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PREMIER MINISTRE

Travaux prparatoires au
Grenelle de lenvironnement
Juillet 2007
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Dpartement de la Recherche,
des Technologies et
du Dveloppement durable

Travaux prparatoires au
Grenelle de lenvironnement

Le Centre dAnalyse Stratgique

Ce rapport rpond la saisine du Premier ministre du 4 juillet (qui figure en annexe) souhaitant que le
Centre danalyse stratgique apporte son concours et son expertise aux dbats prparatoires du
Grenelle de lEnvironnement et prpare des synthses sur les sujets suivants :
- la responsabilisation des entreprises et des marchs pour le dveloppement durable ;
- les innovations environnementales ;
- ltat des lieux des valeurs de rfrence de la tonne carbone ;
- les marchs de quotas dmission de gaz effet de serre et les mcanismes permettant de
rduire les missions ;
- les organismes gntiquement modifis ;
- les nano-technologies ;
- lvaluation des politiques au regard du dveloppement durable ;
Le Centre danalyse stratgique a galement mis en place depuis mai 2006 une commission de haut
niveau, prside par Jean Syrota, en vue de tracer les perspectives nergtiques de la France
lhorizon 2030-2050 et den dduire des prconisations de politique publique. Un premier document
dorientation achev en avril 2007 figure sur le site internet du Centre : http://www.strategie.gouv.fr
Le rapport final devrait tre publi fin septembre.
Il a enfin publi un certain nombre dautres travaux utilisables dans la prparation du Grenelle de
lenvironnement (note de veilles, rapport sur la politique maritime de la France intitul : Une
ambition maritime pour la France , 2006, la Documentation Franaise ).


Juillet 2007

Centre danalyse stratgique 18 rue de Martignac, 75700 Paris cedex 07 - Tlphone : 01 42 75 60 74 Tlcopie : 01 42 75 64 75
philippe.mills@strategie.gouv.fr Internet : www.strategie.gouv.fr


Dpartement de la Recherche,
des Technologies et
du Dveloppement durable


Sommaire


1. La responsabilisation des entreprises et des marchs pour le dveloppement
durable
2. Favoriser les innovations environnementales
3. Ltat des lieux des valeurs de rfrence de la tonne carbone
4. Les marchs de quotas dmission de gaz effet de serre et les mcanismes
permettant de rduire les missions
5. Les organismes gntiquement modifis : un tat des lieux
6. Les nanotechnologies : un tat des lieux
7. Lvaluation des politiques publiques au regard du dveloppement durable
Annexe : Lettre de saisine du Premier ministre adresse au Centre danalyse
stratgique le 4 juillet 2007.
Centre danalyse stratgique 18 rue de Martignac, 75700 Paris cedex 07 - Tlphone : 01 42 75 60 00
Internet : www.strategie.gouv.fr

Travaux prparatoires au
Grenelle de lenvironnement


















1. La responsabilisation des entreprises
et des marchs pour le
dveloppement durable
PREMI ER MI NI STRE

Dpartement de la Recherche,
des Technologies et
du Dveloppement durable
Centre danalyse stratgique 18 rue de Martignac, 75700 Paris cedex 07 - Tlphone : 01 42.75.60.00
Internet : www.strategie.gouv.fr
Paris, le 23 Juillet 2007


PREPARATION GRENELLE DE LENVIRONNEMENT

La responsabilisation des entreprises et des marchs
pour le dveloppement durable
1


Ce rapport a t rdig par le Laboratoire dconomie des ressources naturelles
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, qui constitue une
unit mixte de recherche de luniversit de Toulouse 1 et de lINRA et qui fait partie du rseau
Toulouse Sciences conomiques. Cest un rapport collectif ralis en vue de contribuer aux dbats
engags dans le cadre du Grenelle environnement. La prsente version est encore prliminaire et ne
doit pas tre comprise comme refltant ncessairement lavis de lINRA, du CNRS, ou de toute autre
institution. Son objectif est de fournir des ides de rforme, appuyes sur des arguments
conomiques, pour des domaines dont la rgulation est clairement insatisfaisante.
Quand on parle denvironnement, le problme-clef est la manire dont la socit gre ses ressources
naturelles : ce que lon appellera dans la suite le type de rgulation employe. Le rapport adopte une
distinction assez naturelle entre les rgulations classique ( top-down ), cres et gres par les
pouvoirs publics, et auxquelles les agents conomiques doivent se plier ; et des types dauto-
rgulation apparus spontanment dans les quinze dernires annes : approches volontaires,

1
Les auteurs ayant contribu sa rdaction sont Hippolyte dAlbis, Stefan Ambec, Jean-Pierre Amigues,
Philippe Bontems (membre du Gremaq, TSE), Stphane Couture, Julien Daubanes, Christian Gollier, Andr
Grimaud, Philippe Mahenc, Arnaud Reynaud, Franois Salani, Alban Thomas, Nicolas Treich.
2
Le Lerna rsulte de la volont conjointe de lINRA et de lUniversit de Toulouse I de dvelopper, sur le site
universitaire de Toulouse, un centre dexcellence en conomie de lenvironnement et des ressources naturelles.
En 2003, le CEA sest associ au projet, lunit a alors chang de nom : anciennement LEERNA (Laboratoire
dEconomie de lEnvironnement et des Ressources Naturelles), elle devient le LERNA (Laboratoire dEconomie
des Ressources Naturelles) partir de cette date.



Responsabilisation des entreprises et des marchs pour le DD
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Entreprise Socialement Responsables (Corporate Social Responsibility), finance durable. La
deuxime partie de ce rapport se penche donc sur les dterminants de lmergence de tels
systmes, sur leur efficacit, et sur les faons dont les pouvoirs publics pourraient intervenir la
marge pour en amliorer le fonctionnement.
En revanche, la premire partie est plus traditionnelle. Elle commence par rappeler certains acquis de
lconomie de lenvironnement, et discute les liens entre rgulation environnementale et
comptitivit. Nous avons choisi de nous concentrer ensuite sur une liste de questions pour
lesquelles nous estimons quil y a fois un fort besoin de rformes, et une opportunit politique
importante : missions de C02 (march de droits dmission et taxe, agriculture et usage de leau,
systmes daides contractuelles en agriculture (Mesures Agri-Environnementales), assurance des
risques climatiques et des catastrophes naturelles.
1. La rgulation par les pouvoirs publics
On se concentre ici sur des domaines pour lesquels lintervention de lEtat est acquise depuis
longtemps. Cette intervention repose sur une analyse conomique bien connue, que nous rsumons
rapidement. Quand il sagit de grer une ressource naturelle comme par exemple leau, souvent
disponible en libre accs par une multitude dagents, le problme-clef est dviter une surexploitation
de la ressource, et les dommages environnementaux et/ou conomiques associs. La solution passe
donc par une gestion de laccs la ressource : qui a le droit dutiliser leau, et en quelles quantits ?
Il existe un certain consensus chez les conomistes pour juger que dans un tel cas les problmes de
surexploitation de la ressource sont dus labsence dun prix de leau. Ce prix peut tre fix sur un
march de droits, ou directement par lEtat sous la forme dune redevance, de faon quilibrer
loffre (cest--dire la quantit prlevable qui ne menace pas la prennit de la ressource) et la
demande des agents.
Les problmes de pollution peuvent tre traits sous le mme angle. Toute mission de pollution
correspond la consommation dun bien en libre accs qui est la qualit de lenvironnement. Pour
viter une surexploitation de ce bien, encore une fois un prix doit lui tre associ, par exemple sous
la forme dune taxe sur les missions polluantes. En mimant le fonctionnement dun march, cette
taxe permet de grer de faon optimale larbitrage entre activits productrices (mais qui mettent de
la pollution) et la qualit de lenvironnement.
Ce schma idal possde une certaine force, quil faut raffirmer, et des enseignements
fondamentaux :
! les problmes denvironnement peuvent tre grs en imposant des prix ;
! ces prix mergent soit de la cration de marchs, soit de laction directe des pouvoirs
publics ;
! les prix portent sur le bien qui est directement rguler (la consommation deau, les
quantits dmissions, ), et non sur des variables intermdiaires (inputs utiliss dans la
production, choix de technologies, etc ) ;
! enfin le prix est unique : on ne doit pas taxer diffremment la consommation deau, quelle
soit utilise pour remplir une piscine ou pour laver un enfant.
Comme on va le voir dans les sections qui suivent, la pratique de la rgulation publique est
gnralement assez loigne de ce schma idal. Dans certains cas, cela rsulte de difficults
inhrentes au domaine considr, comme la difficult dobserver et de mesurer les missions
polluantes de multiples agents, ou la ncessit de distordre les prix pour des raisons redistributives.
Dans dautres cas, il semble que lEtat renonce au schma idal, simplement par impossibilit de le
mettre en uvre : le schma serait trop sensible laction de groupes dintrt, ou reposerait trop
sur une capacit dengagement long terme dont lEtat ne dispose pas. Enfin, il arrive simplement
que le poids de lhistoire, ou lexistence de systmes de rgulation imparfaits mais difficiles
rformer, conduisent prenniser des systmes dont on connat les dfauts. Les pages qui suivent
visent notamment identifier pour diffrents domaines les rformes recommander, et les difficults
auxquelles elles peuvent se heurter.


Responsabilisation des entreprises et des marchs pour le DD
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1.1. Comptitivit et hypothse de Porter
Avant de commencer, il importe de clarifier un dbat sur le lien entre comptitivit et rglementation
environnementale. Dans un cadre traditionnel, toute rglementation environnementale, en
contraignant les actions possibles des entreprises, augmente ncessairement leurs cots de
production et rduit ainsi leurs profits. Ce lien ngatif entre rglementation et profit a t remis en
question dans un article clbre par Michael Porter (Harvard). Selon ce quon appelle dsormais
lhypothse de Porter (HP), une rglementation plus stricte, mais bien pense (en particulier,
lutilisation dinstruments conomiques comme les taxes vertes ou les permis changeables) peut
forcer les firmes innover pour rduire les sources de gaspillage, ce qui entrane des rductions de
cots. Ainsi, des politiques environnementales plus svres peuvent la fois rduire les dommages
environnementaux, et augmenter les bnfices privs des firmes qui y sont soumises. En fait,
toujours selon cette hypothse, ces bnfices privs dpasseraient souvent les cots supports par
les pollueurs pour se conformer la rglementation environnementale (le changement de
technologie, dorganisation de la production).
LHP a connu un grand succs dans le dbat politique, notamment aux Etats-Unis, car elle rfute
lide selon laquelle la protection de lenvironnement ne peut se faire quau dtriment de la
croissance conomique. Elle a t utilise comme argument pour convaincre les milieux daffaires de
lopportunit dune rglementation, puisque rglementer peut tre profitable pour tous (do
lexpression gagnants-gagnants / win-win ).
De nombreux travaux ont tent de tester empiriquement lHP. De cette littrature empirique, revue
par Ambec et Lanoie (2007), ressortent deux approches.
La premire cherche analyser le lien, suppos positif par Porter, entre lintensit de la
rglementation et linnovation. Cette condition ncessaire, mais non suffisante, de lHP est parfois
mentionne comme sa version faible. Linnovation est mesure par les dpenses en R&D (lintrant),
ou par le nombre de brevets dposs (le produit). Ces travaux concluent un lien nul ou lgrement
positif, et donc pas en faveur de lHP.
La seconde approche estime limpact in fine de la rglementation environnementale sur la
performance conomique de la firme. Cest la version forte de lHP qui est teste, mais sans toutefois
se soucier de la cause de la variation de cette performance (lie linnovation ou autre). La
performance conomique de la firme est souvent mesure par sa productivit. En gnral, les tudes
concluent un lien ngatif entre lintensit de la rglementation et la productivit, ce qui tend
rejeter lHP.
Lanoie et al (2007) combine ces deux approches, ce qui permet destimer lensemble de la chane de
causalit, sur des donnes denqute de lOCDE. Le travail fait apparatre un lien positif et significatif
entre la svrit perue de la rglementation et linnovation environnementale, ce qui est cohrent
avec la version faible de lHP. La rglementation pourrait donc avoir un effet indirect et positif sur
les profits des firmes, via linnovation. Cependant, son effet global est mesur comme tant
significativement ngatif, ce qui va encre une fois lencontre de la version forte de lHP. Pour
reprendre les mots de Porter, les gains conomiques lis linnovation environnementale ne
compenseraient pas les cots engendrs par la rglementation.
Il importe finalement de souligner limportance des choix des dlais ( quel horizon mesure ton ces
effets ?) dans ces tudes, ainsi que lexistence dautres mcanismes. Un thme actuellement
important est celui des ractions face lanticipation dune rglementation future. Pour la France,
renforcer sa rglementation aujourdhui pourrait par exemple permettre de mieux prparer les
entreprises franaises limposition demain de rglementations europennes plus contraignantes.
Certains de ces mcanismes sont examins dans la deuxime partie de ce rapport
1.2. Les missions de CO2
La France et lEurope ont fix des objectifs ambitieux divers horizons, en ce qui concerne les
missions de CO2. Nous vitons ici le dbat sur ces objectifs de rduction, pour nous concentrer sur
la meilleure manire de les atteindre au moindre cot. Mme sous cette condition, le dbat reste
immense, et nous ne pouvons ici queffleurer le sujet.


Responsabilisation des entreprises et des marchs pour le DD
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a) Rappelons tout dabord que des objectifs chiffrs de rduction une date donne ne suffisent
pas dfinir le calendrier des efforts raliser. Sur ce sujet, il existe un relatif consensus entre
conomistes pour reporter la plus grande partie des efforts dans le futur. Seul le rapport Stern
appelle des efforts importants et immdiats, mais cela est attribu un choix dun taux descompte
trs faible, qui accorde relativement peu dimportance aux cots prsents par rapport aux bnfices
futurs (voir le texte de Nordhaus sur le rapport Stern). Lemploi de taux descompte mme
lgrement suprieurs conduit des recommandations plus nuances. Cet effet est renforc par un
effet de valeur doption appliqu aux efforts de recherche : mieux vaut dvelopper dabord des
technologies nouvelles, qui permettront dans le futur des rductions identiques dmissions un
cot bien moindre. Une recommandation consensuelle (y compris au niveau des chercheurs que
nous sommes) consiste donc commencer par financer de faon plus massive et plus efficace les
efforts de recherche franais et europens.
b) Linstrument aujourdhui le plus connu de la rgulation publique est le march europen de droits
dmission, qui pour linstant ne sapplique quaux missions dun faible nombre de grandes
entreprises. On sait que ce march sest rcemment effondr, dune part parce que la croissance
europenne na pas t aussi leve quespre ; mais surtout parce que les gouvernements
europens (dont la France) ont t trop gnreux dans les allocations de droits polluer leurs
entreprises.
Il est clair ex-post quun tel systme dallocation dcentralis des droits ne pouvait aboutir qu un
chec. Il importe donc dexplorer la mise au point dun systme alternatif, qui munirait une Agence
europenne dun mandat et dun calendrier clairs, sans possibilit de rengociation. La littrature a
depuis longtemps soulign quil tait essentiel de pouvoir sengager sur les volumes de droits
disponibles long terme (voir par exemple Laffont-Tirole, 1996). En effet, dune part les entreprises
des industries concernes ont besoin dinformations pour planifier leurs investissements des
horizons qui sont parfois trs lointains. Dautre part, le rgulateur est tent ex-post, une fois que les
entreprises ont investi, de vendre plus de droits quannonc initialement, afin daugmenter ses
recettes.
c) Les conomistes nont pas de position bien dfinie sur les mrites relatifs de la distribution de
droits sur la base de variables passes, ou sur leur mise aux enchres. En principe, ce choix naffecte
pas lefficacit de lallocation des droits atteinte par le march.
d) Il reste que de toute faon les marchs de droits ne concerneront quune faible partie des
metteurs europens. On peut alors se poser la question de la cration dune taxe sur le contenu en
CO2 de lensemble des sources dnergie en France. Cette taxe prsente a priori un grand nombre
davantages, puisque la taxe pourrait tre prleve sur les importations de produits nergtiques, et
influencerait directement le comportement de toute la population franaise. Certains pays europens
comme le Danemark, les Pays-Bas, la Norvge et la Slovnie ont dj impos des taxes sur le CO2,
pour certains metteurs. Se pose alors la question de lutilisation des revenus de la taxe. Souvent,
ces fonds ne sont pas assigns un projet particulier mais simplement ajouts au budget de lEtat
pour profiter dun double dividende (Bovenberg et de Mooij (1994) et Bovenberg et van der Ploeg
(1994)). La France quant elle subventionne avec la taxe environnementale les investissements des
firmes dans les technologies avances de dpollution et le contrle des quipements. La Sude pour
sa part rembourse compltement la charge des taxes sur le NOx aux firmes polluantes, en proportion
de leurs parts de march.
e) Puisquil sagit de lutter contre le rchauffement climatique, il importe de considrer les proprits
de la taxe dans un cadre dynamique. A noter que dans un tel cadre les dcisions des agents
individuels ne reposent pas seulement sur le niveau de la taxe aujourdhui, mais aussi sur son niveau
attendu dans le futur. Encore une fois, cela souligne limportance de sengager sur un calendrier de
long terme. De plus, cette remarque montre lintrt dannoncer des taxes dcroissantes dans le
temps, comme soulign dans Grimaud-Roug (2007).
f) De mme, le flux de pollution dpend aussi des avances technologiques. Nous devons en tenir
compte car, par essence, le progrs technique est un phnomne dynamique. Quelle que soit
lefficacit des taxes ou permis, ces outils sont en gnral insuffisants car, dans lensemble des
secteurs de recherche (notamment dans la recherche verte ), la valeur prive des innovations est
infrieure leurs valeurs sociales. Mme si les outils de politique environnementale ont des effets
positifs sur la recherche, ils doivent tre en gnral accompagns doutils spcifiques
(subventions), dirigs vers les recherches vertes (St-Paul, 2003).


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g) Enfin, les effets redistributifs dune taxe sur le C02 sont importants. Il est malheureusement
craindre que les mnages les moins aiss en supportent une part disproportionne travers leurs
dpenses de chauffage et de transport. Des travaux rcents (Crmer-Gahvari-Ladoux, 2007)
montrent que la prise en compte de considrations redistributives conduit rduire
considrablement le niveau de la taxe. Cependant, ces mmes travaux montrent que lon peut taxer
diffremment lnergie quand elle constitue un input dans le processus de consommation (et alors la
rgle classique sapplique), et lorsquelle constitue un bien de consommation (et alors un taux plus
faible peut tre appliqu). Ceci constitue une piste intressante, qui mriterait dtre approfondie. De
manire gnrale, une taxe sur le CO2 constitue un outil puissant pour grer les missions de CO2,
et limportance accorde actuellement aux marchs de droits ne doit pas faire oublier quils ne
touchent quune partie des metteurs de CO2.
1.3. Agriculture et usage de leau
Avec plus de 40 % de la consommation totale nette deau en France (et une mobilisation de plus de
85% des volumes disponibles en t dans certaines rgions franaises), le secteur agricole est le
principal utilisateur de la ressource. Labsence (suppose) de rgulation de cette consommation est
rgulirement stigmatise dans le dbat public ds que survient un pisode de scheresse. On
oppose souvent ce discours alarmiste le constat que les superficies agricoles irrigues (de lordre
de 1,6 millions dha effectivement irrigus) sont stables depuis 2000 et plutt en diminution, et que le
prlvement sur la ressource (de lordre de 5 milliards de m3) est peu prs constant depuis cette
date aprs une dcennie 90 marque par la forte augmentation tant des superficies irrigues que des
volumes prlevs. En tenant compte du fait que la nouvelle PAC a supprim de fait le diffrentiel de
primes entre cultures en sec et cultures irrigues et que le nouveau systme daides directes ne
cre plus dincitations spcifiques aux grandes cultures irrigues, on pourrait en conclure que hors
pisodes exceptionnels de scheresse, la pression agricole sur la ressource en eau ne devrait pas
poser de graves problmes. Cest oublier que le dveloppement des biocarburants, lorientation en
forte hausse des cours agricoles, combins avec des restrictions dusage de leau rendues plus
svres par la Directive Cadre Europenne sur leau ne laissent pas prsager un relchement de la
pression agricole sur la ressource dans un futur proche.
Les outils existants de rgulation de lusage agricole de leau sont de quatre types : des outils de
nature rglementaire comme les autorisations de prlvements, grs par ladministration de la
police des eaux ; des outils administratifs et conomiques comme les quotas ou les dbits allous
par les compagnies damnagement sur leurs territoires de concession assortis de tarifications ad
hoc ; des instruments conomiques classiques de type taxe comme la redevance prlvement des
agences de leau et enfin des instruments volontaires comme la gestion volumtrique instaure par
les irrigants sous contrle de ladministration en Charente ou en Beauce. A ces outils de rgulation
courante sajoutent des instruments dusage plus exceptionnels comme les interdictions
prfectorales dirriguer lors de scheresses. Force est de constater quau cours des annes rcentes,
ces derniers outils se sont institus un peu par dfaut comme les principaux canaux dintervention
publique dans la gestion de laccs leau des irrigants, rvlant par l mme les faibles
performances incitatives des autres instruments existants et la prsence de conflits dusage
rampants autour de la ressource en eau, prompts resurgir ds que survient une pnurie locale.
Pour remdier ce constat plusieurs voies dapproche sont possibles. Certaines sont classiques :
remise plat du systme dautorisations avec objectif global de restriction, augmentation de la
redevance prlvement des agences de leau, celle-ci fonctionnant alors comme une co-taxe
faisant davantage supporter lirrigant le cot dopportunit social de diversion de la ressource du
milieu naturel vers lusage agricole. On manque cruellement de donnes conomiques prcises pour
mesurer limpact potentiel dune telle taxe. Des tudes conomiques menes sur la masiculture du
sud-ouest (le mas est la principale culture irrigue en France) permettent davancer quune taxe de
lordre de 5 c /m3 en anne humide et de 45 c /m3 en anne sche aurait pour effet dannuler la
demande en eau des irrigants masiculteurs (noter la forte sensibilit au climat de ces valeurs).
La taxation rgulire de leau pour lusage agricole doit tre conue dans une optique de long terme.
Pnalisant la rentabilit de lirrigation, son principal effet serait de modifier la baisse les choix
dinvestissement dans des systmes de culture irrigus, surtout pour des non irrigants souhaitant
squiper. Mais, on la vu, le principal problme pos par lirrigation est la combinaison dune faible
disponibilit de la ressource en eau sopposant une forte demande des plantes lors dts chauds


Responsabilisation des entreprises et des marchs pour le DD
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et secs. Moduler en permanence le niveau de la taxe pour ladapter aux conditions climatiques est un
processus complexe, difficilement concevable lchelon national tant le caractre local des
pnuries est prdominant dans ce contexte. Lexprience trangre de pays comme lAustralie, le
Chili ou les Etats-Unis, montre que dautres voies daction sont envisageables.
Ces expriences reposent sur le principe de la mise en place de marchs de droits deau. En fait de
march , il serait plus juste de parler de systmes de quotas transfrables, ces quotas tant
initialement attribus par ladministration, soit selon un principe de droits acquis antrieurs
(grandfathering), soit au travers de procdures denchres. Les transferts peuvent ne concerner que
les agriculteurs entre eux (cas de lAustralie), ou plusieurs types dusagers (collectivits urbaines et
agriculteurs en Californie). Dans des contextes politiques fortement marqus par une culture des
droits acquis, ces systmes ont fait la preuve de leur efficacit dans les annes rcentes. Les
transferts de droits entre usagers ont permis une forte rduction des ingalits entre les cots
marginaux dopportunit daccs leau des usagers, surtout entre usagers urbains et agricoles et
entre usagers situs en amont vis--vis de ceux situs en aval des cours deau. On note aussi moins
de problmes que prvus en matire de contentieux lchange ou de diversion illgale par des tiers
des volumes transfrs.
Pour tre complets citons encore une autre exprience intressante, celle des banques de leau en
Californie. Si le bilan de ce systme est pour lheure mitig, on peroit bien lintrt dun mcanisme
de crdit deau permettant dajuster en continu le cours du quota selon ladquation entre
disponibilits, besoins et anticipations climatiques. La demande agricole en eau est fortement
alatoire et dpendante du climat en t. Or les dcisions dassolement, qui vont conditionner cette
demande, doivent tre prises en hiver et au dbut du printemps, bien avant que soit connu le climat.
En rapprochant le fonctionnement du march de quotas de celui dun march terme, on doit
sattendre des amliorations significatives de lefficacit du mcanisme de transaction et de la
couverture des irrigants contre le risque climatique.
1.4. Les approches contractuelles en agriculture
La France est actuellement menace du paiement damendes considrables pour non-respect de
directives europennes sur ltat des ressources en eau. Mme si les mnages, les collectivits
locales et les industriels doivent tre inclus dans la liste des pollueurs, on peut difficilement contester
que les marges les plus importantes de progrs se trouvent du ct des pollutions agricoles. De
nombreux plans dactions ont t dfinis et mis en uvre, mais jusquici les amliorations sont
restes faibles. Cette section examine en particulier le cas des Mesures Agri-Environnementales
(MAE).
Le systme daides europennes destines lagriculture et en faveur de lenvironnement comporte
deux lments : un systme de base commun ax sur les paiements compensatoires avec co-
conditionalit, depuis juin 2003; et des contrats participation volontaire (MAE territorialises,
Contrats Territoriaux dExploitation devenus ensuite Contrats pour une Agriculture Durable), dont la
gestion est confie aux Etats membres, suite au Rglement Europen de 1999 dit Rglement de
Dveloppement Rural. Ces contrats prvoient le versement daides pour compenser les cots lis
la mise en uvre de pratiques plus respectueuses de lenvironnement.
a) Lvaluation mi-parcours du Plan de Dveloppement Rural National en 2003 montre un faible
taux de contractualisation global. Les contractants sont en gnral les agriculteurs les mieux
informs et les plus proches des sources dinformation, et les plus habitus aux dmarches
administratives, alors que lon voudrait cibler ceux qui prsentent la meilleure diffrence entre les
bnfices environnementaux et les cots directs dadoption de pratiques plus respectueuses de
lenvironnement. Pour remdier cela, on pourrait prendre en compte les cots de long terme des
dcisions dadhsion (y compris hors dure de vie des contrats). Par exemple, rmunrer les
changements de systme de production ou de conduite (extensification dans llevage, cultures
hors-irrigation).
b) Trop de flexibilit est offerte aux agriculteurs dans leur choix de mesures, avec comme
consquence des choix parfois incohrents du point de vue spatial et une trop grande dispersion des
agriculteurs entre les mesures. On natteint donc pas ncessairement les seuils ncessaires la
prservation et la restauration des milieux. Une possibilit serait donc de naccepter que des MAE
choisies par un nombre suffisant dagriculteurs, dans une zone donne.


Responsabilisation des entreprises et des marchs pour le DD
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c) Les MAE prsentent une faible robustesse contexte macro-conomique. Pour citer un exemple
dactualit, les exploitants sont incits lintensification (engrais, pesticides) suite au dveloppement
de la filire bicarburants, et par les cours trs levs des crales et olagineux. Il serait donc utile de
prvoir des clauses offrant une volution des compensations en fonction du contexte macro-
conomique.
c) En raison des forts cots de contrle, il est ncessaire dagir trs en amont avec des choix
restreints et plus cohrents (par rapport au systme de production et la sensibilit du milieu) sous la
forme de packages lis des typologies de systmes de production. On pourrait ainsi mettre en
cohrence les actions des agriculteurs dans une zone donne, et obtenir un plus fort taux
dadhsion, tout en se rapprochant des seuils environnementaux.
e) Favoriser la souscription de collectifs dagriculteurs car cela permet un change dinformations
entre eux (augmentant a priori leur probabilit dadhrer). Cette approche bottom-up favoriserait
une forme dauto-discipline ( peer monitoring ).
f) En pratique, la mise en uvre pourrait respecter les tapes suivantes :
! Construire des typologies croisant les systmes de production et la sensibilit du milieu.
Exemple : une zone avec eaux de surface contamines par nitrates et levage laitier intensif.
! A partir de ces typologies, dterminer les packages de mesures les plus efficaces dun point
de vue environnemental.
! Dterminer le zonage pertinent pour les choix de packages et la dfinition de ladhsion
collective.
! Calculer les compensations en tenant compte des effets de court et de long terme. Ces
compensations doivent tre modules au cours du temps pendant la dure du contrat, et
selon le bundle et le choix dadhsion collective ou individuelle.

1.5. Lassurance des risques climatiques et des catastrophes naturelles
Les systmes dassurance face au risque font partie des moyens de rgulation des ressources
naturelles, et en forment en fait un des maillons les plus importants. La raison en est simple : leurs
proprits gouvernent les choix dexposition au risque des agents conomiques, et dterminent donc
directement les dommages en cas de catastrophe ou de scheresse. On pense principalement ici
aux systmes dit CATNAT (pour les catastrophes naturelles comme les inondations), et au systme
cr autour du Fonds National de Garantie contre les Calamits Agricoles (FNGCA).
a) Le caractre global de ces risques a historiquement conduit lEtat jouer un rle majeur. Une
raison historiquement plausible tait la faiblesse des capacits des assureurs privs, face un risque
pouvant affecter une part importante de la population. Le dveloppement des marchs
financiers et des possibilits de rassurance a cependant considrablement affaibli cet argument.
b) Un argument toujours recevable est que face une catastrophe lEtat ne peut refuser dintervenir.
Efficace ex-post, cette intervention a des effets indsirables lorsquelle est anticipe ex-ante : les
agents soumis un risque ne contractent pas assez dassurance, comptant sur lintervention future
des pouvoirs publics.
c) Ceci conduit de plus un effet dviction, loffre dassurance par les assureurs privs tant
insuffisante. Ainsi les agents ne sassurent pas en comptant sur une intervention publique ; laquelle
est dautant plus plausible que les agents ne sont pas assurs.
d) Pour viter ce cercle vicieux, les pouvoirs publics ont tent divers systmes : participation au
paiement de primes dassurance (jusqu 40% pour les assurances multi-risques agricoles cres
la suite du rapport Mnard, 2005); cration de fonds de garantie, financs par des taxes uniformes
sur diverses polices dassurance ; le tout appuy sur des arguments de solidarit nationale.
e) Pour viter certaines drives, ces systmes imposent que lon scarte de lgalit ncessaire
entre prime dassurance et risque. Les consquences sont importantes. Tout dabord, les assureurs


Responsabilisation des entreprises et des marchs pour le DD
8
privs ne peuvent profitablement offrir de contrats aux plus forts risques. Surtout, les choix
dexposition au risque des agents sont inefficaces : rsider dans une zone inondable ne cote pas
plus cher que de rsider dans une zone non-inondable. Sur le long terme, cela a conduit une
exposition au risque beaucoup trop importante. Les mmes causes ont conduit aux mmes effets
dans dautres pays (lexemple de la Floride, o lassurance est obligatoire mais finance par un impt
uniforme, est cet gard particulirement frappant).
f) Il importe donc de se diriger vers un rajustement des primes dassurance, et vers un rle plus
important laiss au secteur priv. Dans le cas du systme CATNAT, la rdaction de Plans
dExposition au Risque a conduit rendre publiques des informations prcieuses sur les risques. Un
travail similaire devrait avoir lieu pour les calamits agricoles.
g) La principale difficult est celle de la transition vers ce systme. Les effets redistributifs sont
considrables, et une priorit devrait tre de rflchir un systme de compensation, par exemple
pour les rsidents les moins aiss, disposant de droits de proprit anciens. Mais les bnfices en
termes dexposition au risque sont sur le long terme galement extrmement importants.
2. Quattend-on de la responsabilit sociale des entreprises ?
Nous avons suggr dans la partie prcdente que les instruments classiques de rgulation peuvent
tre sous-utiliss ou mal adapts. Ainsi, les externalits, les risques et les ingalits gnrs par le
march et les entreprises peuvent ne pas tre totalement corrigs par ces instruments.
Cependant, de plus en plus dentreprises dveloppent de manire spontane des comportements
socialement responsables (CSR), et peuvent ainsi rduire de manire directe les externalits, les
risques et les ingalits quelles gnrent pour la socit. Par exemple, Dupont et Alcoa font des
efforts pour rduire leurs missions de CO2. Des firmes comme McDonald ou Federal Express
travaillent avec des ONG comme Environmental Defense pour rduire leurs dchets, et leur
consommation dessence des voitures de lentreprise. Des compagnies comme Starbucks
commercialisent des produits dits du commerce quitable . Dautres entreprises comme Michelin
ou Xerox assurent une plus grande durabilit et un retraitement de leurs produits.
Documentant et reconnaissant le phnomne de dveloppement des CSR, la Commission
Europenne dfinit, dans son livre vert, le concept de responsabilit sociale des entreprises comme
des entreprises qui dcident de leur propre initiative de contribuer amliorer la socit et rendre
plus propre lenvironnement (Commission Europenne, 2001). Cependant, il nexiste pas
aujourdhui de consensus sur la dfinition prcise dun CSR (Heal, 2005). Il nexiste pas non plus de
mthodologie commune et accepte pour valuer les effets positifs dun CSR. Souvent, un CSR est
associ une action dune entreprise qui va au-del de la lgislation existante, par exemple une
mesure qui va au-del de la norme environnementale impose par le gouvernement.
2.1. Pourquoi les entreprises adoptent-elles des comportements socialement responsables
(CSR) ?
Il est important de comprendre les motifs qui sous-tendent ladoption de CSR par les entreprises.
Les conomistes ont diffrentes thories sur ces motifs, avec des implications diffrentes sur
lefficacit.
- La thorie du consommateur qui demande de la qualit environnementale. Le consommateur
tant prt payer plus pour cette qualit, les entreprises sadaptent (voir, par exemple,
Bagnoli et Watts, 1995, Besley et Ghatak, 2007). Aucune intervention nest ncessaire.
- thorie du business-as-usual . Le progrs technique joue gnralement en faveur dune
meilleure efficacit dans lutilisation des inputs, et donc rduit tendanciellement les pollutions.
Les entreprises les plus modernes peuvent donc faire valider comme efforts supplmentaires
des rductions dmissions qui correspondent en fait au rythme naturel de lindustrie.
- La thorie de la premption. En faisant un effort minimal de rduction de la pollution, les
entreprises rduisent les chances de mise en uvre dune nouvelle rgulation (voir par
exemple, Segerson et Miceli, 1998, Lyon et Maxwell, 2002). Par exemple, ils coupent lherbe


Responsabilisation des entreprises et des marchs pour le DD
9
sous le pied aux environnementalistes, qui renoncent faire du lobbying. Pour illustrer, dans
les annes 90, une menace forte pesait en Europe sur la possibilit de taxer le carbone. Les
industriels allemands ont rpliqu par la mise sur pied dun engagement volontaire rduire
leurs missions.
- La thorie des barrires lentre. Les entreprises les plus modernes restreignent
volontairement leurs missions pour montrer au gouvernement que ce handicap ne les
empche pas de prosprer. Le gouvernement en dduit quil peut imposer des normes plus
svres, que les entreprises domestiques nont pas de mal satisfaire, contrairement aux
concurrents trangers (Lyon et Maxwell, 2002). Donc, les firmes en fait rclament une
rgulation ( la Stigler). Noter la diffrence avec la thorie de la premption, o les firmes
cherchent viter une rgulation.
- La thorie de lanticipation (similaire). Les firmes anticipent une action rgulatrice du
gouvernement; les firmes les moins polluantes cherchent hter cette action de faon
pnaliser leurs concurrents. On cite souvent lexemple de DuPont dont on suspecte au dbut
des annes 80 davoir demand une acclration de llimination des CFC.
- La thorie de la collusion. Se coordonner au niveau dun secteur sur les performances
environnementales permet aux entreprises de mieux se coordonner sur les productions, et
donc favorise un comportement de cartel.
- La thorie du signal coteux: les stratgies CSR permettent damliorer limage des
entreprises, avec lensemble des effets positifs associs cette meilleure image. La
responsabilit sociale peut par exemple tre vu comme un signal des entreprises
performantes. Elle peut aussi aider un meilleur recrutement et une meilleure gestion du
personnel de la relation client (Brekke et Nyborg, 2007).
- La thorie de l entrenchment . Le manager, en adoptant des stratgies CSR, cherche
promouvoir sa propre rputation, au dtriment des intrts des actionnaires (Barnea et Rubin,
2006, Cespa et Cestone, 2007). Par exemple, il sallie aux ONG pour fortifier sa place la tte
dune entreprise.
En rsum, les conomistes ne font jamais lhypothse dun comportement de type purement
altruiste de la part des entreprises (alors que cette hypothse est plus frquente sur les
prfrences des consommateurs). Au contraire, ils cherchent justifier ladoption de CSR par des
comportements rationnels des entreprises. Il nest donc pas tonnant que les conomistes soient
plutt sceptiques sur les gains defficacit lis aux CSR. Cependant, il est difficile de conclure de
manire tranche sur les motifs dominants pour expliquer les CSR, et donc sur les implications en
terme defficacit. En effet, il existe relativement peu de travaux empiriques qui testent ces
diffrentes thories.
2.2. Les entreprises socialement responsables sont-elles moins performantes?
Dun point de vue global, la performance financire des entreprises socialement responsables est
peu diffrente de celle des autres entreprises, avec mme une tendance positive (ORSE, 2003,
Dowell, Hart et Yeung, 2000, King et Lennox, 2001). Nanmoins, certaines tudes suggrent que la
performance financire des fonds socialement responsables est plus faible (Geczy, Stambaugh et
Levin, 2004), en particulier cause dune rduction des capacits de diversification.
Quelques travaux ont mis en lumire la relation entre CSR et performance financire en tudiant
leffet de linformation sur les rejets toxiques sur les prix des actions des entreprises (Hamilton, 1995,
Dasgupta et al., 2001). Ces tudes ont montr un effet ngatif important, ce qui suggre que les
investisseurs sont sensibles aux impacts des firmes sur lenvironnement.
Un aspect fondamental est le dveloppement des fonds dinvestissement socialement responsable
(ISR) en Europe et aux Etats Unis. Ces fonds ISR reprsentent environ 8.8 milliards deuros en France
(Le Monde 2006), environ 1% des actions en France, et plus de 10% aux Etats-Unis.


Responsabilisation des entreprises et des marchs pour le DD
10
Il faut distinguer les rels efforts des entreprises pour rduire ses impacts sur lenvironnement, des
effets marketing stratgiques qui visent seulement amliorer leur rputation. Des travaux
empiriques rcents indiquent en effet un phnomne de greenwashing (maquillage vert), qui voit
les entreprises faire des efforts pour plaire lopinion et aux mdias, mais sans changer rellement
les comportements de production. Une tude empirique rcente compare par exemple les efforts de
rductions dmissions de CO2 telles que reports par les entreprises au gouvernement, aux efforts
rels engags par les entreprises. Cette tude montre que les entreprises qui reportent des
rductions significatives dmissions de CO2 sont plus enclins faire peu defforts rels de
rduction, et inversement (Kim et Lyon, 2007). De manire similaire, King et Lennox (2000) ont montr
que les entreprises amricaines qui ont particip de manire volontaire au Responsible Care Program
ont fait des efforts rels de rductions moins levs que les entreprises qui nont pas particip ce
2.3. Quelle information sur les CSR ?
Ces dernires remarques suggrent que les comportements affichs des entreprises ne sont pas
ncessairement compatibles avec les CSR. Linformation a videmment ici un rle correcteur jouer
pour amliorer lefficacit des CSR.
Se posent alors les problmatiques classiques associes la diffusion de linformation aux
consommateurs, avec les questions de relatives la crdibilit de cette information. Des travaux
thoriques rcents tudient par exemple les effets sur le prix du jeu de signal (Mahenc, 2006), et le
rle que peut jouer les groupes environnementaux pour signaler la qualit du produit des
consommateurs verts (Heijnen, 2007). Des firmes daudit offrent aujourdhui des certificats verts
(e.g., Social accountability International). Des indices tels que Dow Jones Sustainability index
regroupent des entreprises socialement responsables, et des agences de rating financier telles que
Vigeo en France et KLD aux US aident la construction de ces indices.
Mais on revient la question initiale : comment construire un indice qui permet de mesurer la
performance extra-financire des entreprises ? Bien que quinze annes se soient coules depuis
que les Nations Unies aient appel linstauration dindicateurs de dveloppement durables (IDD), il
nexiste toujours pas de rel consensus sur les faons appropries de dfinir et de mesurer le
dveloppement durable. Dimportants problmes mthodologiques lis la construction des
indicateurs confrent une certaine subjectivit dans le choix dun IDD. Aussi, une forte transparence
est ncessaire pour que lindicateur soit accept par tous et finalement conduise une relle
modification des comportements.
Parmi les IDD, lempreinte cologique propose en 1992 par Rees (1996) connat un succs croissant
auprs des institutions publiques et prives. Elle mesure limpact sur lenvironnement dune activit
ou dun individu par une quantit de surface bioproductive ncessaire lactivit ou lindividu
concern. Son avantage est dtre simple et frappante : lempreinte cologique dun franais est en
moyenne de 5,75 hectares alors que, rpartie quitablement, la terre ne peut thoriquement allouer
que 1,5 hectares chacun de ses 6 milliards dhabitants. Aujourdhui, plusieurs entreprises telles
British Telecom et Sony calculent et publient lempreinte cologique de leurs activits. La
gnralisation de cette pratique pourrait inciter les entreprises pouser plus largement lobjectif du
dveloppement durable. Cependant, la mise en place dune telle mesure nest pas simple car elle
repose sur une certaine adhsion a priori des entreprises. Un systme de volontariat peut conduire
lvaluation des seules activits faible empreinte cologique ; lindicateur devient alors un outil de
communication valorisant limage de lentreprise, sans relle modification des comportements. A
linverse, une valuation obligatoire, qui pourrait tre perue comme impose lentreprise, risque de
susciter des stratgies de contournement cherchant profiter des failles de lindicateur. Une
mthode plus efficace serait de conserver le principe du volontariat mais de lassocier une
valuation externe lentreprise. La problmatique est alors proche de celle des labels.
Notons que lefficacit des CSR dpend beaucoup au final des motivations et des perceptions
consommateurs/investisseurs. Des motivations intrinsques (e.g., le warm glow ou le pur plaisir
de donner) ne sont pas ncessairement compatibles avec le bien-tre social (Andreoni, 1990,
Benabou et Tirole, 2006). Les problmes de perception sont ici cruciaux. Ce que les citoyens croient
bons pour la socit, nest pas ncessairement ce qui est bon pour la socit. Si les consommateurs
ont une perception errone des problmes sociaux et environnementaux, et de la manire dont le


Responsabilisation des entreprises et des marchs pour le DD
11
gouvernement gre ces problmes par les instruments classiques, on peut sattendre des effets
pervers associs aux stratgies CSR.
Il parat galement difficile de caractriser un comportement CSR indpendamment des mesures de
rgulation dj existantes. Par exemple, les normes varient beaucoup dun pays lautre, et mesurer
les efforts des entreprises allant au-del de la norme nest pas un indicateur juste des CSR. De
manire similaire, il parat difficile de juger sur un mme plan les efforts CSR dentreprises qui
subiraient des niveaux de taxation environnementale diffrents.
Nous concluons en soulignant nouveau le scepticisme des conomistes sur lefficacit des CSR. Il
apparat dune part fondamental que le gouvernement encadre de manire plus forte les stratgies
CSR. En particulier, le gouvernement a un rle fort jouer pour fluidifier linformation afin dindiquer
aux consommateurs/investisseurs les comportements des entreprises qui sont les plus mme de
rduire les externalits, les risques et les ingalits dans la socit. Cela suggre donc le besoin de
mettre en place une expertise publique pour dfinir et valider des critres CSR aujourdhui manant
du priv ; et, terme, la construction dun indice, en gros un label CSR, manant dune autorit
franaise de rgulation, ou troitement contrle par elle. Dautre part, et de manire plus
fondamentale, cela suggre de comparer lefficacit relative des outils CSR par rapport aux outils de
rgulation classiques que nous avons prsents dans la premire partie.


Centre danalyse stratgique 18 rue de Martignac, 75700 Paris cedex 07 - Tlphone : 01 42 75 60 00
Internet : www.strategie.gouv.fr

Travaux prparatoires au
Grenelle de lenvironnement




















2. Favoriser les innovations
environnementales

Centre danalyse stratgique 18 rue de Martignac, 75700 Paris cedex 07 - Tlphone : 01 42.75.60.00
Internet : www.strategie.gouv.fr
PREMI ER MI NI STRE

Dpartement de la Recherche,
des Technologies et
du Dveloppement durable

Dpartement des Affaires
Economiques et financires

Paris le 24 Juillet 2007




PREPARATION DU GRENELLE DE LENVIRONNEMENT
Favoriser les innovations environnementales
1


La prservation de la biodiversit ou la prvention des pollutions, comme le renforcement de la lutte
contre le changement climatique et la reprise dune action vigoureuse dans le domaine de la matrise
de lnergie vont conduire modifier nos habitudes de consommation et de production, et recourir
des technologies de plus en plus vertes . Prparer notre industrie cette volution, qui conduira
les entreprises intgrer ces contraintes dans le processus mme de conception et de fabrication
des diffrents produits, suppose de favoriser le dveloppement de la recherche et de linnovation
dans ces domaines.
La prsente note prsente dans un premier temps le march des technologies environnementales,
puis propose un certain nombre de pistes de solutions pour favoriser linnovation dans ce domaine.



1
Rdaction (les rapporteurs principaux sont souligns) : Daniel Clment, Thierry Gaudin, Andr Jean Gurin, Ccile Jolly,
Rmi Lallement, Stphanie Monjon, Eric Vindimian, Vanessa Wisnia Weill Composition du groupe : Philippe Baubion
(prsident du rseau de business angels DDIF) ; Thierry Chambolle (Suez) ; Jacques Colin (Co-Prsident de France Angels) ;
Daniel Clment (Directeur recherche, Ademe) ; Ccile Jolly (CAS) ; Thierry Gaudin (France 2100) ; Andr Jean Gurin
(DIDD, MEDAD) ; Rmi Lallement (CAS) ; Richard Lavergne (Observatoire de lnergie, DGEMP) ; Corine Lepage (Cap
21) ; Stphanie Monjon (Ademe) ; Christian de Perthuis (Caisse des dpts et consignations) ; Hubert Prvot (CGM) ; Jean
Luc Pujol (CAS) ; Eric Vindimian (D4E, MEDAD) ; Vanessa Wisnia Weill (CAS) ; Jean-Michel Yolin (CGM)
Les innovations environnementales 2
1. Un march des technologies environnementales en forte croissance
Le volume du march mondial des technologies cologiques pourrait doubler, passant denviron
1 000 milliards deuros en 2005 2 200 milliards en 2030
2
. Quant au march mondial des co-
industries stricto sensu, il connat actuellement une croissance denviron 5 % par an
3
. Rsoudre les
problmes cologiques suscits par lactivit humaine ncessitera non seulement une amlioration
des procds de fabrication et des produits existants (technologies incrmentales) mais galement
des innovations plus radicales, permettant de modifier en profondeur les modes de consommation et
de production.
1.1. Des marchs diffrencis mais complmentaires
Trois types de marchs des technologies environnementales coexistent et correspondent des gains
environnementaux complmentaires et des horizons temporels distincts :
- un march mondial dans lequel la recherche et le dveloppement dinnovations que lon
pourrait qualifier de ruptures, comme dans tous les secteurs trs exposs la concurrence
internationale (cf. automobile, chimie, sidrurgie, pharmacie, aronautique), constitue et
constituera lavenir un avantage comptitif dterminant. Les temps de retour sur
investissement de ces technologies dont la maturit ninterviendra pas avant 2020 conduisent
envisager, au moins dans un premier temps, un financement public direct, tant donn le
risque lev de cots irrcuprables pour le secteur priv ;
- horizon de quelques annes (0 10 ans), un march, probablement plus localis
4
, dco-
technologies souvent incrmentales va se dvelopper des cots comptitifs. Lassemblage
et lintgration de ces technologies pour la plupart existantes dans les systmes de production
et de consommation devaient permettre de limiter la consommation de matires premires et
nergtiques et leur mise au point donne lieu bien souvent une forte comptition entre les
diffrents acteurs privs. Lenjeu ici est de favoriser lmergence de ces acteurs privs ;
- Un march enfin de services : lassemblage de ces technologies passe par le dveloppement
fort dinnovations de service (en mesure de mettre en place cette intgration ). Parce
quelles ne sont pas technologiques stricto sensu, ces innovations sont peu ou pas
subventionnes par la puissance publique et se heurtent des contraintes europennes en
matire de conditionnalits daide de lEtat. Or la diffusion large chelle des produits et
services susceptibles de fournir rapidement un bnfice environnemental significatif passe par
le dveloppement de ces services. De ce point de vue, il serait pertinent de dvelopper une
approche commune europenne sur l'innovation dans ces services environnementaux.
1.2. Une dpense publique de recherche environnementale significative mais une dpense
du secteur prive plus limite
Le budget public consacr par la France la recherche environnementale et nergtique, que ce soit
en part dans le total des dpenses publiques de R & D ou en pourcentage du PIB, la situe au 3 rang
des pays de lOCDE, devance par les tats-Unis, le Japon et lAllemagne (cf tableaux ci-dessous).
En pourcentage du PIB, si lon inclut la recherche sur les technologies de production centralise
dnergie (nuclaire, ptrole, gaz), la France ne semble donc pas souffrir dun dfaut de financement
public de linnovation environnementale et nergtique eu gard ses principaux comptiteurs. En
revanche, dans le domaine spcifique des technologies dutilisation de lnergie ou des nergies
renouvelables, le rapport de Thierry Chambolle en 2004 sur les nouvelles technologies de lnergie
constatait la faiblesse des crdits consacrs la recherche et au dveloppement dans ces secteurs.
La situation sest amliore depuis 2005 avec le renforcement des crdits consacrs la recherche
stricto sensu (appels propositions de lANR). De plus, sa capacit dinvention dans les mmes

2
Sigmar Gabriel, ministre allemand de lenvironnement, au conseil environnement de lUnion en 2007
3
. Adrian Wilkes (2004) du European Committee of Environmental Technologies Suppliers Associations, expos
prononc loccasion de la Semaine verte, juin.
4
Mme sil peut constituer un march exportateur, comme lest devenu celui du traitement de leau
3 Les innovations environnementales
domaines, mesure -certes imparfaitement- par les donnes relatives aux brevets dposs lOffice
europen des brevets, la situe au 4 rang mondial pour les technologies de lenvironnement derrire
le Japon, lAllemagne et les tats-Unis, et au 3 rang mondial pour les technologies de lnergie,
derrire les tats-Unis et lAllemagne.
Nanmoins, la France subit un dficit dinvestissements privs dans le domaine de la R & D qui
provient probablement la fois dun insuffisant effet de levier des capitaux publics, et dun effort
insuffisant de recherche de la part du priv. De fait, si la R & D prive en France ne semble pas
souffrir de la comparaison internationale, elle connat un sous investissement en matire de business
angels et de capital-investissement. Les co-technologies compteraient aujourdhui pour 14 % du
capital-investissement aux Etats-Unis, au 3 rang derrire les biotechnologies et les TIC
5
. En Europe,
le capital-risque et le capital-investissement sont orients seulement 2 % sur lnergie et
lefficience nergtique et peine 3 % dans les secteurs du transport, de la chimie et des matriaux
6
.
Les parts relatives des pays lorigine des principaux dpts de brevets lOEB,
dans le domaine des technologies de lnergie (en %)
Energie nuclaire (1986-
2003)
Energie olienne (2001-2003) Pile combustible (2001-
2003)
Etats-Unis 31,9 5,8 33,6
Allemagne 16,2 49,7 17,1
France 16,0 2,8 2,8
Japon 14,3 13,2 26,2
Royaume-Uni 4,8 1,9 2,4
Sude 2,9 4,8 0,5
Pays-Bas 2,1 2,0 0,9
Belgique 1,8 . .
Italie 1,4 1,7 0,9
Russie 1,3 . .
Canada 1,2 1,7 7,6
Suisse 1,1 1,4 0,6
Finlande 0,5 . .
Core du Sud 0,5 1,9 1,1
Afrique du Sud 0,4 . .
Source: RL/Centre danalyse stratgique daprs la base de donnes de lOCDE sur les brevets (tat en septembre 2006).

