Natalino, Marco

DIREITOS HUMANOS E CIDADANIA
Captulo 2
CONSTITUIO E POLTICA DE Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios

Marco Antonio Natalino* Carla Coelho de Andrade** Bruno Carvalho Duarte*** Paulo Castro*** 1 APRESENTAO
Quando, em 5 de outubro de 1988, o presidente da Assembleia Nacional Constituinte (ANC) Ulysses Guimares promulga a nova Constituio brasileira, instaura-se uma ruptura histrica de notveis consequncias para a cidadania nacional. A nova carta proclamara o estabelecimento de um Estado democrtico reconhecedor de direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais. Muitos destes nunca antes haviam sido objetos de garantia legal no pas. Outros, j garantidos por legislao anterior, tiveram seu status elevado para o nvel constitucional. Ainda, um terceiro grupo de direitos, principalmente os civis e polticos, foram alvo de garantia legal em constituies anteriores, mas encontravam-se desprotegidos sob o regime da ditadura militar, do Ato Institucional no 5 e da Emenda Constitucional no 1 Constituio de 1967. Esses direitos declarados em 1988 se pretendem universais e inclusivos do todo da populao sob a capa de sua garantia e efetivao, generalizando-os sob o signo da igualdade. Tambm se trata de uma Constituio cuja concepo de garantia de direitos admite, em larga medida, que sua efetivao implica o reconhecimento do particular dentro do universal isto , reconhecer as especificidades do humano que no um ente abstrato, mas um ser concreto, que se relaciona com o mundo a partir de sua condio social de mulher, negro, indgena, idoso, criana, deficiente etc. Dessa forma, a Constituio: Positiva os direitos fundamentais, reconhecendo a dignidade da pessoa humana como princpio da Repblica Federativa do Brasil em seu Art. 1o, inciso III. Generaliza sua aplicao, garantindo de forma explcita tanto o princpio da igualdade (Art. 5o) quanto o da no discriminao (Art. 3o, inciso IV). Reconhece a prevalncia dos direitos humanos como princpio das relaes internacionais (Art. 4o, inciso II), abrindo espao para a ratificao de tratados em anos subsequentes.
* Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental. ** Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea. *** Consultor PNUD Projeto BRA/01/021 (PNUD-SEDH).
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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
Especifica os sujeitos de direitos, indo alm do homem genrico ahistrico em direo ao ser em situao.1
O significado da Constituio para a garantia dos direitos de cidadania no Brasil e, em especial, para a elaborao e implementao de polticas pblicas de efetivao destes direitos, que o foco do trabalho desenvolvido pela Coordenadoria de Direitos Humanos e Cidadania no mbito da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea s compreendido plenamente quando contrastado com a situao de violao sistemtica dos direitos fundamentais por parte do regime militar que antecedeu a Nova Repblica. Esta realidade de um Estado violador de direitos, que leva o presidente da ANC a ver a necessidade de abjurar o quanto antes uma carta constitucional amaldioada pela democracia e jurar uma Constituio fruto da democracia e da parceria social (GUIMARES, 1988), demonstra-se, entretanto, mais resistente descontinuidade jurdica instaurada pelo novo texto constitucional do que os otimistas discursos da poca faziam crer. Por isso, talvez mais do que em outras reas da poltica social, a compreenso da poltica de direitos humanos no Brasil implica um exame do perodo que a antecede, entendido como pressuposto para uma anlise mais adequada da distncia que marca a letra da lei das prticas de efetivao de direitos de cidadania por parte do Estado e da sociedade no Brasil. Assim, o texto que segue divide-se em trs partes. A primeira parte, correspondente s sees 2, 3 e 4 abarca o perodo entre a promulgao do AI-5 e a redemocratizao. O texto visa reconstruir sinteticamente o processo histrico que culmina na atual situao dos direitos humanos no pas, tendo como marco a Constituio Federal de 1988. Para tanto, antes de descrever exaustivamente o perodo, o texto busca responder quais foram as inter-relaes entre a conjuntura histrica e a lgica de atuao dos principais atores sociais e polticos relacionados temtica dos direitos humanos. Ao faz-lo, o texto tambm apresenta os atores que viriam a se tornar preponderantes para a compreenso da poltica nacional de direitos humanos hoje. O objetivo fornecer uma interpretao sistemtica dos condicionantes da ANC, com nfase no legado dos anos de chumbo (seo 2), nas primeiras experincias de polticas pblicas para os direitos humanos durante a redemocratizao (seo 3), culminando em anlise da Assembleia Nacional Constituinte (seo 4). Na segunda parte, correspondente seo 5, o texto aborda o perodo de vigncia da carta magna de 1988. Iniciando por uma anlise da lgica de atuao do Estado e da sociedade no campo dos direitos de cidadania nos primeiros
1. Sobre os diversos artigos constitucionais que tratam da especificao dos direitos, estes sero tratados na seo dedicada aos grupos vulnerveis, bem como, com maior profundidade, nos captulos dedicados igualdade racial e igualdade de gnero. Sobre os tipos de garantias dos direitos humanos apresentados positivao, generalizao, internacionalizao e especificao , ver Bobbio (1992).
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anos da nova ordem constitucional, o texto fornece da mesma forma interpretao dos processos sociopolticos que antecedem a elaborao do Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH). Em seguida, analisam-se criticamente as mudanas institudas pelo PNDH, que marcam uma nova fase proativa e estratgica, porm restritiva de atuao do governo federal na questo dos direitos humanos. Compara-se o PNDH com o PNDH II, apontando as perspectivas para o novo PNDH, a ser lanado em 2009. Fechando a seo 5, o texto analisa relatrios governamentais e no governamentais, nacionais e internacionais de violaes dos direitos humanos, visando traar um panorama da situao atual de violao destes direitos em comparao ao perodo Constituinte e contribuir para a compreenso da distncia entre o reconhecimento legal e o reconhecimento social dos direitos fundamentais. A anlise das polticas de direitos humanos voltadas para grupos especficos crianas e adolescentes, jovens, idosos, pessoas com deficincia e indgenas fecha o captulo. Para cada um destes grupos discutida, tendo como marco analtico a ruptura instituda pela CF/88: i) as principais questes a serem atacadas por meio da ao do Estado; ii) a evoluo do aparato institucional e legal existente para a defesa dos seus direitos; e iii) os principais programas e aes federais voltados para o enfrentamento das questes elencadas. Por ltimo, o texto faz um balano da anlise anterior, centrando-se nas metamorfoses da questo dos direitos humanos nas ltimas dcadas e nos desafios que se colocam para o Estado e a sociedade no futuro.
2 DIREITOS HUMANOS E REPRESSO INSTITUCIONAL: O LEGADO DOS ANOS DE CHUMBO
Ainda que o golpe de 1964 tenha em si um significado fundamental para a histria poltica do pas, iniciamos nossa anlise pelo perodo histrico conhecido como anos de chumbo,2 que se instaura com o decreto do Ato Institucional no 5. Neste momento, a situao dos direitos humanos no pas, que at ento ainda era capaz de mobilizar parcela significativa da populao em manifestaes populares, deteriora-se rapidamente. Como em boa parte do Ocidente, tambm no Brasil o ano de 1968 foi marcado por movimentos culturais e manifestaes polticas de vanguarda, com atuao marcante dos jovens. Entretanto, o resultado para o pas foi o endurecimento de um regime que j havia cassado direitos polticos de lideranas legislativas, sindicais, intelectuais e mesmo militares; aposentado foradamente funcionrios pblicos; invadido e fechado o Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB) e a Unio Nacional dos Estudantes (UNE); intervido em sindicatos, fechando centrais como a Central Geral dos Trabalhadores (CGT) e o Pacto de Unidade e
2. A expresso, utilizada principalmente pela imprensa, remete ao ttulo do filme de Margarethe Von Trotta, Die Bleierne Zeit, de 1981, o qual retrata a represso ao grupo revolucionrio Baader-Meinhof na Alemanha Ocidental.
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Ao (PUA). Entre 1964 e 1973, um total de 4.841 pessoas foram punidas com a perda de direitos polticos, cassao de mandato, demisso e aposentadoria, incluindo 1.313 militares e 206 policiais; alm disso, ocorreram um total de 536 intervenes em sindicatos, contando com quatro intervenes em confederaes e 49 em federaes (CARVALHO, 2001, p. 164). Em 13 de dezembro de 1968, como decorrncia das manifestaes populares, como a Passeata dos Cem Mil, no Rio de Janeiro, e tambm no Congresso Nacional, com o discurso do deputado Mrcio Moreira Alves, em que ele conclamava as mulheres a boicotar os festejos de 7 de setembro contra o regime, o AI-5 foi decretado, iniciando o perodo mais sombrio de violao dos direitos humanos na recente histria brasileira. Entre as modificaes instauradas pelo AI-5 inclua-se: i) o fechamento do congresso por tempo indeterminado; ii) o poder de cassar e suspender os direitos polticos; iii) o governo por decreto-lei; iv) a suspenso do habeas corpus; e v) a expanso do poder de decretar estado de stio. Em resumo, os direitos civis e polticos foram amplamente restringidos, colocando uma questo de difcil soluo para aqueles que buscavam avanos nos direitos humanos: qual estratgia utilizar frente a um regime que obstrui todos os meios de debate e manifestao pblica? Dois caminhos foram tomados: o da luta armada e o da atuao polticoinstitucional nos pequenos espaos deixados abertos pela ditadura. No campo da luta armada, diversos grupos revolucionrios de inspirao marxista-leninista, em suas mais variadas vertentes, foram criados ou fortaleceram-se no perodo. A lgica de atuao destes grupos no visava volta do estado de coisas pr-1964. Ainda que todos seus militantes pudessem concordar que a situao no chamado perodo populista era mais favorvel a avanos sociais do que durante os anos de chumbo, a interpretao sociopoltica da realidade nacional era marcada pela crtica tanto ditadura quanto democracia burguesa. Esta ltima s garantiria os direitos de cidadania minoria proprietria, enquanto a maioria da populao, trabalhadores e camponeses, permaneceriam na misria, explorados e sem direitos. Em conformidade com esta interpretao, estes grupos abandonaram o caminho da luta pela restituio de uma oposio legal ao regime. Atuaram buscando minar as bases do regime, por meio de aes de guerrilha urbana, que envolveu exploses de prdios, assalto a bancos e delegacias, bem como sequestros, e, posteriormente, a organizao de guerrilhas rurais.3 No caso dos assaltos, os grupos buscavam financiar suas atividades tomando de
3. Cabe notar, contra interpretaes que identificam nessas aes uma completa desconexo ou mesmo uma anttese frente busca da efetivao dos direitos humanos no Brasil, que o direito resistncia opresso sempre esteve presente nas declaraes e na teoria dos direitos humanos, desde sua matriz liberal em John Locke e na Declarao dos Direitos do Homem de 1789 (FRANA, 2009). O que a teoria marxista faz, de um modo, enfatizar este direito e, de outro, discordar quanto possibilidade de sociedade livre da opresso sob o regime econmico capitalista.
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volta o que os banqueiros tomam do povo e de seus empregados e obter armas e munies (AO LIBERTADORA NACIONAL; MR-8, 1969). Entretanto, a ao dos revolucionrios foi fortemente identificada como um risco segurana nacional pelos militares. A Doutrina da Segurana Nacional, que virara lei com a publicao do Decreto-lei n o 314/1968, centrava-se na identificao e eliminao do inimigo interno (PRIORI, 2008). Para a eliminao deste inimigo que colocava em risco o Estado, este se utilizou de todos os mecanismos de exceo disponveis ao regime: prises ilegais, tortura, assassinato, desaparecimentos. Todo um arcabouo institucional foi criado para dar sustentao a essa verdadeira operao de guerra interna: O Servio Nacional de Informaes (SNI) surge em 1964 e ganha fora e poder a partir de 1969, quando se cria a Operao Bandeirantes (Oban), em .A Oban, por sua vez, serve de molde para a criao em escala nacional dos Departamentos de Operaes Internas - Centro de Operaes de Defesa Interna (DOIs-Codi), em 1970, o brao mais brutal da represso, espao institucional responsvel por incontveis prises arbitrrias, torturas e assassinatos. Alm disso, havia ainda os Centros de Informaes do Exrcito (CIEs), da Marinha (Cenimar) e o Centros de Informaes de Segurana da Aeronutica (Cisas) e o perodo observou o fortalecimento das Delegacias de Ordem Poltica e Social (DOPS) nos estados. Foram criados tambm os Inquritos Policiais Militares (IPMs) com o objetivo de processar dissidentes polticos. Cpias de 717 destes inquritos foram compiladas pelo projeto Brasil Nunca Mais (ARNS, 1996). Somente nestes inquritos, constam mais de 20 mil pessoas processadas. Entre estes, h muitos casos de pessoas mortas pelo regime,4 seja em confronto seja como resultado dos suplcios aos quais foram submetidas. Em geral, os mortos entravam para os autos como suicidas, contando com a conivncia de mdicos legistas (COIMBRA; ROLIM, 2001). A tortura no fora admitida pelo regime poca, muito menos legalizada, sendo, portanto, uma ao oficiosa, e no oficial. Mas qual o significado desse perodo para a compreenso dos direitos humanos no Brasil de hoje? Muitas foram as heranas, das quais ressaltamos trs. Primeiramente, a ao dos militares na represso aos dissidentes polticos e a consequente militarizao das aes policiais so certamente uma das causas da permanncia do autoritarismo nas relaes entre polcia e cidado abarcando a forma de abordagem, as prises arbitrrias, a violncia e a tortura como mtodo de confisso. Alm disso, cabe ressaltar tambm o quanto esta militarizao da polcia teve tambm
4. Para mais informaes sobre pessoas mortas pelas foras de represso da ditadura militar, ver o livro Direito verdade e memria, da Comisso Especial sobre Mortos e Desaparecidos Polticos (2007).
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seu outro lado da moeda, menos citado: a policializao dos militares,5 que passam da defesa do territrio e da soberania frente a ameaas externas para a defesa da soberania contra inimigos internos. Hoje esta lgica ainda pode ser observada nos clamores por interveno das foras armadas na chamada guerra do trfico, em que noes como estado paralelo auxiliam a transformao de criminosos em inimigos pblicos e ameaas no segurana pblica em geral, mas prpria soberania. Combinadas, a militarizao da polcia e a policializao das foras armadas representam uma das heranas deste perodo de represso cujas consequncias para os direitos humanos mais se fazem presentes nos dias de hoje. A segunda herana do perodo para os direitos humanos foi a supresso dos direitos polticos entendidos em sentido lato direitos de associao, de expresso, de imprensa, de organizao sindical e partidria, de eleies livres e diretas. O Brasil chegava ao final do governo do General Mdici com a sua sociedade civil e poltica completamente desorganizada: todas as instituies que, de alguma forma, se opunham ao regime com a notvel exceo da Igreja tiveram sua atuao legal amplamente limitada, quando no proibida. Entretanto como veremos nas prximas sees e ao contrrio da violncia institucional a histria posterior viria a reverter esta situao, criando uma nova sociedade civil mais pujante que a do perodo pr-1964. A terceira herana est naquele que um dos temas mais diretamente identificado com os direitos humanos no imaginrio brasileiro e dos demais pases do Cone Sul: os mortos e desaparecidos polticos. Dado que o processo de transio democrtica no se deu pela substituio da classe dirigente pura e simplesmente, sendo antes resultado de uma passagem negociada de poder em que o grupo anterior garantia participao em locais-chave do Estado, este mesmo grupo perdedor estabeleceu como condio para a transio a no responsabilizao de agentes do Estado por crimes passados e o virtual esquecimento desse perodo da histria poltica nacional. Como contraponto, hoje, um dos principais temas da agenda dos direitos humanos no Brasil e, em estgio mais avanado, na Argentina e no Chile exatamente o direito memria e verdade. Isto , o direito de saber o que ocorreu de fato nesse perodo: qual foi o destino dos desaparecidos, como morreram aqueles a quem se atribuiu suicdio, quem foram os agentes da tortura, quem ordenou prises arbitrrias, torturas e assassinatos e como estes atos foram executados , como se deu a cooperao do regime com outras ditaduras latino-americanas e com agncias de espionagem e inteligncia norte-americanas, e como se combateu as guerrilhas rurais e urbanas do perodo.
5. A expresso de Gaspari (2002).
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Nesse sentido, constituiu-se por meio da Lei no 9.140/1995 a Comisso de Mortos e Desaparecidos Polticos, pela qual o Estado brasileiro assumiu sua responsabilidade nos crimes polticos cometidos durante a ditadura militar e se prontificou a fazer justia histrica para com aqueles que sofreram abusos por parte de agentes do Estado. Em 2001, instituiu-se via Medida Provisria no 2.151/2001 em conformidade com o Art. 8o, Das Disposies Transitrias da CF/88 a Comisso de Anistia, que visa indenizar aqueles impedidos de exercer atividades econmicas por motivao poltica durante a ditadura. Revelar a verdade sobre esses atos que se estenderam at o fim do regime militar significa muito mais do que eventual desejo de justia punitiva ou indenizatria por parte das vtimas e de seus parentes. Sua importncia est em trazer memria o que um perodo marcado pelo crescimento econmico e sucessos esportivos teve de nefasto para a sociedade brasileira, e, dessa forma, ampliar a conscincia histrica sobre a natureza da ditadura militar. No se trata, como pode se imaginar, de retomar o passado por mero interesse historiogrfico, insensibilidade poltica ou por um desejo mrbido de remoer feridas. O que est em jogo, como demonstram diversas anlises dos processos de transio democrtica no mediterrneo, no leste europeu e na Amrica Latina revisadas por Cardia (1999), a legitimao do Estado democrtico hoje e a possibilidade de um projeto nacional que no identifique desenvolvimento e autoritarismo como uma relao necessria. Assim, muito alm do debate especfico sobre cada caso de abuso por parte do regime de 1964 e sobre a justa reparao aos prejudicados, promover o debate do tema em uma esfera pblica democrtica condio para a consolidao da nova institucionalidade poltica que emerge ao fim do regime militar, por meio da deslegitimao das permanncias autoritrias.
3 A ABERTURA: GNESE DOS DIREITOS HUMANOS COMO PAUTA POLTICA
Dentro do cenrio herdado pelos anos de chumbo, a efetivao dos direitos humanos e da cidadania no Brasil passava prioritariamente pelo fim do AI-5 e o retorno dos presos polticos. Esta era a pauta principal, visto que era condio de possibilidade para a reivindicao de outros direitos. Para tanto, colocava-se como principal problema do ponto de vista estratgico a necessidade de reconstruo das pontes entre uma sociedade civil silenciada, os grupos de luta armada que haviam abandonado a luta poltica institucional e uma oposio oficial por demais preocupada em no contrariar o regime. Historicamente, os atores polticos envolvidos nesta reconstruo dos direitos humanos como pauta poltica tornaram-se os principais atores tambm no perodo ps-1988, atuando tanto na sociedade civil quanto no Estado; assim, suas trajetrias so significativas para a compreenso desta questo hoje.
