estado da Sade Controle Social e da Educao a suspenso da abertura de novos cursos na rea da sade e o prazo de at 180 dias para que apresentem a proposta do
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governo federal para a regulao da abertura de novos cursos de graduao da rea da sade. 115. Res 336/2004 Prorroga a Resoluo n 324/CNS/2003 por um perodo de 60 (sessenta) dias. 116. Res 335/2004 - Afirmar a aprovao da Poltica Nacional de Formao e Desenvolvimento para o SUS: Caminhos para a Educao Permanente em Sade e a estratgia de Polos ou Rodas de Educao Permanente em Sade, como instncias locorregionais e interinstitucionais de gesto da Educao Permanente;- Recomendar aos gestores do SUS, nas esferas federal, estadual e municipal, que envidem esforos para a implantao e implementao desta Poltica.- Apoiar as estratgias e aes que visem interao entre a formao de profissionais e a construo da organizao da ateno Sade. 117. Res 334/2003 Propor a convocao da II Conferncia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao em Sade-II CNCTIS, sob o tema O Conhecimento Trabalhando pela Equidade em Sade, a ser realizada no perodo de 24 a 27 de maio de 2004, em BrasliaDF;- Propor que a Portaria de convocao seja assinada pelos Ministros de Estados da Sade, da Educao e da Cincia e Tecnologia. 118. Res 333/2003 Aprovar as seguintes DIRETRIZES PARA CRIAO, REFORMULAO, ESTRUTURAO E FUNCIONAMENTO DOS CONSELHOS DE SADE. Revogada as Resolues 33/1992 e a de n 319/2002 119. Res 332/2003 Aprovar, em carter excepcional a composio da Comisso Intersetorial de Recursos Humanos. 120. Res 331/2003 Ratificar o ato de reinstalao da Mesa Nacional de Negociao Permanente do SUS-MNNP-SUS. 121. Res 330/2003 Aplicar "NOB/RH-SUS" como Poltica Nacional de Gesto do Trabalho e da Educao em Sade, no mbito do SUS, e publicar e divulgar nacionalmente o inteiro teor do documento. 122. Res 329/2003 Reativar e implementar a Comisso de Sade Suplementar com a atribuio de subsidiar a atuao do CNS nas discusses sobre o aperfeioamento da legislao e reviso do espao institucional da regulamentao da Sade Suplementar, bem como sua incluso na Poltica Nacional de Sade 123. Res 328/2003 (no disponibilizada) 124. Res 327/2003 (no disponibilizada) 125. Res 326/2003 Dentre outras aes, resolve recomendar ao governador do Distrito federal o cumprimento da Lei Orgnica da Sade; ao Ministrio da Sade e a Cmara o Controle e Fiscalizao do uso Financeiro da Unio, repassados ao Distrito Federal; ao Ministrio Pblico Federal a instaurao da Ao Civil Pblica para
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Sem relao no Ciclo de Polticas Pblicas Planejamento/Oramento

Controle Social

Controle Social

Controle Social Formao de agenda Execuo

Controle acompanhamento

Controle Social

apurao das irregularidades e punio dos culpados; ao meio de Comunicao a denncia de todos os atos, comprovadamente, lesivos sade da populao do DF. 126. Res 325/2003 Realizao de Audincia Pblica especfica para Controle Social a rea da Sade com a Comisso Especial de Avaliao e definies relativas avaliao das condies de ensino para as profisses da rea da sade sejam construdas mediante trabalho intersetorial da Educao e da Sade. 127. Res 324/2003 Suspenso total da abertura de novos cursos Execuo superiores da rea da sade por um perodo mnimo de 180 dias, a partir desta data, incluindo os processos de solicitao de abertura de novos cursos em andamento neste Conselho Nacional de SadeCNS 128. Res323/2003 Aprovar a criao do Grupo de Trabalho para Controle Social acompanhamento das Polticas em DST e AIDS 129. Res 322/2003 Aprovar diretrizes acerca da aplicao da Formulao/desenho Emenda Constitucional n 29, de 13 de setembro de 2000. 130. Res 321/2003 Aprovar a criao e composio da Comisso Controle Social Intersetorial de Sade da Pessoa Portadora de Deficincia. 131. Res 320/2003 Aprovar a criao e composio da Comisso Controle Social Intersetorial de Eliminao da Hansenase CIEH. Fonte: CNS - Ministrio da Sade Elaborao: Enid Rocha Andrade da Silva

