A CARTA DE CURITIBA E A CONSTITUINTE1 HUGO NIGRO MAZZILLI

PROMOTOR DE JUSTIA

Sumrio:
1. INTRODUO ........................................................................................................................... 1 2. ORIGENS PRXIMAS DOS ANTEPROJETOS DE MINISTRIO PBLICO ................. 4
a) ORIGENS DO ANTEPROJETO AFONSO ARINOS .................................................................... 5 b) ORIGENS DA CARTA DE CURITIBA .......................................................................................... 6

3. A MOO DE CURITIBA ........................................................................................................ 7 4. ANLISE DA PROPOSTA DE CURITIBA ............................................................................. 8 5. POSICIONAMENTO CONSTITUCIONAL ............................................................................ 8 6. DISPOSITIVOS COMUNS ........................................................................................................ 9
a) CONCEITO ......................................................................................................................................... 9 b) AUTONOMIA INSTITUCIONAL ................................................................................................. 10 c) FUNES EXCLUSIVAS E CONCORRENTES ........................................................................ 10 d) AO PENAL PBLICA ............................................................................................................... 10 e) PODER INVESTIGATRIO .......................................................................................................... 11 f) INTERVENO EM JUZO ........................................................................................................... 12 g) O DEFENSOR DO POVO................................................................................................................ 12 h) AO CIVIL PBLICA ................................................................................................................. 13 i) NORMA DE ENCERRAMENTO .................................................................................................... 13 j) ORGANIZAO ............................................................................................................................... 13 l) GARANTIAS ...................................................................................................................................... 13 m) VEDAES ...................................................................................................................................... 14

7. NORMAS PARA O MINISTRIO PBLICO DA UNIO .................................................. 15

a) MINISTRIO PBLICO DA UNIO............................................................................................ 15 b) PROMOTOR-GERAL ..................................................................................................................... 15 c) REPRESENTAO DA UNIO .................................................................................................... 16 d) ESCOLHA DO PROCURADOR-GERAL .................................................................................... 16 e) DESTITUIO DO PROCURADOR-GERAL ............................................................................ 16

8. NORMAS PARA O MINISTRIO PBLICO ESTADUAL ................................................ 17

a) VEDAO DO PROCURATRIO DO ESTADO....................................................................... 17 b) LITISCONSRCIO ......................................................................................................................... 17 c) ESCOLHA E DESTITUIO DO PROMOTOR-GERAL ......................................................... 18

9. DISPOSITITOS EXTRAVAGANTES .................................................................................... 18 10. ENCERRAMENTO ................................................................................................................ 18 11. CONCLUSES........................................................................................................................ 19

1. INTRODUO
Na histria mais recente da instituio, traada nestas ltimas duas dcadas, criou-se e desenvolveu-se o que se pode chamar de uma conscincia nacional de Ministrio Pblico. O ofcio que a instituio exerce tem sido o elo comum a permitir cada vez mais se pense no Ministrio Pblico como um fim a realizar no meio social, e no apenas como um conjunto de organismos estanques da Unio e dos Estados.

1. Tese apresentada ao VII Congresso Nacional do Ministrio Pblico, pub. AMMP/Conamp, abr. 1987. Disponvel em http://www.mazzilli.com.br/pages/informa/curitibaconst.pdf.

Essa conscincia surgiu gradativamente. Um dos maiores fautores dessa moderna histria da instituio o inesquecvel lder Carlos Siqueira Netto apontava que, aps uma apertada e parcial vitria na Constituio de 1967, houve um retrocesso com a Carta outorgada por uma junta militar em 1969. A instituio estava sem um projeto definido, sem a conscientizao da natureza e da importncia das funes exercidas. Nesse momento, anotou ele, que tanto contribuiu para ger-lo, iniciou-se um movimento visando, fundamentalmente, criao de uma conscincia nacional de Ministrio Pblico, ciente de que o tempo das reivindicaes isoladas e regionais havia cessado, pois o centro do poder se deslocara dos Estados para a Unio. (Ministrio Pblico uma nova estratgia para o seu aperfeioamento Tese do V Congresso Nacional do Ministrio Pblico, set. 77, publicada em Justitia, 99:189). Mas, a par dessa conscincia nacional, Carlos Siqueira Netto tambm falava de uma conscincia social da instituio. Historiando os vrios Congressos e encontros de Ministrio Pblico, contou da criao (para que tambm concorreu) da Confederao das Associaes Estaduais do Ministrio Pblico a CAEMP, que depois se transformou na Confederao Nacional do Ministrio Pblico CONAMP, justamente para desencadear a luta da instituio em prol de uma conscincia social de Ministrio Pblico. E o que vinha a ser essa conscincia social da Instituio? No escondendo seu justo desapontamento aps a Reforma do Judicirio em 1977, o inesquecvel lder lamentava no ter surgido ainda uma conscincia social em torno do Ministrio Pblico: de sua conceituao, de sua importncia, dos benefcios sociais que sua atuao dinmica e desinteressada pode trazer coletividade (id. ib.). Hoje, passada exatamente uma dcada, estamos s vsperas de uma Assemblia Nacional Constituinte. O que mudou? Continuamos em busca dos mesmos ideais de Carlos Siqueira Netto. Talvez mais pertos, verdade, mas at talvez por isso mais ansiosos ante a perspectiva de serem reconhecidos na futura Lei Maior os princpios gerais prprios da Instituio, que a moldaro para os prximos decnios talvez pela nossa e ainda por vrias outras geraes. A incipiente abertura democrtica que vivemos no pode dispensar um Ministrio Pblico forte e independente, que efetivamente possa defender as liberdades pblicas, os interesses difusos, o meio ambiente, as vtimas no s da violncia como as dos chamados crimes do colarinho branco ainda que o agressor seja muito poderoso ou at mesmo se o agressor for o governo ou os governantes.