Les dpenses publiques de R&D consacres au poste Pollution et protection de l'environnement , rapportes au total des dpenses
publiques de R&D et au PIB (en 2005)
Pays Montant de ces dpenses (M
ion
de $ PPA et aux prix courants)
Part dans le total des dpenses
publiques de R&D (en %)
Part dans le
PIB (en %)
OCDE Total 4 262,3 1,54 .
UE (27) 2 521,1 2,68 .
UE (15) 2 346,8 2,62 .
Allemagne 672,0 3,45 0,026
Etats-Unis 640,9 0,49 0,005
France 485,0 2,74 0,025
Core du Sud 412,8 4,63 0,039
Japon 229,0 0,82 0,006
Royaume-Uni 255,5 1,79 0,013
Sude 57,0 2,21 0,020
Donnes OCDE ; calculs RL/Centre danalyse stratgique.

5
Selon le Cleantech Venture Network
6
Selon lassociation europenne venture capital et private equity (EVCA)
Les innovations environnementales 4
1.3. Une position de la France conforter et diversifier pour lutter contre le rchauffement
climatique
La France dtient une position forte dans trois domaines environnementaux : leau, les dchets et la
pollution de lair. En matire nergtique, la bonne place de la France est essentiellement due son
avance technologique en matire nuclaire. Dans cette perspective, son investissement en
technologies nergtiques est moins diversifi que celui des Etats-Unis, de lAllemagne ou du Japon.
La lutte contre le changement climatique va nous imposer de recourir de plus en plus fortement
des productions dnergie faiblement mettrices en CO2, ce qui passe par la mobilisation des
nergies renouvelables (biocarburants, solaire thermique) et de la production lectronuclaire.
Selon les exercices de prospective raliss, la division par 4 des missions de gaz effet de serre
sera extrmement difficile atteindre et ncessitera non seulement des progrs dans des
technologies dont il est raisonnable dattendre le dveloppement (efficacit nergtique, nergies
renouvelables, nuclaire de quatrime gnration, vhicules hybrides, dveloppement du stockage
de llectricit, biocarburants de seconde gnration, btiments nergie positive), mais aussi la
modification de nos comportements. Une relle division par quatre de nos missions ne pourra
probablement pas se faire sans le dveloppement dinnovations technologiques que lon pourrait
qualifier de beaucoup plus hypothtiques telles que la squestration du carbone dans des conditions
de cot et de scurit matrises et acceptes ...
En dpit de la bonne position relative de la France, lurgence des problmes cologiques rsoudre
et la ncessit de technologies de rupture trs coteuses et incertaines, en particulier en matire de
lutte contre le changement climatique, impose nanmoins un redploiement dargent public.
2. Quelques pistes de solutions
Les propositions effectues dans ce paragraphe ressortent de quatre catgories :
- accrotre de leffort public en faveur de la recherche et de linnovation ;
- dvelopper le financement de linnovation environnementale ;
- organiser et orienter la recherche dans le domaine de lenvironnement ;
- mettre en place une culture de linnovation environnementale.
2.1. Accrotre leffort public en faveur de la recherche et de linnovation
! Accrotre et diversifier les financements de la R&D publique sur les technologies
permettant de lutter contre le changement climatique
Lobjectif de division par quatre des missions de gaz effet de serre en 2050 impose daccrotre les
dpenses de R & D publique qui pourraient passer un milliard deuros par an. Cet accroissement du
financement de lEtat devrait se concentrer sur quelques priorits pour tre efficace. La Commission
nergie mise en place par le Centre danalyse stratgique recommande ainsi daccrotre leffort
public de R & D dans quatre domaines : le nuclaire de quatrime gnration, les biocarburants de
seconde gnration, la capture et le stockage du carbone, les btiments nergie positive. Le
stockage de llectricit (batteries rechargeables) mriterait probablement galement de rentrer dans
la liste.
Le soutien au dveloppement dautres nergies renouvelables et la chimie verte ( partir de la
matire premire vgtale) est envisager au regard de lensemble des soutiens apportes
chacune des filires et mrite donc une analyse particulire.
! Stimuler la demande dco-technologies en dveloppant la commande publique et le
soutien public au-del de la seule R&D.
La commande publique (Etat et collectivits territoriales) est amene jouer un rle dterminant dans
la stimulation de la R & D des entreprises :
5 Les innovations environnementales
- soit pour des innovations radicales, du fait du risque lev de cots irrcuprables lis
lincertitude sur leur dveloppement et leurs marchs potentiels ;
- soit pour des innovations intgres ou de services, afin dacclrer la baisse des cots. Dans
ce cadre, il importe tout particulirement douvrir le march et de favoriser lmergence de
PME innovantes.
A cet gard, la mise en uvre du plan national dactions pour lachat public durable (mars 2007)
pourrait saccompagner utilement de la mise en place :
- pour les administrations de quotas et dobjectifs dachat public faisant appel des technologies
environnementales assortis dune valuation annuelle et prcds dune formation des acheteurs
publics. De ce point de vue, imposer des normes de sobrit nergtique pour les quipements
informatiques, conformment aux recommandations de lAgence internationale de lnergie (la
consommation en veille ne devant pas excder 1 Watt), constituerait une incitation une amlioration
de lefficience nergtique de ces appareils. De mme, fixer un seuil de rnovation du parc
immobilier public rpondant des critres defficacit nergtique pour les administrations et les
collectivits territoriales (sous peine de pnalits lexemple de ce qui est conu pour le logement
social) aurait le mrite de dvelopper des technologies environnementales qui peinent se diffuser
en raison de la faiblesse du march ;
- doutils, de mthodes et de formations pour la bonne prise en compte du cot global
dutilisation comme critre de choix dans les marchs publics (article 53 du nouveau code des
marchs publics).
! Assurer la continuit de leffort public de R&D de lamont laval
Leffort public de R&D a t notablement renforc depuis 2005 dans lensemble des domaines, y
compris dans le domaine des nouvelles technologies de lnergie et des cotechnologies. Toutefois
ce renforcement sest essentiellement opr par le biais dappels propositions (AAP) de recherche
visant mobiliser lexcellence scientifique dans les laboratoires. Le continuum du soutien public sur
les filires identifies comme prioritaires rencontre des limites de financement lorsquil sagit de
soutenir soit des projets de recherche industrielle qui ne peuvent sexprimer au travers des
procdures dAAP, soit des dmonstrateurs de recherche dont la vocation est de lever les verrous
technologiques et scientifiques ou encore dexprimenter et dvaluer les performances de
technologies en cours de dveloppement industriel. Il conviendrait de mettre en place, pour chacune
des filires prioritaires, un lieu de coordination de niveau ministriel assurant une continuit des
financements publics sur lensemble du processus de recherche, dveloppement et innovation avec
les modes dintervention appropris au contexte de chaque filire.
2.2. Favoriser le financement de linnovation environnementale
! Crer des fonds financiers spcifiques
Pour faciliter le financement dco-technologies, il est ncessaire de rflchir des innovations
financires. La cration de fonds spcifiques dfiscaliss pour des investissements en co-
technologies mis en uvre par les gestionnaires de portefeuilles rpond cette exigence. La
dfiscalisation du fonds serait fonction du type dinvestissement opr, dtermin par la puissance
publique (qui dciderait ainsi de ses priorits technologiques). Un tel type dincitation et dinnovation
financires a t mis en place aux Pays-Bas
7
. La cration dun tel fonds devrait sappuyer sur
lanalyse de lensemble des dispositifs existant dans le domaine.

7
Le Parlement hollandais dcide annuellement du montant et de la nature des technologies environnementales
qui bnficient dune dfiscalisation. Ces fonds sont ensuite mis en uvre par des gestionnaires classiques de
portefeuille qui investissent dans lesdites technologies. La cration de tels fonds devrait sappuyer sur lanalyse
de lensemble des dispositifs existants dans le domaine.
Les innovations environnementales 6
Une voie complmentaire plus innovante pourrait consister crer des fonds damorage de start-up
ddis au changement climatique. Ces fonds pourraient valoriser par anticipation les conomies de
carbone futures sur les marchs et utiliser le produit de ces ventes pour financer en capital les jeunes
pousses. De tels schmas permettraient lEtat dconomiser largent public : les crdits
proviendraient en effet de la valorisation des conomies dmission sur le march. Ce mcanisme
suppose nanmoins que la valeur de la tonne-carbone sur le march soit suffisamment leve pour
que les crdits obtenus puissent permettre le dmarrage de lentreprise
! Favoriser la structuration des business angels
La monte en puissance dune mobilisation de lpargne prive sur les co-technologies peut
ncessiter des campagnes dinformations et laide la structuration de rseaux de business angels.
LEtat pourrait ainsi organiser des plates-formes dinformation sur les potentialits des co-
technologies destination des investisseurs potentiels, susceptibles de se transformer en business
angels. En effet, les changes dexprience sont dterminants pour emporter la conviction des
investisseurs dont le comportement reste trs mimtique .
! Promouvoir les meilleures technologies disponibles
Diffrents instruments ont t rcemment dvelopps pour diffuser les technologies existantes dans
les marchs y compris auprs des particuliers (logements, quipements) : les crdits dimpt pour les
matriels efficaces en nergie et les nergies renouvelables, le livret dveloppement durable qui
permet aux banques de proposer des prts taux rduits pour la rhabilitation thermique des
logements compte tenu dune ressource dfiscalise (CODEVI), les certificats dconomie dnergie
qui permettent dacqurir des certificats par le placement dquipements nergtiquement
performants
Afin de permettre la diffusion des technologies environnementales les plus performantes auprs des
particuliers, lon pourrait sinterroger sur lintrt :
- dtendre la possibilit de prts taux rduits des matriels efficaces en nergie et aux nergies
renouvelables, dj bnficiaires de crdits dimpts, afin dobtenir une bonne lisibilit des mesures
que lon veut promouvoir et de permettre tous les mnages dengager la dpense ;
- de bonifier les prts allous soit pour des logements trs basse consommation dnergie, soit
pour des quipements spcifiques, voire de proposer des prts taux zro pour les technologies les
plus performantes. Cette mesure peut tre particulirement onreuse pour les crdits publics et
devrait donc tre particulirement cible et limite dans le temps si elle tait retenue ;
- de mettre en place une TVA taux rduit (au niveau europen), tout en soulignant les difficults
lies la mise en place dune telle mesure.
2.3. Organiser et orienter la recherche environnementale
! Btir des indicateurs et des statistiques sur les co-innovations
Les statistiques disponibles comportent des lacunes qui doivent tre combles pour permettre une
juste apprciation de leffort public et priv en matire de R & D environnementale : les statistiques
ne sont disponibles de manire comparable au niveau international que pour les dpenses
publiques ; la R & D environnementale nintgre pas les technologies nergtiques neutres en
carbone alors que leffet de serre constitue un enjeu majeur ; la R & D nergtique ne distingue pas


7 Les innovations environnementales
les recherche destines lamlioration et la protection de lenvironnement de celles plus gnriques
dexploration ou de production qui nont rien dcologiques
! Renforcer les capacits dorientation et danimation de la recherche sur les questions
denvironnement
Il existe actuellement diffrents acteurs publics qui ont en charge de faciliter la production et
lutilisation dinnovations environnementales (ADEME, Agence Nationale pour la Recherche (ANR),
lAgence de lInnovation Industrielle (AII) et OSEO-innovation, ples de comptitivit sur les questions
dnergie et/ou denvironnement). Au-del de la coordination entre les agences, qui est maintenant
assure par la DGRI, pour amliorer lefficacit du dispositif, il pourrait tre envisag :
- De mieux coordonner, au niveau national, les actions des ples de comptitivit portant sur
lnergie/environnement ;
- De mettre en rseau les animateurs de ces ples, afin de mutualiser les expriences des
diffrents ples, de partager les bonnes pratiques et dassurer une meilleure information sur les
rsultats obtenus ;
- de crer un ou plusieurs nouveaux ples de comptitivit sur les co-technologies
2.4. Mettre en place une culture de linnovation environnementale : former et informer
! Anticiper les besoins de main duvre et former
Lmergence dun tissu entrepreneurial dense en matire dco-technologies suppose lexistence de
ressources humaines couvrant une large gamme de comptence qui va bien au del des besoins en
ingnieurs et scientifiques (managers au fait du march, architectes, installateurs et professions du
btiments). Cela justifie la fois des mesures dducation/formation des nouveaux arrivants sur le
march du travail, mais aussi dun complment de comptences pour un vaste tissu de professions
cls (notamment dans les mtiers du btiment) non spcifiquement environnementales (ex :
plombiers, lectriciens). Mettre en place des formations environnementales pour les mtiers
artisanaux par lintermdiaire de linstitut suprieur des mtiers ou des organismes ad-hoc de
formation continue permettrait de pallier le dfaut de comptences dans la pose et la maintenance
de nombre de technologies defficacit nergtique dans le btiment en particulier.
! Rendre visibles les performances environnementales et/ou nergtiques et contribuer
dvelopper des standards europens crdibles
Le dveloppement des standards est un lment important pour favoriser linnovation
environnementale et son appropriation par les consommateurs. Il importe nanmoins de favoriser des
standards suffisamment ouverts pour permettre une amlioration continue et viter de favoriser une
technologie particulire, par exemple en dveloppant un standard pour la mesure et ltiquetage du
contenu en GES des produits et services. Face la multitude des labels environnementaux en
Europe, il conviendrait probablement dencadrer (par voie rglementaire) les autodclarations
environnementales.
Centre danalyse stratgique 18 rue de Martignac, 75700 Paris cedex 07 - Tlphone : 01 42 75 60 00
Internet : www.strategie.gouv.fr

Travaux prparatoires au
Grenelle de lenvironnement



















3. Ltat des lieux des valeurs de
rfrence de la tonne carbone
PREMI ER MI NI STRE

Centre danalyse stratgique 18 rue de Martignac, 75700 Paris cedex 07 - Tlphone : 01 42 75 60 00
Internet : www.strategie.gouv.fr
Dpartement de la Recherche,
des Technologies et
du Dveloppement durable
Paris, le 20 Juillet 2007

PREPARATION DU GRENELLE DE LENVIRONNEMENT
Etat des lieux des valeurs de rfrence de la tonne carbone
1


Introduction
La question de leffet de serre est passe en quelques annes dune proccupation partage par
quelques spcialistes un enjeu mondial. Dune question scientifique dtude des mcanismes de
leffet de serre, de son influence sur le changement climatique et des consquences multiples de
laugmentation moyenne des tempratures sur la plante, on est galement progressivement pass
une problmatique plus conomique dvaluation des cots : cots des actions possibles mais
galement cots de linaction, ce que cotera la collectivit de ne rien faire, etc. Ces questions
conomiques font lobjet de nombreuses controverses. Quels critres conomiques doit-on retenir
pour valuer les efforts que la collectivit doit consentir aujourdhui pour rpondre aux enjeux de
demain ? Jusquo est-il raisonnable daller ? Comment pondre-t-on des cots immdiats dune
part, par rapport des gains ou des pertes lointaines dautre part ? Une fois le niveau deffort ainsi
dfini, comment les pouvoirs publics peuvent le prendre en compte dans chacune de leurs dcisions
concrtes et ce de manire cohrente dans les diffrents secteurs de lconomie quil sagisse de
transports, dnergie, dagriculture, etc. ?
Pour traiter ce type de problmatique, la thorie conomique dispose doutils quon rassemble
autour de ce quon appelle le calcul conomique public et qui correspond une rflexion bien plus
large quune simple apprciation financire des enjeux. Le Centre danalyse stratgique a rappel
dans plusieurs de ces rcents travaux limportance de ces outils en regrettant que la dcision
politique ne les intgre pas davantage.

1
Texte rdig par Luc Baumstark (LET) en sinspirant des travaux mens dans le cadre de la Commission
nergie
Rfrentiel carbone 2
Sur la question de leffet de serre, les calculs sont confronts un double problme. Dune part il
sagit de dfinir la valeur montaire associer au carbone, dautre part il faut apprhender lvolution
de cette valeur dans le temps, ce qui conduit rinterroger une autre variable : celle plus gnrale du
taux dactualisation, cest dire de la valeur relative que la collectivit donne au futur par rapport aux
enjeux plus immdiats. Plus le taux dactualisation est lev, ce qui traduit une prfrence de la
collectivit pour le prsent, plus elle minore les enjeux du futur.
En France, un rfrentiel particulier existe pour lvaluation de ce taux, plus particulirement dans le
secteur des transports, secteur dans lequel les valuations socio-conomiques des grands
investissements sont systmatiquement pratiques. Ce rfrentiel a t labor la suite dune srie
de travaux mens dans les annes 90 et ractualiss au dbut des annes 2000 : le rapport Boiteux
a propos en 2001 une premire valeur normative de la tonne de carbone fixe un niveau
symbolique de 100 euros la tonne de carbone, valeur qui crot dans le temps, le rapport Lebgue a
prconis en 2005 un taux dactualisation rel des investissements publics de 4%, dcroissant au
del de 30 ans, en rappelant quil sagissait dun taux hors prime de risque, risque qui devait tre
valu projet par projet et non globalement.
Ces rapports prcisent que les rfrentiels ainsi obtenus doivent faire lobjet dune veille constante et
salimenter des controverses et des difficults que les praticiens peuvent rencontrer dans les
valuations pour voluer.
La prsente note revient sur les enjeux de la fabrication de ces rfrentiels. Elle rappelle dans un
premier temps les principes qui ont t retenus lors de la rvision du taux dactualisation. Elle
propose ensuite un tat des lieux des donnes rcentes relatives un rfrentiel carbone.
1. Un taux dactualisation cohrent avec les enjeux
environnementaux du long terme
1.1. La prise en compte du long terme
La rvision du taux dactualisation demande au Centre danalyse stratgique en 2005 avait t
engage suite lobsolescence des raisons qui avaient prsid en 1986 au choix dun taux de 8 %.
Dune part le taux de 8% apparaissait incohrent avec le niveau des taux dintrts rels de long
terme. Dautre part, les considrations relatives aux contraintes budgtaires devaient tre prises en
compte dans un contexte nouveau. Enfin, et surtout, les milieux acadmiques et les sphres pro
environnementales taient agits par un dbat thorique et politique sur le taux dactualisation
retenir dans les calculs sur leffet de serre qui engageait des valuations sur des dures trs longues.
Au mme moment, les administrations de certains pays comme le Royaume Uni retenaient des taux
beaucoup plus faibles que celui de la France et la Commission europenne proposait de son cot
dans un guideline sur les valuations un taux de 5%.
Il nest pas possible dans le cadre de cette note de revenir sur tous les lments techniques qui ont
motiv la rvision du taux dactualisation et lensemble des controverses qui sont associs sa
dfinition et son utilisation. (Le lecteur est invit se rfrer au rapport Lebgue qui prsente
lensemble de la dmarche retenue.)
On peut simplement rappeler que le taux dactualisation qui est un taux de substitution entre le futur
et le prsent traduit la valeur du temps pour une collectivit : ce prix du temps permet
dapprcier le niveau de sacrifice que la collectivit est prte consentir pour disposer dun bien
aujourdhui plutt que demain.

Ce taux se trouve au centre dune controverse sur la manire dont on intgre dans le calcul
conomique les considrations relatives au dveloppement durable : la prise en compte des effets de
long terme, le traitement des biens environnementaux et particulirement des ressources non
renouvelables, enfin les questions relatives au risque. La pratique de lactualisation peut en effet
savrer contradictoire avec la prise en compte du long terme, puisquelle conduit mcaniquement
Rfrentiel carbone 3
minorer les impacts, positifs ou ngatifs, dun investissement, et ce dautant plus que ces effets se
trouvent loigns dans le temps.

Si lon considre par exemple une valeur dun million deuros dans 500 ans, celle-ci ne compte
aujourdhui avec un taux de 2 % que pour 50 euros, et est mme quasi nulle avec un taux de 8 %.
Ce dbat des consquences thiques videntes notamment en ce qui concerne la ncessaire
solidarit entre les gnrations.

Comment une telle pratique pourrait-elle tre compatible avec les questions de lenvironnement et
particulirement celle du changement climatique ?
Certains ont ainsi rejet le calcul conomique considrant quil ne pouvait pas traiter ces questions,
dautres ont cherch par exemple moduler le taux dactualisation en fonction des horizons traiter.
Ce point de vue se focalise sur le seul taux dactualisation en oubliant que le calcul conomique
actualise des valeurs conomiques qui nont aucune raison de rester constantes dans le temps. Le
taux dactualisation retenir nest donc pas sparable dun systme de prix cohrent entre les biens
produits et les biens non renouvelables. Contrairement ce que lon trouve gnralement dans les
argumentaires pro-environnementaux, une contrainte sur lenvironnement peut tre compatible avec
lutilisation dun taux dactualisation de rfrence lev si, par ailleurs, lvolution du prix des biens
environnementaux est correctement prise en compte. Pour lenvironnement, le vritable enjeu ne se
situe donc pas tant dans une baisse du taux dactualisation que dans la valorisation conomique des
biens environnementaux . Ainsi, abaisser le taux dactualisation ou refuser lactualisation napporte
pas de rponse claire ces proccupations et pourrait conduire, faute de prise en considration de
la valeur conomique de lenvironnement, rendre attrayants de nombreux projets peu favorables
celui-ci.
Le prix relatif de lenvironnement ou plus exactement le consentement payer pour maintenir la
qualit de lenvironnement pourrait effectivement crotre sur le long terme en termes rels si la
qualit de cet environnement est de plus en plus menace, et donc si le bien environnemental
devient de plus en plus rare. Un taux dactualisation cologique pourrait donc se comprendre
comme lensemble form par le taux dactualisation et un systme de prix relatifs des biens dans
lequel le prix de lenvironnement crot nettement par rapport aux autres
2
.
1.2. La prise en compte des risques
De manire similaire, le groupe de travail sur le taux dactualisation a attir lattention sur labsence
de procdures prcises pour intgrer dans les valuations la question des risques associs aux
projets dinvestissement. Le taux dactualisation de 4% retenu dans le rapport Lebgue est un taux
pur rel sans risque. En retenant un taux aussi bas, les experts ont clairement souhait que les
composantes de risques soient alors traites pour elles mmes dans les valuations et les calculs de
rentabilit socio-conomiques. Le principe est clairement tabli mais les mthodologies dvelopper
pour intgrer ces notions dans les tudes restent encore largement travailler. Ce principe invite
intgrer dans les calculs plus systmatiquement des fourchettes sur les valeurs qui sont retenues, de
dvelopper des raisonnements en termes de scnarios, etc.
1.3. Un taux unique pour lensemble de la collectivit
Ce taux dactualisation est un taux unique pour lensemble de la collectivit et sa dfinition doit
sinscrire dans le cadre dun exercice de prospective sur la croissance conomique. La prise en

2
La question du taux dactualisation nest pas sans lien avec les discussions actuelles sur la valeur carbone. On peut
souligner par exemple que Sir Nicholas Stern corrige dans son rapport le taux dactualisation dun coefficient supplmentaire
pour prendre en compte la prise de conscience croissante dans le temps des enjeux de leffet de serre par la collectivit. Cette
hypothse le conduit retenir une valeur trs faible du taux dactualisation.

Rfrentiel carbone 4
compte des objectifs de dveloppement durable conduit recommander un taux dcroissant dans le
temps en associant cette dcroissance une rflexion sur l'volution du systme de prix relatifs des
diffrents biens : le rapport Lebgue le fait dcrotre progressivement de 4 2 % pour des priodes
suprieures 30 ans
Au total, la rvision du taux dactualisation, qui sapplique lensemble de lconomie, napparat
pas souhaitable pour tenir compte de la seule problmatique de leffet de serre. Elle conduit par
contre rexaminer la valeur de la tonne carbone prise dans les tudes ainsi que les rgles qui
doivent prsider son volution dans le temps.
2. De la ncessit dun nouveau rfrentiel carbone partag par
lensemble des acteurs
La convergence des analyses scientifiques sur le rchauffement climatique et ses consquences
pour la plante expertiss depuis des annes par le Groupe d'experts intergouvernemental sur
l'volution du climat (GIEC) ne permet plus de diffrer les efforts ncessaires pour rduire
substantiellement nos missions de gaz effet de serre. Le choix des actions engager, ainsi que
les priorits du calendrier, savrent cependant complexes dfinir : les consquences sociales et
conomiques seront importantes et ni la France (qui reprsente 2 % des missions mondiales) ni
lEurope (15 %) ne sont de taille traiter le problme indpendamment du reste du monde. Face ce
dfi, et alors que les contraintes budgtaires imposent une rationalisation des dpenses, laction
publique doit pouvoir disposer dinstruments de mesure. La valeur de la tonne de carbone se trouve
tre lun dentre eux.
Lobjet du prsent paragraphe est double : rappeler lutilit dune telle valeur rfrence qui, dfaut
de garantir le bien-fond des diffrentes politiques publiques, pourrait contribuer en assurer la
cohrence ; prsenter ensuite les diffrentes approches et les difficults que pose la production dun
tel rfrentiel.
2.1. De lintrt dune valeur conomique de la tonne de carbone
Dans la littrature acadmique et les nombreux dbats sur ce sujet, il existe une myriade de valeurs
de la tonne de carbone (ou valeur de la tonne de CO
2
)
3
reposant sur des concepts thoriques, des
mthodes de calcul et des hypothses de cadrage diffrents. Ces valeurs dpendent galement du
taux dactualisation
4
retenu qui reflte notre vision du futur. La cohrence de laction publique ne
peut se satisfaire de la multiplicit des valeurs possibles de la tonne de carbone. Il devient ds lors
ncessaire de passer un rfrentiel partag.
En effet, ce rfrentiel est dterminant dans les recommandations en matire dinternalisation des
effets externes
5
. Il peut mme devenir dans certains cas la rfrence pour fonder dventuelles

3
Ce point est souvent source de malentendus et de confusions. On passe de lune lautre de ces valeurs sans difficult en
appliquant le coefficient 44/12. Ainsi la valeur tutlaire de 100 la tonne de carbone correspond bien 27,3 la tonne de
dioxyde de carbone

4
Le taux dactualisation quon qualifie de taux dimpatience ou de prfrence pour le prsent, est un lment clef du calcul
conomique public qui permet de rendre comparables dans les calculs les avantages et les cots dun projet qui schelonnent
dans le temps. Le taux dactualisation publique en France a t rvis au Commissariat gnral du Plan en 2005 : Rapport D.
Lebgue.

5
La thorie conomique dsigne par effets externes des interactions entre les agents conomiques qui nont pas de traduction
marchande. Linternalisation de ces effets est un processus qui vise, en donnant un prix ce qui na pas de prix, restaurer
lefficacit des marchs. Ce processus dinternalisation peut aussi bien passer par une fiscalit (principe pollueur payeur) ou
par des marchs de permis, que par des rglementations.

Rfrentiel carbone 5
taxations, pour prendre en compte les proccupations de dveloppement durable dans les analyses
de rentabilit socio-conomique des investissements publics. On peut penser par exemple que la
prise en compte systmatique dune valeur du carbone acclrerait la ralisation de certains
investissements dont la rentabilit socio-conomique napparat pas suffisante aujourdhui, les gains
relatifs la lutte contre leffet de serre tant sous-valus.
En outre, une valeur de la tonne de carbone permet, dans le cadre dvaluations socioconomiques
pralables, dclairer les arbitrages entre les diffrents efforts de rduction dmission ainsi que leur
rpartition entre les diffrents secteurs conomiques. Chaque processus de rduction des missions
(par amlioration des techniques, par capture du carbone ou par substitution dune production
dnergie fortement mettrice de CO
2
par une autre qui lest moins) conduit ainsi une valeur de la
tonne de carbone conomise qui peut tre estime et compare la valeur de rfrence pour
dterminer lintrt de sa mise en uvre.
Ce rfrent constitue enfin un instrument de mesure permettant dintroduire dans les dbats et
dcisions un minimum de cohrence, tant au plan international que national. La thorie conomique
donne quelques principes normatifs assez simples quil est utile de rappeler. Il est en effet
raisonnable :
- de pousser leffort de rduction des missions tant que lavantage que la socit en retire reste
suprieur au cot quil faut supporter pour lobtenir ;
- de faire en sorte de faire porter leffort l o il est le moins coteux obtenir, cest--dire tant que
le cot de rduction des missions est infrieur la valeur de rfrence ;
- de valoriser clairement dans les calculs de rentabilit des projets dinvestissements publics les
gains sur leffet de serre quon obtient ou quon obtiendra dans le futur au regard des cots
consentis par la collectivit.
2.2. Comment dterminer concrtement le prix du carbone ?
Lutilit dun rfrentiel carbone une fois dmontre, la question se pose de savoir comment le dfinir.
La valeur du carbone associe aux cots sociaux et conomiques du changement climatique
Une premire manire daborder ce rfrent consiste partir de lapprciation du cot associ au
risque du changement climatique. Lorsqu Kyoto les tats dcident dengager une action
commune pour rduire les missions de gaz effet de serre, cest au regard de lapprciation quils
ont des risques que linaction fait courir aux gnrations futures et que lon peut chercher mesurer plus
prcisment, mme si ces calculs sont extrmement difficiles et souvent partiels.
Dans ce cas, la valeur de la tonne de carbone, ou plus exactement la valeur de la non mission dune
tonne de C0
2
, se mesure au regard de limpact du changement climatique sur le systme
conomique. On associe donc une tonne mise de CO
2
aujourdhui un dommage futur que lon
cherche valoriser (N. Stern a popularis les chiffrages de ces dommages raliss en pourcentage
de PIB par exemple). La revue de la littrature (par exemple celle de Tol (2004)
6
montre la dispersion
des valeurs obtenues dans de trs nombreuses tudes : leur mdiane est proche de 14 t/C, la
moyenne est de lordre de 93 t/C. Les plus hautes dpassent 350 t/C mais ne reprsentent que 5
% de lchantillon. Cest dans cette fourchette haute que le rapport Stern trouve sa rfrence
(314 t/C). Ces divers travaux conduisent en moyenne des valeurs plus faibles que celles
auxquelles on aurait pu sattendre compte tenu des effets prvus du changement climatique.
Pour lexpliquer, il faut rappeler que ce sont des valeurs planchers dans la mesure o ne sont
envisags dans ces modles que les effets les mieux compris et les plus facilement mesurables. Par

6
De nombreuses synthses existent sur le cot social du carbone : voir Pearce D.W. (2003) The social cost of carbon and its
policy implications. Oxford Review of Economic Policy 19: 362-384, ou encore Watkiss P. (2005), DEFRA (Department for
Environment, Food and Rural Affairs), The Social Costs of Carbon (SCC) Review Methodological Approaches for Using
SCC Estimates in Policy Assessment, December, ou rcemment encore le rapport Stern.

Rfrentiel carbone 6
ailleurs, ces valeurs faibles sexpliquent souvent par le fait que les effets quon mesure adviendront
dans un futur loign et quils ont tendance tre minors en raison du processus dactualisation
retenu
7
. Enfin, les calculs raliss ont fait lobjet de critiques extrmement vives : lexercice de la
mesure des dommages apparat difficile voire impossible en raison dobstacles mthodologiques et
thiques insurmontables (comment apprhender par exemple le cot dune migration importante ou
encore le cot de la disparition de zones urbaines, etc.). Ceci a conduit nombre dconomistes
renoncer ce type dapproche. Nanmoins, les chiffres produits intressent les ngociateurs
notamment pour aborder les questions dquit, dgalit devant les efforts fournir, voire pour
ngocier dventuelles compensations. Ce type dapproche intresse galement de plus en plus les
grands assureurs par exemple qui cherchent dterminer le cot des dommages que subiront leurs
assurs (catastrophes naturelles, pandmies, etc.). Le march commence par ce biais internaliser un
certain nombre deffets du changement climatique.
La valeur du carbone associe aux cots de rduction des missions de CO
2
Une autre manire dapprhender la valeur conomique de la tonne de CO
2
consiste non plus
considrer le dommage associ aux missions mais le cot quil faut consentir pour les rduire. On
parlera des cots de rduction ou dabattement du CO
2
. Plus la contrainte sur les missions fixe
par la puissance publique est leve, plus la valeur de la tonne de carbone associe cet effort est
leve, car il faut alors mobiliser des potentiels importants de rduction. Au contraire, plus la
contrainte est faible, plus la valeur de la tonne de carbone associe leffort est faible. En outre, plus
on impose aux agents conomiques des conditions restrictives pour effectuer ces efforts
(cloisonnement des marchs sectoriels par exemple en imposant des rductions spcifiques
chaque secteur : le transport, lhabitat, lnergie), plus la valeur de cet effort augmente. Dans ce type
de calcul, la valeur de la tonne de carbone nest pas dtermine en soi en relation avec leffet quelle
aura sur le changement climatique, elle dpend du scnario envisag et de lensemble des
caractristiques de la contrainte : elle voluera donc en fonction des objectifs de rduction fixs par
les pouvoirs publics et des conditions dans lesquelles ceux-ci doivent tre atteints.
Pour apprcier cette valeur, plusieurs mthodes peuvent tre utilises. On peut utiliser des modles
conomiques qui synthtisent lensemble du systme conomique dun pays et qui permettent de
simuler les perturbations introduites par diverses contraintes et de calculer une valeur du carbone
ds lors que lon fixe le niveau des missions de CO
2
ne pas dpasser (on parle dune valeur duale
de la contrainte impose au systme). Celle-ci est alors fonction du modle et de ses spcificits
mais surtout des hypothses gnrales retenues dans les simulations (hypothses sur la croissance,
sur lmergence de nouvelles technologies, sur le prix des matires premires, etc.).
Plusieurs revues de la littrature ont t entreprises sur les valeurs obtenues par ces diffrents
modles. Si lon prend ainsi la date de 2010 et les objectifs de Kyoto associs, on observe pour
lEurope une tendance centrale autour de 20 [Capros 2000]. Les modles montrent tous que dans
le cas dun march mondial fluide des quotas dmissions de CO
2
(qui consiste dcloisonner les
marchs), ces valeurs diminuent fortement pour atteindre prs de 5 euros. Dans le cas o, au
contraire, lEurope ne peut changer ces contraintes avec celles dautres pays, la valeur centrale
approcherait alors les 40 . Le durcissement de la contrainte (rduction plus ambitieuse pour
maintenir laugmentation de temprature 2 degrs par exemple) conduirait des valeurs plus
leves (95 ).
Des valeurs plus leves ont t toutefois atteintes dans certaines simulations. Celles obtenues avec
le modle GEMINI-E3 [Bernard 2005] pour la France sur la base des engagements issus du protocole
de Kyoto, lhorizon 2012 donnent des valeurs de la tonne de carbone allant denviron 200 dans le
cas le plus dfavorable, cest--dire sans utilisation daucun mcanisme de flexibilit (March
europen dmission, MDP
8
, MOC), un peu plus de 70 dans le cas dune taxation multi-gaz et/ou
dune utilisation des mcanismes de flexibilit. Les simulations proposes par P. Criqui conduisent

(7) Sur ce point technique, particulirement complexe, le lecteur est invit se reporter au Rapport Lebgue.
(8) Les Mcanismes pour un Dveloppement Propre (MDP) et la Mise en Oeuvre Conjointe (MOC), constituent des
mcanismes de flexibilit prvus dans le protocole de Kyoto qui permettent aux tats de respecter leurs engagements en
matire de rduction de gaz effets de serre (GES) en cooprant sur des projets de rduction de GES ou en finanant
directement des rductions dans dautres pays que le leur.
Rfrentiel carbone 7
dans certains scnarios cohrents avec le facteur 4 des montants beaucoup plus levs, de
lordre de 700 la tonne de carbone lhorizon 2050 si lon veut rduire par quatre nos missions
cette date.
Dans le cadre de cette approche, dautres ordres de grandeur peuvent tre avancs partir
danalyses plus simples, mais forcment partielles, consistant calculer la valeur conomique de
la tonne carbone pour chacun des procds disponibles (rduction des missions par amlioration
des techniques ou par capture du carbone, substitution dune production dnergie fortement
mettrice de CO
2
par une autre qui lest moins). On trouve ainsi dans la littrature des chiffres
associs aux diffrentes technologies qui peuvent aller de niveaux relativement faibles pour la filire
bois par exemple des niveaux beaucoup plus levs comme pour certaines nergies renouvelables,
notamment le solaire.
Pour dterminer alors un rfrent carbone la thorie conomique suppose quon mobilise de manire
rationnelle ces diffrents procds des moins coteux vers les plus coteux et que la valeur de la
tonne carbone retenir corresponde finalement au cot du dernier procd utilis pour satisfaire la
contrainte fixe (niveau dmissions autoris). Cest bien cette valeur qui importe la collectivit et
qui pourrait constituer pour lensemble des acteurs un signal efficace, invitant raliser tous les
efforts dont le cot est infrieur cette norme.
En fait, ce raisonnement, sil donne des indications et des ordres de grandeur intressants, ne peut
offrir quune premire approche et ne permet pas, de manire aussi simple, de dterminer un
rfrentiel global. De fait, les cots marginaux de rduction de toutes ces techniques devraient
sgaliser tandis que dautres devraient apparatre, le niveau de ce cot dpendant du nombre des
technologies participant loffre . Par exemple, une valeur relativement leve du carbone devrait
permettre le dveloppement dnergies sans carbone de mme que le captage et le stockage du
CO
2
.
On se trouve face un dilemme : dun ct ces dernires valeurs sont faciles comprendre
( combien cela cote de rduire les missions avec telle ou telle technique ? ) mais lindication
quelles apportent reste partielle et dun intrt limit ; dun autre cot, les modles permettent
dentrer dans des mcanismes plus complexes, sans doute plus pertinents, mais qui sont plus
difficiles saisir et contrler . On en arrive ainsi une dernire approche o ce sont les marchs qui
rvlent les cots.
La valeur du carbone associe aux prix rvls par les marchs des permis dmissions
Une autre manire denvisager ce rfrentiel est de considrer directement les signaux que renvoient
les marchs dchanges de quotas dmissions de CO
2
qui ont t mis en place en plusieurs
endroits du monde. En thorie, les prix sur ces marchs pourraient rvler le prix associ la
contrainte des engagements de Kyoto et les degrs de libert qui sont laisss aux acteurs. Ils
rvleraient ainsi la disposition payer des dcideurs et in fine celle de la collectivit. Si les marchs
fonctionnaient correctement, ils fourniraient des informations que la collectivit a du mal produire
par elle-mme et qui rsultent de la connaissance des savoir faire et des calculs de lensemble des
agents conomiques, des producteurs aux consommateurs : ils devraient conduire de plus
optimiser le cot pour la collectivit en orientant les efforts l o les rductions sont les moins
coteuses obtenir.
Les analyses de ces marchs donnent de nombreuses informations utiles pour interprter les signaux
prix et apprcier leur qualit (limpact des contrats, des mcanismes de flexibilit autoriss, limpact
du climat, du prix du ptrole, des risques, etc.) [Lecoq 2006]. Cependant, la faiblesse des prix
constats sur ces marchs a pu renforcer le scepticisme de certains quant la capacit de ces
mcanismes fournir des signaux prix crdibles pour laction publique.
De fait, si lon considre le march europen de permis des droits dmission de CO
2
9
, les volutions
contrastes des prix trouvent de nombreuses explications : le march reste trs partiel : le transport

(9) Le march de SEQEN (Systme europen de quotas dmissions ngociables) a dmarr le 1
er
janvier 2005. Il couvre
52 % des missions de CO
2
de lUE-25 et repose sur lchange des quotas dmissions de CO
2
attribus dans le cadre des
Rfrentiel carbone 8
et lhabitat ne sont pas intgrs, le nombre dacteurs reste encore limit, certains, particulirement
puissants, peuvent influencer le march, les plans dallocation des permis par les tats ont t trop
gnreux, les rgles, les contrles, les dcisions sur lorganisation future de ces marchs sont rests
dans le flou, etc.
Lexprience acquise pour le SO2 montre toutefois que ces marchs peuvent fonctionner et que les
signaux ont du sens. On pourrait imaginer dans labsolu quils samliorent dans le temps. La
question demeure donc de savoir si, terme, les signaux qui pourraient tre envoys par des
marchs plus matures, interconnects, avec des rgles du jeu stables et contrles ne seraient pas
suffisants pour dfinir un rfrentiel carbone utile pour la collectivit.
Cette question fait dbat. Mme si cette qualit des signaux sur ces marchs puis sur un seul
march mondial du carbone puissent samliorer, ce quun grand nombre conteste en raison
notamment des difficults de contrle, un autre problme surgit : quel crdit pourrait-on leur
accorder pour lorientation long terme des dcisions structurantes des pouvoirs publics en termes
dinvestissement ?
Si lon veut btir un programme de rduction des missions de gaz carbonique (qui mettra plus de
vingt ans faire pleinement sentir ses effets), nest-il pas prfrable de se rfrer des donnes
structurelles plutt qu des grandeurs fluctuantes et erratiques sur des marchs trs imparfaits :
absence de visibilit moyen et long termes, volution du prix du ptrole, myopie des agents
conomiques sur le long terme, etc.
Au total, il existe aujourdhui un certain consensus pour refuser de prendre comme rfrence les
valeurs observes ces dernires annes sur ces marchs dont certains constituent davantage des
exprimentations grandeur nature quun vritable march du carbone. Les valeurs obtenues ne sont
cependant pas sans intrt dans le cadre dun dbat qui devrait conduire converger vers un
rfrentiel carbone partag, mais elles ne peuvent en tre pour linstant llment pivot.
2.3. Vers un rfrentiel carbone dfini de manire partage ?
La valeur tutlaire actuelle du carbone
En 2001, un groupe de travail du Commissariat gnral au plan en charge de prciser les valeurs
environnementales intgrer dans les valuations socio-conomiques des infrastructures de
transport, avait propos de retenir une valeur tutlaire de la tonne de carbone 100 , soit 27 la
tonne de C0
2
. Cette valeur, ainsi que la manire dont celle-ci doit voluer dans le temps, toujours en
vigueur dans la circulaire ministrielle qui encadre les valuations des infrastructures de transport,
avait t retenue aprs un long processus de discussions et dbats autour de nombreux aspects
(cots de rduction des missions, niveau dengagement des pays dans la rduction des missions,
politiques mises en uvre, mise en place dinstruments de flexibilit, diversits souvent importantes
des valeurs produites dans les tudes, etc.). Cette valeur de rfrence, qui tait associe un prix
des hydrocarbures, ne rsultait donc pas dun modle particulier mais dun compromis essayant
dintgrer un ensemble darguments et de propositions dfendus par des acteurs aux intrts
contradictoires.

Plans nationaux dallocation de quotas (PNAQ) par les gouvernements des tats membres aux installations du secteur nergie
et dun certain nombre de secteurs industriels (sidrurgie, ciment, matriaux de construction, verre, papier). En tout 11 400
installations en Europe auxquelles 2,2 milliards de quotas dmissions par an ont t allous, presque totalement titre
gratuit.
Rfrentiel carbone 9
Valeur de la tonne de carbone

2000-
2005
2005-
2010
2010-
2020
aprs 2020 Remarques
Prix du ptrole HT
($/baril)

24
+ 1,4 % / an
+ 2 % / an
Test de sensibilit pour un taux
de croissance de 5 % par an
aprs 2020
Prix de la tonne de
carbone (/tC)
100 /tC 100 /tC + 3 %/ an+ 3 % / an Rvision priodique de ces
valeurs
Source : Rapport Boiteux, 2001, Commissariat gnral du Plan
Aprs 2010, le taux de croissance propos du prix du carbone, gal 3 % par an, correspondait un
scnario dans lequel le monde recourrait, plus quaujourdhui, aux mcanismes de flexibilit
(participation effective dun plus grand nombre de pays, extension du systme de permis dmissions
ngociables, mcanismes de dveloppement propre) et continuerait exploiter lnergie nuclaire.
En 2050, selon ce mme rapport, ces valeurs seraient respectivement de lordre de 326 et de 54 $
le baril
10
.
Cette valeur tutlaire de la tonne de carbone nest pas intangible ; elle reflte ltat dune rflexion
un moment donn et doit aujourdhui pouvoir voluer, comme le prvoyaient les rdacteurs, pour
prendre en compte les travaux rcents du GIEC, lobjectif envisag dans le cadre de la loi
dorientation sur lnergie de juillet 2005 dune rduction par un facteur quatre de nos missions de
gaz effet de serre lhorizon 2050, la rvision des anticipations du prix des hydrocarbures compte
tenu de leur augmentation actuelle, etc. Se reposent ainsi les questions du choix de cette valeur et de sa
mthode de dtermination.
Vers une nouvelle valeur partage du carbone
Face la multiplication des valeurs possibles et compte tenu de la myopie des agents conomiques,
resurgit alors lide de dfinir les mthodes puis de fixer un rfrentiel carbone partag en reprenant
la dmarche prcdente. La dmarche de rflexion, mene en 2001 sous limpulsion de M. Boiteux,
mriterait ainsi dtre reprise la lumire des dernires informations provenant notamment des
rapports du GIEC, du march des hydrocarbures ainsi que des objectifs de rduction des missions.
Avant mme denvisager une valeur, cette dmarche devra rpondre plusieurs questions :
- Sur quels principes doit-on fixer une telle valeur ?
- La valeur rfrence du carbone doit-elle tre constante dans le temps ou croissante ? Son
volution doit-elle par ailleurs intgrer celle des prix du ptrole ? La valeur carbone pourrait
dans un contexte de forte augmentation des prix du ptrole tre trs faible et au contraire
trs leve dans un scnario o les prix du ptrole se maintiendraient au niveau
historiquement faible quils ont connu il y a quelques annes.. Le rfrentiel carbone retenu
doit donc tre cohrent avec le scnario envisag sur lvolution des prix des hydrocarbures.
- Cette valeur doit-elle sappliquer la France ? lEurope ? Comment peut-elle prendre en
compte lattitude des autres pays industrialiss qui refuseraient de rduire leurs missions de

10
L'volution dans le temps de la valeur de la tonne carbone pose question : le rapport du groupe de travail du Commissariat
gnral au plan soulignait la diversit des tudes sur le sujet : "certaines font apparatre une stabilisation des prix aprs 2010,
d'autres une croissance sensible". Les derniers rapports du GIEC qui montrent la ncessit de se fixer des objectifs ambitieux
en matire de rduction des missions de gaz effets de serre, de mme que les dcisions du Conseil europen du printemps
2007 (rduction de 20% au moins d'ici 2020) conduisent devoir limiter de plus en plus fortement dans le temps nos
missions et effectuer pour ce faire des dpenses de plus en plus leves dans le temps. Cette hausse sera naturellement plus
faible si le march de la tonne-carbone est le plus tendu possible sur le plan gographique et sectoriel mais aussi dans ses
diffrents mcanismes de flexibilit. Le progrs technique devrait galement permettre de la limiter. Nanmoins,
l'ambition d'une division par quatre de nos missions suppose une volution telle que le progrs technique et la modification
de nos comportements ne suffiront vraisemblablement pas l'atteindre sans une contrainte trs forte sur la valeur de la tonne-
carbone".