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Apndice 3 Quadro: Conselho Nacional da Criana e do Adolescente: Resolues Aprovadas de 2003 at 2011 Resolues Relao com as fases do ciclo de polticas pblicas 1. Res.151/2011 - Dispe sobre a participao de adolescentes Sem relao com o ciclo nas comisses referentes IX Conferncia Nacional dos Direitos de Polticas Pblicas Humanos de Crianas e Adolescentes (Define 27 adolescentes representantes das unidades federativas e distrito federal, como delegados natos na Conferncia Nacional. Assegura a participao de 5 adolescentes, representantes de cada regio, para compor a Comisso Organizadora da IX Conferncia Nacional dos Direitos Humanos de Crianas e Adolescentes.) 2. Res.150/2011 Aprova e divulga o Plano de aplicao do Planejamento/Oramento Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente - FNCA para o exerccio de 2011,. 3. Res.149/2011 - Dispe sobre a participao de crianas e Controle Social adolescentes nas comisses organizadoras da IX Conferncia Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente, nas Conferncias Estaduais, Distrital e Municipais (define que a participao ser na proporo de uma criana para cada dois adultos) 4. Res.148/2011 Publicao em forma de Resoluo do Plano Planejamento/Oramento Nacional de Preveno e Erradicao do Trabalho Infantil e Proteo ao Adolescente Trabalhador (Plano apresentado pela Comisso Nacional de Erradicao do Trabalho Infantil e aprovado na plenria do Conanda) 5. Res.147/2011 Instituir a Comisso Organizadora da IX Controle Social Conferncia Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (detalha a composio, explicita a participao de crianas e adolescentes na Comisso e a determina a realizao de esforos para a participao do Conselho Nacional de Juventude e dos demais atores do Sistema de Garantia dos Direitos da Criana e do Adolescente) 6. Res.146/2011 Indica os membros para compor as Sem relao com o ciclo Comisses Permanentes do Conanda. de Polticas Pblicas 7. Res 145/2011 Dispe sobre a convocao da IX Controle Social Conferncia Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (define data da conferncia nacional, das conferncias estaduais e municipais e d outras providncias) 8. Res. 144/2011. Altera o Regimento Interno do Conanda que Sem relao com o ciclo modifica a convocao da Conferncia Nacional dos Direitos e do de Polticas Pblicas Adolescente para ser realizada a cada trs anos. 9. Res.143/2010 Cria Comisso Eleitoral para escolha da Sem relao no Ciclo de
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representao da sociedade civil no CONSELHO NACIONAL DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE - CONANDA para o binio 2011 a 2012 10. Res.142/2010 Dispe sobre alterao de Regimento Interno visando a criao de Comisso de Direitos Humanos e Ao Parlamentar 11. Res 141/2010 Institui Grupo de Trabalho que revisar a resoluo 113, que dispe sobre os parmetros para a institucionalizao e fortalecimento do Sistema de Garantia dos Direitos da Criana e do Adolescente, a fim de apresentar proposta para adequar Poltica Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente 12. Res 140/2010 Designa os membros do CONANDA ao Grupo de Trabalho do Plano Decenal 13. Res. 139/2010 Dispe sobre os parmetros para a criao e funcionamento dos Conselhos Tutelares no Brasil. (Publicada em 2011) 14. Res.138/2010 dispe sobre os procedimentos para a doao de recursos ao Fundo Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (FNCA), elencando os passos que devem ser seguidos pelo/a contribuinte que desejar fazer doaes ao Fundo 15. Res.137/2010. Dispe sobre os parmetros que devem nortear a criao e o funcionamento dos Fundos dos Direitos da Criana e do Adolescente (Fias), em obedincia s regras e princpios estabelecidos pela Constituio Federal. Os Fias devem ser vinculados aos Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente do respectivo ente federado, rgos formuladores, deliberativos e controladores das aes de implementao da poltica dos direitos da criana e do adolescente, responsveis por gerir os fundos, fixar critrios de utilizao e o plano de aplicao dos seus recursos. 16. Res. 136/2009. Amplia o prazo para a nova proposta de regulamentao dos Fundos dos Direitos da Criana e do Adolescente, de que trata o art. 1 da Resoluo n 132, 17. Res 135/2009 Indica os membros para compor as Comisses Permanentes temticas do Conanda. No perodo 2009-2010 18. Res.134/2009 Dispe sobre a convocao da 8 Conferncia Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente, determina o tema e a data da Conferncia. 19. Res.133/2009 Institui a Comisso Organizadora da 8 Conferncia Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente e
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Polticas Pblicas.

Sem relao no Ciclo de Polticas Pblicas Formulao e Desenho.

Planejamento/Oramento Execuo

Sem relao no Ciclo de Polticas Pblicas

Formulao e Desenho.

Formulao e Desenho.