Prova da conscincia nacional de Ministrio Pblico, a Carta de Curitiba, aprovada em junho de 1986, pelos Presidentes de Associaes Estaduais de Ministrio Pblico e pelos Procuradores-Gerais de Justia dos Estados, na qual os princpios gerais da instituio foram proclamados harmonicamente, numa assemblia que reuniu as lideranas dos Estados de Norte a Sul do Pas. Prova da conscincia social que o Ministrio Pblico tem despertado, o Anteprojeto Afonso Arinos, que, elaborado por ilustre comisso, no apenas reconhece a importncia e o papel que um Ministrio Pblico bem aparelhado e com os predicamentos apropriados pode conferir coletividade, como ainda assegura Instituio um relevo que jamais nenhum texto constitucional nem de longe conferiu ao Ministrio Pblico. Entretanto, no nos iludamos. O principal est por vir, ou seja, o reconhecimento pelos representantes do povo os constituintes da efetiva conscincia social da Instituio. E tero tambm eles tal conscincia? Tem o Ministrio Pblico chegado ao povo, bem como aos seus representantes nesta Constituinte, para que tambm eles reconheam o que o Ministrio Pblico pode fazer, o que deve fazer, o que est fazendo, quais nossos instrumentos de trabalho, quais nossas garantias, quais nossas principais falhas e qualidades, bem como nossas mais urgentes reivindicaes? Ousamos crer que, em parte, a resposta positiva. H muito idealismo, h muita luta na Instituio. Mesmo com a notria falta de instrumentos legislativos e at materiais adequados, ainda assim, atrs da mesa de cada rgo da Instituio, em cada comarca deste pas, h normalmente um promotor que atende o pblico, que processa os criminosos sejam ricos ou pobres, que defende o meio ambiente, que zela pelo acidentado do trabalho, pelo incapaz, pelo trabalhador... A seriedade e a honestidade de tal trabalho so reconhecidas por quantos, junto conosco, colaboram na prestao jurisdicional. Entretanto, ainda est longe o Ministrio Pblico de corresponder a tudo o que dele se espera, ou pelo menos se pode esperar. Enquanto nas pequenas cidades do interior o promotor um verdadeiro ombudsman, que recebe e apura praticamente qualquer denncia, nas grandes cidades, fala-se em criar um ouvidor do povo fora do Ministrio Pblico. O prprio governo, pelo decreto n. 93.714, de 15 de dezembro de 1986, criou um burocrtico rgo de fiscalizao, mas sintomaticamente a ele subordinado, que chamou de Comisso de Defesa dos Direitos do Cidado CDICI (o que se pode esperar de um rgo sem a menor independncia perante o governo?). Pudera! Infelizmente, nas grandes cidades, o povo muitas vezes sequer sabe a quem procurar. Alm disso, os reais poderes da instituio muitas vezes no so efetivamente usados contra os governantes e os mais poderosos, pois concen-

tram-se propositadamente nas mos de umas poucas pessoas, os procuradores-gerais, que muitas vezes fazem parte do governo e da estrutura de poder. Uma justa autocrtica necessria. J a fizera, em parte, o estimado Carlos Siqueira Netto: verdade que, ao lado da incompreenso que se nota em relao ao Ministrio Pblico, seus prprios integrantes tm parcela acentuada de culpa: no querer abrir mo de certos privilgios-problemas, como a advocacia ou a atividade poltico-partidria. No exigir a reformulao dos mtodos de trabalho na primeira e segunda instncias; no se submeter mesma sorte dos comarcanos, podendo ali residir e no o fazendo; substituindo atuao eficiente, dinmica, vigilante, pelo gosto bem latino de pareceres enfeitados e at incuos; no fixar a ateno principal na necessidade fundamental de controlar o fato social que lhe vem mo, ficando na periferia e superficialidade de ao burocrtica e, s vezes, intil. (id. ib.). Contudo, embora em nada nos agrade, a bem da verdade, ainda h uma pgina dessa histria moderna da instituio que, se bem que felizmente j vencida, ainda est por ser escrita e certamente o ser. Trata-se, especialmente, do ltimo perodo autoritrio, onde houve pocas em que todas as instituies civis se lhe curvaram. Mas justamente para que hoje, na abertura democrtica, as maiores e mais importantes instituies civis cumpram sim o verdadeiro papel de defesa dos interesses da coletividade interesses estes que no se confundem com os dos governantes ou com os do prprio governo , justamente para isto, que as instituies que detm graves parcelas da soberania do Estado, devem ser dotadas de instrumentos que lhe assegurem a plena autonomia, a total independncia, em prol da prpria coletividade. O Ministrio Pblico, assim como o Judicirio, no pode jamais ser servil a governo ou governante algum. Necessita de estrutura segura, contornos e princpios definidos. O procurador-geral no pode ser um chefe, no sentido literal do termo, como se fosse um dono da instituio, que pudesse, com a designao e a avocatria, fazer como se fosse o titular da verdade. Todos os membros da Instituio precisam de predicamentos elevados, na mesma proporo que transcendente sua verdadeira funo: a defesa dos interesses indisponveis da coletividade.

2. ORIGENS PRXIMAS DOS ANTEPROJETOS DE MINISTRIO PBLICO

Como se sabe, quando a oposio, liderada por Tancredo Neves, venceu as eleies presidenciais indiretas de 1984, havia uma expectativa nacio-