Rfrentiel carbone 10
GES ? Comment au contraire tenir compte dun accord mondial qui permettrait notre conomie
de lancer des actions vigoureuses de rduction sans risquer de perdre sa comptitivit ?
- Dernier point important, faut-il accepter, et pour quels motifs, des valeurs diffrentes par
secteur dactivit ? En thorie, ce rfrentiel doit tre unique, la valeur du CO
2
ne dpend pas
du secteur qui la mis, sous peine dintroduire des distorsions importantes dans le systme
conomique. Il est plus efficace de dfinir un quota unique et non un quota par sous
secteurs, ce qui correspond une contrainte unique sur lensemble du systme conomique
et non des contraintes diffrencies (ou, ce qui revient au mme, imposer chaque secteur
un mme effort de rduction). Si lon sengage dans une telle perspective diffrencie, celle-
ci doit tre argumente. Elle peut se justifier en rfrence des cots et des vitesses
dajustement diffrencies dans chacun des secteurs, ou en raison deffets redistributifs quil
serait toutefois prfrable de corriger par dautres moyens. Elle peut se justifier, enfin et
surtout, si ce rfrentiel carbone constitue la base dune taxation carbone sur le systme
productif et quil est ncessaire de prendre en compte lexposition relative des secteurs la
concurrence internationale. Lunicit de ce rfrentiel peut par contre tre prserve si lon
sengage sur une taxe la consommation portant sur la teneur en carbone des produits et
services, produits en France ou imports, perspective qui napparat pas simple mettre en
uvre.
Se posera alors la question de savoir comment passer dun systme de valeurs (montarisation des
consquences du changement climatique, calcul des cots de rduction des missions,
modlisations, signaux renvoys par les marchs) une base reconnue en intgrant dans la rflexion
les engagements pris en matire de lutte contre leffet de serre (objectif de 20 % ou 30 % des
missions en 2020). Les arbitrages sur ce rfrentiel dpendront aussi en partie de lutilisation quon
pense pouvoir en faire et devront prendre en compte les rsultats des travaux mens par la
Commission de lnergie mise en place par le Centre danalyse stratgique et sengager aux cts de
nos partenaires europens. La qualit du processus de production de ce cadre rfrentiel, vritable
bien collectif, reprsente un enjeu important pour le dbat sur lutilit et lefficacit des arbitrages
publics en matire de lutte contre leffet de serre.
Il apparat souhaitable dengager dans les prochains mois une rvision de ce rfrentiel carbone.
Cest lune des principales conclusions laquelle avait abouti le groupe de rflexion sur la valeur
conomique de la tonne de carbone anim au Centre danalyse stratgique par Roger Guesnerie
dans le cadre des travaux de la Commission nergie. Les rflexions ci-dessus donnent les
principales pistes de travail et les principaux lments de cadrages de cette rvision. La question se
pose de savoir si la valeur actuelle de rfrence de la tonne carbone fixe 100
11
[2000] (mais qui
crot pour atteindre 326 en 2050) doit tre ou non releve compte tenu des valeurs qui circulent
aujourdhui dans la littrature. Il est clair que ces valeurs dpendent des objectifs que se fixent les
Etats, de la ralit de leurs missions, des contraintes quils imposent au systme de rduction et
que tout systme de flexibilit qui permet de rpartir les efforts l o ils sont le moins coteux
entreprendre entre les diffrents secteurs, entre les diffrents pays, conduit un rfrentiel carbone
plus faible. La valeur de la tonne de carbone que la France peut dfinir comme rfrentiel doit donc
tre cohrente avec les objectifs quelle se fixe et la manire dont elle pense pouvoir les atteindre
ainsi que de lvolution anticipe (mais toujours incertaine !) du prix des hydrocarbures. Cette
dmarche doit tre entreprise en troite collaboration avec nos partenaires europens dans un cadre
runissant les principales administrations concernes et la communaut universitaire.
Les lments voqus dans cette note constituent des bases sur lesquelles il convient de proposer
de refonder et discuter un nouveau rfrentiel. Elles conduisent un paradoxe. Dun ct, une prise
de conscience invite prendre au srieux le changement climatique et agir pour rduire les
missions anthropiques qui sont en grande partie lorigine de ce phnomne, ce qui amne
envisager des efforts et des contraintes plus importantes, y compris par des niveaux de taxation, ou
de renforcement de normes importantes. Dun autre ct, mme si elles souffrent de nombreuses
imperfections, les tudes conduisent des valeurs du carbone plutt faibles (100 /t carbone selon
les travaux du groupe Boiteux, 80 /t carbone selon un rapport remis la Commission europenne
cf. infra) qui semblent galement corrobores par les signaux renvoys par les marchs mergents

11
Travaux du groupe Boiteux, 2000
Rfrentiel carbone 11
du carbone dont les ordres de grandeurs semblent en dcalage avec ce quon imagine tre cohrent
avec une division par 4 des missions de CO
2
.
Plusieurs questions en dcoulent :

- Quelles sont les raisons de ces carts ?
- Faut-il rsolument sengager dans un rfrentiel carbone totalement dconnect par rapport
ces signaux ?
- Et si oui, quelles seront les consquences de ce choix ?
Une partie du dcalage peut sexpliquer par les cloisonnements retenus qui conduisent une
augmentation artificielle de la valeur de la tonne carbone :

- le cloisonnement des espaces conomiques qui consiste envisager de raliser leffort en
France sans possibilit de raliser les efforts en dehors du territoire. Or, il est clair que la
France se trouve dans une situation particulire en raison du parc lectro-nuclaire qui
conduit ncessairement renforcer le cot marginal de rduction des missions ;
- le cloisonnement des secteurs ensuite qui consiste imposer chacun dentre eux de
raliser un mme niveau deffort mme si les cots de rduction sont plus levs dans
certains secteurs que dans dautres. Les modles, mme trs imparfaits ce stade, montrent
quil existe des capacits dadaptation qui peuvent tre trs importantes et quil faut pouvoir
mobiliser.
Ralis linitiative de la Commission europenne, le rapport HEATCO
12
propose de revenir aux
valeurs calcules en rfrence lobjectif du gouvernement anglais de rduire de 60% (ce qui ne
correspond qu un facteur 2,5 et non un facteur 4 !) les missions de CO2 en 2050 en considrant
quelles correspondent aux engagements de la Commission de limiter les missions de CO2 pour
viter que la temprature moyenne ne dpasse 2C et aboutit ainsi des valeurs carbone allant de
80 /tC en 2010 jusqu 304 /tC en 2050.

Elle carte ainsi lide dun rfrentiel trop lev qui pourrait conduire raliser des efforts trs
coteux et socialement discutable si ce rfrentiel servait fonder une taxe carbone par exemple.
Dans cette hypothse, si un pays souhaite sengager rsolument dans la recherche dune division par
quatre de ses missions de gaz effet de serre, pour tre leader dans la lutte contre le changement
climatique qui sorganise au niveau mondial et quil soit prt consentir des effort importants pour y
parvenir, il apparatrait prfrable de faire en sorte de raliser les rductions l o elles sont les plus
faibles et dutiliser les ressources ainsi conomises dans des projets notamment ltranger et dans
les pays en dveloppement, ou encore, et de faon massive, dans la recherche.

Ceci conduirait privilgier plutt lchelle europenne (voire mme mondiale) que lchelle purement
nationale et favoriser chaque fois que cest possible les procdures qui permettent de disposer au
niveau international dinstruments de flexibilit pour organiser la lutte contre le changement
climatique. Ce qui implique, par exemple, de ne pas rejeter a priori lutilisation accrue des marchs
de permis en ouvrant ceux qui existent dautres secteurs ou en interconnectant les diffrents
marchs. Toutes les simulations montrent que lintroduction des mcanismes de flexibilit a un effet
considrable sur les cots de rduction des missions qui peuvent ainsi varier du simple au double.
On peut par ce biais trouver de gains cots plus rduits que ceux quon pourrait obtenir par
ailleurs.

Trois convictions fortes en ressortent ce stade :

- il est important pour laction publique de disposer dune chronologie de valeurs carbone afin
dclairer le politique sur le sens des dcisions quil doit prendre sous peine dtre amene, y

12
Ce projet vise a propos des lignes directrices harmonises l'chelle europenne pour l'valuation des projets
de transport et notamment ceux des Rseaux Trans-Europens. Baptise HEATCO (Developing Harmonised
European Approches for Transport COsting and Project Assessment).

Rfrentiel carbone 12
compris avec les meilleures intentions du monde, gaspiller des ressources qui auraient pu
tre mieux utilises ailleurs et autrement ;
- compte tenu des incertitudes qui psent sur sa dtermination, la valeur de la tonne carbone
qui sera retenue comportera toujours une part darbitraire : il est donc souhaitable que sa
dtermination fasse lobjet dune rflexion aussi large que possible ;
- face un phnomne mondial, il faut viter de construire un rfrentiel isol qui risque
dengager des dcisions dommageables pour la France. Ce rfrentiel devrait tre tabli en
cohrence avec nos partenaires europens.
Pour conclure, cette note na pas la prtention dpuiser le sujet. Il apparat riche et mrite dtre
repris de manire plus approfondie compte tenu des enjeux qui lui sont attachs dans le cadre dune
rflexion interministrielle, interdisciplinaire et europenne. Ce travail pourrait ensuite tre largi dans
le mme esprit dautres rfrentiels environnementaux sachant que certains effets (effets de
coupure des infrastructures, impact sur les paysages, etc) sont en ltat des connaissances et des
tudes disponibles (ou pas) beaucoup plus difficiles traiter.
Centre danalyse stratgique 18 rue de Martignac, 75700 Paris cedex 07 - Tlphone : 01 42 75 60 00
Internet : www.strategie.gouv.fr

Travaux prparatoires au
Grenelle de lenvironnement


















4. Les marchs de quotas dmission de
gaz effet de serre et les mcanismes
permettant de rduire les missions
PREMI ER MI NI STRE

Centre danalyse stratgique 18 rue de Martignac, 75700 Paris cedex 07 - Tlphone : 01 42 75 60 00
Internet : www.strategie.gouv.fr
Dpartement de la Recherche,
des Technologies et
du Dveloppement durable
Paris, le 19 Juillet 2007

PREPARATION DU GRENELLE DE LENVIRONNEMENT

Les marchs de quotas dmission de gaz effet de serre
et les mcanismes permettant de rduire
les missions de gaz effet de serre
1


Le protocole de Kyoto a prvu lentre en vigueur partir du premier janvier 2008 dun systme
international dchange de permis dmission de gaz effet de serre entre les Etats qui ont ratifi le
protocole de Kyoto. A partir de cette date, les Etats concerns pourront changer jusqu 10% des
quotas dmission qui leur sont attribus.
Afin danticiper ce mcanisme, lEurope a choisi de mettre en uvre, partir du premier janvier 2005,
un systme europen dchange de quotas qui attribue dans les secteurs de lindustrie et de
lnergie des allocations initiales dmission de gaz effet de serre aux principaux metteurs, et qui
dans un deuxime temps met en place lchelle europenne un march qui leur permet dchanger
ces quotas.
La prsente note dveloppera une analyse en trois points :
- Elle prsentera le fonctionnement du march europen de permis dmission de quotas de
gaz effet de serre et envisagera ses extensions possibles ;
- Elle dcrira les mcanismes pour un dveloppement propre qui permettent un oprateur de
gnrer des crdits dmission en contrepartie des rductions rsultant de projets conduits
dans des pays en dveloppement qui ont ratifi le protocole de Kyoto mais qui ne sont pas
soumis un engagement de rduction de leurs missions ;

1
Texte rdig par Dominique Auverlot (CAS) et Gisle Lefvre (CAS) avec l'aide de Laurent Neyer (SGAE),
Christian de Perthuis (Caisse des dpts), Alexia Leseur (Caisse des dpts), Benot Leguet (Caisse des dpts).


Marchs de quotas de GES

2
- Elle insistera enfin sur le mcanisme de larticle 6 du protocole de Kyoto, dit mcanisme de
mise en uvre conjointe, qui, dans lesprit, est similaire au prcdent, mais qui sexerce
entre deux pays soumis des engagements de rduction. Lune de ses applications, que
naborde pas le protocole de Kyoto qui laisse chaque Etat libre des moyens mettre en
oeuvre pour aboutir lobjectif de rduction qui lui est fix, rside dans la mise en uvre
lchelle dun pays des mcanismes de projets domestiques. Ceux-ci constituent ainsi
lapplication du mcanisme pour un fonctionnement propre lintrieur dun Etat donn et
permettent dimpliquer dans la recherche de la rduction des missions de gaz effet de
serre des secteurs dmissions diffuses.

Ces diffrents mcanismes prsentent chacun leurs particularits mais concourent tous la
recherche de laction la plus rentable destine rduire les missions de gaz effet de serre.
Ils se tiennent cependant des chelles de rgulation trs diffrentes :
- les changes de quotas dmission entre pays et les mcanismes pour un dveloppement
propre sont mis en uvre lchelle mondiale ;
- le systme europen dchange de permis dmission de gaz effet de serre est encadr
par des directives europennes ;
- les mcanismes de projets domestiques enfin se situent lchelle nationale et sont mettre
en uvre.

Les mesures dextension des diffrents mcanismes ou marchs devront donc tre proposes au
niveau correspondant.
Ils ne sont pas indpendants : il est prvu que les mission gagnes au titre du mcanisme pour un
dveloppement propre et de la mise en uvre conjointe soient prises en compte dans les changes
de quotas dmission entre pays. En outre, les entreprises europennes soumises au systme
europen dchange de permis dmission pourront recourir ces deux mcanismes pour respecter
leurs quotas.
Enfin et surtout, tant que les objectifs du post-Kyoto ne seront pas arrts, tant que les contraintes
de rduction des missions de gaz effet de serre respecter au-del de 2012 ne seront pas
dtermins, les industriels resteront dans lincertitude sur lampleur des investissements et des
dpenses quils doivent envisager dans la lutte contre le rchauffement climatique. Les projets
dvelopps dans le cadre des mcanismes pour un dveloppement propre risquent ainsi de ne
trouver aucun financement pour laprs 2012. Les discussions qui vont intervenir sur ce sujet Bali
en fin danne, aprs le sommet de Nairobi en 2006 que certains ont jug dcevant, sont donc trs
importantes. LEurope sest certes engage rduire, dici 2020, et par rapport 1990, ses
missions de 20%, voire mme de 30% si lensemble des pays industrialiss font de mme : cette
position peut-elle tre cependant dcline sur une longue priode si les principaux pays de lOCDE,
au premier rang desquels figure les Etats-Unis, nadoptent pas des objectifs similaires ? Les
discussions internationales peuvent-elles sous limpulsion notamment des Amricains, dboucher
sur de nouveaux accords pour la lutte contre les missions de gaz effet de serre, diffrents du
protocole de Kyoto ? Faut-il aller vers des objectifs de rduction dmission de gaz effet de serre
formuls non plus en termes de pourcentage de rduction par rapport une anne donne mais en
termes dmissions de CO2 par habitant ou par unit de PIB ? Peut-on envisager des accords
sectoriels par grandes industries ? Ces nombreuses incertitudes devront tre leves rapidement afin
que les diffrents oprateurs puissent bnficier dun cadre global de rduction sur le long terme
des missions de gaz effet de serre et puissent ainsi sengager rsolument dans la lutte contre le
drglement climatique

Marchs de quotas de GES 3
1. Le march europen de permis dmission de quotas de gaz
effet de serre
1.1. Son historique et ses principales caractristiques.
En prvision de la mise en uvre partir du premier janvier 2008 des mcanismes de flexibilit
prvus par le protocole de Kyoto, lUE a retenu lide de mettre en place un systme dchange de
quotas dmission de gaz effet de serre. Si ce systme avait t envisag ds lanne 2000 par un
livre vert de la Commission, sa mise en uvre dans une premire phase stendant de janvier 2005
dcembre 2007 rsulte de la directive 2003/87/CE. La deuxime phase correspondra aux annes
2008-2012 en parallle de la premire priode dengagement du protocole de Kyoto.
Ce systme poursuit un triple objectif :
- familiariser les acteurs europens avec les mcanismes de flexibilit envisags dans le cadre
du protocole de Kyoto ;
- minimiser le cot de la tonne de CO2 vite ;
- aider les Etats membres atteindre leurs engagements de rduction des missions de gaz
effet de serre au titre du protocole de Kyoto.

Dans sa phase actuelle, le systme regroupe 11 500 installations industrielles reprsentant plus de
40% des missions europennes de gaz effet de serre, soit environ 2,2 milliards de tonnes de gaz
effet de serre, dont prs de 60% pour le seul secteur nergtique (45% pour la production
lectrique) : cest aujourdhui le premier systme international dchanges de droits dmission de
gaz effet de serre au monde par sa taille. Le prix ainsi obtenu sur le march simpose de plus en
plus comme la rfrence mondiale pour les changes de carbone.
Le principe de fonctionnement de ce systme est simple :
- chacune des installations concernes reoit un quota dmission quelle doit respecter anne
aprs anne ;
- elle peut soit le respecter, soit le dpasser condition dacheter sur le march les quotas
correspondant la masse dquivalent CO2 quelle a mise de manire excdentaire ;
- le 30 avril de chaque anne, elle doit rendre un nombre de quotas quivalent ses missions
de lanne coule : dfaut, elle doit verser des pnalits sur les missions excdentaires
de 40 euros par tonne dquivalent CO2 excdentaire dans la premire phase (2005-2007) et
de 100 euros dans la seconde phase. Ces pnalits ne sont pas libratoires, ce qui signifie
que linstallation concerne doit quand mme rtrocd les quotas manquants ;
- les quotas excdentaires peuvent tre conservs pour lanne suivante lintrieur dune
mme phase ils ne sont cependant pas reportables de la premire phase sur la seconde
(donc de 2007 sur 2008) ;
- chaque entreprise doit bien entendu mettre en place un dispositif lui permettant de
comptabiliser ses missions.

Lallocation initiale de quotas est effectue grce un plan national dallocation de quotas qui est
prpar par chaque Etat et notifi au moins dix-huit mois avant le dbut de la priode considre la
Commission europenne qui peut le rejeter en partie ou en totalit suivant quelle estime que les
efforts ainsi annoncs sont suffisants et en phase avec le protocole de Kyoto.
Lallocation initiale des quotas seffectue en rgle gnrale de manire gratuite : la directive
europenne prvoyait que les Etats membre pouvaient mettre aux enchres jusqu 5% de la
quantit totale de quotas initiaux pour la premire phase et jusqu 10% pour la seconde. Force est

Marchs de quotas de GES

4
de constater que trs peu de pays ont allou leurs quotas aux enchres pour la premire phase : le
Danemark (5%), la Hongrie (2,5%), la Lituanie (1,5%) et lIrlande (0,75%)
2
. Ce principe de gratuit est
considr par certains comme une subvention qui serait accorde au pollueur.
1.2. Un fonctionnement du march marqu par un effondrement des cours bien
comprhensible.
Mme si les prix constats sur le march ont djou les prvisions des conomistes, le march des
quotas dmission peut tre dcompose en trois priodes au cours de cette premire phase :
- janvier 2005 avril 2006 : le prix de la tonne de CO2, initialement voisin de 7 euros la tonne,
a connu une monte progressive durant le premier semestre 2005, correspondant aux
anticipations des acteurs, pour culminer une trentaine deuros la tonne en juillet 2005 et en
avril 2006. La corrlation trs forte observe cette poque entre les volutions du prix de la
tonne de CO2 et du kWh conduit penser qu cette poque les lectriciens ont rpercut
dans leurs prix le cot potentiel du CO2 ;
- en avril 2006, sont apparues les premires informations selon laquelle lattribution de quotas
dmission de gaz effet de serre avait t trop importante pour 2005, reprsentant un
excdent dallocation valu 2,4% (excdent qui sexplique notamment par la progression
plus faible que prvu du PIB): les cours ont donc fortement chut et se sont stabiliss aux
alentours de 15 euros la tonne ;
- en janvier 2007, dans un march de quotas jug excdentaire, la Commission a annonc que
les quotas non utiliss dans la premire phase ntaient pas reportables sur la seconde : le
prix de la tonne de CO2 sest alors dfinitivement effondr pour atteindre un euro la fin du
premier trimestre et vingt centimes deuros dbut juillet..

Cette volution des cours est avant tout le reflet de lintgration par le march des informations qui
lui sont donnes mais ne remet pas en cause son principe.
1.3. Les pratiques actuelles ont cependant des effets pervers de diffrente nature qui
conduisent recommander des volutions du systme
3
.
Aprs une priode durant laquelle le prix du CO
2
ntait que partiellement ajout au prix spot de
llectricit, on a observ sur les marchs organiss une rpercussion peu prs intgrale
4
. Nombre
de producteurs d'lectricit, mme fortement metteurs de CO
2
, ont reu des droits d'mission
gratuits (cas de l'Allemagne et, dans une moindre mesure, de la France) et bnficient donc, de ce
fait, d'une rente de situation injustifie, dautant plus importante quils sont plus pollueurs en CO
2
.
Est-il normal que nos concitoyens, qui ont accept la ralisation d'un programme nuclaire sans
quivalent en Europe, soient pnaliss ds aujourd'hui ou terme, en tant que consommateurs, par
un prix de march de gros de l'lectricit, surcharg d'un cot de CO
2
cal sur le cot des missions
des plus mauvaises centrales europennes ? On peut penser lgitimement qu'une correction
s'impose. Elle pourrait consister en un mcanisme visant dduire de la facture dlectricit des

2
Le Royaume-Uni devrait galement utiliser la procdure dallocation par enchres pour la lise en uvre du
PNAQ II .
3
Lensemble de ce paragraphe est extrait du rapport dorientation davril 2007 de la Commission nergie ( p 52-
53).
4
Le cot des quotas est rpercut dans le prix de vente de l'lectricit dans une fourchette comprise entre 60 et
100% sur les marchs libraliss selon Sijm, J., Neuhoff, K., Chen, Y., 2006. CO2 cost pass-through and
windfall profits in the power sector Climate Policy6 4972


Marchs de quotas de GES 5
consommateurs finaux situs en France et qui ont exerc leur ligibilit la part du prix de gros de
llectricit qui correspond limpact dans le prix de march des permis dmission de CO
2
5
. Telle
nest cependant pas la voie emprunte par la France, qui a prfr proposer un retour aux tarifs
rglement aux clients ligibles, faute davoir obtenu des producteurs nationaux, pourtant publics, la
non-inclusion de la tonne de CO
2
dans leurs prix, alors mme quils semblaient lavoir accept
lissue dune table ronde organise par le ministre de lindustrie. Sans parvenir restituer
compltement les marges aux consommateurs, la mesure a pour inconvnient de mconnatre les
principes douverture du march et de rduire au passage les trop modestes effets de la concurrence
trangre en France.
Le march du CO
2
europen risque, mme aprs 2008, de n'avoir qu'un impact limit sur les
dcisions d'investissement, notamment dans le secteur lectrique. Au-del du manque global de
lisibilit moyen terme dj signal laprs Kyoto est une priode de totale incertitude qui rend
impossible danticiper les dcisions dinvestissement ncessaires , l'usage abusif du principe de
subsidiarit risque de donner lieu des anomalies flagrantes induisant distorsions de concurrence et
quasi neutralisation du signal prix que pourrait donner le march europen du CO
2
mme imparfait.
C'est ainsi qu'en Allemagne, une centrale au charbon fonctionnant en base pourrait, dans le
prolongement des errements actuels, bnficier d'une allocation de permis d'mission gratuits et
que, dans l'hypothse de son renouvellement, la nouvelle unit bnficierait quelles que soient ses
performances d'un transfert de quatre annes d'allocation de droits d'mission gratuits !
Il apparat ncessaire, sans renoncer au principe d'une rgulation par le march, de revoir en
profondeur le dispositif actuel.
Cette refonte du march pourrait obir aux principes suivants, qui pourraient inspirer la position
franaise tant au plan europen que dans les ncessaires ngociations de laprs-2012 (Kyoto) :
! Les mcanismes de quotas de CO
2
doivent sappliquer dautres secteurs de lconomie ;
lexonration de certains secteurs est inexplicable lopinion comme aux professionnels et rend
illusoire latteinte des objectifs fixs. Cet largissement doit tre progressif et prendre garde aux
consquences conomiques et sociales, mais son principe doit tre affirm de faon raliste
mais rsolue
6
.
! Les normes communautaires obligent lallocation gratuite dau moins 90% des quotas.
Labsence de valeur de ceux-ci qui en dcoule et que refltent dsormais les prix de march -
devrait inciter in fine la rvision de ces rgles. En leur absence, il est impratif de sengager,
dans toute lUnion europenne, dans la vente des 10% possibles, en ciblant soigneusement les
secteurs et en portant les prix initiaux des niveaux assurant lefficacit de linstrument comme
vecteur de dcisions dinvestissement conomisant le CO
2
(sous rserve quil ne soit pas
possible dy chapper par une dlocalisation, point abord ailleurs).
! Laffichage des objectifs de long terme, et la possibilit de reporter les quotas dune priode sur
lautre, permettant ainsi de dvelopper le stockage des quotas et de valoriser cette pargne,
devraient galement tre mis en uvre .
La prise en compte de ce cot des droits d'mission incorpors, directement ou indirectement, dans
les biens produits sur le territoire de l'Union va entraner la dtrioration de la comptitivit des
entreprises europennes sur les marchs internationaux, ds lors que n'existent pas des contraintes
juridiques ou des mcanismes de taxation quivalents dans les pays concurrents. Au del de ses
effets macroconomiques globaux, cette distorsion de concurrence, qui est videmment d'autant
plus importante que le contenu en missions de CO
2
des produits en cause pour autant quil

5
Le calcul de la dduction pourrait tre confi la Commission de rgulation de lnergie (CRE) et viendrait en
dduction de la redevance acquitte par les consommateurs concerns pour contribuer au Fonds de service public
de llectricit (CSPE).
6
Dans certains secteurs o les missions sont diffuses, le recours la taxation, lutilisation de mcanismes de
projets domestiques, voire mme la rglementation, peut cependant savrer plus efficace.

Marchs de quotas de GES

6
soit possible de lvaluer est lev, pourrait gnrer dans certains secteurs sensibles
dlocalisations et pertes d'emplois.
La bonne rponse serait,de promouvoir l'existence d'un march mondial des droits d'mission qui,
s'il fonctionnait correctement, aurait la vertu non seulement de gommer les distorsions de
concurrence, mais aussi d'assurer une meilleure cohrence au niveau mondial des politiques de
matrise des missions de gaz effet de serre. Reste que tous les pays ne sont pas prts entrer
dans cette logique
La question d'une taxe extrieure sur le carbone (TEC) ou de dispositions similaires qui ne
pourraient tre dfinies qu'au niveau de l'Union europenne, peut donc lgitimement tre pose,
comme lavait dj fait en 2006 le groupe de travail relatif la division par 4 des missions de gaz
effet de serre lhorizon 2050 prsid par Christian de BOISSIEU (dit groupe Facteur 4 ).
Les avis sont partags sur la compatibilit de ce type de dispositif avec les rgles de lOrganisation
mondiale du commerce (OMC) ; quand bien mme il serait reconnu licite, cela ne diminue pas le
risque doppositions difficiles surmonter. Il serait prfrable en juger par les craintes exprimes
par les pays non encore engags dans la lutte contre les GES de convenir, au sein de lUnion
Europenne, de clauses de sauvegarde et de demandes darbitrage pour lutter contre les abus de
position comptitive dun pays qui jouerait de la non-incorporation dans ses cots de ceux du CO
2

pour pratiquer un dumping environnemental concernant des produits fort contenu nergtique.
1.4. Les extensions possibles du march europen de permis dmission de quotas de
gaz effet de serre.
Plusieurs extensions sont possibles mme si la Commission a souhait que les conditions de
fonctionnement du march de permis dmission ne soient pas modifies avant 2013.
Les extensions possibles du march concernent quatre domaines diffrents :
a) La nature des gaz concerns :
Si lannexe deux de la directive de 2003 qui met en place ce systme prcise les six gaz effet de
serre concerns : le dioxyde de carbone (CO2), le mthane (CH4), le protoxyde dazote (N2O), les
hydrocarbures fluors (HFC), les hydrocarbures perfluors (PFC) et lhexafluorure de soufre (SF6), la
premire phase du systme dchange des permis dmission na concern de facto que le CO2. Il
serait souhaitable dtendre ce march dautres gaz en particulier au protoxyde dazote qui
contribue pour environ 5% aux missions anthropiques de gaz effet de serre et qui reste prsent
pendant une priode denviron 120 ans dans latmosphre. Il semble cependant que les diffrents
Etats-membres soient trs rservs sur ce point : seule la Commission est favorable une extension
du march au N2O
7
.

b) Le secteur arien :
A la suite dun travail prparatoire approfondi, la Commission europenne a publi en dcembre
2006 une proposition de directive incluant le transport arien dans le march europen de permis
dmission de gaz effet de serre : celle-ci prvoit lentre en vigueur du march pour tous les vols
entre aroports communautaires en 2011 et pour tous les vols au dpart ou larrive dun aroport
communautaire en 2012. Le march ne portera que sur le CO2, sadressera aux exploitants
daronefs et sera li au systme dchange de permis dmission de CO2 dcrit au-dessus de faon
semi-ouverte : le secteur de laviation pourra acheter des quotas au secteur industriel qui ne pourra
faire de mme en retour. En effet, le protocole de Kyoto ne prend pas en compte le secteur de

7
Il est noter que cette extension a fait lobjet dun engagement unilatral de la France dans le cadre du
PNAQII.

Marchs de quotas de GES 7
laviation et nintgre donc pas les quotas de ce secteur qui ne peuvent donc tre considrs comme
de vrais quotas .
En pratique, le secteur arien devrait tre un acheteur net de quotas de CO2 : le cot de rduction de
ses missions y est plus lev que dans lindustrie. Il devrait ainsi exercer une tension la hausse sur
le march dchange des quotas de CO2
8
.
Les diffrents Etats-membres doivent donner leur avis la Commission sur ce projet. De plus, une
position commune des ministres europens devrait tre soutenue l'occasion de la runion de
l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) qui se tiendra au mois de septembre
Montral.
c) Le transport routier de marchandises
Lextension de ce systme au transport routier de marchandises ne peut se faire qu lchelle
europenne sous peine dentraner des distorsions de concurrence entre les transporteurs des pays
qui lappliqueraient et les autres.
Elle doit tenir compte dun certain nombre de particularits de ce secteur, qui expliquent que le
systme dj mis en uvre pour les industriels ne peut tre transpos sans un certain nombre
dadaptation :
- la mesure la plus simple des missions de CO2 consiste partir des ventes de gazole
professionnel faites auprs des transporteurs ;
- la contrainte CO2 doit peser la fois sur les chargeurs qui organisent le transport et sur les
transporteurs qui le ralisent ;
- si les quotas de CO2 sont en quantit trop faible, il ne faut pas pour autant que les transports
sarrtent, il faut donc prvoir une possibilit pour les transporteurs une possibilit de
continuer acheter du gazole au-del des quotas ( un prix plus lev) ;
- il nest pas envisageable de nintresser que les plus grands transporteurs ce systme : ce
serait en effet une incitation au dveloppement de la sous-traitance auprs de plus petites
entreprises chappant ce systme. Le systme doit concerner lensemble des
transporteurs europens, dont les 37 000 transporteurs routiers franais.
Dans ces conditions, le Laboratoire dconomie des transports
9
a imagin un systme dans lequel les
quotas sont attribus aux chargeurs et reverss aux transporteurs au moment de la commande : si le
transporteur na pas de quotas, il peut effectuer malgr tout le parcours en achetant le gazole un
prix plus lev.
Lavantage de ce systme est quil permet, pour peu que le prix des quotas ne soit pas ngligeable,
daugmenter le prix du transport routier ce qui incite la fois les chargeurs et les transporteurs
rechercher des conomies et donc, dans une certaine mesure, de favoriser le ferroviaire.
Son inconvnient principal rside dans le nombre dacteurs concerns : plusieurs dizaines de milliers
en France, beaucoup plus en Europe, ce qui conduit la mise en place dun march extrmement
lourd pour lequel les frais de gestion seront importants.
Un systme plus simple consisterait ajouter une taxe CO2 sur le gazole professionnel. Une telle
dcision doit cependant tre dcide lunanimit des 27 Etats de lUnion et ne peut tre mise en
oeuvre par la France seule sous peine daffaiblir encore plus le pavillon routier franais (qui a perdu
de nombreuses parts de marchs depuis quelques annes par rapport ses concurrents) et de
perdre les emplois correspondants
10
.

8
Certains vont mme jusqu envisager un risque dasschement du march !
9
Unit Mixte de Recherche (CNRS, Universit Lyon 2, ENTPE)
10
Le transport routier de marchandises a cr environ 10 000 emplois par an de 1995 2000 : il nen cre
quasiment plus depuis 2000.

Marchs de quotas de GES

8
Dans la conclusion de ltude quil a ralise sur ce sujet
11
, Dominique Bureau prcise dailleurs que :
A lintrieur de la panoplie des instruments disponibles, incluant le soutien la recherche ou les
mesures rglementaires, les instruments conomiques sont amens jouer un rle privilgi. En
tablissant un signal-prix appropri, on peut en effet orienter efficacement l'ensemble des dcisions
des acteurs de la chane de transports, de la localisation de la production la structure des flottes,
en passant par ce qui a trait plus spcifiquement l'organisation logistique, en minimisant les cots
pour lconomie nationale.
Llargissement du march europen de quotas de CO2 aux transports de fret constitue sans
conteste une option possible. Les arguments allant en faveur du recours un tel march sont, pour
lessentiel, probablement de nature institutionnelle, dans un contexte o la forte exposition la
concurrence des transports de marchandises ncessite imprativement de trouver des solutions
harmonises au niveau communautaire. Or la fiscalit ne peut tre harmonise qu' l'unanimit. Au
contraire, l'ETS a pu tre mis en place la majorit qualifie, et ce dans des relativement brefs .
d) Le transport maritime
La mme rflexion pourrait tre mene pour le secteur maritime (qui chappe au protocole de Kyoto)
avec la difficult supplmentaire qui est que lorganisation de ce secteur est, par tradition, mondiale.

Enfin, deux autres extensions possibles de nature sensiblement diffrente pourraient tre mises en
place :
- la connexion du march europen avec dautres marchs existants ou futurs devrait
permettre de minimiser le cot de la tonne carbone vite : les liens avec un futur march
amricain du CO2 pourraient ainsi tre tudis ;
- dans une communication de fvrier 2007, la commission a annonc son intention de
promouvoir une approche contraignante pour atteindre lobjectif de 120g/km de cO2 dici
2012 (de fait 130g/km pour la moyenne du parc des voitures neuves, et 10g/km de rduction
supplmentaire par le biais dautres amliorations technologiques et par un usage accru des
biocarburants). Un certain nombre de points ne sont pas encore arrts : un tel objectif doit-il
tre le mme pour tous les constructeurs ? Doit-on prendre en compte ou non le poids des
vhicules ? Lide consistant retenir un objectif identique pour tous les constructeurs (en
moyenne sur leurs ventes annuelles) avec un mcanisme de flexibilit de type march de
droits dmission, dont les liens avec le march actuel de quotas de cO2 seraient prciser,
pourrait tre retenue.

2. Les mcanismes de dveloppement propres

Les mcanismes de dveloppement propre (MdP) constituent une innovation majeure du protocole
de Kyoto : ils permettent un oprateur de gnrer des crdits dmission en contrepartie des
rductions rsultant de projets conduits dans des pays en dveloppement qui ont ratifi le protocole
de Kyoto mais qui ne sont pas soumis un engagement de rduction de leurs missions. Ils seront
galement pris en compte dans la comptabilisation des missions de chacun des pays dans le cadre
du systme international dchange de permis dmission de gaz effet de serre entre les Etats qui
entrera en vigueur partir de 2008.
2.1. Le principe des mcanismes de dveloppement propre et leurs avantages
Ce mcanisme permet un oprateur dun pays soumis au protocole de Kyoto dobtenir des quotas
de CO2 en contre partie de la ralisation dinvestissements supplmentaires dans des projets
rduisant des missions dans des pays partie au protocole de Kyoto mais nayant pas pris

11
Transport de fret et march de quotas de CO2 , mars 2007, rapport interne.

Marchs de quotas de GES 9
dengagement de rduction. Pour que ces projets soient mis en oeuvre, il est cependant ncessaire
quils soient homologus par les Nations-Unies, et quil soient considrs comme rellement
additionnels par rapport ce qui aurait t fait sans intervention : autrement dit, il est ncessaire de
prouver que le projet naurait pas t rentable sur le plan conomique sans les crdits rsultant de la
mise en uvre des MdP.
Ce mcanisme a plusieurs avantages :
- il permet dassocier les pays en voie de dveloppement qui nont pas pris dengagement en
matire de rduction des missions de gaz effet de serre leffort de rduction des
missions de gaz effet de serre ;
- il minimise lchelon mondial le cot de la tonne carbone vite ;
- il traduit une vritable solidarit lgard des pays en voie de dveloppent, en encourageant
les transferts de technologie.
2.2. Les premiers rsultats
Si ce mcanisme a dbut en 2002, il na vritablement pris son essor quen 2006 : fin 2006 date,
460 projets avaient t dposs auprs des Nations-Unis et 980 taient en cours dinstruction. Le
potentiel de rduction des missions concernes devait ainsi atteindre environ 1,5 milliard de tonnes
dquivalent CO2 dici 2012 (environ 350 MtCO2/an).
Les premiers projets ont concern des investissements rduisant les missions de gaz effet de
serre dans de grandes usines chimiques (CFC ou NO2), puis dans les dcharges et les levages
intensifs. Trs peu de projets relatifs aux transports ont t dposs.
Les secteurs qui regroupent le plus grand nombre de projets sont :
- la production dlectricit partir de biomasse (282 projets) ;
- lhydrolectricit (209)
- lolien (153),
- lefficacit nergtique pour lindustrie (144)
- lagriculture (142).

Les projets sur lnergie renouvelable (biomasse, hydrolectricit, olien, solaire, biogaz)
reprsentent plus de la moiti des projets en cours de montage (725 sur les 1253).
Les pays asiatiques reprsentent prs de 80% de loffre mondiale de crdits au titre du Mcanisme
de dveloppement propre (MDP). La Chine et lInde sont les deux pays principaux les plus importants
dans loffre de crdits Kyoto. Si lon considre les chiffres qui figurent dans la lettre trimestrielle de
juin 2007 de la Mission climat de la Caisse des dpts, la Chine, elle seule, pourrait reprsenter
dici 2012 plus de 49% des crdits MdP, soit 942 millions de crdits Kyoto
12
.
2.3. Les difficults rencontres par le MdP :
a) Au-del de lpuisement rapide probable des sources de rduction dmission trs peu
chres, les principales difficults auxquelles se heurtent les mcanisme de dveloppement
propre rsident dans la complexit des dossiers monter pour pouvoir faire enregistrer un
projet.
Les projets actuellement retenus proviennent principalement dun certain nombre de grandes
compagnies ou de socits de conseil spcialises qui ont suffisamment de capacit et de
comptences pour mener jusquau bout le dpt du dossier.

12
Cf Lettre trimestrielle de la mission climat de la Caisse des Dpts, juin 2007.

Marchs de quotas de GES

10

Sont ainsi exclus du dispositif pour le moment :
- les pays dAfrique sub-saharienne ;
- les pays mditerranens ;
- la grande majorit des pays moins avancs ;
- une grande partie des projets locaux.
-
A titre dexemple, sur les 600 projets approuvs par les autorits indiennes, seuls un peu plus du
tiers ont pu tre enregistrs
13
.
Mme si un grand nombre de projets ont t accepts dans les derniers mois ce qui permet de
lancer vritablement le processus, il apparat urgent de chercher simplifier les procdures
dacceptation des MdP et de les adapter aux diffrents pays et porteurs de projet concerns.
b) Une amlioration notable consisterait financer, dans le cadre du mcanisme de
dveloppement propre, non plus des projets mais des programmes de rduction
dmissions. Ce point a fait lobjet dun accord lors du dernier sommet de Nairobi, mais ne
peut tre mis en uvre en lattente dun consensus sur la dsignation du gestionnaire.
c) Par ailleurs, tant quil nexiste pas daccord sur la priode post 2012, les oprateurs
hsiteront fortement investir dans des projets dont le financera de linvestissement ne sera
termin avant cette date : cette situation peut donc conduire freiner le dveloppement des
mcanismes de dveloppement propre. La Caisse des dpts examine la possibilit de
lancer un fonds dachat de crdits Kyoto post-2012 : celui-ci pourrait fonctionner limage
des premiers fonds dinvestissements dans les actifs carbone qui ont dbut en 1999 alors
que la premire priode du protocole de Kyoto ne devait dmarrer quau premier janvier
2008 ! Trois types dacteurs taient concerns lpoque par ce fonds
14
(et le seraient
galement par un fonds Kyoto-post 2012, mme si les objectifs de rduction dmission par
Etat nont pas encore t fixs) : les Etats qui pouvaient craindre de ne pas respecter leurs
engagements et qui souhaitaient anticiper le recours lachat de rduction dmissions pour
ne pas payer trop cher, les entreprises qui pouvaient tre dans le mme cas, enfin des
investisseurs financiers esprant raliser des plus-values. Si en 1999, il nexistait quun fonds
pour un investissement total de prs de 140 millions deuros, en 2005, il y en avait une
vingtaine reprsentant plus d1,5 milliards deuros dinvestissement
15
. En 2007, les capitaux
mobiliss pour l'achat de rductions d'missions au sens large psent prs de 8 milliards
d'euros. La plupart de ces fonds nenvisagent pas aujourdhui dinvestissement postrieur
lapplication du protocole de Kyoto compte tenu du manque de visibilit sur laprs 2012 : la
cration dun fonds Kyoto-post 2012 permettrait de financer des mcanismes de
dveloppement propre ou des mises en uvre conjointes au-del de cette date et trouverait
probablement des acqureurs (en dehors des investisseurs financiers ou des fonds publics)
ds que les objectifs de rduction seraient prciss !
3. Le mcanisme dit de mise en uvre conjointe
3.1. Son principe
Le mcanisme dit de mise en uvre conjointe fonctionne suivant une philosophie trs voisine des
mcanismes de dveloppement propre. Sa diffrence principale est quil sexerce entre deux pays

13
Idem
14
Cf Note dtude numro un de la Mission climat du 10 janvier 2005
15
Idem

Marchs de quotas de GES 11
soumis des engagements de rduction. Il permet ainsi de financer des projets dans les pays de
lEurope de lest. Comme dans le cas prcdent, les quotas de CO2 ainsi obtenus seront galement
pris en compte dans la comptabilisation des missions de chacun des pays dans le cadre du
systme international dchange de permis dmission de gaz effet de serre entre les Etats qui
entrera en vigueur partir de 2008.
Le formalisme retenu pour la mise en oeuvre de ce mcanisme est plus simple que celui retenu dans
le cadre des mcanismes de dveloppement propre : les crdits attribus proviennent de la
conversion de quotas de CO2 dj reus par les Etats dans le cadre du protocole de Kyoto.
La validation des rductions suppose que le projet soit conduit entre deux pays tenus des
engagements de rduction au titre du protocole de Kyoto et que la mthodologie de calcul de
rduction des missions soit formellement valide par le Point de contact Dsign (PCD). Pour la
France le PCD est la mission interministrielle de leffet de serre (MIES).
A titre dexemple, le rapport dorientation davril 2007 de la Commission nergie, mise en place en
mai 2006 par le centre danalyse stratgique et prside par Jean Syrota, plaide pour le lancement
dune action visant, dans la perspective dun partenariat de long terme avec la Russie, appuyer,
au travers notamment de la procdure de mise en uvre conjointe, les investissements destins
amliorer lefficacit nergtique de ce pays (vente de lnergie en Russie en fonction de ses prix de
march et rsorption des pertes de gaz naturel dans les rseaux) .
3.2. Son application lchelle dun Etat : les mcanismes de projets domestiques.
Les mcanismes de projets domestiques constituent lapplication en interne un Etat des
mcanismes de dveloppement propre et de mise en uvre conjointe : ils ne modifient donc pas les
quotas de CO2 attribus un Etat. Conformment la philosophie du protocole de Kyoto, chaque
Etat est libre des moyens mettre en oeuvre pour aboutir lobjectif de rduction ; il laisse donc
chaque pays le soin de dvelopper ou non ce type de mcanisme sur son territoire.
Le gouvernement franais a demand le 23 mai 2005 la Caisse des dpts de rdiger un rapport
sur le potentiel dun mcanisme de projets domestiques en France : dans sa rponse, celle-ci
constate tout dabord les difficults dextension du systme dchange des quotas, qui, lorsquil est
tendu un grand nombre dacteurs, peut conduire des cots de gestion particulirement levs et
souligne quau contraire les mcanismes de mise en uvre conjointe et de projets domestiques ne
sappliquent quaux acteurs qui auront lanc des projets volontaires de rduction dmissions.
Le rapport numre ensuite les avantages lis la mise en uvre de ce dispositif :
- envoyer un signal carbone aux secteurs o les missions progressent le plus vite ;
- utiliser les instruments de march dans des stratgies nationales de dcarbonation des
conomies ;
- rduire le cot global de la rduction des missions ;
- accrotre la liquidit en largissant lassise du march europen du carbone.
-
Elle value ensuite la potentialit dconomie de ce mcanisme 10 15 millions de tonnes rpartis
en quatre secteurs : industrie (hors PNAQ), btiment, agriculture et transports.
Le 4 dcembre 2006, les Ministres de lconomie et des finances, de lenvironnement et du
dveloppement durable ont annonc la mise en uvre sur le territoire national dun systme
dincitation financire en vue de stimuler les rductions dmissions de gaz effet de serre dans les

Marchs de quotas de GES

12
secteurs conomiques non couverts par la Directive europenne
16
sur les quotas dmission de gaz
effet de serre.
Il convient cependant de souligner que ce mcanisme impose des cots de transaction tels qu'il n'est
pas adapt de trop petits projets. En particulier, il s'agit de dterminer prcisment la quantit
d'missions de gaz effet de serre qui ont t vites. Par ailleurs, le Gouvernement franais a mis
en place les certificats d'conomie d'nergie
17
, qui constituent un instrument adapt aux petits projets
et dont l'objectif est d'acclrer la diffusion des quipements nergtiquement performants.
Le secteur agricole pourrait, grce ce mcanisme, tre associ la lutte contre le changement
climatique. Ltude
18
, mene par la socit des agriculteurs de France en partenariat avec lAdeme et
la Caisse des dpts, souligne en effet que ce secteur, qui est lorigine de 20% des missions
franaises de gaz effet de serre, peut apporter une triple contribution la lutte contre le
changement climatique, en rduisant ses missions, en participant la substitution dnergie fossile
par de la biomasse et en squestrant du CO2. Il prsenterait ainsi un fort potentiel de rduction
estim plus dune quinzaine de millions de tonnes de CO2 vites par an.
Trois familles de projets rducteurs dmissions ont t ainsi identifies en fonction de leur mise en
oeuvre dans le temps :
Aprs 2012 : la squestration de CO
2
par des activits agricoles ou forestires prsente un
potentiel important sur le long terme. Ces projets ne peuvent pas tre valoriss au titre des
projets domestiques dans le cadre actuel, mais pourraient ltre aprs 2012.

A court terme : des projets reposant sur des technologies prouves et relativement
simples peuvent tre mis en oeuvre. Parmi ceux-ci figurent les projets visant utiliser la
biomasse (paille, bois, cultures ddies) des fins nergtiques, des projets de
mthanisation des djections ou encore de modification de pratiques agricoles (introduction
de trfle dans des prairies...). Ces projets sont dailleurs dj mis en oeuvre avec succs,
ltranger, dans le cadre des mcanismes de projet prvus par le protocole de Kyoto.
A moyen terme : des projets prometteurs reposant sur des technologies ou des mthodes
de mesure des missions vites pourraient tre raliss (alimentation des bovins,
fertilisation azote). Cependant, ces projets demandent des expertises scientifiques ou
techniques complmentaires.

Pour sinscrire dans les mcanismes des projets domestiques, les projets agricoles devront avoir un
scnario de rfrence fiable, une possibilit de contrle, tre compatibles avec le mode de calcul de
linventaire national, additionnel par rapport aux mesures en vigueur, et cohrents avec des critres
de dveloppement durable. Par ailleurs, les projets ne devront pas engendrer de transferts de
pollution dmission de gaz effet de serre non comptabiliss en amont ou en aval du projet. Les

16
Le systme europen dchange de quotas dmissions plafonne les missions CO
2
des grands metteurs industriels
(production dnergie et matriaux de base). Nanmoins, ce systme couvre moins de 30 % des missions de GES nationales.
Les autres 70 % provenant des secteurs o les missions augmentent le plus - le transport, les btiments, lagriculture, la
gestion des dchets et les industries hors systme europen des quotas de CO
2
ne sont soumis aucune contrainte sur leurs
missions et ne sont gnralement pas incits financirement les rduire.
17
Le systme des certificats dconomie dnergie ou certificats blancs a pour objectif dinciter la ralisation
dconomies dnergie dans les secteurs de consommation diffuse, c'est--dire essentiellement dans les btiments (habitat et
tertiaire) et dans les collectivits locales (patrimoine communal, clairage public, transports publics). Les principaux
distributeurs d'nergie doivent acqurir un volume donn de certificats pour trois ans. Pour ce faire, ils peuvent soit rduire
leurs propres consommations, soit - pour l'essentiel - aider leurs clients conomiser, soit encore acheter des certificats des
personnes morales qui auront ralis elles-mmes des conomies. A dfaut, ils devront sacquitter dune pnalit libratoire
verser au Trsor public.
18
Les marchs du carbone : quelle place pour lagriculture franaise ? , site Internet de la Caisse des dpts,
http://www.caissedesdepots.fr/spip.php?article651, fvrier 2006


Marchs de quotas de GES 13
projets agricoles non compatibles aux projets domestiques seraient dvelopper dans le cadre de
politiques publiques adaptes.
Des porteurs de projets potentiels se sont manifests. Ils ont dj initi des tudes sur les conditions
de faisabilit technique et de rentabilit conomique de ces projets
19
.
3.3. Sa mise en uvre
Le cadre institutionnel ncessaire la mise en uvre de la MOC et des projets domestiques a t
mis en place par larrt du 2 mars 2007 relatif lagrment des activits de projets relevant des
articles 6 et 12 du protocole de Kyoto .
Pour que le systme des mcanismes de projets domestiques puisse se mettre en place, il est
ncessaire que les mthodologies qui permettent llaboration des projets soient tablies. Or, pour le
moment, aucune des mthodologies prsente la MIES na pu tre agre : la fourniture des
complments demands est donc urgente afin que les mcanismes de projets domestiques puissent
effectivement tre mis en uvre.
Elle lest dautant plus que la seconde phase du systme europen dchange de quotas de CO2 qui
va correspondre la mise en uvre du systme international dchange de permis dmission de gaz
effet de serre entre les Etats dmarre ds le premier janvier 2008 : il est donc important quun
oprateur industriel puisse, sil souhaite acheter des quotas pour lensemble de la priode, savoir sil
peut sappuyer ou non sur des projets domestiques.
Conclusion

Mme si les cours du march europen dchanges de quotas de CO2 ont t affects par de trs
fortes variations depuis la mise en place du systme europen dchanges de quotas de CO2, de
tels marchs constituent un outil conomique extrmement utile pour rduire, au moindre cot pour
la collectivit, les missions de gaz effet de serre.
Ils vont connatre un nouvel lan partir du premier janvier 2008, date laquelle le systme
international dchange de permis dmission de gaz effet de serre dmarre entre les Etats qui ont
ratifi le protocole de Kyoto.
Aujourdhui, lun des freins lutilisation de cet outil rside dans labsence de vision moyen terme
sur les contraintes qui seront imposes dans la lutte contre la rduction des missions de gaz effet
de serre : la poursuite des discussions sur le post-Kyoto est donc particulirement importante. Dans
lattente dun accord, la mise en place dun fonds dachat de crdits Kyoto-post 2012 permettrait de
financer les projets dvelopps dans le cadre des mcanismes de dveloppement propres au-del
de cette date.
Plusieurs propositions (dont la premire est directement issue des recommandations formules dans
le rapport dorientation davril 2007 de la Commission nergie mise en place par le Centre danalyse
strattique) pourraient tre ainsi envisages pour amliorer lefficacit de ces diffrents marchs :
a) Fonctionnement du march europen dchanges de quotas de CO2
20
:
La France pourrait chercher convaincre lUnion europenne de faire vendre aux enchres les
quotas CO2 par lensemble des Etats-membres sous rserve que lUnion europenne mette en

19
Idem
20
Recommandation du rapport dorientation de la Commission nergie de mars 2007 mise en place par le Centre danalyse
stratgique.