Sem relao com o ciclo de Polticas Pblicas Formao de Agenda

Sem relao com o ciclo de Polticas Pblicas

designa seus membros 20. Res.132/2008. Estabelece prazo para concluso das anlises de Projetos Esportivos Sociais 2007/2008, para a proposta a ser implementada em 2009. 21. Res.131/2008 Constitui Comisso Eleitoral para escolha da representao da sociedade civil no Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente - CONANDA, para o binio 2.009 2.010. 22. Res.130/2008 Aprova os procedimentos e critrios para a seleo de projetos a serem financiados no exerccio de 2008 com recursos da Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (SEDH/PR) e do Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente - FNCA/ Conanda. 23. Res.129/2007 Divulga e torna pblicas as deliberaes da VII Conferencia Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente 24. Res.127/2007 Divulga e torna pblica a Nota de indignao do Conanda contra os atos abusivos ,negligentes e violentos que tem ocorrido no Brasil, esteira de barbrie ocorrido na cidade de Abaetetuba/Par. 25. Res.126/2007 Divulga e torna pblica a Nota contra a aprovao da Proposta de Emenda Constitucional (PEC), que reduz a idade penal de 18 para 16 anos 26. Res.125/2007 Institui a Comisso Organizadora da VII Conferncia Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente e determina a composio dos seus membros 27. Res.124/2007 Prorroga o prazo para entrega dos projetos a serem financiados com recursos da Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente, da Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SPDCA/SEDH), e do Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente FNCA/Conanda 28. Res.123/2007 Prorroga o prazo para entrega dos projetos a serem financiados com recursos da Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente, da Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SPDCA/SEDH), e do Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente FNCA/Conanda 29. Res.122/2007 Aprova os procedimentos e critrios para a seleo de projetos a serem financiados com recursos da Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente, da Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SPDCA/SEDH), e do Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente (FNCA/CONANDA) para o exerccio de 2007, na forma do anexo a presente Resoluo
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Execuo

Sem relao com o ciclo de Polticas Pblicas

Execuo

Controle Social Sem relao com o ciclo de Polticas Pblicas

Sem relao com o ciclo de Polticas Pblicas Sem relao com o ciclo de Polticas Pblicas Sem relao com o ciclo de Polticas Pblicas

Sem relao com o ciclo de Polticas Pblicas

Planejamento/ Oramento

30. Res.121/2006 Aprova o regimento interno do Conanda publicado no Dirio Oficial da Unio, Seo 1, Pginas 18, 19, 20 e 21, do dia 20 de dezembro de 2006 31. Res 120/2006 Convoca a VII Conferncia Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Determina o tema da conferncia, estabelece as datas das Conferncias Nacional, estaduais e municipais) 32. Res 119/2006 Aprova o Sistema Nacional de Atendimento Scio Educativo Sinase 33. Res 118/2006 Constitui Comisso Eleitoral para escolha da representao da sociedade civil no Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente - Conanda, para o binio 2.007 2.008 34. Res.117/2006 Altera dispositivos da Resoluo n. 113/2006, que dispe sobre os parmetros para a institucionalizao e fortalecimento do Sistema de Garantia dos Direitos da Criana e do Adolescente 35. Res.116/2006 Altera dispositivos das Resolues N 105/2005 e 06/2006, que dispe sobre os Parmetros para Criao e Funcionamento dos conselhos dos Direitos da Criana 36. Res 115/2006 Estabelece Critrios para de Aplicao de recursos do oramento de 2006, contemplando os projetos a serem financiados com recursos disponibilizados Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente (SPDCA) e ao Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente (FNCA). 37. Res 114/2006 Dispe sobre os critrios para aplicao dos recursos do oramento de 2006. 38. Res 113/2006 Dispe sobre os parmetros para a institucionalizao e fortalecimento do Sistema de Garantia dos Direitos da Criana e do Adolescente 39. Res.112/2006 Dispe sobre os parmetros para a formao continuada dos operadores do sistema de garantia dos direitos da criana e do adolescente 40. Res.111/2006 Divulga a relao dos projetos esportivos sociais destinados a crianas e adolescentes selecionados para captar recursos por meio do Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente FNCA 41. Res.110/2006 Cancela a chancela dos projetos esportivos sociais destinados s crianas e aos adolescentes 42. Res.109/2005 Corrige de Edital publicado em 2005 para chamamento de projeto. 43. Res.108/2005 Cria Grupo de Trabalho para elaborar Proposta oramentria do financiamento do Sistema de
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Sem relao com o ciclo de Polticas Pblicas Formao da Agenda