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Na esfera da poltica institucional, o Congresso Nacional fora reaberto em outubro de 1969 com srias restries ao exerccio de uma oposio real. A proibio de outros partidos, alm do pr-regime Aliana Renovadora Nacional (Arena) e do partido da oposio oficial Movimento Democrtico Brasileiro (MDB) colocava neste segundo as possibilidades de atuao. No interior do MDB havia um grupo, liderado por Lysneas Maciel (COSTA; GAGLIARDI, 2006), que atuava especificamente em prol dos direitos humanos. Muitos dos parlamentares ligados a este grupo foram cassados pelas denncias por torturas e desaparecimentos em plenrio. Para alm das denncias efetivadas no plpito e da atuao parlamentar propriamente dita, a atuao destes congressistas dentro do MDB foi importante, pois forou a oposio oficial a um maior compromisso com causas sociais e de direitos humanos, fazendo uma ponte entre a oposio institucional, grupos esquerdistas alijados da poltica oficial e a sociedade civil. A segunda ponte foi estabelecida pela Igreja Catlica, que contava dentro de suas hostes com padres e bispos defensores do regime, assim como com esquerdistas ligados a grupos armados de resistncia ditadura. No obstante o desconforto que causava aos militares a ao de membros da igreja que colaboravam com a oposio, era-lhes politicamente invivel desafiar o poder da Igreja. Com o endurecimento do regime, em 1970, o Papa Paulo VI criticou a tortura no pas, constrangendo o governo. Esta declarao da Igreja insere-se em uma conjuntura de incio das aes coordenadas pela Frente Brasileira de Informaes, que resultou em diversas matrias em influentes jornais e revistas, bem como em declaraes do governo norte-americano. Como diversas vezes, antes e depois deste episdio, uma rede de direitos humanos formou-se e obteve relativo sucesso em influenciar a opinio pblica e o campo poltico por meio de uma estratgia que poderamos chamar, como Paulo Srgio Pinheiro (1996), de mobilizao da vergonha. A partir de ento, diversas organizaes no governamentais, como a Anistia Internacional, passam a exercer cada vez mais presso por meio de denncias que no cessam com a instaurao do regime democrtico, tornando-se um dos principais atores a influenciar as polticas governamentais de direitos humanos. No mesmo perodo, surgem as Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), e a Comisso de Justia e Paz da Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) torna-se progressivamente mais atuante na questo prisional e em outros temas correlatos. A partir desse momento, a Igreja ocuparia tambm um lugar central no campo dos direitos humanos no Brasil. A terceira ponte foi estabelecida pelas associaes profissionais, cuja composio era formada pelas camadas mdias urbanas cientistas, engenheiros, professores, mdicos, jornalistas, funcionrios pblicos, advogados etc. Assim como os trabalhadores, estas classes profissionais tambm sentiam os efeitos do fim do milagre e foram importantes vetores de mobilizao cidad. Destaca-se neste grupo
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a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e a Associao Brasileira de Imprensa (ABI), cujas atividades profissionais eram mais diretamente afetadas pelo Estado de exceo e, junto a CNBB, eram as maiores organizaes da sociedade civil envolvidas na luta por direitos humanos no Brasil. Em conjunto com a igreja e o MDB, estas associaes formavam a oposio mais moderada ao regime, e tiveram papel importante na luta pelos direitos humanos, apoiando a restaurao do habeas corpus, a revogao do AI-5 e a campanha da Anistia.6 A quarta ponte entre sociedade civil, poltica institucional e grupos alijados da oposio oficial foi estabelecida com a entrada em cena do novo movimento sindical. Ao contrrio do sindicalismo do Estado Novo enfraquecido com o golpe militar tanto por fora das restries s greves e manifestaes em geral quanto por conta da unificao da previdncia social, que era at ento corporativa e garantia s elites sindicais grande poder poltico o novo sindicalismo caracterizava-se pela busca de negociao direta com os empregadores e independncia frente ao Estado, pelas lideranas vindas das fbricas e pela democracia interna na tomada de decises. Claramente, as condies impostas pelo Estado permaneciam precrias e prejudicavam o novo movimento sindical: alm da represso policial, as polticas de predefinio salarial e rotatividade laboral colocavam restries atuao dos sindicatos. Mas o novo sindicalismo era fruto tanto da abertura poltica quanto do modelo de desenvolvimento econmico do regime, que criou uma grande massa trabalhadora nos setores de bens de consumo durvel e bens de capital e aprofundou as desigualdades econmicas e sociais (CARVALHO, 2001, p. 180). Este modelo de desenvolvimento se viu seriamente abalado aps a crise do petrleo e o fim do milagre econmico, criando condies sociais que estimulariam a ao coletiva dos trabalhadores, destarte os riscos impostos pela ditadura. Este novo movimento sindical, em conjunto com o movimento dos trabalhadores rurais aos quais se ligava fortemente a Igreja, por meio das Comisses Pastorais da Terra7 e outros movimentos sociais que comeam a se multiplicar no perodo, agregam luta por direitos civis e polticos uma demanda clara por direitos sociais. Esses novos movimentos sociais representam a quinta ponte entre a sociedade civil e a poltica. Destacam-se neste conjunto dois grupos de movimentos. Primeiro, os movimentos de minorias polticas, como os movimentos indigenista, de mulheres, de negros, de meninos e meninas de rua etc., os quais foram fundamentais
6. Cabe notar que a sede da campanha da Anistia ficava na ABI, enquanto a revogao do habeas corpus foi sugerida diretamente ao general Geisel pelo presidente da OAB, Raymundo Faoro. 7. A relao das CPTs com os trabalhadores rurais especialmente importante para o campo dos direitos humanos, visto que os conflitos agrrios envolviam com mais frequncia que na rea urbana a prtica da intimidao, da violncia e do assassinato de lderes sindicais prtica que, infelizmente, permanece hoje ver seo 5.4 deste captulo. Por meio da ao da Igreja, cujos membros eram de mais difcil intimidao, os trabalhadores rurais puderam ter uma (frgil) garantia de articulao poltica. Isto no impediu, entretanto, que alguns padres fossem assassinados no perodo.
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para trazer temas ligados especificao dos direitos. Ainda que tais temticas fossem marginais dentro do grande movimento pela redemocratizao,8 elas viriam a tornar-se centrais para a poltica nacional de direitos humanos vinte anos depois. Segundo, o movimento social urbano, aos quais se agregava um nmero crescente de associaes de moradores, que somavam mais de oito mil no incio dos anos 1980 (CARVALHO, 2001). Suas demandas por direitos eram em geral ligadas a servios bsicos, como asfaltamento, gua e esgoto ou regularizao de lotes. Tratava-se de uma poltica do cotidiano, de prtica concreta da cidadania, que se iniciava distante da poltica partidria e que se fazia no mbito municipal. Esta caracterstica municipalismo permaneceu como vetor importante das demandas sociais nas dcadas seguintes e trao marcante da nova Constituio. Isso estabeleceu ampla pauta de reivindicaes que permaneceria unida at a ANC. Esquematicamente, podemos dizer que esses novos atores polticos impulsionavam a pauta reivindicatria por direitos humanos sua segunda transformao no perodo ps-1964. Como exposto anteriormente, a questo dos direitos humanos fora centrada nos anos de chumbo em demandas por direitos civis habeas corpus, fim da tortura e das prises arbitrrias. A primeira transformao estabelece-se com o incio da abertura poltica, quando os movimentos sociais passariam a pressionar por direitos polticos liberdade de organizao e manifestao, anistia, eleies livres e diretas , pauta esta que conviveu com a dos direitos civis at pelo menos a revogao do AI-5 e a anistia poltica. A segunda transformao , ento, por meio da entrada em cena do movimento sindical e de outros movimentos populares, de uma pauta reivindicatria por direitos sociais, que conviveria com a agenda dos direitos polticos ao menos at 1985 e permaneceria central durante todo o perodo que vai do fim dos anos 1970 at a proclamao da nova Constituio em 1988.
3.1 Redemocratizao e primeiras experincias de polticas de direitos humanos
O fim do AI-5 e a volta dos anistiados marcam uma nova fase na histria recente dos direitos humanos no pas. A vida poltica do pas comea o retorno normalidade, inclusive com a formao de novos partidos. Simultaneamente, os novos movimentos sociais ganham fora e ocupam as ruas, demandando direitos de cidadania. A questo social nunca se colocara de forma to explcita na vida poltica brasileira quanto nesse momento. No plano internacional, movimentos de direitos humanos brasileiros fortaleciam laos com organizaes estrangeiras, buscando amplificar as denncias de violaes de direitos na esfera pblica dos pases centrais, aproximando-se da burocracia da Organizao das Naes Unidas (ONU) e constrangendo governos a inclurem o tema dos direitos fundamentais em sua agenda de relaes internacionais com o Brasil.
8. Ver, por exemplo, o debate sobre o movimento feminista durante a redemocratizao, na introduo do captulo de Igualdade de Gnero deste peridico.
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A mobilizao da vergonha, por intermdio de campanhas miditicas orquestradas com relatrios de denncias, abaixo-assinados e presso poltica de grupos organizados muitos dos quais de orientao religiosa , exercia certa influncia na ao do governo brasileiro, que se via na necessidade de, ao menos, justificar, minimizar ou negar as denncias. Como ser analisada em seo posterior, esta necessidade permaneceria e at seria amplificada aps a redemocratizao, dado que as violaes de direitos permaneceram como problema no resolvido e os novos governos buscavam passar uma nova imagem do pas no exterior, mais democrtica. No plano interno, em 1984 tomou corpo uma campanha para a eleio direta do prximo presidente da Repblica, conhecida como diretas j. Seu intuito era impedir, por meio da aprovao de uma emenda constitucional, que as eleies por colgio eleitoral fossem realizadas em janeiro do ano seguinte. Contando com ampla repercusso na mdia, a campanha das diretas foi a maior mobilizao popular j realizada no pas. Entretanto, mesmo com os votos de dissidentes do Partido Democrtico Social (PDS) que viriam a formar o Partido da Frente Liberal (PFL), no se alcanou os dois teros necessrios aprovao da emenda. Contudo, devido presso popular, o candidato da oposio nas eleies indiretas saiu vitorioso: Tancredo Neves (MDB), eleito pela Aliana Democrtica uma coalizo entre a oposio e os dissidentes do PDS. Mas Tancredo no chega a tomar posse, falecendo devido a uma infeco generalizada sem assumir o governo. Em seu lugar, aps certa controvrsia, foi empossado o vice-presidente Jos Sarney dissidente do PDS , o que acabou reforando o carter continusta da transio brasileira. Amparando-nos em Cardia (1999, p. 12), podemos classificar as transies polticas em trs tipos. A primeira forma de transio a por substituio, quando o antigo regime derrubado e nova classe poltica toma o poder como na Revoluo dos Cravos de 1974 em Portugal. O segundo tipo o transplacement, em que se faz uma transio negociada entre o regime e a oposio. E o terceiro tipo por transformao, em processo de reforma motivado pelas elites governamentais, a exemplo da Proclamao da Repblica em 1889, quando a elite poltica com exceo da famlia real permaneceu no poder e guiou o processo. Nessa leitura, poderamos a princpio classificar a transio democrtica brasileira dentro do segundo tipo. Se, de uma forma, no houve eleies diretas para presidente e o candidato da oposio foi escolhido por sua moderao e aceitabilidade entre os conservadores, de outra, a oposio conseguiu impor que seu candidato sasse vitorioso no colgio eleitoral e que uma nova Constituio, democrtica, fosse elaborada por Assembleia Constituinte. Esta Constituio viria a estabelecer, entre outras coisas, o voto universal e as eleies livres, diretas e peridicas para todos os cargos do Executivo e do Legislativo, nos trs nveis da Federao.
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Entretanto, a necessidade de a oposio aliar-se a ex-arenistas aproxima o modelo brasileiro do terceiro tipo. Com a morte de Tancredo e a posse de um presidente que apoiou a ditadura militar, torna-se ainda menos clara a fora da oposio na transio democrtica, visto que proeminentes membros do regime continuaram a ocupar cargos importantes no Executivo. Nesta conjuntura, o Legislativo acabou vendo-se fortalecido, j que era no Congresso Nacional que seria votada a nova Constituio brasileira e o presidente contava com baixa legitimidade. Completando o quadro, no houve reforma significativa no sistema de justia e nos aparelhos de controle social formal, que mantiveram os quadros e as prticas do perodo anterior.9 Esta continuidade dentro da descontinuidade isto , a permanncia de prticas autoritrias e patrimonialistas aps a transio democrtica teve um significado bastante negativo para a promoo dos direitos humanos no pas ps-democratizao. Apesar dessas permanncias, com a eleio de Tancredo Neves e a posse de Sarney inicia-se uma mudana na lgica de ao dos movimentos de direitos humanos no mbito nacional, que passam de uma prtica poltica centrada na denncia e na reivindicao para uma atuao mais prxima dos governos, com uma pauta propositiva. Para os movimentos negro e de mulheres, esta mudana ganhara fora com a criao da Fundao Palmares (Lei Federal no 7.668/1988) e do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (Lei Federal no 7.353/1985). Para os direitos humanos como um todo, esse movimento iniciou-se dois anos antes no mbito estadual, com a posse dos novos governadores. Em nvel federal, o melhor exemplo desta nova lgica de atuao foram os trabalhos desenvolvidos pela Comisso Teotnio Vilela (CTV). Em 1982, as primeiras eleies para governador, em 20 anos, elegeram Leonel Brizola, do Partido Democrtico Trabalhista (PDT), no Rio de Janeiro, Tancredo Neves, do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), em Minas, e Franco Montoro (PMDB) em So Paulo, colocando a oposio no comando dos principais estados brasileiros. Pela tica dos direitos humanos, o mais relevante no processo foi que, com a chegada da oposio ao poder, pela primeira vez desde o golpe, setores do Estado com histrico de violao de direitos, como as polcias civis e militares, bem como o sistema prisional, ficavam subordinados a mandatrios comprometidos com a democracia e desejosos de alterar certas prticas institucionais. At 1983, quando os novos governadores tomaram posse, as experincias democratizantes estavam restritas a prefeituras nas quais algumas polticas pblicas importantes de fortalecimento da cidadania, participao popular e trabalho comunitrio vinham sendo implementadas desde meados dos anos 1970.10
9. significativo que s em 15 de abril de 1997 o nmero de ministros do Supremo Tribunal Federal (STF) nomeados por presidentes eleitos ultrapassaria o de ministros nomeados no perodo pr-1988. Alm disso, o ltimo ministro nomeado por um general permaneceu decidindo sobre questes constitucionais at 2003. 10. Para o relato de uma dessas experincias, ver Alves (1981).
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O governo Leonel Brizola estabeleceu uma poltica de direitos humanos inovadora. Com a instituio por decreto do Conselho de Justia, Segurana Pblica e Direitos Humanos, em abril de 1983, a populao teve um rgo para o encaminhamento de demandas e denncias. Embora o nmero de denncias encaminhadas, pouco mais de mil, fosse pequeno, o rgo foi importante indicador da nova realidade nas relaes entre governo e seus rgos de represso, gerando protestos na corporao policial, na mdia e por parte da populao (ROSSO, 2007). Caso pitoresco mas significativo dos conflitos gerados por esta mudana foi a recusa da polcia em agir para evitar um assalto em bairro nobre da capital, j que a defesa dos direitos humanos a impediria de agir na represso quele crime. O governo Montoro adotou poltica similar, enfrentando tambm a insatisfao da mdia e de parcela significativa da populao, bem como a insubordinao dos rgos de represso. Sua poltica de humanizao dos presdios inovou ao instituir mecanismos de dilogo entre dirigentes e presos (SALA, 2007, p. 75), e seu governo foi marcado pela tentativa de controle da atividade policial, em especial no que se refere tortura e s execues extrajudiciais. Outro ponto inovador foi a preocupao com a produo de estatsticas confiveis na rea da violncia, problema que ainda hoje se observa e que impede a elaborao de polticas pblicas de segurana pblica e de direitos humanos adequadas. Como aponta Goldstein (2007, p. 66), indicadores de direitos polticos e civis, e em especial de segurana pblica, so acessveis e confiveis na razo inversa do nvel de gravidade das violaes. Nesse sentido, as dificuldades que Montoro enfrentou em estruturar um sistema de informaes , em si, indicador da gravidade das violaes cometidas. Em sntese, com o incio dos governos estaduais democrticos, comea-se a pensar, ainda que timidamente, em polticas pblicas de direitos humanos, enquanto no plano federal o movimento de massas pela redemocratizao ganhava fora e mobilizava milhes de pessoas nas principais cidades do pas. neste contexto que surge a CTV. Instituda em janeiro de 1983 com o intuito de observar e denunciar as condies das instituies totais11 presdios, manicmios, Fundaes Estaduais do Bem-Estar do Menor (Febem), etc. brasileiras, a CTV era formada por polticos, cientistas sociais, militantes, filsofos, juristas, religiosos e jornalistas. A Comisso viria a constituir-se como um dos grupos mais atuantes na rea dos direitos humanos
11. Instituies totais um conceito formulado por Erving Goffman para se referir a locais de residncia e trabalho onde um grande nmero de indivduos com situao semelhante, separados da sociedade mais ampla por considervel perodo de tempo, levam uma vida fechada e formalmente administrada. Nestas instituies, a personalidade e as regras da vida fora dos muros so profundamente reprimidas em favor da hierarquia e do aprendizado das regras especficas quele espao. Ver Goffman (1974, p. 16).
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no comeo da Nova Repblica, apresentando propostas para o ento candidato Tancredo Neves, colaborando com o governo Sarney na elaborao de polticas pblicas e propondo legislao no mbito do processo Constituinte.12 O documento entregue pela CTV a Tancredo Neves em dezembro de 1984 era organizado em torno de cinco reas que a Comisso considerava relevantes para a proteo dos direitos humanos no Brasil de ento: i) polcia, democracia e segurana; ii) sistema penitencirio; iii) defesa dos cidados; iv) proteo aos menores e aos internados; e v) medidas institucionais. Entre as propostas apresentadas, ressalta-se o controle democrtico da polcia; uma reforma penitenciria que visasse ressocializao do preso, como mecanismo de garantir no s os direitos humanos dos apenados, mas tambm da populao em geral por meio da reduo da reincidncia; controle da produo e do comrcio de armas; fim das revistas humilhantes para parentes de presidirios; ratificao do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos e da Conveno Americana de Direitos Humanos; criminalizao da tortura; e criao de conselhos estaduais de defesa dos direitos da pessoa humana (PINHEIRO; BRAUN, 1987). Em 1985, o Ministrio da Justia (MJ) cujo titular era o autntico Fernando Lyra lana, com a colaborao da CTV, o Mutiro Contra a Violncia. A iniciativa continha diversas propostas com caras rea dos direitos humanos. Entre as sugestes da CTV, alm das mencionadas, destacam-se: a responsabilizao civil da polcia; a constitucionalizao da presuno de inocncia; a vedao da divulgao de nomes de suspeitos sem provas e acusao formal; a garantia do direito ao advogado para aqueles sem condies financeiras; a mudana da atuao policial, de um modelo fundamentado na tortura para outro embasado na investigao cientfica; o incentivo pena em regime aberto; a reviso do Cdigo de Menores, com a substituio do modelo repressivo da Febem por outro focado na educao; mudanas em leis contra a explorao de menores na mendicncia e outras formas; a constituio de uma espcie de ombudsman, ligado ao parlamento mas com estrutura independente, para defesa dos direitos fundamentais; celerizao e melhoria da eficincia do sistema de justia; realizao de campanhas nacionais nos meios de comunicao sobre os direitos e deveres dos cidados; e incluso nos currculos escolares de matrias sobre direitos fundamentais. No conjunto, esses documentos so relevantes por sua capacidade de sintetizar os principais problemas nacionais ligados questo dos direitos humanos h quase um quarto de sculo, na viso de um grupo bastante influente. Mas sua relevncia encontra-se antes na surpreendente e pesarosa atualidade destes; sua
12. Cabe notar que a influncia da CTV estendeu-se at muito aps o governo Sarney. Em 1996, o Ncleo de Estudos da Violncia (NEV) da Universidade de So Paulo, ligado CTV, elaboraria o pr-projeto do Programa Nacional de Direitos Humanos, cujo lanamento fecha esse perodo histrico que se iniciou com a eleio de Tancredo e a formao da Constituinte.
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pauta poderia, com algumas felizes excees, constar em qualquer plano de ao em direitos humanos elaborado no pas hoje. Alguns dos problemas apontados (...) as prises brasileiras esto caindo aos pedaos e no oferecem aos presos as mnimas condies de existncia (...) no haver uma verdadeira situao democrtica na base enquanto a polcia for um fator de medo e de opresso (...) (PINHEIRO; BRAUN, 1987) soam perturbadoramente atuais, e revelam a assimetria no processo de democratizao brasileiro entre os grandes avanos obtidos no campo dos direitos polticos e os tmidos ganhos no campo dos direitos civis.
4 A CONSTITUINTE
Quando se iniciam os trabalhos da ANC, em 1987, a questo dos direitos humanos no Brasil via-se conformada por elementos conflitantes. Por um lado, nunca antes o nvel de mobilizao popular e de participao da sociedade civil organizada fora to presente. Grupos defendendo os direitos dos trabalhadores, das crianas, dos idosos, dos indgenas, dos deficientes, das mulheres e dos negros constituam-se e ganhavam fora. Isto se dava no contexto de uma frgil hegemonia da noo de que era preciso democratizar o pas, e de que isto significava ampliar as liberdades, reconstruir as instituies e livrar-se do entulho autoritrio. Tambm, era bastante poderosa a presso pela expanso de direitos sociais como sade, educao, previdncia e assistncia social, o que viria a influenciar decisivamente os rumos da Constituinte. Por outro lado, a transio democrtica via-se manchada pela morte de Tancredo Neves e pela posse como primeiro presidente civil brasileiro em mais de 20 anos de um quadro vindo das fileiras da antiga Arena. Nesse contexto, as expectativas de transformao social e de consolidao democrtica deslocaram-se para o parlamento nacional, apresentando evidncia ainda maior ao grandioso processo de elaborao da nova Constituio. No congresso, alguns senadores haviam sido indicados pelo regime militar, e a maioria progressista era mais aparente do que real. Temas como reforma agrria contavam com a oposio de uma bancada numerosa e bastante influente dentro e fora da ANC. Fechando o quadro, uma srie de assuntos caros aos direitos humanos, em especial os relacionados segurana pblica e ao sistema de justia, enfrentavam forte resistncia mudana por parte dos aparelhos estatais e de parcela da opinio pblica. No obstante, importantes derrotas de grupos ligados aos direitos dos trabalhadores rurais, das mulheres, dos homossexuais alm de diversas derrotas pontuais em reas como trabalho, educao e sistema policial ,13 a nova Constituio garantiu em termos gerais os principais direitos civis, polticos,
13. Para um maior aprofundamento dessas questes, consultar os captulos de desenvolvimento rural, igualdade de gnero, trabalho, educao, justia e segurana pblica.