nal, bem como um compromisso do governo eleito, no sentido de convocar uma assemblia nacional constituinte, a qual pudesse dar uma nova e legtima ordem jurdica ao pas. O atual governo federal, retomando a idia de Tancredo Neves, nomeou a chamada Comisso de Notveis, com cinqenta nomes, que fizeram vir a lume o fruto de seu trabalho, conhecido como Anteprojeto Afonso Arinos, em homenagem ao presidente dessa Comisso de Estudos Constitucionais. Enquanto isso, cada setor da sociedade tem apresentado suas sugestes, suas crticas, sua contribuio, enfim: a classe dos advogados, o Supremo Tribunal Federal, os tribunais de contas. O Ministrio Pblico no poderia ficar alheio a esse movimento, pois to de perto lhe interessa o seu exato lugar na futura Constituio, suas atribuies, garantias e impedimentos. No vamos falar, apenas, na mobilizao institucional que ocorreu por ocasio das vsperas da frustrante reforma constitucional de 1977, a que j nos referimos, nem da mobilizao a que se seguiu igualmente desalentador resultado quando da votao das emendas constitucionais por eleies diretas, emendas essas que foram abandonadas pelo governo, ao menor sinal de contrariedade, nos estertores do governo Figueiredo. Falaremos da mobilizao mais recente, surgida a partir do VI Congresso Nacional do Ministrio Pblico (Ministrio Pblico e Constituinte So Paulo, junho de 1985, Justitia, vol. 131). Hoje, podemos dizer que o Ministrio Pblico nacional tambm tem o seu anteprojeto que procura responder s principais questes pertinentes Instituio, tendo em vista a nova ordem constitucional que se espera. Seu anteprojeto se chama A Carta de Curitiba, tendo sido aprovado no 1 Encontro Nacional de Procuradores-Gerais de Justia e Presidentes de Associao do Ministrio Pblico, realizado em junho de 1986, na Capital do Paran. Buscaremos neste trabalho cotejar os principais pontos da proposta da Comisso Afonso Arinos com os da Carta de Curitiba, no deixando de ter em conta uma viso comparativa com os princpios hoje vigentes. Comecemos por examinar as origens do anteprojeto da Comisso Afonso Arinos, no tocante ao Ttulo do Ministrio Pblico.

a) ORIGENS DO ANTEPROJETO AFONSO ARINOS

Nos primeiros meses de 1986, o Procurador-Geral da Repblica Jos Paulo Seplveda Pertence que era um dos componentes da Comisso de Estudos Constitucionais elaborou sua proposta de texto para o Ministrio Pblico. Antes de apresent-la Comisso, porm, numa deferncia direo da Confederao

Nacional do Ministrio Pblico CONAMP (da qual, entretanto, ainda no fazem parte os procuradores da Repblica), convidou Luiz Antnio Fleury Filho e Antnio Araldo Ferraz Dal Pozzo (presidente e secretrio da CONAMP), para uma apreciao conjunta do trabalho. Vrias sugestes da liderana da CONAMP foram, ento, incorporadas ao texto, que veio a ser apresentado Comisso. Nas vsperas do aludido Encontro de Curitiba, em 19 de junho do mesmo ano, noticiava-se que o Comit n 5 da Comisso de Estudos Constitucionais aprovava a proposta Pertence, com algumas modificaes, entre as quais a principal, que era a incluso da proibio da advocacia (que no tinha constado da proposta). A seguir, submetido o texto apreciao do Plenrio da Comisso, este ltimo deu-lhe forma final, mantendo o texto bsico nas suas linhas gerais, mas inserindo algumas importantes modificaes (o texto final procura manter a ao de interpretao de lei em tese; busca retirar a figura do defensor do povo dentre as funes do Ministrio Pblico; mantm o princpio da independncia funcional dos membros da instituio, mas limita-o com o amplo campo das designaes, com o que reduz o alcance prtico da inamovibilidade; elimina a proibio do exerccio da advocacia; equipara da Magistratura a remunerao dos membros do Ministrio Pblico que exeram suas funes sob dedicao exclusiva etc.).

b) ORIGENS DA CARTA DE CURITIBA

Por outro lado, vejamos as origens do Anteprojeto CONAMP, tambm referido como Carta de Curitiba. Em incios de 1985, fora remetido um questionrio a todos os promotores de Justia do pas, questionrio esse elaborado e distribudo pela CONAMP. Indagava-se nele qual a opinio de cada promotor a respeito da correta posio constitucional do Ministrio Pblico (dentro de qual Poder? Em ttulo ou captulo parte?); a propsito das principais proibies e garantias; sobre a escolha da chefia da instituio e dos critrios para assegurar-lhe mandato e demissibilidade. A seguir, em junho de 1985, So Paulo sediara o j referido VI Congresso Nacional do Ministrio Pblico, que teve como objetivo preparar teses de nvel constitucional, visando a formular propostas preparatrias para os trabalhos da Constituinte, no que diz respeito instituio do Ministrio Pblico. Ora, nos primeiros meses de 1986, uma comisso nomeada pela CONAMP, tendo s mos no s o resultado das respostas dos questionrios, como tambm as concluses aprovadas no VI Congresso, elaborou uma consolidao, um texto ainda sem maior organicidade, mas que procurava assentar os pontos primordiais, para os quais a maioria dos promotores do Pas, bem como as principais teses do VI Congresso tinham convergido. O objetivo era deles extrair uma proposta

de Ministrio Pblico com vistas Constituinte, proposta essa que deveria ser o documento final do I Encontro Nacional de Procuradores-Gerais de Justia e de Presidentes de Associaes do Ministrio Pblico, que seria realizado em Curitiba, entre 20 e 22 de junho do mesmo ano. Em trabalhos preparatrios do Encontro, a Procuradoria-Geral de Justia de So Paulo e a Associao Paulista do Ministrio Pblico compuseram conjuntamente uma comisso para trabalhar sobre aquela consolidao provisria da CONAMP, visando a sistematizar, a dar organicidade e profundidade ao texto que seria discutido e votado no Encontro de Curitiba. Desta comisso fizeram parte Fleury e Araldo, alm de Cludio Ferraz de Alvarenga, Jos Emanoel Burle Filho, Antnio Augusto Mello de Camargo Ferraz, Wlter Paulo Sabella e o autor deste trabalho. Necessrio nos pareceu unificar o texto CONAMP com o da Comisso Afonso Arinos, como ainda buscar uma frmula que respeitasse as peculiaridades do Ministrio Pblico da Unio e dos Estados, sem prejuzo de disposies comuns, que coubessem a ambos. Essa frmula foi encontrada por meio de um anteprojeto, a que na ocasio chamamos de Sntese, o qual conciliava o que de melhor existia na Consolidao CONAMP com a parte referente ao Ministrio Pblico, j aprovada pelo Comit n 5 da Comisso de Estudos Constitucionais. O texto Sntese ainda dividia os dispositivos em parte geral (aplicvel ao Ministrio Pblico da Unio, dos Estados e do Distrito Federal e Territrios) e em parte especfica, ora do Ministrio Pblico da Unio, ora do Ministrio Pblico dos Estados e do Distrito Federal e Territrios. Concedendo um grande voto de confiana s lideranas da CONAMP, o plenrio do Encontro decidiu-se a votar o Anteprojeto Sntese, que foi a final aprovado, com as naturais modificaes e aperfeioamentos resultantes do trabalho colegiado, vindo a ser o que hoje se chama A Carta de Curitiba.

