BIBLIOTECA VIRTUAL DE CINCIAS HUMANAS

HABITAO E PODER
DA FUNDAO DA CASA POPULAR AO BANCO NACIONAL DE HABITAO
Srgio de Azevedo Lus Aureliano Gama de Andrade

Srgio de Azevedo Lus Aureliano Gama de Andrade

Esta publicao parte da Biblioteca Virtual de Cincias Humanas do Centro Edelstein de Pesquisas Sociais www.bvce.org

Habitao e Poder: Da Fundao da Casa Popular ao Banco Nacional Habitao

Copyright 2011, Srgio de Azevedo e Lus Aureliano Gama de Andrade Copyright 2011 desta edio on-line: Centro Edelstein de Pesquisas Sociais Ano da ltima edio: 1982, Zahar Editores

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ISBN: 978-85-7982-055-7

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Rio de Janeiro 2011

Sumrio
Prefcio .......................................................................................................... III Agradecimentos............................................................................................ VIII Introduo ........................................................................................................X

Autoconstruo: uma alternativa vivel? ............................................... 92 O balano da poltica: o BNH na berlinda.............................................. 97 A situao do estoque de habitao popular ........................................... 98 O desempenho social do BNH.............................................................. 100 BNH paradigma de polticas: exportando know-how .......................... 105 Consideraes finais ............................................................................... 108
Bibliografia .................................................................................................. 111

Habitao e populismo: a Fundao da Casa Popular.............................1 A Fundao da Casa Popular: o modelo e a ao......................................6 Casa Popular: o distributivismo da poltica...............................................9 A filosofia dos conjuntos: o paternalismo autoritrio .............................13 A localizao das casas populares ...........................................................15 Populismo e habitao: as limitaes da Fundao da Casa Popular ......19 Tentativas de mudana: do Banco Hipotecrio ao Instituto Brasileiro de Habitao...............................................................................................21 Crise social e habitao: a perspectiva do Governo Jnio Quadros ........23 O Plano de Assistncia Habitacional.......................................................28 Instituto Brasileiro de Habitao: um precursor do BNH .......................31 O fracasso da mudana............................................................................34 O BNH: O novo regime e a poltica habitacional....................................37 Nasce o BNH: a ideologia da poltica habitacional .................................39 As premissas da nova poltica .................................................................43 BNH em ao: As correes de rota da poltica habitacional ................48 Os planos de reajustamento das prestaes .............................................50 Os sistemas de amortizao dos planos habitacionais.............................53 O BNH como banco de segunda linha ....................................................58 BNH: Um banco de planejamento urbano? .............................................62 A trajetria recente da poltica de habitao popular ...........................69 A fase de implantao .............................................................................71 O perodo de decadncia .........................................................................72 O revigoramento das Cohabs ..................................................................79 A situao atual do mercado de habitao popular .................................83 Perspectivas da poltica de habitao popular .........................................87
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Prefcio H at bem pouco tempo, para estudar o Brasil, dispnhamos, sobretudo de literatura ensastica, ainda que, no raro, inteligentemente construda e fecunda de intuies para investigaes posteriores. A partir dos anos 1960, sobretudo, passamos a contar tambm com safras generosas de estudos produzidos pelos brasilianists. Bem diversa a situao hoje. Certamente, como fruto da criao de bons centros de ps-graduao e do envio de numerosos jovens professores e pesquisadores para doutorar-se nas melhores universidades do exterior, temos hoje copiosa produo autctone, fundada nos mtodos modernos de investigao emprica, nas vrias disciplinas das cincias sociais. Lembre-se, tambm, o substancial incremento dos recursos pesquisa na academia e nos centros de investigao, patrocinado por instituies como a Fundao Ford, ou por agncias de governo, como o CNPq, a Finep, o IPEA, entre outros. Assim que hoje, por exemplo, no campo dos fatos polticos, j se pode estudar, com base em pesquisas slidas e anlises metodologicamente rigorosas, os fenmenos eleitorais e partidrios; os movimentos polticos e as ideologias; a formao histrica do Estado brasileiro e sua constituio atual; a articulao do Estado com segmentos da sociedade civil, tais como os sindicatos operrios e as organizaes empresariais; a empresa pblica, a burocracia, a organizao militar, para mencionar apenas uns poucos aspectos de nossa vida poltica recentemente pesquisados. Coube aos economistas, et pour cause, antecipar-se a seus colegas das reas mais soft, no enfrentamento, h mais tempo, dos problemas de avaliao de programas de governo. Alis eles prprios reconheceram que o prisma econmico no bastava para uma compreenso inteiria das polticas pblicas, que no omitisse variveis explicao satisfatria e justificasse propostas praticveis de ao governamental. Passaram, assim, a convocar com insistncia seus colegas da sociologia, da antropologia e da cincia poltica para as equipes multidisciplinares de estudo das polticas pblicas. Nem se ignore, tambm, nos ltimos anos, o movimento autnomo dentro dessas disciplinas, orientando-as para a anlise de polticas. O presente estudo de Srgio de Azevedo e Luis Aureliano Gama de Andrade rene, entre outras qualidades, a de ser bom indicador dos progressos da cincia social em nosso pas nos anos recentes. Os autores se
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debruam sobre um problema de poltica pblica a poltica habitacional do governo e o fazem com proficincia na produo de um excelente texto. A poltica habitacional terreno privilegiado de confluncia de alguns problemas centrais para a compreenso do Estado e de sua atuao frente s caractersticas da nova sociedade urbana brasileira. Atravs das anlises das polticas de habitao popular, revelam-se problemas da mais alta significao poltica e normativa do Brasil de hoje. Habitao um dos reclamos maiores na luta pela ampliao da cidadania, para que se reconhea nesta a faceta social, qual compete ao Estado dar substncia pela aplicao dos recursos pblicos na poltica de desenvolvimento social. As anlises do presente livro deixam claro quo longe ainda estamos desse ideal. O texto no se restringe ao que poderamos chamar Fase BNH da poltica de habitao popular. Os autores levaram mais longe sua prospeco, e procederam a bem cuidado levantamento das iniciativas anteriores do Estado brasileiro, no setor habitacional, na fase da Fundao da Casa Popular, durante a vigncia da Repblica Populista. O populismo foi sensvel ao problema da habitao para as camadas pobres. Contudo, nesse perodo, apesar da participao poltica que se dilatava e da exigncia de que os governantes acompanhassem com maior ateno os humores da opinio pblica dos grandes centros, o desenvolvimento social e, entre seus componentes, a habitao popular, no saram de modesto posto na escala de prioridades no uso dos dinheiros pblicos. Retrica parte, a Fundao da Casa Popular e iniciativas congneres nos vrios escales de governo sofreram mngua de recursos. Pouco se construiu do que se props construir. O clientelismo imperou na atribuio das quotas de moradias entre as regies e localidades e das casas aos postulantes. O paternalismo autoritrio, na expresso dos autores, deu a tnica de relacionamento do governo com o pblico que tinha acesso aos conjuntos residenciais construdos. Habitao popular no foi, portanto, verdadeira poltica redistributiva durante a Repblica Populista, mas meramente uma poltica distributiva.1 Isso no tudo. Um dos pontos mais reveladores da pesquisa empreendida a verificao de que j se esboava, em
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Na poltica redistributiva, transferem-se recursos entre grandes categorias socioeconmicas, tais como as classes sociais, e as regies. Na poltica distributiva, ao revs, os recursos se pulverizam entre postulantes atomizados, perdendo-se qualquer sentido de mudanas sistemticas no perfil da curva de distribuio desse recurso entre grandes categorias sociais. Os conceitos foram introduzidos por Theodore Lowi, em artigo hoje clssico.

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plena vigncia do populismo, a tentativa de deslocar a poltica de habitao popular do plano das obrigaes do Estado, num programa subsidiado, para o plano das solues empresariais de mercado. A ideia de um Banco para enfrentar a moradia popular surge durante a presidncia de Getlio Vargas, em 1953. A ideia de correo monetria para os financiamentos habitacionais data do perodo de Jnio Quadros na presidncia. Ou seja, ainda que no tenham essas ideias logrado chegar at a sano final no processo decisrio, so bons indcios de que, j ento, tinham os homens de governo dificuldade de encarar habitao popular como item do desenvolvimento social, bem pblico a ser provido pelo Estado mediante o uso dos recursos tributrios. Como agudamente em anos seguintes, as exigncias do desenvolvimento material, dos projetos grandiosos de potncia emergente, j ento sobrelevavam s demais exigncias nas decises de governo. O BNH e sua poltica no surgem, pois, ex nihilo. Por uma parte, elementos essenciais de seu paradigma foram adumbrados pelo populismo vigorante anteriormente. Por outra parte, ao surgir, o BNH tambm, ou at predominantemente, encarado como banco de desenvolvimento social. Ao tratar desse aspecto, os autores nos proveem de acurada descrio da ideologia e percepo dos novos dirigentes quanto ao papel da casa prpria na cooptao das camadas populares no corpo poltico. Alis, lembram eles que esse iderio, inspirador do BNH nos seus primrdios, deitava fundas razes em perodos anteriores. Ao BNH tambm se atriburam outras funes na poltica macroeconmica de ento, as quais acabaram por relegar os desgnios sociais e polticos do banco a lugar nfimo na hierarquia de funes da instituio. Na verdade, como bem acentuam os autores, os objetivos do BNH eram mutuamente incompatveis, intrinsecamente contraditrios. Na falta de mobilizao poltica que as apoiasse, as metas redistributiva e sociais perderam terreno para as de dinamizao da economia, capitalizao das empresas de construo e de produo de materiais, gerao de empregos, solidificao do sistema financeiro de habitao. A trajetria da poltica habitacional vista dentro do contexto maior. A abertura social dos programas varia com a necessidade poltica de legitimao popular, oscilante de conjuntura a conjuntura. No perdem, contudo, os autores o sentido de fatores operantes tambm ao nvel micro da anlise, e que constituem mediao necessria compreenso das
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situaes especficas, concretas. Os reduzidos graus de liberdade movimentao do BNH so expostos. Em que pese sua propenso tecnocrtica, facilitada por assim dizer insitamente pelo paradigma dos engenheiros, que, logo, povoaram a instituio, esta precisava conviver com um ambiente altamente instvel, minado pela inflao em todos os cantos, e era frequentada pelo fantasma da Fundao da Casa Popular, que fracassara antes. Seus dirigentes sabiam que, no mdio e longo prazos, o banco deveria mostrar-se financeiramente consistente, pois a tica social, subsidiadora, havia, no passado, sido dbil para sustentar a instituio anterior na guerrilha quotidiana para assegurar-se os recursos do oramento pblico. Entre a grandiloquncia das mensagens de fim de ano e a prtica diria do Tesouro, soobrara a Fundao da Casa Popular. Habitao e poder est longe de mostrar, ao longo dos ltimos 17 anos, apenas a existncia de organizao impermevel, seguindo poltica de curso rgido. Essa poltica oscilou, ora num rumo socialmente regressivo, ora progressivo. O perodo 1970-74 v a aplicao de recursos no mercado popular praticamente sumir. Os anos posteriores assistiram a uma crescente abertura da poltica habitacional, com retorno a programas antigos e lanamento de novos. nfase dada ao contraponto poltico dessas mudanas. Ainda aqui, escapam os autores de inferncias toscas. Sem esquecerem, obviamente, o fechamento poltico durante o perodo Mdici, a que se pode atribuir tambm o refluxo da poltica social do BNH, chamamnos tambm a ateno para o fato de que coincide esse perodo com a manifestao da crise das Cohabs, acumulada em anos anteriores pela atuao delas junto s camadas mais pobres, insolventes. A crise exigia ou uma reviso maior da poltica habitacional do governo, ou a drstica autodefesa organizacional do BNH, alternativa essa que veio a prevalecer, dado o contexto poltico maior dos primeiros anos 70. Depreende-se do trabalho que a poltica habitacional, apesar dos avanos recentes com os novos programas, do tipo do Profilurb, ainda deixa de fora imenso contingente da populao, a que se concentra na faixa de renda de trs salrios para baixo. Os autores procedem avaliao de alguns dos programas novos, lastreada em pesquisa de campo de experincias com o Profilurb, programa que apresenta algum potencial junto a essa camada socioeconmica. Ao contrrio da tendncia dominante em outros estudos da poltica habitacional, os autores deste tendem a no rejeitar in limine as novas orientaes da poltica habitacional para o uso do mutiro, da autoajuda e
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da autoconstruo nas periferias urbanas. Sem discutir o mrito terico das teses sobre superexplorao da fora de trabalho, os autores recusam-se a tirar delas a consequncia prtica de condenar programas pblicos que se valham daquelas modalidades de ao. No creio que discordariam de que o desejvel, o timo, em matria de poltica social seria a situao em que, como parte da cidadania, estivesse o direito de morar com dignidade mnima, direito a ser assegurado pela ao estatal, que provesse habitao como qualquer outro bem pblico, para as pessoas incapazes de solucionar seu problema de moradia no mercado. Mas, antes do timo, preciso conseguir o bom ou, ao menos, o possvel, dentro do atual contexto de ao governamental e estruturao da sociedade. A autoconstruo no inveno do BNH nem do tecnocrata. Ela j existe e amplamente usada pela populao, sendo discutvel que o seu uso em programas habitacionais v piorar a situao dos que participarem desses programas. Demais, ainda que correta, a perspectiva da superexplorao seria parcial, por olhar a situao como armada apenas em termos de um jogo soma-zero. certo que o trabalhador perde lazer, descanso, alm de no ser pago pelo trabalho extra.2 A construo da casa no apresenta inovaes, sendo ao contrrio rigidamente determinada pelos preos e tipos dos materiais disponveis e acessveis ao autoconstrutor. Contudo, sem cair na tentao folclorista de tecer loas ingnuas ao mutiro e prticas assemelhadas, reconhea-se, tambm, que, ao se criar uma associao vicinal para arrancar da autoridade melhoramentos na vila ou favela, construir as casas, melhorar os acessos virios e introduzir outros benefcios, no s se agregaram valores materiais ao patrimnio individual e social o que no desprezvel como tambm se acresceu algo em termos de vida social e poltica. Pela meno dos temas que contm, pode o leitor prefigurar a riqueza do texto. No apenas trabalho calado em boa pesquisa emprica e elaborado com penetrao analtica e rigor terico, tambm estudo perpassado do sentido de relevncia prtica e responsabilidade social e poltica, como convm a uma avaliao de poltica pblica. Antnio Octvio Cintra Belo Horizonte, janeiro de 1982
Note-se que esse aspecto pode ser atenuado num programa, ao imputar preos de mercado s horas de trabalho nele gastas, que entraro na contrapartida comunitria que o projeto preveja.
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Agradecimentos A ideia de escrever este livro surgiu do convvio profissional dos autores na Fundao Joo Pinheiro. Entretanto, sem o incentivo e apoio de Edmilson Bizelli dificilmente a ideia teria vingado. Os primeiros captulos foram elaborados a quatro mos e os demais foram reescritos aproveitando artigos e trabalhos dos autores. Nesse sentido, seria quase impossvel enumerar aqui todos aqueles que colaboraram para a realizao de cada parte deste trabalho. Limitar-nosemos a mencionar to somente as contribuies de mbito mais geral. Queremos inicialmente agradecer a Ariel Tacla, que nos permitiu o acesso a documentos sobre a poltica habitacional pr 1964, sem os quais seria muito difcil cobrir o referido perodo. Da mesma forma, somos gratos aos antigos funcionrios, dirigentes e muturios da Fundao da Casa Popular que nos prestaram as informaes essenciais para compreender a lgica institucional daquela agncia pblica. Aos funcionrios do BNH, especialmente Assessoria de Pesquisas, agradecemos o dilogo aberto com que sempre nos brindaram no trato dos problemas habitacionais. As pesquisas financiadas pelo banco, nas quais participamos como pesquisadores da Fundao Joo Pinheiro, foram fundamentais para o aprofundamento de vrias hipteses que levantamos no transcorrer do livro. Nesse sentido, o convvio mantido com diversos companheiros da FJP Berenice Guimares Vasconcelos de Souza, Eduardo Fernandes Silva, Flvio Saliba Cunha, Ricardo Pinheiro Penna, Joo Batista Mares Guia e Dezso Eduardo Francsali possibilitou no s maior conhecimento do tema, mas tambm uma frutfera discusso sobre o desempenho da poltica de habitao popular. A Dezso, como a Afonso Henriques Borges Ferreira, Carlos Genuno Quadros Figueiredo e a Flvio Rianni agradecemos tambm a ajuda no levantamento, montagem e clculo de vrias tabelas estatsticas que utilizamos. Nossa especial gratido a Geraldo Majella Moreira Duarte, que, como amigo dedicado, nunca se furtou a debater os temas mais controvertidos, nem a colaborar na reformulao de textos que nos pareciam mais confusos, funcionando como uma conscincia crtica dos autores.

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A nvel de agradecimento pessoal, gostaramos ainda de destacar a importncia de Antnio Octvio Cintra, que, alm de uma leitura minuciosa e crticas pertinentes s verses preliminares deste livro, serviu como inspirador de uma linha de anlise comprometida com propostas de polticas pblicas. Por fim, gostaramos de ressaltar o incentivo de Marco Antnio E. L. de Salvo Coimbra e o apoio institucional prestado pela Fundao Joo Pinheiro. Nesse particular, agradecemos a Alcindo Ribeiro de Souza e a Lea Dutra Costa, que colaboraram na reviso dos originais; a Elizabeth Westien Duarte, Maria Cedia Rubinger de Queiroz, Maria Isabel da Silva, Helena Schirm e Rosana Velloso Montanari, que to eficientemente corrigiram e elaboraram as citaes bibliogrficas, e a Joana Zenbia Damasceno e Norma Sueli Rodrigues, que, com grande dedicao e esforo, cuidaram da datilografia do livro. Os autores Belo Horizonte, janeiro de 1982

Introduo Avaliar uma poltica tarefa rdua, de difcil soluo. Uma poltica busca, muitas vezes, a realizao de mais de um objetivo, serve a numerosos propsitos e leva, com frequncia, a efeitos e resultados no antecipados. As metas perseguidas no tm, usualmente, a coerncia pretendida, nem horizontal, com outras polticas, nem vertical, atravs do tempo: os objetivos so contraditrios, no complementares entre si e podem, ou no, variar ao longo da poltica. Alm disso, o que explicito nem sempre tem correspondncia em comportamentos. No raro, as metas so a retrica da poltica. Metas e objetivos no constituem a nica fonte de incerteza para a avaliao. Ainda que se pudessem resolver as questes de quais so as metas efetivamente buscadas com a poltica, como devem ser ordenadas entre si, e que peso deve ser atribudo a cada uma delas, restaria o problema crucial de como se distribuem os custos e benefcios. No basta apenas comparar objetivos propostos com realizaes alcanadas para se ter a avaliao da poltica. Comparaes de antes e depois, simples na aparncia, envolvem problemas de difcil superao. , preciso assegurar-se de que os resultados alcanados se devem s medidas tomadas. A causalidade das polticas tem de ser demonstrada. Por outra parte, os meios utilizados para implementar os objetivos formam um filo rico para medir o acerto das polticas: a soluo adotada a resposta que melhor atende aos objetivos pretendidos? Que constrangimentos traz, em termos de custos e acesso aos benefcios? No tem o instrumental das polticas o carter de neutralidade que frequentemente se lhe atribui. Ao contrrio, ele constitui focus eminentemente poltico. na definio do como que se fazem as escolhas bsicas das polticas. A avaliao no pode, pois, deixar margem a questo dos meios, sob pena de se restringir a constataes empricas: o quanto das metas foi atingido. Sob dois aspectos, a experincia da poltica de habitao popular acumulada ao longo das ltimas trs dcadas constitui eixo privilegiado para a anlise poltica. Primeiro, pela grande ressonncia social do tema e pelos vrios intentos de manipulao ideolgica que conheceu no perodo,

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presta-se para a investigao de questes ainda pouco abordadas, concernentes prpria origem das polticas: como nasce uma poltica? Em resposta a que situaes? Quem a articula? Um segundo aspecto diz respeito insero da poltica habitacional na estratgia de desenvolvimento urbano: que papel lhe reservado? Que relaes mantm com outras polticas urbanas? A poltica habitacional, conforme se mostrar mais adiante, no parte de viso compreensiva do problema urbano no pas. Ao contrrio, desde o incio da implantao ela tem carter nitidamente fragmentrio. Privilegia o aspecto habitao stricto sensu, e s muito gradualmente anexa novas reas, tais como gua, esgotos sanitrios e planejamento de cidades. O quadro institucional que lhe corresponde , por outra parte, atpico: no perodo populista ela estava a cargo da Fundao da Casa Popular (FCP) e dos vrios Institutos de Aposentadoria, e aps 1964 sua frente se encontra, no um ministrio ou um rgo de administrao direta, mas um banco: o Banco Nacional de Habitao. A criao, em 1946, da Fundao da Casa Popular, e a do Banco Nacional de Habitao (BNH), em 1964, so as duas mais conhecidas iniciativas no perodo que ilustram a tentativa de equacionar o problema habitacional. Essa prioridade a nvel do urbano explicvel em virtude do processo de rpida industrializao das ltimas dcadas, que, atraindo um imenso contingente rural para as metrpoles e cidades mdias, praticamente congestionou a rede urbana existente, incapaz de responder adequadamente s novas demandas. O resultado foi escassez de moradia, alta dos aluguis, aumento de construes clandestinas, favelas, especulao imobiliria e presso sobre o sistema poltico. O Brasil, que em 1940 possua 68,8% de sua populao no campo, inverteu essa posio em 1980. Dados preliminares do censo indicam que 67,6% da populao brasileira reside em centros urbanos.3 A anlise da poltica de habitao popular nesse perodo apresenta ainda maior interesse pelas caractersticas do quadro econmico e institucional: 1. O populismo pr 1964 e o regime autoritrio dos ltimos 17 anos;

2. 3.

Os fluxos e refluxos experimentados pelo sistema econmico no perodo; O contexto da rpida urbanizao.

Uma poltica, independentemente de seu objeto material, no responde apenas a condicionantes localizados no ambiente externo. Fatores internos, ligados tanto ao planejamento quanto execuo, podem afetar o sentido e a direo assumidos pela poltica. Enfoque privilegiado de anlise a prpria histria natural das polticas: como se configuram no tempo os problemas para os quais a poltica o remdio? Que efeitos advm dos xitos e fracassos percebidos? Como evolui o quadro institucional da poltica? Quais so os agentes principais? O que fazem? Como se compem internamente? objetivo deste estudo explorar os aspectos que tm constitudo o cerne da poltica de habitao popular nas ltimas trs dcadas. Para tal, privilegia-se a anlise da Fundao da Casa Popular e do Banco Nacional da Habitao, que so, no perodo em pauta, a matriz da poltica habitacional. Entretanto, questes de relevo como a atuao das carteiras habitacionais dos diversos Institutos de Aposentadoria no perodo pr 1964, o papel do solo urbano, os impactos econmicos das atividades da construo civil no sero tratadas, neste trabalho, em vista das limitaes de pesquisa a que esteve sujeito. As anlises aqui desenvolvidas no tm a pretenso de avaliar ou mesmo cobrir todas as dimenses da poltica. Constituem, antes, apreciao global, espcie de balano crtico da poltica de habitao popular a partir de 1945.

Conforme dados citados in Martina, George Evoluo e perspectivas da migrao interna no Brasil, conferncia proferida na Abertura do Seminrio sobre Transmisso e Controle de Doenas Tropicais na Processo de Migrao Humana, (mimeo), 2 de julho de 1981.

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PARTE I

HABITAO E POPULISMO: A FUNDAO DA CASA POPULAR

Fundao da Casa Popular no lograriam, entretanto, responder altura aos desafios que lhes foram antepostos, como se mostrar adiante. Consideraes de ordem poltica parecem ter pesado decisivamente para fazer vingar a ideia da criao da Fundao da Casa Popular. O quadro da poca mostrava um Partido Comunista em ascenso, com forte penetrao junto s populaes operrias das grandes cidades. No passara despercebida ao governo a votao que tiveram os candidatos comunistas Assembleia Constituinte, onde lograram formar bancada de 14 deputados e um senador, perfazendo 9% do eleitorado. A expressiva votao de Fiza candidato quase desconhecido lanado pelo PC Presidncia da Repblica e que alcanara 600 mil votos reforava ainda mais o clima alarmante que envolvia as elites dirigentes.2 Dupla estratgia foi empregada pelo governo para lidar com as incertezas polticas da poca: por um lado, deflagrou medidas repressivas que culminariam com a declarao de ilegalidade do PC e a cassao de seus parlamentares em 1947; por outro, tentou ganhar as simpatias dos setores populares atravs de aes de cunho social. A escolha de 1 de maio para a promulgao do Decreto-lei que criou a Fundao da Casa Popular reveladora do alcance poltico que se pretendeu dar a tal iniciativa. Pensada inicialmente para enfrentar os problemas habitacionais das faixas de populao de baixa renda, a Fundao da Casa Popular passaria, com o Decreto-lei n. 9.777, de 6 de setembro de 1946,3 a ter possibilidade de atuar em reas complementares que fariam dela um verdadeiro rgo de poltica urbana lato sensu. Cabia-lhe, de conformidade com esse decreto, financiar obras urbansticas de abastecimento d'gua, esgotos, suprimento de energia eltrica, assistncia social e outras que visem melhoria das condies de vida e bem-estar das classes trabalhadoras (...). Era ainda de sua competncia financiar as indstrias de material de construo, quando,
Os dados referentes bancada foram retirados de: Skidmore, T. E. Brasil: de Getlio a Castelo: 1930-1964. Rio, Paz e Terra, 5.a ed., 1976, p. 90. A informao sobre a votao de Fiza foi extrada de: Basbatun. L. De 1930 a 1960, in 4.a ed., Histria sincera da repblica. S. Paulo, Alfa-mega, 4.a ed., 1976, v. 3, p. 186. 3 Brasil. Leis, decretos etc. Decreto-lei n.o 9.777, de 6 de setembro de 1946. Lex: Coletnea de Legislao: legislao federal e marginlia, S. Paulo, 10, pp. 753-6, 1946. Citaes retiradas da p. 755.
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nstituda pelo Decreto-lei n. 9.218, de 1 de maio de 1946 a Fundao da Casa Popular foi o primeiro rgo, de mbito nacional, voltado exclusivamente para a proviso de residncias s populaes de pequeno poder aquisitivo. Os Institutos e Caixas de Aposentadoria e Penses, antes dela, atravs das carteiras prediais, vinham atuando na rea fragmentariamente, pois atendiam apenas a associados. Verses sobre sua origem do conta das intenes polticas que motivaram sua criao. Teria sido a partir do conhecimento que o ento deputado Juscelino Kubitschek tivera das atividades vitoriosas de um empresrio mineiro na construo de casas populares atravs do Instituto de Aposentadoria e Penso dos Industririos (IAPI) que surgiu a ideia de uma entidade de cunho nacional destinada a habitaes populares. Segundo o depoimento desse empresrio, que, mais tarde, no Governo Kubitschek, seria o superintendente da Fundao da Casa Popular (FCP)1, Juscelino o teria levado ao presidente Dutra para que o ajudasse a persuadi-lo das vantagens polticas de uma iniciativa nessa rea. Curiosamente, anos depois, o Banco Nacional da Habitao (BNH), que viria a ser um dos herdeiros da Fundao, teria sua instituio determinada por motivaes anlogas. Ambas foram iniciativas de governos que sucederam a administraes populistas e que acenavam com a casa prpria como um meio de angariar legitimidade e alcanar penetrao junto aos trabalhadores urbanos. De estilo e trajetria de atuao diversas, tanto o BNH quanto a

Essa verso se apoia nas informaes obtidas junto a Marcial do Lago, mas no pde ser checada com outras fontes. A questo da origem da FCP no est, portanto, a nosso ver, inteiramente elucidada. No apenas os institutos e caixas construam habitaes populares. Alguns Estados e o Distrito Federal tambm atuavam na rea. Perfeitamente factvel que da tivesse surgido a ideia de se criar um organismo especializado. fora de dvida, entretanto, o contato de Juscelino e Marcial do Lago com o presidente Dutra: mas que tivesse sido esse o primeiro momento em que a questo considerada por Dutra outro aspecto do problema.

por deficincia do produto de mercado, se tornar indispensvel o estmulo de crdito (...), proceder a estudos e pesquisas de mtodos e processos que visem ao barateamento de construo (...); financiar as construes de iniciativa ou sob a responsabilidade de prefeituras municipais, empresas industriais ou comerciais e outras instituies, de residncia de tipo popular destinadas venda, a baixo custo ou a locao, a trabalhadores, sem objetivos de lucro (...); e, finalmente, estudar e classificar os tipos de habitao denominados populares, tendo em vista as tendncias arquitetnicas, hbitos de vida, condies climticas e higinicas, recursos de material e mo de obra das principais regies do pas (...). Outra novidade do decreto foi a introduo da habitao rural nos aspectos de construo, reparao e melhoramento, como nova meta institucional. Tais mudanas refletiam a percepo de que no era possvel enfrentar o problema de moradias sem atacar os entraves representados pela ausncia de infraestrutura fsica e de saneamento bsico. Mostravam, por outro lado, que no bastavam medidas que complementassem meramente as aes das administraes locais. Era preciso fortalecer o prprio mercado estimulando a produo de materiais , modernizar as prefeituras, atravs de treinamento e qualificao de pessoal, e estudar o processo de morar das classes populares, para se tirar partido da prtica comunitria de construir, das tcnicas e dos materiais regionais utilizados. A experincia se encarregaria de demonstrar, nos anos seguintes, quo irrealistas e pretensiosas eram tais metas. Como atacar simultaneamente o problema da moradia popular no campo e na cidade e o da infraestrutura sanitria? Como dotar as prefeituras de pessoal qualificado e ao mesmo tempo realizar pesquisas e estudos que conduzissem ao barateamento de construes? Como financiar a indstria de materiais carentes no mercado e prestar assistncia social s classes trabalhadoras? A tarefa era desproporcional fora, aos recursos e maturidade institucional da Fundao da Casa Popular. No eram apenas constrangimentos de ordem tcnica, financeira e administrativa que tornavam invivel a abertura de tantas frentes de trabalho. No plano poltico, muitos desses objetivos poderiam ser considerados assuntos de peculiar interesse do municpio, faltando-lhe competncia constitucional para atuar livremente nessas reas. Tampouco dispunha a Fundao de
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respaldo poltico, traduzido em recursos financeiros, apoio dos Estados ou legislao que lhe conferisse monoplio de algum recurso crtico, que lhe desse posio de vantagem para negociar com os municpios. Legislao posterior viria corrigir a megalomania inicial do rgo, restringindo-lhe o territrio de ao. A Portaria n. 69, de 23 de maio de 1952, do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, que dispunha sobre os Estatutos, reduziria o papel das atividades complementares, admitindo-as apenas quando de todo indispensvel em face dos seus programas e realizaes e de preferncia nos municpios de oramentos reduzidos, sob a garantia de taxas ou contribuies (art. 1., item 5).4 Como tais municpios dificilmente poderiam oferecer garantias de taxas ou contribuies, eliminava-se, na prtica, a possibilidade de atuao significativa nos setores ligados ao abastecimento de gua, esgoto, energia eltrica e assistncia social. Paralelamente s adaptaes de objetivos, mudanas expressivas ocorreram nas fontes de financiamento da Fundao da Casa Popular, fazendo-a depender exclusivamente de dotaes oramentrias da Unio. O dispositivo legal de sua criao previa, alm dos recursos tradicionais como doaes, contribuies e transferncias do Tesouro, emprstimo compulsrio de pessoas fsicas que adquirissem terreno de valor superior a 200 mil cruzeiros ou que construssem edificaes de rea acima de 200m2. Os primeiros estariam obrigados a emprstimo igual a 0,5% do preo de compra de terreno; os ltimos, a 15 cruzeiros por metro quadrado construdo. O prazo de resgate era superior a 30 anos, equivalendo, na realidade, a um imposto disfarado. A inteno era nitidamente redistributiva: adquirentes de imvel mais bem aquinhoados estariam subsidiando os menos favorecidos, mediante o financiamento da Fundao da Casa Popular. Esse dispositivo no chegou a ser implementado. Trs meses depois o Decreto-lei n 9.777 o revogava, instituindo em seu lugar a contribuio obrigatria de 1% (um por cento) sobra o valor do imvel adquirido, qualquer que seja a forma jurdica da aquisio, cobrado juntamente com o imposto de transmisso, de valor igual ou superior a 100 mil cruzeiros.5 Mantinha-se inalterada a filosofia redistributiva, cobrado que era o imposto
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Fundao da Casa Popular, Rio de Janeiro: Estatutos; aprovados pela portaria n.o 69, de 23 de maio de 1952, do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio. Rio [s/d]. p. 4. 5 Brasil. Leis, decretos etc., op. cit.. nota 4.

apenas dos adquirentes de propriedades imobilirias cujo valor de transmisso excedia a 100 mil cruzeiros. Duas razes bsicas concorreram para que tal imposto no viesse a ter eficcia: primeiro, o contribuinte tinha um forte incentivo para falsear o valor real das transaes, para fugir taxao; segundo, os Estados, a quem competia a arrecadao, nem sempre recolheram Fundao da Casa Popular os impostos cobrados. Cabendo aos Estados o nus administrativo e o desgaste poltico, sem contrapartida financeira, era de esperar que no tivessem empenho em colaborar com a Fundao da Casa Popular. Argumentava-se com a inconstitucionalidade da apropriao do tributo, alegando tratar-se de reas de competncia fiscal dos Estados. Alguns simplesmente se negaram a arrecadlo, e a maioria que o fez nem sempre o recolheu Fundao da Casa Popular. Num contexto em que os Estados desfrutavam relativa autonomia, e carecendo a Fundao de instrumentos de presso para fazer valer seus interesses, o cumprimento da lei dependia, em grande parte, das boas relaes polticas entre o Governo Federal e as administraes estaduais. Publicao oficial da FCP dava conta do precrio recolhimento do imposto pelos Estados: A despeito da existncia de texto de lei determinando aos Estados o recolhimento aos nossos cofres da taxa de 1% sobre os impostos de transmisso cobrados sobre imveis de preos superiores a 100 mil cruzeiros, a quase totalidade das Unidades da Federao tem se abstido, atravs dos cinco anos de nossa existncia, de observar os termos de tal dispositivo legal.6 Para remediar o fato via-se a Fundao na contingncia de realizar custosas gestes junto aos Estados para sensibiliz-los da importncia de tais recursos.7 Incuo, controvertido e politicamente desgastante, o imposto seria revogado pela Lei n. 1.473, de 24 de novembro de 1951, e substitudo por dotaes oramentrias decrescentes, para os dez anos seguintes. Embora
Cobrana da taxa de 11/2. O Ncleo, Rio, 1(3), p. 2, julho de 1951. De acordo com essa publicao, na gesto do general Delmiro Pereira de Andrade, ltimo superintendente da FCP, no Governo Dutra, foram enviados emissrios para os Estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Sergipe, Alagoas, Pernambuco e Bahia objetivando o levantamento dos montantes no recolhidos e a regularizao das dvidas dessas Unidades para com a Fundao.
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no tivesse sido fonte expressiva de receita, tal imposto acenava com a possibilidade da autossuficincia que tornaria a instituio menos dependente das boas graas do poder e menos vulnervel s oscilaes da conjuntura financeira da Unio. Eliminada a alternativa de autossuficincia, no restava Fundao seno disputar com dezenas de outros parceiros os nem sempre seguros e cobiados recursos oramentrios. Essas verbas, prmio de consolao que lhe deram, logo se revelaram insuficientes.8

A FUNDAO DA CASA POPULAR: O MODELO E A AO

Inicialmente, a Fundao da Casa Popular construa tanto por empreitada como por administrao direta. Com o passar dos anos esta ltima modalidade foi gradativamente sendo abandonada em favor da primeira. A opo pela administrao direta, nos primeiros anos, justificava-se pela necessidade de familiarizar os tcnicos da instituio com os problemas da construo de conjuntos, alm de permitir experincia com materiais notradicionais, para baratear o custo das obras. Tais experincias, levadas a efeito em pequena escala, foram pioneiras no pas.