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econmicos, sociais e culturais. Dessa forma, se hoje o Brasil conta com um marco legal considerado avanado para a rea de direitos humanos, h de se fazer referncia especial s inovaes trazidas pela CF/88. Alm de incorporar os princpios da Declarao Universal dos Direitos Humanos (DUDH) e os princpios da universalidade e da indivisibilidade, reafirmados na Conferncia de Viena, em 1993, o texto estabelece em seu Art. 1o, incisos II e III, que o Brasil (...) constitui-se em Estado democrtico de direito e tem como fundamentos (...) a cidadania e (...) a dignidade da pessoa humana (BRASIL, 1988). Ademais, o texto aprofunda-se em uma srie de direitos presentes nas principais declaraes internacionais sobre o tema, elencando-os explicitamente. Entre os principais direitos, podemos citar: proibio da tortura ou qualquer tratamento desumano ou degradante; plena defesa e presuno de inocncia; igualdade entre homens e mulheres; liberdade de conscincia, crena, manifestao e associao inclusive sindical e por meio de partidos; participao poltica, diretamente e por intermdio do voto; sade; educao; trabalho; segurana; proteo maternidade e infncia; e Previdncia Social. Alm disto, esta listagem exaustiva de direitos no exclui a garantia de outros direitos no citados diretamente (MAZZUOLI, 2002). Por meio do 2o do seu Art. 5o, o texto magno esclarece que outros direitos e garantias decorrentes dos princpios constitucionais e dos tratados internacionais assumidos pelo pas tambm fazem parte do ordenamento jurdico nacional. Com isso, abriu-se assim um novo contexto institucional, bem como um novo horizonte programtico, para a relao entre Estado e direitos humanos, instaurando um processo em curso de progressivo reconhecimento, promoo, garantia e defesa dos mesmos. Mas como foi possvel tal resultado? Com a ANC, consolidou-se uma nova lgica de atuao por parte dos atores envolvidos com a temtica dos direitos humanos no Brasil, menos denunciativa e mais propositiva, objetivando a incluso do mximo de direitos na Constituio. Compreender o processo que desembocou no atual texto constitucional , assim, fundamental para compreender o histrico recente dos direitos humanos no Brasil. A ANC foi instalada no dia 1o de fevereiro de 1987. Contando com 559 membros dos quais 23 eram senadores eleitos em 1982, 46 senadores eleitos em 1986 e o restante, deputados eleitos em 1986 , esta foi concomitante aos trabalhos normais do congresso. Dessa forma, os constituintes eram tambm parlamentares, situao que gerou na poca profunda discusso. Os grupos mais esquerda defendiam a formao de uma Constituinte exclusiva, o que acabou no ocorrendo. Alm disso, alguns senadores no haviam sido eleitos por voto direto. Estes senadores binicos, como foram apelidados, participaram dos debates e das
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votaes em p de igualdade com os demais constituintes, o que gerou ainda mais crticas legitimidade da ANC. Sob o signo das manifestaes populares em prol da democracia e do sucesso do Plano Cruzado, o PMDB foi o maior vitorioso das eleies de 1986 e dominou a Constituinte. Com 298 parlamentares, o partido contava com maioria simples na ANC. Entretanto, apenas 141 destes eram provenientes do MDB dos anos 1970. Tomando 1979 como referncia, o ento MDB contava com 166 constituintes, enquanto a Arena contava com 217 42 dos quais estavam no novo PMDB. Outros 274 constituintes estavam no seu primeiro mandato (FLEISCHER, 1988). Assim, a suposta maioria da oposio ao regime militar na Constituinte era ilusria; de fato, o congresso possua um perfil relativamente conservador, como ficou evidente em 1988 quando se formou a aliana poltica das foras de centro-direita sob o manto do chamado centro. Para o campo dos direitos humanos e das minorias, isso significava uma assembleia constituinte teoricamente disposta a estabelecer Estado democrtico de direito e garantidor dos direitos fundamentais no plano abstrato, mas com bastante resistncia a aprovar uma Constituio que alterasse, no plano concreto, o status quo em reas como reforma agrria, educao pblica, direitos sexuais e reprodutivos, ordem econmica, meios de comunicao e famlia. Em outro mbito, se os congressistas inclinavam-se a uma postura mais conservadora, a Constituinte foi tambm marcada por uma forte participao social (BENEVIDES, 1990), por meio de manifestaes, passeatas, abaixo-assinados, apresentao de emendas populares e atuao de grupos de presso no Congresso Nacional. O regimento interno da ANC previa (COELHO, 1988): i) sugestes por parte de associaes civis, cmaras de vereadores, assembleias legislativas e tribunais foram enviadas formalmente 11.989 sugestes,14 ii) emendas populares ao texto do projeto, desde que assinadas por 30 mil cidados e trs entidades foram recebidas 122 emendas populares, em total de 12.277.423 assinaturas; destas, 83 emendas adequaram-se s exigncias do regimento, sendo defendidas em plenrio por um cidado subscritor e votadas; e iii) audincias pblicas obrigatrias, com participao de especialistas e associaes civis, para cada um dos temas tratados pelas subcomisses foram realizadas de cinco a oito audincias por subcomisso, totalizando 891 exposies em 206 audincias.15
14. Diversas outras sugestes foram enviadas diretamente aos parlamentares, como coloca o constituinte Joo Agripino (PMDB) em reunio da Subcomisso de Direitos Polticos, Direitos Coletivos e Garantias, em 14 de abril de 1987: Tenho recebido e acho que tambm todos os colegas constituintes toneladas e toneladas de papis e sugestes, que vm de todos os quadrantes do pas, sobre todos os temas que a Constituio, necessariamente, ter que abordar. 15. Arquivos da ANC. Listagem de audincia pblicas. Disponvel em: <www2.camara.gov.br/constituicao20anos>. Acesso em: 25 mar. 2009.
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Essa participao social, que marcou os trabalhos da Constituinte, serviu para contrabalanar a tendncia poltica dos congressistas. Visto que os votos eram nominais e no eram protegidos pelo segredo, posies contrrias vontade popular tal qual expressa pelos grupos de presso presentes na ANC encontravam dificuldade em se firmar. Assim, possvel afirmar que os constituintes viram-se pressionados a aprovar uma carta mais progressista do que desejariam em vrios tpicos. Em abril, aps discusses acaloradas sobre o regimento e a recusa do congresso em aceitar o anteprojeto de Constituio elaborado pela Comisso Afonso Arinos um grupo de notveis convocados pelo presidente Jos Sarney , formam-se oito comisses, que se dividiram em 24 subcomisses, as quais tinham por papel elaborar, a partir do zero, pareceres que embasariam uma primeira verso do texto constitucional. Em parte devido ao fato de que o perodo de trabalho das comisses foi o mais fortemente marcado pela participao popular em especial por causa das audincias pblicas , em parte devido diviso dos trabalhos que afastava a maioria das deliberaes de comisses tidas como menos importantes,16 os pareceres de algumas comisses e subcomisses foram surpreendentemente progressistas. Esta tendncia seria revertida em larga medida, mas no completamente, durante os trabalhos de sistematizao e durante a votao em plenrio. Das subcomisses institudas, merecem destaque para a questo dos direitos humanos as seguintes: i) dos Direitos Polticos, dos Direitos Coletivos e Garantias; ii) dos Direitos e Garantias Individuais; iii) da Famlia, do Menor e do Idoso; e iv) dos Negros, Populaes Indgenas, Pessoas Deficientes e Minorias. A Subcomisso dos Direitos Polticos, dos Direitos Coletivos e Garantias, cujo relator era Lysneas Maciel (PDT), debateu em audincias pblicas temas como direitos das mulheres, dos menores e dos deficientes; violncia; direito de greve; tortura; participao popular; direito do consumidor; e programa nuclear clandestino. Ela teve como principal resultado no texto final da Constituio a incluso de alguns mecanismos de democracia direta, como plebiscito, referendo e legislao de iniciativa popular. A Subcomisso dos Direitos e Garantias Individuais, cujo relator era o industrial Darcy Pozza, do Partido Democrtico Social (PDS), debateu em audincias pblicas temas como direito autoral; direitos e garantias individuais; direitos dos trabalhadores, do idoso e das mulheres; tortura; homossexualidade; participao popular; censura; liberdade religiosa; direito penitencirio; e violncia urbana. A organizao dos direitos individuais que consta na Constituio advm dos trabalhos desta subcomisso, bem como o habeas data e a proibio da pena de morte.
16. Reveladora dessa questo a fala do constituinte Maurlio Ferreira Lima (PMDB), no seu primeiro discurso como presidente da Subcomisso de Direitos Polticos, dos Direitos Coletivos e Garantias, sobre a hierarquia das comisses: Srs. Constituintes, comeamos nossos trabalhos enfrentando desafio muito grande. Cristalizou-se na ANC a convico de que a Comisso Temtica, que trata da Soberania dos Direitos do Homem e da Mulher e as trs Subcomisses a ela subordinadas, seriam os menos importantes dos trabalhos da Constituinte (BRASIL, 1987).
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A Subcomisso da Famlia, do Menor e do Idoso, cujo relator era Nelson Aguiar (PMDB), debateu em audincias pblicas temas como aborto e direito vida; direitos da criana, do jovem e do idoso; trabalho infantil; meninos de rua; adoo; e proteo gestante. Diferentemente da proposta da Subcomisso dos Direitos e Garantias Individuais, que sugeria que o direito vida desde a concepo estaria sujeito a restries legais, essa subcomisso propunha sua proibio expressa. No final, o texto constitucional silenciou-se sobre o assunto. desta subcomisso que parte propostas incorporadas ao texto constitucional de proteo da infncia, dos idosos e da famlia, bem como a ideia de unio estvel protegida pelo Estado e a garantia de direitos iguais a todos os filhos. A Subcomisso dos Negros, Populaes Indgenas, Deficientes e Minorias, cujo relator era Alceni Guerra (PFL), debateu em audincias pblicas temas como direitos e histria das populaes indgenas, demarcao de terras e sade indgena; deficincias fsicas e mentais, responsabilidades do Estado para com os deficientes e educao de crianas com deficincia; racismo, discriminao, direitos dos negros e o mito da democracia racial; orientao sexual; presos e sistema carcerrio; e isonomia nas relaes de trabalho. Foi desta subcomisso que surgiram dispositivos tratando da demarcao de terras indgenas e da inafianabilidade da discriminao racial. Muitos outros temas atinentes aos direitos humanos, como justia agrria, trabalho escravo, democratizao dos meios de comunicao, censura e organizao sindical foram tratados em inmeras audincias pblicas. No perodo, cerca de trs mil pessoas circulavam pelo Congresso Nacional diariamente. Os atores sociais presentes eram diversos e representativos da realidade complexa que constitua a sociedade civil apenas oito anos aps o fim do AI-5: sindicalistas, membros de associaes de moradores, ordens religiosas, polticos locais, associaes mdicas, associaes de latifundirios, professores, advogados, confederaes industriais, e mesmo grupos de prostitutas e de homossexuais os quais, pela primeira vez, tiveram voz na arena poltico-institucional. Destaca-se tambm a repetio de temas, como participao popular, pessoas com deficincia, aborto e direitos da infncia em diversas subcomisses. Alm disso, observa-se o que no surpreendente, porm muito significativo a tendncia de abordagem das questes sociais sob a gramtica do direito. Entre os assuntos das audincias pblicas, identificamos direito moradia, sade, educao, greve, direitos culturais e dos trabalhadores. De fato, como observado anteriormente, muitos desses direitos foram expressamente garantidos no texto constitucional, por meio de um captulo especificamente dedicado aos direitos sociais,17 ao que se inclui uma seo inteira (ttulo VIII
17. digno de nota que muitos dos direitos sociais constantes no texto constitucional foram propostos pela Subcomisso dos Direitos dos Trabalhadores e Servidores Pblicos.
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Da Ordem Social). Dessa forma, os direitos sociais que entraram na histria do constitucionalismo com as cartas mexicana de 1917 e de Weimar em 1919, fazendo parte de todas as constituies brasileiras desde 1934 observaram na CF/88 duas mudanas importantes frente ordem anterior. Primeiro, h uma mudana de status, j que os mesmos so inseridos sob o ttulo dos direitos e garantias fundamentais; segundo, h uma mudana de escopo, j que se amplia consideravelmente a gama dos direitos garantidos, por vezes aprofundando temas que, segundo algumas concepes, no seriam objeto de um texto constitucional. Essa posio, que amide prende-se a trechos considerados anedticos como a competncia federal do Colgio Dom Pedro II no Rio de Janeiro para criticar a extenso do texto constitucional, encontra-se muito presente hoje, em especial naqueles que defendem que a Constituio foi por demais generosa nos direitos garantidos.18 Em contraposio a esta concepo, em 1984, Hlio Bicudo apontava que:
Dir-se- que uma Constituio deve conter princpios gerais a serem regulamentados em legislao prpria. Mas a verdade, que a experincia ensina aos mais carentes, que se inexistirem mecanismos dentro da prpria Constituio para a preservao desses direitos, por assim dizer fundamentais, eles continuaro a no ter direitos e a ser presas do arbtrio institucional (BICUDO, 1987, p. 83).
Essa ltima concepo est de acordo com as expectativas dos atores polticos que buscavam incluir direitos no texto magno e explica em boa parte o carter analtico da Constituio brasileira. Entretanto, para alm do debate entre Constituio material e formal, observa-se, retrospectivamente, que a aposta de Bicudo mostrou-se insuficiente. Como ser destacado em seo posterior, destarte os avanos observados nas ltimas duas dcadas muitos motivados pela carta de 1988 , a constitucionalizao dos direitos humanos no garantiu que estes fossem respeitados, ou que cessassem os arbtrios contra os mais carentes. Se do ponto de vista dos direitos sociais a Constituio representou avano jurdico, do ponto de vista dos direitos civis e polticos o avano ainda mais marcante. Isto no se deve tanto ao fato de a Constituio possuir captulos dedicados aos direitos individuais que inclui a gratuidade das certides de nascimento e de bito, bem como das aes de habeas corpus e habeas data , aos direitos polticos que trouxe a novidade do voto facultativo aos analfabetos e aos jovens entre 16 e 18 anos incompletos e organizao dos partidos polticos. O elemento fundamental a constitucionalizao destes direitos, amplamente restringidos pelo texto magno anterior.
18. Por exemplo, para Daniel Nery (2008), Foram constitucionalizadas questes como a taxa de juros anual, o desejo de erradicao da pobreza, o princpio da moralidade na Administrao Pblica, o colgio D. Pedro II no Rio de Janeiro, o sistema tributrio nacional, o idoso, o casamento, o ndio, os esportes, o sistema previdencirio e outros tantos temas que efetivamente esto longe do conceito de constituio material ensinado nos livros de doutrina.
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Assim, a partir de 1988, o problema para o pas passou a ser de efetivao de direitos civis e polticos, e no de garantia legal destes. Do ponto de vista dos direitos sociais, uma vez regulamentados os dispositivos constitucionais por leis ordinrias, a situao era igual. O problema passava, em termos gerais, da garantia legal para a efetivao: o Brasil de 1988 continuava marcado por profundas desigualdades na fruio destes direitos. Se no que tange os problemas a serem enfrentados o processo constituinte inaugura uma nova fase passagem da questo da garantia legal para a da efetivao dos direitos , no que se refere ao contexto internacional a Constituio brasileira foi concebida em momento de rearranjo geopoltico bastante significativo. Em especial, os direitos sociais que foram inseridos no texto constitucional perdiam legitimidade no cenrio poltico dos pases centrais, como Estados Unidos, Reino Unido e Alemanha Ocidental, os quais, aps dcadas de poltica econmica keynesiana, realizavam reformas fundamentadas no monetarismo. Isto significava, por exemplo, a crtica da noo de pleno emprego como objetivo a ser alcanado por uma poltica de Estado. Em 1988, porm, estas concepes ainda no se faziam presentes de forma hegemnica no cenrio poltico nacional situao que mudaria radicalmente em curto espao de tempo. Com a queda do Muro de Berlim um ano aps a promulgao da Constituio, desencadeia-se um processo de derrocada do socialismo nos pases do leste europeu. Este processo de largas implicaes provocou alguns efeitos especficos no que se refere s polticas de direitos humanos. Isto acontecia porque a Unio Sovitica e seus pases aliados disputavam com o ocidente e, em especial, com os Estados Unidos a qual viso de direitos humanos deveria ser dada primazia: se aos direitos civis e polticos ou aos direitos econmicos, sociais e culturais. Em 1961, quando os dois pactos internacionais referentes a estes direitos foram elaborados, os Estados Unidos ratificaram um e a URSS outro. De fato, deveria ter havido apenas um pacto, mas a negativa das duas potncias em reconhecer os direitos humanos em sua totalidade significou a necessidade de dividi-lo. Dessa forma, a queda da Unio Sovitica significava tambm, em alguma medida, a perda de fora poltica e ideolgica dos direitos sociais no plano internacional. Na mesma direo, em 1989 foi elaborado um conjunto de propostas de reformas do Estado que viriam a tornar-se conhecidas, como o Consenso de Washington. Este receiturio viria a ser aplicado na dcada de 1990, em maior ou menor grau, em diversos pases da Amrica Latina. No Brasil, a posse de Fernando Collor de Mello, em 1990, marca o incio do perodo de hegemonia desta concepo por parte da cpula governamental. Entre as medidas propostas, encontrava-se a necessidade de desregulamentao econmica e trabalhista e o corte de gastos pblicos inclusive
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na rea social , o que ia ao encontro tanto de uma noo de justia embasada na existncia de direitos econmicos inerentes pessoa humana quanto de processo histrico de garantia constitucional destes direitos que resultara no texto de 1988. Nesse cenrio, a Constituio aparece de fato como ltimo momento de um contexto poltico nacional, iniciado com a abertura poltica, em que a expanso dos direitos sociais colocava-se na pauta. A partir de ento, e durante toda a dcada de 1990, o movimento neste setor de luta entre grupos que buscavam a subtrao de direitos sociais e grupos que buscavam brecar esta subtrao, ao mesmo tempo em que tentavam regulamentar e dar efetividade aos direitos garantidos na Constituio. Esta conjuntura implicava uma dificuldade elaborao de uma poltica de direitos humanos por parte do Estado brasileiro. Por um lado, era esperado que com a promulgao da Constituio o Estado passasse a adequar sua atuao s determinaes da nova legislao o que significava, sem dvida, uma mudana de prioridades nas polticas pblicas. Por outro, a perda de legitimidade da prpria noo de direitos sociais, associada crise econmica enfrentada pelo pas, impelia certa interdio na elaborao de polticas nesta rea.
5 ESTADO E POLTICAS DE DIREITOS HUMANOS 5.1 O ps-Constituinte: poltica externa e atuao legislativa
O perodo que se segue a 1988 marcado por trs caractersticas no que se refere poltica de direitos humanos: i) uma busca de separao da poltica de direitos humanos da poltica social e econmica, como esferas distintas de atuao do Estado; ii) atuao predominantemente legislativa, rea em que possvel fazer poltica sem comprometer o oramento; e iii) compreenso dos direitos humanos como poltica de relaes internacionais, buscando estabelecer uma nova (boa) imagem do pas perante as naes do Atlntico Norte. A primeira caracterstica resultado do que foi exposto no fim da seo anterior: a Constituio Federal foi promulgada, por assim dizer, no ltimo suspiro de hegemonia do Estado social. Logo aps sua promulgao, diversos setores, e mesmo o presidente da Repblica, afirmavam que esta tornaria o pas ingovernvel. Por trs dessa avaliao geral da ingovernabilidade gerada pela nova Constituio estavam duas teses, que se referem respectivamente ao campo poltico e ao campo social. A primeira defendia que o sistema poltico brasileiro presidencialista, porm composto por diversos mecanismos institucionais parlamentaristas daria excessivos poderes ao presidente e geraria instabilidades polticas constantes. A segunda era de que a expanso dos direitos sociais gerava um conjunto de obrigaes tpicas do Estado de Bem-Estar Social europeu, sem que a economia nacional fosse suficientemente rica para custear este sistema.