3. A MOO DE CURITIBA
Ante a necessidade de unir esforos nacionais em busca do objetivo comum, que o fortalecimento do Ministrio Pblico em benefcio da prpria comunidade, todas as Associaes integrantes da Confederao Nacional do Ministrio Pblico CONAMP, e todas as Procuradorias-Gerais de Justia vinculadas ao Conselho Nacional de Procuradores-Gerais, dispuseram-se a subscrever uma Moo, na qual se assumiam os seguintes compromissos: I Apoiar junto Assemblia Nacional Constituinte o texto ento aprovado;

II Abster-se de apresentar diretamente emendas ao texto, encaminhando-as direo da CONAMP e do Conselho; III Delegar direo da CONAMP e do Conselho a adequao do texto s peculiaridades dos trabalhos da Constituinte, desde que obrigatoriamente observados seus princpios.

4. ANLISE DA PROPOSTA DE CURITIBA

Assim vistas as origens dos anteprojetos CONAMP e Afonso Arinos (este ltimo apenas no tocante ao ttulo do Ministrio Pblico), ora cabe fazer uma anlise da proposta do Ministrio Pblico Nacional com vistas Constituinte. Ou seja, dentro do compromisso assumido em Curitiba, oportuno conhecer, discutir, criticar e buscar aperfeioar o texto, sob o qual podero, talvez, vrias geraes de promotores exercer suas funes com a desejvel proficincia.

5. POSICIONAMENTO CONSTITUCIONAL
A primeira questo que se enfrentou foi a de onde colocar o Ministrio Pblico dentro da Constituio: no Captulo do Poder Executivo, como ocorre na Carta vigente, de 1969? No do Poder Judicirio, como se deu na Constituio de 1967? No do Poder Legislativo, como querem alguns? Ou em captulo ou ttulo parte, como nas Constituies de 1934 e 1946? Embora se reconhea que, pela natureza intrnseca das suas funes o Ministrio Pblico exera atividade administrativa (promover a execuo das leis no atividade legislativa nem jurisdicional: cf. nosso artigo publicado em RT 494:269) na verdade questo de convenincia que o Ministrio Pblico encontre no uma utpica posio de quarto poder, e sim um ttulo ou captulo autnomo, para desvincul-lo de uma dependncia excessiva de qualquer dos poderes do Estado. Mas isto no basta: o mais importante conferir-lhe no s instrumentos, como garantias e impedimentos para bem desempenhar suas funes com liberdade e independncia, desde a sua chefia at ao mais novo promotor de justia substituto. Veja-se que a proposta CONAMP, nesse passo aceita pelo Anteprojeto Afonso Arinos, prope um ttulo ou captulo prprio para o Ministrio Pblico.

6. DISPOSITIVOS COMUNS
Passemos anlise dos dispositivos comuns ou genricos, que se destinam tanto ao Ministrio Pblico da Unio como ao dos Estados e do Distrito Federal e Territrios. So os que conceituam a instituio, lhe conferem autonomia, garantias e impedimentos.

a) CONCEITO
O art. 1 da Carta de Curitiba diz que O Ministrio Pblico, instituio permanente do Estado, responsvel pela defesa do regime democrtico e do interesse pblico, velando pela observncia da Constituio e da ordem jurdica. Suprime-se a referncia a ser essencial funo jurisdicional do Estado, que se acha presentemente no art. 1 da Lei Complementar n. 40/81, bem como no art. 308 do Anteprojeto Afonso Arinos, porque tal referncia duplamente incorreta: diz menos do que deveria (o Ministrio Pblico tem inmeras funes exercidas independentemente da prestao jurisdicional, como na fiscalizao de fundaes e prises, nas habilitaes de casamento, na homologao de acordos extrajudiciais, no atendimento ao pblico), como, paradoxalmente, diz menos do que deveria (pois o Ministrio Pblico no oficia em todos os feitos submetidos prestao jurisdicional, e sim, normalmente, naqueles em que haja algum interesse indisponvel ligado qualidade de uma das partes ou natureza da prpria lide, cf. art. 82 do Cdigo de Processo Civil). Por outro lado, afiana-se o papel da instituio em defesa do regime democrtico. Trata-se de inspirao haurida da Constituio portuguesa de 1976, que lhe atribui a defesa da legalidade democrtica (art. 224, 1). Destina-se o Ministrio Pblico defesa do interesse pblico. Tal expresso, ainda que muito criticada, por ser imprecisa segundo os crticos, parece-nos mais feliz do que a enumerao falha, porque casustica, de outros textos que falam de interesses sociais, interesses indisponveis do indivduo e da coletividade, interesses coletivos, difusos, transindividuais, etc. Na verdade, a expresso mais abrangente ainda a do interesse pblico, que, no dizer de Renato Alessi, compreende o interesse pblico primrio e o secundrio. Com efeito, no h confundir o interesse do bem geral, com o interesse da administrao (ou seja, o modo como os rgos governamentais vem o interesse pblico) o que nem sempre faz coincidir, respectivamente, o interesse pblico primrio com o secundrio. E pelo primeiro deles que deve sempre zelar realmente o Ministrio Pblico. Por fim, fala-se no zelo pela observncia da Constituio e da ordem jurdica, com o que se cobre todo o campo de atuao ministerial.