Marchs de quotas de GES

14
place des mesures (telles que des clauses de sauvegarde pour des produits fort contenu
nergtique) pour empcher limportation massive de produits fort contenu nergtique en
provenance des pays nayant pas pris de disposition comparables aux siennes pour rduire les
missions de gaz effet de serre :

- le comportement vertueux de lUnion europenne ne doit en effet pas conduire la
disparition de certains de ses secteurs dactivit industrielle ;
- par ailleurs, lattribution de quotas gratuits se traduit actuellement par une subvention aux
entreprises mettant du CO2 dautant plus que les missions sont plus fortes : cest, en
quelque sorte, une subvention la pollution (en particulier pour les nouvelles installations).
Les recettes, ainsi obtenues par les enchres, serviraient subventionner les conomies
dnergie et lutilisation des nergies renouvelables.

Il parat souhaitable, en tout tat de cause, de rechercher une harmonisation, au sein de lUnion
europenne, des rgles dattribution des quotas dmission de CO2 appliques par les 25 Etats-
membres (afin dviter les distorsions dinvestissements industriels entre Etats-membres
(notamment pour les nouvelles centrales de production dlectricit)).
b) Extension du march europen dchanges de quotas de CO2
Dans le cadre de la prparation du march europen dchanges de quotas de CO2, il parat
ncessaire de mener au niveau europen les rflexions ncessaires lextension de ces
marchs. Si la dcision de ltendre au secteur arien a dj fait lobjet dune proposition de
directive de la Commission, il serait souhaitable dtudier lchelle europenne lextension du
march dautres gaz que le CO2, en particulier au protoxyde dazote, ainsi quau secteur des
transports.

Si le systme dchange de quotas de CO2 savrait trop complexe mettre en uvre, dans ce
dernier secteur, compte tenu du nombre dacteurs concerns, une augmentation de la taxe CO2
sur le gazole professionnel pourrait tre plus simplement envisage. Une telle dcision doit
cependant tre dcide lunanimit des 27 Etats de lUnion et ne peut tre mise en oeuvre par
la France seule sous peine daffaiblir encore plus le pavillon routier franais (qui a perdu de
nombreuses parts de marchs depuis quelques annes par rapport ses concurrents) et de
perdre les emplois correspondants.
c) Fonctionnement des mcanismes de dveloppement propre
Le dveloppement des mcanismes de dveloppement propre se heurte la complexit des
dossiers monter pour pouvoir faire enregistrer un projet. Mme si un grand nombre de projets
ont t accepts dans les derniers mois ce qui permet de lancer vritablement le processus, il
parat souhaitable de chercher simplifier les procdures dacceptation des mcanismes de
dveloppement propre et, surtout, de les adapter aux diffrents pays et porteurs de projet
concerns, dont certains sont de fait exclus du systme (les pays mditerranens pour lesquels
la France pourrait jouer un rle moteur, les pays dAfrique sub-saharienne, la plupart des pays
moins avancs, une grande partie des projets locaux ).

Une amlioration notable consisterait financer, dans le cadre du mcanisme de dveloppement
propre, non plus des projets mais des programmes de rduction dmissions
d) Mise en place de la mise en uvre conjointe et des projets domestiques.
Le dveloppement des mcanismes de mise en uvre conjointe, et en particulier les
mcanismes de projets domestiques, devraient permettre dtendre les bnfices du march
dchanges de quotas dmission des secteurs dmissions diffuses, en particulier au secteur
agricole : leur mise en uvre aujourdhui est bloque en France en raison de labsence de
mthodologie reconnue de calcul des rductions de CO2 obtenues. Il semble donc souhaitable
que les mthodologies permettant llaboration de ces projets soient agres afin que ces
mcanismes puissent tre utiliss ds le dbut de la seconde phase du march europen
dchange de quotas de CO2.

Marchs de quotas de GES 15


BIBLIOGRAPHIE


1. Perspectives nergtiques de la France lhorizon 2020-2050, rapport dorientation davril
2006 de la Commission nergie, prside par Jean Syrota, Centre danalyse stratgique,
2. Transport de fret et march de quotas de CO2, rapport du Medad, mars 2007,
3. Les marchs mondiaux, rapport Cyclope, ditions Economica, mai 2007,
4. Elargir les instruments daction contre le changement climatique grce aux projets
domestiques, rapport dvaluation, Mission climat, Caisse des Dpts, novembre 2005,
5. Les marchs du carbone : quelle place pour lagriculture franaise, rapport et synthse,
Socit des agriculteurs de France en partenariat avec lAdeme et la Caisse des Dpts, fvrier
2006 .




Centre danalyse stratgique 18 rue de Martignac, 75700 Paris cedex 07 - Tlphone : 01 42 75 60 00
Internet : www.strategie.gouv.fr

Travaux prparatoires au
Grenelle de lenvironnement




















5. Les organismes gntiquement
modifis : un tat des lieux
PREMI ER MI NI STRE

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Internet : www.strategie.gouv.fr
Dpartement de la Recherche,
des Technologies et
du Dveloppement durable
Paris, le 20 Juillet 2007

PREPARATION DU GRENELLE DE LENVIRONNEMENT
Les Organismes Gntiquement Modifis
1

Prsents par certains comme une innovation technologique majeure, se situant dans le
prolongement des techniques dhybridation traditionnellement utilises en agriculture et confrant un
avantage conomique important ceux qui les utilisent, considrs par dautres comme une
technique non matrise pouvant conduire des dommages irrparables sur notre cosystme, voire
mme sur lhomme, les organismes gntiquement modifis (OGM) ont suscit nombre de dbats
depuis leur apparition : quels en sont les effets possibles sur lenvironnement ? Sur la sant ?
Constituent-ils une solution pour lalimentation de la plante 2050 ? Confrent-ils un rel avantage
conomique leurs utilisateurs ? Faut-il en autoriser la culture pour des recherches ? Pour notre
alimentation ? Pour lalimentation animale ? Pour des mdicaments ? Pour nos besoins de
transport ?
Au-del de ces questions, la problmatique des OGM en France apparat domine par un problme
de gouvernance au terme duquel les diffrents acteurs se mfient les uns des autres et utilisent des
stratgies qui pourraient tre perues comme contraires aux conditions dun dbat serein : cultures
ralises sans publicit, arrachages illgaux, directives transposes tardivement, utilisation de fait
des OGM pour lalimentation animale
Le cahier du conseil gnral de lagriculture, de lalimentation et des espaces ruraux (CGAAER), qui
figure en pice jointe expose de manire particulirement claire et pdagogique la problmatique
actuelle des OGM (cf. annexe A) :
- la cultures des OGM dans le monde est en forte croissance : estime en 2006 100 millions
dhectares, la superficie mondiale cultive sest accrue de 11% par rapport 2005. Les
cultures OGM, qui reprsentent 7% de la surface cultive dans le monde, sont
principalement constitues de soja (60%), de mas (24%), de coton (11%) et de colza (5%)
2
.

1
Texte ralis par Philippe Rossinot (CAS) et Jean-Luc Pujol (CAS).
2
Chiffres 2006 de lInternational service for the acquisition of agri-biotech applications (ISAAA), cits dans le cahier du
CGAAER.
Les organismes gntiquement modifis
2
Cet ventail restreint des varits cultives traduit une politique industrielle et conomique
consistant investir dans quelques plantes forte valeur commerciale, gnralement
exploites en monoculture et qui schangent largement sur le march mondial . En 2006,
ces cultures se trouvent aux Etats-Unis (55%), en Argentine (18 Mha) et au Brsil (11,5 Mha).
En comparaison, la superficie consacre en France aux cultures OGM illustre bien les
rticences nationales et europennes ce type de pratique agricole : de 5 000 hectares en
2006, les cultures OGM recenses par le ministre de lagriculture et de la pche atteindront
nanmoins un minimum de 20 000 hectares fin 2007 ;
- les incertitudes scientifiques sur les risques sanitaires et environnementaux lis la
consommation dune part, lexprimentation et la dissmination des cultures dautre part
font toujours dbat : lintrt des OGM dpend principalement du type de rsistance que les
plantes dveloppent intrinsquement suite leur modification gntique : rsistances virales,
rsistances aux herbicides et/ou aux insectes. Au-del de laspect thique li la
manipulation gntique dont lutilisation peut susciter des rserves, ce sont bien les
incertitudes techniques et scientifiques sur linnocuit des OGM et sur leur impact sur notre
cosystme qui sont lorigine de la mfiance des citoyens : la technique mme de la
transgnse pratique par les industries semencires
3
suscite des incertitudes sur le
dclenchement de modifications gntiques fortuites que les mesures de protection
lgard des cultures traditionnelles mises en place autour des champs dOGM ne suffisent
pas apaiser
En complment de ce cahier, et afin dclairer les enjeux de gouvernance, associs la question des
OGM le prsent texte insiste sur un certain nombre de points dactualit ainsi que sur la situation du
dbat dans la socit franaise.
1. Quelques lments dactualit
Quatre sujets marquent lactualit des OGM de ces trois derniers mois :
- la transposition tardive de la directive europenne en droit franais ;
- la mise en place dune limite suprieure aux traces possibles dOGM dans le label europen
de produits biologiques ;
- la problmatique du moratoire en Europe sur le mas OGM de Monsanto MON810, qui est le
seul mas gntiquement modifi cultiv des fins commerciales en France, autoris dans
lUnion Europenne depuis 1998 (dcision n98/294/CE) et qui est porteur dun gne de
production de la toxine Bt lui permettant de se dfendre contre la pyrale du mas ;
- la rponse controverse de la Commission du gnie biomolculaire (CGB) la saisine du
ministre de lagriculture et de la pche suite une tude statistique du CRIIGEN sur le mas
gntiquement modifi MON863, suivie de la rponse univoque de la EFSA
4
(European food
safety administration) publie le 25 juin 2007.
1.1. La transposition de la directive europenne
La voie rglementaire a t choisie par le gouvernement franais pour transposer en droit franais les
directives europennes 98/81/CE du 26 octobre 1998 relative l'utilisation confine de micro-
organismes gntiquement modifis, et de la directive 2001/18/CE du 12 mars 2001 relative la
dissmination volontaire d'organismes gntiquement modifis dans l'environnement. Dans ce

23
La technique couramment employe consiste bombarder alatoirement dans le gnome de lorganisme receveur un
segment dADN contenant le gne recherch.
4
La EFSA a t vivement critiqu fin 2006 pour ses positions systmatiquement favorables lindustrie des biotechnologie
par les Amis de la Terre : www.foeeurope.org/GMOs/publications/EFSAreport.pdf
Les organismes gntiquement modifis
3
cadre, les mesures relatives la dissmination volontaire et linformation du public ont t traduites
par un certain nombre de dcrets et darrts
5
.
Le dcret 2007-358
6
relatif la dissmination volontaire fixe le droulement des
procdures dautorisation et dinformation du public.
- le texte prcise le contenu des lments fournir en vue dune autorisation : du dossier
technique constituer, qui doit comprendre une valuation des effets et des risques pour la
sant publique et lenvironnement (art. 3) ; du rsum du dossier destin tre transmis la
Commission des Communauts europennes pour information (art. 2); de la fiche
dinformation destine au public qui indique notamment : le but et les utilisations prvues de
la dissmination, le nom et ladresse du demandeur, la description synthtique et la
localisation de la dissmination, la description gnrale du ou des organismes
gntiquement modifis, les mthodes et plans de surveillance des oprations et
dinterventions en cas durgence ainsi que le rsum de lvaluation des effets et des risques
pour lenvironnement (art.5);
- il fixe galement le cadre du processus de consultation du public que doit mener lautorit
administrative par voie lectronique sur la demande dautorisation, en pralable celle-ci et
lexclusion des informations reconnues confidentielles ;

Le dcret n 2007-359 du 19 mars 2007
7
dfinit la procdure dautorisation de mise sur le march de
produit OGM (non destins lalimentation) ; il fixe notamment 10 ans la dure dautorisation de
mise sur le march dun produit contenant des OGM et rend obligatoire ltiquetage selon les rgles
fixes par la directive du 12 mars 2001.
LArrt du 19 mars 2007
8
dfinit notamment la manire dont les agriculteurs doivent communiquer
au ministre de lagriculture les informations relatives la localisation des parcelles concernes. Les
informations collectes sont les suivantes :
- la localisation exacte de la parcelle, le nom et le code de la commune ; ses rfrences
cadastrales ou, le cas chant, ses coordonnes Lambert ;
- lidentit du ou des organismes gntiquement modifis, objet de lautorisation, ainsi que les
rfrences de ladite autorisation ;
- la surface couverte par la culture de lorganisme gntiquement modifi ;
- la date dimplantation de la culture, la dure prvue de la dissmination ainsi que la date
prvisionnelle de la destruction ;
- les nom et prnoms, adresse et numro de tlphone du responsable local du site de
dissmination.

Le ministre de lagriculture et de la pche, dans un communiqu de presse du 20 mars 2007
9

annonant la publication les dcrets de transposition, voque par ailleurs lengagement des

5
Dans le processus de transcription, outre les dcrets et arrts prsents dans la suite du texte, dautres dispositions
rglementaires ont t adoptes : dcret n2007-357 du 19 mars 2007 fixant la liste des techniques de modification gntique
et les critres de classement des organismes gntiquement modifis ; arrt du 19 mars 2007 (texte 38) relatif la
dissmination volontaire dans lenvironnement et la mise sur le march de certains produits composs en tout ou partie
dorganismes gntiquement modifis ; arrt du 15 mars 2007 relatif aux prescriptions gnrales applicables aux
installations classes pour la protection de lenvironnement soumises dclaration sous la rubrique n 2680-1 Organismes
gntiquement modifis ; arrt du 15 mars 2007 relatif aux rgles techniques auxquelles doivent satisfaire les installations
soumises autorisation au titre de la rubrique 2680-2 de la nomenclature des installations classes pour la protection de
lenvironnement.
6
Dcret du 19 mars 2007 relatif la dissmination volontaire toute autre fin que la mise sur le march de produits
composs en tout ou partie dorganismes gntiquement modifis.
7
Dcret du 19 mars 2007 relatif la procdure dautorisation de mise sur le march de produits non destins lalimentation
composs en tout ou partie dorganismes gntiquement modifis
8
Arrt du 19/03/07 relatif la collecte dinformations sur la mise en culture de vgtaux gntiquement modifis.
9
http://www.agriculture.gouv.fr/spip/leministere.leministrelecabinet.communiquesdepresse_a6927.html
Les organismes gntiquement modifis
4
agriculteurs qui cultiveront en 2007 des mas OGM en informer les cultivateurs des parcelles
voisines et respecter une distance disolement entre cultures OGM et non-OGM de 50 mtres, soit
le double de la pratique actuelle
10
.
Au-del de cette transposition ralise par voie rglementaire, lofficialisation de cet engagement
supposerait probablement le recours une nouvelle proposition de loi qui pourrait reprendre
galement certaines des dispositions envisages dans le projet de loi de fvrier 2006
11
, non reprises
dans les dcrets de transposition de 2007:
- la cration d'un haut conseil des biotechnologies ;
- la dfinition de rgles de co-existence entre filires OGM et non OGM ;
- la mise en place dun fond dindemnisation ;
- le retrait du march des OGM comportant des gnes marqueur de rsistances aux
antibiotiques utiliss pour les traitements mdicaux ou vtrinaires la condition quils soient
susceptibles d'avoir des effets prjudiciables la sant publique ou l'environnement .
1.2. Un label europen bio contenant des OGM
Le Conseil Europen a adopt le 13 Juin une procdure dharmonisation des labels biologiques. Le
rglement
12
n8620/07, relatif la production biologique et l'tiquetage des produits biologiques,
prvoit la mise en place dici le 1
er
Janvier 2009 dun label bio europen. La commission estime que
les OGM et les produits obtenus partir des OGM sont incompatibles avec le concept de production
biologique et avec la perception qu'ont les consommateurs des produits biologiques. Ils ne devraient
donc tre utiliss ni dans l'agriculture biologique ni dans la transformation des produits biologiques.
A ce titre :
- les mthodes de production biologique doivent exclure le recours aux OGM [] (art. 4)
- lutilisation dOGM [] est interdite en production biologique (art. 9).
Le rglement considre que l'objectif est d'avoir une prsence d'OGM dans les produits
biologiques aussi rduite que possible. Les seuils d'tiquetage existants constituent des plafonds qui
sont exclusivement lis la prsence fortuite et techniquement invitable d'OGM (premiers alinas 9
et 10).
Ce label bio prvoit donc que, selon le seuil dtiquetage, ces produits ne contiennent pas plus de
0.9% de traces dOGM (rglement n20007-359 et 2001/18/CE art.19). Il convient cependant de
constater que certaines ONG et le Parlement Europen
13
staient prononcs pour ladoption, dans
les produits biologiques, du seuil technique de dtection fix 0.1%.

10
Pour comparaison, la distance disolement au Pays-Bas et en Espagne est de 25m, et de 200m au Danemark.
11
Le projet de loi de fvrier 2006 relatif aux organismes gntiquement modifis visait :
- transposer en droit franais la directive 98/81/CE du 26 octobre 1998 relative l'utilisation confine de micro-
organismes gntiquement modifis, et de la directive 2001/18/CE relative la dissmination volontaire
d'organismes gntiquement modifis dans l'environnement ;
- reformer le systme d'expertise en fusionnant, au sein d'une seule instance consultative, le conseil des
biotechnologies, les trois instances existantes que sont la commission du gnie gntique, la commission d'tude de
la dissmination des produits issus du gnie biomolculaire et le comit de biovigilance .
- crer un fond de compensation (financ sur une base de taxe lhectare de semis OGM) pour les exploitants
destin couvrir le prjudice conomique qui adviendrait suite la prsence fortuite d'OGM dans un produit issu
d'une culture non OGM conduisant l'tiquetage dudit produit comme OGM , i.e. conduisant la prsence dau
moins 0.9% de traces dOGM.
Adopt en premire lecture par le Snat le 23 mars 2006 aprs sa prsentation en Conseil des ministres le 8 fvrier 2006, le
projet de loi relatif aux OGM na en revanche pas t soumis l'Assemble nationale.
12
http://register.consilium.europa.eu/pdf/fr/07/st08/st08620.fr07.pdf
13
Par 324 voix pour, 282 contre et 50 abstentions les dputs ont soutenu un amendement visant abaisser le seuil 0.1%
pour les produits biologiques (http://www.euractiv.com/fr/sante/alimentation-biologique-les-deputes-reportent-leur-
decision/article-162892?Ref=RSS )
Les organismes gntiquement modifis
5
1.3. La problmatique du moratoire sur le mas OGM de Monsanto MON810
Des tudes ralises entre 2000 et 2006 mettent en cause lexposition la toxine Bt dorganisme
non-cibls placs plus haut dans la chane alimentaire, et des risques potentiels pour les sols : le
mas Bt transmet activement la toxine Bt par les excrtions de ses racines et passivement lors du
processus de dcomposition du sol [], [qui] reste dcelable plus de 200 jours [] au-del de la
priode de vgtation
3
. LAllemagne en a tir argument pour prononcer par arrt du 27 avril 2007
14

la suspension partielle de lautorisation des cultures de mas transgnique MON810. Larrt
temporaire qui ne remet pas en cause les cultures existantes - vise ne pas tablir de nouvelles
autorisations afin de renforcer le plan de biovigilance. La position allemande rejoint les restrictions
imposes au mas MON810 par lAutriche, la Hongrie, la Pologne et la Grce.
En mai 2007, Greenpeace fait paratre un rapport
15
relatif la teneur en protine Bt du mas MON810.
Ces analyses ralises partir dchantillons de feuilles de mas gntiquement modifi MON810
font tat dune variabilit importante de la production de toxine Bt entre plantes et de
concentrations en toxine nettement infrieures celles prsentes par Monsanto dans le dossier de
mise sur le march
16
.
Suite ce rapport, le Ministre de lagriculture et de la pche saisit le 24 mai 2007 la Commission du
gnie biomolculaire et lui demande de dterminer si cette tude est de nature ou non remettre
en cause les conclusions mises prcdemment (en avril 1996, la Commission du gnie
biomolculaire avait rendu un avis favorable dautorisation de mise sur le march). Le 14 juin, la CGB
rend son avis et considre qu il n'y a pas ce jour d'lments de nature remettre en cause
l'valuation environnementale de ce mas
16
. Sappuyant sur cet avis, le Gouvernement franais na
pas instaur de moratoire sur le mas MON810 de quelque nature que ce soit, contrairement
lAllemagne.
Avec 20,000 hectares sems en France en 2007 selon le registre national des parcelles semes en
OGM
17
rpartis principalement dans les rgions Aquitaine, Midi-Pyrnes et Poitou-Charentes, la
culture de cette varit transgnique connat en France une forte augmentation par rapport aux
annes prcdentes : 500 hectares en 2005 puis 5,000 hectares en 2006.
1.4. Etudes statistiques controverses autour du mas transgnique MON863
Le cas du mas transgnique MON863, rsistant la chrysomle des racines, illustre les
interrogations que lon peut avoir sur linnocuit du mas transgnique :
- en mai 2004, lEuropean food safety administration (EFSA) saisie par la Commission
Europenne rend un avis favorable pour la culture du MON863 statuant que la protine
dorigine bactrienne (CryBb1) ne reprsente aucun risque significatif pour la sant humaine :
cest sur la base de cet avis que la Commission Europenne autorisera son importation pour
lalimentation animale
18
;
- en 2005, un tribunal allemand lve le secret industriel et rend publique une tude statistique
de Monsanto, garde jusque l confidentielle par les gouvernements europens concerns.
Cette tude ralise sur une population de rats soumis une dite de 90 jours base de
MON863, conclut que les rats ayant reu une dite base de MON863 ont rpondu dune
faon similaire aux rats nourris avec le mas traditionnel ;
- mais en mars 2007, le CRIIGEN ralise de nouveaux traitements statistiques partir des
donnes contenues dans cette tude et conclut un effet de causalit probable entre des
malformations sur les rats et leur alimentation base de mas OGM MON863. Suite la

14
Traduction de larrt allemand http://www.amisdelaterre.org/IMG/doc/Mon_810_suspension_allemande.doc
15
Rapport de Greenpeace relatif la teneur en protine Bt du mas MON810, how much Bt toxin do genetically engineered
MON810 maize plants actually produce ? Bt field plants from Germany and Spain A. Lorch, C. Then, Mai 2007
16
http://www.ogm.gouv.fr/experimentations/evaluation_scientifique/cgb/autres_avis/MON_810.pdf
17
http://ogm.gouv.fr/mise_marche/registre_cultures/registre_cultures.htm
18
http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/05/1046&format=PDF&aged=1&language=FR&guiLanguage
=en
Les organismes gntiquement modifis
6
publication de cette tude
19
, sengage alors une controverse autour de la pertinence des
procds statistiques ;
- en juin 2007, lEFSA aprs analyse de larticle du CRIIGEN maintient son avis de 2004 et
confirme que le mas MON863 nest pas toxique
20
. La CGB saisie par le ministre de
lagriculture et de la pche rend un avis similaire le 15 juin 2007, contest par le CRIIGEN (cf.
annexe B et C).
2. Les questions de gouvernance : de lutilit dun dbat public
Les OGM ne sont plus un sujet strictement scientifique et constituent lvidence un enjeu de
socit qui suscite le dbat et qui ncessite de la part des pouvoirs publiques une obligation
dinformation et de transparence. De nombreuses initiatives ont t menes en ce sens. Peuvent
ainsi tre notamment cites :
En France
- La confrence des citoyens (1998) organise par lOffice parlementaire dvaluation des choix
scientifiques et techniques (OPECST) sur le modle danois des confrences de consensus
qui consiste tablir une expertise publique et contradictoire en organisant des dbats entre
des citoyens juges, et un groupe dexperts. Les principales propositions voques par le jury
en clture de la confrence concernent : la rforme de la CGB, linterdiction du gne marqueur
de rsistance aux antibiotiques utilis dans les protocoles de modification gntique et prsent
dans les squences gntiques des plantes modifies, un tiquetage clair des OGM,
ltablissement dun rgime de responsabilit des producteurs d'OGM et un engagement pour
la recherche sur les risques cologiques.
- Le rapport du Commissariat gnral du plan intitul OGM et agriculture : options pour laction
publique (2001). Cette tude du groupe prsid par Bernard Chevassus-au-Louis vise
notamment dfinir les lments pour une stratgie proactive : il recommande notamment
de dfinir un projet public clair, cohrent et inscrit dans la dure , d assurer une forte et
crdible comptence de la recherche publique , d inventer un droit de linnovation
biologique adapt ses particularits techniques et culturelles et de soutenir la mise en
place de filires spares viables . Le rapport insiste galement sur limportance dune
innovation plus citoyenne, notamment en proposant aux pays du Sud un partenariat
respectueux de leur souverainet , et en socialisant la dmarche de linnovation .
- La confrence de 2002, dite des quatre sages , dirige par quatre personnalits
21
. Il sagit
dune tude scientifique ralise la demande du Gouvernement afin dmettre des
propositions concernant les essais exprimentaux en plein champ des cultures gntiquement
modifies. Les recommandations sorientent vers un renforcement des contrles des cultures
OGM : ncessit dessais prliminaires en milieu confin satisfaisants pralablement toutes
autorisations dessai en plein champ, respect de distances de scurit et de zones
tampons entre les cultures OGM et les cultures traditionnelles, communication au public
de la localisation des cultures OGM, mise en place dun systme dassurance pour les
exploitants (notamment en risque de dissmination),. Les quatre sages sinquitent
notamment de labsence dinformation sur la localisation des cultures OGM et rappellent
limportance du soutien de la recherche publique, notamment pour valuer effets
environnementaux.
- La mission parlementaire de 2005 confie lOPECST et dirige par Yves Le Daut sur la
place des biotechnologies en France et en Europe . Elle propose notamment de ne pas
autoriser de nouveaux essais en plein champ tant que le conseil des biotechnologies ne sera
pas mis en place.

19
Sralini, G-E, Cellier, D. & Spiroux de Vendomois, J. (2007) New analysis of a rat feeding study with a genetically
modified maize reveals signs of hepatorenal toxicity. Archives of Environmental Contamination and Toxicology DOI:
10.1007/s00244-006-0149-5.
20
http://www.efsa.europa.eu/etc/medialib/efsa/science/gmo/statements.Par.0001.File.dat/GMO_statement_MON863.pdf
21
Jean-Yves le Daut (Prsident de lOPECST), Jacques Testard (Prsident de la Commission du dveloppement durable),
Didier Sicart (Prsident du Comit national dthique) et Christian Babusiaux (Prsident du Conseil national de
lalimentation)
Les organismes gntiquement modifis
7
- Ltude de Daniel Boy (2005) remettant en cause lapplication directe du modle danois de
confrence de consensus en France notamment lors des dbats sur les OGM. Selon lui,
lapplication pure de ce modle est probablement peu compatible la culture, aux institutions
et aux politiques franaises et ne convainc ni lopinion publique, ni les dcideurs.
Au niveau europen
- Ltude PABE de 2002 ( Public Perceptions of Agricultural Biotechnology in Europe ) base
sur la comparaison entre (i) les perceptions des OGM parmi les citoyens non impliqus dans le
dbat, et (ii) les perceptions des ractions du public parmi les parties prenantes. La
conclusion principale de cette tude est que la plupart des acteurs dans le dbat sur les OGM
ont mal compris les ractions du public, et que ceci reprsente une des causes fondamentales
de l'impasse actuelle de ce dbat. Presque toutes les opinions courantes propos des
perceptions de l'homme de la rue s'avrent tre de simples mythes.
22

- La srie denqutes Eurobaromtre sur les biotechnologies effectues en 1991, 1993, 1996,
1999, 2002, 2005 et 2006. Les tudes montrent que lopinion des europens sur les
biotechnologies volue : en 2005, un Europen sur deux (52%) considre que le
dveloppement des biotechnologies aura un impact positif sur la qualit de vie. Ils restent
cependant majoritairement opposs aux OGM
23
: seulement 20% des franais soutiennent le
dveloppement des OGM.
- La mise en place en 2007 par Commission europenne du Joint Research Center une tude
europenne sur les biotechnologies
24
. Il sagit de mener un niveau europen des valuations
sur les consquences et les opportunits des biotechnologies, en terme daspects conomique,
social et environnemental ainsi que des rflexions en vue de favoriser linformation, lducation,
et la comprhension du public au regard des sciences de la vie et des biotechnologies.
Malgr tout, le dbat se heurte des difficults rcurrentes qui alimentent la dfiance tant vis--vis
des OGM proprement dits que des dispositifs chargs dassurer la gouvernance. Des questions se
posent sur :
- lindpendance et lobjectivit des experts scientifiques (par rapport au politique, aux
industriels,),
- le manque de connaissances scientifiques,
- le manque de transparence des dispositifs de gestion des risques,
- le manque dinformation du public,
- la perplexit du public par rapport lutilit des OGM dans les aliments,
- le manque de crdibilit des mesures prises.

Les OGM sinscrivent dans des enjeux conjoncturels et politiques qui dpassent le cadre des simples
intrts industriels et conomiques et qui sont indissociables de la vision que lon peut avoir de
lagriculture dans un contexte de mondialisation. En effet, sur ce sujet s'affrontent, de manire
caricaturale, les objectifs contradictoires d'une agriculture de masse, productiviste, mondialise, peu
soucieuse de l'environnement et dune agriculture de qualit, respectueuse de l'environnement,
apportant au consommateur citoyen des produits rattachs aux traditions et aux terroirs. Cette
globalisation des problmatiques complexifie les lments danalyses et accrot la difficult des
consommateurs juger des avantages et des inconvnients des OGM dans les produits alimentaires.
La grande distribution, en se protgeant prcocement des ractions de rejet par linterdiction des
OGM a accru la dfiance des consommateurs. Actuellement, le monde agricole lui-mme relativise,
lexprience, certains annonces phares des OGM : limitation dusage des phytosanitaires, hausse
de rendements, etc.
Il parat vident qu'un consensus entre les acteurs du dbat semble impossible et sa recherche vaine
ne saurait tre lobjectif dune mise en place d'un dbat. Pourtant, l'information du public constitue le

22
http://www.inra.fr/sed/science-gouvernance/PABE/PABE-Summary-FR.pdf
23
Voir rapport danalyses Biotechnologies et OGM en Europe : rsultats de leurobaromtre 2000 , Chaklatti et
Rousselire 2006
24
BIO4EU : the biotechnology for Europe study http://bio4eu.jrc.es/
Les organismes gntiquement modifis
8
point central d'une attitude responsable vis--vis des biotechnologies alimentaires. La poursuite
dun dbat, sous la forme dun dbat public ou sous une autre forme dterminer, pourrait donc
servir dans un premier temps :
- clarifier l'tat de la situation actuelle ;
- communiquer des tudes objectives sur les rapports bnfices / risques des OGM et ses
bnficiaires ;
- permettre chaque citoyen qui le dsire, de sexprimer sur le sujet ;
- permettre aux dcideurs de comprendre les inquitudes et interrogations du public ainsi que
leur perception du risque, et les clairer ainsi sur le sens des dcisions prendre.

Il sagit in fine de permettre aux citoyens de participer un processus dcisionnel sur les questions
environnementales conformment aux accords de Aarhus en 1998 (art. 6, 7) : au-del des
problmatiques des OGM, lEtat informe et consulte les citoyens pour laborer et adapter les
orientations politiques. Ce processus pourrait constituer un pralable au dpt dun projet de loi sur
la gouvernance des OGM destin achever la transposition des directives.


Les organismes gntiquement modifis
9
Annexe A
Cahier de la CGAAER 2
nd
trimestre 2007




A
A
g
g
i
i
c
c
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l
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Cahiers du Conseil gnral
de lagriculture, de lalimentation et des espaces ruraux


2 trimestre 2007


















Sommaire
!" Editorial
!" tat du dveloppement des
OGM
!" Intrt et controverse
!" Ractions socitales
!" Enjeux conomiques
!" Incidences pour les politiques
agricoles envisages au 21
me

sicle
!" Vers un dialogue plus serein sur
les OGM
!" Conclusions
!" Historique des biotechnologies
!" Rglementation et projet de loi
En 2006, la surface consacre aux cultures gntiquement modifies a dpass, dans le monde, les 100 millions
dhectares. Ce chiffre est rapprocher des 1 530 millions dhectares cultivs au niveau mondial, dune part, et des 32
millions dhectares de SAU (surface agricole utile) en France, dautre part.
Le soja, source de protines pour lalimentation humaine et animale, reprsente 60 % de ces surfaces qui progressent
de plus de 10 % par an.
Le recours ou non aux OGM (Organismes gntiquement modifis) fait dbat dans notre socit et des points de vue
contraires sopposent sur cette question.
Un groupe de travail OGM initi en 2004 au sein du Conseil gnral du gnie rural et des eaux et fort a prolong
son activit danalyse sur cette question. Aprs avoir explor une importante bibliographie et ralis de nombreuses
auditions, il a produit en dcembre 2006 une premire synthse prsente lors dune runion conjointe de la
Commission Science, techniques et socit et de la Section Alimentation et sant du Conseil gnral de
lagriculture, de lalimentation et des espaces ruraux.
Cette synthse prsente successivement ltat du dveloppement des OGM, leur intrt et lanalyse des risques, les
ractions socitales quils suscitent, les enjeux conomiques et les incidences sur les politiques agricoles du 21
me
sicle.
Elle aborde aussi quelques points pour un dialogue plus serein. Elle retrace galement lhistorique des biotechnologies
et traite des questions du droit en vigueur ou en cours dlaboration.
Il ne sagit ni de la position du Ministre charg de lagriculture ni de celle du Conseil gnral, mais cette synthse
constitue une base dinformations qui pourra guider les lecteurs dans leurs rflexions sur ce sujet hors du contexte
polmique qui lentoure.

Yves LEFORBAN
Prsident de la Commission Science, technique et socit
Directeur de la publication : Paul VIALLE Responsable de la rdaction : Raymond FIGUET
Comit de rdaction : Jean-Laurent CASCARANO Alain ESCALIERE Dominique MAS Martial PETITCLERC

Un point propos des OGM
Par le groupe compos de Pierre Alloix, Andr Carr, Didier Chavatte, Jean-Claude Faudrin, coordonnateur,
Alain Gilot, Alain Gravaud, Ren Lissarre, rapporteur et Louis-Julien Sourd.


En prambule, quelques dfinitions

La Directive de lUnion europenne N 2001/18, dfinit un OGM comme un organisme dont le matriel gntique a
t modifi dune manire qui ne seffectue pas naturellement par multiplication et/ou par recombinaison
naturelle.

Biodiversit



Bt



Biotechnologies


Moratoire





Principe de
prcaution
Terme qui qualifie la diversit des
espces vivantes (faune et flore) et
des cosystmes.
Bacillus thuringiensis, bactrie
naturelle des sols. Elle secrte une
toxine insecticide inoffensive pour
lhomme.
Technologies qui permettent de
modifier lADN ou lARN des
organismes vivants.
Arrt des activits pour un temps
dfini afin de considrer de
nouveaux lments, de dvelopper
une rflexion et faciliter le dbat
public.
Base de la gestion a priori du risque
lorsquil y a prsomption de risque
en labsence de confirmation
scientifique.
ADN

ARN


Chromosome



Gne



Gnome ou
gnotype


Phnotype



Acide dsoxy ribonuclique :
il constitue le gnome.
Acide ribonuclique :
copie de travail de lADN fait par la cellule.
Ensemble dADN et de protines, trs
organis et compress dans le noyau des
cellules.
Squence dADN comprise comme un
message par la cellule pour fabriquer une
molcule dARN puis une protine.
Patrimoine gntique comprenant
lensemble des gnes et de lADN non
organis en gnes.
Ensemble de caractres qui se manifestent
visiblement chez un individu et qui
expriment linteraction de son gnotype et
de son milieu.

tat du dveloppement des organismes gntiquement modifis (OGM)

Depuis que lhumanit a commenc domestiquer plantes et animaux, diffrentes techniques (slection, hybridation,
mutations, polyplodies,...) ont t mobilises pour amliorer les performances de ce que la nature avait mis sa
disposition. Ces techniques ont le plus souvent consist favoriser la reproduction naturelle de certains individus du
rgne vgtal ou du rgne animal, dont le phnotype reconnu pour un intrt spcifique savrait au moins partiellement
gntiquement transmissible.

Lapparition des biotechnologies dans les annes 70 (voir historique page 14) a rendu possible lisolement dun
segment dADN et son transfert un autre organisme, opration qui tait strictement impossible avec la reproduction
sexue. Ds lors, la transmission dun ou plusieurs gnes (et donc, du caractre dont ils sont porteurs) devient
thoriquement possible sans limite, lorganisme donneur et lorganisme receveur pouvant appartenir des espces ou
mme des rgnes diffrents. La possibilit de crer des organismes gntiquement modifis apparat comme une
rupture sans prcdent dans lhistoire des biotechnologies, et constitue dsormais un outil nouveau pour le
slectionneur. Il faut toutefois souligner quil existe dans la nature des changes de matriel gntique entre espces :
cas de mousses transmettant une partie de leur gnome aux arbres qui leur servent de support (cit par Yves Chupeau,
INRA).
Caractristiques des OGM actuellement cultivs
Le dveloppement depuis vingt ans des biotechnologies (premire plante transgnique obtenue en 1983) na abouti
jusqu prsent qu crer trois types de plantes qui reprsentent 99 % des OGM actuellement cultives : les plantes
rsistantes aux herbicides ; les productrices dinsecticides ou enfin celles qui runissent les gnes de ces deux fonctions.
Malgr une large adoption de cultures dOGM aux tats-Unis, peu dinnovations au cours des cinq dernires annes ont
t dveloppes.
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trimestre 2007 2

Les entreprises mettent sur le march toujours les mmes espces prsentant les mmes types de caractres. Compte
tenu des cots et des moyens mis en jeu, un juste quilibre entre innovation et rentabilit est recherch dans le choix des
produits commerciaux destins la consommation. Le nombre de demandes dautorisation pour la commercialisation
en Europe (demandes soumises lAutorit europenne de scurit alimentaire - AESA) est en baisse. Si cette tendance
se maintenait, lextension de cultures dOGM ralentirait et les perspectives de march europen seraient peu porteuses.
De nouveaux caractres sont, cependant, actuellement recherchs pour enrichir certaines plantes en composants (lysine
dans le mas ou Omga 3) ou pour rechercher une meilleure rsistance la scheresse etc., ce qui pourrait terme
inverser cette tendance.
Rpartition gographique des cultures dOGM
Daprs lInternational service for the acquisition of agri-biotech application (ISAAA), la superficie mondiale cultive en
OGM a t estime pour 2006 plus de 100 millions dhectares en augmentation de 11 % par rapport 2005. Ils sont
rpartis dans 22 pays en 2006 contre 17 en 2004.
Les tats-Unis, le Brsil, lArgentine, le Canada, la Chine et le Paraguay sont les principaux producteurs (96 % du total)
Les tats-Unis ont, en 2006, consacr 54,6 millions dhectares aux cultures
OGM de colza, coton, mas et soja, ce qui reprsente 55 % de la superficie
mondiale consacre ce type de cultures.
LArgentine 18 millions dhectares (coton, mas et soja)
Le Brsil 11,5 millions dhectares (essentiellement soja)
Le Canada 6,1 millions dhectares (colza, mas et soja)
La Chine 3,5 millions dhectares (coton)
Le Paraguay 2 millions dhectares (soja),
Rpartitions spcifiques
Toujours lchelle mondiale, la
part des OGM dans les superficies
cultives est trs variable selon
les espces.
Elle reprsente :
60 % des superficies pour le soja,
suivi par le mas avec 24 %,
le coton 11 % et le colza 5 %.
mettre en relation avec les 5 000 hectares cultivs en France en 2006.


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Intrt et controverse

Intrt technique et conomique des OGM

Actuellement les plantes transgniques sinscrivent dans le dveloppement du modle dominant de monoculture
intensive, dans le but de renforcer sa productivit. conomiquement, il est prvisible que ce modle simposera sur
les marchs mondiaux au dtriment de ceux qui ne les adopteront pas. Dailleurs, lindustrie des biotechnologies
ninvestit que dans quelques plantes forte valeur commerciale gnralement exploites en monoculture et qui
schangent largement sur le march mondial.
Les chercheurs ont pu dmontrer que lefficacit relative des OGM dpendait aussi de la situation de lagriculture locale.
Les attentes sont certainement plus grandes dans les rgions tropicales et subtropicales o les attaques de parasites
sont plus frquentes et o les agriculteurs nont souvent pas les moyens de se procurer des produits de traitement. Par
exemple, aux tats-Unis les insectes dtruisent environ 12 % des rcoltes de coton mais dans les petites exploitations de
lInde ce taux peut atteindre 50 60 %, do lintrt port ce type de semences.
Dans les pays temprs, les agriculteurs semblent adopter les OGM autant par souci de rduction de leur temps de
travail que par recherche dune augmentation de la productivit.
A terme, dautres applications seront possibles et utiles pour les agriculteurs mais plus complexes mettre en uvre car
elles font appel plusieurs gnes pour arriver dvelopper par exemple des tolrances la scheresse, au gel, la
salinit... Les OGM pourraient alors, sous rserve de les utiliser bon escient, contribuer amliorer la production
agricole des pays dficitaires en produits alimentaires et un dveloppement plus respectueux de lenvironnement.


Controverses

Lincertitude scientifique
Les biotechnologies, dont la transgnse, ne peuvent se rsumer une vision rductrice et trompeuse qui reprsente le
vivant comme un jeu de mcano gntique. Des incertitudes sont susceptibles dapparatre lors de cette opration : en
effet, on ne transmet pas seulement un gne intressant mais galement tout un segment dADN qui pourrait exprimer
des caractres dfavorables ou non souhaits puisque les gnes introduits peuvent galement modifier certains aspects
du mtabolisme de la plante. De plus, cette insertion dans le gnome de lorganisme receveur seffectue au hasard, ce
qui peut activer ou teindre certaines autres fonctions et entraner ainsi des modifications imprvues du gnome de la
plante.
Cest ainsi que deux conceptions sopposent sur la mesure dun risque ventuel qui surviendrait lors de la mise en
uvre de la transgnse.
La premire est soutenue par les biologistes molculaires qui
considrent que le gnie gntique sinscrit dans la droite ligne
des techniques de la slection vgtale et ne devrait pas soulever
de problmes spcifiques.
Cette conception, qui sest impose lors du forum sur la
rglementation des OGM, organise par lOCDE (Organisation
pour la coopration et le dveloppement) a t retenue par les
tats-Unis et le Canada. De ce fait, dans ces pays et les nouveaux
qui lont depuis adopte, la dcision publique se fonde sur des
certitudes et des faits scientifiques constats dbouchant sur une
rglementation oriente sur le produit et non sur les procds, ce
qui milite pour le refus dun tiquetage particulier.
La seconde souligne que les scientifiques ne
dtiennent quune partie des connaissances
concernant cette mthode et quil faut prendre en
compte ces incertitudes par mesure de prcaution.
Elle est dfendue par les disciplines proches des
sciences de lenvironnement qui considrent que
la transgnse est une technologie de rupture par
rapport aux prcdentes techniques utilises. Elle
demande par consquent une dmarche
spcifique compte tenu des risques non identifis
lorigine ou qui peuvent se rencontrer par la
suite.
Ces deux conceptions font lobjet de controverses entre les chercheurs sur la fiabilit des mthodes utilises pour
obtenir les OGM ce qui entrane une grande suspicion des consommateurs sur linnocuit de ces produits.

Devant limpossibilit dvaluer ces risques avec certitude, le principe de prcaution a donc aussi t appliqu pour les
OGM en Europe. Ainsi, mme si le moratoire concernant la culture des OGM y a t lev, la rglementation europenne
reste trs stricte et exige lvaluation au cas par cas des nouveaux vnements soumis agrment.

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Les risques possibles pour la sant et lenvironnement
Parmi les risques quengendrerait le recours lutilisation dOGM, les risques pour la sant et les risques pour
lenvironnement sont couramment mis en avant (Les risques socitaux et conomiques sont abords plus loin).

Risques pour la sant
Ils sont tays par :
!" le fait que 99% des OGM vgtaux cultivs aujourdhui possdent un gne de tolrance un herbicide total (le
glyphosate, le plus souvent) et/ou sont des plantes dans lesquelles le gne Cry, appartenant Bacillus Thuriengiensis,
est introduit pour scrter une toxine insecticide appele Bt, est ressenti par le consommateur comme une possibilit
supplmentaire de voir saccentuer lingestion de pesticides ;
!" les problmes poss par les marqueurs codant des
rsistances grce des antibiotiques utiliss en
mdecine humaine ; cependant, pour couper court
cette critique, leur utilisation est maintenant
abandonne pour la cration des nouveaux OGM ;
!" la mise au point de plantes pour produire des
composs pharmaceutiques ou industriels risquant de
se mlanger aux cultures destines la consommation
humaine avec pour consquences lintroduction de
nouvelles substances chimiques dans la chane
alimentaire : mas transgnique contenant des
substances pour le traitement de la diarrhe chez le
porc ou mas starlink allergisant pour l'homme,
autoris uniquement pour lalimentation animale et
retrouv dans certains aliments ;
!" lapparition dallergies : il semblerait que celles-ci
sont dsormais en voie dtre bien identifies et font
lobjet de test de dpistage lors de la cration de
nouvelles varits
1
.
Aux Etats-Unis le spectre de catastrophe sanitaire a
amen, la plupart des industriels de lagroalimentaire
slever contre lobtention dOGM pharmaceutique et
pourtant, ces industriels avaient soutenu les laboratoires de
biotechnologies dans le domaine agricole avec lespoir
dobtenir des vgtaux qui aient un meilleur got et qui se
conservent plus longtemps.
Ils craignent avant tout, une contamination accidentelle
de leur produit, qui les obligerait procder des retours
coteux.
Ces plantes ont certainement des atouts par rapport aux
microorganismes mais il nest peut tre pas utile de les
cultiver en plein air. Lalternative est une production
grande chelle, ralise en bio racteurs, des cultures de
tissus dOGM dans lesquels saccumulera la protine.
De plus, on peut aussi faire fabriquer ces molcules
partir de gnes transmis par les organes femelles, le pollen
ntant plus impliqu. (Rapport de lAcadmie des
sciences - dcembre 2002).
Tout ceci ne fait que renforcer les apprhensions du public.


Risques pour lenvironnement

Il est noter que lors de la cration des premires plantes OGM, peu dtudes globales dimpact sur leurs effets
environnementaux ont t menes par des structures indpendantes. Les autorits charges de lagrment se sont le plus
souvent contentes des donnes fournies par les industriels. Actuellement ces tudes se multiplient.
En effet, la transgnse vgtale peut poser lenvironnement un certain nombre de problmes qui portent pour
lessentiel sur :
!" La rduction de la biodiversit
Les dtracteurs des OGM les considrent comme une nouvelle composante de la logique productiviste de
lagriculture industrielle qui a dj fortement diminu le nombre despces par la slection de quelques-unes dentre
elles cultives grande chelle. Pour eux, les OGM renforceront la promotion de la monoculture et de luniformit
gntique, labandon voire llimination de certaines varits.
Cependant, lamlioration des plantes ces cinquante dernires annes a plutt montr, aprs il est vrai une rduction du
nombre de varits, un grand foisonnement de varits cultives permettant de retrouver celles qui sont les mieux
adaptes au milieu naturel ou aux attentes de lindustrie et des consommateurs.

1
Problme rencontr en Australie. En transfrant un gne du haricot dans une varit de petit pois, les chercheurs voulaient
simplement induire la production dune molcule pour apporter une rsistance la bruche, un coloptre qui digre lamidon des
graines. Bien que linhibiteur naturellement prsent dans le haricot ne soit pas allergne, son transfert chez le petit pois semble
avoir provoqu une modification mineure de sa structure qui serait lorigine de cette allergie. Ce cas renforce lide que chaque
OGM doit tre test au cas par cas. (Science et Avenir - 2006)
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Une tude officielle britannique lance en 1999 a cherch dmontrer que les OGM endommageaient lenvironnement
en diminuant la biodiversit. Effectivement celle-ci rgresse avec la pratique de la culture du colza GM (gntiquement
modifi) dhiver et lutilisation de lherbicide total associ qui diminue le nombre dadventices et par consquent la
diversit de la faune porte habituellement par ces mauvaises herbes.

Ce rsultat dcoule de lutilisation efficace des herbicides, que permet la culture des OGM rsistants aux herbicides
mais il nest pas li aux OGM eux-mmes. Ces derniers permettent de rpondre ce que souhaite un agriculteur : avoir
un champ propre.
Les conclusions de cette tude prouvent que cette pratique est une russite pour une agriculture intensive. Il faudrait
donc prendre en compte cette baisse de biodiversit accrue dans les espaces cultivs et la compenser par des mesures
appropries dans des espaces connexes.

Larrive sur le march danimaux GM (Gntiquement modifis) peut aussi prsenter un risque sils schappent dans
lenvironnement et entrent en comptition avec leurs homologues sauvages quils pourraient liminer. (Rapport de la
National Academy of science - USA).

!" Lessaimage pollinique
Une inquitude particulire fait craindre que, si les OGM se rpandaient grande chelle, il serait difficile de les
matriser et de supprimer leurs ventuels effets nfastes. Lhybridation entre les OGM et les plantes apparentes
sauvages pourrait entraner la transmission des spcificits de transgnes par voie sexuelle, aux espces sauvages pour
les doter de divers avantages comptitifs.