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Como consequncia, ou se reduzia o escopo dos direitos sociais garantidos at que o pas tivesse se tornado desenvolvido economicamente o que no estava no horizonte visvel, dado o baixo crescimento econmico que caracterizou o perodo ou verificar-se-ia uma inevitvel crise fiscal. Ironicamente, um olhar retrospectivo permite-nos avaliar que no campo dos direitos civis, e no no dos direitos sociais ou polticos, que o Estado encontrou maiores dificuldades para avanar no programa da Constituio. Entretanto, para a anlise aqui empreendida, o fundamental compreender como os atores sociais relevantes interpretavam a Constituio poca, e como isto se refletiu nas polticas de direitos humanos no perodo ps-Constituinte. Nesse sentido, o fato fundamental foi que, ainda no governo Sarney, e de forma ainda mais aguda com a eleio de Collor em 1989, toda uma matriz discursiva que se inseria de forma hegemnica no debate poltico dos anos 1980 perdera fora. Essa matriz, que compreendia a questo social como uma questo de reivindicao de direitos, gerava a possibilidade real de que o primeiro governo democraticamente eleito em 29 anos elaborasse uma poltica de direitos humanos que inclusse os direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais. Com a deteriorao da conjuntura econmica no incio dos anos 1990 e a perda de legitimidade da noo de que a questo social deve ser enfrentada principalmente por meio de uma ao de Estado como, alis, perdera legitimidade qualquer noo que envolvesse o Estado como executor de polticas , esta possibilidade fora reduzida a algo prximo de zero. Paralelamente, no governo Collor, refora-se a compreenso por parte da alta burocracia diplomtica e da cpula governamental de que o Brasil deveria alterar sua imagem no exterior, demonstrando seu novo status de pas democrtico e moderno.19 Para tanto, era importante alterar, entre outras coisas, a forma como o Estado relacionava-se com as normas internacionais dos direitos humanos, passando a reconhec-las. Tambm, dentro da lgica da poltica de abertura fundamentalmente econmica, mas tambm poltica, social e cultural empreendida poca, abriu-se o pas crtica de Organizaes No Governamentais (ONGs) internacionais e nacionais, bem como de rgos da ONU, no que se refere s violaes de direitos humanos. Como consequncia, no apenas as ONGs passaram a divulgar com mais frequncia casos flagrantes de violaes de direitos, como tambm passaram a pressionar o governo para que o mesmo ratificasse os principais tratados internacionais de direitos humanos.
19. importante notar que parte da burocracia diplomtica brasileira nunca se afastou dos debates internacionais sobre direitos humanos, mesmo durante o perodo militar. Nos anos 1960, alm da promulgao da Conveno sobre os Direitos Polticos da Mulher em 1963 pr-golpe, portanto , o pas assinou a Conveno sobre a Escravatura (1965), a Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial (1969) e participou ativamente dos debates sobre a descolonizao Africana. Em 1972, o Brasil ainda viria a promulgar o Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados, documento adicional ao pacto que j havia sido assinado pelo Brasil em 1961.
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Nesse contexto, no incio de 1991, o pas finalmente promulga sua adeso Conveno Contra a Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes.20 No ano seguinte, promulga-se a adeso aos Pactos Internacionais dos Direitos Civis e Polticos e dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, bem como Conveno Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de So Jos). dessa forma que o governo federal assume no incio dos anos 1990 uma poltica de atuao na rea. Como consequncia no prevista desta ao de organizaes da sociedade civil, a poltica de direitos humanos do governo brasileiro nasce como rea da poltica exterior, de forma que as iniciativas governamentais mais visavam melhorar a imagem do pas do que de fato garantir os direitos da populao. Esta prtica permanece como elemento importante da poltica de direitos humanos do pas at hoje, fortalecendo determinados temas em detrimento de outros, a partir da agenda internacional. Em outras palavras, a mobilizao da vergonha por organizaes internacionais, aliada s recomendaes da ONU ao Estado brasileiro, influenciaram diretamente uma presena mais ativa do Estado na garantia dos direitos humanos. Porm, esta influncia possui uma agenda prpria, com uma determinada seletividade de temas prioritrios e.g. violncia policial, tortura, prises, povos indgenas, execues extrajudiciais etc. que no necessariamente corresponde plenamente aos principais problemas do pas, tais quais percebidos pelos atores nacionais.21 Alm disso, ganham maior importncia na agenda poltica casos emblemticos com forte repercusso miditica, em detrimento de questes estruturais. Como resultado, dada mais evidncia e consequentemente, mais interesse poltico e recursos para polticas que possam ter boa repercusso internacional. Essa tenso entre a agenda internacional presso de ONGs, ONU e governos e a agenda nacional consolidao da cidadania no pas percebida pelos atores centrais ao processo. bastante significativo desta percepo que, quando do lanamento do primeiro relatrio brasileiro referente ao Pacto dos Direitos Civis e Polticos, em 1995, portanto, no exato momento em que o pas iniciava a elaborao de um programa que visava superar o paradigma acima descrito , o chanceler Luiz Felipe Lampreia tenha considerado relevante informar que
20. Cabe notar que j em 1985 o Presidente Sarney havia assinado a Conveno em assembleia da ONU. Entretanto, a esta s foi ratificada em 1989 e promulgada em 1991, j no governo Collor. De fato, destarte o enorme significado poltico e simblico dessa assinatura na primeira assembleia da ONU assistida por um governo civil desde o golpe militar, apenas a partir da promulgao que instrumento internacional passa a produzir efeitos no pas. Esta especificidade da processualstica dos tratados internacionais em geral passa ao largo dos analistas, que geralmente identificam 1985 como o momento em que o Brasil reconhece a conveno. 21. Essa influncia se exerce tambm por meio do financiamento direito realizado por fundaes ligadas s igrejas, a governos de pases centrais ou a organizaes filantrpicas (cf. SIKKINK apud JELIN; HERSHBERG, 2006). Exemplo notvel desta influncia na agenda dos direitos humanos o trabalho realizado pela Fundao Ford, que desde os anos 1980 apoia ativamente estudos, pesquisas e projetos na rea dos direitos humanos em toda a Amrica Latina.
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(...) o compromisso do governo brasileiro com os direitos humanos um corolrio necessrio e insubstituvel da democracia e do nosso desejo de transformar para melhor a sociedade brasileira (...) Esse compromisso no simples resposta ao interesse internacional, um reflexo da cidadania que se consolida no pas (PINHEIRO, 1996, p. 51).
Tambm no campo da atuao legislativa, que a terceira caracterstica do perodo antes indicado, os avanos mais significativos referem-se incorporao ao direito brasileiro dos principais pactos e convenes internacionais. Assim, em grande parte, os avanos legislativos do perodo conectam-se com a poltica de relaes exteriores no mbito dos direitos humanos. Ainda que a assinatura do Pacto de So Jos no significasse que o Brasil reconhecesse a autoridade da Corte Interamericana de Direitos Humanos o que s ocorreria em 1998 , e os pactos dos direitos civis e polticos e dos direitos econmicos, sociais e culturais tambm no submetessem o pas autoridade de qualquer corte, a assinatura destes marcou um reconhecimento importante por parte do Estado brasileiro, que, entre outras coisas, se comprometeu a elaborar relatrios sobre o cumprimento destes dois pactos. Uma vez que os relatrios so, via de regra, acompanhados de contrarrelatrio elaborado pela sociedade civil sendo ambos, o relatrio governamental e o no governamental, avaliados pela ONU , a assinatura dos pactos significa tambm uma maior transparncia e estabelecimento de uma canal oficial de disseminao de informaes sobre violaes de direitos no pas. Alm dos instrumentos internacionais citados, destaca-se tambm, no perodo, a ratificao da Conveno dos Direitos da Criana. Ao contrrio dos instrumentos anteriores, esta conveno resultou, mesmo antes de ser ratificada, em adequao da legislao nacional aos padres nesta estabelecidos, por meio da substituio do cdigo de menores pelo Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA). Entretanto, at o momento o pas enviou apenas um relatrio Comisso dos Direitos da Criana da ONU, em 2003 com 11 anos de atraso. Tambm, o perodo foi marcado pela elaborao de polticas para grupos especficos, destacando-se a Poltica Nacional para a Integrao da Pessoa Portadora de Deficincia que se soma criao da Coordenadoria Nacional para a Integrao da Pessoa Portadora de Deficincia (Corde) ainda em 1989 , a Poltica Nacional do Idoso e o Programa Nacional de Ateno Integral Criana e ao Adolescente (Pronaica). nesses anos que so institudos os Conselhos Nacionais do Idoso e dos Direitos da Criana e do Adolescente, retomando processo de instituio de conselhos de defesa de direitos que se inicia com o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher, em 1985.
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Por ltimo, boa parte da produo legislativa na rea dos direitos humanos foi resultado direto da Constituio, que demandava a regulamentao infraconstitucional em vrios temas. No perodo 1989-1994, podemos citar legislao que tratava de temas como Sistema nico de Sade (SUS) (Lei Federal no 8.080/1990), Seguridade Social (Lei no 8.212/1991), Assistncia Social (Lei no 8.742/1993) e organizao do Ministrio Pblico (Lei no 8.625/1993, lei complementar no 75/1993). Grosso modo, possvel compreender todos estes avanos legislativos do perodo como consequncia do texto constitucional. certo que a assinatura dos pactos e convenes insere-se no contexto de uma poltica especfica de relaes internacionais; entretanto, esta poltica s se torna possvel aps a redemocratizao e o reconhecimento legal dos direitos e garantias fundamentais. Alm disso, a Constituio, no seu Art. 4o, explicitamente coloca a prevalncia dos direitos humanos como um dos dez princpios que regem as relaes internacionais da Repblica Federativa do Brasil. No que se refere s legislaes em reas como previdncia, assistncia, seguridade, sade e justia, estas so, como indicado anteriormente, consequncia da necessidade de melhor regular aquilo que se encontrava expresso de forma geral no novo texto constitucional. Da mesma forma, os avanos na defesa dos direitos de grupos, como idosos, crianas e pessoas com deficincia avanos que no so apenas legais, mas institucionais tambm se relacionam com a ampliao no reconhecimento dos direitos destes grupos pela Constituio. Mesmo o ECA e a Conveno dos Direitos da Criana encontram respaldo no texto constitucional, em especial no seu Art. 227.
5.2 Antecedentes do Programa Nacional de Direitos Humanos
Fechando o perodo, alguns meses aps o impeachment do presidente Fernando Collor e a posse do vice-presidente Itamar Franco, em 29 de dezembro de 1992, inicia-se uma srie de reunies entre o governo e representantes da sociedade civil que visavam, inicialmente, preparar a agenda brasileira para a Conferncia de Direitos Humanos de Viena. Estas reunies marcam o incio de um processo que viria a culminar na edio do PNDH, em maio de 1996. Para compreender esse processo, necessrio primeiramente contextualizar o papel que a sociedade civil desempenhava poca. Em 1992, observou-se um retorno da efervescncia sociopoltica que havia caracterizado a dcada anterior, tendo como novidade o fortalecimento de dois atores coletivos: os estudantes, com intensa participao no movimento pela cassao do presidente da Repblica, e as organizaes da sociedade civil. Entre estas organizaes, destaca-se um grupo de mais de 200 entidades incluindo o Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (Ibase), o Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC), a OAB e a CNBB que se autointitulava Movimento Democrtico pelo Fim da
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Impunidade. Logo em seguida, o movimento que seria rebatizado como Movimento pela tica na Poltica teria papel decisivo nas manifestaes populares, nas articulaes congressuais para a instalao de uma Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) e na elaborao da petio de impeachment, a qual viria a ser assinada pelos presidentes da OAB e da ABI. Entre os organizadores do movimento encontrava-se o socilogo do Ibase, Herbert de Souza, conhecido como Betinho. Em abril de 1993, lanada sob a liderana de Betinho a Ao da Cidadania contra a Fome, a Misria e pela Vida. Com o apoio no s de organizaes da sociedade civil, mas tambm de rgos pblicos principalmente o Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal , a Ao da Cidadania organizou comits de distribuio de alimentos que, em julho de 1994, somavam um total de 5.182. Alm disso, quando da realizao da campanha Natal sem Fome, em 1993, o instituto Ibope apurou que a campanha contava com o apoio de 93% da populao, mobilizando quase 25 milhes de pessoas das quais 2,7 milhes participavam diretamente nos comits (DEMO; OLIVEIRA, 1995). A partir dessa conjuntura, no exagero afirmar que a legitimidade e o poder poltico das organizaes da sociedade civil no perodo no possuam precedentes, influindo inclusive na legitimidade do governo. Anos mais tarde, com o fortalecimento da ao do governo federal na rea dos direitos humanos por meio da criao de uma secretaria nacional, estas organizaes viriam a ter papel preponderante tanto como interlocutoras na formulao das polticas, quanto como receptoras de recursos e implementadoras de projetos em reas como acesso justia e registro civil, proteo de testemunhas, aplicao de medidas socioeducativas e preveno violncia. Um segundo ator importante a ser contextualizado nesse perodo a mdia. Com o fim da censura, os meios de comunicao passaram a noticiar com cada vez mais frequncia casos de corrupo, retomando um padro que se observava no perodo populista. Ainda que a Constituio no tenha sido capaz de fomentar uma alterao no modelo oligopolstico das empresas do setor o que representa ainda hoje obstculo para a circulao livre de ideias e a consolidao da democracia no pas ,22 os meios de comunicao operaram nos ltimos vinte anos uma transformao nas prticas polticas e de certos setores do Estado. No que se refere s prticas polticas, inegvel que o fim da censura impe mais espao para o controle democrtico dos mandatrios. Em especial, a instituio da CPIs tornou-se, em larga medida, um evento miditico o que serviu tambm para que os trabalhos destas comisses fossem mais transparentes e permeveis ao controle social (SOUZA, 2001). Foi por meio de uma CPI que se iniciou o processo parlamentar que culminaria com a cassao do mandato do presidente da Repblica.
22. Ver, por exemplo, Hamburger (2002).
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Para os direitos humanos, o principal resultado da ao da mdia foi a amplificao da indignao pblica frente s chacinas que marcaram o perodo. Entre o afastamento de Collor da presidncia, em 2 de outubro de 1992, e a promulgao do PNDH, em 13 de maio de 1996, ocorreram, entre outros eventos de menor repercusso, o massacre do Carandiru outubro de 1992; a chacina da Candelria julho de 1993; a chacina de Vigrio Geral agosto de 1993; o massacre de Corumbiara agosto de 1995; e o massacre de Eldorado dos Carajs abril de 1996. Em comum, todos esses episdios envolveram a execuo de pessoas por meio da ao de policiais militares. Como resultado, a questo da violncia institucional que era central na pauta do Movimento Nacional de Direitos Humanos (GETLIO, 1999), mas encontrava dificuldade de se inserir na agenda poltica em contexto de aumento da criminalidade violenta e fortalecimento de concepes autoritrias de controle da criminalidade 23 volta esfera pblica. nesse contexto que se desenvolve o processo que culminaria na formulao do PNDH. Iniciando o processo, em maio de 1993 o chanceler Fernando Henrique Cardoso convoca reunies com a sociedade civil nas preparaes para a Conferncia de Direitos Humanos de Viena. H cinco aspectos a serem destacados nesta conferncia. Primeiro, ela contou com a participao expressiva da sociedade civil, o que era uma inovao recente no sistema ONU. Segundo, a declarao aprovada afirmava pela primeira vez no mbito internacional que a democracia era o melhor regime poltico para a promoo dos direitos humanos. Terceiro, a declarao assegurava que o direito ao desenvolvimento era um direito humano, o que foi interpretado como uma vitria dos pases em desenvolvimento frente s concepes mais tradicionais dos pases centrais. Quarto, a declarao estabelecia a interrelao, a interdependncia e a indivisibilidade dos direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais o que, novamente, implicava uma derrota das concepes mais restritivas dos direitos humanos, defendidas especialmente pelos Estados Unidos. Quinto, e mais importante, o plano de ao da Conferncia de Viena conclamava os Estados a elaborarem programas nacionais de direitos humanos. Segundo relata Pinheiro (1996, p. 62), atendendo ao pedido de ONGs brasileiras em Viena, o MJ convocou uma srie de reunies entre julho e outubro de 1993, das quais participaram cerca de 30 entidades de direitos humanos, ministros civis e militares, parlamentares e representantes das polcias. Como resultado, foi apresentado pelo Ministro da Justia em seminrio de comemorao dos 45 anos da Declarao Universal dos Direitos Humanos um Programa Nacional de Combate Violncia.24 No se tratava, entretanto, de um programa governamental no sentido
23. Cabe notar que desse perodo (1990) a edio da Lei dos Crimes Hediondos. 24. O seminrio ocorreu no Ncleo de Estudos da Violncia (NEV)/Universidade de So Paulo (USP), o que significativo se contarmos que seria neste ncleo que em 1995 iria se elaborar o pr-projeto do PNDH.
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que normalmente entendemos, aps a elaborao dos Planos Plurianuais (PPAs): tratava-se de um conjunto de medidas de cunho legal e, em menor medida, institucional, com pequena implicao oramentria. O Programa propunha: 1. instaurao de um frum de ministros para a definio de uma poltica de cidadania; 2. reformulao do Conselho Nacional de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana; 3. transformao da Secretaria de Polcia Federal em Secretaria Federal de Segurana Pblica; 4. obrigao de assistncia jurdica aos presos; 5. bolsas de estudos para crianas e adolescentes; 6. proteo s vtimas; e 7. lei especificando os crimes de direitos humanos.25 Retomando as trs caractersticas do perodo separao dos direitos humanos da questo social, foco no legislativo e direitos humanos como poltica de relaes internacionais inegvel que este programa continha as trs em algum nvel. A proposta centrava-se principalmente em questes relativas aos direitos civis. Tambm, era esta predominantemente voltada para a reforma da legislao vigente. Entretanto, naquilo que parece primeira vista a caracterstica mais clara do programa sua relao com a poltica externa havia uma novidade que invertia a lgica da ao do governo at ento. Apesar de o programa proposto derivar de debates iniciados no mbito de uma conferncia da ONU, este havia sido elaborado por atores nacionais e com uma pauta nacional: a violncia. Em suma, no era o objetivo do programa melhorar a viso do pas no exterior. Antes disto, os atores envolvidos na sua elaborao buscaram aproveitar o espao aberto por uma agenda internacional para influir na poltica nacional de direitos humanos poltica esta que era, em vrios aspectos, inexistente. O plano no obteve sucesso, e nenhuma de suas medidas foi examinada pelo congresso ou implementada pelo governo naquele momento. Entretanto, o contexto que levou sua elaborao permanecia. Em 1995, o novo presidente Fernando Henrique Cardoso anuncia, no dia da independncia, que o governo iria elaborar um Programa Nacional de Direitos Humanos. No seu discurso, o presidente afirma que (...) essa luta pela liberdade e pela democracia tem um nome especfico: chama-se direitos humanos (...) essa vontade do nosso povo, de no apenas falar de direitos humanos, mas tambm de garantir a sua proteo (CARDOSO, 1995).
25. Uma ltima proposta, de passar os crimes comuns das polcias militares para a justia comum, no foi includa no programa.
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O ttulo desse discurso presidencial Direitos humanos: novo nome da liberdade e da democracia. E essa concepo dos direitos humanos como algo relevante no apenas para as boas relaes internacionais, mas tambm para a consolidao democrtica, que opera uma mudana na poltica do governo federal para os direitos humanos e inspira a elaborao do PNDH.
5.3 O PNDH: os direitos humanos como objeto de poltica pblica
A elaborao do PNDH marca a principal mudana no tratamento do tema pelas polticas pblicas federais no perodo ps-1988. At sua promulgao, a ao federal na rea era: i) dispersa para cada setor; ii) marcada por polticas de cunho assistencialista e filantrpico em reas como criana e adolescente, pessoas com deficincia e povos indgenas; iii) voltada principalmente para uma agenda internacional e a repercusso de casos exemplares de violaes ocorridos no perodo; e iv) centrada na aprovao de tratados e na elaborao de normas, em detrimento da implementao de programas por parte do executivo. Essa situao comea a se alterar a partir do PNDH. A poltica pblica passa a ter um norteador de todas as aes especficas empreendidas, que visam menos os casos especficos do que a criao de condies estruturais para a melhoria da situao dos direitos humanos, compreendendo mudanas legais, inovaes institucionais e a elaborao de programas e aes com dotao oramentria. Concebido por meio do dilogo entre setores do Estado e da sociedade civil envolvendo a realizao de seminrios em todas as regies do pas, a apresentao do pr-projeto26 na ONU e a realizao de uma Conferncia Nacional de Direitos Humanos , o PNDH resultou, quase um ano aps seu lanamento em maio de 1996, na criao de uma Secretaria Nacional de Direitos Humanos (SNDH) dentro da estrutura do MJ, com o intuito de coordenar e monitorar o programa. No que se refere ao texto do PNDH em si, podemos identificar quatro proposies que embasam a elaborao do programa: 1. Direitos Humanos como caminho para a consolidao democrtica. 2. Direitos Humanos como questo de Estado e alvo de polticas pblicas. 3. Relao de parceria com a sociedade civil, envolvendo mais abertura do Estado s crticas nacionais e internacionais. 4. Direitos civis como prioridade estratgica, focando o direito vida, segurana e a luta contra a impunidade.
26. Cabe notar que a elaborao do pr-projeto, bem como a organizao dos seminrios coube ao Ncleo de Estudos da Violncia (NEV) da USP, sob a coordenao de Paulo Srgio Pinheiro, que tambm era membro da CTV. Dessa forma, no fortuita a proximidade entre as propostas da CTV e as aes constante no PNDH.