Os montantes das dotaes oramentrias institudas pela Lei nmero 1.473 eram os seguintes: 1 exerccio Cr$ 200.000.000,00 2 exerccio Cr$ 180.000.000,00 3 exerccio Cr$ 160.000.000,00 4 exerccio Cr$ 140.000.000,00 5 exerccio Cr$ 120.000.000,00 6 exerccio Cr$ 100.000.000,00 7 exerccio Cr$ 80.000.000,00 8 exerccio Cr$ 60.000.000,00 9 exerccio Cr$ 40.000.000,00 10 exerccio Cr$ 20.000.000,00 Brasil. Leis, decretos etc. Lei n.o 1.473, de 24 de novembro de 1951. Lex: Coletnea de Legislao; legislao federal e marginlia. S. Paulo, 15, p. 443, 1951. Conforme se pode depreender das consignaes decrescentes, parece ter havido expectativa de que, com o passar do tempo e com o retorno dos investimentos realizados, seria possvel a FCP alcanar uma situao de autossuficincia. Tal inferncia foi confirmada em entrevista feita com antigo assessor da Superintendncia da Fundao. Evidencia-se a ingenuidade do argumento, de vez que se desconsiderou inteiramente a hiptese de inflao em um perodo de dez anos.

A mais importante delas foi realizada no Rio de Janeiro, entre os anos de 1949 e 1950, no bairro de Guadalupe. Nesse conjunto, ao lado de edificaes de alvenaria, construram-se casas de madeira, bloco e placa de concreto, uma das quais, denominada balo, se assemelhava a um iglu. No interior da Bahia testou-se a possibilidade de aproveitar as tcnicas tradicionais de barro batido e pau a pique para habitaes rurais, em antecipao s iniciativas que hoje buscam desenvolver tecnologias intermedirias, vinculadas ideia de um ecodesenvolvimento.9 O regime de empreitada, com licitao, foi o mais utilizado durante toda a trajetria da Fundao da Casa Popular. A partir de 1952, idealizouse uma forma de licitao que buscava simultaneamente baratear o custo unitrio da construo e proteger as pequenas e mdias empresas regionais, que, por razes de escala, nem sempre tinham condies de arcar com os prazos, custos e vultos das obras postas em concorrncia. Sugesto feita em reunio do Conselho Tcnico da Fundao, em 18 de novembro daquele ano, estipulava os objetivos e explicitava os procedimentos a serem seguidos nessa nova modalidade de licitao:
considerando que a FCP, no desempenho de suas atribuies, , muitas vezes, levada a abrir concorrncia para a construo de um nmero elevado de casas, com prazo curto, em localidades onde existem poucas firmas construtoras, quase todas de reduzido capital e, portanto, impossibilitadas de concorrerem por no apresentarem condies satisfatrias para assumirem grandes responsabilidades, considerando ser de toda a convenincia, quer sob o ponto de vista econmico, quer pelos efeitos morais resultantes, seja dada a oportunidade s boas firmas locais de contriburem para a realizao de to elevada obra social, na medida de suas possibilidades; considerando que uma das medidas que permitir a realizao desse objetivo fracionar a empreitada, adjudicando aos concorrentes, na
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ordem de sua classificao, pelo preo unitrio da proposta vencedora, o encargo da construo de um nmero de casas que esteja de acordo com suas possibilidades; e no intuito de evitar que os concorrentes faam um acordo, combinando o preo mnimo a ser apresentado, a concorrncia pblica ser aberta para um nmero de casas compatvel com as possibilidades dos construtores locais. Uma vez abertas as propostas e classificados os concorrentes, os mesmos sero informados que a Fundao da Casa Popular resolveu construir maior nmero de casas e deseja aproveitar a mesma concorrncia. (...) O classificado em segundo lugar dir se aceita essa empreitada pelo preo unitrio classificado em primeiro lugar e, no caso afirmativo, fixar o nmero de casas que o interessa, e assim sucessivamente at completar o nmero de casas a serem construdas.10

Proposta em 1952, somente na gesto Kubitschek tal modalidade de licitao viria a ser implementada em larga escala, com algumas modificaes. Em sua nova verso, que prevalecia apenas para conjuntos de mais de 50 unidades, reservava-se metade da obra firma vencedora, sendo o restante dividido entre as trs empresas melhor classificadas. Procuravase, alm dos objetivos mencionados, obter parmetros de custo e qualidade. Outra iniciativa nesse perodo, para fazer face ao processo inflacionrio existente, consistia em antecipar parcelas do pagamento das empreitadas, desde que aplicadas aquisio de materiais, estocados no prprio canteiro de obras e sujeitos fiscalizao da Fundao da Casa Popular. O mecanismo permitia ganhos com compras vista e evitava a corroso da inflao. Independentemente da modalidade da construo, direta ou por empreitada, os projetos arquitetnicos foram sempre desenvolvidos pela Fundao da Casa Popular. As unidades em cada conjunto eram normalmente homogneas, considerando-se popular a residncia de at 70m2, quando se tratasse de projeto de um piso, e de um mximo de 60m2,

Conforme entrevista concedida por ex-funcionrio da Fundao da Casa Popular, a experincia de Guadalupe mostrou que a casa tradicional ainda era a mais vantajosa, j que as demais exigiam tecnologia, maquinaria e mo de obra especializada e eram de preo mais elevado, Segundo esse mesmo funcionrio, a experincia da Bahia buscava combinar as prticas tradicionais de pau a pique e barro batido com as tcnicas mais modernas de revestimento e instalao hidrulica como forma de assegurar habitaes baratas e com certo padro sanitrio.

10 Essa modalidade de empreitada pressupunha a concordncia das firmas colocadas em segundo, terceiro e quarto lugares na concorrncia. A elas era dada a opo de participar da obra desde que se dispusessem a aceitar os preos da proposta vencedora, conforme o disposto nas Atas do Conselho Tcnico da Fundao da Casa Popular, 34 sesso extraordinria realizada em 18 de novembro de 1952. Fundao da Casa Popular, Rio de Janeiro. Anais do Conselho Central. Rio, 1953.

com dois pisos.11 Geralmente, eram de trs quartos, pois se visava a uma clientela de famlia numerosa. Cabia aos municpios doar o terreno e realizar as obras de infraestrutura, gua, luz e esgoto, conforme clusula de um termo de compromisso que firmavam com a Fundao da Casa Popular.12 Era em resposta s solicitaes das municipalidades que a Fundao analisava a viabilidade da implantao de conjuntos. Em princpio, a seleo da cidade para a construo de conjuntos deveria levar em conta as necessidades locais, o apoio da prefeitura e a ordem das solicitaes. Nem sempre as decises se pautaram exclusivamente por aspectos tcnicos. O nmero de solicitaes excedendo as possibilidades da Fundao da Casa Popular dava a esta ltima posio privilegiada de escolha. Sendo a casa um recurso escasso e politicamente rendoso, a deciso de onde construir muitas vezes baseou-se em consideraes de interesse clientelstico. Motivaes polticas teriam, entretanto, peso ainda maior na alocao das casas entre os postulantes.

Mais tarde, a esses critrios seriam incorporados outros, pertinentes a renda e a tamanho de famlia. S poderiam pleitear financiamentos os candidatos cuja renda familiar lquida no excedesse a 60 mil cruzeiros anuais, e que tivessem sob sua dependncia econmica um mnimo de cinco pessoas.13 Se, por um lado, ao no exigir nveis de renda mnima se poderia considerar a lei como tendo um cunho eminentemente social pois no exclua as parcelas menos favorecidas da populao por outro, ao colocar tetos to elevados de renda, 12,8 salrios mnimos lquidos mensais, terminava por permitir, em princpio, que setores relativamente bem aquinhoados pudessem tambm disputar as almejadas casas populares. Se isso no ocorreu em grande escala porque houve uma excluso voluntria dos setores mdios, que no achavam condizente com a sua posio social habitar os conjuntos populares.14 Nesses termos, a renda deixou de ser um critrio para a seleo. O nmero de dependentes tornava-se, pelo menos em teoria, o fator determinante na classificao e escolha dos candidatos. Em casos de empate tinham preferncia os de ordem de inscrio mais baixa. Entretanto, a escolha nem sempre teve o carter impessoal sugerido pela legislao. O acesso casa prpria era, na prtica, limitado. Restries de informao, de prazo, de nmero de inscries e de unidades oferecidas reduziam drasticamente as possibilidades de amplo atendimento. Os editais de divulgao tinham alcance restrito, com a maioria dos candidatos tomando conhecimento atravs de parentes, amigos, vizinhos e outras fontes informais. Os prazos de inscrio para cada conjunto nem sempre foram suficientes para permitir uma divulgao maior e a apresentao dos interessados. As fichas, nos moldes de senha com direito inscrio, distribudas nas filas tornaram-se prtica corriqueira.

CASA POPULAR: O DISTRIBUTIVISMO DA POLTICA

O decreto-lei que institura a Fundao delimitava vagamente a populao que faria jus ao financiamento. Fazia referncias a brasileiros e estrangeiros com mais de dez anos de residncia no pas, ou com filhos brasileiros, que no tivessem habitao prpria. A preferncia para aquisio ou construo de moradia obedecia seguinte proporo: a) trabalhadores em atividades particulares 3 b) servidores pblicos ou de autarquias 1 c) outras pessoas 1

Diferentemente da(s) Cohab(s), a Fundao da Casa Popular dispunha de grande variedade de tipos de casas e projetos, quase sempre em funo das condies locais. Alguns desses tipos receberam os nomes dos locais para os quais foram elaborados, como por exemplo, tipo Marechal Hermes e Sorocabana. 12 A Fundao construiu tambm em terrenos doados pelos institutos, sendo que nesses casos arcava com o nus da infraestrutura. Por outro lado, houve outras articulaes com os institutos, em que estes repassavam todos os recursos, entrando a Fundao apenas com a administrao da obra. Neste ltimo caso os beneficiados atendidos deveriam ser os segurados dos respectivos institutos.

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De acordo com o art. da Lei n. 1.473, de 24 de novembro de 1951. (Brasil. Leis, decretos etc., op. cit., nota 9). 14 Entrevistas realizadas em antigos conjuntos de Belo Horizonte revelam que a maior parte dos adquirentes de casas populares percebiam, por ocasio da compra, rendimentos ao redor de trs salrios mnimos.

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Diante das necessidades da populao e da oferta limitada de casas populares no estranho que viesse a Fundao da Casa Popular a lanar mo de expedientes para desencorajar a demanda. Relatos da poca do conta das dificuldades de inscrio, desde o ato de dormir em filas, para garantir a senha, at a procura de um pistolo, para facilitar a tramitao dos papis. Superada a fase inicial da inscrio, eram conferidas as informaes do candidato atravs da visita de uma assistente social. Esta procurava certificar-se do nmero de filhos, das condies de moradia, da situao jurdica do domicilio, se havia processo de despejo que justificasse ateno especial e se a famlia dispunha de algum bem imvel. Concluda a visita, procedia-se classificao dos postulantes, com a convocao dos selecionados para assinatura de escritura de promessa de compra e venda e posterior posse da casa. Injunes de ordem poltica enviesavam o processo. Inscries fora de prazo, solicitaes que no preenchiam as condies prescritas, alteraes de classificao e privilgios na escolha de casas no foram casos raros. Sabedores de tais constrangimentos, muitos candidatos buscavam reforar suas possibilidades atravs de acompanhamento mais de perto do processo, de contatos polticos, e de favores a funcionrios e dirigentes. A ideia reinante era que, se deixado prpria sorte, o processo seria passado para trs.15 Evidncia desse clima e da percepo dos candidatos pode ser depreendida de uma coluna publicada na revista O Ncleo, rgo da Fundao da Casa Popular:
(...) queremos, agora, lhe falar, caro candidato. Para comear, volveremos ao dia em que Voc, pela primeira vez, veio Fundao tentar obter uma casa onde morar. Nessa ocasio lembre-se as suas condies habitacionais eram bem crticas. A sua necessidade era das maiores. Ns sabamos disso e o atendemos com a melhor boa vontade. Voc foi ouvido, em seguida inscrito e, logo aps, visitado. De acordo com a classificao obtida, sua ficha de inscrio foi colocada na ordem rigorosa de precedncia. Como ainda tivesse de esperar um pouco, Voc se impacientou. Achou que sua situao era insustentvel; que devia receber a casa
15 Em entrevista feita com moradores do Conjunto Carlos Pratas, em Belo Horizonte, no se constatou um s caso em que o adquirente no tivesse feito uso de prticas de influncia. Alguns dos candidatos chegaram mesmo a converter-se em cabos eleitorais nas regies onde tinham morado e julgavam ter alguns votos.

imediatamente. Foi quando ns lhe expusemos a realidade da situao. Havia alguns milhares de pessoas esperando casa. Na sua frente, algumas centenas. O critrio da necessidade no podia ser desrespeitado. Que cada um fosse contemplado na ocasio devida. Mas parece que nossas palavras no foram bem compreendidas A despeito de lhe termos explicado que a Fundao lhe enderearia um telegrama, to depressa dispusssemos de meios para atend-lo, a sua presena, nos nossos escritrios, tem sido constante. Nessas, ocasies, voc procura saber por que ainda no recebeu casa. E tudo. O que j lhe foi dito, das vezes anteriores, tem de ser repetido. Ultimamente, ento, as razes apresentadas pelos funcionrios do Departamento de Administrao Imobiliria no tm merecido o seu acatamento. No sabemos por qu. Revestem-se elas da maior dose de honestidade que se possa conceber. No raro, voc vem ter ao Gabinete da Superintendncia, para ouvir, do Chefe do Gabinete, e de seus subordinados, as mesmas palavras que j lhe foram ditas no DAI. E nem podiam ser outras. A verdade uma s. Por isso, dirigimos-nos, agora, a Voc para solicitar, ainda esta vez, um pouco mais de compreenso da sua parte. Queremos pedir-lhe que, uma vez 16 inscrito, permanea em sua casa aguardando os acontecimentos (...)

Outro indcio das presses clientelsticas da poca era a existncia de uma espcie de reserva tcnica,17 constituda de pequeno nmero de unidades em cada conjunto, no sujeitas aos critrios formais de distribuio, medida que se apresentavam candidatos com cartucho poltico, a Fundao fazia uso de tal estoque. Nem sempre, porm, os pedidos de polticos podiam ser atendidos apenas com a reserva tcnica. Acossada por presses polticas, de difcil superao, e sem dispor de fonte estvel de recursos, que lhe permitisse fazer frente a conjunturas desfavorveis, a Fundao da Casa Popular no foi capaz de alcanar maturidade institucional traduzida em paradigmas universalistas, em firmeza de objetivos e em prestgio organizacional. A imagem que dela
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A Casa Popular aconselha, in O Ncleo, Rio, 1, 3, p. 7, julho de 1951. De acordo com depoimento de funcionrios da Fundao da Casa Popular, a reserva tcnica tinha uma existncia informal. Nem sempre se fez dela uso exclusivamente poltica. s vezes tais unidades eram distribudas entre postulantes de comprovada necessidade, mas que por motivos diversos no puderam cumprir as exigncias legais nos prazos determinados. Nos perodos eleitorais, quando a presso poltica era mais intensa, nem sempre essa reserva tcnica era bastante.

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ficou era a de um rgo deriva, despersonalizado, que vagava ao sabor das injunes e das caractersticas transitrias de seus chefes.

A FILOSOFIA DOS CONJUNTOS: O PATERNALISMO AUTORITRIO

Clientelista na deciso de onde construir, na seleo e classificao dos candidatos, a Fundao tornava-se tutora paternal e autoritria na administrao dos conjuntos. Prova desses traos so algumas das clusulas constantes das escrituras de promessa de compra e venda de moradias. No apenas a conservao do imvel preocupava a Fundao da Casa Popular. O comportamento social e individual dos moradores era objeto de longas e minuciosas consideraes, o que podia levar inclusive resciso do contrato. Previa-se punio, com perda da casa, para os compradores que, por seu procedimento, vierem a tornar-se nocivos ordem ou moral do Ncleo Residencial, ou criarem embarao sua Administrao; ou o que promover agitao de qualquer natureza no conjunto ou permitir que dependente seu o faa; ou ainda aquele que se negar a receber, em seu imvel, funcionrios do Servio de Assistncia Social da FCP... e a prestar-lhe informaes solicitadas. Tambm punido com a perda da casa o adquirente que no destinar o prdio exclusivamente para sua moradia e da famlia, ou utiliz-lo em atividade de carter religioso, poltico, esportivo, recreativo ou outros inconciliveis com a finalidade a que destinado o imvel.18 Partia-se do suposto de que as classes populares no estavam preparadas para a vida em comunidade. Precisavam ser guiadas para utilizar e conservar as instalaes da casa, da as visitas de inspeo nos primeiros anos, to comuns quanto impertinentes nos relatos de antigos moradores. Estes careciam, na percepo da instituio, de conhecimentos rudimentares sobre construo, instalao eltrica e equipamentos hidrulicos, razo por que adaptaes e mudanas, em principio vedadas pelo risco de danos integridade arquitetnica e patrimonial do conjunto, s eram permitidas ouvidos os responsveis pela administrao, os funcionrios do escritrio local da Fundao. A imagem que se fazia era de um caos inevitvel, de favelizao dos ncleos, no fossem a oniscincia e a onipresena da FCP.

Em defesa desse autoritarismo poder-se-iam alegar o despreparo e as inadaptaes culturais dos beneficirios, que acarretariam a necessidade de proteg-los at que aprendessem a usufruir, de modo adequado, o bem que haviam adquirido. Entretanto, nem esse argumento conservador se sustenta, pois a grande maioria dos moradores percebia acima de trs salrios mnimos e provinha de meio urbanizado. A casa de tijolos, as instalaes sanitrias, os tacos de madeira das salas, os vidros das janelas, os alvos prediletos da fiscalizao dos conjuntos, no eram figuras estranhas experincia urbana dessa populao. Os compradores egressos de favela ou do meio rural eram de nmero insignificante, no justificando o paternalismo das medidas. O autoritarismo era ainda mais gritante com a tentativa de controle do comportamento social. O que tornar-se nocivo ordem ou moral do Ncleo? Por que as atividades de carter religioso, poltico, esportivo e recreativo so inconciliveis com a finalidade a que destinado o imvel? Como definir, seno de modo arbitrrio e subjetivo, comportamentos que criam embaraos administrao? Se tais normas fossem levadas ao p da letra, ter-se-ia poder incomensurvel e discricionrio em mos da Fundao e de seus funcionrios, em prejuzo do prprio direito de propriedade. Curiosamente, a inadimplncia era considerada um mal menor. Dispositivo de contrato previa meios para remedi-la mediante pagamento de juros de mora de 1% ao ms sobre as prestaes em atraso. O resultado desse dispositivo jurdico, corroborado por decises polticas, que no se tem conhecimento de resciso de contrato por atraso nas prestaes. De alto custo, e de duvidosa eficincia, tanto econmica quanto social, o paternalismo autoritrio da administrao dos conjuntos tinha, normalmente, vida curta. Relatos de antigos moradores19 do conta de que tais medidas de controle perdiam fora com o passar do tempo e eram logo desativadas nos primeiros meses.

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Citaes extradas da clusula 16 do contrato padro de Escritura particular de promessa de compra e venda de imvel utilizada pela FCP em 1959 nos conjuntos de Belo Horizonte.

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Conforme entrevistas feitas com antigos moradores de conjuntos habitacionais da FCP em Belo Horizonte.

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A LOCALIZAO DAS CASAS POPULARES

Angulo significativo para avaliar a poltica da Fundao da Casa Popular a distribuio espacial dos conjuntos e casas construdas. Onde se localizaram? Que regies, Estados e cidades foram beneficiados? Quais os prejudicados? Que critrios orientaram tais decises? Havia algum padro? Respondia-se com a poltica de localizao s prioridades habitacionais das populaes de baixa renda? Qual o peso do fator poltico? Analisando-se o nmero de unidades construdas por tamanho de cidade em 1950 (tabela 1), percebe-se que se privilegiavam os grandes centros urbanos, pois 68% das construes localizaram-se nas grandes cidades da poca, ou seja, as de populao superior a 50 mil habitantes. Mas isso no quer dizer que no se tenham contemplado os pequenos e mdios ncleos, os quais foram beneficiados com 32% das edificaes realizadas. Tabela 1. Fundao da Casa Popular. Casas e conjuntos construdos, por tamanho de cidades at 31 de dezembro de 1960
Tamanho de cidades Casas construdas % Nmeros de conjuntos construdos % At 5.000 836 5 22 15 5.000 a 10.000 914 5 24 17 10.000 a 20.000 1.109 7 22 15 20.000 a 50.000 2.586 15 35 25 50.000 a 100.000 2.157 13 19 13 + de 100.000 9.362 55 21 15 Total 16.964 100 143 100 Fontes: Dados bsicos: Fundao da Casa Popular, Rio de Janeiro. Fundamentos e bases de um plano de assistncia habitacional. 1961, 60 pp. IBGE: Censo demogrfico, Brasil, 1950.

numerosa era de esperar que em mdia os conjuntos a fossem menores que os construdos nas grandes cidades. Embora esse argumento seja verdadeiro, no se pode desprezar a importncia poltica que tem a atomizao da oferta de casas populares. De uma tica distributivista vantajoso atender ao maior nmero possvel de clientes. Nesse sentido, quanto mais cidades fossem contempladas, maiores os dividendos polticos alcanados. O que mais chama ateno, entretanto, a inexistncia de construes na regio Norte, fato surpreendente apesar do baixo nvel de urbanizao da rea. No seria isso resultante da pouca expresso poltica do Norte, perante outras regies? Quanto distribuio de unidades residenciais por regio (Tabela 2), nota-se desequilbrio em favor do Sudeste, onde se localizavam 70% de todas as moradias construdas, enquanto ao Sul e ao Nordeste se destinavam, respectivamente, 5% e 14% das edificaes. A participao elevada do Centro-Oeste deve ser atribuda, basicamente, s necessidades da implantao de Braslia. Tabela 2. Fundao da Casa Popular. Casas e conjuntos construdos, por regio, at 31 de dezembro de 1960
Nmeros de casas Nmero de conjuntos construdas % construdos % Norte Nordeste 2.317 14,0 31 22,0 Centro-oeste 1.860 11,0 10 7,0 Sudeste 11.837 70,0 84 60,0 Sul 950 5,0 18 11,0 Total 16.964 100,0 143 100,0 Fonte: Dados bsicos: Fundao da Casa Popular, Rio de Janeiro. Fundamentos e bases de um plano de assistncia habitacional. Rio, 1961, 60pp. Regies

Aparentemente, os critrios da localizao espacial estavam em consonncia com as necessidades habitacionais do pas. Nos grandes centros a questo da moradia era provavelmente mais crtica. Se os dados de unidades construdas desautorizam, em princpio, a imagem clientelista da Fundao da Casa Popular, o mesmo no ocorre quando se examina a distribuio dos conjuntos. Estes situam-se predominantemente nas pequenas e mdias cidades. Quase a metade dos conjuntos foi edificada em ncleos urbanos com menos de 20 mil habitantes. Poder-se-ia alegar que o maior nmero de conjuntos em tais cidades se explicaria em funo do tamanho da demanda: com populao pouco
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Se, do ngulo regional ou da perspectiva do tamanho das cidades a poltica de alocao de habitaes apresenta problemas, o quadro ainda mais grave quando se analisa a distribuio por Estado. Ressalta, em primeiro lugar, a posio privilegiada de Minas Gerais e do antigo Estado da Guanabara: em cada um desses dois Estados, isoladamente, construiu-se mais do que em todo o Sul e Nordeste juntos. interessante notar que So Paulo, apesar de mais urbanizado, e de possuir maior nmero de cidades mdias e grandes, situa-se em terceiro lugar em construes, bem
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distanciado dos dois primeiros colocados. Alm disso, observa-se que em muitos dos Estados do Nordeste Maranho, Alagoas, Sergipe e Bahia a atuao da FCP foi quase simblica. As disparidades no ocorreram apenas entre os grandes Estados. Dentro da regio Nordeste chama ateno baixa prioridade concedida Bahia, em contraste com outros Estados da rea. Assim, construiu-se cinco vezes mais no Cear e nove vezes mais em Pernambuco que naquele Estado. Tabela 3. Fundao da Casa Popular Casas e conjuntos construdos, por Estados, at 31 de dezembro de 1960
Nmeros de casas Nmero de conjuntos construdas % construdos % Rio Grande do Norte 240 1,5 7 5,0 Rio Grande do Sul 613 3,5 13 10,0 Minas Gerais 4.248 25,0 46 32,0 Bahia 100 0,5 4 3,0 Sergipe 65 0,5 1 1,0 Rio de Janeiro (antigo Estado da Guanabara) 3.993 24,0 5 3,0 So Paulo 2.959 17,0 24 17,0 Distrito Federal (Braslia) 1.520 9,0 4 3,0 Esprito Santos 294 2,0 2 1,0 Pernambuco 982 6,0 7 5,0 Mato Grosso 160 0,5 2 1,0 Paran 141 1,0 2 1,0 Paraba 228 1,0 6 4,0 Cear 526 3,0 2 1,0 Gois 180 1,0 4 3,0 Santa Catarina 196 1,0 3 2,0 Piau 74 0,5 2 1,0 Maranho 50 0,5 1 1,0 Alagoas 52 0,5 1 1,0 Ex-Rio de Janeiro 343 2,0 7 5,0 Total 16.964 100,0 143 100,0 Fonte: Dados bsicos: Fundao da Casa Popular, Rio de Janeiro. Fundamentos e bases de um plano de assistncia habitacional. Rio, 1961, 60pp. Estados

plano habitacional, quanto da fora da representao poltica mineira junto Fundao da Casa Popular. Enquanto o nmero de habitaes populares no antigo Estado da Guanabara se explicava por se tratar da capital do pas, aliada sua condio de grande metrpole, em Minas o fato poderia ser imputado vinculao da direo da Fundao da Casa Popular, em sua fase mais dinmica, com as lideranas polticas regionais. Vale lembrar que, poca, a presidncia da Repblica era exercida por Juscelino Kubitschek. Por outra parte, a discrepncia encontrada com respeito a So Paulo entre o nmero de casas efetivamente construdas e o que se poderia esperar em face do seu peso econmico, social e demogrfico, talvez encontre explicao na sub-representao poltica do Estado, conforme sugere Simon Schwartzman.20 Tabela 4. Fundao da Casa Popular Casas e conjuntos construdos nas maiores cidades do pas at 31 de dezembro de 1960
Nmero de casas % total das Nmero de % total dos construdas construes da FCP conjuntos conjuntos da FCP Rio de Janeiro 3.993 24,0 5 3,0 Braslia 1.520 9,0 4 3,0 Belo Horizonte 1.109 7,0 3 2,0 Recife 588 3,0 1 1,0 Fortaleza 456 3,0 1 1,0 Salvador So Paulo Porto Alegre Total 7.666 46,0 14 10,0 Fonte: Dados bsicos: Fundao da Casa Popular, Rio de Janeiro. Fundamentos e bases de um plano de assistncia habitacional. Rio, 1961, 60pp. Cidades

De no menor importncia o dado concernente ao nmero de conjuntos por Estado (Tabela 3). Destaca-se Minas Gerais com 46 conjuntos, dos quais apenas cinco na grande Belo Horizonte. Tal fato, apontado anteriormente, revelador tanto do sistema distributivista do
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Esse ponto reforado pela Tabela 4, que mostra casas e conjuntos construdos nas maiores cidades do pas. Na cidade de So Paulo no se edificou nenhuma unidade residencial atravs da Fundao da Casa Popular. Conforme se pode depreender dos dados, as cidades do Rio de Janeiro, Braslia e Belo Horizonte concentram 40% das construes realizadas em toda a existncia da Fundao da Casa Popular. Como So
20

Ver a respeito: Schwartzman, S. So Paulo e o Estado nacional. S. Paulo, Difel, 1975, 190 pp.

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Paulo, outros dois grandes centros urbanos, Porto Alegre e Salvador, no foram beneficiados com casas populares.

poltica habitacional e sua ligao com o regime populista. De que valeriam mais recursos em contexto de grande inflao? O modelo da casa integralmente subsidiada era um poo sem fundo. Sem retorno, por maiores que fossem as inverses, no se lograria ampliar significativamente o atendimento de casa prpria. A sada do investimento autofinanciado esbarrava na prpria lgica do populismo. Como exigir que se pagasse por um bem que at ento vinha sendo distribudo quase sem nus?21 Como conciliar uma poltica de retorno de investimentos com a imagem paternalista do Estado? Tais crticas no implicam endosso de um modelo empresarial para uma poltica de habitao popular. O sentido social da casa prpria para as classes menos favorecidas, as limitaes de renda dessas camadas da populao e as dificuldades de barateamento do custo da habitao, em razo de fatores vrios, tais como o preo do solo urbano, os bices tecnolgicos a uma produo em escala, os longos prazos exigidos para o retorno dos investimentos,22 tm levado, mesmo em pases de economia adiantada, adoo de subsdio por parte do Estado para viabilizar a construo de casas populares. O pecado do populismo no estava nos subsdios, mas em subsidiar quase totalmente. Conforme se ver no capitulo seguinte, no passaria despercebido o impasse da poltica habitacional populista. Medidas foram cogitadas para sanar o quadro de debilidade, mas, como era de esperar, no tiveram consequncia prtica. Somente com a eleio de Jnio Quadros, no bojo de um populismo de feio diversa,23 tais medidas poderiam ter tido outro destino. A renncia, entretanto, impediria que tivessem um curso de ao. A mudana da poltica habitacional somente viria a ocorrer com a criao do BNH.