H um pargrafo no art. 1 do texto CONAMP, afirmando que qualquer do povo pode provocar a atuao do Ministrio Pblico no s uma afirmao didtica, como um compromisso de destinao e de funo.

b) AUTONOMIA INSTITUCIONAL
O art. 2 do texto CONAMP busca assegurar, pormenorizadamente, a infra-estrutura e os requisitos materiais para efetiva autonomia funcional, administrativa e financeira (destinao oramentria prpria e global, provimento de cargos e funes etc.).

c) FUNES EXCLUSIVAS E CONCORRENTES

Interessante ser ora nos determos na anlise das funes do Ministrio Pblico, que basicamente se resumem em promover a aplicao e a execuo das leis (art. 3). Dentro de seus misteres, ora a funo institucional lhe deve ser privativa (como representar por incompatibilidade de lei ou ato normativo com normas de hierarquia superior; promover a ao penal pblica e supervisionar inquritos, podendo requisit-los e avoc-los; intervir em processos judiciais nas hipteses previstas em lei ou quando entender cabvel; promover inqurito para instruir ao civil pblica); ora as exerce sem exclusividade (como a funo de defensor do povo, ou a de promover a ao civil pblica, ou a de exercer outras funes compatveis com sua finalidade). No fala o texto CONAMP em representao por inconstitucionalidade e sim em representao por incompatibilidade, expresso mais genrica, pois pode alcanar mesmo a lei que, quando editada, era constitucional, mas, ou porque uma nova constituio lhe sobreveio, ou porque uma emenda constitucional lhe posterior, passou a ser inconcilivel com a Lei Maior.

d) AO PENAL PBLICA
Quanto promoo da ao penal pblica, longo reclamo da doutrina o de que seja abolido o procedimento penal de ofcio, uma teratologia que faz concentrar nas mos do julgador os poderes de acusao, em prejuzo do devido processo legal (v. nosso artigo em RT 554:429). Com a exclusividade da ao penal pelo Ministrio Pblico, elimina-se esse grave erro da legislao atual. E mais: com ela tambm se evita a ao penal popular, que se apresenta dourada por trs das aparncias da abertura democrtica, em prol das liberdades pblicas, e que volta e meia cogitada na imprensa no intuito s vezes de minimizar as atribuies do Ministrio Pblico.

10

 verdade que, num sentido mais abstrato, todo poder emana do povo e em seu nome ser exercido: isto no quer dizer, entretanto, que seja qualquer do povo que, em concreto e individualmente, possa ou deva tomar decises tcnicas sobre matria da soberania do Estado: assim, no s fazer a lei, como julgar, como administrar, so poderes hauridos do povo, numa democracia, mas, salvo em limitada medida, no so nem devem ser tarefas diretamente exercidas pelo povo ou, mais ainda, por um nico particular. Tem o povo um corpo de agentes polticos, regularmente investidos pela soberania do Estado em funes que exigem conhecimentos tcnicos, serenidade, objetividade e sobretudo independncia. As aes penais populares, contudo, tm no art. 108, pargrafo nico, da Lei de Falncias, um triste exemplo dispositivo esse que se presta como notoriamente se sabe a uma fonte de extorses e advm de uma lei editada em perodo de totalitarismo e no de abertura democrtica... A acusao privada em crime de ao pblica se prestaria a mveis privados, a vinganas particulares ou a conivncias aptas a frustrar futuramente uma apurao mais sria. Afinal, a deciso de no acusar, em crime de ao penal pblica, no gera nenhuma leso de direito individual (pela sua leso de direito individual o cidado sempre pode acionar o Judicirio; o que no tem razoabilidade que, em busca de um interesse pblico de que titular o prprio Estado soberano, um particular se substitua ao rgo poltico, que tem independncia no exerccio de suas funes, e passe a agir em razo de mveis privados). O que se deve almejar, isto sim, um sistema mais eficiente de controle do arquivamento do inqurito, vale dizer, de controle dos mecanismos da no propositura da ao penal pblica pelo Ministrio Pblico, j que a experincia atual demonstra ser insatisfatrio o sistema do art. 28 do Cdigo de Processo Penal (que pe nas mos de uma nica pessoa, o procurador-geral, em muitos Estados e na Unio demissvel ad nutum pelo eventual ru, os poderes supremos de afastar uma acusao penal contra este ltimo...). Nossa proposta ser atribuir a um rgo ministerial colegiado (Conselho Superior ou Colgio Superior do Ministrio Pblico) a deciso final da no propositura da ao penal pblica. E isto porque um rgo colegiado, em regra, tem maior independncia, j que a pluralidade de componentes estaria em tese menos sujeita a presses polticas ou pessoais. De resto, a ltima palavra sobre o arquivamento do inqurito civil j dada por um rgo ministerial colegiado, pelo menos no sistema da Lei da Ao Civil Pblica (art. 9 da Lei n. 7.347/85).

e) PODER INVESTIGATRIO
Ainda fundamental que ao Ministrio Publico se reconheam mais poderes investigatrios, pois inadmissvel que, sendo o destinatrio do inqurito policial, no tenha maior ingerncia sobre este, cuja finalidade apenas servir de base opinio delictis e oferecimento da denncia pelo prprio promotor de Justia!

11

f) INTERVENO EM JUZO
Por outro lado, a redao genrica da proposta CONAMP permite instituio intervir nos processos judiciais nos casos previstos em lei ou quando entender existir interesse que lhe caiba defender. Evitam-se as enumeraes taxativas e, portanto, incompletas; contudo, no se deixa a interveno ao arbtrio imotivado do rgo, pois tem de ser iluminada pela destinao institucional afirmada no art. 1 do anteprojeto.