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Destaca-se nessas proposies a priorizao dos direitos civis. Esta prioridade condizente com toda uma tradio etapista das teorias da cidadania construda a partir do texto de Marshall, Cidadania, classe social e status, de 1950. Grosso modo, tal teoria, formulada a partir do caso histrico britnico, entende a garantia dos direitos civis como caminho para a reivindicao e posterior consolidao dos direitos polticos, que por sua vez desembocariam, mediante a ampliao da participao poltica da classe trabalhadora, na reivindicao e posterior consolidao dos direitos sociais. Portanto, se o objetivo da poltica de direitos humanos era a consolidao democrtica, fazia sentido que esta focasse nos direitos civis. Mas o programa, bem como seu contedo, era fruto tambm do campo de possibilidades que se abria para uma poltica de direitos humanos no Brasil naquele momento. Primeiro, o forte envolvimento do governo brasileiro e do presidente da Repblica na Conferncia de Viena deram fora proposta de elaborao de programas nacionais de direitos humanos. Segundo, a hegemonia do iderio (neo)liberalizante entre as foras polticas que compunham o governo Fernando Henrique Cardoso, somada primazia estratgica da estabilidade econmica sob a questo social, significava tanto uma perda de legitimidade da classificao dos direitos sociais inscritos na Constituio como direitos fundamentais com o mesmo status, quanto uma interdio ideia mais geral de que o Estado devesse promover amplas polticas sociais como forma de mitigar os efeitos adversos do livre mercado. Este cenrio limitava a possibilidade de um Programa de Direitos Humanos que visasse efetivao de direitos econmicos e sociais,27 mas no punha obstculos a uma agenda de aprimoramento do sistema de justia e de segurana pblica cujas bases oramentrias no eram expressivas. Terceiro, a emergncia do tema da violncia, pelo aumento exponencial da criminalidade desde os anos 1980, somava-se ocorrncia recente de uma srie de chacinas com forte envolvimento de agentes do Estado, amplamente divulgadas na mdia e que geraram comoo nacional e clamor contra a impunidade. Este surgimento do tema da violncia como fenmeno geral, mas cuja face mais clara poca estava ligada violncia institucional, abria espao para um discurso de direitos humanos com ressonncia na sociedade, voltado garantia do direito vida, segurana e contra a impunidade. De forma congruente, o direito vida abre o PNDH, com duas subsees: segurana das pessoas e combate impunidade.
27. Cabe notar que a questo da cultura dos direitos humanos est presente no PNDH. Em 1995, os atores que formularam o PNDH viam, assim como aqueles que elaboraram as propostas da CTV mais de uma dcada antes, que a questo da educao para a cidadania e as campanhas de esclarecimento da populao eram necessrias. Se, de certo modo, possvel afirmar que esta semelhana se deve antes de tudo ao fato de se tratar do mesmo grupo poltico, de outro se observa retomada deste tema, que inicia-se com o lanamento de um Programa Nacional de Educao em Direitos Humanos em 2007, e se fortalece com a incluso do tema no PPA 2008-2011. Para 2009, o foco da Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (SEDH/PR) dever exatamente ser a implementao deste programa.
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significativo que, com o lanamento de um programa que era decorrncia do documento marcante da reconciliao dos direitos de primeira e segunda gerao no mbito internacional Viena , o Brasil observasse um retrocesso constrangido neste campo. Frente reconciliao observada j na carta de 1988, quando tantos direitos individuais quanto coletivos receberam garantia constitucional, o programa claramente d primazia primeira gerao de direitos, buscando assim, simultaneamente, organizar e restringir a pauta reivindicatria dos movimentos de direitos humanos. Do ponto de vista prtico, o programa avana na garantia de direitos sociais apenas para grupos especficos crianas e adolescentes, mulheres, populao negra, sociedades indgenas, estrangeiros, refugiados e migrantes, terceira idade e pessoas portadoras de deficincia sob o ttulo Direitos Humanos, Direitos de Todos. Ou seja, o avano neste campo seguiu a lgica da especificao, lgica esta que repercutiu na poltica. Em parte devido ao fato da SNDH ter herdado da antiga Secretaria Nacional dos Direitos de Cidadania do MJ tanto a Corde quanto o Departamento da Criana e do Adolescente (DCA), desde o incio a ao deste rgo foi muito voltada, principalmente em termos financeiros, para a proteo dos direitos de grupos especialmente vulnerveis violao dos direitos. Outras questes relativas aos direitos fundamentais de cunho mais universalista sade, educao, trabalho ficaram a cargo dos rgos setoriais correspondentes, sem que houvesse uma preocupao sistemtica em atribuir contedo de direitos humanos a estas polticas. De forma positiva, o PNDH estabeleceu uma agenda real para o Congresso Nacional. Somente nos primeiros dois anos, o parlamento aprovou uma lista de reformas e medidas previstas no programa, dentre as quais se destacam: i) o reconhecimento das mortes de pessoas desaparecidas em razo de participao poltica (Lei no 9.140/1995); ii) a transferncia da justia militar para a justia comum de crimes dolosos praticados por policiais militares (Lei no 9.299/1996); iii) a tipificao do crime de tortura (Lei no 9.455/1997); e iv) a obrigao da presena do Ministrio Pblico em todas as fases processuais que envolvam litgios pela posse da terra urbana e rural (Lei no 9.415/1996). Esses dispositivos, alm de abrirem caminho para a imposio de uma pauta propositiva na rea de direitos humanos, tinham o objetivo de inserir no ordenamento jurdico nacional o vasto conjunto de direitos assegurados pela Declarao Universal de 1948. Com isso, o Estado brasileiro reconheceu a responsabilidade dos governos ditatoriais por mortes e desaparecimentos, progredindo rumo constituio do que se convencionou chamar de direito memria e verdade, alm de tornar possvel a aplicao efetiva dos preceitos da Conveno Contra a Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes, aprovada pela ONU em 1984.
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Observadas as crticas da sociedade civil, a segunda verso do PNDH II, lanada em 2002, incorporou lista de temas abarcados o direito educao; sade, previdncia e assistncia social; ao trabalho; moradia; ao meio ambiente; alimentao; e cultura e ao lazer.28 Somando-se a isto, em 2003, a Secretaria de Estado de Direitos Humanos foi elevada a secretaria especial, dotada de status ministerial e com mandato para atuar de forma transversal, articulando com a sociedade civil, conselhos e rgos da administrao pblica federal e objetivando a incorporao da perspectiva dos direitos humanos nas polticas pblicas implementadas em todo o pas, proporcionando especial ateno s especificidades dos grupos mais vulnerveis a terem seus direitos violados. Em conjunto, estas duas alteraes significaram uma ampliao tanto do escopo do PNDH quanto dos recursos institucionais disponveis para implement-lo principalmente quando considera-se a criao concomitante da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir) e da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres (SPM). No final de 2008, realizou-se a XI Conferncia Nacional de Direitos Humanos, com o objetivo de revisar o PNDH e subsidiar a formulao de sua terceira verso, prevista para o segundo quadrimestre de 2009. Ao contrrio dos anteriores, o novo programa prope-se a estruturar a ao do Estado no por meio de temas, mas de eixos estratgicos e diretrizes transversais. Alm disso, vislumbra-se a possibilidade de que o novo PNDH contemple a incorporao de indicadores que permitam avaliar sua implementao. Essa nova proposta organizadora do PNDH permite-nos antever a possibilidade dos direitos humanos retomarem sua funo como diretriz norteadora de toda a poltica estatal, no se resumindo s reas mais tradicionalmente ligadas ao tema e englobando tanto as polticas sociais como as de desenvolvimento econmico e de meio ambiente. Esta viso contrape-se proposta do PNDH I, e, em perspectiva histrica, permite-nos antever o fechamento de ciclo de retorno agenda proposta pela CF/88, ciclo este que havia se iniciado com a incluso dos direitos sociais no PNDH II em 2002 e se fortalecido com a criao de secretarias especiais com o papel de promover a transversalidade em 2003.
5.4 Estado e violaes de direitos humanos
Passados 20 anos da proclamao de um Estado democrtico de direito no Brasil, as constantes violaes dos direitos humanos no parecem ter arrefecido. Como decorrncia tambm da maior visibilidade propiciada pela liberdade de imprensa e de organizao civil e poltica, possvel afirmar que, para largos segmentos da populao, a sensao de piora no que se refere violncia urbana difusa, violncia no campo, violncia policial, situao nos presdios e nas unidades de internao
28. Tambm foram incorporados dois novos grupos: os ciganos e a populao LGBT Lsbicas, Gays, Bissexuais e Transsexuais.
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de adolescentes, corrupo, eficcia do sistema de justia, impunidade e arbitrariedade dos agentes do Estado em geral. Segundo pesquisa recente, os direitos humanos mais desrespeitados, na viso dos brasileiros, so o direito proteo igual diante da lei e o direito vida (BRASIL, 2008a). J pesquisa de 2002 indicava que mais de dois teros dos brasileiros acreditavam que a polcia no respeitava os direitos do cidado, era corrupta e indigna de confiana, enquanto 75% pensavam que a mesma abusava da violncia e 88% afirmavam que a polcia tratava os ricos melhor que os pobres. Ainda, 80% afirmavam que a criminalidade no Brasil havia aumentado no ltimo ano, e mais da metade dos brasileiros afirmavam que o trabalho realizado pela justia e pelo governo federal para conter a criminalidade apresentava pouco ou nenhum resultado (ALMEIDA; SCHROEDER; CHEIBUB, 2002). Em determinado mbito, essa sensao de aumento da insegurana e de descrena na probidade dos agentes pblicos indicador de um positivo decrscimo na tolerncia da populao para com estas realidades, tidas como inaceitveis. Em outro, a esta sensao de insegurana se conecta frequentemente uma volpia punitiva que, em contexto de descrena das instituies democrticas de prover o direito segurana e vida, legitima prticas de execues sumrias e tortura de suspeitos, bem como a constituio de organizaes paraestatais, tais como grupos de extermnio e, mais recentemente, milcias. Essas prticas, comuns durante toda a histria republicana brasileira, atingem prioritariamente as populaes mais vulnerveis a terem tambm seus direitos econmicos e sociais violados. Isto acontece porque, apesar da declarao jurdica da igualdade pela Constituio Federal, essa igualdade no se concretiza nem no plano factual visto a extrema desigualdade de renda e de acesso a direitos como sade e educao nem no plano simblico. O que se observa, de fato, um descolamento entre o reconhecimento jurdico da igualdade, da cidadania e dos direitos fundamentais, garantidos pela Constituio, e o desrespeito ftico destes princpios. Tal questo segue sendo, malgrado alguns esforos empreendidos por parte do Estado brasileiro, um problema no resolvido e principal desafio para a efetivao dos direitos humanos no Brasil de hoje. Assim, o pas enfrenta ainda hoje uma situao de graves violaes de direitos. Isto se deve a uma conjugao de fatores, que vo da falta de conhecimento, por larga parte da populao, de seus direitos, passando pela reduzida chance dos grupos mais vulnerveis de acesso justia, seguindo pela no efetivao dos direitos socioeconmicos que acarreta, dentro de concepo de interdependncia dos direitos humanos, em dificuldades mltiplas tambm para a concretizao dos direitos civis e polticos e chegando at obstculos de ordem cultural, relativos falta de uma educao para a cidadania e o respeito aos direitos fundamentais (IPEA, 2006). Reconhecer e apontar estas violaes so, assim, requisitos necessrios de qualquer
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avaliao dos ltimos 20 anos da poltica social nesta rea, que de outra forma se veria incompleta e por demais enviesada pelo foco desta publicao que a anlise das polticas pblicas promovidas pelo governo federal. Alm disso, avalia-se aqui que a discusso sinttica desta situao permite ao leitor uma melhor compreenso tanto da importncia quanto da insuficincia das polticas pblicas para algumas populaes mais vulnerveis, que sero analisadas mais adiante. No que se refere violncia rural, dois casos exemplificam a permanncia da violao de direitos no perodo ps-Constituio. J em 1988, poucos meses aps a promulgao da nova carta, o lder seringueiro acreano Chico Mendes foi morto a mando de fazendeiros locais. poca, Chico Mendes j havia sofrido diversas ameaas de morte e estava sob proteo policial, o que no impediu o seu assassinato. Quase 17 anos depois, em fevereiro de 2005, a missionria americana Dorothy Stang foi assassinada no Par. Como no caso Chico Mendes, o crime foi cometido a mando de fazendeiros locais que viam na atuao da norte-americana, em prol do meio ambiente e dos direitos das populaes locais, um obstculo livre explorao da floresta. Igualmente, as autoridades competentes foram informadas com antecedncia que a vida da missionria estava ameaada. As similaridades dos eventos apontam para uma relativa perpetuao da situao no campo. Segundo dados da Comisso Pastoral da Terra (CPT),29 entre 1985 e 2007, 1.493 pessoas foram assassinadas em decorrncia de conflitos no campo. Entre 2003 e 2007, o nmero de assassinatos foi de 217, o que corresponde a mdia de 43,4 assassinatos/ano abaixo, portanto, da mdia para todo o perodo, que foi de 64,9 assassinatos/ano, mas ainda bastante alta. Alm disso, observa-se neste tipo de crime um elevado ndice de impunidade. Em 2004, um levantamento da CPT indicava que nas 1.003 ocorrncias envolvendo assassinatos entre 1985 e 2003, apenas 65 pessoas foram condenadas por participao nos crimes, e no mais do que 21 mandantes foram julgados seis dos quais foram absolvidos. Muitos destes crimes foram cometidos por agentes do Estado, como no caso dos massacres de Eldorado de Carajs e de Corumbiara. Mas os conflitos no campo no se resumem aos assassinatos. Somando-se todos os 1.538 conflitos no campo envolvendo violncia contra a pessoa, registrados pela CPT apenas em 2007, o nmero de envolvidos chegou a um total de 795.341 o que demonstra o quanto da populao rural ainda amplamente vulnervel a esta situao. Em 2003, quando os conflitos atingiram quase 1,2 milho de pessoas, estima-se que um em cada 29 habitantes do meio rural foi afetado por estes. Entre os demais eventos registrados alm dos assassinatos, as ameaas de morte que registraram um crescimento de mais de 25% entre
29. Dados disponveis em: <http://www.cptnac.com.br/?system=news&action=read&id=2792&eid=6>. Acesso em: 20 mar. 2009.
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2006 e 2007, chegando a um total de 259 so bastante preocupantes, uma vez que estas produzem efeitos perversos na atuao poltica de lderes sindicais e indgenas, ativistas e outros defensores dos direitos humanos no meio rural, incentivando o silncio frente s arbitrariedades e prejudicando a efetivao de outros direitos que poderiam ser garantidos por meio da protestao coletiva. Ainda, nos 1.027 conflitos relacionados ocupao e posse em 2007, registrou-se a expulso de 4.340 famlias e o despejo de outras 14.221 da terra, alm da destruio de 2.616 casas e 2.250 roas. A maior parte desses conflitos est ancorada em disputas pelo controle e o uso de recursos naturais, pela preservao do meio ambiente, pela garantia dos direitos de populaes tradicionais em especial grupos indgenas e de trabalhadores rurais (JILANI, 2006). Assim, pode-se indicar como causas da permanncia dos conflitos no campo no Brasil tanto os interesses econmicos ligados explorao do meio ambiente associados falta de uma poltica efetiva e sustentvel de manejo florestal e de outros recursos naturais como gua e minrios quanto a estrutura fundiria fundamentada em grandes latifndios e a falta de uma real reforma agrria no pas. Entretanto, para que estes conflitos resultem em aes de expulso forada de terras, destruio de casas e roas, ameaas e assassinatos, em geral sob o mando de grandes proprietrios rurais e donos de madeireiras (JILANI, 2006, p. 8), necessrio que aos interesses dos grupos mais poderosos no se contraponha a presena do Estado na garantia da ordem democrtica. Onde esta presena no se faz, a impunidade impera.30 Entre as causas dessa no presena ou omisso do Estado, podemos citar: i) a dificuldade de acesso de certas regies de baixa densidade demogrfica e afastadas dos grandes centros, especialmente na Amaznia Legal; ii) o silncio imposto pelas constantes ameaas que inibem a denncia de crimes; e iii) a conivncia ou ligao das autoridades locais com os mandantes destas aes. Em geral, todos estes elementos esto ligados: assim, a eficcia das ameaas devedora tambm da inexistncia ou conivncia das autoridades, que leva a populao a no ver no sistema de justia um ator relevante de garantia de seus direitos. Essa situao de ineficcia dos mecanismos de garantia de direitos no campo , at certo ponto, anloga situao das periferias das grandes metrpoles. Estas reas, no obstante a proximidade geogrfica com algumas das regies mais bem cobertas por aparelhos pblicos como tribunais, delegacias,
30. Em 2004, a SEDH criou um Programa Nacional de Defensores dos Direitos Humanos, com o intuito de proteger pessoas ameaadas por sua atuao na defesa de direitos. Esta atuao se d principalmente por meio da capacitao e instrumentalizao dos agentes pblicos locais que faro a proteo do ameaado, assim como envolve campanhas de sensibilizao da populao e visitas especiais a locais onde a situao se coloque de forma emergencial. Entretanto, destarte a importncia desta iniciativa, esta ainda est em estgio de estruturao e no se mostra suficiente para a garantia do direito vida dos defensores ameaados: segundo informao da coordenao do programa, apenas dois defensores teriam sido protegidos em 2007 (Sigplan).
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escolas, hospitais, assembleias legislativas etc., so marcadamente desprovidas dos servios sociais mais bsicos. A ausncia do Estado no que se refere a servios, como gua, esgoto, coleta de lixo, transporte pblico, educao, sade, segurana, assistncia social e cultura, tambm se observa na omisso pela prtica de arbitrariedades para com estas comunidades por parte de grupos poderosos. Concretamente, as ltimas duas dcadas observaram a organizao em alguns destes espaos urbanos de grupos armados que fazem destes sua base para a explorao de atividades econmicas ilegais, entre as quais se destaca o trfico de drogas. Nestas reas urbanas, observam-se novamente os mesmos elementos: dificuldade de acesso, conivncia ou ligao de agentes do Estado com os grupos mandantes e silncio da populao. Igualmente, observa-se a ocorrncia frequente de assassinatos e outros atos de violncia que vitimam prioritariamente as populaes mais vulnerveis.31 Dois casos exemplares podem ser citados. Em agosto de 1993, cerca de cinquenta homens encapuzados invadiram a favela de Vigrio Geral, no Rio de Janeiro, assim como casas e executaram 21 pessoas. Posteriormente, revelou-se que a ao foi planejada e realizada por policiais militares como represlia morte de quatro policiais na favela em confronto direto com traficantes de drogas. Os mortos no tinham ligao com os traficantes, e dos 52 policiais indiciados pelo Ministrio Pblico, sete foram condenados. Em maro de 2005, policiais militares executaram 29 pessoas nas ruas de dois municpios da Baixada Fluminense, Nova Iguau e Queimados. Supostamente, o intuito era obstruir investigaes contra policiais autores de crimes na regio (JUSTIA GLOBAL, 2009). Mais de trs anos depois do ocorrido, dos 11 policiais denunciados pelo Ministrio Pblico apenas cinco foram indiciados por assassinato, trs julgados e dois condenados. Em ambos os casos, encontram-se alguns dos elementos mais comuns deste tipo de fenmeno: formao de quadrilhas armadas; envolvimento de agentes do Estado, em especial policiais, seja em servio, seja fora do servio; represlias por meio de violncia; execues sumrias; morte de inocentes, em geral moradores de favelas e periferias; e relativa impunidade. 32
31. importante ter cautela ao realizarmos essa analogia. Se por um lado a omisso do Estado apresenta-se em ambos os casos, a forma como isto se d bastante diversa. Tambm, as especificidades das zonas rurais e urbanas devem ser preservadas. Os grupos mais vulnerveis violncia em cada caso so diferentes: no meio rural, a populao vulnervel formada por trabalhadores rurais, trabalhadores sem terra, comunidades indgenas e quilombolas; nas periferias das metrpoles, a violncia letal atinge prioritariamente negros e jovens. 32. importante notar que os casos relatados, por sua repercusso miditica, acabaram por gerar maior presso para que o sistema de justia penal atuasse no sentido da correta investigao e julgamento dos acusados. Estima-se que apenas 10% dos homicdios ocorridos nos estados do Rio de Janeiro e de So Paulo resulta no julgamento de acusados, enquanto em Pernambuco este nmero gira em torno de 3%. Em casos envolvendo policiais, por srie de razes que envolvem a destruio de evidncias pelos autores, a falta de independncia nas investigaes em especial no Instituto Mdico Legal (IML) , o corporativismo das polcias e a conivncia dos governos estaduais, esta taxa significativamente menor (cf. ALSTON, 2008). Para mais informaes a respeito, ver os captulos justia e segurana pblica, neste peridico.