POPULISMO E HABITAO: AS LIMITAES DA FUNDAO DA CASA POPULAR

Embora para uma avaliao rigorosa da poltica habitacional do populismo seja necessria a incorporao de informao sobre atuao dos institutos, das caixas de penses, do poder pblico estadual e at mesmo de algumas prefeituras de grandes cidades, o quadro de realizaes da FCP no deixa de ser dado de relevo que evidencia a baixa prioridade que os governos populistas concederam questo habitacional. No se pode ignorar do ponto de vista quantitativo o peso dos institutos e das caixas de penses. Frente a tais realizaes a Fundao da Casa Popular teve desempenho pouco expressivo. A despeito da pretenso de ser o carro-chefe da poltica habitacional, a FCP contribuiu com um pouco menos de 10% das moradias construdas por todas essas instituies no perodo populista. Pouco mais de 900 moradias foram edificadas, em mdia, por ano. Ressalta-se, no entanto, que nem toda a produo habitacional dos institutos e das caixas de penses destinava-se a classes de renda baixa. Em muitas dessas instituies particularmente as mais dinmicas a clientela alvo, era, ao contrrio, constituda por famlias de renda mdia ou alta. Vale lembrar nesse contexto a situao dos funcionrios do Banco do Brasil, que figuravam nas estatsticas como setores populares, quando na realidade eram, no dizer da poca, os prncipes da Repblica, dados os altos salrios que percebiam. Por que a FCP produziu em toda a sua trajetria histrica cifra to modesta, se eram elevados os ganhos polticos que se poderiam alcanar com a casa prpria? Faltou percepo das vantagens eleitorais de um programa de habitao popular, em larga escala ou, ao contrrio, capacidade de implementao? Os minguados resultados da Fundao da Casa Popular pouco tinham a ver com os aspectos administrativos do rgo. Embora figurassem nas alegaes da poca, tais argumentos desconheciam o prprio sentido da
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Em um ou dois anos, conforme se apurou junto a moradores de conjuntos habitacionais em Belo Horizonte, as prestaes se tornavam irrisrias. Da a imagem da poca de que a casa prpria era quase um prmio. 22 Sobre as dificuldades do barateamento da mercadoria habitao ver Topalov, Christian Les promoteurs immobiliers. Paris, Mouton, 1974. 23 Sobre a especificidade do populismo janista ver Weffort, F. C. Estado e massas no Brasil, in Revista Civilizao Brasileira. Rio, 1, 7, pp. 137-58, maio de 1966.

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PARTE II

TENTATIVAS DE MUDANA: DO BANCO HIPOTECRIO AO INSTITUTO BRASILEIRO DE HABITAO

o longo de sua trajetria a Fundao da Casa Popular (FCP) tomou conscincia das limitaes de seu modelo e percebeu que a dependncia aos recursos oramentrios, a rpida depreciao das aplicaes realizadas e a estrutura institucional eram entraves consecuo dos objetivos da poltica habitacional. Em vrios momentos reconheceu o gasto excessivo com a burocracia e a timidez de suas iniciativas frente magnitude das necessidades que, no inicio da dcada de 1950, eram estimadas em 3.600.000 moradias, sem contar as favelas e cortios que se alastravam por todas as grandes cidades brasileiras.1 A primeira tentativa de transformao da FCP que merece destaque ocorreu em janeiro de 1953, com a proposta discutida no conselho central do rgo, para criar um banco hipotecrio.2 Inicialmente pensou-se na implantao de uma carteira hipotecria, vinculada FCP, que teria por objetivo permitir emprstimos, at o valor de 50 mil cruzeiros, a pequenos proprietrios de terreno que desejassem construir casa prpria. Posteriormente a ideia evoluiu para o projeto do banco. Os mentores da ideia justificavam a mudana a partir da debilidade financeira da Fundao da Casa Popular, da necessidade de garantir recursos prprios e das dificuldades de levantar, atravs de impostos e taxas, os recursos para suprir o rgo:
com os exguos recursos financeiros de que dispe, a Fundao da Casa Popular no est, assim, em condies de, ao menos, atenuar de modo
Os documentos oficiais que tratavam do dficit habitacional nem sempre utilizaram metodologia constante, obtendo-se, em consequncia, estimativas contraditrias. s vezes, considerava-se o problema da habitao rural; outras vezes, no. A estimativa de 3.600.000 moradias para o dficit em 1950 foi extrada da justificativa do anteprojeto de lei do Instituto Brasileiro de Habitao, encaminhado ao Congresso pelo Governo Jnio Quadros. (Fundao da Casa Popular, Rio de Janeiro. Anais do Conselho Central, Rio. 1953. 2 Ibid.
1

sensvel a crise nacional de moradia. Da as inmeras sugestes que tm surgido para dar maior elasticidade e amplitude a seus movimentos, de modo a permitir a acumulao de recursos ponderveis e necessrios a uma poltica social de resultados positivos. Dentre elas, a de mais fcil viabilidade (...) ser a constituio de um banco (...) o qual ter por finalidade capitalizar e angariar disponibilidades financeiras, para a soluo de um problema angustiante, sem o expediente, sempre pernicioso, do acrscimo de impostos e taxas que acarretam, invariavelmente, o encarecimento do custo de vida. Atravs do Banco Hipotecrio (...) as classes menos favorecidas tero assegurada, pelo crdito a longo prazo e juros mdios, a oportunidade de adquirir, reparar ou ampliar a moradia prpria.3

O projeto do banco hipotecrio, conquanto no tenha sido levado frente, preconizava solues que s muito recentemente vieram a ser cogitadas e implementadas pelo Banco Nacional da Habitao. Pensava-se, naquela poca, no apenas em programas que permitissem o acesso casa prpria, mas tambm proporcionassem a reparao, ampliao e at a construo em lote prprio. O projeto do banco hipotecrio previa recursos de vrias fontes: depsitos, lucros das operaes, receitas provenientes de letras hipotecrias de sua responsabilidade e subscrio compulsria por parte dos particulares que viessem a contrair emprstimos junto ao banco. O capital deveria ser integralizado em 90% pela prpria Fundao da Casa Popular. O restante deveria ser coberto por particulares, devedores do banco, na proporo de uma ao de mil cruzeiros para cada conjunto de 50 mil cruzeiros de emprstimo. Conforme se pode depreender das fontes de recursos previstas, a criao do banco implicaria modelo novo de poltica habitacional. A captao de poupana, via letras hipotecrias, tinha como corolrio a remunerao do capital aplicado. O prprio plano de um banco, se bem que atrelado Fundao da Casa Popular, envolvia, em certa medida, o embrio de uma soluo de mercado para a construo de moradias para populaes de baixa renda. Embora a proposta das letras hipotecrias tivesse sido tomada de experincias internacionais, tinha-se conscincia da precariedade do
3

Fundao da Casa Popular, Rio de Janeiro, op. cit., pp. 645.

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mercado financeiro do Brasil e da necessidade de o poder pblico sustentlas. Segundo os autores da proposio, se deixadas ao livre jogo do mercado, as letras enfrentariam dificuldades para colocao, e suas cotaes baixariam a tal nvel que impossibilitaria o desenvolvimento de um plano em escala superior.4 Outra dimenso que se pretendia introduzir na poltica habitacional atravs do projeto era a diviso de trabalho entre a Fundao da Casa Popular e o prprio Banco Hipotecrio de Investimento e Financiamento da Habitao Popular. A este competiria a execuo da poltica, enquanto Fundao estaria reservado o papel normativo. Esse arranjo, em certo sentido, foi tentado quando da criao do BNH. A lei que o instituiu criou tambm o Servio Federal de Habitao e Urbanismo (Serfhau), com funes semelhantes s da Fundao da Casa Popular. Procurou-se, para levar adiante a iniciativa do Banco Hipotecrio, o apoio de lideranas partidrias, de autoridades governamentais e do prprio presidente da Repblica, com quem foi abordada a ideia. Imaginava-se que a poca era propcia, pois estava em andamento um plano geral de remodelao do Servio Pblico. A despeito da receptividade encontrada inicialmente junto a setores governamentais, o projeto no logrou viabilidade poltica.

habitacional com o Plano de Assistncia Habitacional e a criao do Instituto Brasileiro de Habitao.5 O quadro que ento se delineava para as autoridades era o de um pas premido pela inquietao social. O diagnstico da crise era amplo e abrangente. Realava, de um lado, a estrutura agrria arcaica e injusta, que expulsava o homem do campo, e, de outro, a industrializao incipiente, incapaz de absorver os contingentes de migrantes rurais. A crise, segundo os idealizadores do Instituto Brasileiro de Habitao, tinha razes no passado distante e prendia-se a desajustamentos seculares no ritmo do desenvolvimento. As causas eram a incompleta e tardia revoluo industrial que penetrara rapidamente o campo e desarticulara suas estruturas, levando ao intumescimento das cidades e condicionando o processo de desenvolvimento anterior.
As migraes rurais denotam a crise agrcola, presente desde o incio da expanso industrial (...) decomposta a economia natural das semiautarquias latifundirias, abolida a escravido, com a consequente disperso dos ex-escravos nos imensos vazios territoriais do interior, ou evadindo-se para as cidades, no puderam mais os camponeses contar com fontes industriais artesanais de renda. Ficaram reduzidos, com exceo dos fazendeiros, agricultura de subsistncia, o mnimo para viver, e viver mal, com um pouco de feijo, milho e mandioca e alguma criao domstica... Tal foi a consequncia da introduo do capitalismo industrial, 6 embrionariamente industrial, no Brasil.

CRISE SOCIAL E HABITAO: A PERSPECTIVA DO GOVERNO JNIO QUADROS

A outra tentativa de transformao da poltica habitacional digna de nota teria lugar somente oito anos mais tarde, nos sete meses do Governo Jnio Quadros. Durante o perodo Kubitschek optouse por dinamizar a Fundao da Casa Popular, sem alterar-lhe as estruturas organizacionais e os mtodos de ao. Embora no se tivessem superado nesses anos as debilidades que haviam marcado a atuao da FCP no passado, foi a poca de maior prestgio da instituio. Construram-se os conjuntos de Braslia, a maior parte das unidades residenciais de Minas Gerais e do antigo Distrito Federal. Foi a partir da percepo de que estava em marcha uma crise social em larga escala, com riscos de convulso poltica, e a econmica de consequncias imprevisveis, que se props a reformulao da poltica
4

Revelada dramaticamente nas favelas do Rio de Janeiro ou nos mocambos de Recife, a crise habitacional era, sob essa tica, um fenmeno dependente, expresso de outras crises mais profundas e mais amplas. Era agravada pelo xodo rural que a esperana de emprego atraa para a cidade grande.
5

Fundao da Casa Popular, Rio de Janeiro, op. cit., p. 43.

A poltica habitacional do Governo Jnio Quadros pretendia aes de curto e mdio prazos. A curto prazo propunham-se as iniciativas consolidadas no Plano de Assistncia Habitacional, para as quais se solicitara financiamento junto ao BID. As de mdio prazo viriam com a criao do Instituto Brasileiro de Habitao. (Fundao da Casa Popular, Rio de Janeiro. Fundamentos e bases de um plano de assistncia habitacional. Rio, 1961, 60 pp.) 6 Fundao da Casa Popular, Rio de Janeiro, op. cit., p. 13.

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O problema da carncia habitacional urbana no Brasil (...) prende-se mudana da economia brasileira operada desde, aproximadamente, um sculo. expresso direta da nossa revoluo industrial. (...) A atrao de operrios, imigrantes estrangeiros e do campo, em tomo da indstria txtil, de alimentao de antanho e da indstria mecnica atual, feita de maneira apressada e tumulturia, Inconsciente e sem 7 previso, ao sabor da aventura, inflou as vilas em cidades.

O clima da poca, com as Ligas Camponesas, a mobilizao, operria e as mquinas partidrias do PTB nas favelas era, aos olhos do governo, o prenncio de uma situao revolucionria. O tom dramtico dos documentos oficiais revela essa percepo:
surgem sintomas, em toda a parte, do desespero das populaes, que no tolerariam o adiamento das solues por mais um quinqunio. As Ligas Camponesas do Nordeste e as agitaes operrias do Sul so prenncio da crise, a que deve obviar um governo previdente e responsvel dos destinos da Nao. Sem retrica, nem dramatizao, 10 pode dizer-se que este o momento da encruzilhada. (...)

As levas de migrantes rurais, despejados nos grandes centros na expresso contundente dos Fundamentos e bases de um plano de assistncia habitacional, o documento que encaminha a questo no Governo Jnio Quadros , encontrariam sorte no diversa da que vinham tendo no campo. A cidade grande, para onde se dirigiam, carecia de infraestrutura, de esgotos sanitrios, de gua tratada, de lotes bem localizados e de preos acessveis. Faltava, alm disso, a essas populaes, de acordo com o argumento oficial, as qualificaes necessrias para se integrarem ao ambiente urbano. Consequentemente, segundo essa viso, os migrantes seriam marginais em potencial, portadores que eram de uma cultura que no os habilitava vida urbana e industrial.8 Cabia, portanto, ao Estado recuper-los para a civilizao, atravs de programas sociais dentre os quais se destaca o habitacional.
As populaes despejadas no Rio, Recife, So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, anualmente, em levas, constituem-se em ncleos marginais. Expulsos da agricultura, no logram adaptar-se ao trabalho industrial, sem educao, sade e disciplina para nele incorporar-se. Perdidos os vnculos antigos, seu padro de cultura tradicional no lhe serve para moldar-se s novas condies. Oscilam entre duas reas econmicas e sociais, impotentes de regredir ao ambiente de que foram repelidos e incapazes de assimilar a tcnica do trabalho a que aspiram. Um programa habitacional, de trabalho, 9 educao e sade ser o meio de recuper-las para a civilizao.

Para fazer face situao revolucionria era imperativo, um corajoso programa de reformas que respondesse s justas demandas sociais dentro de um quadro de ordem: Ou o governo, atende aos anseios populares, ou estes organizaro suas reivindicaes em bases revolucionrias, margem ou contra a ordem social.11 contra esse pano de fundo que se prope um novo programa habitacional. Subjacente est a ideia de que a propriedade pode ser fator de estabilidade poltica. Atravs da casa prpria o trabalhador lograria no s ascenso social, como tambm civilidade, conforme acentua a justificativa do novo plano habitacional:
o status de proprietrio d ao trabalhador um senso mais elevado de responsabilidade, levando-o a fazer todos os sacrifcios e empenhar seus esforos para mant-lo. De revoltado contra a ordem social, o beneficirio passar a ser um sustentculo dela, um homem que acredita na ascenso social. H que contar com a mudana da mentalidade que se opera no trabalhador, desejoso de, egresso do inferno, nunca mais a ele retornar.12

Curiosamente, usavam-se os mesmos argumentos que mais tarde fundamentariam a proposta de criao do Banco Nacional da Habitao, o que se ver mais adiante. De par com os objetivos sociais, estavam, pois, razes polticas a justificar o programa habitacional. Buscava-se com ele garantir a
10 11

Fundao da Casa Popular, Rio de Janeiro, op. cit., p. 3. 8 Argumento de tom no diverso pode ser encontrado em documentos oficiais da Fundao da Casa Popular em perodos anteriores. O BNH, mais tarde, retomaria essa linha, conforme se pode depreender de citaes que se faro mais adiante da carta de Sandra Cavalcanti ao presidente Castelo Branco e da fala do ministro Roberto Campos em congresso realizado em So Paulo. 9 Fundao da Casa Popular, Rio de Janeiro, op. cit., p. 28.

Ibid.. p. 24. Ibid.. p. 24. 12 Ibid., p. 49.

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sobrevivncia do regime democrtico, presumidamente ameaado pela agitao poltica que encontrava terreno propcio nas condies de vida inferiores das populaes pobres das cidades. Escolhia-se o caminho da reforma, em estratgia de perder alguns anis, mas salvar os dedos. Para no ver escapar-lhe o leme da poltica, restava ao Estado tomar a dianteira e antecipar-se ao problema, concedendo benefcios aos setores populares, antes que estes os alcanassem pela mobilizao da fora. Vale destacar, neste contexto, os termos tradicionais e conservadores em que era colocado o problema: as massas precisariam ser guiadas e orientadas, cabendo ao Estado recuper-las para a civilizao, posto que a mudana para as cidades havia destrudo os laos de solidariedade que faziam delas no campo um todo orgnico. Chama ateno a semelhana com a viso que ditou o paternalismo da Fundao da Casa Popular, traduzido nos procedimentos minuciosos com que esta pretendia tutelar os habitantes dos conjuntos. Se as questes social e poltica constituam o fulcro da poltica habitacional que se pretendia implantar com o Plano de Assistncia Habitacional e com o Instituto Brasileiro de Habitao, isso no quer dizer que se relegavam a lugar subalterno os efeitos econmicos que dela poderiam advir. Na verdade, a dimenso econmica tinha lugar de realce, pela contribuio que poderia trazer para atenuar os graves problemas de desemprego em reas crticas, como o Nordeste. Era o que se alegava com o exemplo do New Deal, em que obras pblicas tiveram papel de relevo na absoro de mo de obra e no combate recesso da economia. Os objetivos econmicos embutidos na poltica habitacional eram, entretanto, ainda mais complexos. Partia-se de que era possvel desencadear quase que uma poltica de desenvolvimento calcada nos investimentos habitacionais. A indstria de construo civil, incentivada por um programa macio de casas prprias, teria carter germinativo, levando criao de novas indstrias e retendo, regionalmente, capitais que, sem outra alternativa atraente, terminariam por migrar para os centros dinmicos. Imaginava-se que tais efeitos culminariam por refletir-se na prpria agricultura de subsistncia, fortalecendo-a com novas demandas geradas na expanso da construo civil.
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Outro efeito de no menor importncia era o referente adaptao ao trabalho urbano e industrial que a experincia da construo poderia trazer para os migrantes rurais. De acordo com o argumento do Plano de Assistncia Habitacional, na ausncia da indstria leve, fase do aprendizado na disciplina fabril, a construo civil supre-a, com os mesmos resultados. Ela proporciona, imediatamente, um salrio fixo e ensina um ofcio, atribuindo-lhe poder aquisitivo para participar dos bens industriais.13

O PLANO DE ASSISTNCIA HABITACIONAL

Complexa e ambiciosa, a poltica habitacional esboada durante o Governo Jnio Quadros, que no passaria do papel, por causa da renncia, buscava mais que a mera remodelao do velho figurino da Fundao da Casa Popular. No que se negasse a esse rgo crdito por sua atuao. O documento que justificava o Plano de Assistncia Habitacional era generoso na avaliao que dela fazia, embora reconhecesse a modstia dos nmeros que exprimiam suas realizaes. A soluo idealizada com o Plano propunha linhas de ao de curto e de longo prazo. Preconizava, de incio, o revigoramento da FCP, que mais tarde deveria ceder lugar a uma nova instituio, o Instituto Brasileiro de Habitao (IBH).14 A curto prazo, propunha-se um programa de construo de 100 mil casas no perodo compreendido entre julho de 1961 e dezembro de 1962. Para tanto, previa-se um emprstimo de 80 milhes de dlares a ser tomado junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), cabendo FCP entrar com 10 bilhes de cruzeiros.15 As casas a serem edificadas tinham custo estimado em 200 mil cruzeiros, ou 800 dlares norte-americanos. Seriam dotadas apenas dos elementos essenciais, com o cho de concreto, sem revestimento (interno ou
Fundao da Casa Popular, Rio de Janeiro, op. cit., p. 42. s vezes o Instituto Brasileiro da Habitao aparece como Instituto Nacional de Habitao (BNH) particularmente no documento Fundamentos e bases de um plano de assistncia habitacional (Fundao da Casa Popular, Rio de Janeiro, op. cit., Entretanto, o projeto de lei que acompanha esse documento, e que criaria o novo rgo, usa a designao de Instituto Brasileiro da Habitao). 15 Fundao da Casa Popular, Rio de Janeiro, op. cit., pp. 358.
14 13

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externo) nem portas internas, vidros e outros acabamentos, que ficariam conta dos beneficirios. A Fundao da Casa Popular competiria, segundo o esquema de financiamento, a aquisio do terreno, a montagem da infraestrutura de gua, esgoto e de rede eltrica, em colaborao com as prefeituras municipais, e, eventualmente, a parcela de entrada, quando o muturio no dispusesse dos recursos necessrios para tal. Nesse caso, a FCP supriria a entrada com financiamento especial junto s caixas econmicas. O apoio aos conjuntos, atravs de escolas, postos de servios mdicos e assistncia aos moradores quanto aos aspectos habitacionais, embora cogitado e tido como necessrio, no seria provido diretamente pela FCP. Sugeria-se convnio com os governos estaduais e municipais, para que assumissem esses encargos. Em Recife chegou a ser desenvolvido, com esse objetivo, um acordo com o servio social contra o mocambo e a prefeitura municipal. A grande inovao estaria, entretanto, na forma de pagamento. Diferente do sistema que at ento prevalecia na FCP, e que estipulava prestaes mensais fixas, o que a levou descapitalizao, o Plano de Assistncia Habitacional estabelecia um mecanismo de proporcionalidade com o salrio mnimo. As prestaes com valor inicial de Cr$ 1.687,00, ao qual se agregariam as taxas municipais de gua e esgoto e a quota de administrao da FCP no poderiam exceder 20% de um salrio mnimo do Rio e de So Paulo. Todavia, quando este fosse elevado, as prestaes seriam corrigidas em igual proporo.
A prestao mensal do beneficirio atingir, com todos os encargos, 20% sobre o salrio, mnimo do Rio de Janeiro e So Paulo. Essa proporcionalidade ser mantida, como garantia da desvalorizao da 16 moeda, evitando-se sofra a FCP a descapitalizao em suas inverses.

Para a seleo e classificao dos concorrentes, levavam-se em conta o nmero de filhos, o tempo de permanncia na cidade, a capacidade de trabalho, o poder aquisitivo e a estabilidade no emprego.17 Alguns desses critrios eram os que vinham sendo rotineiramente utilizados pela FCP. Outros, como a estabilidade no emprego e a capacidade de trabalho, eram novos. Embora buscasse atingir os estratos pobres da populao, o Plano de Assistncia Habitacional, se tivesse sido implementado, os excluiria. Como alcanar os objetivos sociais de atendimento aos setores de renda mais baixa, se estes, em expressiva proporo, no dispunham de emprego fixo e tendiam a ter pouco tempo de cidade? Ficariam de fora do Plano a imensa maioria dos egressos do campo (pois o xodo rural era, naquela poca um fenmeno ainda recente) e parcelas ponderveis do operariado da construo civil, sujeitos a grande rotatividade no trabalho, sem contar os vastos contingentes de subempregados e biscateiros. A estabilidade no emprego e o tempo de residncia na cidade funcionariam, na realidade, como grandes filtros que terminariam por descaracterizar o sentido social do Plano que, na retrica da poltica, figurava como o objetivo central. Privilegiava-se, de fato, o empregado com estabilidade na empresa.18 Do contrrio, como explicar que a capacidade de trabalho, atributo de difcil mensurao, fosse um dos chamados fatores de classificao dos concorrentes? O plano de curto prazo tinha em mira as grandes cidades do Nordeste, do Leste e do Sul, ficando para outro momento as regies Norte e Centro. Essa poltica de alocao de recursos diferenciava-se da que havia norteado a Fundao da Casa Popular, em dois aspectos. Primeiro, por propor que as inverses fossem exclusivamente nas grandes cidades; segundo, por excluir o Centro-Oeste, onde, com Braslia, a crise habitacional se tornara mais visvel.
Ibid., p. 59. Embora, ao longo do tempo, se justificasse a necessidade de ao mais incisiva do poder pblico no mbito da habitao popular a partir dos riscos que as populaes marginais poderiam representar para a estabilidade poltica, essas populaes sempre terminaram excludas dos programas habitacionais. As entrevistas feitas com antigos moradores dos conjuntos da FCP em Belo Horizonte revelaram que praticamente a totalidade de tais moradores tinha emprego fixo e percebia cerca de trs salrios mnimos poca em que se candidataram s casas dos conjuntos. Esse vis no foi corrigido, mas, ao contrrio, agravouse com o BNH.
18 17

Considerando o valor da prestao mensal menor que 20% de um salrio mnimo, as casas seriam, em teoria, acessveis a grande parte da populao. No poderiam candidatar-se aquisio os proprietrios de imvel e os solteiros. Vedava-se tambm o acesso aos que auferiam renda superior ao salrio mdio, condio essa no explicitada pelo Plano.

16

Fundao da Casa Popular, Rio de Janeiro, op. cit., p. 56.

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Concebido para ter incio ainda em 1961, o plano de curto prazo previa a complementao de outras medidas, para as quais se propunha estrutura institucional nova, com o Instituto Brasileiro de Habitao. Essas medidas, ao que parece, no chegaram a ser delineadas de modo sistemtico, salvo o IBH, que foi objeto de um projeto de Lei.

disponveis. preciso, entretanto, que nesse planejamento sejam respeitados os costumes, as tradies, as necessidades da famlia 20 brasileira, sem esquecer as peculiaridades de cada regio (...).

INSTITUTO BRASILEIRO DE HABITAO: UM PRECURSOR DO BNH

Mais que uma sigla nova para a Fundao da Casa Popular, o Instituto Brasileiro de Habitao fora idealizado para ocupar os vazios da poltica habitacional. Partia-se de que a experincia anterior COM os IAPs, as caixas beneficentes e a FCP tinha revelado quadro pouco integrado, levando a desperdcios, superposies de atuao e a orientaes conflitivas. No dizer dos autores do projeto de lei de sua criao:
havia uma completa desarticulao entre as entidades relacionadas com a habitao e m estruturao das mesmas, do que resultava o desperdcio de algumas experincias e repeties de erros, sem contar o fato de serem todas extremamente dbeis, rotinizadas, 19 divorciadas da realidade social.

Condutor da poltica habitacional, com as atribuies que lhe conferira o projeto de lei de sua instituio, cabia ainda ao IBH a liderana nos assuntos urbanos. Era-lhe facultado atuar, tanto financiando a execuo de obras urbansticas e de desenvolvimento regional, quanto realizando investimentos imobilirios pertinentes aos planos habitacionais.21 O campo de ao delimitado era vasto e complexo. Compreendia, alm do papel urbano, funes relativas prpria indstria de construo civil. Esta, segundo o artigo 4 do projeto de lei do IBH, poderia vir a ser financiada juntamente com os setores de produo de materiais. Essas prerrogativas tinham paralelo na prpria Fundao da Casa Popular, que, em princpio, poderia agir nessas reas, complementando, ou a indstria de construo civil quando ocorressem deficincias de produo de materiais, ou o poder pblico municipal, quando houvesse carncia de infraestrutura sanitria e urbanstica necessria para a implantao dos conjuntos de casas populares. Com o BNH, conforme se ver mais adiante, essas funes so conservadas e at mesmo ampliadas. No s no terreno institucional o IBH constitua uma frmula nova. Tambm quanto aos recursos propunha-se um mecanismo que representava inovao. Para financiar as construes, alm das dotaes oramentrias e da arrecadao resultante de renda de patrimnio, doaes e contribuies de organismos internacionais, previam-se outras fontes de receita. Dentre estas, destacavam-se: a contribuio de 1%, a cargo do empregador, sobre o valor das folhas de pagamento da remunerao dos seus empregados; o adicional de 50% ao imposto de consumo sobre fsforos e o de 40% sobre bebidas; e uma taxa de habitao, a ser cobrada atravs de selo, relativa a contrato de imveis. A contribuio de 1% sobre o valor das folhas de pagamento seria uma das receitas atribudas ao BNH, alguns anos mais tarde, quando de sua criao.

Com o IBH, visava-se um novo modelo, em arranjo que lhe conferisse o papel de coordenador e definidor da poltica que os demais protagonistas da habitao deveriam trilhar. Pretendia-se a centralizao do planejamento, conjugando em um nico rgo os esforos despendidos por todas as entidades pblicas e privadas. No se desconhecia, por outro lado, o risco que poderia advir do planejamento centralizado, com tendncia a uniformizao, muitas vezes em detrimento das caractersticas locais e regionais. O projeto deixava clara a necessidade de encontrar para a poltica habitacional solues que combinassem diretrizes de mbito nacional com as peculiaridades de cada regio.
indispensvel a fixao de diretrizes de mbito nacional, que s podero ser definidas pela centralizao do planejamento. (...) Somente atravs desse planejamento global ser possvel o equacionamento racional da questo e obteno do rendimento timo dos fatores
19

Fundao da Casa Popular, Rio de Janeiro. Anteprojeto e exposio de motivos do Instituto Brasileiro de Habitao, in Fundamentos e bases de um plano de assistncia habitacional. Rio, 1961. Anexo 5. Citao retirada da p. 6.

20 21

Fundao da Casa Popular, Rio de Janeiro, op. cit. Ibid.

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Em complemento a essas fontes de recurso, o IBH dispunha de capitais provenientes da emisso de ttulo de valor reajustvel e de subscrio compulsria o chamado bnus de habitao. Estariam obrigados a subscrever esse ttulo as pessoas fsicas e as jurdicas, nos exerccios de 1963 a 1966, na proporo de 10% do valor do imposto de renda devido nesses anos; os institutos, com importncia correspondente a 1/3 das contribuies efetivamente pagas pela Unio ao Fundo Comum da Previdncia Social; o Servio Social Rural, a Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), o Instituto Nacional de Imigrao e Colonizao, a Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia, a Companhia do Vale do So Francisco; o Departamento Nacional de Obras Contra a Seca (DNOCS), o Instituto Nacional do Pinho e o Instituto Nacional do Mate, razo de 1% dos investimentos que, por forma de lei, podem ser deduzidos dos recolhimentos obrigatrios ao Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico.22 Com prazos de vencimento variveis entre 10 e 15 anos da emisso, os bnus de habitao teriam o valor corrigido anualmente, de acordo com ndice estabelecido pelo Conselho Nacional de Economia. Sobre o valor atualizado incidiriam juros e taxas entre 6% e 12%, e o montante de ttulos em circulao no poderia exceder a 100 milhes de cruzeiros. Compulsrio, o bnus de habitao diferia significativamente da soluo que se aventara em 1953 com a instituio das letras hipotecrias. Estas buscavam captar os recursos necessrios para financiar a construo de casas populares junto aos investidores privados. Exigiam, para o seu xito, um mercado de capitais amadurecido e medidas governamentais para lhes dar sustentao de preo e de remunerao, de modo a torn-las competitivas com outros papis. O bnus, ao contrrio, era um emprstimo obrigatrio restituvel. Pelo grande prazo de resgate, dificilmente poderia ter eficcia na atrao de recursos voluntrios, embora o projeto de lei do IBH lhe facultasse a captao. Quanto s prestaes, adotava-se o sistema de correo para cobrir as despesas decorrentes do reajustamento peridico dos valores dos bnus, segundo a justificativa do projeto. O mecanismo era, entretanto, diferente

do estabelecido pelo Plano de Assistncia Habitacional, a primeira iniciativa do Governo Jnio Quadros na rea. Enquanto neste ltimo as prestaes seriam alteradas toda vez que o salrio mnimo fosse elevado (mantendo-se, porm, constante a proporo entre eles), no sistema que se pretendia pr em prtica com o IBH, previa-se a correo de acordo com um ndice apurado anualmente pelo Conselho Nacional de Economia, tambm utilizado para o reajuste dos valores dos bnus de habitao. Tem-se, com o ndice, o embrio do que posteriormente viria a ser a correo monetria do BNH.

O FRACASSO DA MUDANA
Frustradas as tentativas de mudana, a poltica habitacional s tomaria novos rumos a partir de 1964, com o Banco Nacional da Habitao. Pea da engrenagem populista, a Fundao da Casa Popular seria enjeitada pelo novo regime, que tinha dela a imagem de um antro de corruptos, incompetentes e comunistas.23 Malgrado a imagem, algumas das linhas de poltica divisadas anteriormente seriam resgatadas pelo BNH. Por que fracassaram os esforos para reorientar a poltica habitacional e reformular a FCP, se era reconhecida a debilidade do rgo para lidar com os problemas da moradia popular? Por que no chegaram a viabilizar-se as proposies da letra hipotecria, do bnus da habitao ou da proporcionalidade da prestao com o salrio mnimo, se eram parcos os recursos financeiros destinados FCP, diminudos ainda mais pela inflao? Por que no se alterou o estilo de atuao da poltica, se o dficit de habitaes dava sinais de que era cada vez maior? Essas questes nos levam forosamente a refletir, tanto sobre o papel da Fundao da Casa Popular no quadro poltico da poca, quanto sobre o prprio sentido da ao do Estado na rea da habitao popular. Sob o manto do populismo, a questo habitacional ganhava prioridade, e a FCP tomava fora institucional e de recursos, mas era levada a atuar apagando incndios. Aos governos populistas no interessava resolver o problema, ou equacionar os termos da soluo, mas, antes, dele derivar dividendos
A expresso foi usada por um antigo funcionrio do BNH em entrevista aos autores. Segundo esse funcionrio, poca da instalao do BNH, reinava clima de total hostilidade contra a Fundao da Casa Popular, negando-se valor a toda e qualquer experincia daquele rgo.
23

22

Fundao da Casa Popular, Rio de Janeiro, op. cit., p. 50.