Ce risque nest pas nul et fait lobjet dtudes scientifiques. Cependant, on peut dire que loccurrence dun tel
phnomne est extrmement faible car la plupart des plantes cultives actuellement sont peu comptitives dans le
milieu naturel puisquelles sont peu rustiques. Par ailleurs, les OGM ne diffrent de ces plantes que par le ou les
transgnes introduits, qui pour lheure ne sont pas choisis en raison de leur comptitivit dans le milieu naturel. On peut
aussi penser que lutilisation exclusive de lherbicide associ la culture dOGM qui lui sont rsistants, va entraner
lapparition dcotypes dadventices eux aussi rsistants au mme herbicide, avec comme consquences le risque que
les agriculteurs utilisent des doses plus importantes pour dtruire ces plantes devenues rsistantes
2
.




Ces phnomnes de rsistance sont cependant classiques
dans lagriculture conventionnelle et sont bien grs par
les praticiens du secteur phytosanitaire en alternant les
cultures et/ou les herbicides utiliss. Mais dsormais, le
Roundup
3
est utilis sur le coton, le soja, le mas rsistants
cet herbicide, entranant une utilisation du mme
herbicide dune anne sur lautre sur les mmes parcelles.
Pour cette raison, lutilisation continue et long terme des
OGM les plus rpandus actuellement dans le monde risque
dtre remise en question. Dans le cas dapparition de
rsistance, il deviendra donc ncessaire que les firmes
cratrices de ces OGM grent le problme soit en
prconisant lalternance avec des cultures
conventionnelles, soit en recherchant des gnes de
rsistance dautres types dherbicides.

Il en va de mme pour lautre grande famille dOGM Bt qui rend ces plantes rsistantes certains insectes.
Ladaptation des insectes ravageurs aux toxines transgniques (chimiorsistance acquise) devrait aussi sacclrer du
fait que la plante va les secrter en permanence et quelles seront prsentes pendant toute la priode de culture. Il est
dailleurs demand par les industriels des biotechnologies quune partie des champs soit consacre des cultures
traditionnelles de faon prvenir lapparition de ces rsistances. L aussi, il est ncessaire que les crateurs dOGM
recherchent ds prsent des gnes permettant de scrter dautres types de toxines insecticides afin de contrecarrer
lapparition de ces rsistances.

2
Certaines plantes sauvages commencent dvelopper une rsistance au Roundup aux Etats-Unis o la culture des OGM est trs
dveloppe. Le problme a t soulev la premire fois propos du bidens, une herbe sauvage abondante dans la Corn Bell, et du
ray grass qui dveloppent une rsistance lherbicide.
3
Roundup : herbicide total ( base de glyphosate), cr par Monsanto, le plus vendu au monde et utilis avec de nombreux OGM.
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trimestre 2007 6

La transgnse permet enfin, si ncessaire, la strilisation des graines produites par une varit qui fait lobjet dun
brevet afin dviter lvasion gntique de lOGM dans le milieu (cette strilisation fut dcrie par certain qui lavait
appele Terminator pour la rendre plus effrayante). Cette option technique, jamais utilise, a t abandonne dans
le cadre des accords du protocole de Carthagne, car daprs les opposants, elle permettait de mieux asseoir le
monopole de la semence brevete, puisque les agriculteurs nauraient pu utiliser leur rcolte comme semence (Les
hybrides actuels permettent dj un certain monopole, mais ils ne sont pas striles mme sils sont peu productifs
lorsquon les sme).

De plus, par essaimage pollinique les plantes voisines interfcondes, cultives ou sauvages, auraient pu acqurir cette
strilit. Cependant, il faut dire que la transmission de cette strilit naurait pu se produire que trs difficilement dans
lenvironnement car cela ncessite la runion de deux gnes apports chacun par un parent et, dans une variante de la
technique, lapplication dun activateur par pulvrisation.

On doit reconnatre quau cas o cette technique serait gnralise, dans un pays, mme pour une seule culture, elle
ferait prendre des risques conomiques importants dans la mesure o une destruction malveillante des stocks de
semences, facilite par leur concentration dans des lieux peu nombreux, ne pourrait tre compense par lutilisation de
la rcolte prcdente comme semence.


!" Les problmes agronomiques

Dans le monde, malgr les efforts dinstitutions internationales et nationales, lagriculture est encore, pour lessentiel,
conduite sans prendre suffisamment en compte la protection de lenvironnement.

Un exemple vient dArgentine. Les problmes agronomiques que rencontrent les producteurs de soja transgniques
dcoulent de la monoculture, dsastreuse pour les sols et pour la biodiversit, que facilitent les OGM. Une
modification de la microbiologie du sol y a t constate : les rsidus vgtaux se dcomposent mal et saccumulent
favorisant une colonisation progressive des racines du soja par un fusarium. Par ailleurs, des plants de soja issus de
graines disperses lors de la rcolte, rsistant des doses normales dherbicide, prolifrent spontanment. Il est ainsi
actuellement ncessaire dutiliser un mlange de paraquat et datrazine (molcules interdites dans de nombreux pays)
pour en venir bout
Le principal atout des OGM prsents comme une possibilit dassurer un meilleur respect de lenvironnement par une
diminution de lutilisation des pesticides, est contest par certains.


Aux tats-Unis, daprs certaines sources, la
quantit dinsecticides utilise naurait pas diminu
depuis lintroduction des mas et cotons Bt, mais
dautres sources affirment le contraire.

Au Canada aprs lintroduction des colzas
tolrants au Roundup, lutilisation de cet
herbicide a doubl entre 1996 et 2002 car il a
permis une pratique de dsherbage massif
contribuant une rationalisation du travail.
Pour la culture du coton, qui utilise la plus grande
part des insecticides employs dans le monde, il a
cependant t observ en Chine une diminution de
leur usage.


Toutes ces constatations sont interprter avec prcaution car elles dpendent notamment de la culture envisage, du
climat (tempr ou tropical), des systmes de cultures et des conditions particulires de lanne.



En conclusion, dans la recherche de solutions et de techniques pour rsoudre les problmes qui se posent lagriculture
techniques de culture (sol, rosion), maladies des plantes, rendements et qualit les OGM ne doivent tre quune
solution possible et alternative parmi dautres, entre lesquelles lagriculteur doit pouvoir arbitrer. Cest pourquoi la
recherche scientifique doit poursuivre ses travaux tout particulirement sur les systmes de production, secteur
de recherche qui nintresse malheureusement plus grand monde, notamment les chercheurs, parce quil ne sagit pas de
recherche fondamentale et que les rsultats sont incertains et longs obtenir limitant de ce fait les publications.
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Ractions socitales

Les craintes psychologiques
Le gnie gntique, partir de la connaissance progressive des gnes du vivant, est considr, par les dtracteurs des
biotechnologies, comme une science inquitante et trs puissante pouvant aboutir des drives potentielles par la
manipulation du vivant. Cette vision entrane une crainte du pire dans les populations insuffisamment informes.

Ces craintes sont renforces par les dfiances vis--vis des institutions, dfiances entretenues par une ultra
mdiatisation des thses dfendues par les opposants. Elles portent notamment sur :

!" le manque de cohsion du dispositif dvaluation
des OGM plusieurs fois dnonc.
Par exemple, rcemment, alors que lAFSSA et lAESA
4

donnaient leur accord pour la commercialisation du mas
transgnique MON 863, la Commission du gnie
biomolculaire (CGB) estimait ne pas tre en mesure de
conclure labsence de risque pour lalimentation
animale (malformations constates sur les rats nourris
avec le mas MON 863). La suite a cependant montr que
ces anomalies ntaient pas statistiquement significatives
pour tre prises en compte.
!" lopacit des procdures dvaluation de lAESA, au
cur du processus dautorisations des nouveaux OGM, est
dnonce par Greenpeace. Lindpendance de cette
autorit est mise en doute par les amis de la terre , car
ses avis sont, jusqu prsent, essentiellement favorables.

Rcemment encore les Ministres de lenvironnement des
25 Etats runis Bruxelles ont demand plus de
transparence dans les rglementations qui dfinissent les
modalits dautorisation de nouveaux OGM dans lUnion
europenne.

!" une lettre ouverte rdige dbut 2005 pour demander la suspension immdiate des cultures dOGM. Cette lettre,
signe ensuite par 750 scientifiques engags contre les OGM, a circul sur Internet avant dtre envoye tous les
gouvernements. Elle prne le dveloppement dune agriculture durable et linterdiction des brevets sur les
organismes vivants ou leurs parties.


Les rticences face aux OGM sont particulirement nombreuses en Europe

Ces plantes ont du mal simposer malgr les efforts des semenciers, considrs comme du lobbying par les
dtracteurs. Le fait que le risque entran par la culture dOGM semble trs faible ne permet pas pour autant de penser
leur facile adoption car ils ne semblent pas prsenter de bnfices notables pour la socit et notamment pour les
consommateurs. Pour certains cependant, il ne sagit pas dtre pour ou contre les OGM mais de tester davantage une
technologie et de dfinir les conditions de son dveloppement avant de se lancer dans la culture de milliers dhectares.
Les firmes et la recherche publique ont au dpart largement sous-estim la place des consommateurs dans le
dveloppement de ces techniques et ont nglig la diffusion dinformations, ce qui a laiss le champ libre aux
opposants et la suspicion du public. Devant labsence de bnfices apparents, avec de surcrot lventualit dun
risque alimentaire inconnu, les consommateurs se sentent mis devant le fait accompli alors que beaucoup dentre eux
ne voient pas la ncessit dutiliser les OGM.
Les Europens sont en grande majorit hostiles aux aliments transgniques car, en plus des consquences sur
lenvironnement et la sant, ils sinquitent pour leur Culture. En effet, aliments et Culture sont en Europe
intimement lies : chaque rgion est fire de ses traditions culinaires et promeut ses produits locaux la diffrence des
tats-Unis o la population a accept depuis longtemps la culture dune restauration rapide.

Lindustrie alimentaire et les distributeurs en Europe ont renonc volontairement utiliser des produits
transgniques en raison de la rticence des consommateurs.

Daprs Greenpeace, les OGM seraient bouds par les
supermarchs. 49 des 60 distributeurs contacts,
reprsentant 60 % des ventes alimentaires, disent mener
une politique non-OGM. De mme, les multinationales de
lalimentation prsentes en Europe ont pris en compte
ces rticences et se sont engags ne pas utiliser des
produits contenant des OGM.

Le projet de dveloppement de bl OGM a rencontr une
telle hostilit de la part des industriels, des cologistes et
des consommateurs du monde entier, quil risquait de
mettre un coup darrt aux exportations des USA.
De ce fait, MONSANTO a annonc labandon de la vente
de semences de ce bl gntiquement modifi.

4
AFSSA : Agence franaise de scurit sanitaire des aliments et AESA : Autorit europenne de scurit alimentaire.
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Ce marketing anti-OGM de la grande distribution et de lindustrie agroalimentaire mentionnant que leurs produits sont
sans OGM, fait percevoir ces derniers comme potentiellement menaants bien que leur dangerosit ne soit pas
dmontre.
De son cot, Greenpeace a produit un guide des produits alimentaires avec ou sans OGM et participe la ptition qui
rclame ltiquetage des produits animaux ou issus danimaux ayant consomm des OGM.

En dfinitive, ce sera au march de juger de lutilit de cette commercialisation, dans la mesure o les
consommateurs seront objectivement informs.

Les agriculteurs franais redoutent tout particulirement lopinion des consommateurs et restent trs prudents vis vis
de ladoption des OGM pour viter une nouvelle crise avec lopinion publique (amalgame possible avec la vache
folle et actuellement avec la peste aviaire). Ils prfrent donc attendre et surveiller les tendances de la consommation
pour viter de perdre des parts de march. On dcle toutefois, partir des campagnes 2005-2006 et bientt 2007, un
frmissement pour leur adoption en France avec le dveloppement de cultures de mas GM destin au march espagnol.
Cette situation mobilise aussi le monde politique,
les rgions et les municipalits dEurope se dclarant
sans OGM, se sont multiplies donnant limpression
que peu peu, la matrise sociale des terroirs
annihile la substance des dcisions de la
Commission sur les nouvelles autorisations dOGM.
Il existe dailleurs une coordination europenne des
rgions libres dOGM .

En France, les autorits rgionales soutiennent les maires
dfrs devant les tribunaux administratifs parce quils ont pris
des arrts dinterdiction des essais en pleins champs pour
dgager leur responsabilit en cas de problme dans le futur.
Ce phnomne gagne aussi les USA notamment la Californie
(Comt agricole de Medocino qui veut prserver son label Bio)
o les cultures biologiques sont trs dveloppes et croissent
hauteur de 20 % par an au niveau de lEtat.

En conclusion, il sagit avant tout dun problme de souverainet des consommateurs pour le choix des produits quils
mangent, et des agriculteurs pour ce quils sment, leur opinion tant largement constitue, outre la suspicion
naturelle devant un phnomne mal connu, par des raisons thiques et surtout par labsence dintrt pour les
consommateurs.
Il en ressort que le dveloppement des cultures des OGM nest plus seulement scientifique mais devient de plus en
plus de lordre du politique et de la communication.


Enjeux conomiques

Le dveloppement de cultures OGM prsente un intrt conomique majeur qui touche plusieurs secteurs.
Les enjeux commerciaux
La plainte amricaine devant lOMC contre lUnion
europenne, au sujet du moratoire qui gle la
commercialisation des OGM (perte estime 300
millions de dollars), pose les fondements dune
affaire potentiellement la plus litigieuse des guerres
commerciales traditionnelles opposant les tats-Unis
lUnion europenne.
Pour les tats-Unis o les industries ont
massivement investi dans le dveloppement de
souches gntiquement modifies, les enjeux
conomiques sont considrables.
Cette plainte est aussi un signal fort pour lUnion
europenne qui a une tendance croissante utiliser
les questions de sant et de scurit pour riger des
barrires commerciales.

Les intrts industriels
Le dveloppement des cultures dOGM a, avant tout, un intrt
pour les grands groupes internationaux producteurs de
semences non rutilisables.
Daprs les spcialistes du secteur, les marchs europens
pourraient gnrer un bnfice slevant plusieurs milliards
de dollars par an.
Ceci soulve pour certains la crainte de voir des World
Company trs puissantes imposer au niveau mondial des
principes de production industrielle qui, sans prendre en
compte des problmes cologiques, entraneraient:
!" une dpendance des agriculteurs vis vis des producteurs
de semence et dintrants,
!" la cration doligopole disposant de brevets du vivant,
!" la dissmination de gnes interspcifiques.
Enfin, cette plainte est aussi un signal pour les autres pays qui souhaiteraient prendre des mesures restrictives comme
lont fait certains pays africains (Zambie) en refusant des livraisons daide alimentaire amricaine (destine couler
les surplus de leur production) contenant des produits agricoles transgniques. Les tats-Unis recherchent aussi une
alliance avec le continent africain pour tenter disoler lEurope dans ce combat en multipliant les missions pour
promouvoir le dveloppement des cultures dOGM sur ce continent.
Le moratoire europen ayant t lev, le recours des autorits amricaines devant lOMC pourrait voluer et mettre en
cause la rglementation sur les OGM de lUnion europenne. Les critiques effectues par les Etats-Unis portent
dsormais sur ltiquetage, la traabilit, la fixation dun seuil trop bas de prsence.
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Elles portent aussi sur la discrimination entre produits.
5
Elles font ressortir que la bire, les fromages et les vins
chappent tout tiquetage bien que certains aient t produits avec des enzymes gntiquement modifies (GM).
Dautres produits transforms issus dOGM doivent tre tiquets alors quils ne contiennent pas dADN et que les
contrles peuvent tre faits directement sur les produits transforms (par exemple, les huiles et le sucre pour lesquels il
nexiste pas de diffrences analytiques entre les produits provenant de varits GM et conventionnelles)

La proprit de linnovation dans le domaine vgtal

Pour protger la proprit intellectuelle dans le domaine vgtal, il existe deux grands systmes.
Le premier, systme traditionnel en Europe, est celui de la certification
dobtention vgtale (COV). Les varits certifies proposes la vente
doivent rpondre trois exigences :
!" la nouveaut. Les varits mises au point doivent tre diffrentes
des varits existantes.
!" lhomognit. Toutes les plantes doivent prsenter les mmes
caractres.
!" la reproductibilit. Elles doivent tre reproductibles.
La varit est un bien priv (pour une dure de 20 25 ans selon les
espces), qui ne peut tre multiplie et commercialise quavec
lautorisation de son inventeur.
En revanche, la nouvelle varit reste utilisable comme ressource
gntique et dautres exemptions permettent aussi lagriculteur
dutiliser sa rcolte de grains pour rensemencer ses champs en versant
une rmunration quitable au COV (non perue si la production est
infrieure 92 tonnes de crales par an).

Le second dvelopp aux Etats-Unis
autorise de breveter les inventions
technologiques, suite une dcision de la
Cour suprme aprs linstruction de
diffrentes affaires, de ne plus exclure des
brevets la matire vivante en tant que telle.
Cette dcision a t reprise par la directive
de lUnion europenne 98/44 sur la
protection des inventions bio-
technologiques qui prcise quun
organisme nest pas brevetable mais
quune matire biologique (un gne) isole
de son environnement peut ltre si
lapplication industrielle est clairement
dmontre.

Les consquences du brevet peuvent tre les suivantes :
!" le COV laisse libre accs la varit comme ressource gntique ce qui permet un progrs continu et une bonne
utilisation de la diversit gntique ; a contrario, le brevet en bloquant la circulation des ressources gntiques, sera
un frein au progrs gntique ;
!" un risque de la privatisation des ressources gntiques existe par lextension du brevet toute plante portant le
transgne brevet ;
!" la concentration des entreprises sacclre (elle est dj en cours). Elle est rendue ncessaire par lutilisation
doutils de plus en plus coteux et sophistiqus que le monopole de linvention permet de financer, dune part, et en
raison du cot du brevet et des dfenses juridiques entreprendre pour le protger, dautre part.

Les biotechnologies deviennent un secteur stratgique alors que lEurope a dj pris du retard dans la recherche
par rapport aux tats-Unis. Si la politique actuelle persiste, lEurope ne sera pas suffisamment partie prenante des
brevets de ce secteur pour peser sur les positions amricaines et limitera ses possibilits davoir un poids significatif
dans lexploitation mondiale des OGM.

La coexistence de diffrents types dagriculture

La coexistence entre plusieurs types dagriculture est certainement possible mais sera plus difficile mettre en uvre
en Europe o les surfaces sont plus petites et plus disperses. Le taux de 0,9 % de prsence dOGM dans les produits
consomms tant accept, il devient possible de dfinir des limites raisonnables entre les cultures.
La sparation des filires OGM et non-OGM pose la question du cot et de sa prise en charge. Si les surcots engendrs
par cette coexistence pour assurer la traabilit des produits devaient revenir la filire OGM cela amputerait dautant le
bnfice net gnr par ces cultures.
Selon limportance de la diffusion des cultures transgniques, sans entente sur la rpartition spatiale des diffrents types
de culture (distance respecter), une contamination des cultures non-OGM serait possible. Elle ferait alors perdre des
appellations de qualit des filires comme celle de lagriculture biologique . Lenjeu commercial est important et le
ddommagement des contaminations doit tre envisag. Lassurabilit de ce risque nest pas pour le moment
envisageable tant que la responsabilit du prjudice nest pas clairement dcide (incertitude technique et
responsabilit de la contamination) et que les consquences ne seront pas mesurables do dans un premier temps, la
cration en France dun fonds dindemnisation.

5
Un cabinet davocat aurait t engag par lassociation amricaine des producteurs de soja ds 2004 pour prparer la plainte. Les exportations
amricaines de soja et de produits base de soja auraient chut de 65% entre 1997 (date des premires rgles dtiquetage) et 2004 (adoption du
cadre sur la traabilit et ltiquetage). Daprs missions conomiques de la zone ALENA .
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Incidences pour les politiques agricoles envisages au 21
me
sicle

Dans les pays du continent amricain o les trs grandes exploitations sont dominantes, les OGM ont t facilement
adopts. En effet, ces cultures sont pour les systmes agro-industriels dun grand intrt conomique dans la mesure o
elles peuvent simplifier les techniques culturales : rduction du dsherbage un seul traitement, disparition ou rduction
du nombre de traitements insecticides.
Cependant, ces systmes forte utilisation dintrants, assez peu regardants sur la protection de lenvironnement,
commencent tre dcris par lopinion publique, dautant quils favorisent la dsertification des campagnes par
llimination progressive des petites exploitations.

En Europe, alors que la volont politique est dintgrer lagriculture dans la dmarche du dveloppement durable,
lapparition des OGM pourrait, comme dans les pays neufs , encourager une agriculture de grandes surfaces,
simplificatrice, ne raisonnant plus finement les apports dintrants. Toutefois, la conditionnalit de la PAC pourrait tre
un facteur limitant ces drives.
Quant aux exploitations europennes le plus souvent de dimensions petites moyennes, avec la ncessit de respecter
des distances de coexistence entre cultures GM et classiques, elles devront, pour ne pas se gner, sentendre pour
constituer entre elles des ensembles cohrents de zones consacres lun ou lautre de ces types de cultures.

Dans les pays pauvres o lagriculture est fortement dficitaire, lOrganisation pour
lalimentation et lagriculture (FAO) encourage lutilisation des biotechnologies dans le
secteur agricole en vue daccrotre la productivit et rduire la faim dans le monde. Mais
une autre voie montre aussi que les autres facteurs limitants sont nombreux (qualit des
sols, accs leau et au foncier, formation, circuits de distributions,...) et quil est possible
damliorer les rendements mme en terres marginales par lutilisation des techniques
moins exigeantes en moyens de production. De telles approches, contrairement
lutilisation des OGM, prnent une approche systmique de lagriculture paysanne et
permettent, tout en conservant la biodiversit gntique des cultures, daller dans le sens
des intrts des petits paysans, sans compter quelles sont plus sres et moins coteuses.


Vers un dialogue plus serein sur les OGM


Lintroduction dune technologie est rarement neutre tant du point de vue social, conomique quthique et ncessite de
mener des dbats dmocratiques sur les consquences de ces introductions.
6


Or le dbat se limite, pour linstant, une confrontation idologique entre ceux qui sont pour et ceux qui sont contre
alors quun dbat objectif et raisonnable devrait pouvoir tre tenu sur les OGM. Certains mdias sont davantage ports
sur lmotion que sur la rflexion et la peur reste une des meilleures armes pour augmenter leur audience et conforter
leur pouvoir. Par ailleurs, il est plus facile de sinscrire dans une stratgie de communication reposant sur des actions
spectaculaires ou des formules simplificatrices que de trouver des voies davances constructives. Ainsi, cest le
pouvoir de la communication qui domine et non celui de linformation.

Mettre en place un dbat public objectif

Il sagira de dbattre sur ce que peuvent apporter les OGM, destimer sils prsentent certains risques ; comment peut-on
sen affranchir et quelles alternatives sont possibles ?

Lintervention de structures dexpertise indiscutable est indispensable diffrents niveaux, notamment pour donner
lautorisation de cultiver des OGM, en sappuyant sur une base scientifique indpendante, permettant destimer quil
ny a de risque ni pour la sant ni pour lenvironnement.

Un grand nombre des rsultats de recherche publis ce sujet, proviennent dtudes
finances par les groupes qui commercialisent des OGM, avec comme consquence des
publications plus frquentes pour les rsultats positifs que pour les ngatifs. De leur
ct, les opposants aux OGM retiennent des essais ou des observations publies,
uniquement ceux qui renforcent leur point de vue et les font valoir avec vigueur auprs
des mdias. En cas dobservations ultrieures infirmant certaines constatations, aucun
dmenti nest officiellement publi.

6
Exemple des polmiques menes en leur temps autour du train, de la voiture, du nuclaire, de lordinateur et dans un proche avenir des
nanotechnologies
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Les structures dexpertise proposes devraient donc servir de rfrence dans linterprtation de certaines
analyses et donnes scientifiques. Ainsi certains articles scientifiques insuffisamment srieux devraient pouvoir tre
carts des publications vitant une exploitation mdiatique outrancire (voir les problmes rencontrs avec laffaire du
papillon monarque que le pollen du mas Bt tait accus de tuer, alors quil a t, par la suite, prouv que le pollen du
mas ntait pas sa nourriture naturelle).
Les experts doivent aussi rester dans leur rle. Cest ensuite au pouvoir politique de prendre des dcisions au bnfice
de lintrt gnral, en sappuyant sur leurs avis ainsi que sur dautres considrations plus socitales et thiques.

Amliorer les connaissances du public en renforant le droit linformation

Il faut accepter que chaque OGM reprsente un cas particulier et une distinction doit tre faite entre les OGM produits
en espaces confins (notamment ceux utiliss pour la recherche fondamentale et la sant) et ceux qui sont cultivs en
plein champ. Dans le premier cas, il sagit doutils de recherche fondamentale et dusines de production de protines
dintrt pharmaceutique. Dans le second cas, les OGM sont utiliss comme des organismes part entire, cultivs en
plein air, les problmes environnementaux sajoutant alors aux problmes sanitaires et thiques.

Faire en sorte que plusieurs types dagriculture puissent coexister

Il nest pas indiffrent de laisser diffuser volontairement des gnes naturellement absents des plantes car on peut
craindre que certains sinstallent durablement dans le milieu naturel. Plusieurs conditions combines peuvent liminer
tout risque de dissmination des transgnes : stratgies disolement, bordures de cultures conventionnelles, liminations
des repousses au champ, castration, strilit mle... Encore faut-il que ces mesures soient ralises avec rigueur et
strictement contrles. Ces dmarches et prcautions sont particulirement importantes dans une priode dvaluation
des avantages et des risques concernant lutilisation des OGM. La rglementation sur la conduite des essais et celle qui
est en cours de finalisation sur les cultures de plein champ ont pour but de rpondre ces risques. Il est noter que
depuis longtemps dj on utilise des mutations provoques pour crer de nouveaux caractres sans que des prcautions
aient t prises.

Le cot de la sparation des filires serait prendre en charge par la filire OGM afin dviter une augmentation
excessive des cots de la filire non-OGM qui sinon ne serait, alors, plus rserve qu une lite. Certains pays
(Allemagne, Espagne...) ont dj pris des mesures pour rguler cette coexistence, elles sont parfois trs contraignantes
et dans ce cas elles limiteront le dveloppement des cultures OGM. En cas de contamination accidentelle des cultures
traditionnelles, les agriculteurs concerns devraient pouvoir percevoir une compensation financire. Lorigine des fonds
est trouver auprs des diffrents partenaires concerns.

Renforcer la mise en place de ltiquetage et de la traabilit des OGM

Bien que lon autorise seulement la culture de plantes qui ne prsentent
aucun risque pour la sant des hommes et des animaux, les autorits
ont reconnu quil fallait laisser aux consommateurs le choix de leur
type dalimentation. Il fallait donc amliorer ltiquetage et la
traabilit pour que le consommateur sache ce quil achte.

La mention sur les tiquettes de la prsence dOGM, quand les
ingrdients utiliss dpassent 0,9 %, peut tre considre par certain
comme un vrai moratoire conomique que supporte par ailleurs la
grande distribution. Il faut cependant viter que la lgislation en
matire dOGM devienne dune trop grande complexit par un
renforcement continu des rgles dues aux rticences des
consommateurs.

Actuellement, les mthodes analytiques permettent de dtecter les transgnes dans un produit agricole brut ou
transform (au-dessus du seuil de dtection analytique) dans la mesure o ce transgne est connu dans la bibliographie.
Dans le cas o il na pas t dcrit, mais que son introduction dans une plante a fait appel aux techniques connues, on
peut affirmer et quantifier sa prsence, sans lidentifier.

Pour assurer la transparence et la fiabilit des mthodes de dtection des OGM une normalisation est en cours de mise
en uvre par la cration dun centre commun de recherche de la Commission europenne (bas ISPRA en Italie) tte
de pont dun rseau europen de 46 laboratoires travaillant sur les OGM pour dvelopper des mthodes homologues de
leur dtection. La mise au point dune mthode homologue lchelon europen reste une condition pralable la
dlivrance dune autorisation de mise en march dun produit dOGM.
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Conclusions

Aprs la publication, en avril 2005, du rapport de la mission parlementaire Le Daut, et la transposition partielle, par la
France, de la directive UE/2001/18 par deux dcrets et deux arrts parus en mars 2007, le paysage sest en partie
clairci.
En outre, un projet de loi adopt par le Snat en mars 2006, mais non encore examin par lAssemble nationale,
prvoit de rformer lexpertise par la cration dun Haut-Conseil des biotechnologies, de mettre en oeuvre un
mcanisme dindemnisation financire en cas de prjudice conomique et de formaliser les rgles de coexistence entre
les cultures OGM et non-OGM.

Dans ce cadre juridique dfini par les pouvoirs publics, quatre pistes de rflexions semblent devoir tre approfondies.

!" Linformation objective des consommateurs

Il subsiste en France une forte opposition du public au dveloppement de la culture des OGM (en 2006, 74 % des
consommateurs y auraient t opposs) entretenue par une minorit trs active dopposants et relaye par certains
mdias.

Pour se faire, une cellule de communication indpendante (prconise dans le rapport de la Commission parlementaire
Le Daut) et pluraliste devrait tre mise en place avec mission de porter la connaissance du grand public des
informations scientifiques fondes et vrifies. Cet organisme devrait entretenir un vrai dbat public permanent pour
apporter des rponses claires, dans un vocabulaire simple, tayes par des travaux pertinents dignes de confiance, par
des publications rgulires sur les questions dactualit et par la cration dune base de donnes permanente mise jour
rgulirement, accessible par internet. Cette base ferait le point sur chacune des questions qui se posent.
Les sujets ne manqueront pas : lintrt des plantes gntiquement modifies, les risques, les alternatives, les
possibilits pharmaceutiques, les cultures en laboratoire et les cultures de plein champ

!" Lapplication du protocole de Carthagne

Ce protocole sur la bio-scurit doit permettre, avec le principe de prcaution, de pondrer les rgles de libralisation
des changes de lOrganisation mondiale du commerce (OMC). Il sera ainsi possible de limiter ou dinterdire les
importations dOGM mme quand des risques sont souponns. Toutefois, les Etats qui prennent de telles dispositions
sexposent des poursuites devant lOMC si ces risques sont infonds.

!" La recherche dune plus grande rigueur dans lapproche scientifique des OGM

La recherche sur les plantes gntiquement modifies est mene par des groupes semenciers ou agro-chimiques qui
publient des rsultats parfois partiels ou mme partiaux. De leur ct, les opposants aux OGM ne diffusent que les faits
qui renforcent leur point de vue sans toujours donner la totalit des informations ncessaires pour se faire une opinion
fonde. Le renforcement dune recherche publique indpendante, permettant de se dmarquer dune recherche
prive trs dveloppe dans ce domaine, doit tre une priorit.

La recherche publique doit conserver des laboratoires et des chercheurs disponibles pour expertiser les publications et
pour interprter les donnes brutes disponibles. Cette capacit dexpertise doit tre complte et traiter lensemble des
thmes intressant ce sujet : conomie, alimentation, environnement, sant, thique...

La recherche publique doit galement dvelopper sa participation des projets europens comme CO-EXTRA qui
vient dtre lanc sur la coexistence et la traabilit des filires traditionnelles et OGM. 52 partenaires issus de 18 pays
disposent de quatre annes pour fournir aux consommateurs, industriels et agriculteurs des mthodes de gestion et
dinformation leur permettant le libre choix face lutilisation ou non dOGM.

!" Lamlioration de la transparence des mesures prises

La socit civile doit pouvoir tre reprsente dans les diffrentes instances de coordination valuant les risques
sanitaires, les bnfices conomiques et la diffusion de linformation.
Elle doit tre effectivement informe, comme cela est prvu dans le projet de loi, des mesures prises pour suivre le
dveloppement des OGM, des essais conduits et des cultures ralises, sans que ce soit un moyen pour la minorit des
dtracteurs militants de dtruire ces cultures.

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GENETIQUE et BIOTECHNOLOGIES : HISTORIQUE



1866 Lnonc par G. Mendel des lois de lhrdit marque le dbut des biotechnologies.
1869 Friedrich Miescher a isol les acides nucliques.
1908 Les hybridations sur le mas se dveloppent aux Etats-Unis. Les croisements de plantes de varits diffrentes
donnent des plantes plus productives.
1910 Morgan, en crant des mutations chez la drosophile, dcouvre les chromosomes et les gnes.
1944 Avery dcouvre que lADN est le vecteur des caractres hrditaires.
1953 Watson et Crick mettent en vidence la double hlice de lADN.
1960 Le code gntique est dcouvert.
1965 Les enzymes, permettant de modifier lADN en des points prcis, sont identifies.
1970 Paul Berg et al confirment cette dcouverte et fournissent les ciseaux biologiques .
1974 Paul Berg propose un moratoire de prcaution pour lutilisation des OGM en laboratoire.
1975 Au cours de la confrence dAsilomar en Californie, une journe est consacre aux dangers lis aux
exprimentations. Des mesures de confinement des micro-organismes trangniques dans les laboratoires sont
recommandes. Elles sont aujourdhui obligatoires.
1977


1983





1986



1988

1989
1994



1996



!" Le transfert de gnes par les bactries est dcouvert (certaines bactries ont la facult de transfrer et dinsrer
des gnes dans une plante). Ce gne est baptis transgne.
!" Mise au point de la lecture dtaille des squences dADN grce au squenage (technique de Mascam et
Gilbert ou Sanger).
!" Naissance du premier organisme gntiquement modifi en laboratoire (tabac) grce aux travaux de lquipe
de Schell et van Montagu Gand en Belgique (lindustrie du tabac apporte une aide importante la recherche).
!" Kary Mullis imagine la PCR (Polymerase chain reaction) permettant de multiplier en cascade les molcules
dADN en prouvette.
!" Premier passage des plantes transgniques des laboratoires aux champs. Les premires rglementations
apparaissent.
!" Mise en place de la Commission de gnie biomolculaire (CGB) avec comme responsabilit de faire respecter
la rglementation, de contrler les essais de culture dOGM en champs, et de dlivrer les autorisations dessais
et de commercialisation des OGM.
Commercialisation auprs des laboratoires du premier mammifre brevet transgnique, la souris oncomouse
pour tudier le cancer.
Premier vaccin contre la rage, issu dOGM.
!" Commercialisation de la premire plante transgnique (tomate) manger en frais et dclaration des OGM,
cotons et courges, aux USA.
!" Premiers OGM commercialiss en Europe pour la production de semences de tabac tolrant un herbicide.
(SEITA).
!" Naissance des brebis triples Polly. Elles possdent un gne humain qui leur permet de produire une protine
humaine le facteur X.
!" Sous limpulsion du prsident de la CGB, la France prend la tte de lexprimentation dOGM avec plus de 450
autorisations sur 3 000 sites. Le soja transgnique rsistant au Round-up de Monsanto arrive en Europe non
tiquet ce qui entrane les premires ractions mdiatiques et sociales. Greenpeace arrte les bateaux de soja
OGM.
!" Le prsident de lInstitut europen dcologie demande un moratoire sur les OGM.




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trimestre 2007 14

1997 !" Publication du texte (Gnie gntique, des chercheurs citoyens sexpriment - Ecoropa) demandant un
moratoire et davantage de recherche avant la commercialisation des OGM.
!" LUnion europenne autorise la culture dun mas Bt ( gne issu de la bactrie Bacillus Thuringiensis)
!" Approbation par lUnion europenne de ltiquetage des organismes gntiquement modifis.
!" Carrefour et divers distributeurs prparent la mise au point de filires sans OGM.
!" La Confdration paysanne europenne organise un dbat contradictoire de scientifiques pour les
reprsentants de diffrents pays afin quils puissent se faire une opinion sur les OGM. Ce syndicat prend
collectivement la dcision de lutter contre les OGM et les premiers fauchages de colza OGM sont organiss.
1998 Poursuite par la Confdration paysanne des actions contre les OGM (dnaturation de semence de mas,
fauchage de champs, ce qui se produira ensuite rgulirement).
1999 !" Le professeur John Losey dclenche un raz de mare mdiatique en publiant une tude concluant leffet
fatal du pollen dun mas transgnique sur le papillon monarque (Les rsultats de cette tude ont ensuite t
dmentis).
!" Les instances europennes jugent plusieurs dossiers de demandes de commercialisation incomplets car la
traabilit des OGM nest pas garantie.
!" Dclaration politique de cinq Etats membres de lUnion europenne, dont la France de suspendre la mise sur
le march de nouveaux OGM.
!" Proposition par la Commission europenne dun seuil de 1 % pour les rgles dtiquetage des OGM, suite
lavis du Comit permanent des denres alimentaires.
2001

!" Publication de la Directive UE/2001/12 pour lvaluation des OGM dissmins dans lenvironnement.
!" Le gouvernement dcide de renforcer la participation citoyenne ; les demandes dautorisation, ainsi que les
rsultats de la Commission du gnie molculaire, seront dsormais rendus publics.
2003

!" Ratification du protocole international sur la bio-scurit (Protocole de Carthagne) pour le contrle des
changes dOGM vivants.
!" G.W. Bush porte plainte auprs de lOMC contre lEurope propos du moratoire sur les OMG.
2004

!" Entre en vigueur de nouveaux rglements europens plus stricts sur ltiquetage et la traabilit des OGM (y
compris pour lalimentation animale)
!" La firme Monsanto annonce quelle renonce au bl transgnique.
!" LUnion europenne lve le moratoire sur les OGM.
!" Croissance quasi-record des cultures biotechnologiques dans le monde. Daprs lISAAA (International
service for the acquisition of agri-biotech application), les surfaces de culture des OGM auraient atteint 90
millions dhectares, soit une augmentation de 11 % en 2005 contre 20 % en 2004.
2005 En avril, conclusions de la mission parlementaire qui avait pour rle de rflchir la lgislation sur les
Biotechnologies pour transposer les directives europennes (Directive UE/2001/18 qui aurait du tre
transcrite avant le 17 octobre 2002) en tudiant les enjeux, les bnfices et les risques des OGM. Elles
doivent permettre de faonner le texte qui transpose cette directive en droit franais.
2006 Adoption en premire lecture par le Snat franais, du projet de loi dpos par le gouvernement.
Dans le monde, plus de 100 millions dhectares de cultures dOGM.
2007 En mars, publication de deux dcrets transposant la directive europenne 2001/18. Dans lattente dun
nouveau cadre lgislatif, les mesures dencadrement des OGM sont renforces, dans le respect des principes
de transparence et de prcaution, en sappuyant sur les dispositions votes par le Snat en 2006.!!
Ainsi, lobligation de fournir des informations sur les semis de cultures dOGM a galement t institue par
arrt ministriel. Cet arrt permet de crer un registre national qui recensera le nombre et la surface des
parcelles semes en OGM, ainsi que leur localisation. Ce registre prcisera au public, sur le site
www.ogm.gouv.fr, le nombre et la surface des parcelles dOGM prsents dans chaque canton.
Par ailleurs, les agriculteurs qui cultivent en 2007 des mas OGM sengagent en informer les cultivateurs
des parcelles voisines et respecter une distance disolement entre cultures OGM et non-OGM de 50 mtres,
soit le double de la pratique actuelle. Un suivi permettant dvaluer lefficacit des distances disolement
entre cultures sera effectu par les services de ltat. Ses rsultats seront rendus publics.
AAER cahier spcial 2
ime
trimestre 2007 15

LES BASES DE LA RECONNAISSANCE DU DROIT A LINFORMATION SUR LES
QUESTIONS DENVIRONNEMENT

Le droit a t labor :

Au niveau international
partir de :
!" la Dclaration de Stockholm, adopte le 16 juin 1972, prne la mise en place de plans dactions pour
lenvironnement comprenant lchange dinformations et lducation du public ainsi que la formation dexperts en
matire denvironnement.
!" la Dclaration de Rio, adopte le 5 juin 1992, reconnat que la meilleure faon de traiter les questions
denvironnement, cest dassurer la participation de tous les citoyens.
Elle dfinit expressment ce que recouvre ce droit :
Chaque individu doit avoir dment accs aux informations relatives lenvironnement, que dtiennent les
autorits publiques, y compris aux informations relatives aux substances et activits dangereuses dans leurs
collectivits et avoir la possibilit de participer aux processus de prise de dcision. Les Etats doivent faciliter et
encourager la sensibilisation et la participation du public en mettant les informations sa disposition. Un accs
effectif des actions judiciaires et administratives, notamment des rparations et des recours, doit tre assur.
!" la convention dAarhus, entre en vigueur le 30 octobre 2001, met en uvre le principe 10 de la dclaration de
Rio en prvoyant un vritable rgime juridique du droit linformation des citoyens en matire denvironnement.
Dans la lgislation europenne
Linformation et la consultation du public relatives lenvironnement sont organises par :

!" deux directives : 90/219 relative lutilisation confine des micro-organismes et 2001/18 qui pose le principe
dune consultation obligatoire du public pour la dissmination volontaire dOGM dans lenvironnement.

!" les rglements sur la traabilit et ltiquetage des OGM et le rglement 1946/2003 relatifs aux mouvements
transfrontaliers des OGM.
En France
Le droit linformation relative lenvironnement a t introduit par :

!" la loi du 13 juillet 1992 concernant le contrle de lutilisation et de la dissmination dOGM (site Internet sous la
responsabilit du Ministre de lagriculture et de la pche) ;
!" la loi 2002/285 du 28 fvrier 2002 qui transpose la convention dAarhus sur le droit linformation du public.
Il reconnat aux citoyens :
Le droit daccder aux informations relatives lenvironnement dtenues par les autorits publiques et de
participer llaboration des dcisions publiques ayant une incidence sur lenvironnement .
Laccs du public linformation signifie le libre accs linformation dtenue par les autorits publiques. Ce droit
inclut la participation du public la prise de dcision ayant des incidences sur lenvironnement donnant la
possibilit de :
- mettre et diffuser de linformation ct de celles des
autorits ordinairement en charge de ces dossiers,
- donner son avis avant que lautorit ne tranche, soit par
saisine, soit par obligation reconnue dans la rglementation
qui lui est faite de demander lavis du public,
- procder une concertation qui assure le partage de
linstruction dun dossier entre lautorit et le public
considr lui aussi comme expert dans une situation donne,
- prendre une dcision la place de lautorit ou conjointement
avec elle : il sagit de la forme la plus labore de
participation du public, constituant une sorte de codcision.

AAER cahier spcial 2
ime
trimestre 2007 16

CADRE LGISLATIF ET RGLEMENTAIRE

La premire lgislation relative aux OGM a t mise en place par lUnion europenne au dbut des annes 1990
(directives). Les textes de base sont la directive CE N 90/220 relative la dissmination volontaire dOGM dans
lenvironnement et la directive 90/219 (utilisation confine).
Une rvision de ces textes est intervenue en 1998 par la Directive 98/81 qui modifie la Directive 90/219 et en 2001
par la Directive 2001/18 qui a abrog la directive UE N 90/220.

Le cadre lgislatif et rglementaire franais repose toujours sur la loi 92-654 codifie aux titres I et III du livre V du
Code de lenvironnement qui transpose les directives CE N 90/220 (dissmination volontaire) et N 90/219 (utilisation
confine) et les dcrets sectoriels dapplication (semences ou plants, produits phytopharmaceutiques, mdicaments
humains, mdicaments vtrinaires...).

Le projet de loi dpos au Parlement
pour :
! Transposer les nouvelles dispositions communautaires des deux directives 98/81 et 2001/18 pour dfinir :
!" les modalits dinformation du public,
!" les informations qui ne peuvent tre considres comme
confidentielles, selon les directives europennes,
!" un encadrement plus strict des procdures dautorisation
et de mise en culture,
!" un renforcement de lvaluation des risques sanitaires et
environnementaux,
!" la surveillance et la rvision de lautorisation.
! Rformer les instances nationales dexpertise.
Il est prvu la cration dun Conseil des biotechnologies
compos dune section scientifique remplaant la
Commission du gnie biomolculaire (CGB), la
Commission du gnie gntique (CGG) ainsi que le Comit
provisoire de biovigilance, et dune section socio-
conomique.
! Crer un cadre pour la coexistence des cultures (fixation
par arrt des mesures techniques : distances disolement...
! Dfinir un mcanisme de rparation des dommages
conomiques).
! Obliger les producteurs dOGM souscrire, dans un premier
temps, une garantie financire sous forme de fonds de
garantie (pour cinq ans) en attendant la mise en place de
produits dassurance.
! Prvoir les conditions techniques de mise en culture.
Les modalits dinformations consisteront en :
!" une dclaration obligatoire des cultures dOGM
auprs des services du Ministre de lagriculture
et de la pche,
!" une information et une consultation du public
par voie tlmatique sur le site
www.OGM.gouv.fr avant toute autorisation
dexprimentation dOGM,
!" linformation et la consultation du public sont
assures par lUnion europenne sur le site
www.gmoinfo.jrc.it dans le cadre de la mise en
march dOGM.
Le Conseil des biotechnologies serait charg :
!" dvaluer les risques environnementaux et
sanitaires lis aux OGM,
!" de formuler des recommandations au vu des
rsultats des oprations de surveillance (ex-rle
du Comit de biovigilance),
!" de se prononcer (au cas par cas) sur les
consquences sociales et conomiques que
prsente la dissmination volontaire dOGM,
!" dorienter les choix du gouvernement en matire
de biotechnologies.
En absence de programmation de lexamen par lAssemble nationale avant la fin de la lgislature prcdente, de ce
projet de loi adopt en 2006 par le Snat, deux dcrets et deux arrts ont t publis en mars 2007 pour transposer
minima les deux directives europennes.

Cette synthse gnrale a t rdige par leurs auteurs partir dune volumineuse bibliographie et les auditions de :
Nicole Bustin, Comit de la protection des obtentions vgtales, Yves Chupeau, Prsident du centre INRA de Versailles, Eric Giry
Chef du bureau de la rglementation alimentaire au Ministre de lagriculture, Franois Hervieu, bureau biovigilance, Direction
gnrale de lalimentation, Pierre-Benoit Joly, INRA - responsable du laboratoire des transformations sociales et politiques lies au
vivant , M. Petit-Pigeard, directeur de la SICA Slectionneurs obtenteurs de semences vgtales , Richard Smith, chef de bureau
au Ministre de lcologie et du dveloppement durable.




Crdit photos : Dagris (page 6 et 11), Sandrine Figuet (page 12) ; Ministre de lagriculture et de la pche (page 11 et 16 : Pascal Xicluna ;
page 7 : Xavier Remongin, http://photo.agriculture.gouv.fr)
Vos avis, critiques, suggestions, contributions, sont toujours les bienvenus
diffusion.cgaaer@agriculture.gouv.fr

251, rue de Vaugirard 75732 PARIS Cedex 15 et 140 bis, rue de Rennes 75006 PARIS -
Conseil Gnral de lAgriculture, de lAlimentation et des Espaces Ruraux
Les organismes gntiquement modifis
10
Annexe B
Avis de la commission du gnie biomolculaire sur ltude
statistique du CRIIGEN du mas MON863

Lavis de la CGB comprend lannexe suivante
25
: Exprience sur rats mene par Monsanto en
2001-2002 avec certains rgimes comportant du mas gntiquement modifi : analyse
statistique des courbes dvolution du poids.



25
http://www.ogm.gouv.fr/experimentations/evaluation_scientifique/cgb/autres_avis/Avis_CGB_MON863_15juin2007.pdf
Les organismes gntiquement modifis
11
Annexe C
Position du CRIIGEN relative lavis de la CGB rendu le 15 juin
2007 propos du mas MON863






6ommun|qu de presse 6R||SEN - mars 2007

Un cas grave : un ma s 0SH autor|s est |mpropre a |a consommat|on
le oas ou ma| s 3| VDN 863

Rsum. Pcur |a prer|ere lc|s au rcrde, ure |ude des r|sques sur |a sar| d'ur ra| s |rarsr|que
au|cr|s a |a ccrscrra||cr rcr|re des s|res de |cx|c|| rpa||que e| rra|e (1). l| s'a|| d'ure ccr|re-
exper||se ra||se par |e CRll0EN de |'|ude r|erer|a|re ra||se par |a Ccrpar|e Vcrsar|c sur
des ra|s rcurr|s au ra| s 00V (V0N 83) perdar| |rc|s rc|s. Ce||e-c| a | u||||se pcur |'au|cr|sa||cr
de ccrrerc|a||sa||cr |r|erra||cra|e de ce ra| s. Ces |rer|s scr| sull|sar|s pcur ex|er d'au|res
|udes e|, dars |'a||er|e, |e re|ra|| de |a ccrscrra||cr du ra| s 00V V0N83, |eque| re peu| dcrc
p|us |re ccrs|dr ccrre prcpre a |a ccrscrra||cr ar|ra|e cu rura|re. ur rcra|c|re sur |a
ccrscrra||cr de |'ersero|e des 00V s'avere rcessa|re al|r de vr|l|er |es au|res |es|s.


Pcur |a prer|ere lc|s au rcrde, ure |ude des r|sques sur |a sar| d'ur ra| s |rarsr|que au|cr|s a
|a ccrscrra||cr rcr|re des s|res de |cx|c|| rpa||que e| rra|e (1).

l| s'a|| d'ure ccr|re-exper||se ra||se par |e CRll0EN de |'|ude r|erer|a|re ra||se par |a
Ccrpar|e Vcrsar|c sur des ra|s rcurr|s au ra| s 00V (V0N 83) perdar| |rc|s rc|s. Ce||e-c| a |
u||||se pcur |'au|cr|sa||cr de ccrrerc|a||sa||cr |r|erra||cra|e de ce ra| s. Les syrp|res dccuver|s
au ccurs de ce||e ccr|re-exper||se scr| ccrrer|s, e| r|s er v|derce par rappcr| a des ra|s |rc|rs de
rre scucre r||que, du rre e, |evs dars des ccrd|||crs s|r|c|erer| |der||ques, avec ur
r|re de ccrpcs|||cr cr|r|que jue qu|va|er|e, ra|s sars |a |cx|re 8| qu| es| |'|rsec||c|de laor|qu
par |e ra| s 00V |u|-rre. Er rcyerre, crez |es lere||es || y a pr|se de pc|ds, aurer|a||crs
s|r|l|ca||ves du sucre e| des ra|sses dars |e sar, aurer|a||cr re|a||ve du pc|ds du lc|e, e| des
dre|erer|s du lcrc||crrerer| rra|. lrverserer|, |es r|es ra|r|sser|, ||s scr| p|us sers|o|es au
r|veau des re|rs, |esque|s cru|er| de pc|ds par rappcr| au ccrps, e| |es ara|yses d'|crs scr| per|uroes
dars |es ur|res, a re||re sars dcu|e er re|a||cr avec |es rprrcpa|r|es d|arcs||ques. l| arr|ve qu'||s
dve|cpper| ce|a ra|ure||erer| er v|e||||ssar|, ra|s dars ce||e |ude || s'a|| de jeures ra|s de 5 rc|s a
|a l|r de |'expr|erce. 0es rarqueurs du lcrc||crrerer| rpa||que scr| auss| |cucrs. l| es| a rc|er
que |es prcdu||s |cx|ques |e|s des pes||c|des, ccrre |crs d'ure |r|||a||cr de carcer, prcvcquer|
ru||ererer| des elle|s d|llrer|s, se|cr |e sexe. l| r'es| pas pcss|o|e, pcur des |es|s d'ure auss| ccur|e
dure, d'|der||l|er ur dou| de ra|ad|e par||cu||ere. Va|s ce scr| |es crares d||s c|ass|querer| de
d|cx|ca||cr qu| ra|sser| |c|.