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Assim, boa parte da violncia letal brasileira pode ser classificada como violncia institucional, isto , praticada por agentes do Estado. Em 2007, por exemplo, no estado do Rio de Janeiro 18% das mortes foram provocadas por policiais.33 Estas mortes so especialmente problemticas, uma vez que investigaes independentes geralmente apontam para um alto ndice de execues dentro destes nmeros. Estas indicam no apenas uma violao do direito vida, mas tambm um completo afastamento das instituies estatais de controle social formal de suas atribuies legais. Alm disso, policiais, bombeiros e outros agentes do controle social formal atuam em uma srie de atividades ilegais, que envolvem amide o uso de execues sumrias como forma de represso criminalidade ou queima de arquivo, a cobrana de suborno de grupos armados que controlam o trfico de drogas em favelas e o controle de reas inteiras, explorando atividades como a venda de gs, transporte coletivo alternativo e fornecimento de televiso a cabo. Entretanto, como aponta o relator especial da ONU para execues extrajudiciais Philip Alston, em seu relatrio resultante de visita ao Brasil em novembro de 2007, este novo fenmeno das milcias deve ser visto como o ponto extremo de um continuum de aes policiais ilegais que se inicia com a corrupo e o exerccio de segundos empregos, motivados pela impunidade, pelos baixos salrios pagos e pelo regime de trabalho em jornadas longas seguidas por perodos tambm longos de folga (ALSTON, 2008). A violncia institucional tambm se observa nos sistemas prisional e de atendimento socioeducativo ao adolescente em conflito com a lei. Entre o massacre de outubro de 1992, quando 111 detentos foram mortos em ao que buscava retomar o controle da penitenciria do Carandiru aps uma rebelio, e os eventos de maio de 2006, quando o grupo criminoso conhecido como Primeiro Comando da Capital organizou rebelies simultneas em diversos presdios do estado de So Paulo e coordenou aes de violncia que resultaram no assassinato de 40 policiais e agentes carcerrios, tendo como resposta policial a morte de 124 pessoas supostamente ligadas ao grupo, os avanos tambm foram poucos e os retrocessos, vrios. Em nenhum dos casos os agentes do Estado envolvidos foram condenados.34 Nesse perodo, a situao de superlotao das unidades de privao de liberdade piorou, visto que o grande aumento na populao carcerria que saltou de 148.760 em 1995 para 401.236 em 2006 35 no foi acompanhado por um aumento correspondente no nmero de vagas disponveis, resultando em unidades abrigando trs vezes sua capacidade. No caso dos adolescentes, ainda que as taxas
33. Cf. Instituto de Segurana Pblica (ALSTON, 2008). 34. O nico condenado pela morte de trs pessoas no massacre do Carandiru teve sua sentena revista em fevereiro de 2006. 35. MJ/Centro de Estudos de Segurana e Cidadania (ALSTON, 2008).
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sejam mais baixas, a mesma tendncia se verifica: entre 2002 e 2006, o nmero de privados de liberdade cresceu 28%, contribuindo para a superlotao que corresponde a 22% do total de internos no pas. Alm disso, essa populao encarcerada, que majoritariamente pobre, jovem e de baixa escolaridade, permanece, a despeito da legislao vigente, sem acesso educao escolar, formao profissional e ao trabalho. Em dezembro de 2004, apenas 18% dos presos participavam de qualquer atividade educacional (UNESCO, 2006). No caso dos adolescentes, ainda que exista em quase todas as unidades espaos destinados ao menos para a educao fundamental, estes espaos so frequentemente inadequados tanto em termos de infraestrutura quanto de material didtico, com professores sem capacitao especfica para atender este pblico (IPEA/DCA, 2002). Para alm da superlotao e da falta de aes que possibilitem a reinsero social daqueles hoje privados de liberdade o que, por sua vez, contribui sobremaneira para o fenmeno da reincidncia os maus-tratos nas prises um fenmeno generalizado e relativamente bem documentado. Isso acontece tanto por ao dos agentes carcerrios que se utilizam da violncia como forma de controle dos presos os quais por vezes respondem com rebelies quanto por meio de conflitos entre os presos. Muitos destes conflitos so motivados por confrontos entre gangues rivais. Outros so motivados pela superlotao e pela disputa por colches, comida, itens de higiene e diversos bens escassos e valiosos no ambiente da priso o que, ao fim, revela tambm uma falha do Estado em cumprir sua obrigao, isto , garantir condies mnimas de dignidade queles sob sua tutela. Intimamente relacionado a esse fenmeno est a continuidade da prtica da tortura. Ainda que no seja possvel fornecer estatsticas precisas sobre este tipo de ao, fato fartamente documentado que esta prtica sobreviveu ao fim da ditadura militar. Hoje, a tortura j no praticada institucionalmente contra dissidentes polticos, mas permanece como estratgia para a confisso de crimes comuns, bem como para a obteno de informaes e a punio de prisioneiros. Dados de 1.558 denncias recebidas pelo SOS Tortura entre outubro de 2001 e julho de 2003 indicavam que o principal motivo para sua realizao era a obteno de confisses (36,8%), enquanto as punies respondiam por 21,5% e a tortura contra prisioneiros por 22,1% (MOVIMENTO NACIONAL DE DIREITOS HUMANOS, 2004). Novamente, observa-se como um dos elementos principais desse fenmeno no Brasil a permanncia da impunidade, seja aps a assinatura da Conveno Internacional contra a Tortura, ainda em 1985, seja aps a constitucionalizao de sua proibio no Art. 5o, 3o, ou sua tipificao pela Lei no 9.455/1997. Em muitos casos, o sistema de justia opta por classificar atos de tortura como
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leso corporal ou abuso de autoridade, resultando em que, quando da visita do relator especial da ONU para direitos civis e polticos em agosto de 2000, nenhuma pessoa tivesse ainda sido condenada pela nova lei de 1997 em 2005, o nmero de condenados no passava de quatro (RODLEY, 2001). Entretanto, o mesmo relatrio indicava mais de 300 casos de tortura. Desde ento, diversos relatrios de organizaes governamentais e no governamentais, nacionais e internacionais, indicam a continuidade do fenmeno. Esta situao no s admitida pelo governo em relatrios recentes,36 como se admite tambm que, mesmo aps o Plano Nacional de Combate Tortura, lanado em 2001, as aes neste campo seguiam sendo insatisfatrias.37 Por ltimo, cabe salientar que a prtica da tortura, tal qual as demais violaes dos direitos humanos, vitima principalmente as populaes mais vulnerveis, por uma lgica de seleo anloga seletividade observada no sistema penal e nas abordagens policiais: pobres, negros e jovens.
6 POLTICA NACIONAL DE DIREITOS HUMANOS E OS GRUPOS VULNERVEIS
Nos ltimos anos a questo dos direitos humanos vem se firmando no mbito federal como objeto de uma poltica voltada para a promoo e a defesa de grupos especficos. Estes grupos, aos quais tradicionalmente se associa a questo social das minorias, so extremamente diversos em suas caractersticas gerais, em sua origem e na natureza dos problemas sociais enfrentados, bem como na composio dos riscos sociais e das violaes de direitos aos quais estes so particularmente vulnerveis. No obstante, essa mirade de questes que o governo federal vem agregando, ao lado de temas j tradicionais como desaparecidos polticos e setores da poltica externa em especial no que se refere ao cumprimento de tratados internacionais , naquilo que hoje constitui o ncleo da poltica nacional de direitos humanos, tal qual abordada pelo rgo setorial responsvel pela coordenao desta, a Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (SEDH/PR). Antes de se constituir como rgo de Estado dotado de pesada estrutura burocrtico-departamental, as aes da SEDH/PR visam atuar de forma intersetorial, articulando as polticas implementadas pelos diversos ministrios no sentido de que estas contemplem as questes especficas relacionadas s crianas e aos adolescentes, aos deficientes, aos idosos etc., a partir de uma viso de garantia e efetivao de direitos.
36. Ver, por exemplo, Brasil (2008). 37. Em Brasil (2005) tambm encontram-se referncias aos principais relatrios que tratam da questo da tortura no Brasil nos ltimos anos.
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Assim, a anlise da Poltica Nacional de Direitos Humanos, empreendida a seguir, centrar-se- nas polticas voltadas para os grupos citados, assim como para indgenas. O objetivo apontar os principais problemas enfrentados por estas populaes no que se refere violao de direitos e como estes problemas vm sendo incorporados na agenda do Estado brasileiro. Para tanto, o texto indica, a partir do marco constitucional, a evoluo da estrutura institucional-legal existente para abord-los e as principais polticas implementadas pelo governo federal no perodo.
6.1 Crianas e adolescentes
As crianas e os adolescentes, entendidos como a faixa etria compreendida entre 0 e 17 anos, representam hoje 30,9% da populao. Destarte, as mudanas na composio etria da populao brasileira, que apontam para uma continuidade na queda relativa no contingente deste grupo populacional, sua amplitude e peculiar vulnerabilidade a srie de violaes de direitos fazem dele um pblico particularmente relevante para as polticas de direitos humanos.38 Ao inadequado acesso educao, alimentao e sade de parcela expressiva das crianas e dos adolescentes, soma-se uma srie de problemas como falta de convivncia familiar e comunitria, explorao laboral e sexual, violncia domstica e institucional em unidades socioeducativas. Todos estes elementos concorrem para privar boa parte da infncia brasileira de condies plenas para seu desenvolvimento e incluso como cidados na vida nacional. Vinte anos aps a promulgao da nova Constituio, o pas ainda observa uma srie de violaes dos direitos de crianas e adolescentes. No obstante, o perodo observou a implantao de uma srie de polticas por parte do governo federal que, com mais ou menos sucesso, lograram reduzir alguns dos problemas mais graves desta populao. Em comum, estas polticas se caracterizam pela articulao de diversas aes que exigem cooperao dos Poderes Executivo e Judicirio, dos trs nveis da federao, contando com a participao da sociedade civil na formulao, na implementao e no controle dos projetos. Este modelo de poltica est ligado concepo da incompletude institucional, que refora a necessidade de todas as diversas esferas do Sistema de Garantia dos Direitos das Crianas e dos Adolescentes atuarem em conjunto e articuladamente, contrapondo-se ao modelo anterior, embasado em instituies totais que buscavam atender todas as necessidades da criana em nica instituio. A questo da criana e do adolescente encontra na Constituio de 1988 o primeiro marco de referncia de um novo olhar sobre o tema. A nova carta, se comparada ao tratamento dado pelos textos anteriores, oferece respaldo
38. Conforme estimativas do IBGE, a populao de 0 a 17 anos, em 2000, representava 36% do total; em 2020, no passar de 29,2%. Mas, ainda que cada vez menos significativo em termos populacionais, este pblico segue tendo maiores vulnerabilidades: em 2007, 46,6% das crianas e adolescentes eram pobres, contra 30,8% da populao como um todo.
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sem precedentes para o desenvolvimento de polticas pblicas referentes a estes grupos dentro de uma perspectiva de promoo e defesa de direitos. Ao contrrio do modelo assistencial-repressivo e discriminatrio do antigo Cdigo de Menores, o qual tinha por pblico-alvo apenas os menores de idade que representavam risco por motivo de indigncia, abandono ou delinquncia, o paradigma proposto pela nova Constituio garantidor de direitos, como fica claro no caput do seu Art. 227:
dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito vida, sade, alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria, alm de coloc-los a salvo de toda forma de negligncia, discriminao, explorao, violncia, crueldade e opresso.
Elaborada em contexto de ampla discusso e mobilizao social para a causa da infncia, o programa da Constituio, para o tema, foi fortalecido e regulamentado em 1990 com a ratificao pelo pas da Conveno dos Direitos da Criana e com a promulgao do Estatuto da Criana e do Adolescente. O ECA, como ficou conhecido, regula as conquistas consubstanciadas na Constituio Federal em favor da infncia e da adolescncia e traz inovaes importantes relativas ao mtodo e gesto do tema. No esprito da Constituio, o ECA desloca a tendncia assistencialista prevalecente em programas destinados ao pblico infanto-juvenil, e a substitui por propostas de carter socioeducativo. Institucionalmente, com a aprovao do ECA extingue-se a Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor (Funabem), estabelecida ainda no incio do regime militar, e cria-se a Fundao Centro Brasileiro para a Infncia e a Adolescncia (FCBIA). Em 1995, a FCBIA extinta e suas atribuies so assumidas pela Secretaria de Assistncia Social do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social e pelo DCA do MJ. O DCA est na gnese da SNDH, e permanece desde ento como uma das maiores estruturas do rgo, tanto em termos de pessoal como do ponto de vista oramentrio. Aps a criao da SEDH, o DCA transforma-se na Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente (SPDCA), que coordena a poltica nacional para a rea. Atualmente, esta poltica consiste em um conjunto de aes que envolvem a adoo de polticas sociais bsicas, programas de assistncia social e programas de proteo especial e jurdica de crianas e adolescentes. No que cabe mais diretamente temtica dos direitos humanos, os principais problemas atacados so os da convivncia familiar, do trabalho infantil, dos adolescentes em conflito com a lei e da explorao sexual de crianas e adolescentes. No que se refere ao direito convivncia familiar e comunitria, tanto a Constituio quanto o ECA garantem o direito convivncia familiar e proteo especial pelo Estado em casos especficos. Entretanto, destarte
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a atuao do governo federal no apoio financeiro a abrigos e a projetos voltados para crianas em situao de rua e desaparecidas, apenas em 2007 foi aprovado pelo Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda) e pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) o Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria, que contm a poltica de reordenamento institucional das instituies de abrigo e a estratgia de articulao e coordenao das aes e programas necessrios para a promoo deste direito. Este prev um conjunto de aes, a ser implementado no horizonte de nove anos, enfatizando o apoio convivncia familiar, melhoria da gesto dos servios de adoo e instituio de servios alternativos como repblicas e famlias acolhedoras. A mdio prazo, a aposta do governo federal est no programa Caminho para Casa, que compe a Agenda Social do governo e reconhece, entre outras aes, o auxlio para o retorno de crianas abrigadas por pobreza s suas famlias. Sobre o trabalho infantil, um dos primeiros passos para o enfrentamento do problema foi a incluso do Brasil, em 1992, no Programa Internacional para a Erradicao do Trabalho Infantil (IPEC), da Organizao Internacional do Trabalho (OIT). Em 1994 foi criado o Frum Nacional de Preveno e Erradicao do Trabalho Infantil, coordenado pelo Ministrio do Trabalho e apoiado pelo Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF). Foi a partir do Programa de Aes Integradas lanado pelo frum, em 1996, que se elaborou, nesse ano, o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti). Parte integrante do Sistema nico de Assistncia Social (Suas) com duas aes articuladas o Servio Socioeducativo ofertado para as crianas e os adolescentes afastados do trabalho precoce e a Transferncia de Renda para suas famlias , o programa faz-se presente em todos os municpios do pas, cabendo s Secretarias Municipais de Assistncia Social realizar o cadastramento dos beneficirios em seus territrios. A poltica de erradicao do trabalho infantil prev a articulao de aes intersetoriais para o enfrentamento deste fenmeno. Para receber a transferncia de renda, as famlias compromete-se a: i) retirar as crianas/adolescentes de atividades laborais; ii) garantir frequncia mnima de 85% da criana e do adolescente nas atividades de ensino regular e no Servio Socioeducativo, no turno complementar ao da escola; e iii) acompanhar o crescimento e desenvolvimento infantil, a vacinao, bem como a vigilncia alimentar e nutricional dos menores de sete anos. Em 2005, o Peti foi integrado ao Programa Bolsa Famlia (PBF), com o intuito de enfrentar a duplicidade de benefcios; ampliar o atendimento de acordo com as demandas registradas de trabalho infantil; unificar o valor do Servio Socioeducativo; e universalizar o acesso. Entretanto, a perda de foco do programa e a reduo do valor do benefcio podem resultar em problemas na efetividade de suas aes (IPEA, 2008).
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Outro tema de destaque no que se refere agenda das polticas pblicas o atendimento aos adolescentes em conflito com a lei. No Brasil, o sistema jurdico estabelece a inimputabilidade penal dos menores de 18 anos, os quais, diante do cometimento de um ato infracional, ficam sujeitos a sanes de carter socioeducativo, cuja penalidade mxima pode alcanar at trs anos de privao de liberdade em unidades socioeducativas de internao. At os anos 1980, o governo federal atuou diretamente no sistema, administrando algumas unidades de internao. Com o reordenamento institucional do setor, esta responsabilidade ficou com os estados, que respondem pela maior parte dos recursos despendidos na rea e, em geral, gestionam a poltica por meio de fundaes especficas subordinadas a secretarias de assistncia social e, em menor nmero, as secretarias de justia e segurana pblica. Estas fundaes passaram e passam , desde 1990, por processos de reordenamento similares aos observados no governo federal, com intuito de extinguir o modelo Febem e instituir um sistema socioeducativo em conformidade com o ECA. Apenas nos ltimos anos, entretanto, o governo federal, os estados e municpios pactuaram as diretrizes, os princpios e a forma de operacionalizar essa poltica. O principal marco de referncia nesse sentido foi a elaborao do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase). Sua aprovao pelo Conanda em junho de 2006 abriu uma nova perspectiva para a aplicao das medidas socioeducativas no pas, delineando os parmetros de ao e gesto, desde a maneira como o atendimento inicial do adolescente deve ser realizado at as caractersticas arquitetnicas que se deve observar na construo das unidades de privao de liberdade. A ao do governo federal neste novo marco regulatrio envolve a coordenao do sistema, o estabelecimento de diretrizes nacionais e o cofinanciamento. Nesse sentido, o programa Na Medida Certa, que faz parte da Agenda Social, visa financiar a construo de unidades adequadas ao Sinase, capacitar os agentes do sistema, adequar ambulatrios, estabelecer espaos culturais e esportivos nas unidades e auxiliar financeiramente para que se efetive a municipalizao do atendimento em meio aberto. Por fim, h que se considerar os avanos registrados no enfrentamento da violncia sexual contra crianas e adolescentes. Embora o tema seja tratado na Constituio e no ECA, as iniciativas federais na rea comearam a se estruturar de forma mais intensa somente a partir de 2000, quando do lanamento do Plano Nacional de Enfrentamento da Violncia Sexual Infanto-Juvenil. Em 2003, o novo governo destacou como meta presidencial o enfrentamento da violncia sexual contra crianas e adolescentes. Com isso, o tema ganhou mais densidade dentro dos rgos federais, fortalecendo a intersetorialidade39 na rea, expresso
39. Para mais informaes sobre a questo da intersetorialidade, ver a subseo Proteo e Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente (IPEA, 2006).
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formalmente com a instituio da Comisso Intersetorial de Enfrentamento do Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes, que um frum para proposio, discusso e articulao de aes que congrega representantes de diversos rgos do poder pblico federal, de agncias de cooperao internacional e da sociedade civil organizada. No plano administrativo, a SEDH coordena as aes por meio de um programa nacional que busca a integrao de um conjunto de iniciativas do governo, de organismos e agncias internacionais, universidades e sociedade civil no enfrentamento da questo. Um dos principais programas em andamento o Programa de Aes Integradas e Referncia de Enfrentamento Violncia Sexual Contra Crianas e Adolescentes no Territrio Brasileiro (Pair), com a finalidade de criar e/ou fortalecer redes locais com aes integradas, possibilitando a articulao e a integrao dos servios associados participao social na construo dos processos. Alm disso, o servio Depoimento sem Dano, implantado em quatro municpios e com previso de atender todas as 19 regies do Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci) at 2010, uma metodologia que visa auxiliar a responsabilizao dos agressores de forma que resguarde psicologicamente as crianas vtimas da violncia. Apesar destes esforos, o Disque Denncia do governo federal continua a receber um nmero crescente de denncias de violncia cometida contra crianas e adolescentes, principalmente por conta da maior visibilidade e sensibilidade pblica para o problema e da maior divulgao do servio. O nmero de denncias recebidas passou de 13.830, em 2006, para 24.931, em 2007, o que equivale a aumento de 80% no perodo. Aps recebidas, as denncias so encaminhadas para rgos, como delegacias, ministrios pblicos estaduais, prefeituras e conselhos tutelares, a depender da situao. No h, entretanto, uma avaliao do resultado destes encaminhamentos, o que nos impede de medir a real efetividade deste servio.
6.2 Juventude
Os jovens brasileiros, com idade entre 15 e 29 anos, representavam, em 2007, cerca de 50,2 milhes de pessoas ou 26,4% da populao.40 Este contingente populacional constitui um grupo etrio que tanto se identifica e compartilha uma experincia geracional em comum, como tambm se distingue em muitas dimenses. Atualmente, o usual emprego do plural na referncia juventude por parte da esfera governamental, acadmica e sociedade civil justamente o reconhecimento da existncia de uma pluralidade de situaes que confere diversidade realidade e s necessidades dos jovens. Em outras palavras, a condio juvenil vivida de maneira desigual e diversa em funo da origem social, dos nveis de renda, do sexo, da raa, das disparidades socioeconmicas entre campo e cidade, entre as regies do pas.
40. Os dados apresentados na primeira parte desta seo provm, exceto quando indicado, da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD).