Formulao e Desenho. Sem relao com o ciclo de Polticas Pblicas

Formulao e desenho

Formulao e desenho

Planejamento/ Oramento

Planejamento/ Oramento Formulao e desenho

Execuo

Controle Social

Execuo Sem relao com o ciclo de Polticas Pblicas Planejamento/ Oramento

Atendimento Socioeducativo Sinase 44. Res 107/2005 Constitui Grupo de Trabalho para avaliar as condies das Unidades de internao da FEBEM/So Complexo Tatuap a ser encaminhado Comisso Interamericana de Direitos Humanos 45. Res 106/2005 dispe sobre os Parmetros para Criao e Funcionamento dos Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente 46. Res.105/2005 Dispe sobre os Parmetros para Criao e funcionamento dos Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente e d outras providncias. 47. Res.104/2005 Dispe sobre o Plano de Aplicao dos Recursos do Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente FNCA para o exerccio de 2005 48. Res 103/2005 Convoca a VI Conferncia Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente, estabelece tema, datas e institui comisso organizadora 49. Res.102/2005 Convocar a VI Conferncia Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente 50. Res.101/2005 Dispe sobre os Procedimentos e critrios para a aprovao de projetos a serem financiados com recursos da Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente (SPDCA), da Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH), e do Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente (FNCA 51. Res100/2005 Dispe sobre a publicao da relao dos Projetos Esportivos Sociais destinados a crianas e adolescentes aprovados para captar recursos por meio do Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente FNCA 52. Res 99/2004 Aprova a alterao no Regimento Interno do Conanda 53. Res 98/2004 Cria Comisso Eleitoral para escolha da representao da sociedade civil, para o binio 2005 2006 54. Res. 97/2004 Apoia a Campanha Nacional pelo Desarmamento, direcionada a crianas e adolescentes como protagonistas na formao de uma cultura de paz e pela no violncia e Recomenda a adeso a todas as instituies que compe o Sistema da Garantia de Direitos em destaque os Conselhos Distrital, Estaduais e Municipais dos Direitos da Criana e do Adolescente e Conselhos Tutelares o apoio efetiva implementao da Campanha Nacional pelo Desarmamento enquanto uma ao estratgica de garantia e promoo de direitos de crianas e adolescentes.
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Sem relao com o ciclo de Polticas Pblicas

Sem relao com o ciclo de Polticas Pblicas Sem relao com o ciclo de Polticas Pblicas Planejamento/ Oramento Formao de agenda

Sem relao com o ciclo de Polticas Pblicas Execuo

Controle Social

Sem relao com o ciclo de Polticas Pblicas Sem relao com o ciclo de Polticas Pblicas Sem relao com o ciclo de Polticas Pblicas

55. Res.96/2004 Constitui Comisso Eleitoral para escolha da representao da sociedade civil no Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente - CONANDA, para o binio 2.005 2.006. 56. Res.95/2004 Estabelece Plano de Aplicao do Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente FNCA e os Parmetros para Avaliao e Aprovao de Projetos a serem financiados com recursos do FNCA para o exerccio de 2004 57. Res. 94/2004 Estabelece critrios para o repasse de recursos captados para a viabilizao de projetos esportivos sociais destinados criana e ao adolescente 58. Res.93/2003 Corrige a Publicao da relao dos Projetos esportivo-sociais destinados a crianas e adolescentes selecionados para captar recursos por meio do Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente 59. Res92/2003 Publica a relao dos Projetos esportivo-sociais destinados a crianas e adolescentes selecionados para captar recursos por meio do Fundo Nacional da Criana e do Adolescente FNCA, 60. Res.91/2003 Dispe sobre a aplicao das disposies constantes do Estatuto da Criana e do Adolescente famlia, comunidade, sociedade, e especialmente criana e ao adolescente indgenas 61. Res 90/2003 Dispe sobre a criao de Comisso de Chancela a Projetos Esportivos Sociais 62. Res.89/2003 Altera dispositivos da Resoluo n 86, de 12 de maro de 2003, do CONANDA, que dispe sobre a Convocao da V Conferncia Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente 63. Res.88/2003 Altera parmetros para a criao e funcionamento dos Conselhos Tutelares e d outras providncias 64. Res.87/2003 Estabelece os critrios para repasse de recursos e o Plano de Aplicao do Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente FNCA para o exerccio de 2003 65. Res.86/2003 Convoca a V Conferncia Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente e estabelece tema, datas e institui comisso organizadora 66. Res.85/2003 Estabelece critrios para repasse de recursos captados para viabilizao de projetos esportivos sociais destinados criana e ao adolescente Fonte: CNS - Ministrio da Sade Elaborao: Enid Rocha Andrade da Silva
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Sem relao com o ciclo de Polticas Pblicas

Planejamento/ Oramento

Planejamento/ Oramento Controle Social

Controle Social

Sem relao com o ciclo de Polticas Pblicas

Execuo Sem relao com o ciclo de Polticas Pblicas

Sem relao com o ciclo de Polticas Pblicas Planejamento/ Oramento Formao de Agenda

Planejamento/ Oramento