Les var|a||crs de pc|ds des ar|raux r'cr| pas | |ud|es s|a||s||querer| par Vcrsar|c qu| a puo||
er 200 sur |e suje|, |cu| ccrre des dcrres de cr|r|e ur|ra|re. Les s|a||s||ques r'cr| pas |
apprclcrd|es e| |eurs prc|ccc|es scr| |res d|scu|ao|es.

Ncus rcus |r|errcecrs sur |es ra|scrs pcur |esque||es |es au|cr||s r'cr| pas derard :
1/ ure exper||se |rdperdar|e des dcrres s|a||s||ques ra||ses par Vcrsar|c, ce qu| |eur aura||
perr|s de ccrs|a|er ces prco|eres,
2/ |e rercuve||erer| e| |a prc|cra||cr de ces expr|erces qu| ava|er| la|| doa| des 2003,
3/ de la|re dcser |es rcrrcres sexue||es qu|, vu |es elle|s d|llrer|s se|cr |e sexe, peuver| |re
per|uroes.

Les dcrres oru|es de Vcrsar|c qu| cr| perr|s ce |rava|| cr| | co|erues par vc|e jud|c|a|re. E||es
|a|er| ccrl|der||e||es pcur |a ccrpar|e, ra|s erccre pcur |es E|a|s eurcpers e| |a Ccrrurau|
eurcperre. E||es pcr|er| dcrc sur |e ra| s V0N83 prcdu|sar| ur |rsec||c|de rcuveau appe|
Cry38o1 rcd|l| des||r a |u||er ccr|re |a darereuse crryscre|e (|rsec|e cc|cp|ere, 0|aorc||ca
v|r|lera), ravaeur er|re au|res du ra| s, e| |r|rcdu|| rcerrer| par av|cr sars dcu|e p|us|eurs lc|s er
Eurcpe. Ce ra| s 00V au|cr|s rcerrer| ccr||er| auss| ur ere rarqueur de rs|s|arce a ur
ar||o|c||que. Ces |es|s s'averer| dcrc o|er |rsull|sar|s, a|crs qu'||s scr| a |a lc|s |es p|us d|a|||s e| |es
p|us |crs crez des rarr|leres apres ccrscrra||cr de ce||e p|ar|e, e| ||s scr| |cu| a la|| |yp|ques des
|es|s r|erer|a|res ac|ue|s (durar| 90 jcurs rax|rur avec des ra|s).

Ce| 00V la|| par||e de |a seccrde ca|cr|e |a p|us |rpcr|ar|e des 00V er cu||ure ccrrerc|a||ss
dars |e rcrde, prcdu|sar| ur |rsec||c|de |r|erre rcuveau. Les au|res 00V aoscroer| ur rero|c|de
sars rcur|r. l|s scr| presque |cus des p|ar|es a pes||c|des.

Pcur rrc|re, |es |es|s ava|er| la|| |'coje| d'ure ccr|rcverse des 2003 er Frarce, e| d'ur dsacccrd
des exper|s, rc|arrer| a |a Ccrr|ss|cr du 0r|e 8|crc|cu|a|re er Frarce. Prcccup, |e CRll0EN
ava|| derard |a ccrrur|ca||cr des dcrres oru|es aupres des cuverrerer|s. Ce||es-c| cr| |
ardes ccrl|der||e||es jusqu'a ce que 0reerpeace A||erare are er Ccur d'Appe| ccr|re
Vcrsar|c, e| co||erre a|rs| rc|arrer| |es ara|yses de sar e| d'ur|re de ces ra|s. Les dcrres oru|es
ccrs|||uer| p|us de 1130 paes de cr|llres e| prc|s|crs. ure qu|pe du CRll0EN - ccrpcse du Pr.
0|||es-Er|c 3ra||r| (ur|vers|| de Caer), crercreur sur |es pes||c|des e| exper| cuverrerer|a| sur |es
00V, du 0r. 0cr|r|que Ce|||er (ur|vers|| de Rcuer), o|cs|a||s||c|er, e| du 0r Jce| 3p|rcux de
verdcrc|s, rdec|r, exper| des r|sques erv|rcrrerer|aux sur |a sar| - a ra||s ce||e exper||se
ccr|rad|c|c|re de ces dcrres, e| |rdperdar|e des prcduc|eurs d'00V.

Ces |rer|s scr| sull|sar|s pcur ex|er d'au|res |udes e|, dars |'a||er|e, |e re|ra|| de |a
ccrscrra||cr du ra| s 00V V0N83, |eque| re peu| dcrc p|us |re ccrs|dr ccrre prcpre a |a
ccrscrra||cr ar|ra|e cu rura|re. ur rcra|c|re sur |a ccrscrra||cr de |'ersero|e des 00V
s'avere rcessa|re al|r de vr|l|er |es au|res |es|s.


(1) L'ar||c|e |r|||u| ure rcuve||e ara|yse d'ure |ude avec des ra|s rcurr|s d'ur ra| s
r||querer| rcd|l| rve|e des s|res de |cx|c|| rpa|crra|e es| de 0|||es-Er|c 3ra||r|,
0cr|r|que Ce|||er, e| Jce| 3p|rcux de verdcrc|s. E||e es| puo||e er ||re
r||p://WWW.spr|rer||r|.ccr/ccr|er|/0248Wu132r07804/lu|||ex|.r|r| par |a revue arr|ca|re
Aron|ves ol Env|ronmen|a| 0on|am|na||on ano Tox|oo|ogy. E||e sera |rpr|re er ra|. L'd||eur
es| |e 0r. 0cere de |a Fccd ard 0ru Adr|r|s|ra||cr (F0A).



Ccr|ac|s : CRll0EN T| : 33 (0) 2 31 5 54 89 cu 5 84 - ra|| : cr||erur|caer.lr
Prs|der|e du CRll0EN Ccr|rre Lepae 33 (0) 11 17 50 97
Centre danalyse stratgique 18 rue de Martignac, 75700 Paris cedex 07 - Tlphone : 01 42 75 60 00
Internet : www.strategie.gouv.fr

Travaux prparatoires au
Grenelle de lenvironnement




















6. Les nanotechnologies :
un tat des lieux
PREMI ER MI NI STRE

Centre danalyse stratgique 18 rue de Martignac, 75700 Paris cedex 07 - Tlphone : 01 42 75 60 00
Internet : www.strategie.gouv.fr
Dpartement de la Recherche,
des Technologies et
du Dveloppement durable
Paris, le 24 Juillet 2007

PREPARATION DU GRENELLE DE LENVIRONNEMENT

Etat des lieux de la question des nanotechnologies
et de leurs liens avec lenvironnement
1

Introduction
Quelle sera lampleur de la rvolution technologique lie la dcouverte puis la matrise du
nanomonde ? Si les nanotechnologies sont dj prsentes dans notre vie quotidienne (crmes
solaires, pneumatiques, vitrocramiques, peintures automobiles), si les applications aujourdhui
envisages pour les nanotechnologies semblent considrables dans des domaines aussi
stratgiques que la sant, lenvironnement, les transports, les nouvelles technologies de
linformation nul ne peut prtendre aujourdhui pouvoir deviner limpact futur des nanotechnologies
sur notre socit. Qui aurait pu prvoir le dveloppement des ordinateurs individuels et leur place
actuelle dans notre vie au moment de linvention du transistor en 1947 ou mme du premier
microprocesseur en 1971 ?
La question des nanotechnologies est passe en quelques annes dun enjeu de dveloppement
technologique et de comptitivit conomique relevant de lconomie de la connaissance et de la
matrise des technologies les plus avances, une problmatique plus globale conduisant nous
interroger non seulement sur leur impact sur la sant et lenvironnement, mais aussi sur le rle du
dveloppement technologique dans lavenir des socits.


1
Cette note a t rdige par Jean-Luc Pujol (CAS) et Philippe Rossinot (CAS) qui se sont inspirs de deux notes de veille
du Centre danalyse stratgique ( Nanotechnologies : anticiper pour grer les risques , septembre 2006, Dominique Namur,
et Lvaluation participative des choix technologiques : aide la dcision dans le champ des nanotechnologies ? , juin
2007, Sbastien Miller et Jean-Luc Pujol, juin 2007, ainsi que dune note de la DPPR (pour la partie relative aux actions
menes par la puissance publique).
Nanotechnologies
2
La prsente note sefforce de dfinir ce que lon entend actuellement par nanotechnologies, et
envisage ses principales applications ainsi que les perspectives ouvertes par la recherche. Elle
aborde ensuite la question des risques qui leur sont associs ainsi que la ncessaire anticipation de
ceux-ci. Elle prsente enfin les actions menes par la puissance publique pour prvenir les risques
sanitaires et environnementaux associs aux nanotechnologies ainsi que ltat du dbat sur le sujet.
1. Une problmatique technologique, conomique et sociale en
volution
1.1. Les perspectives
Le march mondial des nanotechnologies tait estim 40 milliards dEuros en 2001. Il pourrait
atteindre plus de 700 milliards dEuros en 2008, puis 1 000 milliards entre 2010 et 2015.
Leffort de recherche est focalis :
- en nanolectronique, sur des composants plus petits, plus rapides, moins coteux et
moins consommateurs dnergie partir de matriaux diffrents (carbone) ;
- en mdecine et en biologie, sur le traitement des tumeurs, les implants et les prothses
biocompatibles, les vecteurs de mdicaments pour une thrapeutique plus cible et sur
des capteurs trs sensibles pour des traces infimes vocation de scurit sanitaire et de
sant publique ;
- en cosmtique sur les crmes solaires et les traitements de la peau ;
- en matriaux et chimie, sur des matriaux nanostructurs aux performances accrues, sur
des catalyseurs pour lindustrie chimique (et potentiellement ses volutions qualifies de
chimie verte ) et lnergie et sur des revtements nano-modifis offrant des
proprits particulires.
1.2. Un univers aux contours imprcis
Pour cerner la question du lien entre nanotechnologies et environnement, il faut dabord identifier le
champ couvert par ces nanotechnologies . Sur ce point, on est confront deux difficults :
- la dnomination nanotechnologies a fait son chemin dans lopinion publique. Elle
couvre, quoi quen disent les scientifiques experts, un champ certes subjectif mais qui
est un support dsign du dbat actuel. Les diffrents rapports acceptent visiblement
cette dsignation floue mais ont en gnral souci de segmenter les problmes.
- le champ des nanotechnologies est une construction rcente, improprement dlimite :
les programmes scientifiques de revitalisation de la recherche en biotechnologies et
technologies des matriaux ont invent cette bannire afin de dsigner (et financer) un
ensemble de technologies ouvrant la comptitivit technologique de demain. Afin
dmarger aux crdits affects cet axe technologique, tous les laboratoires ont baptis
nanotechnologies les activits qui, des titres divers, pouvaient relever de cet axe de
financement : biologie molculaire, gntique, vecteurs mdicaux des chelles infra
membranaires, structuration de la matire lchelle de latome
Aussi imprcis quil soit, le concept global de nanotechnologies a fait son chemin : il conduit
dornavant, avant de traiter de toute question relative ce sujet, devoir trouver le point commun
de cette vaste notion dune part, et chercher traiter les questions qui se posent non pas dun
point de vue global mais en fonction des applications concernes.
Prenant en compte lavancement des nombreuses actions internationales visant dfinir, identifier
et caractriser les nanotechnologies, on retiendra en particulier vis--vis des questions
environnementales deux axes de dveloppement :
Nanotechnologies
3
- il sagit de technologies et substances permettant la structuration de la matire des
chelles de quelques nanomtres, pour lesquelles les enseignements de la chimie et de
la physique montrent que les substances et matriaux acquirent ces chelles des
proprits physiques, chimiques, lectromagntiques et biologiques en rupture avec les
proprits des chelles suprieures, interdisant donc de les dduire par extrapolation ou
gnralisation. Cest dailleurs l que rsident la fois lintrt majeur de ces
technologies mais aussi la difficult de grer les risques qui leur sont associs ;
- la matrise de la matire ces chelles correspond des potentialits trs importantes en
termes de miniaturisation, de dmatrialisation, et de valeur additionnelle pour les
technologies de llectronique, de la cognition et de linformatique : cet univers
technologique et industriel a des enjeux technico conomiques (dans des domaines civils
et militaires) tels que les consquences sur la socit ne peuvent tre ludes. Les
diverses formes de gouvernances de la socit en gnral et de la recherche en
particulier sont amenes en tenir compte et, depuis quelques annes, les sciences
sociales et humaines ont dores et dj commenc sapproprier ces questions .
2. Les risques lis aux nanoparticules
Alors que certaines applications sont sur le point darriver au stade commercial, les risques associs
aux nanotechnologies restent encore mal connus. Les interrogations leur sujet sont en effet
multiples, quil sagisse des processus de production, de transport, de stockage ou de la stabilit
dans le temps de ces produits, comme du danger potentiel quils peuvent faire peser sur la sant
humaine ou sur lenvironnement. Ces incertitudes sont autant de dfis pour laction publique. Aprs
la publication dun rapport britannique en 2004
2
, les pays dvelopps (Canada, France
3
, tats-Unis)
sparment ou au sein dun groupe de travail de lOCDE ont donc entrepris de recenser les risques
potentiels des nanotechnologies et ont engag une rflexion sur les modalits de leur encadrement.
Lenjeu est double : dans un souci de prvention et de prcaution, il faut approfondir les tudes
dimpact et instaurer des processus dimplication des citoyens concernant les dveloppements de ce
secteur.
2.1. Des proprits physico-chimiques prometteuses mais encore mal connues.
En raison de leur trs petite taille, les nanoparticules peuvent prsenter des proprits physico-
chimiques totalement originales
4
. Une premire caractristique est leur forte ractivit. De faon
gnrale, volume total identique, celle-ci sera dautant plus leve, notamment avec les tissus
biologiques, que leur taille individuelle est petite (rapport surface/volume lev). Une seconde
caractristique est lie linstabilit de leurs proprits physico-chimiques, selon leur milieu. Pour les
plus fines, les forces dinteraction augmentent lorsque la dimension diminue. Ainsi, des
nanoparticules introduites dans un gaz ou dans des solutions liquides vont sagglutiner ou absorber
des substances chimiques en suspension, modifiant leurs proprits initiales. linverse, la
dispersion par usure des nanoparticules incluses dans des supports (peinture, pneumatiques...) est
peu connue. Au total, il semble impossible de dresser un modle standard : chaque nanoparticule
engendre des effets (notamment toxicologiques) spcifiques, et la rponse biologique crot avec leur
surface et leur longueur. En consquence, les enseignements issus des industries et technologies
micromtriques classiques pourront tre difficilement extrapols aux nanoparticules. Les modles
toxicologiques usuels ou ceux admis pour ltude des substances chimiques sont inadapts pour en

2
Nanoscience and Nanotechnologies: Opportunities and Uncertainties, Royal Society & Royal Academy of Engineering,
juillet 2004. http://www.nanotec.org.uk/finalReport.htm. Ce rapport recommande un examen dinnocuit complet en
pralable toute commercialisation

3
Nanotechnologies, nanoparticules : quels dangers ? quels risques ?, Comit de la prvention et de la prcaution
(CPP), juin 2006 ; http://www.ecologie.gouv.fr/IMG/pdf/Nanotechnologies_juin_2006.pdf

4
Les nanomatriaux : effets sur la sant de lhomme et sur lenvironnement, Afsset, juillet 2006 ;
http://www.afsset.fr/upload/bibliotheque/367611898456453755693572842048/nanomateriaux.pdf


Nanotechnologies
4
valuer limpact sanitaire ou les risques environnementaux. Or, les recherches spcifiques aux
nanoparticules font actuellement dfaut. Leur toxicit vis--vis des espces vgtales et animales est
notamment pratiquement inconnue : il nexiste pas suffisamment de donnes fondamentales ou
historiques ni de mthodologies ou de protocoles de bioessais adapts. En ce qui concerne leur
circulation dans lenvironnement, les connaissances actuelles sont trs pauvres, notamment
handicapes par des recherches industrielles confidentielles et cloisonnes.
2.2. Le confinement au niveau de la production et de lutilisation : une question pour les
acteurs industriels et les pouvoirs publics
Le confinement efficace des nanoparticules dans les entreprises soulve trois questions. La premire
concerne la nature du procd de fabrication. Les nanoparticules peuvent tre cres, soit par
rduction de la taille de microsystmes existants (mthode top down), soit par cration de structures
ad hoc lchelle atomique (mthode bottom up). La seconde est relative au volume produit et
lagent producteur. Dun ct, les structures spcialises (laboratoires, start-up technologiques)
produisent de faibles volumes selon lapproche bottom-up ou une fabrication en circuit ferm. De
lautre ct, les tonnages les plus importants sont issus des secteurs matures (chimie, pharmacie...)
dans des installations conventionnelles. Les techniques de traitement matrises (centrifugation,
ultrafiltration) y sont coteuses et surtout limites aux liquides (mthodes de filtrage de lair peu
efficaces). La dernire question porte sur le cycle de vie du produit. La fabrication, le
conditionnement, le transport, lincorporation et llimination des nanoparticules sous forme de
poudre engendrent un risque de dispersion lev (arosols, explosions de poussire par lectricit
statique), la diffrence des solutions liquides ou de lusage de matrices de liants. Les salaris
employs dans ces filires risquent dtre les premiers exposs au stade de la fabrication, mais bien
sr, aussi lors du transport, de la mise en oeuvre et du traitement des dchets
5
.
2.3. Des risques potentiels diffus pour le consommateur
Les consommateurs sont susceptibles de subir deux types dexpositions
6
: une directe, au contact
de produits incorporant des nanomatriaux (pharmacie, cosmtiques, emballages alimentaires,
textiles...), risque dont ils peuvent tre informs, lautre indirecte, via les nanoparticules se retrouvant
dans lenvironnement. Lintrusion dans lorganisme peut emprunter les voies respiratoires (vapeurs
de cuisine, arosols, dtergents, peintures, gaz dchappement, air conditionn...), digestive
(boissons, additifs alimentaires, mdicaments ingrer...) ou sous-cutane (produits injectables)
7
.
Toutefois, au niveau cutan, les tudes disponibles semblent invalider une absorption significative
au-del du derme humain sain, lexception des follicules pileux.
Plus les particules sont petites, plus la quantit absorbable et la profondeur de pntration dans le
corps sont leves. partir du sang, certaines nanoparticules insolubles peuvent se distribuer dans
le corps et saccumuler dans des organes (poumons, coeur, reins, intestins, estomac, foie et rate)
voire saffranchissent des barrires de protection (transplacentaire, hmato-encphalique,...). Dans
lorganisme, les nanoparticules sont difficilement limines. Les modalits de passage et de
migration des nanoparticules dans lorganisme restent encore mal connues. ce jour, il est
impossible didentifier un ventuel effet cancrogne ou un risque pour le systme immunitaire, ni
daffirmer linnocuit.

5
Les nanoparticules. Connaissances actuelles sur les risques et les mesures de prvention en sant et en scurit du travail,
tudes et Recherches, IRSST, fvrier 2006 ; http://www.irsst.qc.ca/files/documents/PubIRSST/R- 455.pdf.

6
(6) Pour une prsentation exhaustive de laspect sanitaire, cf. Les effets la sant relis aux nanoparticules, tudes et
Recherches, IRSST, mars 2006. http://www.irsst.qc.ca/files/documents/PubIRSST/R-451.pdf

7
Mais certaines particules ariennes ultrafines (jusqu 100 nm) sont dj identifies comme dangereuses pour la sant
humaine (rejets des moteurs diesel), ou dun usage insuffisamment rglement (dioxine de titanium).

Nanotechnologies
5
2.4. comme pour lenvironnement
La diffusion de nanoparticules manufactures dans lenvironnement, lie au cycle de vie des
nanomatriaux, peut contaminer lair, le sol, les eaux de surface ou souterraines et les organismes
vivants. Mais les modles de dispersion admis pour les substances chimiques sont inapplicables.
Les dchets traits dans les filires classiques (incinration), lutilisation en systme ouvert de
produits industriels incluant des nanoparticules (pneumatiques, pesticides...) ou des sites de
production en dsutude constituent donc des sources potentielles de diffusion arienne longue
distance trs difficilement valuables et contrlables.
Les tudes existantes
8
sur la capacit de dgradation des nanoparticules et sur la stabilit de leurs
proprits sont rares et parfois droutantes. La mobilit et la persistance dans les milieux
sdimentaires et aqueux sont trs vraisemblables et fonctions des proprits du milieu comme de
celles des particules. De plus, la tendance des nanoparticules sagglutiner et fixer dautres
particules (mtaux lourds, pesticides..) favorise le transport de polluants peu mobiles, pourrait
modifier leurs proprits et acclrer leur migration dans les couches profondes du sol et les nappes
phratiques. Le cycle naturel de leau pourrait mme acclrer ces mutations et cette dispersion.
La contamination des cosystmes terrestres et aquatiques nest aussi pas exclure, bien
quactuellement pratiquement inconnue. Faune et flore pourraient tre affectes, de faon
diffrencie, par assimilation cellulaire directe par les diffrents organismes, ou indirectement en
raison des polluants adsorbs la surface ou dans la structure des nanoparticules. Enfin, les tudes
existantes montrent que certaines nanoparticules franchissent les membranes cellulaires, elles sont
donc potentiellement bioaccumulables.
En labsence dune dlimination, une absorption par la flore ou la faune constituerait alors une entre
dans la chane alimentaire.
2.5. Un cadre spcifique dvelopper
Sur le plan lgislatif, les textes franais et europens actuels ne fixent pas de valeurs limites
dexposition aux nanoparticules. Lvaluation des substances chimiques en particulier dans le
nouveau rglement europen Reach - se fait sans considration spcifique de la taille des particules.
Par ailleurs, le faible tonnage de production ou lincorporation un produit manufactur dispensent
de lobligation dvaluation. Aux tats-Unis, la Food and Drug Administration na pas dot les
nanoparticules dune rglementation spcifique, ou nen distingue pas explicitement les diffrentes
varits (nanotubes). La seule exception notable concerne la loi relative la recherche et au
dveloppement des nanotechnologies pour le XXIe sicle, vote en 2003. En labsence de
rglementation publique, la lgislation risquerait dapparatre en creux par la jurisprudence et les
assurances qui, indirectement, conditionneraient le dveloppement des applications travers les
clauses des contrats.
Lapplication du principe de prcaution supposerait de prendre des mesures de protection a priori
face des risques potentiels dont la science est incapable de confirmer ou non lexistence. Un
financement public dfaillant des tudes toxicologiques pourrait galement faire craindre une
partialit des rsultats, concentrerait les comptences chez les grands acteurs et reporterait
lessentiel du risque dinnovation sur les PME. Enfin, ces carences pourraient cristalliser les dbats
thiques de la communaut scientifique
9
.

8
Elles concernent notamment le comportement environnemental des fullernes. Voir la base de donnes de lInternational
Council on Nanotechnology et du Center for Biological and Environmental Nanotechnology de luniversit de Houston
(Texas) ; http://icon.rice.edu/advancedsearch.cfm . Une synthse de ces travaux est prvue en 2007. Une autre base
disponible mane du National Institute for Occupational Safety and Health ; http://www.cdc.gov/niosh/topics/nanotech/

9
Pour une valuation normative du programme nanotechnologique, J.-P. Dupuy, Annales des Mines, fvrier 2004.

Nanotechnologies
6
Dans ce contexte, une bonne gestion des risques parat ncessaire. Cette gestion comprend deux
volets interdpendants : laspect technique (mesures de protection physique, normes et rgles de
scurit) des nanotechnologies, et les enjeux pour la socit. LInternational Risk Governance
Council
10
prconise ddicter des rgles pour tout, des produits issus des technologies de premire
gnration (produits structure passive), aux proprits physiques relativement matrisables et
faible impact social
11
. Pour lOCDE
12
, cette approche est insuffisante : les nanotechnologies de
premire gnration portent dj en germe des problmes thiques et sociaux soulevs par les
nanotechnologies des gnrations suivantes. Cest pour cela que la France, au sein de lOCDE, milite
pour une prise en compte explicite de la scurit au niveau de la production et au long du cycle de
vie des produits, la cration dindicateurs statistiques, ainsi que pour un dialogue dpassant la seule
coordination commerciale ou rglementaire, incluant les pays non membres de lOCDE et largi aux
aspects dthique et dutilit sociale des nanotechnologies.
2.6. partir de consensus techniques et de veille active
Le contenu du volet technique fait lobjet dun dbut de consensus international, notamment sur
lexposition professionnelle, qui pourrait tre rduite par des processus de production et des
quipements adapts (robotisation, filtrage, systmes clos, captage la source des poussires,
conditionnement des nanoparticules et des dchets sous forme liquide ou au sein de liants,
installations inondables, protections individuelles, etc.). Cependant, ces mesures ncessitent
didentifier les sources de dispersion des nanoparticules toutes les tapes de la fabrication et
damliorer la connaissance toxicologique des diffrents matriaux.
3. Les actions en cours pour rpondre ces questions
13

3.1. Les actions menes par la puissance publique pour prvenir les risques sanitaires et
environnementaux
Les actions menes ont t labores dans un groupe inter-services (DGS, DGT, DPPR, au dbut,
rejointes par DGRI et DGAL). Laffaire de lamiante est dans toutes les mmoires et oriente laction
publique des ministres du travail et de la sant.
Ds 2004, les pouvoirs publics se sont proccups des risques sanitaires et sociaux inhrents aux
nanomatriaux et aux nanotechnologies. Le ministre charg de l'environnement a saisi le CPP
(Comit de la Prvention et de la Prcaution) en 2004 a rendu son rapport en mai 2006. Ds le dbut
de lanne 2005, le ministre charg du travail avait initi un projet de saisine de lAFSSET (Agence
Franaise de Scurit Sanitaire environnementale et du Travail), qui sest concrtis par une premire
saisine interministrielle (environnement, sant, travail) de cette agence en septembre 2005 pour
avoir un tat des connaissances des dangers et des risques sanitaires. LAFSSET a rendu son
rapport en juillet 2006. Une deuxime saisine de l'AFSSET en juin 2006 met l'accent sur lvaluation
des risques pour les chercheurs et les travailleurs en vue dobtenir un avis et des recommandations
pour la protection de la sant de ces personnes proportionns aux risques ainsi valus. Le rapport
est attendu pour la fin de l'anne 2007. Une troisime saisine a pour objet lvaluation des risques
lis aux nanomatriaux en population gnrale et lgard des consommateurs, pour tout leur cycle
de vie y compris l'usure, la destruction, le stade de dchet, le recyclage. Cette valuation sera

10
Fonde en 2003 linitiative du gouvernement suisse, l'International Risk Governance Council, est une organisation
indpendante, regroupant des reprsentants du gouvernement, de lindustrie et du milieu universitaire, dont la mission
consiste amliorer la capacit danticipation et de gestion des risques systmiques et globaux du gouvernement.

11
Nanotechnology, Risk Governance, O. Renn et M.Roco eds., International Risk Governance Council (IRGC), white paper
n2, juin 2006 ; http://www.irgc.org/irgc/_b/contentFiles/IRGC_white_paper_2_PDF_final_version.pdf

12
Proposed OCDE Activities on Nanotechnologies within the Context of the CSTP, DSTI/STP(2006)35, OCDE, Soul, oct.
2006 (draft).

13
Ce paragraphe est extrait dune note de la DPPR.
Nanotechnologies
7
d'abord simplifie compte tenu des difficults mtrologiques, des incertitudes sur le danger et du
peu de connaissance sur le lien dose effet.
Le ministre charg de la sant a saisi l'AFSSA (Agence Franaise de Scurit Sanitaire des
Aliments) pour la surveillance des aliments et des eaux de consommation et l'AFSSAPS (Agence
Franaise de Scurit Sanitaire des produits de sant) pour la surveillance des mdicaments,
dispositifs mdicaux et cosmtiques (notamment ceux contenant du TiO2). L'Institut de veille
sanitaire (InVS) a galement inscrit ce thme son programme 2007.
Un sminaire Intergouvernemental, organis en octobre 2006, a permis une information sur laction
gouvernementale des diffrents dpartements ministriels et de formuler des recommandations.
L'IReSP (Institut de Recherche en Sant Publique) a accept de coordonner les efforts entre l'Inserm,
l'InVS et le CEA (Commissariat lEnergie Atomique) pour mettre en place une cohorte prospective
de suivi pidmiologique des chercheurs et travailleurs exposs. Elle s'inscrira dans le cadre de la
cohorte multi-risque/multi-secteur COSET
14
qui vient de dmarrer. L'tude de faisabilit de l'inclusion
de sujets potentiellement exposs aux nanomatriaux se droulera en 2007 afin de dposer un
dossier l'ANR en 2008.
La France participe galement activement aux travaux engags dans le cadre de lOCDE. Cette
organisation a cr deux groupes de travail : lun relatif aux nanonomatriaux manufacturs (dans le
cadre du Comit des produits chimiques), lautre la nanotechnologie (dans le cadre du Comit de la
politique scientifique et technologique).
La France vient de participer, sous lgide du Forum intergouvernemental sur la scurit chimique
(FISC) llaboration dune proposition pour un dbat sur le sujet de la nanotechnologie et des
nanomatriaux lors de sa VI
me
Session en 2009.
3.2. Recommandations relatives aux questions socitales, thiques et lgales
Le CPP (Comit de la Prvention et de la Prcaution) rappelle que les bnfices directs et indirects
du dveloppement des nanotechnologies pour la socit et lindividu sont actuellement imprvisibles.
Ds quils pourront tre apprhends, ces bnfices devront tre systmatiquement mis en rapport
avec les risques quils peuvent engendrer.
Le COMETS (Comit dEthique pour les Sciences du Centre National de la Recherche Scientifique -
CNRS) a exprim un avis sur les Aspects thiques associs au dveloppement de ces
nanotechnologies .
Le CCNE (Comit Consultatif National dEthique pour les sciences de la vie et de la sant) a
prononc un avis sur les questions thiques poses par les nanosciences, les nanotechnologies et la
sant.
3.3. Rsultats de la prvention des risques sanitaires et environnementaux
Les rapports de l'AFSSET et du CPP en juillet 2006 affirment que le peu de connaissances existantes
suffisent nanmoins pour dire que les nanomatriaux peuvent constituer un danger pour la sant de
l'homme et que des tudes complmentaires mtrologiques, toxicologiques et pidmiologiques
s'imposent. Dailleurs, le CCNE (Comit Consultatif National dEthique pour les sciences de la vie et
de la sant) le confirme dans son avis sur "Les nanosciences, les nanotechnologies et la sant"
(fvrier 2007) : "la redoutable proprit ambivalente des nanosystmes molculaires conus par
l'homme, de pouvoir traverser les barrires biologiques, notamment entre sang et cerveau, et d'tre
actuellement peu ou pas biodgradables, [] risque d'avoir, en dehors d'indications thrapeutiques
prcises, des consquences majeures pour la sant".

14
COhorte pour la Surveillance pidmiologique en milieu de Travail

Nanotechnologies
8
Les rapports prconisent la mise en place d'un comit scientifique indpendant de veille et d'alerte
sur les risques sanitaires et sociaux de la nanotechnologie et des nanomatriaux manufacturs. Cette
entit, qui prendra le nom dObservatoire, en cours de constitution, devrait tre rattach au Haut
Conseil de Sant Publique. Il sera charg d'une veille ractive large, sur toutes les questions de
toxicologie et dcotoxicologie ainsi que sur les impacts juridiques, conomiques et sociaux lis aux
nanotechnologies et nanomatriaux. Il pourra lancer des alertes auprs des pouvoirs publics, pointer
les manques dans la recherche et chercher combler ces manques. Il travaillera en troite liaison
avec l'ANR (Agence Nationale de la Recherche).
Pour que se dveloppe la recherche sur les risques, l'ANR lance annuellement des appels projets
dans le cadre du plan national sant environnement (PNSE) et dans le cadre du plan sant au travail
(PST 2005-2009). Depuis 2005, trois projets toxicologiques, trois projets mtrologiques et un projet
socio-thique ont t retenus.
Les recommandations du Sminaire intergouvernemental doctobre 2006 portent sur les points
suivants : Cration dun Observatoire de veille scientifique sur les risques sanitaires,
environnementaux et sociaux lis aux nanomatriaux et nanotechnologies ; Acquisition de la
connaissance de la ralit de la production, la fabrication, la distribution et lutilisation de
nanomatriaux... en France ; Protection des travailleurs et des chercheurs ; Considrations des
aspects rglementaires (nationaux et europens), socitaux et thiques (Forum permanent, Dbat
national).
Lors du dbat organis la Cit des sciences et de lindustrie, des 19 et 20 mars 2007, le ministre de
l'Industrie a annonc notamment la mise en place d'un Portail Internet (rflexion en cours). Les
associations (France Nature environnement, Vivagora, Fondation Sciences citoyennes) demandent
tre plus associes l'laboration des programmes d'action des pouvoirs publics. La cration du
Nano-Forum permanent est en cours : son but est d'organiser des runions priodiques gratuites
(mensuelles ou bimestrielles) au CNAM (Conservatoire National des Arts et Mtiers) avec des
scientifiques, des industriels, des journalistes et des usagers. Une large diffusion des dbats seraient
faite.
Dans le cadre du groupe de travail nanomatriaux manufacturs de lOCDE, la France (en
loccurrence la DPPR) a constitu puis mis jour le document faisant le point sur ltat en France de
la rponse des autorits la question des risques et des impacts des nanotechnologies et
nanomatriaux. Ce groupe runi pour la seconde fois Berlin en avril 2007 a valid le programme de
travail propos, form de six projets :
1 Dveloppement d'une base de donnes de l'OCDE sur les recherches en scurit sanitaire et
environnementale ;
2 Stratgies de recherche sur la scurit sanitaire et environnementale des nanomatriaux
manufacturs ;
3 Essais de scurit sur un chantillon reprsentatif de nanomatriaux manufacturs ;
4 Nanomatriaux manufacturs et lignes directrices pour les essais ;
5 Coopration sur les dispositifs volontaires et programmes rglementaires ;
6 Coopration en matire d'valuation des risques et de mesure de l'exposition.
La France est implique dans tous les projets lexception du n 5. Pour cela, elle a nomm des
experts de la DGS, de lINRIS et de lAFSSET. Le groupe de travail Nanotechnologie, form quant
lui en mars dernier, pour objet le dveloppement responsable de la nanotechnologie. La France a
obtenu que les aspects socitaux, thiques et juridiques soient pris en compte.
Nanotechnologies
9
3.4. Rsultats relatifs aux questions socitales, thiques et lgales
La France a tent, sans succs, par la voie du Parlement europen, un amendement au rglement
REACH visant introduire un considrant sur la ncessit de porter une attention particulire sur les
nanomatriaux.
Dans son avis Prendre en compte les aspects socitaux , le CPP (Comit de la Prvention et de la
Prcaution) recommande de mettre en place un observatoire socital du dveloppement, de la
production et de lusage des nanotechnologies afin dinterroger lutilit sociale des nanotechnologies
et la ncessit de leur production pour la socit dans diffrents domaines dapplication connus et
envisags ; dinciter les organismes de recherche dvelopper des programmes sur les implications
sociales et thiques des nanotechnologies ; dorganiser limplication des populations concernes
(travailleurs, usagers, riverains, consommateurs) dans cette observation et ce suivi des
nanotechnologies : dvelopper des dmarches participatives (dbat public, confrences de
citoyens) ; de prendre toutes les initiatives permettant dorganiser des dbats locaux en les
intgrant aux initiatives nationales et internationales ; de sensibiliser les chercheurs et personnels de
laboratoire aux enjeux socitaux et thiques. Il recommande par ailleurs d Elaborer un dispositif
national rglementaire en cohrence avec les recommandations de la Commission europenne : en
ltat actuel du droit, toute une srie de rglementations existantes parat potentiellement applicable
aux nanoparticules, mais aucune ne les vise spcifiquement, ce qui en rend la mise en uvre trs
alatoire et exige ladoption rapide de mesures assurant un dveloppement responsable des
nanoparticules. .
Le COMETS (Comit dEthique pour les Sciences du Centre National de la Recherche Scientifique -
CNRS) recommande de promouvoir une vigilance thique , de participer activement la
concertation entre les parties intresses (industriels, associations de consommateurs, associations
de malades, ONG), dinclure lthique dans carrires chercheurs (formation initiale, continue,
valuation, projets recherche) dlaborer des guides thiques pour les chercheurs , douvrir des
espaces thiques dans les centres de recherche, de stimuler les chercheurs en sciences humaines
pour nanosciences, dinstaurer des procdures de reprage et darbitrage des conflits d'intrts et
de transparence des sources de financement dans les projets conjoints CNRS/Industrie , de
prsenter les bienfaits attendus sans occulter les mfaits possibles , de mettre l'accent sur les
consquences pour l'homme et ne pas se limiter aux enjeux conomiques et industriels , de prendre
en considration le trs long terme et didentifier les fantasmes, et enfin de mettre en place des
instances de dialogues et participer aux dbats citoyens.
Le CCNE (Comit Consultatif National dEthique pour les sciences de la vie et de la sant)
recommande une tude rigoureuse avant de songer la commercialisation dun produit ; de ne pas
poser de contraintes thiques pour la recherche fondamentale. Ceci suppose par contre une
responsabilisation des acteurs de la recherche avec llaboration dun cahier de bonnes pratiques. Il
faut aussi introduire une rflexion thique sur la stratgie de recherche ; de dvelopper
spcifiquement la nano-mtrologie et de rendre obligatoire dans les appels projets les tudes
primaires sur les effets sur la sant et lenvironnement avec une valuation a posteriori ; de soumettre
les nano-produits destins la sant aux lois de biothique et aux rglements des agences
franaises et europennes ; dinitier des dbats publics avec des panels de citoyens forms, des
chercheurs et des experts sociaux, conomiques, mdicaux et environnementaux et den diffuser
trs largement les comptes-rendus.
4. Le dbat sur les nanotechnologies
4.1. Un dbat qui dpasse largement les seules questions denvironnement
L'mergence des nanotechnologies a d'ores et dj suscit de nombreux dbats en France comme
ltranger. Les premiers questionnements datent, aux Etats-Unis, de la fin des annes 1990 : les
premires visions, catastrophistes ou fantasmatiques, notamment celle voquant lhypothse dun
dveloppement autonome des robots, phagocytant le monde vivant dans une concurrence vers le
carbone et les ressources, ont fortement marqu lhistoire.
Nanotechnologies
10
En France, les premires dcisions de R & D dans le domaine des nanotechnologies ont t prises
alors quelles taient encore inconnues du grand public. Il faut attendre 2003 pour que le dbat sorte
de la confidentialit aux Etats-Unis et en Europe, au Royaume-Uni dabord avec le rapport de la
Royal society. Les discussions portent alors sur la gouvernance de cette rvolution technologique
(en particulier dans le domaine des risques) et sur ses apports la comptition conomique.
Dans le contexte de la Stratgie de Lisbonne, le sujet a perdu son caractre uniquement scientifique
pour tre associ certains enjeux conomiques et sociaux majeurs. Il est de ce fait devenu trs
inclusif , car concernant lavenir de la socit, au risque de couvrir un champ trop vaste.
4.2. Un dbat marqu par les craintes thiques et sociales
Alors que se dessine la convergence entre nanotechnologies, biotechnologies, informatique et
sciences cognitives (NBIC) et la convergence industrielle potentielle correspondante, des craintes
relatives au maintien de lintgrit humaine individuelle
15
ou sociale (rgression des liberts,
renforcement des ingalits) et la perte de contrle des technologies lies la mise en oeuvre de
ces technologies se font jour. Elles reposent pour une part sur des malentendus, telle que les
assimilations abusives par la littrature fantastique, les controverses entre experts sur la dangerosit
potentielle des nanotechnologies, ou un discours trs mobilisateur vers la technoscience
16
. Ces
craintes pourraient attiser une attitude de dfiance vis--vis de la science, prjudiciable son
volution
17
, dans un contexte dj marqu par les controverses autour des OGM ou du clonage
Pour tenter dy remdier, le Royaume-Uni, les tats-Unis et le Danemark
18
, ont dbattu des questions
thiques et sociales relatives aux nanotechnologies travers des ateliers ou des confrences de
consensus ds 2004; jusqu rcemment, ces questions lont moins t dans lespace public de
lUnion europenne, et notamment en France
19
.
Un lment de contexte doit retenir lattention : ces dbats sur les nanotechnologies sappuient
sur les acquis des prcdents dbats historiques sur les biotechnologies, le nuclaire, les
OGM, et avec le souci dviter les erreurs du pass. Ceci conduit, dune part, une forme de
recyclage des outils, des argumentaires, des postures et des recommandations, dautre part une
volont forte dinnovation tant sur la conduite des dbats que sur leur finalit et dbouchs.
Sceptiques face cette conomie des promesses que portent les visions linaires du progrs, les
citoyens peuvent prfrer, comme le rvle, entre autres, une tude amricaine
20
, percevoir
clairement les risques et les bnfices des dveloppements annoncs. A ce sujet, une
diffrence importante par rapport aux OGM destins lagriculture, dont les bnfices
annoncs concernaient le champ (rsistance aux ravageurs, aux herbicides) et non lassiette,

15
Converging Technologies for Improving Human Performance. Nanotechnology, Biotechnology, Information Technology
and Cognitive Science, M.C. Roco & W.S. Bainbridge eds., NSF/DOC-sponsored report, National Science Foundation
(NSF), juin 2002 ; http://www.wtec.org/ConvergingTechnologies/

16
Engines of Creation. The Coming Era of Nanotechnology, E. Drexler, Ed. Anchor Books, 1986;
http://www.foresight.org/EOC/

17
Voir par exemple lopposition suscite par louverture en 2006 du Minatec Grenoble avec le mouvement Pices et Main-
doeuvre ; www.piecesetmaindoeuvre.com

18
Respectivement au sein de la Royal Society & Royal Academy of Engineering, du Lokia Institute et de luniversit du
Wisconsin, du Danish Bard of Technology. Aux tats-Unis, la NSF consacre, depuis 2004, 1 % du financement ddi aux
nanotechnologies aux questions thiques.

19
Notamment, Nanosciences - Nanotechnologies, Rapport sur la science et la technologie, n 18, Acadmie des
technologies, Acadmie des sciences, d. Tec & Doc Lavoisier, avril 2004 ; http://www.academie-
sciences.fr/publications/rapports/ rapports_html/RST18.htm

20
What drives public acceptance of nanotechnology?, S. C. Curall et al., Faculty of Engineering Sciences, University College
London; London Business School ; George Mason University, Department of Physics and Astronomy and Baker Institute for
Public Policy, Department of Psychology, Rice University, USA. Etude mene sur plus de 5 000 amricains concluant une
opinion relativement neutre par rapport aux nanotechnologies et la ncessit dexpliciter les risques/bnfices des
technologies comme lments dun dbat non polaris .
Nanotechnologies
11
tient au fait que les citoyens sont directement concerns par les atouts potentiels des
nanotechnologies. Ltude amricaine prcite de S. C. Curall constate une neutralit dans la
perception, tout comme lEurobaromtre de juin 2006 qui indique que plus de la moiti des
europens sont plutt favorables aux nanotechnologies. Cette filire dmarre donc avec un
important capital de confiance. Cependant, le dcalage entre la connaissance relle des risques et
les perceptions vhicules par les mdias pourrait engendrer des tensions, voire des crises. En
particulier, alors que les recherches commencent intgrer les proprits des nanoparticules
passives, et spcialement des nanoparticules solides non solubles, la socit civile redoute dune
part des insuffisances de dcision (le scnario amiante est prsent dans les esprits) et les drives
pouvant rsulter de la convergence des technologies nano et bio,
4.3. Ltat des proccupations
Du ct de la prise de conscience, par la socit comme par les pouvoirs publics, des
problmatiques lies aux nanotechnologies, la France a combl son retard, comme le montre
limposante bibliographie fournie lors des dbats de la Cit des Sciences en mars 2007 : de
nombreux rapports ont t publis, globalement convergents, qui nont pas craint dlargir les
saisines initiales aux enjeux thiques et sociaux. Dans le mme temps, des initiatives varies de
dbats ont t prises au niveau europen (nanodialogue, nanologue etc.).
Si lon cherche clarifier le dbat, une accumulation collective de points dentre semble se
dessiner dans laquelle certains amalgames ou approximations ont de moins en moins cours. Ainsi, il
fait consensus que :
- les nanoparticules et nano dispositifs ont des proprits en rupture (et non prvisibles)
avec celles de la matire des chelles suprieures : cela permet de parler de proprits
ambivalentes notamment dans les applications mdicales, mais surtout de pointer le
ncessaire investissement souvent au cas par cas sur les valuations toxicologiques et
cotoxicologique ncessaires ainsi que sur ltude des voies dexposition des
populations ;
- la caractrisation est actuellement insuffisante pour que les dispositifs de protection
ajusts puissent tre proposs : une attitude maximaliste de prcaution est donc
ncessaire en labsence de connaissances plus prcises sur un filire particulire ;
- le monde industriel, loin de pouvoir traiter cette question la lgre, doit prendre son
compte la prcaution, sous peine de risquer en retour de grave dboires conomiques ou
de voir sa responsabilit engage en cas dincident. De ce point de vue, le nano
inside , un temps vu comme un atout marketing, devient une vulnrabilit pour limage
des produits.
4.4. Une prise de conscience europenne mais aussi locale de la ncessit de dbattre
Ces sujets sont aussi pris en compte au niveau international, que ce soit dans les groupes de travail
lOCDE ou dans des processus plus informels
21
visant promouvoir un dveloppement
responsable des nanotechnologies par une bonne coopration entre pays. Ce dialogue
international important, qui touche aussi les instances de normalisation, la recherche en mtrologie,
les programmes dtude sur les risques, et dans lesquels la France prend dornavant une part active,
se droule de faon peu visible mais tout en faisant rapidement progresser les choses. Il pointe en
particulier le besoin de risk assessment en matire denvironnement, de sant, et labsence de faits
robustes gnralisables relativement au comportement des substances.
Du ct europen, les conclusions du Conseil du 27 septembre 2004 proposent un safe,
sustainable, responsible and socially acceptable dveloppement des nanotechnologies, et des
dcisions concrtes ont t prises, avant mme que le dbat public nait pris de lampleur,
notamment pour mieux connatre les risques associs aux nanoparticules (programme Nanosafe par
exemple). Un sminaire prospectif europen de la DG Recherche en 2004 converging technologies
for a diverse Europe runissant des experts europens pluridisciplinaires (en particulier des

21
LInternational Dialogue on Responsible Research and Development of Nanotechnology, Alexandria, Virginia, United
States, 17-18 June 2004, qui runissait 26 pays en a constitu le point de dpart.
Nanotechnologies
12
sciences humaines et sociales) avait not linadaptation du cadre rglementaire actuel, quelles que
soient ses composantes (impacts, changes, proprit intellectuelle, nomenclature).
Paralllement cette internationalisation du dbat, on assiste aussi sa localisation . De
nombreux dispositifs participatifs sont ainsi organiss sur une base territoriale : autour de Minatec
dans lagglomration grenobloise bien sr, mais aussi en rgions Ile-de-France et Midi-Pyrnes. Le
rapport Dmocratie locale et matrise sociale des nanotechnologies
22
, command par la communaut
de communes de lagglomration grenobloise, constate ainsi que les dbats sur les choix
scientifiques sont maintenant revendiqus lchelle locale, alors que les questionnements de cette
nature staient jusqu prsent drouls lchelle nationale. Cette multiplication des initiatives fait
que le dbat parisien de la Cit des Sciences sest positionn comme mta-dbat faisant le
point sur ces multiples expriences.
Ces craintes ncessitent que soit diffuse une information claire sur les dispositifs de gouvernance
des risques, sur les valuations, les possibilits de choix et la destination des fonds publics. Si on
fait lhypothse que le dcalage entre ce qui est connu et ce qui est craint donne aux acteurs
limpression dtre dpossds de leur capacit daction, alors il faut inclure la notion mme
dvaluation participative dans le processus de formation et dinformation permanent des
citoyens. La dmocratie participative, pour peu quelle soit correctement articule avec la des
nanotechnologies dmocratie reprsentative, trouve ici un point dapplication intressant et lgitime.
La profusion actuelle des dbats appelle une clarification de la stratgie des pouvoirs publics en
matire dvaluation participative: quels que soient les choix faits en la matire, il est au minimum
ncessaire que les tenants et aboutissants du dbat sur les nanotechnologies puissent tre
prsents clairement aux citoyens (chronologie, dcisions prises, positions des acteurs), en raison
des nombreuses implications sociales quelles sont susceptibles davoir demain. Pour le reste, le
domaine des nanotechnologies nchappe pas aux questions qui se posent pour toutes les
valuations participatives : quel niveau est pertinent (faut-il centraliser les dbats ou les rapprocher
du niveau local) ? Quelle structure publique doit accueillir de tels dbats (CNDP, en raison de son
expertise, OPECST sur le modle du DBT) ? Quel type de rgulation les pouvoirs publics souhaitent-
ils mettre en uvre : une rgulation de la recherche sur le modle de celle mise en uvre dans le
domaine du vivant ? Ou une rgulation sur le modle mis en place par la loi Informatique et libert ?
Enfin, se pose la question du bon dimensionnement de cette procdure au regard de son cot
ventuel en termes dallongement des dlais de prise de dcision. La rponse ces questions, quel
que soit le champ concern, conditionne largement le succs, pour les pouvoirs publics, de
lvaluation participative.
5. Conclusion
De ce dveloppement des nanotechnologies, qui tonne par son ampleur et qui inspire de la crainte
certains, dcoule trois recommandations : une priorit forte doit tre accorde la recherche sur
les nanotechnologies afin que notre conomie soit bien place dans la comptition mondiale ; en
parallle, nous devons mettre en place les structures, les rgulations, les recherches et la veille
ncessaires pour prvenir les dangers qui pourraient rsulter de leur utilisation ; enfin, une rflexion
particulire doit tre mene sur la gouvernance.
Au-del des enjeux sanitaires, les nanotechnologies soulvent galement des questions thiques et
philosophiques : la transformation de lhumain, la cration artificielle et incontrlable de la vie, le
changement profond pouvant affecter les liberts. Le Conseil gnral des Mines
23
recommandait ainsi
que sorganise un espace de dialogue entre chercheurs et acteurs de la socit civile. Instaurer une
forme de dmocratie participative sur les nanotechnologies et ses applications est une dmarche
prconise par beaucoup dacteurs. Initie par la Royal Society, elle est notamment reprise dans les

22
Dmocratie locale et matrise sociale des nanotechnologies. Les publics grenoblois peuvent-ils participer aux choix
scientifiques et techniques ?, Rapport de la Mission pour La Mtro, Rapport Final, 22 septembre 2005.
23
Les nanotechnologies : thique et prospective industrielle, J.-P. Dupuy et F. Roure, Paris, Conseil Gnral des Mines,
Conseil Gnral des Technologies de l'Information, 8 novembre 2004.
http://www.cgm.org/themes/deveco/develop/nanofinal.pdf


Nanotechnologies
13
objectifs de la Commission europenne. Pour la France, le rapport du Comit de prvention et de la
prcaution fut un point de dpart pour un processus multiforme dinitiatives visant rpondre ces
proccupations. Un peu de clarification pourrait tre ncessaire. Plutt quune multitude de runions
disperses ou quun dbat ponctuel, un dbat rgulier et continu sur les nanotechnologies,
ventuellement sous lgide de la Commission nationale du dbat public, pourrait tre recherch.