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polticos, quer sob a forma de votos, quer de prestgio.24 Perante essa lgica, como pr em prtica um mecanismo de atualizao dos valores da prestao, necessrio para evitar a descapitalizao da FCP, se isso acarretaria uma grita dos compradores? A pulverizao da poltica, por outro lado, com os IAPs, as caixas e a prpria FCP, mais que um bice administrativo, era um fator que inibia uma mobilizao em favor da casa prpria. Muitos desses rgos atuavam preferentemente junto a categorias profissionais e eram heterogneos quanto ao ritmo, eficincia e recursos. Esses fatos desestimulavam a articulao poltica dos que pretendiam moradia. Era mais vantajoso buscar soluo individual que coletiva, pois as oportunidades de atendimento eram desiguais. Grupos profissionais mais fortes tendiam a ter rgos previdencirios mais dinmicos e, portanto, maiores probabilidades de obteno da casa prpria. Como, ento, esperar que houvesse mobilizao? A unificao da poltica, que poderia ser uma condio favorvel ao surgimento de movimentos reivindicatrios com carter coletivo, esbarrava em interesses fortes. As burocracias dos institutos e dos demais rgos com atuao na rea habitacional, protagonistas privilegiados do jogo poltico do populismo, com suas clientelas, recursos e ligaes, dificilmente permitiriam que lhes tomassem territrio to rendoso. No foi por acaso que o projeto do Instituto Brasileiro de Habitao tomou o caminho das gavetas. Vergada ao peso do populismo, dividindo com as burocracias dos institutos o mesmo espao de ao, e sem o respaldo popular traduzido em demanda universalista, a Fundao da Casa Popular no atingiria maturidade institucional capaz de lev-la a uma viso compreensiva da questo habitacional. Limitou-se, por esses fatores, a construir aqui e ali, at onde o flego das verbas do Tesouro lhe permitiam. Houve, porm, um momento em que o quadro da poltica habitacional poderia ter sido quebrado. Nos incios dos anos 1960, sentindoVer, no capitulo seguinte, como o populismo dos ltimos tempos abordou o tema da habitao popular. Particularmente revelador da lgica populista quanto questo da habitao e o depoimento do ministro da Justia de Jango, Abelardo Jurema: Jurema, A. Sexta-feira, 13; os ltimos dias do Governo Joo Goulart. Rio de Janeiro, O Cruzeiro, 3.a ed., 1964, 241 pp.
24

se excluda e ameaada pelo populismo, a classe mdia veste a camisa do moralismo udenista. Indicador desse clima a eleio de Jnio, com seu smbolo da vassoura. Fruto dessa conjuntura so tanto o Plano de Assistncia Habitacional como o projeto do IBH, que, embora de ideologia conservadora, buscavam repensar a poltica habitacional em termos mais abrangentes. Com eles, abriam-se as trilhas da poltica mais tarde implementada pelo BNH.

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PARTE III

O BNH: O NOVO REGIME E A POLTICA HABITACIONAL

A crnica da poca rica em relatos dos expedientes utilizados para contornar o problema do aluguel: no eram raros os casais que adiavam casamentos ou iam morar com a famlia; contatos pessoais eram valiosos para garantir possveis vagas a um preo razovel; sublocaes, ainda que normalmente proibidas, eram largamente usadas. Embora tivesse ressonncia popular, a questo habitacional perdia em prioridade para a reforma agrria, no perodo presidencialista de Jango.2 Somente a partir do comcio de 13 de maro, na Central do Brasil, que se tomaria conscincia de suas potencialidades polticas. No dizer de Jango, a anunciao de que j estava pronto o tabelamento de aluguis havia arrancado muito maior entusiasmo, delrio mesmo, do que os temas de reforma, inclusive a agrria3. vista do arrebatamento popular no comcio do dia 13, outras medidas se seguiriam ao tabelamento,4 na tentativa de capitalizar as simpatias populares, no tivesse havido o 31 de maro, conforme se pode depreender das declaraes de um ministro da poca:
Alm do decreto de tabelamento de aluguis, outras providncias nesse campo iriam surgir. Comeariam pelo tabelamento de materiais de construo e se seguiriam pela criao do fundo nacional da habitao e, possivelmente, pela criao do Ministrio da Habitao. (...) Os acontecimentos revolucionrios me surpreenderam com a minuta, na minha pasta de despacho, do anteprojeto de decreto que requisitava servios habitacionais, na forma da Lei Delegada n 4, de 26 de 5 outubro de 1962, a chamada Lei de Defesa da Economia Popular.

om a crise do populismo, a poltica habitacional entra em lenta agonia. A p de cal viria com a derrubada do Governo Joo Goulart pelo golpe de 31 de maro de 1964. A Fundao da Casa Popular extinta e com ela desaparece o modelo clientelista.1 A mobilizao poltica dos incios dos anos 1960 tinha deixado entrever o paradoxo da poltica habitacional. Fazia-se da questo da propriedade urbana o alvo para uma reforma de base, a exigir soluo de larga escala, mas continuava-se a atuar atravs da Fundao da Casa Popular, dos Institutos e das caixas, a nvel individual e em pequeno nmero. A estratgia de fortalecer a FCP, empregada com xito na gesto Kubitschek, fora inviabilizada com a escalada da mobilizao. Como atender s massas despertadas para o problema, com o velho figurino da poltica? De onde retirar recursos para financiar conjuntos, se a inflao rapidamente os depreciaria, quando das amortizaes? Como evitar a descapitalizao das inverses, sem incorrer nos custos de um clamor pblico? Lanou-se mo de medidas, como o congelamento de aluguis, de grande impacto popular, mas de efeitos perversos a mdio prazo. Se, de um lado, punha um freio especulao imobiliria e beneficiava diretamente parcelas expressivas das populaes assalariadas, de outro lado, desestimulava a aplicao de capitais privados na construo de imveis. Quem ganhava com essas medidas eram apenas os antigos inquilinos. Os novos tinham pela frente inmeras dificuldades: oferta escassa, aluguis excessivamente elevados para compensar a desvalorizao futura decorrente do congelamento, mecanismos paralelos, como luvas, depsitos prvios e contratos por fora.

Os novos donos do poder que emergiram com o 31 de maro dariam feio diversa poltica habitacional. Uma linha de soluo empresarial tomaria o lugar do velho clientelismo que dominara at ento.
Ver, a propsito, o depoimento de Abelardo Jurema: Durante todo o Governo Joo Goulart, a tnica predominante foi a reforma agrria. O tema tomou conta de todos os conselhos do Governo. At quem no entendia nada e muito menos de reforma agrria passou a discutir, nos corredores dos palcios presidenciais, sobre reformas de base e, principalmente, a agrria. Jurema, A., Sexta-feira, 13; os ltimos dias do governo Joo Goulart. Rio de Janeiro, O Cruzeiro, 3.a ed., 1964, 241 pp., p. 49. 3 Ibid., p. 52. 4 Embora anunciado por Jango no dia 13, no existia at aquela data um projeto ou anteprojeto de tabelamento. Ver o depoimento de Abelardo Jurema, Jurema A., op. cit. 5 Jurema, A., op. cit., p. 53.
2

H sinais, conforme se explicitar em outra parte deste trabalho, de que o clientelismo esteja ressurgindo nos programas das Cohabs. A afirmativa se refere aos perodos subsequentes extino da FCP.

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Se o populismo dos ltimos tempos tendera a fazer do problema habitacional uma questo ideolgica, a reclamar mudanas na prpria estrutura da sociedade, o novo regime o veria antes de tudo como uma matria tcnica, onde o importante era encontrar a combinao tima de fatores, em soluo politicamente neutra. O desenrolar da poltica mostraria quo irrealista era tal proposta.

NASCE O BNH: A IDEOLOGIA DA POLTICA HABITACIONAL

Com a Lei n. 4.380, de 21 de agosto de 1964, que institui o Plano Nacional de Habitao e cria o Banco Nacional da Habitao e o Servio Federal de Habitao e Urbanismo, dado o passo inicial para uma nova poltica habitacional. Por trs das novas medidas est a inteno de demonstrar a sensibilidade do novo regime s necessidades das massas despertadas politicamente no Governo Goulart. Reveladora dessa inteno a carta endereada por Sandra Cavalcanti ao presidente da Repblica, onde encaminhada a proposta do plano com a sugesto para a criao do BNH.6 Aqui vai o trabalho sobre o qual estivemos conversando. Estava destinado Campanha Presidencial de Carlos, mas ns achamos que a Revoluo vai necessitar de agir vigorosamente junto s massas. Elas esto rfs e magoadas, de modo que vamos ter de nos esforar para devolver a elas uma certa alegria. Penso que a soluo dos problemas de moradia, pelo menos nos grandes centros, atuar de forma amenizadora e balsmica sobre suas feridas cvicas.7 A memria das tenses sociais nas favelas, a suposta facilidade com que as populaes marginalizadas tinham sido mobilizadas pela esquerda e o potencial de conflito que representavam para o novo arranjo de poder constituam outro elo do argumento poltico que justificou as medidas tomadas. No dizer de outro participante da criao do BNH, o descompasso entre o pas real e suas instituies caracteriza-se por vrios fenmenos, e dentre estes destacamos a mobilizao social e ecolgica das massas rurais e a vacncia poltica que essa migrao inevitavelmente
6

acarreta, j pela ruptura de vnculos tradicionais de comando partidrio e eleitoral, j pelo agravamento das condies de vida urbana que essa nova camada social, sem preparo para a vida urbana, e por isso mesmo marginalizada, produz: o desequilbrio ocasionado pelo maior peso eleitoral que essas massas desassistidas, socialmente ressentidas e desprovidas de lideranas autnticas, viriam trazer ao resultado final das escolhas pelo voto, resultando dai um inevitvel alargamento do campo da demagogia. Por isso compreendeu o governo de ento que a simples busca de novos esquemas polticos, sem que antes se desse a essa populao marginalizada, pelo menos, um encaminhamento de solues para os impasses econmicosociais a que chegara o pas, nunca se constituiria numa frmula real para a soluo do problema poltico, que afinal tinha no conjunto de condies socioeconmicas sua principal origem. Eis por que fez o presidente Castelo Branco do plano habitacional o primeiro grande plano de governo.8 O Plano Nacional de Habitao e com este o BNH surge, assim, num momento em que crucial para o novo regime dar provas de que capaz de atacar problemas sociais. A percepo que h uma vacncia de lideranas, que as massas esto rfs e socialmente ressentidas, e que preciso mostrar que o novo governo receptivo a suas necessidades: que pode, sem a demagogia da esquerda, agir pronta e seguramente em benefcio delas. Motivao anloga levaria criao do Instituto Brasileiro de Reforma Agrria (IBRA). Tema central das chamadas reformas de base no perodo anterior, a reforma agrria no poderia ser ignorada pelo novo regime, na conjuntura de sua implantao. Era ainda viva a imagem da arregimentao poltica do campo, com as Ligas Camponesas e as invases de terra. No bastava a soluo da represso que colocara um termo movimentao das Ligas. Era preciso ocupar os vazios deixados cora o fechamento poltico. Ao governo da revoluo interessava garantir legitimidade junto aos setores populares. Tanto o IBRA quanto o BNH, aquele no campo, este nas cidades, faziam parte de elaborada estratgia destinada a esfriar as massas, e, se possvel, obter delas o apoio.9
Silva, L. G. do N. e Prefcio, in Trindade, M. Habitao e desenvolvimento. Petrpolis, Vozes, 1971, pp. 11-18. Citao retirada da p. 12. 9 O destino do IBRA seria, em parte, paralelo ao do BNH. Durante os dois primeiros anos que sucederam aprovao do Estatuto da Terra, o rgo desfrutou relativo dinamismo. Definiram-se os critrios para a seleo das chamadas regies crticas, para fins de reforma
8

Transcrita em: Souza. B. G. V. de O BNH e a poltica de governo. Belo Horizonte, 1974, pp. 157-59. Tese (mestrado) UFMG. FAFICH. DCP. 7 Ibid., p. 157.

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No surpreende, diante de tal quadro, a subordinao da poltica urbana habitacional, traduzida na liderana institucional do BNH, que faria do Serfhau um rgo a reboque daquele, em inverso de papis. Aos olhos do Governo Castelo Branco a configurao do problema urbano determinada pelos eventos polticos de antes de maro de 1964. A escolha da habitao como eixo da poltica urbana aconteceu principalmente porque foi sob o aspecto das tenses nas favelas, das massas disponveis e das migraes macias para as cidades que a questo urbana ganhou visibilidade e contorno nos princpios dos anos 1960. A filosofia da casa prpria, outro elo importante na poltica do BNH, tambm encontrou na teoria das massas disponveis a sua motivao principal.10 No dizer de um dos artfices do sistema, o ministro Roberto Campos, a soluo do problema pela casa prpria tem esta particular atrao de criar o estmulo de poupana que, de outra forma, no existiria, e contribui muito mais para a estabilidade social do que o imvel de aluguel. O proprietrio da casa prpria pensa duas vezes antes de se meter em arruaas ou depredar propriedades alheias e torna-se um aliado da ordem.11 O fato de, por uma parte, a poltica habitacional emergir com o propsito de contribuir para estabilidade social ou para criar aliados da ordem no quer dizer que tenham sido estes os nicos efeitos perseguidos. A gerao de novos empregos, a mobilizao da construo civil para atenuar a crise econmica e as vantagens tticas de sua utilizao para sanar crises localizadas tiveram bastante peso na concepo da poltica e foram, desde o incio, percebidos como um dos seus papis principais: No quadro de desenvolvimento urbano brasileiro, o problema mais importante no era a casa, era a abertura de oportunidades de emprego para absorvermos as massas de trabalhadores semiespecializados, de oportunidades para
agrria, em medida que poderia indicar a existncia de uma vontade poltica exigida para uma deciso sobre a matria. Gradativamente, entretanto, o rgo perde fora e substncia, os objetivos de colonizao sobrepem-se aos da reforma agrria e o IBRA se esvazia, diferentemente do BNH, que tambm passa por um ciclo de vida semelhante, mas logra se tornar uma burocracia forte e poderosa. 10 As ideologias da poltica urbana e da habitacional revelam notvel semelhana. Ver, na parte referente s tentativas de mudana da Fundao da Casa Popular, o argumento que fundamentava a proposta do Governo Jnio Quadros sobre o assunto. 11 Seminrio Sobre o Plano Nacional de Habitao, So Paulo, 1966. Plano nacional de habitao, s.1. Banco Nacional da Habitao, 1966. v. 2, pp. 20-21.

mobilizarmos os escritrios de engenharia, de planejamento, de projetos, de arquitetura e dar trabalho s firmas de construo civil e indstria de construo, foras paralisadas na economia brasileira.12 O desdobrar da poltica tornar explcito que os objetivos buscados atravs da poltica urbana, via BNH, no tinham a complementaridade suposta. Ao contrrio, revelar-se-o incompatveis e, at certo ponto, irreconciliveis: s se alcana a realizao de um, mediante o sacrifcio do outro. A medida que se distancia de sua origem, a poltica habitacional vai gradualmente perdendo o carter social e poltico que a inspirou. Esvaziadas as eleies de sentido poltico, extintos os partidos polticos e desmobilizadas as massas, afasta-se o perigo populista e removem-se da cena poltica os ltimos vestgios do perodo pr 1964. Se estes tinham fornecido o mpeto inicial da poltica, provaram, no entanto, no ter nem a fora nem a permanncia necessria para que o problema fosse efetivamente enfrentado. O documento que encaminhou o Plano Nacional de Habitao ao presidente Castelo Branco, refletindo o clima da poca, chamava ateno para o predomnio do objetivo social sobre o econmico e alertava:
preciso no abandonar a populao favelada. Na realidade, ela muito maior do que se v nas favelas pois a elas se somam as casas de cmodos, as guas furtadas, os pores etc. Essa gente tem um poder aquisitivo mnimo, mas gente. Para eles dever ser mantido esse Fundo de Assistncia Social previsto no texto de forma ampla, para ser posteriormente estudado e regulamentado. Se essa faixa de populao no for atendida, o Plano ficar falho. Poder ajudar a construo civil do pas a se recuperar; poder atuar brilhantemente na abertura de frentes de trabalho; poderia melhorar as empresas mdias e pequenas de produo de material de construo e poder dar destino melhor capacidade de poupana dos mais bem aquinhoados. Mas, sem atender a faixa proletria (salrio mnimo), ter fracassado no seu objetivo social. Os recursos do Plano sero fatalmente desviados apenas para os que suportarem os nus da 13 compensao inflacionria a ser instaurada.

12

Trindade, M. Um modelo genuinamente brasileiro, in Habitao e desenvolvimento. Petrpolis, Vozes, 1971, cap. 1, pp. 1934. Citao retirada da p. 22. 13 Transcrita em: Souza, FGV de, op. cit., p. 159.

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AS PREMISSAS DA NOVA POLTICA

Institudo, como se viu, atravs da Lei n. 4.380, de 21 de agosto de 1964,14 o BNH investido nas funes de rgo centra/ dos Sistemas Financeiros da Habitao e do Saneamento, com competncia para orientar, disciplinar e controlar o Sistema Financeiro da Habitao, para promover a construo e a aquisio de casa prpria, especialmente pelas classes de menos renda. O pargrafo nico do artigo 17 da mesma lei vedalhe operar diretamente em financiamento, compra e venda ou construo de habitao. Essas funes deveriam ser exercidas pelos agentes executivos do sistema. O BNH inicia suas operaes ainda em 1964 com capital inicial de 1 milho de cruzeiros (910 mil dlares, no cmbio da poca) e receita proveniente de 1% da folha de pagamento dos salrios de todos os empregados sujeitos ao regime da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT). Sob trs aspectos, o modelo BNH representa uma inovao na poltica habitacional. Primeiro, trata-se de um banco, ao contrrio das solues anteriores, baseadas na Fundao da Casa Popular e nas caixas de peclio e rgos previdencirios. Segundo, os financiamentos concedidos preveem um mecanismo de compensao inflacionria a correo monetria que reajusta automaticamente os dbitos e prestaes por ndices correspondentes s taxas da inflao. Terceiro, constitui um sistema em que se busca articular o setor pblico (na funo de financiador principal) com o setor privado, a quem compete, em ltima anlise, a execuo da poltica de habitao. O modelo parece assentar-se nos pressupostos de que: a) solues subsidiadas, do tipo Fundao da Casa Popular, levam inescapavelmente poltica clientelstica; b) a capacidade administrativa do Estado inferior do setor privado;
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c) a centralizao normativa e a descentralizao executiva, esta ltima baseada no interesse prprio dos agentes executivos, seriam condies apropriadas para assegurar a eficincia do funcionamento do sistema. O conflito entre as metas sociais e as premissas que informariam a mecnica de atuao do BNH era descortinvel poca de sua concepo. O governo procurava imprimir s companhias, autarquias e fundaes pblicas racionalidade econmico administrativa de tipo empresarial, que lhes permitisse autossustentao, sem criar nus Fazenda Nacional. Corolrio dessa poltica foram a adoo da correo monetria, a estratificao do mercado por faixas de renda e as exigncias de remunerao do capital investido, que seriam decisivas, provocando o deslocamento dos objetivos sociais, relegados a posio subalterna, no desdobrar do processo. Conforme se ver mais adiante, as inovaes introduzidas pela nova poltica habitacional, ao invs de lhe facilitarem a realizao dos objetivos, acentuaram ainda mais o conflito entre eles. A opo por uma base empresarial de atuao, se eliminou o risco do distributivismo na poltica habitacional, tomou ainda mais difcil o acesso das camadas de renda baixa casa prpria. As tenses entre objetivos acrescentou-se uma outra, de efeito talvez mais profundo: o conflito entre meios e objetivos. Como realizar objetivos to diversos, como os procurados pela poltica habitacional com um nico e mesmo instrumental de poltica'? Como garantir atratividade para os empresrios do setor nos investimentos destinados s populaes de baixo poder aquisitivo, sem onerar excessivamente a casa? Como assegurar o acesso casa prpria por parte das classes baixas, sujeitas, na sistemtica BNH, correo monetria, se, em decorrncia da poltica maior do desenvolvimento, optouse pelo congelamento dos salrios? Os impasses a que se ver submetida a poltica habitacional decorrem, em parte, da discrepncia entre os fins, tomados explcitos, e os meios efetivamente adotados para implement-los. As linhas empresariais de atuao, aliadas correo monetria, de um lado impedem a descapitalizao progressiva do BNH, evitam um sistema de favoritismo de mbito nacional e reduzem os riscos de corrupo, mas tambm no permitem que os muturios de poucos recursos possam beneficiar-se do sistema. Alm desses aspectos, ao fazer do sistema financeiro a pedra angular da poltica habitacional, o modelo BNH criou grupo de presso
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Brasil. Leis, decretos, etc. Lei n.0 4.380, de 21 de agosto de 1964. Ler: Coletnea de Legislao; legislao federal e marginlia, So Paulo, 28, 2, pp. 755-72, 2. Sem. 1964. Citaes retiradas das pp. 759-60.

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fortssimo, representado pelos construtores, bancos, financeiras, associaes de poupana e crdito imobilirio, que dificilmente embarcariam numa poltica que lhes contrariasse os interesses. A lentido das respostas do BNH a mudanas conjunturais sobretudo s que requerem alteraes na sistemtica financeira talvez encontre parte de sua explicao na ao dos grupos de presso, formados pela prpria poltica habitacional. a) Correo monetria A indexao das prestaes como forma de evitar a descapitalizao tinha sido reconhecida como necessria nos ltimos anos da Fundao da Casa Popular. Esse dispositivo, contudo, somente seria implementado com o advento do BNH. A utilizao da correo monetria em operaes imobilirias no inovao ou caracterstica original do Brasil, como pode parecer primeira vista. A reajustabilidade ou correo monetria, que permite atualizar o valor da poupana, investimento e saldos devedores dos crditos hipotecrios, existe nos Sistemas de Poupana e Emprstimo da Argentina, Bolvia, Colmbia, Chile, Equador e Paraguai. No entanto, alm do Brasil, somente a Colmbia, Paraguai e Chile a aplicam com regularidade.15 O que caracteriza o Brasil e o destaca dos pases latino-americanos citados que, entre ns, a correo monetria se aplica em maior grau e atinge amplos setores da economia, parecendo algo natural, com o qual se deveria conviver permanentemente. A traduo operacional da correo monetria para o Sistema Financeiro da Habitao feita atravs da Unidade Padro de Capital (UPC), uma unidade monetria de poder aquisitivo constante, cujo valor expresso em cruzeiros atualizado monetariamente a cada trimestre civil, na mesma proporo da variao do Indica de Preos, apurado pela Fundao Getlio Vargas. O processo idntico ao utilizado para calcular as chamadas Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional (ORTN). Uma UPC, a moeda oficial do BNH, equivale, em valor, a uma ORTN.
Ciertos aspectos de financiamento habitacional en algunos pases latinoamericanos, in Avance, ahorro y prstamo interamericano, Santiago, 7, 23, pp. 45-51, maro de 1975. Informao retirada da p. 48.
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A correo monetria tem sido alvo de debates acirrados. H os que, colocando-se em perspectiva macroeconmica, alegam que ela alimenta o processo inflacionrio. Segundo essa viso, o nus da proteo do capital canalizado para a construo civil tenderia a disseminar-se por outros setores da economia, atravs de elevao geral de preos. Detentores de capital ou grupos com maior poder de barganha salarial teriam posio privilegiada, pois poderiam defender-se dos efeitos inflacionrios que porventura decorressem da correo. Outros, entretanto, a defendem, argumentando ser impossvel desenvolver um programa habitacional em larga escala sem evitar a deteriorao das poupanas aplicadas. A insolvncia da Fundao da Casa Popular, o acanhamento dos programas implementados por ela e pelos diversos institutos que possuam carteiras habitacionais, e o clientelismo gerado, seriam, segundo essa tica, resultantes da descapitalizao crescente dos recursos habitacionais. A opo escolhida para financiar o programa habitacional desprezou a priori a possibilidade de subsdio. Montou-se, para esse fim, complexo sistema financeiro que combinava a poupana compulsria, proveniente do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), com a voluntria, constituda de letras imobilirias e das cadernetas de poupana. Como garantir o fluxo da poupana voluntria, sem remunerar o capital investido? Como subsidiar a casa atravs da depreciao do FGTS, se este, que para alguns funciona como um peclio, para a maioria uma espcie de salriodesemprego'? Perante situao inflacionria de controle e previso incertos, a tendncia , antes que a desativao da correo monetria, o seu fortalecimento. b) A centralizao da poltica e a segmentao do mercado habitacional. Ao contrrio das solues anteriores, onde a ao do Estado era atomizada, a cargo de numerosas instituies caixas econmicas, institutos e Fundao da Casa Popular o Plano Nacional de Habitao instituiu um centro decisrio unificado, com normas e polticas padronizadas. Sob o comando do BNH estabeleceu-se diviso de trabalho entre atores pblicos e privados nas etapas da captao de recursos, financiamento, construo e comercializao de moradias. Quanto captao, o arranjo prev poupanas compulsrias, recolhidas pelo prprio Estado atravs do
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FGTS, e as voluntrias, provenientes da colocao de letras imobilirias e de cadernetas de poupana. Estas ltimas, de responsabilidade das sociedades de crdito imobilirio, das associaes de poupana e emprstimo e das caixas econmicas. Quanto ao financiamento, h um agente especfico para cada um dos segmentos do mercado definidos pelo BNH. Para o mercado popular, que inicialmente pretendia atingir as famlias com renda mensal de um a trs salrios mnimos, limite posteriormente ampliado para cinco, os agentes so as Companhias Habitacionais (Cohabs), que podem ser estaduais ou municipais. Os do chamado mercado econmico, encarregados, a princpio, da construo de moradias para muturios com renda familiar entre trs e seis salrios mnimos, limite mais tarde estendido, tm nas cooperativas habitacionais, formadas basicamente de categorias profissionais, os interlocutores principais junto ao BNH. Essas associaes no possuem fins lucrativos e formam uma espcie de condomnio, dissolvendo-se normalmente aps a concretizao das obras. O mercado mdio compe-se das famlias de renda mensal mnima de seis salrios. E nele que atuam principalmente os agentes privados, Sociedade de Crdito Imobilirio (SCIs), Associaes de Poupana e Emprstimos (APEs), alm das Caixas Econmicas. Essas instituies, voltadas para a classe mdia, formam o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE). A construo, independentemente do segmento do mercado, tem sido domnio exclusivo da iniciativa privada. Embora as Cohabs no estejam impedidas legalmente de construir por administrao direta, dificilmente utilizam essa prerrogativa. A comercializao empreendida diretamente pelos agentes promotores, que, em seguida, contratam um financiamento com o BNH. Do exposto, depreende-se um complexo quadro de relaes entre o Estado e o setor privado. Ao primeiro cabe ditar as regras do jogo, estabelecendo as condies de acesso habitao atravs de decises sobre as exigncias de renda familiar, prazos, juros e sistemas de amortizao. Compete-lhe ainda regular o mercado, credenciando instituies para atuar como seus agentes e determinando os ndices da remunerao da poupana voluntria. Alm do papel regulador, o Estado atua como provedor e avalista dos recursos necessrios aos empreendimentos imobilirios.

PARTE IV

BNH EM AO: AS CORREES DE ROTA DA POLTICA HABITACIONAL

om a designao do BNH para gestor financeiro do Fundo de Garantia por Tempo de Servio, criado atravs da Lei n. 5.107 de 14 de setembro de 1966, supera-se a escassez de recursos que ameaou a poltica habitacional em seus dois primeiros anos. O FGTS, constitudo por 8% dos salrios pagos mensalmente, passou a ser a fonte principal de financiamento da poltica. Somente em 1975, seria ele superado pelos recursos provenientes das cadernetas de poupana e letras imobilirias.1 No era a carncia de recursos o nico problema enfrentado pelo BNH. Para o mercado mdio, que utilizava recursos provenientes da poupana voluntria, a curta experincia dos primeiros dois anos j havia mostrado problemas operacionais de monta. O mecanismo das hipotecas, por meio do qual eram repassados os recursos ao empresrio o iniciador, no jargo do BNH apresentava distores graves, ocasionando inadimplncia, atrasos e dificuldades de financiamento. Pela sistemtica de hipotecas, o iniciador deveria apresentar o projeto a ser financiado, contendo detalhado estudo de viabilidade tcnica e financeira junto ao BNH. Este, se satisfeitas as condies de financiamento, assinava uma Promessa de Compra e Venda de Hipotecas, atravs da qual assegurava ao empresrio a compra dos crditos hipotecrios gerados com a venda do imvel. Com a Promessa de Compra e Venda de Hipotecas, o iniciador levantava junto aos agentes do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SCIs, APEs e Caixas Econmicas) os recursos necessrios construo. O financiador, por seu turno, refinanciava os recursos por ele concedidos ao

A participao do FGTS nos recursos do Sistema Federal de Habitao vem declinando significativamente. Vez por outra, por fora de conjunturas econmicas desfavorveis que afetam a captao de poupana voluntria, a participao percentual do FGTS eleva. Em 31 de maio de 1979 era a seguinte a posio dos recursos do Sistema Federal de Habitao: poupana compulsria (FGTS): 258.742 milhes de cruzeiros; poupana voluntria: 362.951 milhes de cruzeiros.

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iniciador junto ao prprio BNH. Construdo o imvel e vendidas as unidades, o iniciador liquidava seu dbito junto ao financiador e este, por sua vez, junto ao BNH, que se transformava em detentor dos crditos hipotecrios. As dificuldades com essa sistemtica residiam em dois pontos bsicos: o valor dos imveis e os percentuais do financiamento. O teto mximo de financiamento concedido era fixado em 80%. Ao adquirente cabia completar os 20% do valor do imvel, com poupana prpria. Imveis que excedessem o valor de 500 salrios teriam a diferena financiada, ou pelo comprador, ou pelo vendedor. Resolues posteriores alteraram a mecnica e os limites de financiamento: a 35/68 dividiu o Pais em quatro regies e fixou limites percentuais de financiamento, por valor do imvel e por localizao. Com essa medida, unidades residenciais do mesmo valor passavam a ter diferentes percentuais de financiamento, dependendo da regio em que estavam situadas. A resoluo 48/69 fixou em 52% a parcela financivel diretamente pelo BNH. Caberia ao iniciador ou ao muturio complementar o financiamento. A alterao foi posteriormente revista, pelas dificuldades de comercializao encontradas, e criou-se, para san-las, o mecanismo da segunda hipoteca, atravs do qual agentes do sistema, sociedades de crdito imobilirio, assumiriam, com recursos prprios, o financiamento de 28%, cabendo ao muturio os 20% restante. A prtica do sistema continuou a revelar dificuldades. Prestaes teriam de ser pagas em dois lugares, correspondendo primeira e segunda hipoteca; o sistema financeiro no respondeu nova sistemtica e os iniciadores enfrentaram dificuldades de obter financiamento para os 28%, correspondentes segunda hipoteca, cujo financiamento o BNH decide por fim assumir ele prprio. Quanto s habitaes populares, no ocorreram problemas desse tipo, pois as Cohabs, com recursos provenientes do FGTS, financiavam integralmente o muturio. O mesmo se pode dizer das cooperativas habitacionais, voltadas inicialmente para uma clientela de baixa classe mdia. Estas ltimas, embora exigissem uma poupana prvia, permitiam que ela fosse acumulada durante a construo das unidades habitacionais, atravs de mdicas prestaes mensais.
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No foi apenas quanto s modalidades de financiamento que a poltica habitacional enfrentou problemas. Mais graves, e de maior repercusso social, foram os referentes aplicao dos mecanismos de compensao inflacionria. Instituda com a lei que criou o Plano Nacional da Habitao, a correo monetria, como se viu, buscava proteger os recursos do sistema de descapitalizao ocasionada pela inflao. A administrao da correo provou no ser tarefa simples e exigiu adaptaes e mudanas, que s muito lentamente foram adotadas, a despeito da grita generalizada.