g) O DEFENSOR DO POVO
Quanto s funes no privativas, a primeira delas que se buscou, foi manter para a instituio a figura do defensor do povo. H alguns anos, de forma insistente, tem-se buscado em figuras aliengenas (como o ombudsman dos pases escandinavos) o modelo ideal para um ouvidor ou um defensor do povo em nosso pas. J sustentamos que um Ministrio Pblico forte e independente dispensaria tal rgo parte, que, mesmo nos pases onde foi criado, tem funes apenas investigatrias, enquanto o Ministrio Pblico, entre ns, alm da investigao, tradicionalmente tem a funo de levar s barras dos tribunais os responsveis pelas violaes (cf. nosso O promotor de justia e o atendimento ao pblico, Saraiva, 1985). Entretanto, em que pesem tais consideraes, a Comisso Afonso Arinos em sua reunio plenria, abandonou o anteprojeto Pertence j aprovado no Comit n 5 e que incorporava o defensor do povo no Ministrio Pblico; criou tal Comisso de Estudos Constitucionais um defensor do povo fora do Ministrio Pblico, em campo de atuao que prprio a este ltimo, no qual j atuava e melhor ainda atuar, caso se saia desta Constituinte com uma Lei Maior que realmente atenda s expectativas da instituio. E mais. Pelo recente decreto n. 93.714, de 15 de dezembro de 1986, foi criada uma Comisso de Defesa dos Direitos do Cidado Cdici, evidentemente mais um rgo burocrtico, manipulado pelo Executivo, a quem est totalmente subordinada. Que independncia poderemos esperar dessa Cdici, nas reclamaes contra os abusos que partem das autoridades ligadas ao mesmo poder?... De qualquer forma, fica aqui nossa esperana e nossa certeza. A esperana de que o legislador constitucional reconhea ser desnecessrio criar novos organismos sem a mnima autonomia e independncia, apenas burocratizando ainda mais a atuao do Estado; e a certeza de que, apenas se forem conferidos instrumentos de trabalho s Instituies que j existem, sero coibidos os abusos por violaes de direitos humanos das quais o Estado alis d e sempre deu um dos maiores exemplos.

12

h) AO CIVIL PBLICA
Quanto promoo da ao civil pblica em defesa de interesses difusos, este um novo campo de atribuies que o Ministrio Pblico j conquistou, na defesa do meio ambiente, do consumidor e do patrimnio cultural (Lei n. 7.347/85; v. Revista do Ministrio Pblico do Estado do Rio Grande do Sul, 16:3465).

i) NORMA DE ENCERRAMENTO
Por fim, o art. 3 consagra dois princpios bsicos: um, a norma de encerramento, pela qual poder o Ministrio Pblico exercer outras funes, desde que compatveis com suas finalidades institucionais; outro, no sentido de que suas funes s podem ser exercidas por integrantes da carreira (cf. art. 55 da LC 40/81).

j) ORGANIZAO
O art. 4 da Carta de Curitiba pormenoriza as normas gerais de organizao, funcionamento e disciplina da instituio (ingresso sob concurso, promoes voluntrias, julgamento pelo mais alto tribunal junto ao qual o rgo ministerial atue).

l) GARANTIAS
As garantias dos membros da instituio foram previstas no art. 5: a primeira delas, naturalmente, a independncia funcional a verdadeira nobreza, que tanto eleva a instituio, segundo a qual desde o promotor substituto at o procurador-geral, todos gozam de independncia no exerccio de suas funes. O Anteprojeto Afonso Arinos, entretanto, procura nitidamente minimizar tal garantia, pois insiste na independncia funcional sem prejuzo da unidade e da indivisibilidade da instituio e, ao cuidar da inamovibilidade, ala o poder de designao do procurador-geral a limites incontrolveis (art. 313, inc. I, e alnea b do inc. II). Cremos firmemente que, de modo incomparvel, melhor a proposta CONAMP, que est de acordo com as aspiraes do Ministrio Pblico Nacional, bem evidenciadas no VI Congresso Nacional do Ministrio Pblico, ocasio em que ficou bem claro que todos desejam a prevalncia do princpio do promotor natural, segundo o qual a lei que deve discriminar previamente as atribuies do rgo ministerial, no se aceitando designaes ilimitadas e discricionrias s a pretexto da unidade e chefia da Instituio (v. nosso artigo em RT 494:269 e s.). Tanto assim que no Anteprojeto CONAMP, de forma superior, a inamovibilidade no car-

13

go e nas respectivas funes. Caso contrrio, a inamovibilidade seria uma falcia: bastaria que o procurador-geral, mantendo o promotor na comarca, lhe suprimisse as funes... A vitaliciedade aquela em que o rgo no pode perder o cargo seno por sentena judiciria; no mais se admite a perda do cargo por deciso administrativa, o que desfiguraria a vitaliciedade (seria, antes, estabilidade). A irredutibilidade de vencimentos e a paridade com os dos rgos judicirios correspondentes foi proposta encampada pela Comisso Afonso Arinos, que s admitiu raras equiparaes, somente em casos de funes iguais ou assemelhadas. Entretanto, pelo anteprojeto desta ltima, mister que o rgo ministerial exera suas funes sob o regime de dedicao exclusiva, para haver a equiparao.

m) VEDAES
Passemos s vedaes. Alm daquelas j constantes da Lei Complementar n. 40/81 (art. 24), o texto CONAMP, levando em conta a expressiva manifestao dos colegas em favor do impedimento do exerccio da advocacia, consagrou-o no seu texto o que no foi, infelizmente, seguido pela Comisso Afonso Arinos. Entendemos incompatvel o exerccio da advocacia pelo Ministrio Pblico, como a maioria dos Estados tambm o entende, tanto que assim o demonstraram na votao na Carta de Curitiba. Esta ltima apenas ressalva, nas disposies transitrias, um direito de opo para os que atualmente ainda exeram tal mister privado, mas busca evitar que, doravante, essa situao persista, a prejudicar a independncia da instituio. Veda-se exercer, ainda que em disponibilidade, qualquer outra funo, salvo cargo pblico eletivo, administrativo de excepcional relevncia, ou de magistrio (proposta CONAMP); ou exercer qualquer outra atividade pblica, salvo uma nica funo de magistrio, e cargo ou funo em comisso, com autorizao do procurador-geral, na forma da Lei (Anteprojeto Afonso Arinos). Na verdade, os dois textos no consagram a vedao a atividades poltico-partidrias, tambm objeto de significativa aspirao de grande nmero dos colegas que responderam ao questionrio da CONAMP. Embora entendamos que tal vedao deve advir e desejvel que exista, no temos grandes esperanas de v-la consagrada, pois em grande parte depende ela apenas da vontade dos prprios legisladores e polticos, muitos dos quais no tm interesse na sua concretizao.