Centre danalyse stratgique 18 rue de Martignac, 75700 Paris cedex 07 - Tlphone : 01 42 75 60 00
Internet : www.strategie.gouv.fr

Travaux prparatoires au
Grenelle de lenvironnement


















7. Lvaluation des politiques publiques
au regard du dveloppement durable

PREMI ER MI NI STRE

Dpartement de la Recherche,
des Technologies et
du Dveloppement durable
Centre danalyse stratgique 18 rue de Martignac, 75700 Paris cedex 07 - Tlphone : 01 45 56 51 00
Internet : www.strategie.gouv.fr

Paris, le 23 Juillet 2007



PREPARATION GRENELLE DE LENVIRONNEMENT

L'valuation des politiques publiques
au regard du dveloppement durable
1



Depuis la loi du 10 juillet 1976 relative la protection de la nature et instituant les tudes dimpact,
des efforts importants ont t effectus pour intgrer lenvironnement dans les politiques publiques :
si elle est toujours perfectible
2
, lvaluation environnementale des projets peut dsormais tre
considre comme satisfaisante. Cette pratique de lvaluation environnementale commence, sous
limpulsion de diffrents textes, notamment la directive europenne de 2001 sur l'valuation
environnementale des plans et programmes impact territorial, stendre progressivement, mais
de manire limite, un certain nombre de politiques publiques.
L'laboration de la stratgie nationale de dveloppement durable en 2003, ladoption en 2005 de la
charte constitutionnelle environnementale conduisent cependant ne plus simplement considrer les
aspects environnementaux au sens strict du terme et embrasser lensemble des objectifs du
dveloppement durable. Dans cette vision, la recherche d'attnuation de l'impact environnemental
doit tre conciliable avec l'essor conomique et le bien-tre social.

1
Travail ralis par un groupe compos de : Dominique Auverlot (CAS), Christian Brodhag (DIDD), Dominique
Bureau (DAEI), Bertrand Galtier (D4E), Louis de Gimel (D4E), Andr-Jean Gurin (DIDD), Marc Gurin
(CEMAGREF), Guillaume Sainteny (D4E), Philippe Rossinot (CAS), Gisle Lefvre (CAS) avec comme rapporteurs
Marc Gurin et Dominique Auverlot.
2
Une rvision des valeurs retenues pour les valuations socioconomiques de projets, notamment de la valeur
de la tonne-carbone, pourrait tre entreprise.
Les politiques publiques
2

Evaluer les politiques publiques au regard du dveloppement durable revient ainsi apprcier dans
quelle mesure l'action publique considre intgre des proccupations de long terme, prend en
compte et influence avec efficacit tout en optimisant les cots les dimensions conomique, sociale
et environnementale ainsi que leurs interfaces sans omettre laspect participatif.
L'valuation des politiques publiques l'gard du dveloppement durable qui a vocation
s'appliquer tous type de politique est distinguer de l'valuation des politiques de dveloppement
durable dont le champ est plus restreint. De mme, l'valuation des politiques publiques l'gard du
dveloppement durable ne se confond pas non plus avec l'valuation environnementale. Celle-ci n'en
constitue qu'un aspect permettant de rendre compte de l'incidence sur l'environnement d'un projet
ou d'un programme ou d'une politique d'amnagement ou de dveloppement, mais passant sous
silence les effets conomiques et sociaux de la politique considre.
L'valuation peut utilement intervenir trois moments diffrents :
- L'valuation ex-ante intervient ds la phase de conception d'un dispositif public, avant sa
mise en uvre. Elle permet d'anticiper les effets prvisibles de la politique et de la corriger par
des dispositions organisationnelles voire par des compensations. Ds cette tape, sans qu'il
soit besoin d'attendre les rsultats, peuvent tre tudies ladquation entre les besoins et les
objectifs, c'est--dire la pertinence du programme, ainsi que sa cohrence interne et externe
3
;
- L'valuation ex- post mene au terme de l'application du programme, permettra de mesurer
son effet dans toutes ses dimensions. Elle pourra ventuellement servir en corriger les
incidences ngatives non prvues. Cette valuation ex-post aura galement pour objet de
rendre compte de l'efficacit (adquation entre objectifs et rsultat) et de l'efficience du
programme (rsultat ramen au cot du programme) ou encore de son utilit (adquation des
rsultats aux besoins). L'valuation ex-post a enfin pour but de faire foi de l'excution du
programme auprs des autorits judiciaires et budgtaires ;
- Enfin l'valuation chemin faisant (in itinere) parfois assimile l'valuation mi parcours
permet d'apprcier les premires ralisations physiques du programme et l'utilisation des
ressources financires ainsi que sa mise en uvre
Pour franchir le pas qui spare une valuation environnementale au sens strict du terme dune
valuation dite de dveloppement durable, il est ncessaire :
- de dfinir une mthodologie d'valuation au regard du dveloppement durable qui puisse
apprcier avec prcision l'ensemble des effets sur les diffrentes composantes du
dveloppement durable, tout en bnficiant du retour dexprience des valuations
environnementales. Un premier pas en ce sens consiste coupler une valuation d'impact
environnemental avec une valuation classique ;
- denvisager l'organisation institutionnelle et procdurale de l'valuation, considrant que sans
une bonne insertion dans le processus de dcision, une valuation trs rigoureuse et
documente n'aura aucun effet sur la politique publique.
Dans une premire partie, la prsente note analyse la mise en pratique de l'valuation des politiques
publiques en France avant d'aborder dans une deuxime partie les principales amliorations
ncessaires de l'valuation au regard du dveloppement durable. A chaque fois les aspects
organisationnels seront distingus de ceux centrs sur les mthodes et les instruments. La troisime
partie esquisse des propositions mettre en uvre pour russir cette transition entre valuations
environnementales et valuations de dveloppement durable.

3
La cohrence interne traduit la compatibilit des objectifs entre eux mais aussi l'adquation entre les
objectifs du programme et les moyens (financements, zonage, niveau et nature des incitations). La
cohrence externe exprime l'adquation des objectifs du programme avec des objectifs de
politiques diffrentes mais aux caractristiques voisines.

Les politiques publiques
3
1. La mise en pratique de l'valuation en France
Cette premire partie prsente tout dabord un historique rapide de lvaluation en France, insiste sur
les initiatives en provenance de lUnion europenne et traite enfin de trois exemples particulirement
intressants dvaluation des politiques publiques qui visent intgrer lensemble des aspects du
dveloppement durable en couplant pour deux dentre elles une valuation classique avec une
valuation environnementale.
1.1. La pratique franaise de lvaluation
L'valuation comme processus de transformation de l'action publique est largement inspire de
rfrences de management public anglo-saxonnes. Sous l'intitul de rationalisation des choix
budgtaires, l'valuation (ex-ante en l'occurrence) a connu un premier dveloppement en France la
fin des annes soixante jusqu'en 1984
4
. Les annes 90 ont t marques par l'institutionnalisation de
l'valuation sur des bases interministrielle privilgiant l'approche ex-post. La mise en place de
l'valuation des contrats de plan Etat Rgions (CPER) et le dveloppement des valuations
europennes des fonds structurels ont fortement impliqu les acteurs rgionaux. Le vote en 2001,
puis la mise en place, dbut 2005, de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a conduit
relancer la culture de la performance et de lvaluation. La prise en compte du dveloppement
durable travers les indicateurs de programme de la LOLF reste nanmoins faible.
Les valuations interministrielles : quelques caractristiques et enseignements

Le dcret du 22 janvier 1990, relatif l'valuation des politiques publiques, a cr le conseil
scientifique de l'valuation un dispositif destin diffuser les pratiques d'valuation et conduire un
programme d'valuations interministrielles.
Ce conseil remani et rebaptis en novembre 1998 conseil national de l'valuation diffuse mthodes
et rfrences et instruit les projets d'valuation sur saisine des ministres (opportunit offerte aussi
aux collectivits territoriales mais qu'elles n'ont jamais utilises).
L'instance interministrielle joue un rle prpondrant dans la mise en uvre de l'valuation et la
rdaction du rapport final. Prside par une personnalit choisie pour sa comptence et son
indpendance d'esprit, l'instance fonde son analyse sur l'expertise propre de chacun de ses
membres et l'audition de divers spcialistes. Contrairement aux valuations commandites par
l'Union europenne, les prestataires privs ralisent des investigations complmentaires mais n'ont
pas la responsabilit de l'valuation.
Ce dispositif est fond sur une conception pluraliste
5
et participative de l'valuation, avec la volont
d'approfondir les rflexions collectives sur l'effet mais aussi sur le sens de la politique publique
value et de rapprocher les points de vue des partenaires sociaux et des administrations en
favorisant le dialogue tant social qu'interministriel.
De 1990 2003, ce dispositif d'valuation interministrielle a produit 24 valuations dont quatre ont
un rapport direct avec des thmatiques de dveloppement durable : l'valuation des zones humides,
l'valuation de la politique de la montagne, l'valuation de la politique de l'eau puis l'valuation de la
politique des dchets mnagers, cette dernire a donn lieu l'laboration d'une mthodologie de
dveloppement durable (cf. : 1.3.1). Ce dispositif na plus fonctionn partir de 2003 : un rapport
du Snat a analys les principales sources de blocage de ce dispositif, imput principalement aux
difficults formaliser le questionnement d'valuation, et des dlais excessifs (malgr une
amlioration partir de 1998).

4
Voir le tableau chronologique en annexe.
5
L'instance est compose de diffrentes personnes nommes intuitu personae mais provenant des parties
intresses par la politique value (lus, professionnels, reprsentants associatifs, chercheurs, responsables
administratifs).
Les politiques publiques
4
L'valuation des CPER, un effet positif sur la diffusion et lorganisation de la culture de
l'valuation en rgion
L'injonction faite aux prfets de soumettre obligatoirement lvaluation une partie des volets des les
contrats de plan Etat rgion de la gnration 1994-1999 a contribu dvelopper cette pratique
l'chelle rgionale. Les contrats de plan Etat-rgions ont ainsi donn lieu la mise en place dans
chaque rgion de structures permanentes d'valuation
6
. Seconde par un comit technique, le
comit de pilotage joue un vritable rle d'impulsion de l'valuation en rgion. Ainsi, il slectionne
les thmes valuer, valide les diffrentes tapes du processus d'valuation, en particulier les
conclusions, dcide des modalits de publication des rsultats et propose les suites donner.
Le rapport de synthse ralis en 2005 (Basl et alii, 2005) sur lvaluation des contrats de plan Etat-
rgions insiste sur les efforts de formation raliss par les membres du comit technique,
fonctionnaires de l'Etat et des conseils rgionaux. Il souligne aussi les dfaillances de coordination
intervenues entre l'Etat et les rgions depuis 2004, ainsi que le grand professionnalisme des
valuations des volets agriculture et environnement. Enfin, il tmoigne de l'amlioration des
mthodes et de l'effort effectu pour reconstituer des graphes d'objectifs des volets thmatiques du
CPER qui peut servir en renforcer la cohrence.
Les domaines les plus valus entre 2000 et 2006 ont t l'enseignement, la recherche, l'innovation
et les transferts de technologie, mais aussi les politiques environnementales de mme que les
politiques d'emplois et de formation. Chacune de ces politiques a fait l'objet de 15 rapports dans 9
rgions diffrentes.














6
Progressivement dans chaque rgion, s'est constitu un comit de pilotage qui reprsente une section
spcialise du comit rgional d'amnagement et de dveloppement durable du territoire (CRADT). Cette
instance se compose d'un reprsentant du prsident du conseil rgional, de maires (intercommunalits et
grandes villes), des reprsentants de l'Etat, d'experts, le conseil conomique et social rgional, de plus en plus
souvent reprsents par le prsident, de l'INSEE et d'experts divers (souvent des universitaires et chercheurs).

Les politiques publiques
5


CPER 2000-2006 : des valuations sectorielles parfois en rapport
avec le dveloppement durable

a) Le volet environnement des CPER a fait l'objet d'un nombre important d'valuations (10 rapports
dans 8 rgions) ce qui, selon le rapport de synthse de la DIACT (Basl et alii, 2005), tmoigne de
l'intrt croissant pour le domaine li aux proccupations dveloppement durable, en particulier
concernant l'eau. Les valuations ont privilgi l'apprciation de la cohrence, de la pertinence, de
l'efficacit plus rarement de l'impact. La Haute-Normandie a produit une apprciation sur les
ralisations en termes de dveloppement durable dont le cahier des charges est considr comme
assez exemplaire. La Lorraine s'est livre une intressante valuation de ses trois parcs naturels
rgionaux. Fonde sur un recensement minutieux des actions (pas moins 628), cette valuation
fournit un outil de suivi des actions, une analyse de la plus-value apporte par les parcs, des pistes
pour renforcer la pertinence et la cohrence de leurs initiatives. Cette valuation est intervenue au
moment de la rvision de la charte d'un de ces parcs, ce qui en a renforc l'utilit.
b) Le volet agricole des CPER qui a reprsent entre 2000 et 2006, 10 % des crdits d'Etat, a t
valu avec beaucoup de professionnalisme dans 8 rgions. Le bilan de l'valuation des CPER cite,
comme exemple mthodologique, les travaux mens en Rhne-Alpes, en Franche-Comt et dans le
Nord Pas-de-Calais. Cette valuation a port sur les programmes de modernisation des exploitations
agricoles, de diversification des activits agricoles et sur la dynamisation du milieu rural. Le rapport
contient des arbres d'objectifs et des diagrammes de logique d'impact qui ont t valids par le
conseil rgional. Ce classement problmatis des actions agricoles a permis d'identifier pour chaque
niveau d'objectif des indicateurs pertinents.
c) Le volet transport des CPER a t peu trait (3 rapports sur ce sujet entre 2000 et 2006) malgr
l'importance des crdits programms sur ce sujet. Les pratiques de l'Aquitaine (valuation ex-post
du transport modal) et des Pays de la Loire sont cites en exemple. Le rapport de synthse de la
DIACT sur les CPER s'interroge sur l'origine de ce dsintrt peut-tre d en partie au fait que les
processus dvaluation existent dj pour de tels projets : des tudes d'impacts sont ralises, des
dbats publics sont organiss pour les plus importantes d'entre elles, de mme que des calculs
faisant appel aux mthodes de l'conomie publique sont effectus pour certaines
infrastructures.Dans l'ensemble, commanditaires et experts des centres scientifiques et techniques
(INRESTS, CERTU, CETE), les prestataires privs sont trs bien outills pour raliser les valuations
des ralisations, des rsultats et de l'impact.
d) L'valuation de la politique de la ville et les CPER
7

Pas moins de 15 rapports d'valuation ont t raliss, sur le volet urbain du CPER notamment dans
les rgions Centre, Picardie, Haute-Normandie, Ile de France. Les valuations sont d'un niveau de
prcision trs diffrent. En Ile de France, l'valuation s'appuie sur la ralisation de typologies
territoriales puis aborde de manire rigoureuse les diffrentes mesures sectorielles : transport,
intgration, dveloppement conomique intercommunale, requalification des espaces publics,
menes de manire cloisonnes. Aucune de ces 4 valuations n'aborde la dimension
environnementale. Une telle valuation sapparente plus un constat sur lutilisation effective des
crdits et sur latteinte des objectifs figurant au contrat de plan que sur lvaluation en elle-mme de
la politique du contrat de plan au regard du dveloppement durable.
Au-del de ces approches sectorielles, il est prvu que lvaluation du CPER 2007-2013 fasse appel
un systme d'indicateurs commun (emploi, environnement, TIC, innovation, volet territorial, CO2)
avec l'valuation du programme oprationnel de la politique rgionale europenne. Un tel dispositif
pourrait faciliter l'mergence de dmarche d'valuation in itinere et ex- post au regard du
dveloppement durable.

7
Rappelons que les politiques de la ville ont suscit la cration d'une instance spcifique : le conseil national de
la politique de la ville en janvier 2002 puis en 2003 d'un observatoire. Une circulaire du 13 novembre 2000 a
assimil lvaluation, chemin faisant, des contrats de ville une obligation contractuelle, incombant chaque
collectivit contractante.
Les politiques publiques
6

1.2. Le rle moteur de l'Union europenne
Dans le cadre de la mise en uvre de ses diffrentes politiques, l'Union europenne a jou un rle
important dans le dveloppement de l'valuation l'chelle rgionale et nationale. La Commission a
labor et largement diffus depuis 1999, des manuels MEANS (Mthodes dEvaluation des Actions
de Nature Structurelle), qui conforte la culture de lvaluation. Elle a conduit d'ambitieux programmes
d'valuation.
Ainsi, depuis une douzaine d'annes, la commission europenne a encourag la fois l'valuation
des politiques rurales et des politiques de dveloppement rgional destines rduire les disparits
entre les rgions europennes conformment l'objectif de cohsion.
De plus, la Commission a cherch ainsi que le montrent les exemples ci-dessous favoriser des
pratiques dvaluation traitant des trois piliers du dveloppement durable tout dabord en imposant
cette pratique de lvaluation partir de 2002 pour toutes ses initiatives majeurs. En outre, depuis
2006, l'Union europenne a rendu obligatoire, une valuation environnementale couple une
valuation ex-ante des programmes bnficiaires des fonds structurels.
Lextension des tudes dimpact de la Commission aux trois piliers du dveloppement durable
8

En 2002, la Commission a adopt une nouvelle mthode danalyse dimpact pour toutes ses
initiatives majeures tenant compte des volets conomique, social et environnemental. Elle se
dcompose en deux phases : une analyse prliminaire (donnant une vue densemble du problme et
des choix possibles) et une analyse dimpact approfondie (AIA). Fin dcembre 2003, la Commission
a pu constater quenviron 50 % des AIA initialement prvues avaient t acheves, ce qui constitue
un rsultat particulirement rapide, dans la mesure o les AIA sont des exercices complexes et
nouveaux ncessitant une adaptation des services. La commission a d mettre en place des
rformes internes permettant de rpondre aux exigences dans ces domaines.
Sur le plan qualitatif les consquences directes et indirectes de ladoption dune telle procdure
indite ont t globalement positives : elle a contribu de manire significative amliorer la
transparence, renforcer le contenu analytique des propositions, promouvoir la coordination entre
les services et le dialogue avec les milieux plus particulirement concerns par la politique value.
Lensemble permettant daboutir des propositions plus quilibres et plus conformes aux objectifs
poursuivis par les diverses politiques communautaires.
Lune des innovations importantes de ces valuations a consist demander que soient tudies et
prsentes les principales alternatives possibles linitiative prsente : la Commission a cependant
constat que dans les premiers temps lanalyse se concentrait en rgle gnrale sur une seule
option. Elle a galement not que la partie la plus exigeante de lexercice rsidait dans la
quantification des impacts, sans parler de leur montarisation.
En 2006, cette dmarche a t applique aux politiques de dveloppement rural (PDRH) et la
politique europenne de dveloppement rgional couple chaque fois une valuation ex-ante
classique.
Les valuations des politiques agri-environnementales et agri-rurales du deuxime pilier de la
PAC et de l'initiative LEADER
Les politiques agri-environnementales ont fait l'objet d'une valuation ex-ante une premire fois en
1997 l'chelle rgionale puis une synthse nationale a t tablie pour la commission europenne.
La ralisation pralable d'une grille d'analyse commune utilise pour raliser chaque valuation
rgionale a facilit l'agrgation des rsultats.

8
C.f : rapport de la Commission des Communauts europennes du 22/09/2004 sur la Gouvernance
europenne (2003-2004).
Les politiques publiques
7
Entre 2002 et 2003, la politique agri-environnementale a bnfici d'une valuation in-itinere
l'chelle rgionale et nationale. De plus lchelon national, l'ensemble de la politique du deuxime
pilier de la PAC a t valu dans le cadre de l'valuation du plan de dveloppement rural national
(PDRN)
9
.
Onze lots d'valuation l'chelle nationale ont t raliss. En plus du bloc dit de synthse, du bloc
agri-environnemental, du bloc consacr aux DOM, les valuations ont concern 8 thmatiques : le
dispositif d'investissement, d'installation et de prretraite ; le dispositif des zones dfavorises et
l'indemnit compensatrice de handicap naturel CHN (pour l'levage) ; les industries agro-
alimentaires ; la fort ; la formation ; Natura 2000 ; les contrats territoriaux d'exploitation (CTE) ;
larticulation entre certaines mesures du PDRN et celles de la politique rgionale europenne.
Chaque valuation thmatique a d faire des propositions d'indicateurs pertinents pour le suivi et
l'valuation ex post et rpondre des questions spcifiques au domaine ainsi qu' un
questionnement valuatif commun toutes les thmatiques. Ce questionnement transversal porte
sur les modalits de mise en uvre et les effets du programme sur 5 aspects : population rurale ;
emplois au sein et en dehors des exploitations ; revenu des ruraux ; march des produits
agricoles/forestiers ; protection et lamlioration de lenvironnement
10
.
L'valuation du bloc de synthse a mis en perspectives les principaux enseignements des
valuations thmatiques et a insist sur l'analyse quantitative des cots de transactions
administratives, en particulier ceux des mesures agri-environnementales.
Le comit du lot de synthse se distingue des habitudes passes par son ouverture des personnes
extrieures la sphre agricole : universitaires, membres du ministre de l'environnement, de la
DIACT, reprsentants d'associations spcialises dans le domaine de l'environnement, lus
rgionaux. Les rsultats de ces valuations sont accessibles sur le site internet du ministre de
l'agriculture. Si, conformment aux rgles europennes ce sont les prestataires privs choisis par
appel d'offres qui ont rdig les rapports d'valuation, chaque prsident a labor une synthse
largement diffuse.
Ainsi, les demandes de l'Union europenne structurent fortement les activits du ministre de
l'agriculture en matire d'valuation. Ces valuations dont la diffusion et la mthodologie se sont
fortement amliores ont une influence sur l'orientation des politiques publiques, relle mais de
porte secondaire : amlioration de la prsentation des programmes, explicitation de leurs objectifs,
diminution du nombre de mesure.
Mi-juillet 2007 a t amorce l'valuation ex-post de ce programme. Elle est organise autour
d'un bloc de synthse et de 4 blocs thmatiques : action sur les structures, agri-environnement,
zones dfavorises et forts. Outre l'apprciation de la mise en uvre et des effets sur la
dmographie rurale, l'emploi, les revenus, le march et l'environnement, grce aux indicateurs mis au
point lors de l'valuation ex ante, l'valuation du bloc de synthse s'attache plus particulirement
la caractrisation des bnficiaires des soutiens et de leur diffrenciation sociale.
Les valuations de l'initiative leader focalises sur les aspects organisationnels
Prsente comme un modle de dveloppement intgr et ascendant destin aux zones rurales,
l'initiative LEADER insiste sur la valorisation des ressources locales, les relations intersectorielles et la
valorisation du patrimoine culturel et naturel. La dfinition volontaire d'un primtre d'intervention
transcendant les dcoupages administratifs, l'importance accorde au partenariat public et plus
gnralement la notion de gouvernance caractrisent galement ces initiatives dont l'esprit est
assez voisin de celui des agendas 21 locaux chargs de promouvoir localement le dveloppement
durable.

9
Le total des crdits publics prvus entre 2000 et 2007 pour ce programme a atteint 12,7 milliards deuros dont
6,7 milliards deuros manant du FEOGA. Ce programme vise principalement orienter les exploitations
agricoles vers une agriculture durable et multifonctionnelle (39% du budget), quilibrer l'occupation du
territoire et dvelopper la valeur ajoute et la qualit des produits agricoles et alimentaires.
10
En ce qui concerne les mesures forestires par exemple, le questionnement portait sur la gestion de la
ressource (volume disponible, qualit, accessibilit), la contribution au dveloppement rural (effets attendus sur
l'accroissement des dbouchs, volume d'activit) et la fonction cologique de la fort : prvention des risques
(rosion, avalanches, inondations, chutes de blocs), protection et amlioration de la diversit de lhabitat grce
lentretien dcosystmes reprsentatifs.
Les politiques publiques
8
Les trois gnrations d'initiative europenne LEADER qui se sont succdes depuis 1991, ont fait
l'objet d'valuations ex-post d'abord titre exprimental dans quelques rgions puis de manire
systmatique dans chaque rgion et l'chelle nationale. Elles ont insist essentiellement sur la
cohrence et la pertinence du programme et ont accord une place importante l'tude des aspects
organisationnels. Elles ont consist identifier la varit du partenariat public priv dans la
composition des diffrentes instances de gestion du programme (groupe d'action locale, comit de
pilotage) en particulier sur la question du partenariat et de la participation. La diversit des matres
d'ouvrage (communes et leurs groupements, chambres consulaires, associations socioculturelles ou
d'environnement) a t utilise comme un indice de dveloppement du partenariat. Ces valuations
ont cherch apprcier le rle du partenariat et de la concertation dans la slection des projets voire
en amont dans la dfinition des critres de slection.
L'valuation de la politique rgionale de dveloppement
La politique europenne de dveloppement rgional utilisant les fonds structurels a t value
partir de 1995 dans quelques rgions comme en Bourgogne et en Midi-Pyrnes. La commission a
ensuite rendu cet exercice obligatoire partir de 2000. Aussi, dans chaque rgion, la deuxime
gnration et la troisime gnration de ces programmes (programmes des zones Objectif 5 b 1994-
1999 puis des zones Objectif 2 et de leur document unique de programmation - 2000-2006) ont t
soumises deux valuations successives et systmatiques l'une ex ante et l'autre ex post, ralises
par des bureaux d'tude privs. Une synthse nationale a t diffuse dbut 2006 et dirige par la
DIACT en charge de la coordination des valuations europennes.
Pour la priode de programmation 2007-2013, la Commission europenne a fonde dsormais la
politique de cohsion fonde sur les priorits dfinies par les conseils europens de Lisbonne en
2000 et Gteborg en 2001 : comptitivit, innovation, croissance, emploi, dveloppement durable et
accessibilit. Lobjectif de comptitivit rgionale et emploi se traduit notamment par des
programmes rgionaux financs par le FEDER. Ces programmes oprationnels ont t l'objet d'une
valuation ex ante couple une valuation stratgique environnementale menes dans chaque
rgion au cours de l'anne 2006. L'valuation du programme oprationnel de la rgion Nord-Pas-de-
Calais qui fait rfrence en matire de bonnes pratiques d'valuation, mrite d'tre prsente.
1.3. Trois exemples de bonnes pratiques dvaluation au regard de critres du
dveloppement durable
A dfaut de pouvoir mettre en vidence des valuations intgres et parfaites de dveloppement
durables, nous avons choisi de prsenter trois exemples de pratiques qui sen rapprochent. Les
deux premiers concernent des valuations ex-post et dcoulent de lapproche europenne. La
mthode retenue consiste conduire de manire couple et coordonne une valuation d'impact
environnemental avec une valuation classique : ce type d'approche a t mise en uvre
rcemment, en 2006, pour analyser en France la politique rgionale lie aux fonds de dveloppement
europens (programme oprationnel du FEDER) et la politique de dveloppement rural. Un exemple
dvaluation ex-post traitant de lensemble des aspects du dveloppement durable est enfin trait.
a) L'analyse du Programme de Dveloppement Rural Hexagonal (PDRH) : une application
systmatique de l'valuation environnementale couple une valuation ex-ante.
A partir de 2007, la politique de dveloppement agri-rurale est assure par le Fonds europen
agricole pour le dveloppement rural (FEADER)
11
. Un plan stratgique national (PSN) a t labor
pour prendre en compte les spcificits franaises dans le cadre des orientations communautaires.
Pour la mtropole hors Corse ce dispositif est dnomm Programme de Dveloppement Rural
Hexagonal (PDRH)
12
.

11
Le FEADER a t instaur par le rglement europen (CE) n
o
1698/2005, du conseil du 20 septembre 2005.
12
Ce programme qui se droulera de 2007-2013 comporte 4 axes ddis : la comptitivit de lagriculture et de la
sylviculture, l'amlioration de lenvironnement et de la gestion de lespace ; la diversification de lconomie rurale et
l'amlioration de la qualit de vie et enfin l'approche Leader plus transversale. Il reprsente une dpense publique totale
programme de 12, 4 milliards d' de 2007 2013, dont 5,2 provenant du FEADER.
Les politiques publiques
9
En 2006, ce PDRH a t l'objet simultanment dune valuation ex-ante gnrale et d'une valuation
environnementale stratgique impulses et suivies de manire concerte par lautorit de gestion et
lautorit environnementale. L'valuation a consist raliser, pour chacun des axes de
programmation, une analyse de la pertinence en se rfrant lanalyse diagnostic lie au
programme. Pour chaque axe de programmation a galement t ralise une analyse de la
cohrence interne entre les mesures du dispositif et de cohrence externe (par rapport des
dispositifs comparables). L'valuation a ensuite procd l'analyse des effets attendus des actions
du programme et a propos des indicateurs de suivi. Pour tablir un panorama de l'tat des lieux,
l'valuation stratgique environnementale s'est largement appuye sur les donnes de l'IFEN et sur
la partie environnementale du rapport intitul : "Indicateurs de dveloppement durable : lesquels
choisir ?" (Ayong Le Kama et alii, 2004).
Lvaluation stratgique environnementale a consist identifier les enjeux stratgiques
environnementaux (qualit de leau, ressource en eau, qualit de l'air, biodiversit, risques naturels,
paysage, autres impacts). Ensuite, l'valuation a pass chaque mesure du programme au crible
d'une grille d'analyse visant dtecter pour chacun des enjeux son impact potentiel. Les
valuateurs ont cherch caractriser plus finement l'impact potentiel, en prcisant sa nature, sa
durabilit, sa probabilit et son caractre direct ou indirect.
Elle s'est appuye sur une consultation publique par internet qui a recueilli des rponses plutt
nombreuses (2288), surtout si l'on considre la complexit du programme et la priode de
consultation (estivale). L'expression publique a t le fait d'individus isols mais surtout de rseaux,
en particulier celui de l'agriculture biologique. Elle a traduit un intrt pour les mesures
environnementales du PDRH. Une demande de couplage des axes (agriculture, environnement,
territoire) et une plus forte rgionalisation ont t exprimes avec une crainte sur la ralit et la qualit
de la gouvernance aux niveaux local et rgional.
b) Le couplage valuation environnementale stratgique du programme oprationnel du FEDER
2007 2013 : le cas du Nord-Pas-de-Calais
Lvaluation environnementale stratgique vient complter lvaluation ex-ante classique portant sur
les aspects conomiques et sociaux mens conjointement. Elle consiste en une analyse
systmatique de la prise en compte de lenvironnement dans lensemble des programmes et
mesures. Ce type de dmarche a t men dans toutes les rgions franaises concernes au cours
de l'exercice 2006.
Mthodologie et droulement
La mthode comporte trois tapes : l'laboration d'un rfrentiel, l'analyse des incidences
prvisionnelles, La prise en compte des enjeux dans le programme oprationnel.
! Le rfrentiel de lvaluation
Lvaluation du programme oprationnel doit se faire au regard des enjeux environnementaux de la
rgion. Ce rfrentiel se construit partir des travaux de synthse dj raliss en rgion, en
particulier le profil environnemental rgional, le cahier rgional de lenvironnement et les donnes de
cadrage rassembles pralablement lvaluation ralise par la DIREN. En Nord-Pas-de-Calais dix
enjeux environnementaux ont ainsi t identifis qui ncessitent d'tre pris en compte dans le
programme oprationnel.
Parmi ces enjeux majeurs apparaissent les 7 thmatiques suivantes : la prservation et la reconqute
des espaces naturels et de la diversit biologique ; les ressources en eau dont la dgradation de la
qualit contraint leur exploitation ; les risques naturels prsents sur lensemble du territoire ; limpact
des transports et de la priurbanisation sur l'air, l'nergie et le changement climatique ; les enjeux
lis lactivit industrielle : risques technologiques et sols pollus ; les importants gisements de
dchets ; les nuisances sonores lies un rseau dense dinfrastructures.
Les politiques publiques
10
De plus, l'conomie de lespace et le recyclage foncier (dans un territoire dense et en voie de
priurbanisation rapide), la culture environnementale et l'co-citoyennet, lenvironnement comme
facteur de dveloppement constituent 3 enjeux plus transversaux.
! L'Analyse des incidences prvisionnelles de chaque groupe d'actions
Cette analyse ralise au regard de chacun des enjeux vise rpondre aux questions suivantes :
- laction contribue-t-elle directement ou indirectement la prise en compte de lenjeu ? Sinon
peut-elle y contribuer ? Quels sont les leviers ? Laction a-t-elle des impacts potentiellement
ngatifs sur lenjeu ? Si oui comment peut-on les rduire ? Quels objectifs de qualit peut-on
intgrer aux projets ?
Des fiches sont ralises pour chaque catgorie d'enjeu, avec un systme de notation de la situation
et de l'volution et un reprage des territoires placs dans les situations les plus critiques. Dans tous
les cas, les incidences considres sont potentielles. Leur importance relle ne peut pas tre
apprcie finement ce stade et sera fonction de la nature prcise du projet, de sa localisation ou
des modalits de mise en uvre. Lobjectif de lanalyse est ainsi didentifier les leviers susceptibles
d'amplifier des effets positifs, d'attnuer ou de supprimer des effets ngatifs ou encore d'orienter
positivement des actions.
L'analyse distingue les types d'investissement (immatriels, immobiliers, autres investissements
matriels), en raison de la diffrence de leurs incidences potentielles.
! La prise en compte des enjeux dans le programme oprationnel
L'analyse examine les choix du programme oprationnel au regard de lenvironnement : elle propose
pour chaque catgorie daction des critres dligibilit. Ceux-ci ne constituent pas des seuils
minimums respecter et dfinis a priori mais des lments de vrification que les principaux enjeux
environnementaux ont t pris en compte. Ils constituent ainsi une aide llaboration du projet.
Par exemple, les actions conduisant de nouvelles implantations dentreprises, de btiments, de
zones dactivits peuvent avoir pour critre dligibilit la justification que les questions
environnementales suivantes ont t envisages et prises en compte :
- localisation par rapport aux zonages environnementaux (ZNIEFF, Natura 2000, risques
majeurs) et par rapport aux enjeux dconomie despace, de recyclage du foncier et de
matrise des dplacements (existence de dessertes disponibles par les transports collectifs) ;
- intgration paysagre ;
- modes de desserte des salaris et des marchandises et dalimentation en nergie (nergies
fossiles, ENR, rseau de chaleur) ;
- gestion des dchets et des rejets (eau, air), respect de la charte rgionale des dchets du
BTP ;
- gestion des eaux pluviales visant limiter les dbits gnrs.
! Les critres de slection ou de bonification
Ils constituent une aide la dcision dans le choix des projets financs par le FEDER.
Il sagit ainsi de slectionner prioritairement ou de bonifier financirement des projets qui ont dfini
un niveau de qualit environnementale qui les distingue, a priori, de lensemble des projets pouvant
tre labors. L'valuation identifie convenablement les impacts potentiels des diffrents axes du
programme et prescrit des recommandations pertinentes pour prendre en compte l'environnement.
Les politiques publiques
11
c) La politique du service public des dchets mnagers: un cas d'application systmatique
d'une mthodologie d'valuation ex-post de dveloppement durable
Le rapport dvaluation de la politique du service public des dchets mnagers et assimils
(Dufeigneux, Ttu et alii, 2004) a accord une grande importance l'analyse dtaille des trois
dimensions conomique, sociale et environnementale et de leurs interfaces.
La composante technico-conomique des oprations de collecte et de traitement ; les impacts du
service sur la sant et lenvironnement et le rle social du service par la cration demplois et ses
rpercussions sur la vie en socit ont t finement tudis. L'valuation a ensuite abord les
quilibres entre ces trois composantes. Elle a trait de la viabilit, prsente comme l'quilibre entre
conomie et impacts sur lenvironnement qui se caractrise principalement pour les dchets par la
notion de valorisation. La dimension vivable entre les impacts sanitaires et environnementaux et les
attentes sociales ou plutt la dfiance des populations voisines des installations de traitement des
dchets a galement t largement documente. Cet quilibre se caractrise par des ractions de
refus souvent dcrites par le syndrome du NIMBY et des dmarches de communication pour
favoriser lacceptabilit des quipements. Enfin l'valuation a tudi de faon approfondie l'quilibre
quitable entre le prix du service et les prestations effectivement fournies et pressenties par lusager
comme la qualit du service.
Pour estimer les impacts environnementaux associs tous les stades de la chane de traitement
des dchets, depuis lextraction des matires premires jusqu llimination des dchets, a t
ralise une analyse du cycle de vie conduite avec une grande rigueur.
Cette analyse multicritre met en vidence les impacts gnrs par les missions directes lors des
phases de collecte, de transport et de traitement et aux missions indirectes lors de la production
des matires premires, de lnergie et des structures ncessaires ces activits. Les impacts vits
sont dus aux conomies ralises grce au recyclage des matriaux (lequel vite la fabrication de
papier, verre, plastique, etc.), au recyclage de la matire organique (lequel vite la fabrication
dengrais) et grce la valorisation nergtique (laquelle vite lutilisation dautres sources
dnergie). La plupart des impacts peuvent tre exprims selon deux units diffrentes : lunit
physique (m3, tonnes, tonnes quivalent CO2, etc.), afin de juger de limportance des rsultats pour
chaque indicateur, les quivalents "habitant" transposant les valeurs physiques afin de rendre
compte de lordre de grandeur des impacts de manire plus parlante et homogne. La mthode qui
tend prendre en compte la capacit de charge du milieu n'intgre pas les consquences
internationales des impacts gnrs ou vits. Ne sont donc pas prises en compte comme par
exemple lconomie de matires premires due au recyclage qui sestime par rapport la
prservation des seules ressources franaises.
Conclusion
La mise en perspective des expriences passes, brivement rsumes souligne des progrs rels
de nature institutionnelle et mthodologique. Certes l'organisation institutionnelle de l'valuation
interministrielle a connu des vicissitudes avec l'arrt des valuations ex-post de nature participative.
L'Union europenne, dans le mme temps, s'est affirme comme un acteur moteur. Ses
commandes croissantes permettent de dvelopper les comptences des prestataires privs. Elle a
initi des programmes russis d'valuation ex-post et a rcemment initi des pratiques d'valuation
au regard du dveloppement durable grce au couplage entre valuation environnementale et
valuation ex-ante classique. Pour rpondre aux demandes europennes plusieurs ministres
dveloppent rsolument des pratiques et commandes d'valuation l'chelle nationale mais aussi
rgionale et favorise l'application des mthodes couples. La DIACT assure le suivi des valuations
du CPER et la synthse des valuations rgionales des politiques utilisant le FEDER.
Les avances mthodologiques ont port principalement sur la mise au point et l'exprimentation de
dmarches permettent d'identifier plus nettement la relation entre les objectifs, les actions et les
effets attendus, pralable particulirement utile pour analyser la politique publique au regard du
dveloppement durable. Le systme d'information s'est galement fortement amlior et les
Les politiques publiques
12
indicateurs de suivi sont plus pertinents et moins plthoriques. Une association plus forte des
diffrentes parties prenantes la prparation et au suivi des valuations est galement noter
positivement ainsi qu'une diffusion assez large des principaux enseignements de certaines
valuations grce des supports adapts.
Cependant, des marges de progrs importantes demeurent. Sur le plan des mthodes, la mesure
des effets des politiques publiques ne s'est gure perfectionne depuis quinze ans et les jugements
des valuateurs sur l'efficacit des politiques continuent se fonder sur des lments de preuve
souvent frustres. Les milieux de la recherche sont encore peu sollicits pour exprimenter des
mthodes nouvelles directement utilisables. De mme, cette dernire dcennie une culture de
l'valuation a certes diffus au sein de l'administration, mais elle reste souvent circonscrite aux
services spcialiss des administrations centrales et plus rarement des directions techniques, ainsi
qu'au sein des SGAR et de certains services des conseils rgionaux.
Un des points faibles majeurs rside dans l'utilisation restreinte des valuations dont l'influence reste
limite. Les modifications introduites grce aux valuations concernent surtout les modalits
d'organisation des politiques publiques, la meilleure structuration des objectifs et de la lisibilit du
programme, le regroupement de certaines actions secondaires ou encore l'amlioration des outils de
suivi (comme dans le cas du systme prsage). Les valuations ex-ante et in-itinere permettent
rapidement des ajustements qui restent la marge. Le Parlement utilise peu les rsultats des
valuations.
En dfinitive l'valuation reste souvent un exercice administratif, men certes avec de plus en plus de
professionnalisme mais visant surtout rpondre aux demandes de l'Union europenne qui en fait
une condition de l'attribution de ses fonds structurels.
Les politiques publiques
13

2. Une mthodologie oprationnelle organise selon les principaux
enjeux de lvaluation du dveloppement durable
L'inventaire des pratiques actuelles (ralis dans la premire partie de cette note), permet de dgager
des orientations mthodologiques gnrales diffrencies selon les types d'valuations ex-ante, in
itinere et ex-post qui sont prsentes dans un premier temps ( 2.1)
Pour entrer plus avant dans le dtail des amliorations apporter la mthodologie, il convient,
ensuite de remonter la source des blocages susceptibles de gner chacune des tapes du
droulement l'valuation. Les enjeux d'amlioration des mthodes (dmarches et instruments
d'analyse) peuvent ainsi concerner principalement : le rfrentiel de l'valuation, les indicateurs,
l'apprciation des effets de la politique publique ainsi que sa dimension territoriale (cf. : 2.2).
Le perfectionnement des instruments d'analyse restera sans porte s'il n'est pas accompagn d'une
volution organisationnelle. Une dernire voie d'amlioration consiste donc adopter des
modifications de l'organisation, de manire placer l'valuation en phase avec la dcision publique
mais galement avec le dbat public (Cf. : 2.3).
2.1. Les choix gnraux majeurs
De manire gnrale, la dmarche consistant coupler valuation ex-ante classique et valuation de
l'impact environnemental qui a dj t applique pour les politiques de dveloppement rgional et
les politiques de dveloppement agri-rural correspond une mthode digne d'tre gnralise
d'autres domaines d'intervention.
Cette mthode constituerait une premire avance : elle est cependant perfectible. Les amliorations
peuvent consister d'abord prendre en considration les interactions long terme entre les effets
purement environnementaux et les effets conomiques et sociaux : une valuation couple aura
tendance ne pas les prendre en compte.
En outre, il serait ncessaire, lors des valuations ex ante, d'tablir plus prcisment les impacts
sociaux de certains projets, programmes et politiques publiques concernant en particulier
l'environnement et l'amnagement. L'identification plus claire des effets redistributifs avec leur lot de
"gagnants" et de "perdants" (ces derniers pouvant tre ventuellement l'objet de mesures
compensatrices) constitue un point cl de l'acceptation de ces mesures.
Dans l'valuation ex-ante et plus encore dans l'valuation ex-post, il convient de disposer d'une
connaissance plus prcise des impacts et de leur volution. Un autre perfectionnement de la
dmarche consisterait la faire voluer vers une vritable valuation multicritres. Lutilisation dune
telle chelle pose classiquement le problme de la hirarchisation des critres et de la mthode
choisie pour les analyser : il parat cependant logique quune valuation ex-ante fournisse au
dcideur non pas un critre unique mais lensemble des rsultats, parfois contradictoires, qui
pourraient rsulter de la mise en uvre dune politique. Il revient ensuite au dcideur, ainsi clair, de
prendre la dcision qui lui parat la meilleure.
Par ailleurs, pour les politiques fort impact sur le territoire, l'valuation devrait pouvoir rendre
compte aussi bien des phnomnes conomiques sociaux ou environnementaux que l'action
publique vise traiter que des effets de la politique publique (redistribution spatiale versus
concentration). Il serait galement ncessaire que l'valuation puisse rendre compte de l'existence
ou non de la correspondance entre les deux processus, en vrifiant par exemple s'il existe un taux
important d'entreprises bnficiaires de la politique publique dans les zones o le problme traiter
est le plus concentr.
La stratgie d'amlioration des mthodes d'valuation pourrait tre diffrencie selon qu'il s'agit
d'valuation ex-ante, in itinere ou ex-post.
Pour les valuations ex-ante, l'approche couple (valuation classique et valuation d'impact
environnemental) pourrait tre maintenue court terme, condition damliorer ltude des
Les politiques publiques
14
interactions entre les diffrents piliers et de la hirarchisation des impacts. A moyen terme, une
approche plus intgre serait nanmoins souhaitable.
En ce qui concerne, les valuations in itinere, un systme pertinent d'indicateurs de suivi et d'alerte
(pour les impacts estims les plus prgnants) est laborer. Pour les programmes forte
composante territoriale, une attention particulire sera accorder aux descripteurs qui rendent
compte de la concentration / dispersion des problmes traiter comme des effets des politiques.
Leur utilisation est certainement dvelopper : lune des raisons de la relative dsaffection vis--vis
des valuations ex-post peut rsider dans le fait quelles arrivent bien aprs le temps de laction
politique. Lvaluation in itinere permet au contraire au dcideur de rorienter laction.
Enfin, limportance des valuations ex-post est rappeler. Elles sont en effet particulirement utiles
pour rendre compte de faon complte de l'excution d'une politique publique, en outre idalement,
une analyse objective et accessible tous, sans se substituer au dbat politique peut permettre d'en
amliorer la porte.
Le cas des valuations europennes des fonds structurels montre qu'il est possible de raliser des
valuations ex-post des chances raisonnables qui rendent compte de leurs incidences sur les
ralisations (financires et physiques), les changements de comportement des acteurs sans toutefois
parvenir en clairer correctement les effets finaux.
De plus, le cas de l'valuation des politiques de traitement des dchets mnagers jette les bases
d'une dmarche complte d'valuation au regard du dveloppement durable en insistant
particulirement sur les articulations entre les diffrents piliers.
Comme il s'agit d'une procdure particulirement lourde, il serait envisager de diffrencier deux
niveaux d'valuation ex-post des politiques publiques.
A un premier niveau, il s'agirait d'insister sur l'excution de programme (en rfrence aux objectifs
noncs dans lvaluation ex-ante), de revenir sur la pertinence et la cohrence de la politique et
d'analyser dans le dtail les ralisations physiques et financires ainsi que leurs rpartitions
gographiques. L'examen des effets redistributifs de la politique ainsi que l'influence du dispositif sur
les changements de comportements des acteurs seraient raliser dans ce cadre. Ce niveau devrait
tre appliqu lensemble des politiques de lEtat.
A un second niveau, pour un nombre et des types de politiques limits et soigneusement choisis en
fonction de leur nouveaut et de leur impact potentiel ou constat, il serait ncessaire de raliser des
valuations ex-post plus dtailles. L'approfondissement pourrait porter notamment sur une analyse
plus dtaille de leurs effets propres, ce qui suppose une identification prcise des caractristiques
des bnficiaires et d'un chantillon de non bnficiaires. Il pourrait tudier galement l'adaptation
des instruments d'incitation utiliss par le dispositif, en procdant leur analyse compare et
l'apprciation de leur incidence sur les aspects environnementaux, conomiques et sociaux.
2.2. Les pistes d'amlioration des mthodes
Les pistes d'amlioration portent sur les diffrentes tapes de toute valuation.
L'enjeu du rfrentiel
Evaluer des politiques au regard du dveloppement durable pose le problme du flou de la dfinition
de la notion. L'valuateur peut dsormais se rfrer diffrents textes comme la charte
constitutionnelle et des principes comme celui du pollueur payeur.
Sur un autre plan, l'valuateur a besoin d'identifier l'ensemble des domaines sur lequel un dispositif
public peut avoir un impact au regard du dveloppement durable.
Trois grilles d'analyse, au moins, peuvent tre utilises selon le degr de dtail recherch et le temps
disponible pour procder l'valuation : il convient cependant de rappeler avant de les dcrire que
quelle que soit la qualit de la grille danalyse de dpart, lvaluation ne sera russie que dans la
mesure o lvaluateur saura dgager les enjeux principaux lis au projet ou la politique analyse.
Les trois grilles suivantes nous semblent pouvoir tre utilises avec profit lors de la ralisation dune
valuation dite de dveloppement durable. Celle du Certu qui conduit tudier avec prcision les
effets des diffrents piliers du dveloppement durable serait sans doute privilgier lorsqu'une
analyse plus approfondie est ncessaire. Les deux autres grilles qui prsentent l'avantage de la
Les politiques publiques
15
simplicit et permettent d'identifier rapidement les lacunes des projets, seraient utiliser en pralable
pour raliser un premier tri, permettant ainsi d'optimiser le temps d'instruction des dossiers.
a) Le rfrentiel du CERTU
13