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Do ponto de vista da vulnerabilidade violao de direitos, especialmente preocupante o nmero elevado de jovens que no se encontram nem no mercado de trabalho nem na escola (19,7% daqueles entre 15 e 29 anos). No obstante a reduo da pobreza e o aumento expressivo nos ndices de frequncia escolar observados nos ltimos 20 anos, ainda reduzido o universo de jovens que chegam a frequentar o ensino mdio, bem como particularmente alto o ndice de desemprego nesta faixa etria. Em 2007, havia 4,6 milhes de jovens desempregados, representando 63% do total de desempregados no pas e correspondente a uma taxa de desemprego 2,9 vezes maior que a dos adultos. Ainda, destaca-se que, ao lado do tema do desemprego, o da violncia apresenta-se com bastante eloquncia quando se trata de identificar as vulnerabilidades na situao social da juventude brasileira. Nos ltimos anos, tm-se registrado taxas elevadas de vitimizao fatal entre os jovens, principalmente em decorrncia de causas externas.41 O bito por causa violenta vem aumentando seu peso na estrutura geral da mortalidade no Brasil desde os anos 1980, afetando, principalmente, jovens do sexo masculino, pobres e negros, com poucos anos de escolaridade, que vivem nas reas mais carentes das grandes cidades do pas. Na faixa etria entre 15 a 24 anos, as mortes violentas representaram, em 2007, o percentual alarmante de 67,7% (IBGE, 2008). A emergncia das polticas pblicas da juventude e da problematizao dos direitos dos jovens recente no Brasil. Distintamente de outros pases da Amrica Latina, no caso brasileiro, as aes desencadeadas pelas agncias das Naes Unidas, a partir do Ano Internacional da Juventude, em 1985, tiveram pouca repercusso na formulao de programas ou organismos especficos de polticas para este grupo populacional. Naquele momento, pouca relevncia dava-se ao tema juventude, estando o foco das preocupaes e mobilizaes centrado na questo das crianas e dos adolescentes em situao de risco e na defesa dos direitos destes segmentos. Como consequncia, durante muito tempo, o termo juventude, manteve-se associado ao perodo da adolescncia ou foi tomado como algo indistinto da infncia. Alm disso, praticamente todos os servios e programas elaborados, tanto pelo Estado como por entidades da sociedade civil, adotaram como limite os 18 anos (ABRAMO, 2007). A emergncia de aes na esfera federal voltadas para a juventude iniciou-se a partir de 1997. Nesse momento, foi intensa a repercusso pblica do assassinato do ndio Galdino Jesus dos Santos por jovens de classe mdia. Este assassinato, que configurou o evento culminante de uma srie de outros episdios, como o assassinato de adolescentes na Igreja da Candelria, no Rio de Janeiro, e as rebelies
41. Essas causas englobam diversas formas de acidentes e violncias, entre as quais os assassinatos por armas de fogo e os acidentes de trnsito.
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no interior de vrias unidades socioeducativas, favoreceu o desencadeamento de algumas aes pblicas especificamente dirigidas para os segmentos juvenis.42 Entre 2003 e 2004, estreita-se o dilogo entre governo e movimentos sociais sobre a necessidade de se instaurar uma poltica de juventude no pas. Vrias iniciativas so desencadeadas, entre as quais se destacam: i) a criao do grupo de trabalho interministerial, que realizou um extenso diagnstico das condies de vida dos jovens do pas e dos programas e das aes do governo federal voltados total ou parcialmente para a populao juvenil; e ii) criao da Frente Parlamentar de Juventude, na Cmara Federal, que organizou uma srie de eventos voltados para a estruturao de um Plano Nacional de Juventude, convertido em projeto de lei. Como importantes desdobramentos dessas iniciativas, tm-se a criao, em 2005, de arcabouo institucional especfico para polticas de juventudes: a Secretaria Nacional de Juventude, rgo ligado Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica que visa articulao entre as polticas desenvolvidas por diversos rgos do governo federal; e o Conselho Nacional de Juventude (Conjuve), rgo de articulao entre o governo e a sociedade civil, consultivo e propositivo. Atualmente, no mbito do Executivo federal esto sendo desenvolvidos 19 projetos, aes ou programas voltados juventude. Um dos desafios do governo tem sido articular todas estas iniciativas de modo a vincul-las s diretrizes da Poltica Nacional de Juventude, que se orienta pelo paradigma dos jovens como sujeitos de direitos, os quais devem ser garantidos por meio de polticas pblicas. H uma crescente preocupao em no construir uma abordagem da juventude como problema e, principalmente, no reforar a estigmatizao que atinge certos segmentos juvenis. O processo de discusso no intuito de se redesenhar a poltica de juventude no pas deu-se no incio do segundo mandato presidencial, em 2007. Diante de diagnsticos que apontavam problemas de paralelismos, superposio e de ausncia de articulao entre os programas existentes voltados para a juventude, colocou-se como desafio ampliar a integrao entre os programas e destes com outro conjunto de aes consideradas mais estruturantes, vinculadas s reas de educao, sade, esporte e cultura. Constituam-se tambm como importantes desafios aumentar a escala de atendimento dos programas, estender a faixa etria at os 29 anos de idade e unificar o valor do auxlio financeiro.
42. Observa-se, ainda, que, logo aps o assassinato de Galdino, houve uma intensa mobilizao de rgos nacionais e organismos internacionais. Estes, em conjunto, financiaram um grande projeto de pesquisa da Unesco, denominado Juventude, violncia e cidadania, que tinha como principal propsito fornecer subsdios para se pensar as aes pblicas a partir da perspectiva do jovem.
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Como resultado de um intenso debate, foram unificados seis programas j existentes em um nico programa denominado Programa Nacional de Incluso de Jovens (ProJovem), lanado em setembro de 2007 e dividido em quatro modalidades: i) ProJovem Adolescente Servio Socioeducativo; ii) ProJovem Urbano; iii) ProJovem Campo Saberes da Terra; e iv) ProJovem Trabalhador. Destinado a jovens de 15 a 29 anos, o novo ProJovem tem por objetivo promover sua reintegrao ao processo educacional, sua qualificao profissional e seu acesso a aes de cidadania, esporte, cultura e lazer. A gesto do programa compartilhada entre a Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica por meio da Secretaria Nacional de Juventude , o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e o Ministrio da Educao (MEC). Cada uma de suas modalidades tambm conta com comit gestor, institudo pelo rgo responsvel por sua coordenao. O novo ProJovem padronizou o valor do auxlio financeiro pago aos beneficirios de trs das quatro modalidades ProJovem Urbano, ProJovem Trabalhador e ProJovem Campo , bem como unificou os currculos e as cargas horrias dos cursos. Alm disso, o pblico-alvo foi ampliado. Em 2008, foram previstos cerca de R$ 1,2 bilho em recursos para o programa. A meta do governo federal oferecer 3,5 milhes de vagas at 2010. Para tanto, esto previstos investimentos da ordem de R$ 5,2 bilhes. O ProJovem Adolescente Servio Socioeducativo, gerido pelo MDS, destina-se aos jovens de 15 a 17 anos: i) pertencentes a famlias em condio de extrema pobreza e beneficirias do PBF; ii) egressos de medidas socioeducativa de internao ou em cumprimento de outras medidas socioeducativas em meio aberto; iii) em cumprimento ou egressos de medida de proteo; iv) egressos do Peti; ou v) egressos ou vinculados a programas de combate ao abuso e explorao sexual. O programa articula um conjunto de aes dos dois mbitos da proteo social, bsica e especial; busca desenvolver seguranas sociais de acolhida, convvio familiar e comunitrio; e oferece atividades socioeducativas durante 24 meses e adicional de at dois benefcios de R$ 30,00 por famlia. O ProJovem Urbano, gerido pela Secretaria Nacional de Juventude, tem como pblico-alvo jovens de 18 a 29 anos, que sabem ler e escrever, mas no concluram o ensino fundamental. O programa oferece formao no ensino fundamental, integrando-os formao profissional e s atividades de participao social e cidad, por meio de projeto de interveno social destes em sua comunidade. O programa tem durao de 18 meses e os atendidos que cumprem as metas de frequncia e a entrega de trabalhos escolares recebem benefcio de R$ 100,00 por ms.
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O ProJovem Campo Saberes da Terra, gerido pelo MEC, destina-se aos jovens com idade entre 18 e 29 anos, que vivem nas reas rurais e que sabem ler e escrever, mas no concluram o ensino fundamental. Seu objetivo maior elevar a escolaridade dos jovens da agricultura familiar, integrando a qualificao social e formao profissional, na modalidade de Educao de Jovens e Adultos (EJA). A formao tem durao de 24 meses e sua organizao curricular busca atuar para a formao integrada ao mundo do trabalho e da cidadania, valorizando os saberes das diferentes prticas produtivas e das tradies presentes entre os agricultores familiares. Os jovens participantes recebem uma bolsa de R$ 100,00 e apenas tm direito certificao em Ensino Fundamental com Qualificao Profissional Inicial em Produo Rural aqueles que conclurem com aproveitamento o processo formativo e obtiverem frequncia mnima de 75% da carga horria do curso. O ProJovem Trabalhador, gerido pelo MTE, tem como pblico-alvo jovens com idade entre 18 e 29 anos, que j concluram o ensino fundamental, em situao de desemprego e que so membros de famlias com renda mensal per capita de at um salrio mnimo. Seu intuito preparar o jovem para o mercado de trabalho e para ocupaes alternativas geradoras de renda, por meio da qualificao social e profissional e do estmulo sua insero nestes espaos. Os participantes recebem um auxlio mensal de R$ 100,00 durante seis meses, mediante comprovao de frequncia aos cursos de qualificao. Outra medida importante no sentido de atualizao da Poltica Nacional de Juventude foi a criao de um comit gestor, com carter intersetorial, das polticas de juventude do governo federal. Ainda, visando melhoria da gesto, a Secretaria Nacional de Juventude tem estimulado a criao e fortalecimento dos rgos estaduais e municipais de juventude. Aps a I Conferncia Nacional de Juventude, realizada em abril de 2008, intensificaram-se as iniciativas para difundir junto aos governos a importncia do segmento juvenil e obter espao na agenda dos poderes locais e estaduais. Com o lanamento do Pacto da Juventude proposio do Conselho Nacional de Juventude aos governos (municipais, estaduais e federal) e aos candidatos a prefeito e vereador, para que se comprometam com as polticas pblicas de juventude, nas suas aes e plataformas eleitorais, respectivamente objetiva-se manter o debate em torno dos temas, propostas e resolues apresentados pela conferncia, que mobilizou mais de 400 mil pessoas em todo o Brasil, viabilizando uma ampla divulgao desses temas e o comprometimento com os parmetros para implantao das polticas pblicas de juventude. Tratando-se de uma curta trajetria brasileira no campo de polticas pblicas especficas para a juventude, pode-se afirmar que o pas alcanou significativos avanos. Todavia, ainda resta ampliar o escopo da Poltica Nacional de Juventude
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para todos os segmentos que compem as juventudes, integrando os programas emergenciais e compensatrios com os programas universais.
6.3 Idosos
O envelhecimento populacional hoje um fenmeno mundial, resultado das taxas relativamente elevadas de fecundidade observadas at meados do sculo XX e do progressivo aumento na expectativa de vida da populao. No caso do Brasil, os idosos entendidos como aqueles com mais de 60 anos eram 7% da populao em 1987; em 2007, esta proporo chegou a 10,5%. J a populao com 80 anos ou mais vem aumentando em ritmo ainda mais acelerado. Em 1987, este grupo era de apenas 970 mil, tendo aumentado para 2,6 milhes em 2007. Estima-se que em 2020, o grupo dos mais idosos alcanar a marca de 6 milhes, 2,7% da populao brasileira, enquanto a populao total de idosos representar 14,2%. Esse processo resulta em novos arranjos familiares e produtivos, colocando tambm novas questes para as polticas pblicas, observada a alterao na estrutura social e as novas demandas por servios de previdncia e sade. Como consequncia, o envelhecimento , em geral, visto com preocupao por acarretar novas presses oramentrias para o Estado. Entretanto, a questo do idoso impe uma srie de outros desafios para os governos, para o mercado e para as famlias. O envelhecimento um processo que acarreta perdas fsicas, mentais, cognitivas e sociais, resultando em uma srie de vulnerabilidades. Por esse motivo, as polticas pblicas assumem um papel fundamental na reduo do seu impacto. A preocupao com as condies necessrias manuteno da qualidade de vida das pessoas idosas tem crescido nas ltimas duas dcadas. Com efeito, as garantias legais de direitos vm acumulando-se desde a CF/88, que atribui famlia, sociedade e ao Estado o dever de amparar o idoso e impede qualquer forma de discriminao por idade. No que se refere famlia, a Carta reconhece o princpio da solidariedade nas relaes familiares, incumbindo os pais do dever de ampararem os filhos menores e estes de ampararem aqueles na velhice, na carncia ou na enfermidade (BRASIL, 1988, Art. 229). Ela instituiu ainda o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participao na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito vida (BRASIL, 1988, Art. 230). Alm disso, com vistas a atender s necessidades prprias resultantes da idade avanada, a Constituio estabeleceu que os programas de amparo aos idosos devem ser executados preferencialmente em seus lares junto queles que lhes so mais prximos (BRASIL, 1988, Art. 230, 1o). J no que trata da Previdncia Social, a Constituio Federal estabeleceu como princpios bsicos para o novo sistema a universalizao da cobertura, a equivalncia de benefcios urbanos e rurais; a seletividade na concesso dos benefcios; a irredutibilidade
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do valor das prestaes; a equanimidade no custeio; a diversificao da base de financiamento; a descentralizao e a participao de trabalhadores na gesto (BELTRO; CAMARANO; MELLO, 2005). No que se refere aposentadoria rural, a Constituio Federal de 1988 alterou profundamente o quadro anterior, ao reduzir a idade mnima para o recebimento do benefcio para 60 anos para os homens e 55 anos para as mulheres e garantir piso de benefcio igual a um salrio mnimo inclusive para penso. Na prtica, alm de universalizar o benefcio para toda a populao rural, a Constituio passou a garantir igualdade de acesso para homens e mulheres. Seis anos mais tarde, aPoltica Nacional do Idoso (Lei no 8.842/1994, regulamentada pelo Decreto no 1.948/1996) visou assegurar os direitos sociais do idoso e criar condies para promover sua autonomia, integrao e participao efetiva na sociedade. Entretanto, tal poltica s ganhou organicidade com a criao do Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI), em 2002, e com a promulgao da Lei no 10.741/2003, conhecida como Estatuto do Idoso. Em linhas gerais, o dispositivo reitera a obrigao da famlia, da sociedade e do poder pblico em assegurar ao idoso a efetivao dos direitos previstos na Constituio e elenca um rol de direitos fundamentais da pessoa idosa, em atendimento aos preceitos de respeito cidadania e dignidade da pessoa humana. As avaliaes de resultados mostram-se, em geral, positivas no mbito da proteo social aos idosos, decorridos vinte anos desde a promulgao da Constituio. A nova Constituio garantiu as penses no contributivas, como o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), o que representa importante parte do Sistema de Seguridade brasileiro e uma forma de melhorar as condies de vida dos idosos. Em 2006, cerca de R$ 5,4 bilhes foram gastos com benefcios no contributivos referentes s pessoas maiores de 60 anos. Estas mudanas tiveram um impacto expressivo na vida das pessoas idosas. Avaliando as situaes de pobreza ou indigncia, nota-se que a proporo de idosos indigentes, por exemplo, passou de 21,3%, em 1987, para 8,5%, em 2007, sendo que a parcela de idosos pobres tambm caiu, passando de 28% para 19,3%. Como consequncia, conforme a PNAD, a proporo de idosos que deixaram a linha de pobreza foi superior a 20% nos ltimos 20 anos, o que representa uma marca bastante expressiva tendo em vista que, para o restante da populao, a variao foi de 7,5% nesse perodo. Entretanto, embora o acesso aos benefcios da Seguridade Social e o maior acesso aos servios de sade pblica tenham contribudo para a melhoria da qualidade de vida dos idosos brasileiros, os maus-tratos e a violncia contra estas pessoas ainda comprometem o usufruto de seus direitos. Destarte, apesar de o Estatuto do Idoso haver tornado obrigatria a denncia de maus-tratos por profissionais de sade e cidados em geral, na prtica o ato de denncia das
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violncias domsticas contra os idosos bastante raro.43 Ainda no se dispe de servios estruturados e organizados para o acompanhamento dos casos denunciados. A maioria dos servios apenas recebe as denncias e as encaminha para os rgos competentes, mas no acompanha o processo. Estima-se que apenas uma pequena frao das denncias seja notificada aos rgos responsveis, o que ocorre, muitas vezes, em funo de sua gravidade. A violncia e os maus-tratos contra idosos ocorrem em geral nas prprias casas, em centros de convivncia ou instituies de longa permanncia. Pesquisa de 2006 (NERI, 2007) identificou que 35% dos idosos j sofreram algum tipo de violncia. Este ndice maior entre os homens (40% contra 30% entre mulheres) e, sobretudo entre os mais velhos (52% entre os homens com 80 anos ou mais). Os relatos variam de casos de violncia urbana, como assaltos e estupros, cometidos por desconhecidos, violncia domstica fsica como espancamentos e atentados contra a vida. Passa tambm pela violncia institucional de desrespeito aos direitos dos idosos, cometida por agentes pblicos em hospitais, mercados e no transporte pblico. Apenas em 2005 essa questo foi tratada de forma mais adequada pelo governo federal, com o lanamento do Plano de Ao de Enfrentamento Violncia contra a Pessoa Idosa, que coordenado pela SEDH e atua principalmente na criao de centros de referncia para atendimento aos idosos vtimas de violncia. Entretanto, apesar da situao preocupante, os gastos federais na rea ainda no indicam um tratamento prioritrio para a questo. Por exemplo, do total de recursos despendidos em 2006 pelo governo federal com as pessoas idosas, desconsiderado o gasto com BPC, apenas 3,8% foram destinados especificamente ao combate da violncia contra os idosos, por meio de ao de apoio preveno e ao enfrentamento violncia contra a pessoa idosa. Antes de 2006, no havia uma ao oramentria especfica para tratar deste tema. Visto que o plano de ao da rea ainda recente, no seria, de fato, adequado um aumento expressivo dos gastos j no primeiro ano. Entretanto, a no formulao at o final de 2008 de Agenda Social especfica para os idosos, tal qual previsto no incio de 2007 pelo governo federal, coloca novas dvidas sobre a adequao da poltica hora implantada.
6.4 Pessoas com deficincia
A questo das pessoas com deficincia um dos temas mais caros s polticas pblicas de incluso e de garantia dos direitos humanos. Isto ocorre tanto pelos desafios de efetivar a incluso desta populao em sociedade que impe diversas barreiras ao acesso dos deficientes a direitos bsicos como ir e vir, estudar e
43. Foi somente a partir da implementao do Estatuto do Idoso que a questo dos maus-tratos passou a contar com um instrumento legal, com previso de pena pelo seu descumprimento. O Estatuto criminaliza, por exemplo, a discriminao, o abandono, os maus-tratos e a coao contra o idoso, sendo estas prticas punveis com penas que variam de dois meses a 12 anos de priso.