OS PLANOS DE REAJUSTAMENTO DAS PRESTAES

A princpio, os emprstimos fornecidos pelos agentes do BNH obedeciam a dois planos: A e B. O plano A estava destinado erradicao de favelas e s classes de baixa renda. O plano B, voltado para os demais setores da populao. O reajustamento das prestaes do plano A far-se-ia com a elevao do salrio mnimo, e sua vigncia se daria dois meses aps sua fixao em lei. O valor da nova prestao seria calculado multiplicando-se a prestao anterior pela razo entre o novo valor do maior salrio mnimo vigente no pas e o seu valor imediatamente anterior. No plano B, o reajustamento da prestao seria trimestral e sua vigncia se daria no primeiro dia de cada trimestre civil. O valor da nova prestao seria calculado multiplicando-se a prestao anterior pela razo entre o valor da UPC, do trimestre que se inicia, e o da UPC do trimestre anterior. Contudo, o reajustamento dos saldos devedores dos financiamentos nos dois planos se dava trimestralmente, pela relao entre o valor da UPC do trimestre que se inicia e o seu valor do trimestre anterior. No plano B, como se seguia o mesmo processo para o reajustamento da prestao e do saldo devedor, a extino da dvida se daria exatamente no prazo contratado. Entretanto, no plano A, sendo a frmula de correo da prestao diferente da utilizada para o saldo devedor, a quitao da dvida poderia ou no se dar de acordo com o prazo contratado. Em termos tericos, esse prazo poderia encurtar-se ou alongar-se, dependendo da relao entre a elevao do salrio mnimo, que iria afetar a
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correo das prestaes, e o reajustamento da UPC, fator determinante da atualizao do saldo devedor. Somente na hiptese de os salrios crescerem a taxas substancialmente mais elevadas que as da correo monetria que se poderia abreviar o prazo de pagamento. Isso porque, fosse o salrio elevado a taxas iguais ou ligeiramente superiores da UPC, no se conseguiria compensar a diferena entre a correo trimestral do saldo devedor e a atualizao anual das prestaes. Tivesse sido mantido o esquema original do plano A, o prazo de amortizao provavelmente se estenderia muito alm do previsto. Ressaltese que, nos primeiros dez anos de existncia do BNH, o salrio mnimo teve uma queda de 30% em seu poder de compra.2 Ao vincular o reajuste das prestaes com a elevao do salrio mnimo, o BNH buscava tornar vivel a compra de moradia por parte dos trabalhadores de baixa renda. Estes dificilmente poderiam arcar com o aumento das mensalidades de trs em trs meses, como no plano B. Entretanto, em seu af de levar s ltimas consequncias uma atitude empresarial, o BNH manteve o clculo de saldos devedores baseado na UPC, cujos ndices de crescimento, embora menores que a taxa de inflao, eram maiores que os fatores de correo dos salrios.3 Tal procedimento levava tecnicamente possibilidade de que o resgate final da dvida se estendesse com prazo excessivamente longo, muito alm do previsto no financiamento inicial. Aos olhos do muturio parecia que a dvida era uma coisa infindvel e que por mais que ele pagasse ela continuava sempre crescendo. Tornava-se necessria a contnua dilatao dos prazos de amortizao. Para atenuar tal situao instituiu o BNH o Fundo de Compensao das Variaes Salariais (FCVS), 4 com o
2 Conforme dados sobre a evoluo do salrio mnimo do Estado de So Paulo em: DIEESE; informe estatstico. So Paulo, janeiro de 1975. 3 Tomando 1964 como base (1964 = 100), entre 1964 e 1973 o ndice Geral de Preos passou de 100 a 809, enquanto a ORTN (UPC) crescia para 751 e o salrio mnimo para 743. Para confirmao desses dados ver, para o salrio mnimo, Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (DIEESE); para a ORTN, baseou-se o estudo nos dados publicados na Revista Conjuntura Econmica, v. 33, n. 1, janeiro de 1979, p. 128; finalmente, para o IGP as informaes foram extradas do v. 25, n. 8, agosto de 1971, p. 117 e do v. 33, n. 1, janeiro de 1979, p. 139, da mesma publicao. 4 Banco Nacional da Habitao, Rio de Janeiro, Resoluo do Conselho de Administrao RC n.o 251/67, in Legislao n. 6 (Rio de Janeiro), [s. d.], pp. 868.

objetivo de estabelecer um limite para possveis dilataes do prazo de resgate da dvida, conforme se pode depreender do texto abaixo.
Com vistas a afastar dos financiados o natural receio de que estavam imbudos em relao a uma excessiva dilatao do prazo de resgate, resolveu o Conselho de Administrao do BNH, atravs da RC 25./67, instituir o Fundo de Compensao das Variaes Salariais (FCVS). Este garantiria aos adquirentes de habitaes, financiadas pelo plano A de reajustamento, inteira amortizao da dvida em prazo total nunca superior a 1,5 vezes (sic) daquele inicialmente contratado. (...) Para fazer jus a esse direito, deveria o financiado contribuir para o fundo, com uma importncia igual ao valor de uma prestao. (...) O Fundo operaria com a entrega ao credor (Agentes do anu) em nome do devedor (Adquirente) do eventual saldo da dvida apurado no Ultimo 5 ms do prazo mximo de prorrogao previsto.

Ao admitir que se saldasse a dvida apurada no prazo mximo, ainda que atravs de um Fundo, o BNH estava de fato abrindo caminho para subsidiar parte da moradia, e reconhecendo, tacitamente, a inexequibilidade de aplicao de uma poltica estritamente empresarial para as famlias de baixa renda. A partir de 1 de janeiro de 1970, com a alterao no plano de reajustamento das prestaes, o BNH fez ainda maiores concesses aos muturios. O plano B muda apenas de nome, passando a se denominar Plano de Correo Monetria (PCM), podendo ser usado por empresrios e determinados adquirentes do chamado mercado mdio. Por outro lado, o plano A substitudo pelo Plano de Equivalncia Salarial (PES), que estendido para os muturios do mercado econmico e mdio. A principal inovao do PES, em relao ao plano A, a fixao do nmero de prestaes a serem pagas pelos adquirentes. O muturio pelo PES no tem motivo para se preocupar com o saldo devedor, j que a sua dvida dada por um nmero de prestaes constantes, expressa em funo do maior salrio mnimo vigente no pas. O Fundo de Compensao das Variaes Salariais assume a responsabilidade pelo saldo devedor dos financiamentos contratados. Em termos tericos, ao final do pagamento das prestaes podem ocorrer duas hipteses:
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Tacla, A. & Iorio Filho, O. Planos de equivalncia salarial e de correo monetria. Rio, Frum, 1971, p. 14.

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a) o saldo real credor, devendo ser pago ao FCVS pelo agente, a ttulo de prmio; b) o saldo real devedor e o agente deve se habilitar junto ao FCVS para recebimento desse saldo. Na verdade, com a adoo do PES, o BNH assume o risco de subsidiar, uma vez terminado o prazo estipulado pelo contrato, no s parte das dvidas reais dos muturios populares, mas tambm dos diversos setores da classe mdia,6 visto que estes ltimos tm agora condies de utilizar esse plano. Caso se configure nos prximos anos uma tendncia de reajuste de prestaes aqum das taxas de atualizao da UPC, o BNH estar subsidiando, atravs do FCVS, tanto habitaes populares, quanto construes destinadas s classes mdia e alta. Essa possibilidade, que certamente ter impacto negativo na situao financeira do BNH, tem despertado pouca ateno, devido ao pouco tempo de implantao do Plano de Equivalncia Salarial. To importante quanto a problemtica do reajustamento das prestaes, e diretamente a ela vinculada, a questo da amortizao dos planos habitacionais. Da sistemtica adotada decorrero valores mais altos ou mais baixos para a primeira prestao, diminuindo ou ampliando decisivamente as oportunidades de aquisio da casa prpria, como se explicar a seguir.

O sistema de amortizao, utilizado at 1972, era o Sistema de Amortizao de Prestao Constante (SAPC), pela Tabela Price. Nesse sistema uma parte das prestaes destina-se a amortizar a divida e a outra a remunerar o capital empregado. Os juros incidem sobre saldos devedores cada vez menores e, por isso, declinam no decurso de tempo. As quotas de amortizao, ao contrrio, crescem aps cada pagamento. A Figura 1 exemplifica o que se acabou de descrever; pode-se notar que, alm de as prestaes permanecerem constantes, nos financiamentos a mdio e longo prazo, as iniciais destinam-se quase exclusivamente ao pagamento de juros, e apenas uma nfima parte reservada amortizao da divida. Com o passar do tempo, as posies vo se modificando, at que, nas ltimas prestaes, as cotas de juros tomam-se inexpressivas. Amortizao Juros
Figura 1. Sistema de Amortizao de Prestao Constante (SAPC)

OS SISTEMAS DE AMORTIZAO DOS PLANOS HABITACIONAIS

Anteriormente, analisaram-se a correo monetria e os atuais planos de reajustamento das prestaes, que so o Plano de Correo Monetria (PCM) e o Plano de Equivalncia Salarial (PES). A prestao imobiliria composta por uma parcela, que serve para amortizar a dvida, e por outra, de juros.7 Assim, a maneira de conjugar esses dois fatores dentro da prestao que vai caracterizar o sistema de amortizao utilizado, independentemente do plano de correo que se esteja usando.
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O novo sistema adotado em 1972, Sistema de Amortizao Constante (SAC), comea amortizando uma parcela mais substancial da divida, o que se torna importante, uma vez que a correo monetria passa a incidir em saldos devedores menos expressivos. Por ser mais rpida a depreciao do saldo devedor, os juros pagos pelos muturios so menores nesse sistema do que no da Tabela Price. Outra vantagem que no SAC, pelo fato de as prestaes serem decrescentes, por ocasio do seu reajustamento, a incidncia se faz em valores progressivamente mais baixos, conforme Figura 2.

Juros

Amortizaes
Mercado Econmico e Mercado Mdio. 7 A mensalidade, alm da amortizao e de juros, possui uma taxa de administrao do agente promotor e uma parcela de seguros, que cobre danos ao imvel, inadimplncia e liquidao de dbito pela morte do muturio. 1 2 3 Figura 2. Sistema de Amortizao Constante (SAC) n.

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Esse sistema apresenta o inconveniente de, em termos relativos, apresentar inicialmente uma prestao maior. Assim, em igualdade de condies quanto taxa de juros e ao prazo de resgate, a prestao mensal no SAC de valor bastante superior da Tabela Price.8 Pelo Sistema Price a dvida amortizada vagarosamente, uma vez que a parcela que abate o saldo devedor, no incio do prazo de amortizao, representa, em mdia, de 20% a 30% da prestao total, enquanto os juros vo de 70% a 80%. Concluso: pagam-se mais juros que amortizao, com maior probabilidade de um dbito residual ao trmino do prazo contratado, que seria contabilizado a dbito do FCVS.
Ver um exemplo prtico no qual se calcula pelos dois sistemas o valor inicial das prestaes, tendo por base o Plano de Equivalncia Salarial. Seja um financiamento de Cr$ 58.515,00 em outubro de 1979 a uma taxa de 1% a.a. com um prazo de amortizao de 25 anos. a) Plano de Equivalncia Salarial/Tabela Price (PES/TP) P = Do x ITP x CES, onde: P = prestao inicial; Do = Valor da Tabela Price; CES = Coeficiente de Equiparao Salarial; P = 58.515,00 x 0,00376872 x 1,11 = 244,78; b) Plano de Equivalncia Salarial/SAC A , J Do. CES. , onde: 12 A= amortizao; n = prazo; CES = Coeficiente de Equiparao Salarial; J = Juros = taxa mensal; 12 58.515,00 x 1,11 216,51 ; A J 58.515,00 x 1,11 x 0,0008333 54,12 P1 = A + J = 216,51 + 54,12 = 270,63; 1 P2 = P1 (A x ); P12 = P11 (A x ); r = A x 216,51 x 0,0008333 0,18; 12 r = razo de recorrncia; P2 = P1 (A x 270,63 0,18 270,45;
12 1 12 12 1

Em 1974, prevendo ocorrncias a mdio prazo de situao como a descrita, o BNH proibiu seus agentes financeiros de operarem com esse sistema, alegando ser ele incompatvel com a correo monetria. Argumentou-se, ainda, quando da implantao do Sistema de Amortizao Constante, ter sido dado mais um passo em favor das classes de menor renda, pois, atravs desse sistema, as prestaes decresceriam mensalmente. Pelo SAC, de acordo com o plano contratado, a amortizao fixa em UPC ou salrio mnimo, e, assim sendo, estar crescendo trimestralmente ou anualmente. As prestaes regridem, de fato, mas a uma taxa irrisria de 0,4% a.m.9 O principal motivo da imposio do SAC parece no ter sido atenuar as dvidas das classes menos favorecidas, mas, sim, evitar uma descapitalizao crescente do FCVS, institudo anteriormente pelo BNH para equilibrar as operaes ativas e passivas de seus agentes financeiros. Ao alterar a mecnica de Reajustamento de Prestaes com o Plano de Equivalncia Salarial, o BNH, na verdade, realizou uma concesso a sua poltica de racionalidade empresarial. Posteriormente, com a implantao do Sistema de Amortizao Constante, procurou compensar ou minimizar esse recuo. Entretanto, pelo Sistema de Amortizao Constante, as prestaes iniciais, como demonstramos, so mais altas que se calculadas atravs da Tabela Price, penalizando os compradores de menor condio socioeconmica. Para sanar o novo problema, o BNH resolveu, para o chamado mercado popular, dilatar o prazo dos financiamentos e reduzir as taxas de juros, como forma de suavizar os encargos habitacionais dos muturios de baixa renda.10 Em 1979, atravs da RD n. 15, o BNH toma outra medida destinada a suavizar o impacto do financiamento imobilirio. Trata-se do Sistema de Amortizao com Prestaes em Progresso Aritmtica, que veio a se tornar conhecido como Sistema de Amortizao Mista (SAM), por se originar da combinao dos modelos anteriores, Tabela Price e SAC. A

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P12 = P11 (A x 268,83 0,18 268,65; 12 Ressalte-se que nos exemplos em questo no foram computadas as taxas e seguros que so acrescidos compulsoriamente prestao.

Pelo exemplo anterior pode-se constatar que, mesmo aps 12 meses, a prestao calculada pelo Sistema de Amortizao Constante (Cr$ 268,65) superior da Tabela Price (C$ 244,78). 10 O prazo de financiamento passou de 20 para 25 anos, e os juros, que oscilaram entre 4% a 6% a.a., foram reduzidos para 1% a 3% a.a. Banco Nacional da Habitao, Rio de Janeiro, mi; avaliao e perspectivas. Rio, 1974, 117 pp.

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prestao inicial, por esse novo sistema, geralmente maior que a da tabela Price e menor que a do SAC.11
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Po = prestao em cruzeiros, na data do contrato do financiamento; Do = valor, em cruzeiros, do financiamento concedido; n = prazo de amortizao; i = taxa unitria de juros; ani = valor atual de uma renda unitria e constante, a taxa i e prazo n; q = coeficiente que define o Sistema de Amortizao. Segundo a RC n 16/79, o coeficiente (q) definido da seguinte forma: a) Para valores unitrios de financiamento iguais ou inferiores a 500 UPC; q=0 b) Para valores unitrios de financiamento superiores a 500 UPC, at 3.500 UPC; q = 0,5 c) opo do muturio, para quaisquer dos valores unitrios de financiamento citados: q = 1,0 A prestao considerada ser multiplicada pelo Coeficiente de Equiparao Salarial (CES) em vigor na data da assinatura do contrato de financiamento. Para cada valor de q encontrar-se- uma situao distinta. No financiamento de habitaes populares (emprstimos inferiores a 500 UPC), onde nulo o coeficiente (q), tem-se uma volta Tabela Price, uma vez que: 1 Po Do 58.515,00 x 0,00376872 220,52; Donde P1 220,52 x CES 220,52 x 1,11 244,78. No h aqui, evidentemente, razo de . , ... Ro 0. recorrncia, pois se q nulo e sendo Ro q . Para emprstimos superiores a 500 UPC que atingem parte das casas construdas pelas cooperativas e as financiadas pelos agentes do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo, o coeficiente que assume o valor 0,5. Embora em um financiamento igual ao do exerccio anterior no se aplique o coeficiente intermedirio, a ttulo didtico interessante mostrar que valor assumiria a prestao inicial pelo Sistema de Amortizao Mista. Seno vejamos: 1 qi 1 q x i: Po a n Po = 58.515,00 0,0018843 + 0,0020833 Po = 58.515,00 0,0039676 Po= 232,16 Donde P1 = 232,16 x CES = 232,16 x 1,11 = 257,70. (continua na prxima pgina) Pode-se verificar que a prestao inicial pelo SAM (Cr$ 257,70) uma mdia aritmtica entre a calculada pelo Sistema Price (Cr$ 244,78) e o SAC (Cr$ 270,63).

Utilizando o mesmo exerccio anterior poder-se- explicitar melhor esse fato. Plano de Equivalncia Salarial/SAM 1 1 q x i, onde Po Do

A nova sistemtica beneficiou primordialmente os muturios de casas populares e de cooperativas,12 pois para estes (conforme se demonstrou na nota 11), o SAM representa, na prtica, a volta da Tabela Price em nova embalagem. Entretanto, os demais muturios, ainda que em menor grau, foram tambm contempla, dos com a adoo de uma mecnica de amortizao mais suave que a do SAC. A possibilidade de opo por este ltimo sistema, apenas tcnica, pois nenhum muturio teria, como se viu anteriormente, interesse em optar pelo SAC. Pela anlise realizada, no se pode negar que com o passar do tempo o BNH tenha procurado, sem abandonar sua postura de racionalidade empresarial, adaptar mecanismos que tornassem mais amena a situao dos muturios, em geral, e dos adquirentes do mercado popular, em particular. A transformao do plano A em Plano de Equivalncia Salarial, a criao e aperfeioamento do Fundo de Compensao das Variaes Salariais, a utilizao do Sistema de Amortizao Constante, com juros rebaixados e perodo de financiamento dilatado, e, por ltimo, a adoo do Sistema de Amortizao Mista so iniciativas que revelam essa tendncia.

O BNH COMO BANCO DE SEGUNDA LINHA

Por mais importantes que tenham sido as alteraes levadas. a efeito, tanto na mecnica de reajuste das prestaes, quanto no sistema de amortizao, a mudana de maior significado para a poltica habitacional foi a transformao do BNH em banco de segunda linha. A experincia dos primeiros anos tinha deixado o BNH exposto a crticas e a represlias dos adquirentes de casa prpria. Se as primeiras no alcanavam ressonncia poltica, e no chegavam a constituir ameaa s
Para as trs possibilidades de valor de q esta a unidade onde realmente se tem um Sistema de Amortizao Mista, pois se o coeficiente nulo, como se viu, voltou-se Tabela Price e se q = 1 (opcional a qualquer muturio), depara-se com o SAC, como se pode notar: Po Do x 1 n Donde Po = 58.515,00 x 0,0041663 = 243,80 P1 = 243,80 x CES = 243,80 x 1,11 = 270,63 12 Em novembro de 1979, atravs da RD/BNH n. 23/79, o limite para uso da Tabela Price nos emprstimos habitacionais aumentou de 500 para 2.000 UPC. Com isso, a maioria dos muturios de cooperativas foi tambm beneficiada pela medida.
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diretrizes adotadas, o mesmo no ocorreria com a represlia dos adquirentes. Por ser banco, isto , por ter necessidades de remunerar o capital investido, era o BNH vulnervel sada encontrada pelos muturios abandono do imvel, atraso de pagamentos e desistncias. Onde o voice falhara, pelas caractersticas autoritrias do regime, o exit mostrava ser a resposta eficiente.13 A transformao do BNH em banco de segunda linha significou precisamente isto: a tentativa de transferir o nus externo da poltica. Passando a atuar como banco de segunda linha, isto , com agentes que repassam os crditos por ele concedidos e se responsabilizam pelas operaes realizadas, o BNH teria de transferir um elevado nmero de crditos, referentes a muturios de baixa renda, que estavam at ento sob sua responsabilidade direta. Esses crditos poderiam ter sido transferidos para as Cohabs. Entretanto, por no terem elas logrado desempenho convincente at a poca (1971), o banco resolveu utilizar outra ttica. Partindo do suposto de maior dinamismo dos agentes privados do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), que atuam basicamente nas camadas mdias, o BNH decidiu repassar, no Rio de Janeiro, aqueles crditos para essas instituies. Alm dessa razo, a transferncia para os agentes privados poderia servir de teste para a possibilidade de atuao empresarial junto s camadas de baixa renda. Os crditos foram, segundo verso corrente, empurrados para os agentes privados, embora lhes tivesse sido assegurada, atravs da RD 61/71, uma garantia de 100% sobre eventuais prejuzos. Nem assim se tornaram um bom negcio para as entidades privadas da SBPE. Um relatrio14 que essas instituies do Rio enviaram Superintendncia de Agentes
Exit e voice esto sendo empregados no sentido proposto por Hirscharrm (Hirschamn, A. O. Exit, voice and loyalty. Cambridge, Harvard University Press, 1970, 162 pp.). Segundo essa conceituao, exit, ou seja, a sada, marcaria o comportamento econmico, enquanto voice, ou seja, a voz ou o grito, marcaria o comportamento poltico. Diante de uma elevao de preo de um produto X, de esperar que o consumidor procure, em lugar dele, um substituto. O cidado, ao contrrio, diante de medida poltica que contrarie seus interesses, tenderia ao protesto. O pensamento de Hirschmann sobre o assunto bem mais complexo e sofisticado. 14 Relatrio datado de 12 de maio de 1975, de 12 pginas, endereado ao Dr. Antnio Lus C. Fonseca, Gerente da Superintendncia de Agentes Financeiros, pelas seguintes entidades do SBPE do Rio de Janeiro: Verba S/A Crdito Imobilirio, Morada Associao de Poupana e Emprstimo, Solar-Associao de Poupana e Emprstimo, APEX Associao de Poupana e Emprstimo.
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Financeiros do BNH dava conta das dificuldades encontradas, passados quase trs anos da medida. Frustraram-se as tentativas de cobrana, mesmo as que utilizavam computadores. Conforme o relatrio, haviam-se esgotado, quanto aos 18.710 crditos, todas as possibilidades de renegociao, restando apenas o caminho da execuo judicial.
Todas essas atividades representam formas de regularizao de crdito e as signatrias consideram que as que puderam efetuar j foram realizadas, restando a ltima forma de regularizao da qual s se lana mo quando todas as demais tentativas resultam infrutferas. (...) 15 Estima-se, assim, que o nmero de execues atinja a casa dos 8 mil.

Indo contra o diagnstico corrente, que fazia dos processos de seleo e escolha dos muturios as causas diretas do abandono e inadimplncia, os empresrios a quem o BNH transferiu os crditos imobilirios para gesto e cobrana apontavam categoricamente para as limitaes do modelo empresarial que se pretendia impor para o mercado de baixa renda. Era a renda, concentrada e mal distribuda, e no as conhecidas fichas socioeconmicas, o fator decisivo para a insolvncia do segmento habitacional de muturios de baixo poder aquisitivo.

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Id. Note-se que, apesar de todos os esforos das entidades em questo, at aquela poca aproximadamente 420/0 dos muturios deveriam ser executados, pois no tinham condies de saldar ou renegociar suas dvidas. Posteriormente as entidades signatrias do relatrio se mostram preocupadas com os prazos de validade das garantias fornecidas pelo BNH para cobrir seus prejuzos j que... a apurao da eventual perda liquida definitiva a ser coberta pelo seguro e pelo BNH s se verifica aps a retomada do imvel, sua recuperao fsica e recomercializao. Continuando na mesmo linha de raciocnio afirmavam que a (mica maneira de cumprir os prazos executar em massa e revender em massa. A revenda em massa trar (...) o aviltamento dos preos, prejudicando o mercado e aumentando substancialmente as perdas a serem cobertas pelo BNH e pelas seguradoras. A execuo em massa, alm das repercusses que se vm observando na imprensa, traz um outro grande inconveniente. (...) Por uma pesquisa realizada junto a profissionais que praticam no foro com as execues judiciais e, junto aos advogados das signatrias, chegou-se concluso de que o custo aproximado de cada execuo (...) perfaz um total de Cr$ 10.437,00. Depois de tecer consideraes sobre outros aspectos de custos, que deveriam ser cobertos pelo BNH e seguradoras, as entidades mostravam-se preocupadas com o problema das despesas para fazer frente s execues e as suas obrigaes com o BNH.

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A isso se somava a carncia de infraestrutura exigida para e funcionamento dos conjuntos, conforme se pode depreender do relatrio.16
(...) O problema habitacional para essa faixa de renda da populao no pode ser simplesmente inserido no bojo de atividades das entidades do SBPE sem o forte e conveniente subsidio governamental, no apenas financeiro, que indispensvel, mas subsdio inclusive sobre o aspecto de apoio logstico, desencadeado atravs de mecanismo que s o governo tem condies de movimentar. Os problemas de infraestrutura, no plano fsico, e os problemas de educao, de policiamento, de mobilidade populacional, de perda de renda, no plano humano, no podem ser resolvidos apenas com solues financeiras, de diferenciais de juros, 17 altos ou baixos. (Grifo nosso.)

dizer dos empresrios da habitao precisava ser substituda por um modelo de subsdio, para que se pudessem alcanar resultados mais promissores junto aos estratos de menor poder aquisitivo. O novo status de banco de segunda linha significaria, por outro lado, a consolidao do arranjo entre o setor pblico e o privado que se delineara na prpria concepo do BNH. A este caberia o papel de um fundo catalisador dos recursos habitacionais, ao mesmo tempo que lhe competiria um papel normativo, ditar as regras do jogo. Esse arranjo, se impedia o crescimento desmesurado do rgo, no era garantia de que os objetivos sociais seriam mais efetivamente perseguidos. Os incentivos para levar os agentes privados do sistema habitacional a uma atuao mais incisiva no campo social no comportava, como no comporta ainda, a soluo dos truques financeiros, pois, na expresso desses prprios agentes, os problemas de infraestrutura, no plano fsico, e os problemas de educao, de policiamento, de mobilidade populacional, de perda de renda, no plano humano, no podem ser resolvidos apenas com solues financeiras, de diferenciais de juros, altos ou baixos.18

Do ngulo poltico, a passagem para banco de segunda linha no trouxe os efeitos almejados. O BNH continuou a ser o alvo principal da artilharia contra a poltica habitacional. Nem era de esperar que a mera mudana para a retaguarda tivesse a virtude de camuflar os pontos dbeis da poltica. Era a lgica empresarial, aplicada indistintamente, que no
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BNH: UM BANCO DE PLANEJAMENTO URBANO?19

Para a soluo do problema concreto daqueles agentes, o relatrio (citado na nota 14) sugeria as seguintes medidas: a. Utilizao de determinados conjuntos para as Cohabs; b. Utilizao de outros para Cooperativas; c. Dilatao do prazo de garantia (...); d. Examinar a convenincia de obras de recuperao; e, e. Reduo drstica de juros, para no fazer crescer artificialmente os saldos devedores atuais, j bastante distanciados da realidade, com relao s unidades recompradas, adjudicadas ou recebidas em doao. Sugere-se at, a no fluncia de juros, com correspondente eliminao do retorno ao BNH, quanto a tais imveis. Os saldos permaneceriam graficamente, em UPC, iniciando-se, desde logo e aos poucos, a realizao de um prejuzo que ser inevitvel daqui a 24 ou 36 meses (grifo nosso); f. Utilizao da locao, de preferncia revenda, desde que no necessite ser observado prazo de garantia. As sugestes acima apresentadas so bastante sintomticas. Transferir esses conjuntos para as Cohabs e cooperativas, diminuir ou terminar com juros, congelar os saldos devedores e, inclusive, assumir um prejuzo inevitvel, tudo isso, em outras palavras, quer dizer que as entidades privadas do SBPE partem do princpio depois de suas experincias de dois anos e sete meses de que na poca era impraticvel uma atuao a nvel empresarial com as classes de baixa renda de um a trs salrios. 17 Relatrio citado na nota 14.

A crise por que passou a poltica habitacional nos primeiros anos deixou a descoberto os pontos de vazamento do sistema. A par das mudanas operacionais j descritas, so dados os primeiros passos que levaro o BNH na direo de uma poltica de desenvolvimento urbano. A lei que o criara previa atuao tambm nas reas de saneamento: o sistema era de habitao e saneamento. A expanso das atividades do BNH no se deu, todavia, como mero resultado do cumprimento de dispositivo legal. A experincia dos primeiros anos tinha mostrado que no bastava apenas construir casas: era preciso dot-las de infraestrutura adequada. Os conjuntos habitacionais eram alvo de crticas precisamente por lhes faltarem esses requisitos. O abandono, a inadimplncia e os atrasos se multiplicaram tanto em resposta correo monetria, como em protesto contra a inexistncia de
Relatrio citado na nota 14. Para as exposies desta parte, pelas quais se responsabilizam, os autores contaram com sugestes e discusses de Antnio Octvio Cintra.
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condies mnimas de infraestrutura. No foram poucos os conjuntos operrios que cedo comearam a apresentar sinais de rpida deteriorao das casas e do ambiente. Antes de tomar as primeiras medidas que o levariam a entrar mais decididamente na poltica de desenvolvimento urbano, havia j o BNH ultrapassado os limites estritos do territrio da poltica habitacional. Em 1967 tinha sido criado o Programa de Financiamento de Material de Construo (Fimaco), com o qual se pretendia superar os pontos de estrangulamento gerados pela oferta insuficiente de materiais de construo. O Fimaco compreendia os seguintes subprogramas: a) Recon financiamento e refinanciamento do consumidor de materiais de construo; b) Regir financiamento e refinanciamento do capital de giro de produtos de materiais de construo c) Reinvest financiamento ou refinanciamento do ativo fixo das empresas produtoras, transportadoras e distribuidoras de material de construo; d) Repat financiamento ou refinanciamento de projetos de assistncia tcnica, objetivando a ampliao, racionalizao das empresas.20 Concebido para eliminar os entraves da poltica, representados pelo dficit de materiais de construo, o Fimaco termina por se converter, na prtica, em benesse de construo civil. Com os recursos dos 8% do Fundo de Garantia, reduzem-se ao mnimo os riscos e incertezas que poderiam afetar as operaes no setor, tomando-o, sob esse aspecto, mais atraente e rentvel. Em 1968 institudo o primeiro programa na rea de saneamento, o Finansa Programa de Financiamento para o Saneamento abrangendo os seguintes subprogramas: a) Ficon financiamento suplementar para controle da poluio hdrica;

b) Fidren financiamento para implantao ou melhoria de sistemas de drenagem que visem ao controle de inundaes em ncleos urbanos; c) Fisag financiamento suplementar para abastecimento de gua; d) Refinag financiamento ou refinanciamento para implantao, ampliao ou melhoria dos sistemas de abastecimento de gua; e) Refinesg financiamento ou refinanciamento para implantao ou melhoria de sistemas de esgotos que visem ao controle da poluio hdrica.21 Esses programas foram justificados, no porque desejasse (o BNH) ampliar suas atividades ou porque julgasse que pouco serviria estar financiando a construo de casas sem que os Estados tivessem recursos para dot-las de instalao de gua e saneamento adequados. Alm disso, preciso no perder de vista que o BNH tem necessidade de fazer girar o seu dinheiro, o que pode lev-lo, ansiosamente, a procurar novos programas. O Finansa ser o embrio do Plano Nacional de Saneamento (Planasa) criado em 1970. A expanso das atividades urbanas do BNH recebeu, por outra parte, impulso expressivo a partir de 1971. Em 1972 criado o projeto CURA Comunidade Urbana para Recuperao Acelerada que se prope racionalizar o uso do solo urbano, melhorar as condies de servios de infraestrutura das cidades e corrigir as distores causadas pela especulao imobiliria. So metas que deveriam ser atingidas atravs da realizao de numerosas medidas visando a: a) eliminar a capacidade ociosa dos investimentos urbanos; b) racionalizar investimentos de infraestrutura; c) promover o adensamento da populao urbana; d) integrar a execuo de obras urbanas. Atravs de medidas fiscais, de planejamento e programa de obras o projeto buscava reduzir os custos dos servios urbanos, onerados por falhas
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Banco Nacional da Habitao, Rio de Janeiro. BNH; soluo brasileira de problemas brasileiros. Rio, [s/d]. 30 pp.

Banco Nacional da Habitao, Rio de Janeiro, op. cit. p. 81.

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criadas na malha das cidades pelos terrenos desocupados, espera de valorizao imobiliria. Para tanto, sua mecnica exigiria a ordenao das diversas reas a que, sucessivamente, o programa se aplicaria, num mesmo municpio, dando-lhe carter plurianual. Nas reas beneficiadas, os lotes vagos seriam taxados progressivamente, de tal forma que o imposto territorial fosse elevado, a partir do primeiro ano aps o trmino das obras at o quinto ano, gradativamente, at atingir 1% do valor de mercado do imvel. Essa condio assenta no difcil pressuposto de maquinaria administrativa local eficiente, que proceda com regularidade, em pequenos intervalos, reavaliao dos imveis. A experincia tem mostrado, entretanto, que o imposto sobre propriedade imobiliria dos mais ineficientes, precisamente pela no fcil efetivao da atualizao, que exige mquina administrativa complexa, e leva, no raro, pela prpria natureza da avaliao, a injustias. Do que se pode prever, os exemplos iniciais da aplicao do projeto sugerem fortemente que: a) poucas municipalidades tero condies de embarcar em programas CURA plurianuais, como se sups na lgica da poltica, pois o retorno dos investimentos via tributao duvidoso; b) os efeitos antiespeculativos so tambm incertos, pois a recente valorizao de terrenos nas grandes cidades brasileiras que seria, com grande probabilidade, muito acrescida nas reas privilegiadas com o CURA pode tornar bom negcio a reteno de lotes para fins especulativos: o provvel aumento do imposto territorial, mesmo com atualizao cadastral e avaliao eficientes, seria nus insignificante para o especulador, diante do valor adquirido pelos lotes. Alm disso, o projeto tem servido, tambm, a outros propsitos. Atradas pela possibilidade de contarem com recursos para obras, muitas prefeituras se veem levadas pelo BNH a aderir ao Plano Nacional de Saneamento (Planasa) como condio para ingressarem no projeto CURA. Esse requisito, aliado s pesadas condies de financiamento que envolvem correo monetria, tornam o CURA nem sempre vantajoso, especialmente para os pequenos municpios, que no dispem de base industrial de arrecadao.