A un niveau gnral, les trois piliers du dveloppement durable et ltude de leur interface constituent
un socle de rfrence utile pour lvaluation de projet ou d'un programme.
La grille d'valuation construite par le rseau scientifique et technique du ministre de lEquipement
en 2001 constitue un exemple de construction d'un rfrentiel pratique. Prenant le parti de donner
corps la notion de dveloppement durable, cette grille a t conue comme un outil pdagogique
au service des agents de l'Etat et des collectivits territoriales afin quils soient en mesure de situer le
profil dun projet damnagement ou dun quipement existant vis--vis du dveloppement durable.
Ce cadre de rfrence sinscrit dans une dmarche dapprentissage (auto-valuation). Elle a pour
objectif de sensibiliser les agents de l'Etat et des collectivits territoriales aux mthodes et pratiques
de dveloppeur et dapplicateur de dveloppement durable , de les aider porter un regard
constructif sur lefficacit, la pertinence et lefficience dun projet au regard du dveloppement
durable et de mettre en vidence les forces et les faiblesses dun projet, quel quil soit, afin dvaluer
les marges de progression potentielles vis--vis du dveloppement durable.
Elle comporte sept rubriques : les quatre dimensions sociale, conomique, environnementale et de
gouvernance, et les trois interfaces conomique/environnement (viable), social/conomique (vivable),
conomique et social (quitable), chacune des dimensions tant qualifie par plusieurs critres et
chaque critre dcrit par plusieurs affirmations cls.
Par exemple, la dimension sociale comporte quatre critres (liens sociaux, solidarit, identit
culturelle, impact social). Ces critres sont prciss ensuite par des questions spcifiques : le projet
favorise-t-il la cohsion sociale? La solidarit territoriale ? Aide-t-il certains publics ? Enfin chacune
de ces questions spcifiques fait l'objet de plusieurs complments du type : promouvoir un
dveloppement quilibr du territoire, renforcer l'intercommunalit, mutualiser les moyens d'action,
etc. Ces critres sont ensuite soumis une grille de notation mise au point par lcole des Mines de
Saint-Etienne et comportant cinq graduations.
Un graphique en radar comportant sept axes (les trois piliers, chacune de leur interface et la
thmatique de la gouvernance) permet de visualiser lchelle de notation et par consquent faciliter
une apprciation synthtique du projet ou programme.
Cette grille a permis d'valuer diffrents projets en particulier les projets dquipement ou
durbanisme comme un plan local durbanisme (PLU), un schma de cohrence territoriale (SCOT),
un plan de dplacement urbain (PDU). Elle a aussi t utilise pour apprcier l'impact d'une zone
d'activit et des territoires de projet tels que les parcs naturels rgionaux, les pays.
b) La grille d'analyse de l'intgration des enjeux de dveloppement durable dans les projets
daction stratgique de lEtat en rgion (PASER)
Certes il faut viter de confondre politiques de dveloppement durable et valuation de
dveloppement durable.
Cependant sans tomber dans cette confusion on peut utiliser pour identifier les impacts sur le
dveloppement durable de tous types de politique, des grilles de lecture initialement ralises pour
identifier dans quelle mesure un programme entre non dans le champ du dveloppement durable.
C'est ainsi que peut tre employe la grille d'analyse du dveloppement durable dans les projets
daction stratgique de lEtat (PASER) et celle visant analyser les projets d'agendas 21 locaux.
Pour analyser dans quelle mesure les PASER de chaque rgion intgrent des enjeux de
dveloppement durable les Hauts fonctionnaires chargs du dveloppement durable ont recouru

13
Centre d'tudes sur les rseaux, les transports, l'urbanisme et les constructions publiques.

Les politiques publiques
16
une grille d'analyse. Celle-ci a t labore initialement pour tablir une nomenclature des indicateurs
nationaux de dveloppement durable. L'observatoire des territoires de la DIACT cherche
actuellement collecter des indicateurs nationaux et territoriaux selon une grille trs voisine.
Ce cadre d'analyse retient 12 grands enjeux de dveloppement : Citoyennet et participation ;
Education, formation, recherche et innovation ; Cration de richesses ; Cohsion sociale ; Cohsion
territoriale, nationale et internationale ; Equit intergnrationnelle ; Modes de production et de
consommation responsables ; Lutte contre le changement climatique ; Prservation des ressources
environnementales et biodiversit ; Prvention des risques naturels, technologiques et sanitaires ;
Modes de vie et sant ; Amnagement durable des territoires.
Cette grille prsente l'intrt d'tre assez simple et de pourvoir tre articule un systme
d'indicateurs qui devrait rendre compte la fois d'enjeux globaux (nationaux et europens) et
territoriaux.
c) Le rfrentiel des agendas 21 locaux
Les agendas 21 locaux correspondent des exprimentations de dveloppement durable
conformment aux orientations adoptes la confrence de Rio, en juin 1992. En 2005, le ministre
en charge du dveloppement durable, lors du troisime appel d'offres visant encourager ce type de
dispositif, a labor un cadre de rfrence pour slectionner, sur dclaration d'intention, les projets
d'agendas 21 locaux labelliser.
Dans ce but, il s'est appuy notamment sur les membres du Comit national Agenda 21 prsid
par le Dlgu interministriel au dveloppement durable et sur les Hauts fonctionnaires du
dveloppement durable. Il valorise les expriences pionnires menes en matire de dveloppement
durable par les collectivits territoriales.
Ce cadre de rfrence vise cinq finalits : la lutte contre le changement climatique ; la prservation
de la biodiversit, des milieux et des ressources ; la cohsion sociale et la solidarit entre les
territoires et les gnrations ; lpanouissement de tous les tres humains ;
une dynamique de dveloppement suivant des modes de production et de consommation
responsables.
Il retient aussi cinq lments dterminants concernant la dmarche adopter pour conduire ces
projets : stratgie damlioration continue ; participation ; organisation du pilotage ; transversalit des
approches ; valuation partage.
Ces derniers critres prsentent l'avantage de faciliter l'analyse de la mise en uvre. Ils pourraient
tre utiliss avec profit pour une valuation in itinere.
L'enjeu des indicateurs
La mise en place de la LOLF a replac l'ordre du jour le rle des indicateurs dans l'valuation et
permis l'instauration d'un systme cohrent.
Cependant, pour nombre de praticiens de l'valuation de programme, le recours aux indicateurs
laisse sceptique. La crainte est toujours grande que les indicateurs, moyens utiles l'valuation, ne
deviennent un but en soi, la suite d'une drive technique toujours possible, l'outil finissant par
primer sur l'objectif et particulirement dommageable.
Le systme extrmement ramifi et dtaill d'indicateurs qui avait t l'un des fondements de
l'valuation des premiers programmes de dveloppement rgional europen est un contre-exemple
emblmatique viter. Ce systme exhaustif s'est avr impossible renseigner en raison de
l'insuffisante responsabilisation des matres d'uvre trs nombreux, de la multiplicit des objectifs
du programme plurisectoriel et de l'absence d'un systme de collecte structur avant le dmarrage
du dispositif.
Souvent en pratique, l'valuateur s'puise dans la collecte dinformations et de donnes de suivi au
dtriment du temps consacr l'analyse et l'argumentation, qui constituent les lments essentiels
de lvaluation. Cependant l'amlioration croissante des donnes de suivi (grce au systme Prsage
pour les politiques de dveloppement) limite dsormais ce risque.
Disposer d'informations pertinentes est pourtant particulirement utile pour clairer le jeu de
contraintes et les avantages environnementaux, conomiques et sociaux correspondant au contexte
Les politiques publiques
17
de l'action publique envisage. Le systme d'information doit rpondre une premire tape
essentiellement descriptive qui fait appel des indicateurs d'tat qui peuvent permettre de fonder un
diagnostic initial qui rende compte de la situation avant l'intervention publique value.
Pour les politiques fort impact spatial on aura recours un diagnostic territorial utilisant des
indicateurs conomiques, sociaux et environnementaux dont certains sont go rfrencs. Le
couplage de ces donnes avec un systme d'information gographique peut faciliter le diagnostic
territorial.
Pour permettre les comparaisons entre territoires, il serait utile que ces indicateurs soient tablis en
fonction d'un systme national et rgional coordonn Cette coordination pourrait tre ralise dans le
cadre de la dmarche actuellement en cours l'observatoire des territoires de la DIACT en rfrence
avec le rapport de 2004 intitul : Indicateurs de dveloppement rural lesquels choisir ? (Ayong Le
Kama et alii, 2004).
La deuxime tape de l'valuation qui a des vises normatives ncessite galement des indicateurs
adapts pour faciliter la mise en place du systme d'information visant faciliter l'apprciation des
ralisations, des effets et des impacts de la politique publique.
L'laboration d'un graphe d'objectifs de la politique value permettra de construire de manire
adapte chaque contexte, un systme d'indicateurs de suivi hirarchis. Dans cet esprit, des
indicateurs de ralisation sont laborer pour dcrire les actions du programme, tandis que des
indicateurs de rsultat correspondent aux objectifs intermdiaires et enfin des indicateurs d'impact
sont placs en regard des objectifs gnraux.
Le systme d'information DPSIR (Driving forces, pressions, state, impact, response) cr pour
raliser les valuations environnementales constitue une mthode de structuration des donnes. Le
recours des indicateurs d'tat et de pression est d'autant plus important dans le cas de
l'valuation environnementale de type cots/avantages que les biens environnementaux sont de
nature non marchande. Dans un contexte marchand, l'valuation pourrait s'appuyer sur les comptes
des agents conomiques.
De manire gnrale, les indicateurs sont choisir en nombre restreint en oprant une slection
rigoureuse en fonction de leur pertinence.
L'harmonisation en cours d'un systme d'indicateurs communs pour les contrats d'objectif du
FDEDER et l'valuation des CPER (2007-2013) est soutenir.
L'enjeu de l'apprciation des effets de la politique publique : cas emblmatique de
l'insuffisante mobilisation des mthodes
L'effet propre dune politique peut tre estim grce une approche contrefactuelle consistant
comparer les lieux ou les individus concerns par la politique et les autres qui ne bnficient pas de
la politique tudie.
Selon les mthodes, l'effet propre est tudi soit en utiliser des expriences relles soit en
construisant des expriences contrles. En France, des progrs significatifs ont t raliss pour
amliorer les expriences contrles comme lutilisation de mthodes statistiques de correction des
biais de slection
14
.
En macro-conomie, lutilisation de modle rsiduel structurel ou de matrices de comptabilit
sociale reste marginale contrairement dautres pays europens (notamment anglo-saxons et
italiens).Lvaluation du plan de dveloppement des zones rurales en Bretagne est l'une des rares
tentatives d'application de cette mthode, ce qui nest pas le cas. En matire de politique de
dveloppement, les mthodes classiques un peu labores ne sont gure plus utilises. Ainsi par
exemple les projets touristiques qui se prtent assez bien une analyse cots/avantages, comme les
amnagements touristiques, nen sont jamais lobjet. Cette mthode n'est gure plus utilise dans le
domaine de l'environnement. De faon gnrale, l'approche cot avantage, qui constitue
historiquement le fondement du calcul conomique comme du raisonnement de l'valuation reste
moins dveloppe en France que dans de nombreux autres pays.

14
Notamment les techniques dites de "matching" ou de double diffrence.
Les politiques publiques
18
La transposition l'conomie rgionale du multiplicateur keynsien dans le cadre conceptuel de
l'conomie de la base a t employe dans de rares cas pour estimer les effets d'entranement sur
l'conomie locale, d'une politique de dveloppement de soutien l'investissement. Si cette utilisation
a t ralise bon escient dans le cas de l'tude d'impact conomique de l'implantation de la poste
ou du Center parc de Sologne ; dans d'autres situations, l'usage du modle de l'conomie de la base
a t effectu dans des conditions douteuses, en particulier lors de l'tude ralise en 1995, au sujet
de l'effet des parcs naturels rgionaux (PNR) sur l'emploi local.
Les outils micro-conomiques visant estimer la valeur des biens environnementaux sont peu
utiliss pour l'valuation des politiques publiques. Par exemple, malgr les limites de la mthode,
lestimation des prfrences des consommateurs sur des marchs hypothtiques (cas de l'valuation
contingente et les perfectionnements apports par la mthode multi attributs) ou partir de
prfrences rvles (mthode des prix hdonistes) reste l'apanage du domaine de la recherche et
sont trs peu utilises pour les prestataires privs.
La mise en uvre concrte de ces mthodes bute sur la disponibilit de donnes socio-
conomiques, une chelle fine et renvoie l'insuffisance du systme dinformation statistique
franais.
D'autres types d'approches de sciences humaines et sociales ne sont pas mieux mobiliss dans les
dmarches d'valuation. Elles pourraient tre particulirement utiles pour tudier l'effet des politiques
publiques sur l'organisation des acteurs ou inversement pour analyser le rle jou, dans
l'amlioration de la porte du dispositif public, par certaines organisations locales (par exemple
celles utiliss pour influencer le comportement des producteurs dans le cas de pollutions diffuses ou
pour mobiliser l'investissement local). Mais les cadres analytiques de l'conomie no institutionnelle
(visant notamment apprcier les cots de transaction) ou de la sociologie des organisations ne sont
pas plus utiliss par les valuateurs que les instruments d'analyse conomique classiques. Les
carences de l'analyse du partenariat public/priv et de l'organisation territoriale dans les valuations
des programmes LEADER montrent combien des progrs mthodologiques sont ncessaires.
A la rticence sociale face la montarisation de certains paramtres (ncessaire pour estimer la
valeur environnementale par exemple) qui freine la gnralisation des mthodes conomtriques
s'ajoutent aussi des problmes plus basiques mais tout aussi importants de transfert de mthodes,
d'explication de leur principe et de disponibilit des donnes.
L'enjeu territorial et larticulation des chelles
Pour certaines mesures environnementales, les objectifs atteindre dpendent des situations locales
et sont trs variables selon les milieux. Aussi, un indicateur de ralisation lchelle rgionale ou
nationale na pas grand sens (sauf par rapport des enjeux budgtaires). De plus, la russite de
certaines politiques comme celle de la qualit de leau ou celle du paysage dpend fortement de la
proportion de producteurs concerns localement par le dispositif et par consquent de la
concentration gographique des aides pour la mesure desquelles des indicateurs doivent tre
construits par type de territoire.
Pour ces politiques qui ont des effets trs territorialiss, les critres dapprciation doivent tre
spcifis en fonction des territoires tout en permettant des agrgations. Cependant les critres
internes aux territoires ne suffisent pas, notamment parce quun territoire donn peut obtenir des
rsultats trs satisfaisants du point de vue du dveloppement durable au prix de lexportation de
certains aspects manifestement non durables vers dautres territoires voisins. Cest pourquoi il est
ncessaire darticuler les chelles dvaluation et de dterminer des indicateurs de flux qui puissent
rendre compte de ces mouvements d'un territoire l'autre.
Lorsque la lgislation a prvu de limiter ces phnomnes de dplacement entre territoires (cas par
exemple de la rglementation sur les carrires et sur les dchets) de tels descripteurs peuvent exister
et sont particulirement utiles. Cest lchelle territoriale, que se manifestent les effets externes de
production ngatifs (par exemple la pollution industrielle ou la percolation des effluents dlevage) ou
positifs (production de paysage, diffusion des savoir-faire et de linnovation rsultant de la
concentration de certaines activits). Enfin, si certains territoires sont confronts aux effets
dencombrement engendrs par les activits de production et de consommation, dautres qui
semblent au contraire frapps de lthargie conomique enregistrent une dgradation de leur tissu
Les politiques publiques
19
social. Leffondrement de la rentabilit des activits conomiques dominantes dans ces territoires
entrane, selon les cas, la dprise agricole ou lapparition de friches industrielles. Plus globalement, le
territoire cristallise et concrtise les contradictions entre objectifs de dveloppement.
Aussi les valuations de nombreux programmes de dveloppement ont une dimension territoriale
importante, les questions de pollution diffuses ncessitent un suivi adapt et une observation du taux
d'adhsion aux aides des populations cibles.
L'association, au sein de systmes d'information adapts, de donnes financires de suivi, de
donnes administratives non financires et de donnes statistiques, permet de mettre en vidence
des taux de contractualisation, l'impact des aides sur le revenu, le lien entre certaines aides et des
zonages environnementaux.
2.3. Les enjeux organisationnels et institutionnels de l'valuation
L'enjeu de la participation du public l'valuation
La production de connaissances entre les acteurs concerns prpare et accompagne le travail de
lvaluateur. Elle peut tre labore notamment dans le cadre dun comit qui ne se contente pas de
suivre lvaluation sur le plan administratif mais organise galement des changes sur le contenu de
la politique value.
La logique damlioration de la connaissance induit une plus forte proximit entre le charg
dvaluation, les pouvoirs publics et les diffrents autres acteurs de la politique (lus locaux,
professionnels, reprsentants associatifs, etc.). Au terme de cette logique, lvaluation apparat
comme un lment non pas disjoint mais intgr au processus politique dans une logique de
changement.
Deux arguments, souvent confondus, sont avancs pour justifier cette dmarche participative.
Le premier argument est de nature thique : il insiste sur la dimension dmocratique que peut
prendre lvaluation comme moyen de contrle de la politique. Or le thme de la gouvernance
(souvent assimile dans un raccourci simplificateur la dmocratie locale) constitue une composante
importante du dveloppement durable. Ds lors il reprsente non seulement un thme valuer mais
aussi une modalit dvaluation.
Un second argument est fourni par la thorie conomique. La participation serait un moyen efficace
damlioration des politiques publiques dans un contexte dinformation imparfaite et de rationalit
limite. C'est une faon de rduire lasymtrie dinformation entre llu et llecteur.
Le fait que le dispositif valuer utilise des instruments dincitation diffrencis, rassemble de
multiples institutions et acteurs, de nombreux fonds et matres douvrage et/ou mette en jeu des
chelles territoriales diversifies, renforce lintrt dutiliser une telle dmarche.
La dmarche participative des diffrents acteurs est particulirement adapte aux politiques
nouvelles et lvaluation de politiques trs larges (notamment les plans et programmes), qui
comportent des objectifs foisonnants, souvent flous et mal hirarchiss (comme cest
particulirement le cas pour le dveloppement durable), variables selon les contextes territoriaux.
Ds lors la participation du public est utile ds cette premire phase pour clarifier les objectifs de la
politique.
La participation du public qui est raisonner en fonction de ces paramtres peut prendre diffrentes
formes : une confrontation sur les lments dvaluation, une consultation sur le contenu de
l'valuation, enfin la consultation comme modalit de l'valuation.
La confrontation aux lments d'valuation peut consister porter la connaissance du public les
rsultats d'une valuation en cours diffrentes tapes pour le tenir informer ou prsenter devant
une instance de consultation (par exemple un groupe constitu dans le cadre d'un dbat public
organis par la commission nationale de dbat public) les rsultats d'une valuation ex-ante ou ex-
post d'un cas comparable afin d'objectiver les dbats.
Les politiques publiques
20
La consultation du public sur le contenu de l'valuation peut servir amliorer le cahier des charges
par exemple en ajoutant des questions d'valuation pertinentes supplmentaires, complter le
diagnostic territorial, mieux interprter les objectifs de la politique et sa perception par les acteurs,
mieux comprendre comment est peru le systme d'incitations li la politique publique tudie.
Dans ce cas le public n'est pas plac en face d'une expertise prsente comme scientifique mais
devient partie prenante de l'expertise sur des domaines o ses connaissances peuvent constituer de
rels apports.
Enfin la consultation peut tre utilise comme une modalit de l'valuation pour recueillir un avis sur
les choix que propose la politique publique value. C'est de cette manire que les valuations
environnementales stratgiques font appel l'intervention du public, par consultation sur internet.
Diffrentes scnes de concertation sont possibles : lenqute publique, procdure obligatoire, le
dbat public, procdure renforce dans le cadre de la loi du 27 fvrier 2002 et dont les rgles
inspirent la consultation du public ralise dans le cadre de l'valuation de l'impact environnemental.
Dans un cadre plus gnral, les concertations peuvent tre organises pour certains projets
d'importance nationale (voire mme sur certaines politiques) sous l'gide de la commission nationale
de dbat public cre par la loi Barnier de 1995 : lintgration dans le dbat dune premire version
de lvaluation ex-ante de dveloppement durable permettrait de recueillir les avis du public
15
.
Par ailleurs l'chelle rgionale, des politiques de dveloppement global peuvent tre utilement
discutes au sein du conseil conomique et social rgional. Enfin cette concertation peut avoir pour
cadre les conseils de dveloppement des pays et des agglomrations crs, l'origine, pour
dbattre notamment des questions lies au dveloppement durable.
La participation du public gagne intervenir le plus en amont possible du processus de conception
de la politique et de son valuation.
Si l'valuation comme la participation sont des lments indispensables du processus de dcision, le
moment de la dcision et le moment de la consultation sont distinguer pour oprer les arbitrages
ncessaires et clarifier les domaines de responsabilit.
Enjeu de l'objectivit de l'valuation
L'objectivit de l'valuation passe par la distanciation entre les parties prenantes de l'valuation. La
distanciation est l'un des critres cardinaux noncs par la charte de l'valuation qui a t labore
par la socit franaise d'valuation
16
. Les autres critres de cette charte concourent aussi cette
distanciation, ce sont la pluralit, la comptence, le respect des personnes, la transparence et la
responsabilit. Celle-ci suppose que pour toute valuation existent un mandat, un pilotage du
processus, des enqutes et des analyses, la formulation du jugement et des recommandations, une
diffusion des rsultats.
Cette distanciation n'est pas antagoniste avec certaines formes de participation, nanmoins il
convient de trouver un quilibre entre ces deux objectifs et de fixer les modalits pratiques pour les
concilier.
Nous voquerons deux des diffrents moyens de garantir cette distanciation. Le premier concerne la
stricte sparation entre le service administratif garant de la politique, celui qui gre les aspects
techniques et celui qui organise l'valuation. L encore la distanciation doit tre associe une
circulation de l'information afin que les rsultats de l'valuation puissent tre appropris.
Une autre faon de garantir la mise distance concerne le choix de l'valuateur. Deux conceptions
coexistent. Celle de la Commission europenne consiste confier lvaluation un bureau dtudes
aprs une procdure d'appel d'offres mettant en concurrence un grand nombre de prestataires. Le
suivi est assur en principe par un groupe technique compos uniquement gnralement

15
Il ne faut pas oublier cependant que le dbat public se situe en amont de la ralisation des tudes dimpact sur
un projet : la mise disposition dune premire valuation dite de dveloppement durable dans le dbat serait
nanmoins probablement souhaitable

16
Fonde en 1999, cette socit rassemble des prestataires privs, des chercheurs et des fonctionnaires
gestionnaires de politiques publiques.
Les politiques publiques
21
exclusivement dadministratifs. Dautre part, une culture franaise de lvaluation conue comme un
lieu de dialogue interministriel, insiste sur le rle dune instance dvaluation pluraliste. Les membres
de linstance sont choisis intuitu personae, en raison de leur exprience et de leur indpendance
desprit.
Alors que la conception porte par lUnion europenne accorde aux cabinets dtude, un rle crucial
dans la mise distance de lexpertise par rapport au jeu d'intrt, lapproche nationale a, pendant
un temps, privilgi le pluralisme comme instrument de mise distance. Elle a davantage recherch
un quilibre entre la mise au point dun diagnostic partag, l'appropriation des rsultats de ltude et
lindpendance des conclusions.
Un ministre technique comme celui en charge de l'agriculture a adopt un systme hybride.
Lexprience rcente de lvaluation du Rglement de Dveloppement Rural (RDR) (2001-2003),
notamment en ce qui concerne le lot de synthse , montre quil est possible, tout en respectant la
dmarche communautaire de confrer un comit de pilotage un rle assez important qui dpasse
celui des comits techniques habituels notamment dans la dfinition du cahier des charges et dans
la rdaction d'une note de synthse distincte du rapport des prestataires qui en renforce l'analyse et
la porte oprationnelle.
Enfin l'objectivit est fortement lie la personnalit de l'valuateur. Une procdure rigoureuse
d'organisation de l'valuation et de son suivi (du mandat jusqu'au rfrentiel d'valuation en passant
par la rigueur des mthodes) doit pouvoir rduire les incertitudes ce sujet. Cependant une manire
diffrente d'acqurir un lment d'objectivation est de demander l'valuateur d'expliciter dans le
dtail, en dbut de rapport, quels sont ses critres d'apprciation d'une bonne politique (sur la
thmatique value). La connaissance des prfrences de l'valuateur peut permettre aux lecteurs
de prendre la mesure de leur part de subjectivit.
Une manire de procder afin de garantir lobjectivit de la dmarche pourrait consister raliser
pour les principales dcisions de politique publique des audits de dveloppement durable par une
tierce partie : celui-ci serait destin vrifier que lvaluation rpond bien lensemble des
interrogations poses par le dveloppement durable (en vrifiant par exemple que les sept rubriques
noncs par le guide du Certu ont bien t tudies), que des objectifs clairs ont t dfinis, que des
indicateurs de suivi ont bien t arrts et que les analyses menes paraissent correctes.

3 . QUELQUES PISTES DE PROPOSITIONS POUR ALLER PLUS LOIN
Au terme de ces quelques pages, une proposition gnrique et 7 propositions plus cibles sur des
thmatiques peuvent tre formules : loin dtre dfinitives, elles nont pour but que de faire
progresser la rflexion et de stimuler le dbat. Ces propositions conues pour avoir une porte et une
chance de mise en uvre de court et moyen terme, cherchent tenir compte des meilleures
pratiques existantes et des volutions crdibles. Les propositions thmatiques portent la fois sur
les mthodes d'valuation mais aussi sur des changements plus organisationnels et institutionnels
sans lesquels les perfectionnements des techniques d'valuation demeurent sans porte faute d'une
intgration de leur rsultat au processus de dcision.
Proposition gnrale : gnraliser les valuations en regard du dveloppement
durable et largir le champ des politiques concernes

Depuis 1976, date de la loi sur les tudes dimpact, une culture de lenvironnement et des valuations
environnementales sest progressivement dveloppe. Certaines valuations, dites
environnementales traitent dailleurs des autres piliers du dveloppement durable, mais cette
pratique reste limite quelques exceptions. De plus, les mthodologies utilises pourraient tre
amliores, notamment dans la prise en compte des risques long terme et dans la mise en
vidence des effets particuliers ds lors quelles se gnralisent (et dpassent certains seuils). Enfin,
leur prise en compte dans le processus de dcision pose question.
Les politiques publiques
22
Ladossement de la Charte de lenvironnement la Constitution nous incite considrer non plus
seulement la protection de lenvironnement, mais plus gnralement la notion de dveloppement
durable. Dans ces conditions, le dveloppement dvaluations dpassant le strict cadre de
lenvironnement et embrassant lensemble des champs du dveloppement durable (y compris
lemploi et les consquences sur lconomie) pourrait tre recherch mme si elles sont plus
complexes. Le principe de l'valuation s'intgre logiquement au processus de dveloppement
durable dont il doit garantir l'effectivit. Aussi les valuations devraient concerner lensemble des
projets, plans, programmes mais aussi une large gamme des politiques de lEtat ou des collectivits
publiques et correspondre aux phases amont (ex-ante), de suivi (in itinere) ou aval (ex-post).
L'largissement progressif du champ des politiques concernes par ces valuations doit tenir
compte de diffrents critres dterminer tels que l'impact, l'importance budgtaire, la nouveaut et
l'originalit du dispositif.
Proposition thmatique n1 : Associer chaque projet de loi une tude
pralable d'impact sur le dveloppement durable
En sinspirant de lexprience de la Commission europenne, chaque projet de loi pourrait tre
accompagn dune tude dimpact au regard du dveloppement durable. Celle-ci prciserait trs
clairement les objectifs de la politique considre, les indicateurs de suivi proposs, les responsables
de programme chargs de la dcliner ainsi que les indicateurs de performance, au sens de la LOLF,
qui seront repris dans les programmes correspondants. Le contenu de cette tude pourrait tre
prcis dans un guide mthodologique qui serait labor un niveau interministriel.
Les commissions parlementaires, qui seraient ventuellement charges du dveloppement durable,
pourraient avoir pour tche dexaminer ltude dimpact et de dterminer les indicateurs associs
cette politique qui devront tre prsents au Parlement par le directeur de programme concern
dans le cadre de la mise en uvre de la LOLF.
Lors de lexamen des lois de finances, le projet de LFI serait galement soumis ces commissions.
Proposition thmatique n2 : Soumettre les principales politiques publiques
une tude dimpact ex-ante, dite de dveloppement durable
Les principales politiques publiques (y compris les dcrets ainsi que les plans, programmes, ou
schmas crant ces politiques) ou dcisions publiques engages par lEtat ou par les collectivits
territoriales pourraient donner lieu une tude dimpact, dite de dveloppement durable, ex-ante par
lEtat ou les collectivits. En outre, celles qui peuvent avoir un impact significatif sur le
dveloppement durable pourraient donner lieu un audit, men selon une mthodologie et des
normes dfinir
17
, charg de valider la dite tude.
Par ailleurs, il pourrait tre envisag d'inventorier et d'apprcier les incidences des diverses mesures
fiscales existantes aux effets parfois potentiellement contradictoires sur le dveloppement durable.
Cette investigation pourrait tre mene bien en tablissant pralablement un ordre de priorit et en
dterminant un traitement adapt (missions parlementaires, ).
Proposition thmatique n3 : Veiller la cohrence des politiques territoriales
en regard du dveloppement durable
Les politiques territoriales vont prendre une importance croissante dans la lutte contre le changement
climatique et en faveur du dveloppement durable.
Or, il existe aujourdhui une trs grande diversit de documents traitant lchelle territoriale du
dveloppement durable :

17
Le cadre de rfrence des agendas 21 locaux pourrait constituer une premire grille d'analyse intressante
mme si la dimension conomique gagnerait tre renforce.
Les politiques publiques
23
- les schmas rgionaux damnagement et de dveloppement du territoire qui dfinissent, sous
lgide des conseils rgionaux et en troite liaison avec tous les partenaires concerns, les
orientations fondamentales moyen terme, de dveloppement durable du territoire rgional ;
- les schmas de cohrence territorial qui reposent sur une vision stratgique et prospective du
territoire exprime travers le plan damnagement et de dveloppement (PADD) ; les
procdures sectorielles comme le plan de dplacements urbain (PDU), le programme local de
lhabitat (PLH) ou le schma de dveloppement commercial (SDC).Ils correspondent al
notion de dveloppement durable dfini dans les articles L. 121-1 et L 121-2 du code de
lUrbanisme ;
- les plans locaux durbanisme qui reposent sur des plans damnagement et de
dveloppement durable (PADD) ;
- les agendas 21 locaux
18
, dont une trentaine sont approuvs ;
- les plans climats territoriaux destins encourager les initiatives locales pour lutter contre
leffet de serre, et assurer une dfinition et une mise en uvre dobjectifs au niveau dune
rgion, dun dpartement, dune commune ou dune intercommunalit. Ces plans seront la
contribution des collectivits locales pour rendre leur territoire moins vulnrable aux mutations
climatiques et nergtiques venir ;
sans compter la dclinaison au niveau territorial de la stratgie nationale du dveloppement durable,
les plans de dplacements urbains, la dclinaison des projets issus des contrats de plan Etat-
rgions
19

Lon pourrait sinterroger sur la compatibilit de ces diffrentes dmarches et sur leur unification
possible qui pourrait reposer, dans lesprit de la Charte de lenvironnement, sur une dclinaison
commune du dveloppement durable sur le territoire concerne adopte sous une forme dfinir,
mais qui ne devrait pas, pour autant, entraver lnergie des diffrentes collectivits.
Proposition thmatique n 4 :
Structurer l'valuation des politiques publiques de manire concilier principe
de sparation entre garant et autorit de gestion et ouverture interministrielle
Le temps imparti la rflexion tait trop court pour quelle puisse tre mene sur les organisations
mettre en place au sein de lEtat pour traiter la problmatique du dveloppement durable. Il nous
parat cependant quun certain nombre de principes doivent tre respects :
- lorganisation mise en place par lEtat doit reposer sur une distinction trs nette entre matre
douvrage/ gestionnaire et autorit de contrle tant au niveau central quau niveau local ;
- ladministration ou la collectivit qui dfinit une nouvelle politique ou un nouveau projet doit en
mme temps raliser son valuation au sens du dveloppement durable. Elle doit disposer
pour ce faire de ressources suffisantes
20
;

18
Pour stimuler des projets locaux de dveloppement durable emblmatiques, le ministre en charge de
l'cologie a instruit successivement 4 appels projet d'agendas 21 locaux : en 1997 (51 demandes et 16
laurats), 2000 (104 demandes et 29 laurats), 2004 (125 demandes et 41 laurats) et 2007 (50 demandes et 32
laurats). La procdure de 2007 s'inscrit dans un dispositif d' "appel reconnaissance" permanent, sur la base
du cadre de rfrence prsent au 2.2, donnant lieu une session d'examen des demandes de labellisation
runie en principe tous les 6 mois.

19
les valuations des CPER (2006-2013) devraient privilgier les questionnements et les mthodes spcifiques
permettant d'apprcier les effets des volets valus sur le dveloppement durable. La section spcialise du
comit rgional d'amnagement et de dveloppement durable du territoire de chaque rgion pourrait tenir
compte du critre de dveloppement durable dans sa slection des volets du CPER valuer. L'valuation des
volets choisis comporterait non seulement une valuation ex-post mais aussi une valuation ex-ante et in itinere
qui faciliteraient d'ailleurs la pratique et amliorerait la porte de l'valuation finale.

Les politiques publiques
24
- le recours un audit externe, qui serait men selon une mthodologie et des normes dfinir,
pourrait tre utilis pour les projets les plus importants. Il aurait pour but de vrifier Il aurait
pour but de vrifier si les trois piliers du dveloppement durable, leurs interfaces et la
dimension gouvernance ont bien t tudies (en vrifiant par exemple que les sept rubriques
nonces par le guide du Certu ont bien t tudies ou quune autre mthodologie
dvaluation de dveloppement durable a bien t applique), que des objectifs clairs ont t
dfinis,, que des indicateurs de suivi ont bien t arrts et que les analyses menes
paraissent correctes ;
- le caractre plurisectoriel du dveloppement durable doit tre pris en compte dans les
valuations du dveloppement durable. Comme cela a dj t expriment par certains
ministres, les comits de pilotages de ces valuations gagneraient tre ouverts des
reprsentants des autres administrations en charge des principaux domaines impacts et des
reprsentants des diverses parties intresses, mais aussi des reprsentants des
organisations professionnelles, des associations, des chercheurs, la prsidence du comit de
pilotage tant confie une personnalit extrieure l'administration directement concerne.
La mise en place de cette organisation est extrmement importante.
Proposition thmatique n 5 : Encourager la participation du public
l'valuation en privilgiant l'utilisation des dispositifs de concertation existants
La participation du publique llaboration des projets et des politiques permet leur enrichissement.
A ce stade, il nous parat souhaitable que les projets ou les politiques publiques qui feraient lobjet
dun dbat public mene par la Commission nationale du dbat public donnent lieu une valuation
dite de dveloppement durable pralable qui serait prsent dans le dbat
21
.
Pour les projets et politiques qui ne feraient pas lobjet dune telle procdure, une consultation des
principales parties intresses ainsi que du grand public par moyen lectronique semble constituer
une piste intressante explorer dont l'exprimentation en cours serait systmatiser en veillant
l'amlioration de la diversit des avis exprims.
A l'chelle locale, ces consultations pourraient tre organises dans le cadre de dispositifs de
dialogue prexistants ds lors quils reprsenteraient effectivement la diversit des parties prenantes.
Ces dispositifs prexistants peuvent correspondre des primtres de gestion de ressources
(commissions locales de l'eau) ou des territoires de projet (conseil de dveloppement de
communauts d'agglomration ou de pays).
Proposition thmatique n 6 : Lancer des valuations tenant compte des
progrs graduels des mthodes et de leur niveau de dveloppement actuel
Dans l'immdiat et dans l'attente du perfectionnement en cours des mthodes, pour raliser une
valuation ex-ante au sens du dveloppement durable, il suffirait de gnraliser des domaines
nouveaux l'approche couple, dj exprimente pour les politiques europennes de dveloppement
rgional et rural, entre une valuation classique et une valuation environnementale. Cette approche
combine, dite de dveloppement durable, pourrait se concentrer sur les principaux points
prioritaires et envisager les effets long terme possibles. Pour quelle puisse tre prise en compte
dans la mise au point de la dite politique, il semble ncessaire quelle soit initie trs en amont. La
prsentation des interactions entre les diffrents piliers et la hirarchisation des impacts pourraient
constituer des amliorations utiles et rapidement oprationnelles.

20
le rseau des hauts fonctionnaires du dveloppement durable pourrait ainsi servir de conseil pour les services
centraux de lEtat llaboration dtudes dimpact dites de dveloppement durable.
21
Mme sil convient de rappeler que le dbat public de projet intervient avant la ralisation de ltude dimpact
proprement dite.
Les politiques publiques
25
Si une premire dmarche d'valuation ex-ante, certes perfectible est dj disponible, il n'existe pas
pour l'instant de mthode d'valuation permettant d'valuer une politique en cours ou venant de se
terminer l'aune du dveloppement durable.
Dans tous les cas, il apparat ncessaire dinsister sur limportance quil convient de donner aux
diffrents exercices dvaluation et des besoins de progrs mthodologiques que ncessitent
chacune d'entre elles :
- les valuations, dites de dveloppement durable ex-ante, devraient devenir obligatoires
pour tous les projets et dcisions publiques dune certaine importance et dont la ralisation
pourrait faire lobjet pour les principales dentre elles dun audit ;
- les valuations in itinere (ou mi-parcours) sont utiles pour rorienter une action en cours de
route, une dmarche d'valuation de dveloppement durable in itinere ou mi parcours serait
laborer.
- les valuations ex-post sont absolument ncessaires pour pouvoir raliser un travail
approfondi de comprhension des diffrentes politiques et pour formuler les futures dcisions
La mthode d'valuation de dveloppement durable ex-post reste mettre au point. En raison du
cot de ce type de travaux d'valuation, une expertise spcifique pourrait se prononcer sur
l'opportunit de concevoir 2 types de procdure d'valuation ex-post ; l'une relativement lgre
focalise sur l'excution du programme et ses ralisations dtailles mais immdiates qui pourrait
tre utilise de manire systmatique ; l'autre plus lourde et instrumente essentiellement consacre
aux effets propres de la politique. Cette dernire pourrait tre rserve un nombre limit de
politiques choisies selon divers critres (budget, impact, nouveaut, par exemple).
Proposition thmatique n 7 : perfectionner les mthodes d'valuation
Un certain nombre doutils de mthodologie dvaluation devrait faire lobjet dune tude plus
approfondie afin de dterminer sil est souhaitable de les transposer et de les mettre en uvre, en
particulier en ce qui concerne la mesure des effets finaux et l'analyse des mcanismes d'incitation ou
encore des mthodes de simulation permettant de mettre en dbat public des raisonnements cots
avantages.
Le dveloppement et surtout le transfert de ces outils d'analyse conomique passe notamment par
une meilleure coopration entre praticiens de l'valuation : commanditaires publics, bureaux d'tude,
et recherche applique pour combler certains retards en matire d'instrumentation d'valuation.
Cette coopration pourrait tre stimule de diffrentes manires notamment, par des appels d'offres
spcifiques de recherche visant laborer des mthodes adaptes aux conditions relles
d'utilisation (dlais et donnes disponibles).
Proposition thmatique n 8 : Amliorer le systme d'information relatif aux
indicateurs territoriaux de dveloppement durable et dsigner un chef de file
La participation des populations comme l'application de mthodes d'valuation plus perfectionnes
dpendent fortement de l'amlioration des informations conomiques, sociales et
environnementales.
La mise au point d'indicateurs de dveloppement durable pertinents, diverses chelles territoriales
(Europe, France, rgion, niveau infrargional) et traduisant l'tat des ressources et des pressions
qu'elles enregistrent, serait particulirement utile pour l'valuation. La poursuite des travaux dj
aboutis sur les indicateurs nationaux et leur approfondissement en ce qui concerne les indicateurs
territoriaux de dveloppement durable permettrait l'harmonisation indispensable entre les initiatives
de diverses origines.
L'laboration d'indicateurs signifiants, leurs conditions d'utilisation, d'actualisation et de mise
disposition ncessitent des moyens et une coordination entre les principaux fournisseurs de
statistiques, les constructeurs d'indicateurs et leurs utilisateurs, une partie de ces acteurs manant
de l'Etat, l'autre des collectivits territoriales. L'mission de rgles communes et la structuration
Les politiques publiques
26
d'un systme cohrent d'indicateurs devraient incomber un chef de file qui rassemble les
comptences techniques et travaille avec les diffrents rseaux notamment avec les collectivits
territoriales
22
.

22
L'observatoire des territoires de la DIACT (cr par le CIADT de 2003) qui a dvelopp des travaux
sur ce registre et compte des reprsentants des collectivits locales dans son conseil pourrait y
contribuer.
Les politiques publiques
27
BIBLIOGRAPHIE

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Adage environnement, 2006 Evaluation environnementale ex-ante du programme oprationnel
FEDER 2007-2013, Prfecture de Rgion, 82 p.
Les politiques publiques
28

Annexe 1 : Chronologie
23


1968-1984
Premire tentative pour introduire l'valuation dans le processus de la dcision publique avec la rationalisation des choix
budgtaires (RCB). La mise en place de cellules RCB dans les ministres vise dvelopper des budgets de programme
associe l'valuation ex ante plutt qu' l'valuation ex-post.
Si la RCB a suscit un dveloppement important des tudes concernant les principaux domaines de l'action publique,
elle est officiellement abandonne en 1984, ayant perdu peu peu son influence sur les dcisions budgtaires soumises,
sous l'effet de la crise conomique, une gestion conjoncturelle au dtriment de la dfinition de programmes.
1983
Cration de l'Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques qui a pour mission d'clairer les choix du
Parlement dans les domaines de l'nergie, de l'environnement, des nouvelles technologies et des sciences de la vie.
1986
Publication par le Commissariat gnral du plan du rapport de M. Deleau, J.P.Nioche, P. Penz, et R.Poinsard, "Evaluer les
politiques publiques". Les auteurs constatent notamment que "l'valuation reste en France une activit sporadique, ()
qui n'est pas encore reconnue au plan institutionnel comme une activit normale, rgulire et organise".
1988-1989
Dans le cadre de la politique de "renouveau du service public" dcide par le gouvernement de Michel Rocard, relance
du thme de l'valuation avec la rdaction du rapport de Patrick Viveret, "L'valuation des politiques et des actions
publiques".
Propositions en vue de l'valuation du Revenu minimum d'insertion (1989).
1990
Dcret n90-82 du 22 janvier 1990 relatif l'valuation des politiques publiques dont l'objet est "de rechercher si les
moyens juridiques, administratifs ou financiers mis en uvre permettent de produire les effets attendus de cette politique
et d'atteindre les objectifs qui lui sont fixs". Ce texte cr un nouveau dispositif d'valuation interministriel, le Conseil
Scientifique de l'Evaluation (CSE).
1989-1992
Cration du Comit national d'valuation de la recherche, de la Commission d'valuation du RMI.
1993
Circulaire interministrielle du 9 dcembre 1993 faisant obligation aux rgions d'valuer les Contrats de plan Etat-rgions
pour la priode 1994-1998. Cette circulaire fait suite aux directives europennes imposant l'valuation des programmes
financs par les fonds structurels destination des rgions qui connaissent un retard de dveloppement.
1996
Cration de l'Office parlementaire d'valuation des politiques publiques et de l'Office parlementaire d'valuation de la
lgislation qui sera supprim en 2001.
1998
Rforme du systme institu par le dcret du 18 novembre 1998 avec la cration du Conseil national de l'valuation qui
se substitue au Conseil scientifique de l'valuation.
Circulaire du 28 dcembre 1998 relative l'valuation des politiques publiques : cette circulaire du Premier ministre
dfinit le champ de l'valuation publique, donne des recommandations d'utilisation et prcise en annexe les modalits,
les tapes et la structure d'un cahier des charges.
1999
Cration de la Mission d'valuation et de contrle (MEC) institue par la Commission des Finances de l'Assemble
nationale.
Cration de la Socit franaise d'valuation afin de promouvoir l'activit d'valuation et la profession d'valuateur.
Cration du Haut conseil de l'valuation de l'cole.

Loi n99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'amnagement et le dveloppement durable du territoire : ses articles 1,

23
Chronologie extraite de louvrage intitul Lvaluation de spolitiques publiques , La documentation
franaise, 2004
Les politiques publiques
29
4, 5 et 6 inscrivent l'valuation dans l'accompagnement de cette politique et prvoient que les citoyens peuvent tre
associs son laboration.

2000
13 novembre
Circulaire assimilant lvaluation des contrats de ville une obligation contractuelle.
2001
1er aot
La loi organique n2001-692 relative aux lois de finances (LOLF) est promulgue. Elle constitue une rforme complte du
dispositif instaur par l'ordonnance de 1959. La mise en place de programmes traduit le passage d'une logique de
moyens une logique d'objectifs et de rsultats qui devront faire l'objet d'valuation. La loi renforce cet effet les
prrogatives de contrle et d'valuation du Parlement (articles 57 et 59).
25 juillet
Le Conseil constitutionnel, dans sa dcision n2001-448 DC rappelle le rle de la Cour des comptes pour assister le
Parlement dans cette mission de contrle et d'valuation.
2002
24 janvier cration d'un Comit National dEvaluation des Politiques de la Ville
2003
1er aot
En application des nouvelles dispositions de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, promulgation de la loi organique n
2003-704 relative l'exprimentation par les collectivits territoriales, qui les autorise droger, titre exprimental et
dans des conditions fixes par la loi, des dispositions lgislatives ou rglementaires qui rgissent l'exercice de leurs
comptences. Le transfert d'une nouvelle comptence titre exprimental devra faire l'objet d'une valuation.
2004
16 juin
Les missions, programmes et actions formant le nouveau cadre budgtaire de l'Etat en application de la LOLF sont
dfinitivement arrts par le Premier ministre.
29 juin
Rapport de la Dlgation pour la planification du Snat sur l'valuation des politiques publiques en France. Constatant
lmergence "contrarie" dun ple dvaluation des politiques publiques depuis 1990 et l "extrme dsquilibre" dans la
distribution des moyens dexpertise en la matire en France, le rapport plaide pour un renforcement de
linstitutionnalisation de lvaluation. Plus transparente et participative, lvaluation serait organise par une Haute
Autorit et son pilotage serait effectu par des commissions de l'valuation pousant les grands domaines de l'action
publique et mieux associes aux demandeurs d'valuation. Les rapporteurs insistent galement sur les liens entre le
dveloppement de l'valuation des politiques publiques et la rforme budgtaire engage par la LOLF.









Les politiques publiques
30
ANNEXE 2 : HISTORIQUE DE L'EVALUATION ENVIRONNEMENTALE : DE L'EVALUATION DE
PROJET A L'EVALUATION DES PLANS ET PROGRAMMES
Directives communautaires :
! directive 85/337 du 27 juin 1985 relative lvaluation des incidences de certains projets
publics et privs sur lenvironnement. Elle prvoit de soumettre les projets susceptibles
davoir un impact sur lenvironnement une valuation des incidences sur lenvironnement (
la charge du matre douvrage). La directive requiert notamment :
- les donnes ncessaires pour identifier et valuer les effets du projet sur lenvironnement
- une tude des mesures mettre en place pour rduite (ou viter) les effets ngatifs.
! directive 2001/42 du 27 juin 2001 relative lvaluation des incidences de certains plans et
programmes sur lenvironnement. Elle vise complter le systme dvaluation des effets sur
lenvironnement de certains projets mis en place dans la directive 85/337/CEE.
Particulirement, elle vise amliorer lvaluation environnementale un stade dcisionnel
situ en amont de projet : celui de la planification et de la programmation. Elle s'applique aux
plans et programmes susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement, ainsi
qu' leurs modifications. Une valuation environnementale est automatiquement exige pour
les plans et programmes labors pour certains secteurs (amnagement du territoire urbain,
gestions des dchets et de leau, transport, nergie, industrie, agriculture, pche). Les
Etats-membres sont tenus de raliser une valuation environnementale et de rdiger un
rapport dtaillant :
- la teneur du plan ou du programme et ses principaux objectifs
- les caractristiques environnementales de la zone susceptible d'tre affecte par le plan
ou le programme ;
- tout problme environnemental existant pertinent pour le plan ou le programme ;
- les objectifs nationaux, communautaires ou internationaux de protection
environnementale pertinents pour le plan ou le programme en question ;
- les incidences environnementales susceptibles de dcouler de la mise en uvre du plan
ou du programme ;
- toute mesure envisageable pour viter, rduire et compenser les incidences ngatives sur
l'environnement;
- les mesures de suivi envisages.
! directive 2003/35 du 26 mai 2003 prvoyant la participation du public lors de llaboration
de certains plans et programmes relatifs lenvironnement et modifiant, en ce qui concerne
la participation du public et laccs la justice, les directives 85/337/CEE et 96/61/CE.
Cette directive met en uvre les dispositions de la Convention dAarhus (25 juin 1998) qui
prvoit laccs linformation, la justice, et la participation du public au processus
dcisionnel sur des questions environnementales. La directive 2003/35/CE renforce les
dispositions en matire de participation du public introduites par les directives 85/337/CEE
(tudes dimpacts) et 96/61/CE (relative la prvention et la rduction intgre de la
pollution).

Transposition en droit franais de la directive 2001/42 :
La France a transcrit en droit franais la directive communautaire 2001/42 relative lvaluation des
incidences de certains plans et programmes sur lenvironnement par :
- lordonnance 2004-489 du 3 juin 2004. Elle comporte une partie gnrale (en application du
dcret n2005-613 relative l'valuation des incidences de certains plans et programmes
sur l'environnement) et une partie urbanisme (appliqu par le dcret n2005-608 relatif
l'valuation des incidences des documents d'urbanisme sur l'environnement et modifiant le
code de l'urbanisme)
- la circulaire du 12 avril 2006 relative lvaluation de certains plans, schmas, programmes
et autres documents de planification ayant une incidence notable sur lenvironnement.