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trabalhar quanto por conta do tamanho da populao de deficientes. Segundo os dados do ltimo Censo Demogrfico de 2000 (NERI et al., 2003), 24,5 milhes de brasileiros apresentavam algum tipo de deficincia Pessoas Portadoras de Deficincia (PPD) , o que correspondia a 14,5% da populao nacional. Dentro deste grupo, 2,5% identificava algum tipo de incapacidade Pessoa Portadora de Incapacidade (PPI) e 12% algum tipo de deficincia mais moderada. No meio rural, algum tipo de deficincia atingia 17,4% das pessoas, e entre os idosos 49,6% eram deficientes (PPD). Tambm, observa-se que os negros (17,5%) e os indgenas (17,1%) eram sobrerrepresentados entre as pessoas com deficincia, em 2000. As atuais polticas de defesa dos direitos das pessoas com deficincia do especial importncia incluso deste grupo a partir da promoo da acessibilidade. A acessibilidade, embora usualmente identificada com a eliminao de barreiras arquitetnicas que impedem a mobilidade, est associada tambm possibilidade de alcance da informao, dos instrumentos de trabalho e estudo, dos produtos e servios. Podemos afirmar que o direito de acessibilidade das pessoas portadoras de deficincia representa a efetivao dos princpios e objetivos traados pela Constituio (RAMOS, 2002). De fato, entre o amplo conjunto de normas que compem o marco institucional de proteo das pessoas com deficincia, a inovao mais significativa veio com a promulgao da Carta de 1988, que estabelece: a) a competncia compartilhada dos entes federados no cuidado assistencial e de sade, bem como na proteo e garantia dos direitos dos deficientes (Art. 23, inciso II); b) a proteo ao trabalho, proibindo qualquer discriminao no tocante ao salrio e admisso do portador de deficincia (Art. 7o, inciso XXXI) e a reserva de vagas para cargos pblicos (Art. 37, inciso VIII); c) a Assistncia Social habilitao, reabilitao e benefcio previdencirio (Art. 203, incisos IV e V); d) a educao com atendimento especializado, preferencialmente na rede regular de ensino (Art. 208, inciso III); e e) a eliminao das barreiras arquitetnicas, adaptao de logradouros pblicos, edifcios, veculos de transportes coletivos (Art. 227, inciso II, 2o). No tocante ao mercado de trabalho, o dispositivo constitucional garante ao portador de deficincia o direito de trabalhar, desde que sua limitao fsica no seja incompatvel com as atividades profissionais, coibindo a discriminao tambm por meio de poltica afirmativa de reserva de vagas em cargos pblicos. A esta previso constitucional se adicionou, por meio da Lei no 8.213/1991,
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a obrigatoriedade de as empresas privadas reservarem um percentual de vagas para os deficientes, de acordo com o nmero de funcionrios. Entretanto, apesar da fiscalizao do Ministrio Pblico do Trabalho, esta legislao ainda infringida por boa parte das empresas. No que se refere ao quadro poltico-institucional, a Lei no 7.853/1989 estabeleceu a Poltica Nacional para a Integrao da Pessoa Portadora de Deficincia, a qual trata da integrao desta populao e cria a Corde rgo hoje integrante da estrutura da SEDH. Corde, soma-se, em 1999, o Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficincia. Estes rgos tm funes complementares. Enquanto Corde compete a implementao das polticas para o pblico, com gesto e articulao integrada, a incumbncia do Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficincia (Conade) avaliar estas polticas. No que se refere s polticas pblicas, ora em implementao, podemos identificar trs grandes iniciativas complementares: garantia de direitos e acessibilidade; Seguridade Social; e educao. A poltica de defesa dos direitos das pessoas com deficincia coordenada pela SEDH, que articula um grande nmero de aes e projetos em diversos ministrios. A Agenda Social do governo federal para a rea objetiva at 2010 ter todas as escolas da educao bsica acessveis; preencher integralmente as vagas da lei de cotas por meio da promoo de capacitaes para este pblico; conceder rteses e prteses; adequar o transporte pblico; produzir habitaes de interesse social acessveis; e realizar uma srie de campanhas educativas. Quanto ao Sistema de Seguridade Social, ressalta-se o valor gasto com benefcios assistenciais aos portadores de deficincia, que em 2006 somou R$ 6,8 bilhes,44 o que corresponde a mais de cinco vezes o valor registrado em 1997 e a 98% dos gastos totais do governo federal com este pblico no ano. Entretanto, este positivo crescimento de cobertura da Seguridade revela tambm um desafio a ser enfrentado: a baixa participao dos deficientes no mercado de trabalho devido baixa escolaridade, discriminao e insuficincia das polticas especficas de insero laboral. Assim, os recursos transferidos pelo Estado em 2000, R$ 3,8 bilhes,45 representavam 46,9% da renda dos detentores de incapacidade. Dado o crescimento deste valor, desde ento, a situao atual certamente de ainda maior dependncia da Seguridade. Alm de dependerem mais de aposentadorias e penses do que a populao em geral (29,9% contra 15,8%) em 2000, os deficientes que trabalhavam recebiam uma renda, em mdia, R$ 114,00 inferior aos demais. Isto revela a necessidade de intensificar as polticas de acesso ao trabalho desta populao, como mecanismo
44. O valor corrigido pelo IPCA corresponde a despesas com o pagamento, inclusive gastos administrativos, dos benefcios de transferncia de renda com condicionalidades pagos em virtude de pobreza e invalidez, conforme estabelecidos no mbito da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas). Inclui o pagamento da extinta Renda Mensal Vitalcia (RMV) e do BPC, pagos a deficientes em situao de pobreza. 45. Valor corrigido pelo ndice Geral de Preos do Mercado (IGP-M).
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de promoo da autonomia deste grupo, forma de enfrentamento da discriminao por meio da exposio diferena e, tambm, poltica de trabalho e desenvolvimento econmico. Ainda, no mbito da sade, destaca-se a Poltica Nacional de Sade da Pessoa com Deficincia, que, desde 2007, por meio da rede do SUS e com gesto compartilhada entre as esferas governamentais e no governamentais, atende os portadores de deficincia. Por fim, a questo educacional especialmente preocupante entre as pessoas com deficincia. Dada a falta de polticas mais efetivas de acesso escola no passado, ao que se soma a discriminao para com esta populao, seu acesso ao mercado de trabalho e ao mundo do conhecimento bastante reduzido, caracterizando uma situao potencialmente geradora de vulnerabilidades. Destarte, a melhora no tratamento desta questo pelas escolas pblicas e pela opinio pblica nos ltimos anos, o Censo Escolar de 2007 mostra que 29,6% das escolas brasileiras possuem alunos portadores de deficincia, mas a concentrao de matrculas para este grupo , essencialmente, na rea urbana (81,1%); a maioria destes colgios encontra-se na regio Sudeste (44,46%). Poucos so os estabelecimentos com atendimento especializado (4,26%) ou classes especializadas (6,94%); a maioria dos portadores de deficincias (46,77%) que estuda atendida em classes comuns (BRASIL, 2007). Nestes casos, configura-se como principal desafio a capacitao dos profissionais ao ambiente escolar para as crianas deficientes, respeitando suas especificidades.
6.5 Indgenas
As estimativas mais recentes apontam que a populao indgena brasileira de 700 mil pessoas, das quais cerca de 500 mil pessoas vivem em aldeias. Os povos indgenas esto presentes em todas as regies, vivendo em 654 terras indgenas que se encontram em diferentes situaes de regularizao e que ocupam 12,5% do territrio nacional. Este universo marcado pela diversidade: so cerca de 220 povos, falantes de mais de 180 lnguas identificadas, que representam um inestimvel patrimnio cultural imaterial. Entretanto, certo que as estimativas no conseguem abarcar o todo desta populao, dado que o preconceito ainda presente contra os indgenas acarreta processo de invisibilizao tnica. Os dados demogrficos das sociedades indgenas de hoje devem ser interpretados luz do processo histrico, considerando as formas de contato que cada grupo tem mantido com a sociedade nacional. As sociedades indgenas so extremamente diferentes entre si, diferenas estas que no podem ser reduzidas a explicaes ecolgicas ou econmicas. Uma vez admitida esta heterogeneidade, mostra-se particularmente inadequada a poltica integracionista praticada durante boa parte do sculo XX e cujos efeitos observa-se ainda hoje no que se refere situao dos ndios. A ideia de que seria possvel, ou mesmo inevitvel, integrar os indgenas sociedade nacional sem as devidas mediaes, o conhecimento e o
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respeito cultura destes povos resultou em situaes de agravamento das condies de sade, miserabilidade, desarranjo familiar e comunitrio e perda de um riqussimo patrimnio cultural passado gerao a gerao por meio da oralidade. Foi s na CF/88 que o tema dos direitos indgenas foi tratado com profundidade e extenso. Os constituintes de 1988 consagraram, pela primeira vez, um captulo especfico proteo dos direitos indgenas, reconhecendo-lhes direitos permanentes e coletivos. A Constituio inovou tambm ao reconhecer a capacidade processual dos ndios, de suas comunidades e organizaes para a defesa dos seus direitos e interesses, atribuindo ao Ministrio Pblico o dever de garanti-los e de intervir em todos os processos judiciais que digam respeito a tais direitos e interesses, fixando, por fim, a competncia da Justia Federal para julgar as disputas sobre direitos indgenas. O advento da nova carta propiciou tambm o debate sobre a necessidade de reformulao do Estatuto do ndio de 1973, que tem suas bases assentadas sobre a noo da tutela e da assimilao dos ndios comunidade nacional. Em especial, este estatuto entra em conflito com Conveno 169 da OIT, ratificada pelo Brasil em 2002. A conveno foi o primeiro instrumento internacional a tratar exaustivamente dos direitos coletivos dos ndios, estabelecendo padres mnimos a serem seguidos pelos Estados e afastando o princpio da assimilao e da aculturao no que diz respeito a estes povos. Institucionalmente, a poltica governamental para essas populaes organiza-se por meio da Fundao Nacional do ndio (Funai), a quem cabe a coordenao da poltica indigenista como um todo e funes de demarcao, proteo e vigilncia das terras indgenas, contando com 344 postos indgenas em todo o pas; da Fundao Nacional de Sade (Funasa), responsvel pela sade indgena; e, subsidiariamente, pela Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade do Ministrio da Educao (SECAD/MEC), que promove a poltica de educao indgena em conjunto com a Funai. No que se refere poltica fundiria, cabe destacar que vrias das dimenses da vida dos povos indgenas tem por base seu territrio fsico. Em decorrncia do conhecimento e domnio de uma rea, por exemplo, os ndios elaboram e reproduzem as relaes, ideias, crenas e produtos de sua vida sociocultural. Via de regra, a rea necessria para a reproduo fsica e cultural dos indgenas em muito ultrapassa a noo do senso comum, que se baseia no uso do espao e no modo de produo tpicos do ocidente e leva afirmao errnea de que haveria muita terra para pouco ndio.46 Nesse sentido, o processo de identificao e demarcao das terras indgenas, dever do Estado conforme o Estatuto do ndio e a CF/88, o principal instrumento
46. Cabe notar que, cerca de 21% dos brasileiros so contra as reservas indgenas e acha que h terra demais para pouco ndio (BRASIL, 2008a).
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de garantia dos direitos dos ndios, e deve envolver, alm da participao e do acompanhamento por parte destes, equipe multidisciplinar com conhecimentos tcnicos de natureza histrica, antropolgica, jurdica, cartogrfica, ambiental e fundiria. A atuao do Estado neste tema est, hoje, tambm incorporada Agenda Social do governo federal, que prev at 2010 a demarcao de 127 novas terras indgenas. Entretanto, o dever de garantir a autonomia dos povos indgenas, por meio da demarcao de suas terras, no deve resultar em renncia do Estado e da sociedade em promover polticas que garantam os demais direitos humanos a estes grupos, em uma perspectiva de respeito diversidade cultural. Os povos indgenas enfrentam situaes distintas de tenso social, ameaas e vulnerabilidade. A expanso das frentes econmicas extrativismo, trabalho assalariado temporrio, grandes obras de infraestrutura vem ameaando a integridade do ambiente em seus territrios e tambm seus costumes, sistemas econmicos e organizao social. Muitos destes povos esto ameaados de desaparecimento, sendo que, entre alguns destes, o nmero de indivduos reduziu-se a ponto de comprometer a sua reproduo biolgica. Cabe notar tambm os baixos nveis de acesso escola por parte dos ndios e as altas taxas de mortalidade, decorrentes da falta de acesso a servios de sade adequados. No mbito da educao, por fora do Decreto Presidencial no 26/1991, estabeleceu-se como competncia do MEC a coordenao das aes de educao escolar indgena no pas, por meio da definio de diretrizes curriculares, assistncia tcnico-financeira aos sistemas de ensino para oferta de programas de formao de professores indgenas e de publicao de materiais didticos diferenciados. Entretanto, apenas em 1999 o Conselho Nacional de Educao (CNE) instituiu a criao da categoria escola indgena nos sistemas de ensino do pas. As escolas indgenas devem contar com projetos pedaggicos construdos com a participao das comunidades, tendo por base as diretrizes curriculares nacionais, as caractersticas particulares de cada povo, suas realidades sociolingusticas e os contedos curriculares especificamente indgenas, alicerados nos modos prprios de Constituio do saber e da cultura (BRASIL, 1999, Art. 5o). Com a criao da SECAD/MEC em 2004, a educao indgena ganhou novo impulso institucional. Entre 2002 e 2006, os dados do Censo Escolar indicam um crescimento de 48,7% no nmero de estudantes. Isto se deve tanto ao crescimento da populao infantil indgena quanto ao crescimento da frequncia escolar deste grupo. Em 2006, havia 2.422 escolas funcionando nas terras indgenas, atendendo a mais de 174 mil estudantes. Nestas escolas trabalham aproximadamente 10.200 professores, sendo 90% desses indgenas. Todavia, apesar dos avanos obtidos nos ltimos quatro anos, muito ainda h de ser feito. A razo entre o nmero de alunos indgenas nos dois segmentos do ensino fundamental,
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por exemplo, de 3,67.47 Este ndice tem um valor mdio de 1,23 para todo o pas, indicando tanto que a escolarizao indgena ainda muito recente e, portanto a maior parte dos estudantes ainda se encontra nas primeiras sries quanto, possivelmente, um baixo grau de permanncia dos ndios na escola aps os primeiros quatro anos. No que se refere sade indgena, a poltica nacional organiza-se por meio dos Distritos Sanitrios Especiais Indgenas (DSEIs). O financiamento destes distritos majoritariamente pblico, composto por recursos oramentrios da Fundao Nacional de Sade e, complementarmente, pelos dos estados e municpios que tm populaes indgenas, recebendo tambm contribuies de organizaes de cooperao mtua internacional e da iniciativa privada. Os DSEIs devem prestar ateno bsica populao indgena aldeada, mediante atuao de Equipes Multidisciplinares de Sade Indgena (EMSIs), nos moldes do Programa Sade da Famlia (PSF), compostas por mdicos, enfermeiros, odontlogos, auxiliares de enfermagem e agentes indgenas de sade. No h, contudo, dados globais fidedignos e atuais sobre a situao de sade da populao indgena. Os dados disponveis (BRASIL, 2002) indicam, em diversas situaes, taxas de morbidade e mortalidade trs a quatro vezes maiores que aquelas encontradas na populao brasileira em geral, em quadro sanitrio caracterizado pela alta ocorrncia de agravos que poderiam ser significativamente reduzidos com o estabelecimento de aes de ateno bsica sade no interior das reas indgenas. Dados de 1999 indicam que a violncia e o suicdio eram a terceira causa de mortalidade conhecida entre a populao indgena no Brasil (FUNAI, 1999).48 Recente relatrio demonstra que a violncia contra o patrimnio e a pessoa, a desassistncia sade e os suicdios continuam sendo problemas centrais no cotidiano dos ndios. No caso especfico dos Guarany Kaiow do Mato Grosso do Sul, por exemplo, foram registrados 34 suicdios em 2008, contra 19 em 2006 (CONSELHO INDIGENISTA MISSIONRIO, 2009). No mais, em algumas regies nas quais os indgenas tm um relacionamento mais estreito com a populao regional, nota-se o aparecimento de novos problemas de sade relacionados s mudanas introduzidas no seu modo de vida, especialmente na alimentao. A deficincia do sistema de informaes em sade, que no contempla, entre outros dados, a identificao tnica e o domiclio do paciente indgena, dificulta a construo do perfil epidemiolgico e cria dificuldades para a sistematizao de aes voltadas para a ateno sade dos povos indgenas.
47. O ndice obtido por meio da diviso do total de alunos indgenas matriculados no primeiro segmento do antigo ensino fundamental (1a a 4a srie) pelo nmero de alunos indgenas matriculados no segundo segmento do ensino fundamental (5a a 8a srie). 48. Cabe notar que o recente relatrio do Conselho Indigenista Missionrio (2009) demonstra que a violncia contra o patrimnio e a pessoa, a desassistncia sade e os suicdios seguem sendo problemas centrais no cotidiano dos ndios.
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7 CONSIDERAES FINAIS: DESAFIOS E PERSPECTIVAS
O processo de redemocratizao que culmina na Constituio vetor de diversas alteraes na forma de atuao e na pauta reivindicatria dos grupos ligados aos direitos humanos no pas. De forma condizente, a relao entre Estado e direitos humanos sofre profundas alteraes neste perodo de democratizao. Primeiro, a partir da Lei de Anistia, com a diminuio mas no supresso da represso poltica, reduz-se o peso da pauta ligada violao de direitos pelo regime militar censura, prises arbitrrias, represso a manifestaes e grupos dissidentes, torturas, mortes e desaparecimentos. Este tema s voltaria com fora ao debate pblico a partir de 1995, quando se reconhece a relao estreita entre a formao de uma memria de histria crtica do perodo da represso e a legitimao do regime democrtico. Em seu lugar, ocupa espao um amplo movimento social cuja pauta principal era a redemocratizao. Simultaneamente, o surgimento de movimentos sociais populares marca a incluso no rol da agenda dos direitos humanos de uma pauta reivindicatria voltada para a garantia dos direitos sociais. A partir da conquista da garantia legal dos direitos civis, polticos e sociais, que se cristaliza com a Constituio, a estratgia de atuao poltica se altera. O centro da atuao durante a abertura poltica, fora a presso exercida pelas organizaes da sociedade civil, combinado s organizaes internacionais, focado em casos singulares e exemplares de violaes dos direitos humanos, objetiva gerar uma presso internacional sobre o Estado brasileiro. Observada a nova ordem democrtica, os atores passam de uma fase de denncia de um Estado que no respeita os direitos humanos para uma fase de proposio e presso sobre o Estado, que se abre para o jogo poltico democrtico, mas permanece em suas prticas violando os direitos humanos. Com a volta do governo civil aps 21 anos de ditadura militar, o primeiro movimento de incorporao dos direitos humanos na atuao governamental centrou-se na esfera legislativa e, em menor grau, no campo das relaes internacionais. neste perodo, que de fato se inicia com os primeiros trabalhos da Assembleia Constituinte em 1987 e vai at 1995, que o pas garante constitucionalmente os direitos e garantias fundamentais incluindo entre estes os direitos sociais , ratifica os principais tratados internacionais e promulga uma srie de leis que visam coibir violaes dos direitos humanos ou garantir os direitos de grupos especficos. Entretanto, apesar de alguns avanos, no havia ainda uma poltica pblica federal de direitos humanos estruturada no pas. A ao do governo central era marcada pela disperso setorial, pelo cunho assistencialista e filantrpico nas polticas para os grupos vulnerveis e pela agenda pautada pela repercusso internacional de casos de violaes de direitos.
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Apenas em 1996, com a elaborao do PNDH, o tema dos direitos humanos avana no mbito do Estado e deixa de ser questo puramente legal ou de poltica externa, tornando-se objeto sistemtico de polticas pblicas. Todavia, visto a conjuntura da poca de, por um lado, forte crtica atuao do Estado na rea social e ideia de direitos sociais, e por outro lado, aumento da violncia urbana e rural e sequncia de uma srie de violaes dos direitos humanos por parte de agentes do Estado, o PNDH centra sua atuao na consolidao dos direitos civis e polticos, focando questes como reduo da violncia e combate impunidade. Neste sentido, o surgimento dos direitos humanos como poltica pblica federal sistemtica acontece sob o custo de uma restrio da pauta reivindicatria. Desde ento, a temtica dos direitos humanos no deixou mais de ocupar espao sempre crescente na agenda do governo federal. Dois movimentos distintos, porm correlatos, vm sendo observados: i) o crescimento de importncia das aes de promoo e defesa dos direitos dos chamados grupos vulnerveis como foco de atuao governamental e da sociedade civil; e ii) a crescente importncia dada aos direitos econmicos, sociais e culturais na agenda governamental de promoo dos direitos humanos. O primeiro movimento est fortemente ligado compartimentalizao da ao do Estado voltada defesa dos direitos humanos. Com a absoro por parte da SNDH de departamentos voltados para a defesa dos direitos das pessoas com deficincia e das crianas e adolescentes, boa parte da estrutura da secretaria viase voltada para o tratamento destes dois temas. Posteriormente, com a criao da S e da Seppir, tambm mulheres e negros viram-se fortalecidos. Contudo, temas historicamente tratados por ministrios fortes educao, sade, previdncia permaneceriam pouco permeveis atuao dos gestores governamentais dos direitos humanos, e temas considerados por demais problemticos sistema penitencirio, anistia permaneceriam ligados ao MJ. O segundo movimento, que se inicia com as crticas da sociedade civil ao PNDH I e a incluso de diversos direitos sociais no PNDH II, foi fortalecido pela maior nfase do atual governo na ideia de que os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (DESCs) so fundamentais para a garantia concreta dos direitos humanos. Ligada a esta percepo, observa-se que neste lcus esto seus principais avanos na rea. Isto resulta em discurso pblico e em prtica poltica, algo diferente quando se compara 1995 e 2008 sem representar, entretanto, uma ruptura. Observa-se, em determinado aspecto, certa continuidade em preocupaes clssicas para rea, como discriminao racial e de gnero, acesso justia e fim da tortura. Em outro, observa-se retorno a uma viso poltica mais prxima quela enunciada na CF/88, que inclua expressamente os direitos sociais no rol dos direitos humanos e entendia que o Estado tem papel fundamental a cumprir para a efetivao destes.
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Esse movimento pode ser finalizado em 2009 com a aprovao do novo PNDH, cuja conferncia preparatria, realizada em dezembro de 2008, apontou para uma convergncia entre governo e sociedade civil no sentido de entender os direitos humanos como uma diretriz a pautar todas as aes do Estado. Assim, ao lado de temas tradicionais, como polcias, sistema prisional, discriminao e grupos vulnerveis, foram discutidas questes ligadas pobreza e desigualdade, democratizao dos meios de comunicao de massa, ao direito a meio ambiente sustentvel e relao entre desenvolvimento e direitos humanos. Nesse sentido, as perspectivas para as polticas pblicas apontam no sentido de retomada da vocao universalista e transversal dos direitos humanos, em contraponto ao projeto focalizado e temtico do PNDH I. Entretanto, fundamental recordar que a agenda proposta em 1995, de pacificao social, combate impunidade e violncia institucional e de garantia do direito vida continua, infelizmente, bastante atual. Responder a esta dupla demanda proporcionar continuidade ao enfrentamento dos principais problemas observado no Brasil no que se refere violao dos direitos humanos; e, simultaneamente, abrir-se para um dilogo com o todo do fazer estatal , hoje, o principal desafio para a poltica nacional de direitos humanos.
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DIREITOS HUMANOS E CIDADANIA

CONSTITUIO E POLTICA DE Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios

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