14

7. NORMAS PARA O MINISTRIO PBLICO DA UNIO

Vencidas as disposies comuns, a proposta CONAMP passa a cuidar, nos arts. 8 a 12, dos dispositivos peculiares ao Ministrio Pblico da Unio, o qual compreende o Ministrio Pblico Federal, o Eleitoral, o Militar e o do Trabalho.

a) MINISTRIO PBLICO DA UNIO

Atendendo a ponderaes do Procurador-Geral da Repblica, que honrava com sua presena o Encontro de Curitiba, a proposta CONAMP nesse passo igual da Comisso Afonso Arinos, ou seja, atribui quele a direo superior do Ministrio Pblico da Unio, mas a chefia apenas do Federal e do Eleitoral. Isto significar um sistema em que o Ministrio Pblico Militar e o Trabalhista tero chefes prprios, sob uma direo superior alheia, o que, se em direito administrativo imaginvel, em termos de independncia e autonomia ministeriais simplesmente impertinente. Como integrante da delegao paulista, participamos do Encontro de Curitiba, bem como dos debates em plenrio. Insistimos, na ocasio, em que os procuradores-gerais do Ministrio Pblico Militar e Trabalhista tivessem as mesmas garantias que os demais procuradores-gerais, ou seja, mandato no cargo. Afinal, seria desmoralizador para a proposta CONAMP ou para a da Comisso Afonso Arinos, que s tivessem mandato o procurador-geral da Repblica, bem como os procuradoresgerais dos Estados e do Distrito Federal e Territrios, negando-o aos procuradoresgerais do Ministrio Pblico Militar e do Trabalho... Como se as mazelas da demissibilidade ad nutum, que maculam irremediavelmente a independncia da instituio, s valessem para alguns dos Ministrios Pblicos, e no para todos...

b) PROMOTOR-GERAL
E aqui um parnteses. Atendendo a uma tese de Horcio Bortz, aprovada no VI Congresso Nacional do Ministrio Pblico, buscou-se no anteprojeto CONAMP uma unificao de terminologias para se referir ao chefe do parquet como o promotor geral. Tal proposta, aceita no VI Congresso, encontrou discordncia do atual Procurador-Geral da Repblica, ali presente, e, para deferncia a seu entendimento, coexistiram no texto CONAMP as duas expresses: procurador-geral para os chefes do parquet da Unio, e promotores-gerais para os demais. A razo da ressalva foi a de que o Ministrio Pblico da Unio ainda e pretende continuar a s-lo procuradoria da Fazenda. Essa seria a razo de manter a tradicional expresso.

15

c) REPRESENTAO DA UNIO
Contudo, se esse foi, alis, um dos motivos para separar em sees diversas os dispositivos comuns e os especficos para o Ministrio Pblico da Unio e para o Ministrio Pblico dos Estados e do Distrito Federal e Territrios, na verdade temos como incompatvel o exerccio da advocacia pelo Ministrio Pblico, como j adiantramos, ainda que tal advocacia se exera em prol de interesses da prpria Fazenda Pblica. Afinal, como ficaria o procurador-geral da Repblica, para opinar ou para recorrer, quando de um conflito entre o interesse pblico primrio e secundrio, na clssica diviso de Renato Alessi, j referida? Suponhamos que, numa deciso de que s caiba recurso seu, e a Unio esteja defendendo interesse pblico secundrio (visto do ponto de vista da administrao, o que nem sempre se confunde com o bem comum, como temos fartos exemplos), com quem ficar o defensor de ambos os interesses?! E nos casos em que deva dar um parecer: estar opinando como advogado da Fazenda ou como defensor da coletividade?! Ora, respondendo exatamente a uma questo de ordem do ento procurador-geral sobre esse dilema, o Supremo Tribunal Federal bem lhe redargiu: interesse e fiscalizao no se conciliam, pois quando o chefe do parquet advogado, deixa de ser Ministrio Pblico (RTJ 62:139 e, especialmente, p. 143). , pois, desejvel que o Ministrio Pblico se descarte das funes de advocacia da Fazenda no que, pelo menos a nvel de Ministrio Pblico estadual, tanto a proposta CONAMP como a da Comisso Afonso Arinos so coincidentes.

d) ESCOLHA DO PROCURADOR-GERAL
Importante anotar como se pretende seja a escolha do procurador-geral da Repblica. Pelo texto Afonso Arinos e pelo da CONAMP, a escolha ser feita pelo presidente da Repblica, dentre cidados maiores de trinta e cinco anos, de notvel saber jurdico e reputao ilibada, depois de aprovada a escolha pelo Senado Federal, e servir, por tempo determinado, que no poder exceder, entretanto, o perodo presidencial correspondente (art. 9). Lastima-se que na proposta pertinente Unio, no se tenha chegado ao mesmo ponto dos Estados, que j asseguraram em ambos os textos em estudo o princpio de que todos os demais procuradores-gerais ou promotores-gerais sero escolhidos dentro da classe, o que o mais lgico e ideal.

e) DESTITUIO DO PROCURADOR-GERAL
Cria-se um sistema de destituio do chefe do parquet federal, que, pelo texto Afonso Arinos, seria de iniciativa do presidente da Repblica, depois

16

de a ela anuir o Senado; pelo anteprojeto CONAMP, a destituio s ocorrer em casos de abuso de poder ou omisso grave no cumprimento dos deveres do cargo, por deliberao do Colgio Superior e pelo voto mnimo de dois teros. melhor a soluo da Carta de Curitiba, mais uma vez, j que afasta ingerncias polticas na demisso desse importante rgo do Ministrio Pblico, conferindo maior independncia instituio.