Diferentemente de sua antecessora a Fundao da Casa Popular, que, embora amparada por lei, nunca se aventurou em atividades urbanas correlatas construo de moradias o BNH no s ocupou como ampliou um espao que se encontrava vazio, do ponto de vista institucional. Porm, ao expandir seu territrio para setores, como abastecimento d'gua e infraestrutura sanitria, o BNH exportou tambm a filosofia empresarial, que a tnica de sua atuao no campo habitacional. Tradicionalmente, gua e esgoto tm sido subsidiados pelas prefeituras municipais. Com o Plano Nacional de Saneamento (Planasa), tais servios, antes considerados bens pblicos, vm sendo privatizados, em detrimento dos setores menos privilegiados da sociedade. A ao urbana do BNH no ficaria, entretanto, confinada ao projeto CURA e aos servios bsicos. Outras reas, menos tradicionais, como transportes, seriam anexadas, fazendo dele, de fato, um rgo nuclear para a poltica urbana. Se lhe sobram, para as novas fun5es, recursos e vocao, falta-lhe, em contrapartida, perspectiva mais compreensiva dos problemas das cidades. Embora no faam parte de seu territrio jurdico, as novas funes urbanas do BNH vm gradativamente ganhando maior relevo. De 1969 a 1978, as inverses em programas nessa rea crescem sete vezes, passando de 4,1% para 28,02% do total das aplicaes do BNH. Paralelamente ao movimento de expanso das suas atividades urbanas, declinam as tradicionais, ligadas ao setor habitacional, conforme se pode ver na Tabela 5. Enquanto, em 1969, 93,3% das aplicaes se faziam no item habitao, em 1978 esse percentual cai drasticamente para 66,88%. As chamadas operaes complementares especiais mostram, por outro lado, grande flutuao, tendo atingido, no perodo, ndices bastante elevados. Quanto ao comportamento dos subitens da atividade de habitao, constata-se que, de 1969 a 1974, a produo e comercializao de casas decrescem continuamente, passando de 84,9% para 35,88%. Como se ver em detalhe, mais adiante, nesse perodo os setores populares foram os mais atingidos, pois, alm dessa reduo, os recursos aplicados tenderam a se concentrar na construo de moradia para o mercado mdio. Em compensao, o financiamento de materiais de construo para o construtor cresceu de 8,0% em 1969 para 20,16% em 1974. A partir deste ltimo ano, que se apresenta como um divisor de guas, a importncia relativa do
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financiamento de materiais de construo declina, ficando ao redor de 11% nos anos seguintes, e o de produo e comercializao de casas se recupera vigorosamente, at alcanar, em 1978, a cifra de 50%.22 No item desenvolvimento urbano, as aplicaes em saneamento so as que merecem maior destaque. Entre 1969 e 1973 observa-se crescimento considervel, passando de 4,1% para 14,0%, mais do que triplicando. A partir desse ano, entretanto, a participao relativa dessa atividade iria se manter ao redor de 15% das aplicaes do BNH. Das operaes complementares especiais pode-se dizer que estudos, pesquisas e treinamentos sempre absorveram relativamente poucos recursos, normalmente entre 0,5% a 1,5% das aplicaes totais. O financiamento para o produtor de materiais de construo alcana a maior participao relativa em 1971 (9,5%), mantendo, no perodo, aplicaes em torno de 6%. Alm da anlise dos investimentos do BNH, por grupos de programas, importante acompanhar a evoluo das aplicaes de Reservas Tcnicas. Segundo Almeida e Chautard, o BNH, no perodo 1971-1974, como forma de alcanar maior rentabilidade, diminuiu a participao dos programas habitacionais, reforou as atividades de desenvolvimento urbano e manteve elevadas aplicaes em reservas tcnicas (principalmente ORTN). Tais reservas atingiram, em 1971, 23,6% do total de aplicaes do banco; em 1972, 43,6%, e, em 1973, 27,0%.23 Ressalte-se que, aps manterem importncia considervel no perodo citado, as aplicaes em reservas tcnicas tendem a decrescer. Em 1978 representaram apenas 5,68%24 de todos os investimentos. Parte considervel do que antes de (1970-1974) era aplicado em reservas tcnicas parece ter sido reorientada para as atividades fins do BNH, principalmente habitao e desenvolvimento urbano. Os dados apresentados mostram que, apesar dos transtornos e dificuldades, nesta ltima dcada o BNH se consolidou, no s como um banco habitacional, mas tambm como agncia pblica, de vocao urbana.
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Distribuio das aplicaes anuais do BNH, por grupos de programa 1969 1978 1969 70 71 72 73 74 75 76 77 93,2 86,7 75,6 72,7 56,1 59,8 57,2 48,4 62,8 1. Habitao 84,9 74,3 62,3 55,7, 37,4 35,9 43,0 30,9 45,6 a. Produo e comercializao25 b. Materiais de construo - consumidor 8,0 11,6 13,2 15,6 17,0 20,2 11,3 11,0 12,1 c. Complementares habitacionais26 0,3 0,8 0,1 1,4 1,7 3,7 2,9 6,5 5,1 4,1 6,7 4,8 9,4 19,7 25,2 29,7 34,0 30,2 2. Desenvolvimento urbano 3,3 6,7 4,8 9,4 14,0 13,2 12,9 14,2 15,8, a. Saneamento b. Transportes 6,7 2,6 7,9 4,7 c. Outros27 0,8 5,7 5,2 14,1 11,9 9,7 3. Operaes complementares especiais 2,7 6,6 19,6 17,9 24,2 15,1 13,1 17,6 7,0 a. Materiais de construo - produtor 1,9 6,1 9,5 8,0 4,8 7,0 7,5 6,3 5,1 b. Operaes complementares 0,2 0,1 9,6 9,2 19,0 7,3 5,0 9,1 0,4 28 financeiras c. Estudos, pesquisas, treinamentos e 0,6 0,4 0,5 0,7 0,4 0,8 0,5 2,2 1,5 assistncia tcnica29 4. Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Fontes: para os anos de 1969/1973: ALMEIDA, W.J.M. de & CHAUTARD, J.L. FGTS: uma poltica de bem estar social. Rio, IPEA/INPES, 1976, p. 110. Para os anos 1974 1978: BNH: Relatrio de atividades, 1978, p.22.

78 66,9 50,0 11,1 5,8 28,0 16,0 3,5 8,5 5,1 2,3 1,1 1,7 100

Nos captulos seguintes, mostrar-se- que, a partir de 1974, o financiamento para habitao popular substancialmente incrementado. 23 Ver Almeida, W. 1. M. de e Chautard, J. L., op. cit., p. 118. 24 Banco Nacional da Habitao, Rio de Janeiro. Relatrio de atividades. Rio de Janeiro, 1978, 39 pp.

Companhias de habitao, cooperativas e IBPE. Lotes urbanizados, complementao de habitao, terrenos, infraestrutura de conjuntos e equipamento comunitrio em conjuntos. 27 Urbanizao, equipamentos comunitrios, fundos regionais de desenvolvimento urbano e polos econmicos. 28 Operaes de repasse, garantia, fiana, participao e outras, exclusive reservas tcnicas (como aplicaes em ORTIN). A estatstica para 1973 se apresenta inflada em razo de incluir uma parcela no discriminada de aplicaes diversas, junto com operaes financeiras diversas. 29 Pr-investimento em estudos, pesquisas e planos de treinamento, assistncia tcnica e outros.
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PARTE V

A TRAJETRIA RECENTE DA POLTICA DE HABITAO POPULAR

aproximadamente. Anualmente, 60 dias aps o aumento do salrio mnimo, h correo monetria das prestaes, de acordo com ndices definidos pelo governo federal. Nos projetos Cohab, as prefeituras locais quase sempre assumem os encargos da urbanizao do terreno, compreendendo o acesso rodovirio, arruamento, colocao de meio-fio, e rede de gua e esgoto. Algumas vezes, o poder pblico local participa tambm com a doao do terreno e em outras ocasies a prpria Companhia o adquire a preo de mercado. O importante que, computadas todas as despesas e as taxas de administrao, o custo unitrio por residncia no ultrapasse a quantia de 500 UPCs. Embora lhes seja facultado construir diretamente, as Cohabs operam, sobretudo, atravs do repasse de recursos do BNH para as empreiteiras e da posterior comercializao das habitaes construdas entre a populao de renda baixa. Assim, a construo das residncias realizada por empresas privadas vencedoras das licitaes pblicas, abertas para cada projeto individualmente. Cabe Companhia, contudo, a fiscalizao das obras e a liberao parcelada do financiamento, de acordo com o andamento dos trabalhos. Os custos so totalmente transferidos para os compradores, salvo as parcelas eventualmente cobertas por instituies que no a Cohab. A margem de lucro unitrio das construtoras , geralmente, menor do que na maioria dos empreendimentos imobilirios, e os ganhos de comercializao auferidos pelas Cohabs so praticamente nulos. As Companhias se sustentam por meio da cobrana de taxas por servios tcnicos e de fiscalizao. Este captulo se prope analisar de maneira sucinta alguns dos aspectos mais relevantes da poltica de habitao popular. A trajetria das Companhias Habitacionais pode ser dividida em trs etapas:
1) Implantao e expanso (1964-1969); 2) Esvaziamento e crise (1970-1974); 3) Restaurao (1975-1980).

t este ponto analisou-se o BNH de uma forma ampla: o seu surgimento, a vinculao da poltica habitacional com o novo regime, e a implantao e transformao de algumas de suas diretrizes bsicas. Tendo como pano de fundo esse quadro podem-se agora abordar com maior profundidade algumas das dimenses da poltica de habitao popular. Preliminarmente, necessrio fazer algumas referncias ao campo de ao das Companhias Habitacionais (Cohabs), que, como se viu anteriormente, so os agentes promotores do Banco Nacional da Habitao para o mercado popular. De incio, esse mercado pretendia atingir as famlias que percebiam renda mensal de um a trs salrios mnimos.1 Posteriormente, ampliou-se o limite da faixa para cinco salrios. Essas Companhias foram constitudas sob a forma de sociedades de economia mista, devendo o poder pblico, Estado ou Municpio, deter o controle acionrio. Embora organizadas sob a forma de sociedades por aes, abertas, portanto, participao privada, as Cohabs so controladas integralmente pelo setor pblico. O desinteresse da iniciativa privada em participar delas , por si s, indicador da pouca atrao que, at o momento, esse mercado exerce para uma atuao em moldes empresariais. Os programas gerais das Cohabs, bem como os projetos especficos de construo, devem ser aprovados pelo BNH. Por sua vez, de sua responsabilidade ou dos Estados e/ou Municpios a complementao da parcela do projeto que porventura no seja financiada pelo banco. Os recursos utilizados para esses financiamentos so provenientes do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), do qual o BNH o gestor. Atualmente, o prazo de financiamento para o mercado popular pode ser de at 25 anos, com juros relativamente baixos, de 1% a 3%,

Banco Nacional da Habitao, Rio de Janeiro, BNH; soluo brasileira de problemas brasileiros. Rio, [s/d]. 30 pp.

Conforme se explicitar mais adiante, a prioridade da poltica habitacional medida em termos de unidades financiadoras se desloca com o correr do tempo. Se, nos primeiros anos, os investimentos privilegiaram as
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classes populares em perodo posterior, de 1970 a 1974, tais segmentos passam para o plano secundrio, e somente a partir de 1975 voltam a ocupar lugar de destaque.

Tabela 6. Unidades residenciais financiadas pelo sistema financeiro de habitao, SFH 1964-69
Perodo Clientela Unidades financiadoras % Mercado popular* 178.227 40,7 Mercado econmico** 125.950 28,8 Mercado mdio*** 133.838 30,5 Total 438.015 100,0 Fonte: BNH Departamento de Planejamento e Coordenao (Dplan) RJ 1981 *Conjuntos Cohabs ** Cooperativas, Hipotecas, Entidades Assistenciais *** Sistema Brasileiro de Poupana e emprstimo (SBPE) e Material de Construo (Recon).

A FASE DE IMPLANTAO
nesse perodo que entra em operao o BNH e tem lugar a montagem do Sistema Financeiro da Habitao, SFH. Chama ateno nessa fase inicial da poltica habitacional o nmero de unidades financiadas para o mercado popular. Embora sujeito aos percalos de uma instituio recm-criada, o banco teve, no tocante s populaes de baixa renda, desempenho nada desprezvel conforme se pode depreender da Tabela 6. O chamado mercado popular, em se tratando de unidades financiadas, teve a primazia da poltica. Mais de 40% das habitaes financiadas nesse perodo destinaram-se a ele. Tal fato pode ser explicado em parte pela tentativa do novo regime de se legitimar junta s massas urbanas mobilizadas pelo populismo no incio dos anos 60. Como se viu anteriormente, a proposta original do BNH buscava atender prioritariamente s necessidades habitacionais dos setores populares, percebidos pelos novos donos do poder como focos potenciais de conflito. Por outra parte, a ateno concedida a essa clientela poltica nos primeiros anos de BNH tinha a ver tambm com o fato de que as autoridades da poca acreditavam poder conciliar os objetivos sociais da poltica da habitao com o modelo empresarial que norteava a atuao do banco. medida que ganha vulto e se alastra o fenmeno de inadimplncia, as Companhias Habitacionais se tornam vulnerveis financeiramente, desfazendo-se o sonho inicial de construir moradias para famlias de menor poder aquisitivo em moldes nitidamente empresariais. Em que pese a importncia do mercado popular, o chamado mercado mdio foi, entretanto, o que mais ganhou com a poltica. Embora o nmero de unidades financiadas nesse mercado durante o perodo tenha sido menor do que as de mercado popular, em termos de volume de investimento, o mercado mdio foi o que mais se beneficiou, pois o valor mdio das transaes imobilirias nessa faixa tende a ser substancialmente maior do que as que predominam entre as classes populares.

O PERODO DE DECADNCIA
O perodo 1970-1974 caracteriza-se pela perda de dinamismo das Companhias Habitacionais. Financiam-se apenas 76.746 unidades,2 o que representa menos da metade da etapa anterior. Nessa poca, a responsabilidade das Cohabs toma-se ainda maior com a transformao do BNH de autarquia em empresa pblica,3 passando a atuar exclusivamente como banco de segunda linha, isto , em articulao com agentes que repassam os crditos por ele concedidos e se responsabilizam pelas operaes realizadas. Assim, foi transferido a seus agentes um elevado nmero de crditos referentes a muturios de baixa renda, at ento sob sua responsabilidade direta. A situao financeira crtica das Cohabs e a tentativa do BNH em manter um bom desempenho empresarial provocaram uma defasagem inevitvel entre a quantidade de unidades habitacionais financiadas para a classe mdia e os setores populares. Assim, por exemplo, no perodo de 1970 a 1974, foram financiadas 404.123 unidades residenciais para o mercado mdio, contra 157.748 para o mercado econmico e apenas 76.746 para o mercado popular. Em outros termos, nesse perodo os setores mdio e alto da classe mdia lograram obter quase cinco vezes mais unidades

BNH Departamento de Planejamento e Coordenao (Dplan) Rio de Janeiro 1981. Brasil. Leis, decretos, etc. Lei n. 5.762, de 14 de dezembro de 1971. Lex: Coletnea de Legislao; Legislao federal e marginlia S. Paulo, 35: 1.6257, outubro-dezembro de 1971.
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residenciais financiadas que as classes populares (mercado popular) e duas vezes e meia mais que a baixa classe mdia (mercado econmico).4 Embora os nmeros de unidades residenciais por tpico de clientela sejam considerveis, na verdade a distoro da poltica foi ainda maior, sobretudo quando se atenta para o fato de que o custo unitrio de uma moradia do chamado mercado mdio , no mnimo, quatro vezes maior que o de uma habitao popular. Soma-se a isso o fato de que a clientela do mercado popular substancialmente maior, em termos absolutos, que as demais. As aplicaes, no mercado mdio, alm de permitirem juros substancialmente mais altos (10% a.a.) que os do mercado popular (1% a 3% a.a.), eram atraentes tambm por no apresentarem nessa poca os altos ndices de inadimplncia deste ltimo. As dificuldades de uma atuao em moldes empresariais no mercado popular favoreciam a tendncia de esvaziamento das Cohabs. Para se ter ideia da situao dessas companhias, basta lembrar que, nesse perodo, cerca de 60% dos muturios apresentavam atrasos em suas prestaes, e aproximadamente 30% encontravam-se em situao de insolvncia, com mais de trs prestaes atrasadas conforme dados do prprio BN11. Normalmente esses ndices eram ainda mais significativos quando se tratava de Estados de maior peso econmico (Rio, So Paulo, entre outros).5 Na poca, alguns tcnicos do BNH alegavam que essa situao resultava, principalmente, de problemas tcnicos como falha na seleo dos muturios, escolha de locais imprprios, materiais de construo de baixa qualidade, defeitos tcnicos nas obras, deficincia na infraestrutura de apoio e outros. Apesar da importncia de todos esses elementos, os depoimentos de compradores, empresrios e polticos, alm de informaes e documentos da poca, indicam que a principal causa da inadimplncia residia na dbil e precria situao financeira da clientela. Ressalte-se que, durante a dcada de 1960 ocorreu uma redistribuio de renda que beneficiou os estratos mais elevados e as classes mdias

urbanas, em detrimento das classes populares assalariadas, conforme mostrado em numerosos estudos.6 Essa redistribuio teve origem na poltica salarial que, acarretando a queda dos salrios mnimos reais, permitiu a melhor remunerao em favor dos grupos mdios emergentes, principalmente a alta classe mdia.7 Dados sobre o antigo Estado da Guanabara mostram que o salrio mnimo real de 8 1974 era 30% inferior ao de 1961. Como, nos primeiros anos de atuao do BNH, a clientela das Cohabs era formada basicamente por famlias com rendas mensais muito baixas, a deteriorao do salrio mnimo comprometia a capacidade de pagamento desses muturios. Vale lembrar, por outro lado, que, em Estados importantes, como o Rio de janeiro, parte expressiva dos primeiros adquirentes de casas populares era oriunda de favelas, muitos dos quais no possuam rendimentos fixos e constantes. Refletindo a poltica salarial, elevou-se substancialmente o custo da chamada rao essencial mnima,9 conforme se pode ver na Tabela 7. Em

4 5

BNH Departamento de Planejamento e Coordenao (Dplan). Rio, 1981. Banco Nacional de Habitao (BNH), Carteira de Operaes de Natureza Social (cos-020), Servio de Estatstica e Informaes. Rio, 1975.

Sobre o problema da concentrao de renda na dcada de 1960, ver: Tavares, M. da C. Da substituio de importaes ao capitalismo financeiro; ensaios sobre economia brasileira. Rio, Zahar, 6. ed., 1977. 263 pp. Hoffmann, R. e Duarte, J. C. A distribuio de renda no Brasil. in Revista de Administrao de Empresas. Rio, 12(2), pp. 4666, abril-junho de 1972. Hoffmann, R. Consideraes sobre a evoluo recente de distribuio da renda no Brasil. Piracicaba, Escola Superior de Agricultura LUIS de Queirs, Departamento de Cincias Sociais Aplicadas, 1973. Serra, J. El milagro econmico brasileiro; irrealidad o mito? Buenos Aires, Ed. Periferia S.R.L., 1972, 101 pp. 7 Singer, P. I. O milagre brasileiro: causas e consequncias. So Paulo, Cebrap, 1975, 47 pp. Segundo Singer o arrocho salarial para as camadas de baixa renda no impediu, mas pelo contrrio ajudou a elevar o nvel de remunerao dos assalariados de qualificao mais escassa, pois na medida em que a folha de pagamento das empresas era aliviada pelo menor custo da massa de trabalhadores noqualificados sobrava mais recursos para pagar aos qualificados, especializados, tcnicos de nvel mdio e superior, gerentes e administradores etc. O pagamento maior a essas categorias se impunha por outro lado, medida que a importao de tecnologias criadas em economias mais adiantadas expande a demanda por esse tipo de fora de trabalho; (Ibid., pp. 35-36). 8 Azevedo, S. de A poltica habitacional para as classes de baixa renda. Rio, 1975, p. 66, tese (mestrado) IUPERJ. 9 A rao essencial mnima foi definida pelo Decreto-lei n 399 de 30 de abril de 1938 como a quantidade mnima mensal de alimentos que um trabalhador adulto necessita consumir para poder trabalhar normamente.

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dezembro de 1970 eram necessrias 103 horas e 19 minutos de trabalho para adquiri-la; em 1974, em igual perodo, 157 horas e 59 minutos. Tabela 7. Evoluo das horas de trabalho para aquisio da rao essencial mnima dec. lei 399, de 30 de abril de 1938
Ano Horas trabalhadas Dezembro de 1970 103h19m Dezembro de 1971 113h25m Dezembro de 1972 132h05m Dezembro de 1973 158h42m Dezembro de 1974* 157h59m Fonte: DIEESE; informe estatstico. So Paulo, janeiro de 1975. *Novembro de 1974. 170 horas situao antes do abono de emergncia.

Era comum o abandono puro e simples das moradias ou a suspenso dos pagamentos das prestaes espera do despejo judicial. Como esses fatos ocorreram em larga escala, muitas famlias chegaram a morar alguns anos de graa at que as Cohabs recuperassem as casas por meio de aes legais, ou chegassem a uma negociao das dvidas com os mesmos muturios. Essa situao, via de regra, acarretava a rpida depreciao das moradias, seja por abandono, ocupao legal ou desleixo do muturio inadimplente, que passava a no se considerar mais proprietrio do imvel.
Porto Alegre D. Juliana tem 46 anos, um marido que ganha Cr$ 511,00 mensais, trs filhos e uma dor na coluna que s vezes a impede de costurar mquina. Ela pode ficar sem ter onde morar em breve: sua famlia uma das 400 que vo ser executadas judicialmente porque no pagaram as prestaes das casas de madeira compradas na Vila Estrutural, no Bairro Alto Petrpolis, nesta capital. Das 522 famlias que ali moram, apenas 122 continuam pagando as prestaes em dia. As outras suspenderam os pagamentos de quatro anos para c ou, simplesmente, abandonaram a Vila, porque achavam que o aumento mensal das prestaes no era justificado. Cora o tempo, e sem cuidados, as casas foram mofando e at perdendo pedaos. (...)11 (grifo nosso).

A perda do poder de compra do salrio mnimo nesse perodo levou as famlias de baixa renda a ampliarem o tempo dedicado ao trabalho e a incorporarem a ele outros membros do grupo familiar mulheres e filhos menores e, por ltimo, a suprimirem do consumo o que no era estritamente essencial sobrevivncia. Assim, no surpreende o expediente do abandono de imveis ou da inadimplncia. No perodo analisado, o motivo fundamental alegado pelo muturio para o no pagamento foi sempre a dificuldade econmica. A imprensa da poca rica nesses relatos. Reclamava-se, principalmente, da correo monetria, vista como a grande culpada pelos males que afligiam os compradores das casas populares conforme se pode depreender do texto abaixo:
Recife mais de 70% dos 20 mil moradores do Jardim Brasil. um dos quatro conjuntos residenciais de Olinda, construdos pelo Banco Nacional da Habitao, o abandonaram, para fugir da correo monetria superior a 400% em 4 anos e da falta de esgoto, calamento, transporte, farmcia e supermercado. Uma prestao de Cr$ 107,00 em 1970 passa este ano para Cr$ 431,00. Quando a correo monetria comeou a tornar as prestaes proibitivas para a grande maioria dos proprietrios, o Jardim Brasil foi abandonado. (...) Muitas casas desocupadas foram ento invadidas por desabrigados das regies ribeirinhas de Olinda e Municpios prximos.10

Evidentemente, o problema inicial era o aumento das prestaes habitacionais acima dos reajustes salariais, que acarretava em pouco tempo a insolvncia de parcela considervel dos moradores dos conjuntos populares. Apesar do regime autoritrio da poca, que tendia fazer vista grossa a tais reclamos, a questo no passou despercebida aos polticos de oposio de penetrao popular.
Belo Horizonte O deputado Srgio Ferrara (MDB) vai ocupar a Tribuna da Assembleia Legislativa, nos prximos dias, a fim de responder ao delegado do BNH, argumentando que muito mais grave do que o atraso de pagamento de prestaes o problema social existente. Muitos muturios deixam de pagar precisamente porque seus salrios no tiveram o reajuste necessrio para acompanhar a

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Moradores abandonam em Olinda conjunto no BNH, in do Brasil. Rio, 8 de abril de 1974, p. 3, 1. cad. c. 3.

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Despejo em vila atinge 400 famlias em Porto Alegre, in Jornal do Brasil. Rio, 28 de julho de 1974, p. 20, 1. cad. c. 1.

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correo monetria do BNH. Assim so vitimas de uma poltica salarial e financeira implantada pelos governos.12

Em relao aos muturios egressos de favelas, em piores condies econmicas que os demais, muitas vezes o desespero tinha cedido lugar ao desalento e apatia, visto que o BNH se mostrava inflexvel em sua poltica e insensvel aos reclamos populares.
Rio de Janeiro Os moradores dos 3.280 apartamentos do Conjunto Habitacional D. Pedro I, no Realengo, Rio de Janeiro, costumam dizer que at depois de mortos tero que descer do cu mensalmente para pagar as prestaes do BNH se quiserem saldar a divida de 25 anos, agora dobrada ou triplicada, dependendo do atraso no pagamento. Mas a maioria, por no ter condies de pagar, resolveu que o melhor esquecer as contas e ir comendo vivendo enquanto pode e a frase de um deles resume o pensamento de muitos: A verdade que a gente no pode pagar porque dinheiro mal d para comer. Eles puseram a gente aqui. Se tirar, vo ter que botar em outro lugar, porque foram eles que comearam essa histria.13

d) A m qualidade, em geral, das construes dos conjuntos habitacionais e a falta de infraestrutura (rede de gua, luz e esgoto) adequadas lhes fornecem a convico de que a habitao no vale o que est sendo exigido. Em relao ao problema de qualidade de construo e falta de infraestrutura bsica nos conjuntos das Cohabs, eram inmeras as queixas.
De nico bem patrimonial das famlias de baixa renda, as unidades residenciais da Cohab passaram a ser mais um bem de consumo, que perece em pouco tempo, por desleixo de construo. (...) A rpida deteriorao dos imveis (...) e a falta de servios comunitrios so os 15 temas mais frequentes das reclamaes que se ouvem dos adquirentes.

Entretanto, as autoridades habitacionais faziam ouvidos de mercador. Quase sempre que interpeladas sobre o assunto negavam responsabilidades sobre as precrias condies de muitos dos conjuntos Cohabs, conforme se pode notar de diversas declaraes imprensa.
Porto Alegre Quanto qualidade do material acrescentou o presidente do BNH a responsabilidade de quem contrata. a Cohab, o Demhab, aqui no Sul, as cooperativas; eles contratam. O Banco Nacional da Habitao no tem organizao para fiscalizar tijolo. O presidente do BNH ressalta que a entidade no tem responsabilidade 16 alguma no caso do material utilizado nas construes. Belo Horizonte O presidente do Banco Nacional da Habitao, Sr. Mauricio Schulmann, declarou ontem nesta Capital que seria necessrio mudar a Constituio do pas, caso se quisesse atribuir ao BNH a funo de avaliar a qualidade dos projetos habitacionais que financia e de fiscalizar a sua execuo.17 Rio de Janeiro Uma das mais srias denncias feitas contra o Banco Nacional dl Habitao diz respeito pssima qualidade cio material usado na construo de muitos conjuntos. Mas o presidente do banco, Maurcio Schulmann, assume sua defesa: o BNH no tem responsabilidade quanto qualidade das obras que financia.18
15

Aliadas ao problema fundamental, de natureza econmica, outras causas concorreram para agravar o problema de inadimplncia do Mercado Popular nesse perodo. Entre elas destacam-se: a) Expectativa por parte do trabalhador de um comportamento paternalista do Estado.14 b) Incompreenso dos mecanismos de reajustamento das prestaes e do saldo devedor, o que lhe d a sensao de estar sendo enganado. c) Presso de grupo, quando grande parte dos muturios deixa de pagar as prestaes e aparentemente nada acontece. Como se mencionou anteriormente, devido ao grande nmero de execues a serem efetuadas, o processo judicial nessa poca era extremamente demorado.

Construtoras atrasam entrega de casas da Cohab, in Jornal do Brasil. Rio, 7 de julho de

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1974, p. 18 1. Cad.
16 17

Delegado do BNH em Minas diz que muturio em atraso deve ser despejado mesmo, in Jornal do Brasil. Rio, 2 de abril de 1975, p. 12, 1 cad. c. 2 e 3. 13 Opinio de 1. de agosto de 1975. 14 Rodrigues, L. M. Conflito industrial e sindicalismo no Brasil. S. Paulo, Difel, 1966, 222 pp.

BNH desmente dificuldades, in Estado de So Paulo. S. Paulo, 13 de julho de 1974. BNH financia novos programas urbanos nos estados do Sul, in Jornal do Brasil, Rio, 30 de julho de 1975, p. 19. 18 Opinio de 1. de agosto de 1975.

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As alegaes do BNH, para no assumir, ou minimizar sua responsabilidade sobre a qualidade do material utilizado e condies de construo dos conjuntos populares, encobriam, na verdade, uma problemtica mais complexa, que era o desempenho sofrvel das Cohabs. Com moral baixo, com recursos humanos e financeiros escassos, no raro com dbitos atrasados junto s construtoras privadas, as companhias eram impotentes para assegurar e exigir, junto aos contratados, o bom andamento das obras.

salrios).22 A ampliao de seu mercado potencial para as famlias de at cinco salrios, numa poca em que as Cohabs apresentavam ainda, srios problemas de inadimplncia, teria sido pensada como uma sada para a crise. Por outro lado, essa estratgia parece ter sido facilitada pelo prprio comportamento do mercado imobilirio nos ltimos anos. Tabela 8. Unidades financiadas para o mercado popular* e por diferentes perodos
Anos Unidades % 1964-1969 178.227 17,7 1970-1974 76.746 7,7 1975-1980 749.911 74,6 Total 1.004.884 100,0 Fonte: BNH Departamento de Planejamento e Coordenao (Dplan). Rio, 1981. *Conjuntos Cohabs, e residncias construdas diretamente pelo BNH para populao de baixa renda.

O REVIGORAMENTO DAS COHABS

Menos de seis anos aps terem ocorrido tais eventos, a situao de crise que afligia as Cohabs foi completamente revertida. A inadimplncia, com mais de trs meses de atraso, reduziu-se a 12,6%19 e quase todas as companhias comeavam a apresentar um saudvel desempenho econmicofinanceiro, apesar de as realizaes continuarem aqum das metas programadas.20 Presenciava-se um recrudescimento das atividades das Companhias Habitacionais, tendo o presidente do BNH declarado que, em 1977, pela primeira vez na dcada de 1970, o nmero de unidades financiadas no mercado popular superou as do mercado mdio.21 Pode-se dizer que, em comparao com as etapas analisadas anteriormente, os ltimos anos foram de grande dinamismo. Financiaramse, entre 1975-1980, 749.911 casas populares, correspondendo a 74,6% da produo do banco durante toda a sua existncia, de acordo com os dados da Tabela 8. Em vista das modificaes substanciais do desempenho das Cohabs a partir de 1975, cabe indagar o que permitiu, em curto intervalo de tempo, a transformao to drstica do mercado de habitao popular. Na verdade, ocorreu uma conjugao de fatores que tornou possvel essa mudana. O mais importante parece ter sido a tendncia das Cohabs para privilegiarem as faixas mais altas do mercado popular (trs a cinco

A especulao imobiliria recente, que atingiu especialmente as grandes metrpoles e cidades mdias, acarretando expressivo aumento dos preos de imveis e elevao de aluguis, fez com que considerveis setores da baixa classe mdia passassem a ter nos conjuntos Cohabs uma alternativa para a soluo de seus problemas habitacionais. O fato dessas Companhias no visarem lucro, possurem uma baixa taxa de juros e terem parte da construo subsidiada pelas prefeituras (infraestrutura e/ou terrenos) colocou suas casas em situao privilegiada no mercado imobilirio. Atualmente, comum que casas do tipo Cohabs sejam alugadas por valor superior ao de suas prestaes e que ocorra cobrana de gios

Banco Nacional da Habitao, op. cit., p. 81. 2 milhes de habitaes no perodo 19731980. Ver: Banco Nacional da Habitao, Rio de Janeiro, Planhap; objetivos e normas de execuo. Rio, 1973, 195 pp. 21 Discurso pronunciado por Maurcio Schulmann no Simpsio de Barateamento da Construo Habitacional patrocinado pelo mai, Salvador, maro-abril de 1978.
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Conforme entrevistas realizadas com tcnicos do BNH e diversas Cohabs (Minas Gerais, Rio Grande do Norte, Bahia, Esprito Santo) pelos autores. Dados recentes levantados pela Fundao Joo Pinheiro em Minas Gerais e Rio Grande do Norte (Natal), apresentadas mais adiante, confirmam essa tendncia. No referente a esse assunto, ver tambm: Azevedo, S. de e Silva, E. F. Atuao empresarial no mercado de habitao popular: um estudo de caso. Fundao IP; anlise e conjuntura, Belo Horizonte, 8 (8), pp. 2-10, agosto de 1978. Minas Gerais. Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenao Geral. A poltica habitacional para as classes de baixa renda: Cohab Companhia Habitacional de Minas Gerais, in A cidade face ao desenvolvimento. Belo Horizonte, 1978, item 2.3, pp. 155-69. Fundao Joo Pinheiro, Belo Horizonte. Centro de Desenvolvimento Urbano. A experincia de Amarante; a implantao de um novo programa de lotes urbanizados. Belo Horizonte, 1979, 150 pp.