8. NORMAS PARA O MINISTRIO PBLICO ESTADUAL

Examinemos agora as principais observaes peculiares ao Ministrio Pblico dos Estados, bem como ao do Distrito Federal e Territrios.

a) VEDAO DO PROCURATRIO DO ESTADO

A primeira caracterstica (art. 13) a vedao da representao judicial das pessoas jurdicas de direito pblico interno o que seria desejvel alcanar-se tambm para o Ministrio Pblico da Unio, como se viu acima.

b) LITISCONSRCIO
Tanto um, quanto outro dos anteprojetos em comento, criam um sistema de litisconsrcio entre o Ministrio Pblico dos Estados e o Federal (art. 13 2; art. 14, pargrafo nico, inc. II, da Carta de Curitiba; art. 96, 4, do Anteprojeto Afonso Arinos). Poder surgir nas hipteses em que, por iniciativa do Ministrio Pblico local, o tribunal estadual reconhea a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou municipal em face da Constituio Federal. A bem da verdade, deve ser anotado que, juntamente com Antnio Augusto Mello de Camargo Ferraz e dis Milar, j anteriormente preconizvamos tal atuao litisconsorcial (v. nossa tese O Ministrio Pblico e a questo ambiental na Constituio, VI Congresso Nacional do Ministrio Pblico, 1985; Justitia, 131-A:45; RF 294:155 e s.), quando sustentamos o cabimento da interveno simultnea do Ministrio Pblico Federal e Estadual para casos peculiares. Alis, na recente questo do leite europeu contaminado pelo acidente nuclear de Chernobyl, com base em referida tese, por iniciativa do procurador de Justia Jos Geraldo Brito Filomeno, at mesmo j foi proposta ao civil pblica da Lei n. 7.347/85, no primeiro caso concreto de que se tem notcia de efetivo litisconsrcio entre o Ministrio Pblico Federal e um Ministrio Pblico estadual (o do Estado de So Paulo).

17

c) ESCOLHA E DESTITUIO DO PROMOTOR-GERAL

Quanto escolha do promotor-geral de Justia dos Estados, a proposta CONAMP mais precisa que a do anteprojeto Afonso Arinos, que preferiu relegar a matria para a Constituio e as leis estaduais. A Carta de Curitiba, porm, corretamente prev desde logo a eleio do chefe do parquet local, dentre os integrantes da carreira, para mandato de dois anos, permitida reconduo uma vez, cabendo sua destituio nos mesmos casos do procurador-geral da Repblica.

9. DISPOSITITOS EXTRAVAGANTES
Por ltimo, o anteprojeto CONAMP estipula algumas garantias e dispositivos fora do ttulo ou do captulo prprio, entre os quais destacaremos os mais importantes. Prev-se a interveno federal nos Estados, para assegurar as garantias do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, bem como sanciona-se como crime de responsabilidade do presidente da Repblica atentar contra o livre exerccio do Poder Legislativo, do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico. Ainda se buscou uma nova definio do chamado quinto constitucional, propondo-se que as listas trplices (a Comisso Afonso Arinos fala em listas sxtuplas) sejam formadas com nomes escolhidos pela prpria classe tributria (a Ordem dos Advogados do Brasil ou o Ministrio Pblico). Assim, melhor se alcanar, presume-se, o objetivo do legislador constitucional de temperar os tribunais, pois cada classe ter como escolher os componentes mais representativos da combatividade e militncia da sua carreira, em vez da escolha atual, onde em tese os juzes tenderiam a escolher dentre os que mais j se aproximam de seu prprio modo de ser. Dentre as garantias fundamentais do indivduo, a proposta CONAMP sugere que conste o seguinte princpio: A lei assegurar aos acusados ampla defesa, com os recursos a ela inerentes. No haver foro privilegiado nem tribunais de exceo. Ningum ser acusado na ao penal pblica, seno por um rgo do Ministrio Pblico. O acrscimo final visa a consagrar o princpio do promotor natural, a que j nos referimos, mas agora sob uma tica diversa. Realmente, este o primeiro direito do acusado: o de receber a acusao independente, de um rgo do Estado escolhido previamente segundo critrios e atribuies legais, abolido no s o procedimento de ofcio, como a acusao privada.

10. ENCERRAMENTO
Enfim, se a nova Constituio moldar um texto que corresponda s expectativas da instituio, teremos por certo no s os instrumentos de trabalho

18

para uma atuao serena, segura e imparcial, destinada s defesa do interesse pblico primrio, como teremos tambm as garantias necessrias para faz-lo. O compromisso assumido em Curitiba significativo: conhecer o texto, discuti-lo e critic-lo, unindo-se o Ministrio Pblico nacional e a sociedade em geral, no aperfeioamento da instituio.

11. CONCLUSES
1) Dentro do esprito da Moo de Curitiba, deve-se apoiar junto Assemblia Nacional Constituinte o Anteprojeto CONAMP de texto para o Ministrio Pblico. 2) Quaisquer aperfeioamentos Carta de Curitiba devem ser buscados pela via da CONAMP. 3) No h necessidade de criao de novos organismos burocratizados do Estado para o mister de defensor do povo, cabendo naturalmente a funo de ouvidor ou de defensor do povo ao prprio Ministrio Pblico. 4) Deve ser vedada a representao das Fazendas pelo Ministrio Pblico, em qualquer nvel. 5) Deve ser repudiada a restrio inamovibilidade constante do Anteprojeto Afonso Arinos (art. 313, inc. II, alnea b), consagrando-se o princpio de que o promotor no pode ser afastado de suas funes, exceto por remoo, assegurada ampla defesa. 6) No se deve admitir nenhuma hierarquia nem direo superior entre cada Ministrio Pblico e os demais, nem mesmo uma direo superior do procurador-geral da Repblica sobre os Ministrios Pblicos do Trabalho, Militar ou Estaduais. 6) Todos os chefes de Ministrio Pblico devem chamar-se promotores-gerais, sem exceo. 7) Os chefes de parquet, em todos os nveis, s podem ser escolhidos dentre os integrantes da respectiva instituio. ______________________

19