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significativos na transferncia de financiamento.23 Assim, a figura do inadimplente praticamente desaparece, pois, caso um muturio tenha dificuldade de arcar com os encargos de compra, pode repassar o imvel obtendo lucro atravs de gio, ou simplesmente alug-lo por quantia superior prestao mensal. Desse modo, a melhoria de desempenho das Cohabs, em relao aos anos iniciais do BNH, pode ser explicada atravs de dois processos distintos, mas concomitantes. O primeiro se refere aos novos conjuntos, onde se privilegiam os postulantes na faixa salarial entre trs e cinco salrios mnimos; o segundo diz respeito recompra de imveis usados por pessoas de melhor situao financeira.24 Em razo disso, como se mostrar adiante em relao aos conjuntos de Natal e Belo Horizonte,25 a tendncia a clientela da Cohab ser, cada vez mais, formada por empregados do tercirio especializados (bancrios, vendedores, funcionrios pblicos etc.) e operrios qualificados. Ressalta-se, tambm, a posio do governo federal nos ltimos anos, que se tem pautado por conceder ndices de correo monetria no s inferiores ao custo de vida, mas, inclusive, menores que a elevao do salrio mnimo. Isso torna, com o passar do tempo, a casa Cohab cada vez Mais competitiva. Parece que a defasagem real ocorrida em 1973 entre aumento de
Para grande parte dos conjuntos no Sul de Minas o gio de transferncia estava por volta de 15 mil cruzeiros em 1977 (Azevedo, S. de A situao habitacional do Sul de Minas: um diagnstico preliminar. Fundao .JP; anlise e conjuntura, Belo Horizonte 7 (5), pp. 1420, maio de 1977). Por outro lado, informaes colhidas em Natal (janeiro de 1979) indicam que, em mdia, para os conjuntos Potegi Panorama, Igap e Cidade Esperana o gio seria de 20 mil cruzeiros; para o Jequi, seria 100 mil cruzeiros (Fundao Joo Pinheiro, Belo Horizonte. Centro de Desenvolvimento Urbano, op. cit., nota 104). Entrevistas realizadas pelos autores junto s Cohabs da Bahia e Esprito Santo indicaram que a Compra das Chaves oscilava entre 80 mil e 100 mil cruzeiros. 24 Esses novos muturios se encontram na faixa superior do mercado popular (trs a cinco salrios) ou mesmo acima deste limite, pois no se estabeleceram na prtica mecanismos que rejeitem candidatos com renda familiar mensal acima de cinco salrios mnimos. Isso pode ser observado pelos autores atravs de entrevistas com funcionrios do BNH e de vrias Companhias Habitacionais. 25 Sobre Belo Horizonte ver tambm: Flvio Saliba Pesquisa socioeconmica, realizada nos conjuntos Cohab de Belo Horizonte, 1975, para fins de preparao de tese de doutoramento. Em relao a Natal ver; Fundao Joo Pinheiro, Belo Horizonte. Centro de Desenvolvimento Urbano, op. cit., p. 32.
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custo de vida, por um lado, e correo monetria e salrio mnimo, por outro, acelerou nos anos subsequentes esse processo. Naquela poca, ainda que os assalariados e depositantes de caderneta de poupana tenham sido prejudicados, os compradores de casa prpria foram beneficiados, pois suas prestaes aumentaram menos que o custo de vida e a alta dos aluguis.26 Embora de menor importncia para explicar a atual situao financeira das Cohabs, no seria justo deixar de frisar a ocorrncia de melhorias em muitas das atividades tcnicas. A seleo dos muturios passou a ser mais rigorosa quanto declarao de rendimentos. Hoje aceitam-se somente comprovantes oficiais (carteira de trabalho ou declarao de empregador), abolindo-se prticas anteriores, pelas quais, por exemplo, a vizinha ou freguesa de uma costureira poderia comprovar sua renda. Entretanto, esse mecanismo tem efeitos ambguos, pois, se de uma parte d s companhias maiores garantias, de outra, refora a tendncia excludente de trabalhadores de menor nvel de renda e estabilidade de emprego, alm de no considerar as rendas variveis ou extraordinrias, que tendem a constituir parcela significativa da renda de famlias pobres. Do mesmo modo, houve tambm avano em relao localizao de conjuntos, na qualidade das obras e na ateno a servios de infraestrutura. Tabela 9. Condies de financiamento para o mercado popular a partir de 1974
Valor unitrio do Condies anteriores Condies atuais emprstimo (UPC) Taxa de juros Taxa de juros Limite superior de Prazo (anos) Prazo (anos) % a.a. % a.a. classe 120 4 20 1 25 160 5 20 2 25 200 6 20 3 25 Fonte: Banco Nacional de Habitao, Rio de Janeiro. BNH: avaliao e perspectiva. Rio, 1974, p.61.

Entre as medidas normativas que a partir de 1974 ajudaram a inverter a curva descendente por que vinham passando as Cobabs, vale citar ainda o aumento dos prazos para a amortizao das dvidas, a diminuio considervel das taxas de juros e o Decreto-lei n. 1.358, de 12 de novembro
26

A crtica dos ndices oficiais de inflao do ano de 1973 foi realizada principalmente por tcnicos do Departamento Intersindical de Estudos Estatsticos e Socioeconmicos (DIFESE).

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de 1974, que premiava com incentivos financeiros os muturios em dia com suas prestaes. A Tabela 9 permite a comparao das condies de financiamento do Mercado Popular antes e depois de 1974.

A SITUAO ATUAL DO MERCADO DE HABITAO POPULAR

Como foi visto, as medidas polticas adotadas pelo BNH, aliadas s peculiaridades da crise habitacional dos ltimos anos, tornaram o desempenho das Cohabs extremamente favorvel do ponto de vista tcnico (Tabela 10). Tabela 10. ndices e dados bsicos das companhias habitacionais (Cohabs) 1973-1978
ndices e dados bsicos Dez/1973 Set/1978 ndice de desocupao 6,7% 0,3% N de conjuntos-problema 90 5 N de habitaes integrantes dos 15.357 429 conjuntos-problemas ndice de inadimplncia dos 36,3% 12,6% muturios Fonte: Banco Nacional de Habitao, Rio de Janeiro. Ao da rea de programas de natureza social. Rio, 1979, p.42.

mercado, pois os preos de venda so controlados, surgem condies para prticas de favoritismo e trfico de influncia. Presencia-se hoje em algumas Cohabs o renascimento de um novo clientelismo, onde conhecer um alto funcionrio do Sistema Financeiro de Habitao ou possuir carto de poltico influente passa a ser trunfo importante para alcanar a casa prpria. Assiste-se a uma verdadeira ironia da histria: o BNH, que, no incio de sua trajetria, fez das diretrizes tcnicas seu cavalo de batalha para criticar a poltica habitacional anterior a 1964, corre o perigo de repetir em novo estilo alguns dos comportamentos que caracterizaram a Fundao da Casa Popular e os antigos Institutos de Previdncia. Assim, apesar dos progressos tcnicos, e de as Cohabs terem resolvido seus problemas financeiros, o preo pago pode ser considerado bastante alto. Alm do risco de um novo surto de clientelismo,28 os setores de menor renda do mercado popular, de um a trs salrios mnimos, que um dia foram a razo da prpria existncia dessas instituies, encontram-se cada vez mais preteridos nos programas tradicionais. Pode-se inferir que a criao do Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados (Profilurb), atravs da RC n. 18/75, j refletia, por parte das autoridades habitacionais, a conscincia desse dilema e da necessidade de se oferecer uma alternativa habitacional dentro do Sistema Financeiro da Habitao quelas pessoas marginalizadas dos programas habitacionais das Cohabs. A implantao do Profilurb tinha como meta ampliar a faixa de atendimento do Plano Nacional de Habitao Popular (Planhap), notadamente no que se refere s populaes mais carentes, ou de insero dbil no mercado formal de trabalho. Pretendia-se com essa iniciativa, fornecer condies de saneamento e infraestrutura bsica, reservando ao muturio a responsabilidade de construir sua habitao de acordo com suas disponibilidades financeiras e prioridades individuais. Uma das ideias centrais do Programa era evitar o processo de favelamento, sem condies mnimas de saneamento, que caracteriza historicamente os rpidos processos de urbanizao nas cidades mdias e
Embora no haja ainda dados empricos que demonstrem o incio de um novo surto de clientelismo, os autores observaram indcios desse processo, atravs de visitas efetuadas a novos conjuntos habitacionais de diversas Cohabs.
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Entre 1973 e 1978 o ndice de desocupao praticamente desapareceu (0,3%), o nmero de conjuntos-problema27 reduziu-se drasticamente (de 90 para 5), e a inadimplncia (atraso de mais de trs prestaes) caiu de 36,3% em 1973 para apenas 12,6% em 1978. Na verdade, este ltimo ndice poderia ser ainda menor se no fosse a elevada inadimplncia (65%) apresentada pela Companhia do Estado do Rio de Janeiro (Cohab, RJ). Essa companhia apresenta, at certo ponto, situao mpar entre os agentes do mercado popular, pois grande nmero de unidades habitacionais foi destinado, por deciso governamental, a famlias removidas compulsoriamente de favelas, e, por conseguinte, com renda mdia inferior de muturios normais. O baixo ndice de desocupao (0,3%) confirma a forte demanda por casas populares. Em vista das vantagens comparativas dessas habitaes no mercado, muitos consideram sua aquisio um prmio de loteria. Como a procura supera em muito a oferta e no pode haver um equilbrio natural de
O BNH considera conjunto-problema aquele em que grande nmero de muturios se acham com mais de trs prestaes em atraso.
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metrpoles brasileiras. Apesar da originalidade do Programa e da inegvel importncia de seus objetivos, decorridos mais de cinco anos de seu desencadeamento, os resultados quantitativos so ainda relativamente modestos diante das potencialidades. At o final de 1980 tinham sido financiados 42.904 lotes,29 sendo que apenas alguns projetos se encontram completamente concludos. Por outro lado, constata-se que o programa no tem logrado motivar de maneira marcante as Cohabs, ocorrendo, inclusive, casos em que terrenos adquiridos com finalidade de implantao de lotes urbanizados terminaram por se transformar em projetos de construo de casas tradicionais.30 Vrias questes tm sido apontadas como entraves a um maior dinamismo do Profilurb. Algumas enfatizam as condies financeiras desfavorveis frente aos projetos tradicionais, j que inicialmente o prazo de financiamento era de apenas 15 anos, fazendo com que, na prtica, as prestaes dos lotes se aproximassem s das casas prontas, que possuem uma carncia de 25 anos. Outras dizem respeito insegurana das Cohabs diante de um programa novo, possivelmente envolvendo aspectos administrativos mais complexos e que as colocavam novamente em face de uma populao que j apresentara srios problemas de inadimplncia. Fala-se ainda da resistncia do poder municipal para iniciativas identificadas como favelas organizadas e que, portanto, ofereciam menores dividendos polticos que programas sociais tradicionais. Alm destes, poderiam ser enumerados outros constrangimentos, como o custo excessivo das obras de infraestrutura e a alta taxa de administrao do Sistema Financeiro de Habitao, decorrentes de um nmero excessivo de servios sociais ou de apoio comunitrio planejado. Apesar dos desafios que se antepem ao Profilurb, seus objetivos iniciais, longe de perderem importncia, exigem mais ateno, em vista da crescente urbanizao do pas e da demanda habitacional insolvente das faixas de menor renda. Um documento de circulao interna do BNH resume de maneira clara os objetivos e alcance do Programa, segundo os seus formuladores:

a) o resultado final deve visar produo de lotes que sero transferidos a famlias pobres; b) o Profilurb fundamentalmente um Programa de melhoria nas condies de moradia das famlias pobres; c) o Profilurb no se destina remoo de favelas.31 Apesar dessa carta de princpios, em alguns casos o Programa tom sido usado para remoo de favelados, como, por exemplo, no conjunto Boa Vista (Esprito Santo) ou em Amaranto (Rio Grande do Norte), referentemente a uma parcela de seus moradores provenientes de uma rea desapropriada, denominada Encosta. Isso, no entanto, no invalida a observao de que o Profilurb, pelo menos em sua forma clssica, no parece ser um instrumento para remoo de favelas, que se caracterizam pela ocupao nocontrolada de espaos urbanos estrategicamente situados em relao a transporte, emprego e equipamentos comunitrios de educao, sade e lazer. Ainda que o saneamento bsico dessas reas seja frequentemente precrio, dificilmente seu moradores prefeririam mudar-se para um lote saneado situado na periferia, sem tais economias externas. Embora no tenham alcanado ressonncia, algumas iniciativas do Profilurb de autoconstruo em lotes urbanizados mostraram-se alentadoras32 Dentre essas, vale ressaltar a realizada em Amaranto, Natal. Deflagrada em 1977, consistiu numa combinao feliz do Profilurb clssico, com o ento programa de Financiamento para Construo, Ampliao e Melhoria (Ficam). Com isso, aparentemente, logrou-se manter intactos os objetivos bsicos do Profilurb atingir os setores populares mais carentes, e flexibilidade no modo e tipo de construo , evitando-se, por outro lado, as dimenses mais vulnerveis do Programa estigmatizadas sob a forma de expresses como favela urbanizada, venda de latrinas, e outras.33

29 Banco Nacional da Habitao, Departamento de Planejamento e Coordenao, (Dplan). Rio, 1981. 30 Isso ocorreu, por exemplo, na cidade de Muria, Minas Gerais, onde uma experincia pensada inicialmente como Profilurb, evoluiu para a forma de construo de casas prontas de um cmodo.

31 Banco Nacional da Habitao, Rio de Janeiro. Profilurb; Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados. Rio, [s/d]. Documento interno. 32 Nesse sentido deve-se mencionar a implantao do Profilurb de Boa Vista em Vila Velha (1977-1978) no Esprito Santo, onde se logrou xito parcial na coordenao institucional da autoconstruo por mutiro. 33 Fundao Joo Pinheiro, Belo Horizonte. Centro de Desenvolvimento Urbano, op. cit.

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PERSPECTIVAS DA POLTICA DE HABITAO POPULAR

A anlise realizada at aqui privilegiou caractersticas internas ligadas concepo, planejamento, execuo e suporte institucional da poltica de habitao popular. Entretanto, o trabalho apresentar-se-ia parcial se no tentasse explorar, ainda que impressionisticamente, a importncia de condicionantes externos no desempenho dessa poltica. Trata-se de refletir sobre o papel da poltica habitacional dentro da estratgia de desenvolvimento. Como ocorre essa insero? Qual a sua relao com o sistema poltico? Diferentes conjunturas polticas influem na performance dos investimentos habitacionais para as classes de baixa renda? Nesse sentido, uma das primeiras tentaes (alis comum a muitas avaliaes recentes de polticas pblicas) seria procurar a relao porventura existente entre o regime autoritrio e a poltica de habitao popular. Haveria, por exemplo, uma associao direta entre autoritarismo e baixa prioridade para habitao popular? Apesar de estimulante para maior reflexo sobre o tema, uma hiptese como essa apresenta inmeros bices metodolgicos para ser testada. Uma alternativa seria analisar as polticas habitacionais de pases com diferentes sistemas polticos. Isso, no entanto, tornaria necessrio controlar tantas variveis (diferentes graus de desenvolvimento, populao, importncia relativa da construo civil etc.) que inviabilizaria a anlise. Outra estratgia poderia ser uma comparao de corte longitudinal entre, por exemplo, o regime liberal de 1945-1964 e o regime autoritrio ps 1964. Entretanto, aqui tambm seria difcil a obteno das informaes adequadas. As especificidades do sistema econmico, os diferentes graus de urbanizao e o papel desempenhado pelo setor pblico e a iniciativa privada nos dois perodos, entre outras variveis, tornam problemtico avaliar a importncia dos diferentes sistemas polticos nos investimentos em habitaes populares. Por outro lado, em se tratando da trajetria recente da poltica de habitao popular, pode-se constatar que, em determinados perodos, ocorreram diferenas significativas no tratamento dado ao tema pelas autoridades governamentais. Caberia, ento, discutir a importncia de diferentes conjunturas polticas (nestes ltimos 17 anos de regime autoritrio) nos investimentos para construo de casas populares.
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Sugere-se como hiptese que, a partir de 1964, os perodos de maiores investimentos habitacionais para as classes de baixa renda so aqueles em que o governo procura uma base mais ampla de legitimao poltica, atravs de respaldo popular. No perodo inicial do BNH, o objetivo principal parece ter sido sensibilizar as classes populares e favorecer sua reconciliao com o governo revolucionrio. A carta de Sandra Cavalcanti34, citada anteriormente, ao ento marechal Castelo Branco retrata bem essa inteno. Ressalte-se que, entre 1964 e 1969, fase de implantao e expanso das Cohabs, os investimentos no deixavam de crescer, passando de 8.610 para 51.146 unidades, respectivamente (Tabela 11). Tabela 11. Emprstimos aprovados pela carteira de operao social COS do BNH,* segundo o ano da construo 1964-80
Ano Unidades ndices 1964 8.618 0,15 1965 14.716 0,25 1966 11.299 0,20 1967 41.333 0,72 1968 44.516 0,77 1969 57.746 1,00 1970 21.846 0,38 1971 17.951 0,31 1972 11.961 0,21 1973 17.157 0,30 1974 7.831 0,14 1975 44.584 0,77 1976 90.215 1,56 1977 97.352 1,69 1978 183.268 3,17 1979 134.609 2,33 1980 199.883 3,46 Fonte: BNH, Departamento de Planejamento e Coordenao (Dplan). Rio, 1981. * Conjuntos Cohabs, e residncias construdas diretamente pelo BNH para a populao de baixa renda. Obs.: ndice base 1969.

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Ver a respeito: Souza, B. G. V. de, O BNH e a poltica de governo. Belo Horizonte, 1974, pp. 157. Tese (mestrado) UFMG. FAFICH. DCP.

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Outro perodo de retomada de investimentos ocorre a partir de 1975, coincidindo com o incio da poltica de distenso, sendo financiadas 44.584 unidades habitacionais, quase sete vezes o nmero de casas financiadas no ano anterior. Seria esse incremento na poca uma das respostas do governo derrota eleitoral sofrida em 1974, ou seja, uma forma de melhorar sua imagem frente s classes de baixa renda? Embora exija uma pesquisa detalhada, esta uma indagao que no pode ser descartada a priori. Por fim, vale lembrar que, atualmente, quando o presidente Figueiredo procura ampliar sua base de sustentao popular, seus correligionrios no Congresso Nacional apontam como principais realizaes de poltica social do governo duas questes vinculadas habitao: 1) o fim da denncia vazia; 2) prioridade para a construo de casas populares. Uma possvel explicao terica da hiptese proposta maiores investimentos em habitao popular em perodos em que o governo procura mais respaldo popular seria o papel estratgico que, para muitas pessoas (inclusive autoridades governamentais), desempenha a propriedade habitacional. Segundo essa concepo, a compra da casa prpria demanda prioritria das classes trabalhadoras, capaz de lev-las a apoiar politicamente quem lhes permitisse o acesso a esse bem ou de, pelo menos, tornar sua oposio mais construtiva e responsvel. Vale lembrar que esse modo de encarar o tema antigo, encontrando-se difundido entre alguns legisladores da Europa Ocidental desde o final do sculo passado. Ressalte-se ainda, a ttulo de ilustrao, que essa viso do problema compartilhada pelo exministro Roberto Campos, um dos primeiros mentores do sistema ps 1964.
A soluo do problema pela casa prpria (...) contribui muito mais para a estabilidade social do que o imvel de aluguel. O proprietrio da casa prpria pensa duas vezes antes de se meter em arruaas ou depredar propriedades alheias e torna-se um aliado da ordem.35

apelo popular por parte do Estado (1970-1974 governo Mdici) e menor prioridade para a habitao de interesse social (Grfico 1). Grfico I. ndice de emprstimos aprovados pela carteira de operao social. COS do BNH 1964-1980

Os financiamentos que em 1969 foram de 57.746 unidades habitacionais, caem bruscamente em 1970 para 21.846 casas. Durante o perodo de 1970 a 1974 os recursos para habitao popular no deixam de decrescer, alcanando nesse ltimo ano o menor financiamento da histria do BNH, ou seja, apenas 7.831 casas. Vale lembrar que nem o chamado milagre brasileiro foi capaz de inverter a curva descendente do mercado de habitao popular. Vimos nas sees anteriores que a insolvente situao do mercado popular em 1970 era decorrente do fracasso da atuao em moldes empresariais das Cohabs para uma clientela na faixa de um a trs salrios mnimos. Dessa maneira, no se pode imputar conjuntura poltica o insucesso dessa estratgia. Entretanto, possvel que a resposta a esse problema fosse diferente, no perodo 1970-1974, caso houvesse um interessado em angariar na poca maior respaldo popular.

Se a relao proposta anteriormente necessita ainda, para ser comprovada, de outras evidncias empricas e de estudos mais pormenorizados, maiores so as dvidas no referente hiptese inversa, ou seja, uma possvel associao entre o perodo de mais baixa mobilizao e
Citado em: Andrade, L. A. G. de Poltica urbana no Brasil: o paradigma, a organizao e a poltica. Estudos Cebrap, S. Paulo (18), p. 117.
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A nvel hipottico poder-se-ia supor que, caso os setores populares fossem importantes como elementos de legitimao poltica, talvez no houvesse uma diminuio to drstica de investimento em construes populares. Pode ser tambm que a estratgia de privilegiar a faixa superior do mercado popular, levada a efeito a partir de 1975, tivesse sido iniciada alguns anos antes. possvel, do mesmo modo, que o Profilurb conhecesse uma trajetria mais marcante. Uma vez feitas as consideraes anteriores, cabe indagar, dentro do quadro analisado, quais seriam as perspectivas da poltica de habitao popular em um futuro imediato. Os dados apresentados anteriormente mostram que, nos ltimos trs anos, os investimentos pblicos em habitao popular cresceram consideravelmente em relao ao desempenho anterior do BNH. Por outro lado, pelas diversas declaraes do atual governo, h a expectativa de que essa tendncia no s continue, mas at se fortalea. O discurso dos atuais dirigentes inegavelmente procura recuperar e legitimar os objetivos de cunho social que levaram criao do BNH. Inclusive, algumas medidas concretas, como a volta da Tabela Price36 foram tomadas para ajudar os muturios de baixa renda. Alm da reincorporao do Sistema Price, as novas autoridades habitacionais mostraram tambm interesse em revitalizar o Profilurb e o Ficam (Financiamento para Construo Ampliao e Melhoria), que so programas capazes de atingir setores anais carentes do mercado popular. Entretanto, a programao fundamental da nova gesto parece que vai apoiar-se fundamentalmente nos programas tradicionais das Cohabs. Inclusive, a dinamizao destes conjuntos, com a construo de 1 milho de habitaes por ano, foi acenada para os empreiteiros como uma possvel compensao pela perda de dinamismo do mercado mdio.37

O que significa essa estratgia em termos sociais? Deixando de lado a discusso das cifras programadas (que parecem bastante ufanistas), caso essa poltica se concretize, o mercado popular ganhar uma importncia inusitada, se comparada com a trajetria anterior do banco. Porm, apesar desse possvel avano quantitativo, essa estratgia no contemplar de maneira significativa os setores populares de mais baixa renda. Sabe-se que os programas tradicionais das Cohabs tendem a privilegiar os setores melhor aquinhoados do mercado popular (trs a cinco salrios). Por meio destes no possvel atingir uma massa considervel das famlias que ganham mensalmente entre um e trs salrios. Isto significa que, a nvel de polticas de habitao social, o governo continuar a dar prioridade aos setores populares vinculados diretamente ao mercado formal de trabalho, ou seja, aqueles que ganham salrios mais altos, tm carteira de trabalho assinada, renda estvel etc. Quanto grande massa de trabalhadores urbanos noqualificados, ser destinada, atravs de programas tipo Profilurb e Ficam, uma poro menos generosa de seus investimentos. Apesar disso, esse montante dever ser consideravelmente superior ao que at o momento foi gasto, uma vez que, na atualidade, a importncia poltica dessa populao passou a ser maior. Dessa forma, o Profilurb, que, at o final de 1980, tinha aproximadamente 43 mil lotes, provavelmente passe a alguns milhares nos prximos anos sem, contudo, ameaar a performance das construes de conjuntos tradicionais. De qualquer forma, as perspectivas de maiores alternativas habitacionais para os setores de baixa renda que se encontram no fundo do tacho exigem maior reflexo sobre a principal base de sustentao desses programas alternativos, ou seja, a autoconstruo. Ser ela capaz de responder adequadamente s necessidades habitacionais dessas populaes? Ser vivel uma poltica pblica de incentivo autoconstruo? Possui alguma vantagem em relao aos mtodos tradicionais? Essas so algumas das questes que procurar-se- abordar nesta ltima seo.

Por esse sistema, as prestaes iniciais so substancialmente menores. Ora, como o reajustamento anual da prestao uniforme para todos e o prazo de compra do imvel fixo, o sistema de amortizao mais benfico aquele que apresenta um menor nus inicial para o comprador. Para uma discusso detalhada sobre sistemas de amortizao, ver o captulo IV. 37 interessante notar que mesmo empresrios da construo civil simpticos ao programa do governo para o setor consideraram que a construo anual de 1 milho de novas casas populares uma meta por demais pretensiosa. Ver a respeito: Construtores pedem apoio para o mercado de aluguis de Lvia Ferrari, in Gazeta Mercantil, So Paulo, 23 de fevereiro de 1979, p. 3.1, cad. c. 2, 3 e 4.

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AUTOCONSTRUO: UMA ALTERNATIVA VIVEL?

No se trata aqui de propor polticas alternativas que resolvam os problemas habitacionais dos pobres, pois a prpria peculiaridade do
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processo de produo de habitao dificulta o barateamento de preos como ocorre com outras mercadorias necessrias ao consumo.38 Apesar disso, podem-se incentivar polticas e processos de construo que atenuem consideravelmente esses constrangimentos. A primeira linha de poltica busca facilitar o acesso terra, pagando o mnimo possvel pelo solo urbano. A nvel institucional das Cohabs, isso pode ser feito atravs da criao de estoques de terreno para utilizao em programas de habitao popular, seja pela compra contnua de terra no mercado livre, seja pela desapropriao de reas por interesse social. Pode-se tambm controlar a especulao da terra urbana atravs de mecanismos fiscais (por exemplo, tributao progressiva) ou de regulamentao rgida do uso do solo. A segunda linha de poltica se refere ao processo de construo. Aqui, consiste em enfatizar a produo de habitao como elemento de uso, por parte do prprio interessado, retirando o capitalista do processo produtivo. Trata-se, na verdade, de incentivar, simplificar e facilitar uma prtica habitual entre as classes de baixa renda, ou seja, a autoconstruo. Pode-se ter uma ideia da importncia da autoconstruo das grandes metrpoles e cidades mdias brasileiras pelas cifras da produo de habitaes clandestinas. Assim, por exemplo, na Regio Metropolitana de Belo Horizonte, no ano de 1972, segundo o Plambel (rgo de planejamento metropolitano), elas correspondem a 81% do total de habitaes construdas, na sua maioria, por mutiro.39 A autoconstruo espontnea normalmente longa e custosa por falta de condies mnimas de apoio. Quando o poder pblico atua no sentido de dinamizar esse processo, fornecendo informaes, financiando o lote urbanizado, vendendo materiais de construo a preos acessveis, os resultados podem ser promissores.40

H, comumente, dois tipos de crticas autoconstruo. Uma, de vis eminentemente conservador, diz respeito ao impacto perverso sobre o mercado de construo civil, que ficaria reduzido caso se incentivassem procedimentos desse tipo. Nesse caso, vale lembrar que a esmagadora maioria do pblico-alvo de programas desse gnero no possui recursos para demandar os servios do mercado formal. Outra crtica, com conotaes progressistas, afirma que no se deve advogar e defender a autoconstruo, pois esse processo produtivo acarreta superexplorao da fora de trabalho, sendo que o pequeno tempo livre dos trabalhadores para lazer e descanso se transforma em jornada de trabalho. Este ltimo argumento, embora parta de um diagnstico correto, desemboca em concluses que se podem considerar como politicamente equivocadas. certo que a autoconstruo tal como realizada pelas classes populares nas periferias das grandes cidades contribui para aumentar a taxa de explorao desses assalariados ao baratear o custo da reproduo da fora de trabalho e, portanto, possibilitar aos empregadores deprimir consideravelmente seus salrios.41 Entretanto, cabe lembrar a realidade: trata-se de incentivar, ajudando um procedimento j existente, pois essa populao no faz parte do mercado formal exatamente por no dispor de recursos para pagar os custos da produo do sistema formal, isto , pagar os custos indiretos das construtoras.42 Se, na maioria dos pases capitalistas avanados, o problema da habitao popular tem sido equacionado atravs de subsdios governamentais, o mesmo no tem ocorrido com os pases subdesenvolvidos, seja em funo do montante de recurso exigido, seja pelas precrias condies socioeconmicas das classes populares. No caso brasileiro, mesmo que o BNH destinasse, por hiptese, a maior parte dos seus recursos para os programas tradicionais das Cohabs, uma enorme parcela da populao (com renda de at trs salrios mnimos) provavelmente continuaria fora do mercado. Isso significa que, mesmo raciocinando com a possibilidade de um governo reformista e de grande
Para uma anlise pormenorizada do tema ver: Maricato E. Autoconstruo, a arquitetura possvel, in Maricato, E., (org. ) A produo capitalista da casa (e do cidade) no Brasil industrial. S. Paulo, Alfa-mega, 1979, pp. 71-93. 42 Azevedo, R. C. Habitao popular no Brasil, in Caderno de Cincia e Tecnologia. Rio, (6), 1979.
41

Sobre as peculiaridades da produo da habitao ver, entre outros: Ribeiro, L. C. Q. Notas sobre a renda da terra urbana, in Cho; revista de arquitetura, Rio de Janeiro, (5), pp. 201, maro-maio de 1979: Topalov, C. Les promoteurs immobiliers; contribution Panalyse de La production capitaliste du logement en France. Paris, Mouton, 1974, 413 pp. 39 Minas Gerais. Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenao Geral. A cidade face ao desenvolvimento. Belo Horizonte, 1978, 305 pp. 40 Fundao Joo Pinheiro, Belo Horizonte. Centro de Desenvolvimento Urbano, op. cit.

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sensibilidade social, a autoconstruo continuaria na ordem do dia. Em suma, nos marcos de uma economia de mercado subdesenvolvida, o estmulo autoconstruo parece ser uma resposta possvel para atenuar as necessidades habitacionais de amplas camadas populares. A partir de experincias concretas podem-se avaliar as potencialidades e vantagens desse processo de construo em relao aos programas tradicionais predominantes nas Companhias Habitacionais. Uma das peculiaridades de um programa dessa natureza diz respeito ideia de habitao como processo e no como mercadoria acabada. Isso permite que o muturio construa inicialmente o essencial em face da sua prpria definio de prioridades e da sua capacidade financeira. Em etapas posteriores, j residindo no imvel, a casa pode ser modificada e melhorada de acordo com a prpria trajetria econmica e social do morador. A autoconstruo, quando apoiada pelo poder pblico, capaz de permitir edificao de casas populares sensivelmente mais baratas que o processo tradicional, sendo que, quanto menor for o preo da terra, mais significativo ser esse diferencial.43 Ressalte-se que para lograr maior eficincia os programas de autoconstruo devem possibilitar a participao dos interessados na idealizao e construo de suas casas. Isso permitiria uma apropriao do espao interno mais condizente com os valores e necessidades das classes de baixa renda, e, consequentemente, aumentaria os ndices de satisfao com a residncia. Por fim, vale lembrar que uma poltica de incentivo autoconstruo no pode ser vista como uma panaceia que resolveria os problemas habitacionais das populaes mais desfavorecidas. No se pode fazer tbula rasa da questo de equidade social envolvida na soluo de autoconstruo, conforme se discutiu anteriormente. Tampouco se justificaria atitude inversa, que, em nome de princpios de justia, rejeitasse por inteiro uma poltica de incentivo autoconstruo. Tal postura tende a levar a um beco sem sada. Ignora, por um lado, que a autoconstruo prtica usual das comunidades mais pobres para resolver suas necessidades habitacionais
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mais prementes. Desconsidera, por outra parte, tanto as limitaes de ordem poltica quanto as econmicas que afetam a viabilidade de uma soluo habitacional para as populaes de baixa renda. A autoconstruo portanto remdio limitado, cujo alcance e validade depender das circunstncias que cercam tanto as comunidades quanto a poltica.

Em Amarante a diferena entre uma casa tradicional era de aproximadamente 30%, devendo ser menor nas grandes metrpoles e maior nos pequenos e mdios centros urbanos. (Fundao Joo Pinheiro, Belo Horizonte. Centro de Desenvolvimento Urbano, op. cit.

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PARTE VI

O BALANO DA POLTICA: O BNH NA BERLINDA

contrabalanar a vantagem numrica. A inexistncia de dados sobre a demanda atendida nos perodos torna, entretanto, impossvel qualquer comparao.

A SITUAO DO ESTOQUE DE HABITAO POPULAR

As informaes sobre a situao habitacional brasileira nos ltimos anos mostram que o BNH no tem sido capaz de enfrentar altura o desafio da casa prpria. A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios-PNAD (Tabela 12) indica que entre 1972 e 1976 houve um aumento de 114% dos domiclios de construo rstica4, contra apenas 0,7% dos durveis. A se crer nesses dados, embora a deteriorao da situao na rea rural tenha sido mais grave pois houve um aumento de 130,9% das construes rsticas e uma reduo de 273% das habitaes durveis ocorreu tambm uma piora relativa no setor urbano. Enquanto os domiclios rsticos cresceram 78,9%, os durveis aumentaram 14,3%. Tabela 12. Situao domiciliar do Brasil nos anos 1972 e 1976 (excluda a Regio VII: Norte e Centro-Oeste)
D. M. 76/72 76/72 Domiclios Moradores Domiclios Moradores % % Urbano 723.452 1.294.015 78,9 Rsticos Rural 1.501.610 3.467.527 130,9 Total 2.225.062 10.821.162 4.761.542 24.459.107 114,0 126,0 Urbano 10.776.431 12.314.531 14,3 Durveis Rural 5.216.785 3.791.214 27,3 Total 15.993.216 79.503.529 16.105.755 76.239.726 0,7 4,1 Urbano Total 11.499.883 13.600.392 18,3 Rural Total 6.718.395 7.255.542 8,0 Total geral 18.218.278 90.325.691 20.867.297 101.319.686 14,5 12,2 Regies de I a VI, pela ordem: RJ, SP, PR-SC-RS,MG-ES, Nordeste e Distrito Federal. Fontes: PNAD-1976 e Centro de Informaes da Gazeta Mercantil. Publicada em: CAMPOS, A. C. Decai o nvel da habitao no Brasil, in Gazeta Mercantil. Rio, 20 de dezembro de 1978, p.1, c.2, p.2, c.5, 6, 7 e 8. Tabela retirada da p.2. Obs.: Para efeito de comparao foi excluda a regio VII (Nordeste e Centro-Oeste), que no consta da pesquisa realizada em 1972. Situao Domiciliar 1972 Regies: I a VI 1976 Regies: I a VI
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confronto entre as promessas e as realizaes na poltica habitacional no deixa margem a dvidas: o saldo negativo. Isso no quer dizer que no se tenham alcanado resultados positivos, mas, ao contrrio, que no tiveram eles o efeito necessrio para o xito dos objetivos a que se propunha a poltica. Em 17 anos de BNH foram financiadas pouco mais de um milho de casas populares. Tais cifras so apontadas muitas vezes como prova da superioridade da soluo BNH em relao poltica anterior. At a metade da dcada de 1950 as instituies de previdncia social construram mais de 100 mil unidades e possuam 929 conjuntos residenciais com 32.936 habitaes alugadas aos trabalhadores.1 Por outro lado, a Fundao da Casa Popular, como se viu anteriormente, produziu aproximadamente 17 mil casas populares.2 Com base nesses nmeros podese supor que, no perodo populista, a FCP e os vrios institutos no chegaram a produzir 200 mil residncias.3 Tais cifras, apontadas muitas vezes como evidncia da superioridade da soluo BNH, poderiam pender a balana em favor da poltica habitacional ps-1964, no fossem as qualificaes a que esto sujeitas para efeitos de uma comparao adequada. O montante das habitaes construdas ou financiadas, per se, no evidncia de que se tenha resolvido melhor o problema habitacional. O que importa no so as quantidades absolutas, mas a relao entre oferta unidades construdas e demanda. As diferenas de populao, o grau de urbanizao e o prprio tamanho das cidades nos dois perodos poderiam perfeitamente
Mensagem para o Congresso Nacional do presidente Juscelino Kubitschek em 1956. Fundao da Casa Popular, Rio de Janeiro, Fundamentos e Bases de um Plano de Assistncia habitacional. Rio, 1961, 60 pp. 3 Essa estimativa no inclui os financiamentos realizados pela Caixa Econmica Federal e as diversas Caixas estaduais, pois essas instituies serviam basicamente uma clientela de classe mdia e alta.
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Segundo o IBGE consideram-se como construes rsticas aquelas onde predominam paredes e cobertura de taipa, sap, madeira noaparelhada, material de vasilhame usado e piso de terra batida.

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O nmero de moradores por tipo de domicilio outro dado que indicaria a diminuio na qualidade habitacional no perodo analisado. Em 1972, 10,8 milhes de pessoas moravam em habitaes rsticas; quatro anos depois, esta cifra se eleva para 24,5 milhes, significando um aumento da ordem de 126%. Por outro lado, os moradores dos denominados domiclios durveis,5 que eram, em 1972, 79,5 milhes, caem, em 1976, para 72,2 milhes, representando uma diminuio de 4,1%.6 Ressalte-se, entretanto, que o quadro anterior pode estar distorcendo a trajetria real da situao habitacional do pas. Embora no se saiba em que amplitude, os dados apresentados sugerem inconsistncias com as informaes anteriores do prprio IBGE. Pelo censo de 19707 haveria, aproximadamente, o dobro de domiclios rsticos quando comparados com o levantamento de 1972. Mesmo sabendo que os dados do PNAD 72 no incluem o Norte e o Centro-Oeste, causa estranheza constatar uma queda de aproximadamente 50% nos domiclios rsticos entre 1970/1972 e, logo no perodo posterior, 1972/76, verificar um crescimento vertiginoso, acima dos 100%. Numa primeira apreciao, o mais plausvel seria considerar fortes distores nos dados da PNAD 72. De qualquer forma quer se considere a hiptese mais catastrfica (1972/1976) ou a mais otimista (1970/1976), onde ocorreu uma menor deteriorao do estoque habitacional o que interessa resgatar o fato de o BNH no ter logrado inverter a curva descendente do agravamento da situao domiciliar no Brasil. Se o BNH no conseguiu um maior impacto sobre o melhoramento do estoque de habitaes existente, o que dizer, entretanto, quanto ao seu desempenho em relao aos seus prprios objetivos? Foram estes alcanados? O que predominou: o econmico ou o social?

O DESEMPENHO SOCIAL DO BNH

No foi o objetivo social o vitorioso, conforme se pode depreender da Tabela 13. Das unidades financiadas com recursos do Sistema Financeiro da Habitao, at dezembro de 1980, 65% destinaram-se s camadas de renda mdia e alta da populao. Somente 35% das unidades financiadas destinaram-se formalmente s famlias com rendimentos mensais abaixo de cinco salrios mnimos (faixa de abrangncia legal das Cohabs). Tabela 13. Financiamentos Habitacionais concedidos atravs de SFH at 31 de dezembro de 1980
Clientela Unidades Financiadas % Mercado popular* 1.004.884 35,0 Mercado econmico** 627.824 21,8 Mercado mdio*** 1.241.175 43,2 Total 2.873.883 100,0 *Cohabs e habitaes construdas diretamente pelo BNH para populao de baixa renda. **Cooperativas Habitacionais, Institutos, Mercados de Hipotecas. *** SBPE e Recon. Fonte: Banco Nacional da Habitao (BNH), Departamento de Planejamentos e Coordenao (Dplan). Rio, 1981.

A distoro ainda maior se atentarmos para o fato de que o investimento por unidade habitacional na faixa popular muitas vezes menor do que os dos demais estratos de renda. Pela Tabela 14 pode-se constatar que os muturios com rendimentos mensais at 5,85 salrios mnimos captam apenas 23,68% dos recursos do Sistema Financeiro da Habitao. Dentro desse setor popular chamam ateno os estratos mais pobres, com renda at 3,10 salrios mnimos, que no chegam a usufruir de 10% das aplicaes. Ressalte-se ainda que as trs faixas superiores utilizam quase a metade dos investimentos enquanto as seis faixas mais baixas no alcanam 15%. Pode-se afirmar que o BNH vem utilizando no s os recursos captados atravs da caderneta e letras imobilirias, mas tambm a poupana compulsria (FGTS) para financiar os estratos de maior renda. Embora, em

O IBGE considera como domicilio durvel aquele que apresenta paredes de alvenaria ou parede preparada; piso de cimento, madeira ou cermica e cobertura de telha, amianto ou laje. Essa definio, contudo, passvel do, muitas crticas, pois, caso se acrescentassem a essas especificaes algum outro indicador habitacional (por exemplo, rede de gua, esgoto, eletricidade etc.), o nmero dos domiclios durveis sofreria uma drstica reduo. 6 No possvel comparar separadamente a evoluo dos moradores da rea urbana e rural nesse perodo, uma vez que a PNAD 72 no faz tal distino. 7 IBGE, Rio de Janeiro. Superintendncia de Estatsticas Primrias. Departamento de Censos. Censo demogrfico: Brasil. Rio, 1973, p. 241.

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meados de 1979, o FGTS representasse 42% das disponibilidades do BNH,8 aos setores populares couberam, como se viu, minguados recursos. Tabela 14. Estimativa dos recursos financeiros pelo SFH por faixa de renda/79
Faixa de renda familiar salrios mnimos) Muturios por faixa de financ. (A) Valor mdio do financ. em UPC (B)* Estimativa dos recursos destinados a cada faixa C = AxB (1.000 UPC) 1.677,4 18.910,4 23.860,1 22.226,1 42.514,9 44.332,0 107.846,9 157.814,3 164.883,0 168.516,2 291.152,8 61.447,7 1.105.181,8 % por faixa % acumulado

... 0,88 33.548 50 0,15 0,15 0,88 1,32 126.069 150 1,71 1,86 1,32 1,66 106.045 225 2,16 4,02 1,66 1,92 80.822 275 2,01 6,03 1,92 3,10 121.471 350 3,84 9,87 3,10 3,84 99.760 450 4,06 13,93 3,84 5,85 172.555 625 9,75 23,68 5,85 9,73 170.610 925 14,27 37,95 9,73 12,46 124.440 1325 14,91 52,86 12,46 16,69 94.995 1775 15,24 68,10 16,69 25,37 125.227 2325 26,33 94,43 25,37 - ... 19.983 3075 5,57 100,0 Total 1.275.525 100,0 *Ponto mdio de cada faixa. Fonte: Dantas, M. O maior desafio do sistema financeiro da habitao; s quem pobre mantm as prestaes em dia, in Relatrio Reservado. Rio, 13 (680), p.1, nov. de 1979.

Um possvel subsdio cruzado com os recursos do FGTS, que favorea as populaes de baixa renda, e seja vivel financeiramente, no s se justifica do ponto de vista social, como pode ser cobrado politicamente. No tem o poder pblico, nas mais diversas ocasies, afirmado que uma de suas atribuies relevantes procurar corrigir as desigualdades sociais engendradas pelo livre jogo do mercado? Entre os propalados direitos cidadania no tem o discurso governamental, nos ltimos 17 anos, enfatizado a dimenso social, muitas vezes inclusive em detrimento das prerrogativas de participao poltica stricto sensu? O desempenho da poltica de habitao popular se encarregaria de mostrar quo distante esteve a retrica oficial das realizaes concretas nessa rea. Durante a trajetria do BNH, alm de escassos, os investimentos no mercado popular passaram paulatinamente a privilegiar os grupos de maior rendimento, causando graves distores aos objetivos sociais do banco. A faixa salarial de um a trs salrios, que um dia foi a prpria razo de ser do BNH, passou a ser cada vez menos representada nos novos conjuntos. Concentrou-se a ao nas faixas mais altas, de trs a cinco salrios mnimos, sendo que contingentes razoveis de muturios se encontram acima do limite de renda legal definido para as Cohabs. Este, como se mencionou anteriormente, foi o preo pago para o saneamento financeiro das Companhias Habitacionais nos meados da dcada de 1970. Tabela 15. Comparao entre os trs primeiros conjuntos comercializados em 1968 e os trs ltimos de 1978 Cohab-MG Faixa Salarial dos Muturios
1968 1978 Uberaba, Uberlndia e gua Branca, Trs Pontas, Conjuntos: Vale do Jatob Visconde do Rio Branco Muturios Muturios Faixa Salarial % % (n. absoluto) (n. absoluto) 1 a 3 salrios 204 94 129 40 3 a 5 salrios 9 4 164 51 5 ou mais salrios 4 2 30 9 Total 217 100 323 100 Fonte: Dados primrios: Companhia de Habitao de Minas Gerais (Cohab-MG) OBS.: Os salrios mnimos encontram-se corrigidos a preos de 1977. Anos:

De acordo com os dados conhecidos (Relao Anual de Informaes Sociais RAIS, 1976), aproximadamente metade dos recursos do FGTS so oriundos de assalariados com renda mdia mensal superior a cinco salrios mnimos. Sabe-se tambm que o referido Fundo necessita ser rentvel para poder corrigir e remunerar os depsitos compulsrios. Mesmo assim, a nvel terico, nada impede que o BNH, a partir de uma deciso poltica, possa destinar um maior percentual de sua receita para aplicao no mercado popular.

Em 31 de maio de 1979 o IBGE atingia o montante de 258.742 bilhes de cruzeiros, enquanto a poupana voluntria alcanara 363.951 bilhes, conforme dados fornecidos pela Delegacia Regional do BNH de Belo Horizonte aos autores.

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Embora no se disponha de informaes de nvel nacional sobre a renda dos muturios das Cohabs ao longo dos ltimos anos, dados sobre Minas Gerais parecem justificar a hiptese formulada acima. Comparando os trs primeiros conjuntos comercializados em 1968, naquele Estado, com trs outros negociados, dez anos depois, fica evidenciado que os segmentos da populao de renda mais baixa perderam peso substancial, deixando de representar a principal clientela da poltica. Como se pode ver na Tabela 15, as famlias com renda mensal de um a trs salrios mnimos constituam em 1968 o contingente mais numeroso: 94% dos muturios daqueles conjuntos. Em 1978 o quadro reverte dramaticamente, cabendo agora aos estratos de renda mais baixa 40% das moradias construdas pela Cohab-MG nos novos conjuntos. A faixa de trs a cinco salrios mnimos, que em 1968 havia constitudo apenas 4% dos muturios, passa a ser o alvo privilegiado da poltica, representando 51% das famlias dos novos conjuntos. Alm disso, os setores acima de cinco salrios mnimos, que antes constituam apenas 2% de todos os muturios, passam em 1978 para 9%. Independentemente da comprovao rigorosa da tendncia elitizao dos conjuntos populares, cuja verificao exigiria srie histrica de dados nacionais, informaes sobre a clientela das Cohabs em perodo recente, para vrias cidades brasileiras, no deixam dvidas quanto a quem est sendo privilegiado pela poltica de habitao popular, conforme se pode depreender da Tabela 16. Em Florianpolis, Recife, Rio de Janeiro, Salvador, Belo Horizonte e Natal, onde foi possvel o levantamento sobre a situao socioeconmica dos muturios das Cohabs, constatou-se que as famlias de renda mensal de um a trs salrios mnimos no constituem a maioria. Digno de nota o elevado percentual de muturios com renda familiar acima de cinco salrios mnimos, faixa essa que por lei estaria vedada atuao das Cohabs. Corolrio dessa poltica que vem privilegiando os estratos populares de renda mais elevada a mudana da composio ocupacional dos muturios das Cohabs. Os poucos dados esparsos e fragmentrios de que se tem notcia9
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do conta de que hoje operrios qualificados e empregados especializados do tercirio moderno tendem a ser os grupos dominantes nos novos conjuntos. Tabela 16. Faixa Salarial dos Muturios das Cohabs em algumas cidades 1978*
Renda Florianpolis Recife Rio de Janeiro Salvador Belo Horizonte Natal familiar % % % % % % At 3 salrios 34,0 44,0 29,8 22,1 43,4 18,8 mnimos De 3 a 5 salrios 31,2 29,0 31,6 23,9 43,4 31,3 mnimos Mais de 5 salrios 34,8 27,0 27,4 44,9 13,2 49,9 mnimos Sem _ _ 11,2 9,1 _ _ informao Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 *Os dados constantes desta tabela refletem a situao socioeconmica dos moradores dos conjuntos habitacionais das cidades includas no ano de 1978, com exceo de Belo Horizonte, onde a pesquisa foi empreendida em 1977. No necessariamente tais muturios correspondem aos compradores iniciais das casas populares comercializadas pelas Cohabs. Fontes: Para as cidades de Florianpolis, Recife, Rio de Janeiro e Salvador. Os dados utilizados foram obtidos atravs de pesquisa direta, coordenada pelo BNH e executada por diversas instituies regionais. Tais dados foram consolidados pelo Instituto Universitrio de Pesquisa do Estado do rio de Janeiro (IUPERJ). Para Belo Horizonte utilizam-se os dados preliminares da pesquisa Processo de Morar, levada a efeito pela Plambel Belo Horizonte. Para Natal os dados foram extrados da pesquisa executada pela Fundao Joo Pinheiro, A experincia em Amarante. Os dados para Natal abrangem oito conjuntos, mas deixam de fora Nova Esperana, o mais antigo e maior conjunto da cidade. Em virtude desse fato possvel que os muturios de at trs salrios mnimos estejam ligeiramente sub-representados.

Quando interpeladas sobre as causas da elitizao de seus conjuntos, as Cohabs reagem de vrias maneiras.10 Por um lado, afirmam que esta a nica forma de garantir um desempenho financeiro satisfatrio. Alm disso, apontam a validade social dessa estratgia, j que os setores beneficiados (trs a cinco salrios) so tambm pobres. Outras vezes, tambm encaram o
10 Essas caractersticas foram constatadas tambm pelos autores nas Cohabs da Bahia e Esprito Santo e confirmadas por tcnicos do BNH com experincias na rea de habitao popular. A denominao elitizao de conjuntos tem aqui puramente um carter didtico, pois as famlias que recebem de trs a cinco salrios evidentemente no pertencem a nenhuma elite.

a) As informaes sobre a ocupao dos muturios da Tabela 15 indicam que, enquanto em 1968, 25.010 eram operrios qualificados e empregados especializados do tercirio moderno, em 1978, essa cifra sobe para 52%. Dados sobre a ocupao dos muturios da Cohab na cidade de Natal mostram a predominncia de empregados do tercirio qualificado. Fundao Joo Pinheiro. Centro de Desenvolvimento Urbano. Belo Horizonte, 1979, p. 32.

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fenmeno como uma decorrncia estrutural que escapa aos seus raios de ao enquanto instituio. Segundo essa lgica, como o crescimento acelerado das metrpoles e cidades mdias nos ltimos anos no foi acompanhado por uma adequada oferta de novas habitaes, ocorreu um processo de especulao imobiliria em larga escala. Nesse sentido, as cooperativas, que em princpio deveriam atender a baixa e a mdia classe mdia, so pressionadas por pessoas de estratos mais altos de renda para atend-los. Aqueles setores preteridos por essas agncias, e sem alternativas no mercado, pressionam por sua vez as Cohabs. Segundo tcnicos dessas empresas, mesmo que a faixa do mercado popular fosse obedecida escrupulosamente, as possibilidades de fraudes no poderiam ser descartadas. Expedientes como declarar renda de apenas um membro da famlia ou exclusivamente de uma das fontes de rendimentos so quase impossveis de detectar. Nesse sentido, haver sempre uma margem de incertezas que no pode ser controlada totalmente pelas Companhias.11 Em conjunturas desse tipo, os maiores prejudicados so os setores de posio instvel no mercado de trabalho. Por outro lado, reconhece-se que, em parte, essa tendncia elitizante agravada por determinados procedimentos tcnicos que poderiam ser transformados. O primeiro instrumento que se pode usar para aumentar as possibilidades de as classes de baixa renda (um a trs salrios) obterem casa prpria diz respeito implantao de novos mtodos de recrutamento e seleo que no discriminam as famlias de insero mais dbil no mercado de trabalho e de prole mais numerosa. O segundo, mencionado anteriormente, consiste em implementar, desenvolver e dinamizar a autoconstruo atravs de programas alternativos de lotes urbanizados e de centrais de materiais.

poltica mais que os resultados que consegue: tambm um paradigma para outras polticas. Ao longo de seus 17 anos de existncia, tem a poltica habitacional se expandido para outras reas, extravasando em muito o territrio que lhe fora inicialmente assinalado. O fenmeno no teria maiores implicaes se refletisse apenas um caso de imperialismo organizacional ou de ocupao de vazios criados por ineficincia. No esse o caso do BNH, que exporta know-how. Em se tratando de saneamento bsico, constata-se, no referente ao abastecimento de gua, uma ao bastante dinmica do BNH. Grosso modo, pode-se dizer que esses sistemas servem 80% das cidades brasileiras e beneficiam uma populao de 50 milhes de pessoas, representando 71% da populao urbana do pas. Quanto ao esgoto sanitrio, a atuao do BNH tem sido mais modesta, tentando primeiramente minorar os problemas das grandes metrpoles. Apenas 28% da populao urbana, aproximadamente 20 milhes de pessoas, usufruem de servios de esgoto sanitrio.12 Se do ponto de vista quantitativo houve, especialmente em relao ao abastecimento de gua, um avano considervel, o mesmo no se pode dizer das consequncias sociais da transferncia para esses servios da filosofia empresarial que norteia a ao do banco. A anexao da gua e saneamento faixa de atuao do BNH se, por um lado, responde a necessidades sentidas do planejamento habitacional, leva, por outra parte, privatizao de bens pblicos, restringindo o acesso a estes por parte das camadas de baixa renda. Tradicionalmente, gua e esgoto tm sido subsidiados pelas prefeituras municipais. As tarifas no cobrem nem os custos dos investimentos, nem os de manuteno. Com o Planasa, que no tem tarifas diferenciais, os custos para o consumidor so substancialmente elevados. Estima-se que quase 50% da tarifa reflitam apenas custos financeiros, ou seja, juros e correo

BNH PARADIGMA DE POLTICAS: EXPORTANDO KNOW-HOW

O balano ficaria incompleto se confinado apenas anlise dos objetivos conscientemente reconhecidos pela poltica habitacional. No raro, os efeitos antecipados das polticas tm alcance maior que a realizao dos objetivos a que elas deliberadamente se propem. Alm disso, uma

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Os dados fornecidos anteriormente sobre os gios na venda das chaves caracterizam a tentativa de setores de maior poder aquisitivo se apropriarem de casas tipo Cohab.

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BNH Censo Nacional de Saneamento Bsico, 1979. Dados publicados em: Censo do BNH revela falta de saneamento em 1/3 das cidades, in Jornal do Brasil, Rio de Janeiro, 18 de julho de 1979. 1. cad. 1 e 2.

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monetria. A importncia est em que a tarifa representa, para as populaes de salrio mnimo, proporo expressiva da renda. Alm disso, no se pode descurar das implicaes que acarreta para outras polticas a privatizao dos bens pblicos. sabido que nos pases subdesenvolvidos parcela pondervel das doenas transmissveis se deve inexistncia de gua de boa qualidade e esgotos sanitrios. A exportao da correo monetria para tais reas traz nus bvios. A expanso do BNH para novas reas, com a repercusso direta que traz para as polticas de sade e bem-estar, coloca algumas indagaes bsicas: o que hoje um bem pblico? O que se compra com o imposto pago? Tem prevalecido a soluo empresarial que privilegia os aspectos financeiros: proteo capacidade de investir das instituies provedoras dos servios em detrimento dos de bem-estar. Esquece-se que, se o subsdio leva ineficincia, o empresarialismo da poltica traz a iniquidade.

CONSIDERAES FINAIS

ma vez realizado o balano da poltica, resta, por fim, resumir os principais tpicos levantados ao longo de anlise da trajetria do BNH.

Sob o prisma social, a poltica habitacional teve efeito perverso. Concebida para atenuar desigualdades sociais, termina ela por acentu-la mais ainda, concorrendo para agravar a concentrao da renda no pas. Vista em seus prprios termos, faltou poltica habitacional imaginao ou deciso poltica para encontrar a soluo que melhor se amoldasse s condies das classes baixas. Desconheceram-se os mecanismos espontneos de que lanam mo tais classes para atender suas necessidades habitacionais. Em consequncia, limitou-se a poltica ao tapa-buraco, construindo aqui e ali conjunto populares, arranhando mais que enfrentando o problema. No cabe dvida de que a correo monetria e o modelo empresarial tiveram peso pondervel no fracasso da poltica. Os juros mais baixos, os prazos mais longos e o financiamento maior no tiveram, entretanto, o efeito desejado na resoluo do problema. A questo no era simplesmente encontrar dosagem tima de componentes, mas desenvolver feitios novos de soluo, mais apropriados s populaes-alvo. O fracasso se deveu, em larga medida, rigidez do modelo BNH. Por que casas e no lotes? Por que construir por empresa e no por mutiro? Faltou sensibilidade social poltica habitacional. No se pode argumentar que solues diversas daquelas que foram colocadas em prtica esbarrariam fatalmente nos interesses dos empresrios do setor. Estes so orientados, fundamentalmente, para o mercado de classe mdia e alta, no percebendo vantagens em operar no de classe baixa. Quanto ao regime, duvidoso que tenha sido ele a fonte nica da rigidez da poltica. A explicao talvez esteja tambm na prpria burocracia do sistema habitacional, onde predomina uma tecnocracia com arraigada mentalidade financeira e ideologia empresarial. A falncia da poltica de habitaes populares pode ser melhor aquilatada pela expanso do chamado mercado informal, paralelo ou

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clandestino, formado pelas moradias construdas sem licena das prefeituras, pelas populaes de baixa renda. Indcio de fraco desempenho do banco tambm o crescimento acelerado dos domiclios rsticos nos ltimos anos. Vale lembrar, mais uma vez, que o BNH foi criado para construir, prioritariamente, habitaes para famlias de renda mensal entre um e trs salrios mnimos. Entretanto, o elevado ndice de inadimplncia dos muturios de baixa renda nos seus primeiros anos de atuao (1964-1969) fez com que, a partir de 1970, diminussem consideravelmente os investimentos nesse setor. O desempenho inicial do BNH entrava em discordncia com a poltica empresarial preconizada pelo governo federal, a partir de 1964, para a administrao indireta. A maneira que o banco encontrou para se fortalecer institucionalmente e lograr o retorno do capital aplicado foi centralizar sua atuao nos setores mdios e altos da classe mdia, em detrimento dos setores populares. Entre 1970 e 1974 o problema de inadimplncia do mercado popular continuou grave, sendo que a estratgia adotada foi simplesmente a de reduzir consideravelmente os investimentos para as famlias de baixa renda e aumentar substancialmente as aplicaes no chamado mercado mdio. A partir de 1975 a inadimplncia o principal problema das Cohabs na poca comea a ser resolvida. Apesar de uma conjugao de fatores ter infludo nesse caso, o mais importante parece ter sido a opo das Cohabs em privilegiarem as famlias com rendimento mensal entre trs e cinco salrios mnimos. Desse modo, o preo pago para o saneamento financeiro dessas Companhias pode ser considerado elevado, pois significa, na prtica, abandonar a clientela para as quais elas inicialmente estavam voltadas (de um a trs salrios mnimos). Essa estratgia das Cohabs foi possvel em virtude do comportamento do mercado imobilirio a partir de meados dessa dcada. A especulao imobiliria, que atingiu especialmente as cidades mdias e metrpoles brasileiras, diminuiu consideravelmente as alternativas habitacionais de amplos segmentos da baixa classe mdia. Esses setores, que antes no eram atrados pelos conjuntos Cohabs, passaram a ver nestes uma possibilidade vlida para a soluo de seus problemas de moradia. Aliada a essa situao de crise habitacional, as vantagens oferecidas na poca pelo governo, como diminuio de juros e ampliao dos prazos de
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financiamento, tornaram as casas das Cohabs extremamente competitivas no mercado. O fato de as obras de infraestrutura, e por vezes o terreno, desses conjuntos serem oferecidos pelas prefeituras locais favorecia tambm essa tendncia. Assim, quando os financiamentos para o mercado popular passam novamente a ganhar maior importncia e nova dimenso (1975-1980) a realidade bastante diferente daquela dos primeiros anos do BNH. Agora a clientela das Cohabs passa a ser formada fundamentalmente por operrios qualificados e empregados especializados do tercirio e a disputa para conseguir uma casa torna-se bastante acirrada. Sendo a procura por essas casas muito maior que a oferta, presencia-se, em algumas Cohabs, o renascimento de um novo clientelismo, caracterizado por prticas de favoritismo e trfico de influncia. Embora a programao de financiamento para o mercado popular do atual governo esteja aparentemente acima da capacidade operacional das Cohabs (1 milho de habitaes por ano), espera-se um incremento considervel de construes para famlias de baixa renda. Isso por dois motivos. De um lado, no h constrangimentos tcnicos advindos de situaes de inadimplncia generalizada, pois agora trabalha-se preferencialmente com uma faixa de populao de maiores recursos (trs a cinco salrios mnimos). De outro, a busca de um sistema poltico baseado em maior legitimao social faz com que a importncia do mercado popular seja realada. Os dados apresentados anteriormente sugerem a partir de 1964 uma possvel associao entre maiores investimentos em habitao popular e perodos em que o governo procura maior respaldo popular. Para finalizar, deve-se ressaltar que os vultosos investimentos aguardados para os prximos anos devero continuar a privilegiar a faixa superior do mercado popular. Os programas do tipo Profilurb e Ficam, de maior impacto na antiga clientela das Cohabs (de um a trs salrios mnimos), embora tendam a crescer em nmeros absolutos, continuaro a manter em termos relativos, uma posio secundria. No entanto, somente atravs de iniciativas baseadas na autoconstruo, prtica usual entre as classes populares, que se poder minorar consideravelmente o problema de habitao para os setores mais carentes das classes de baixa renda.

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Coletnea de
28(2), pp. 755-

nos contratos para aquisio

da casa prpria, cria o Banco Nacional da Habitao (BNH), e Sociedades de Crdito Imobilirio, as Letras Imobilirias, o Servio Federal de Habitao e Urbanismo e d outras providncias. ______. Lex: Coletnea de Legislao; legislao federal e marginlia. S. Paulo, 28(2), pp. 815, 2. sem. de 1964. Partes mantidas pelo Congresso Nacional, aps veto presidencial, do Projeto que se transformou na Lei n. 4.380, de 31 de agosto de 1964, que institui a correo monetria nos contratos imobilirios de interesse social, o sistema financeiro para aquisio de casa prpria, cria o Banco Nacional de Habitao (BNH), as Sociedades de Crdito Imobilirio, as Letras Imobilirias, o Servio Federal de Habitao e Urbanismo e d outras providncias. ______. Lei n. 5.762, de 14 de dezembro de 1971. Lex: Coletnea de Legislao; legislao federal e marginlia, So Paulo, 35, pp. 16257, outubro-dezembro de 1971. Transforma o Banco Nacional de Habitao (BNH) em empresa pblica, e d outras providncias. CHALHUB, Alves & VIEIRA Financiamento da casa prpria: noes bsicas. Rio, 1972. CIERTOS ASPECTOS de financiamiento habitacional en algunos pases latinoamericanos, in Avance; ahorro y prstamo interamericano. Santiago, 7(23), pp. 45-51, maro de 1975. CINTRA, Antonio Octvio, e HADDAD, Paulo Roberto (orgs.) Dilemas do planejamento urbano e regional no Brod. Rio, Zahar, 1978, 255 pp. CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL, Braslia. Sistema financeiro da habitao: reformulao dos mecanismos financeiros; E.M. n. 04/74 CDS em 25 de dezembro de 1974. CDS, Braslia (1), pp. 2342, outubro-dezembro de 1974. COSTA, Rubens Vaz da Algumas consideraes em torno do crescimento urbano, in BANCO NACIONAL DA HABITAO, Rio de Janeiro. Consideraes sobre crescimento urbano. Rio, [s/d], pp. 531. ______. Crescimento urbano; base de desenvolvimento econmico. Rio, Banco Nacional da Habitao, 1972, 50 pp.

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