Atencion Integral Mi Libro

Polticas y Prcticas de Atencin a la Primera Infancia en Guatemala, El Salvador y Nicaragua.
Equipo de investigacin: Sandra Elizabeth Herrera Ruiz (Guatemala), Norma Elizabeth Molina Lpez (El Salvador), Mirna Bez Galeano (Nicaragua) con el apoyo de Olga Elvira Hernndez Snchez (FUNDAESPRO-Guatemala), Marisa de Martnez (CINDE -El Salvador-) y Aura Lila Ulloa Gonzlez (CANTERA Nicaragua) Redaccin y coordinacin: Margarita Castillo y Julio Cano Fotografas: Sebastiana Ceto Lpez y Olga Elvira Hernndez Snchez (Guatemala) Edu Ponce (El Salvador) Silvia Elena Quezada y Mirna Bez Galeano (Nicaragua) Diagramacin: Marcelino Guzmn/Cantera Editado por: Centro de Comunicacin y Educacin Popular CANTERA Impresin: Marca.-Estrategia de Comunicacin Lugar y ao de impresin: Managua, febrero de 2011 (1,500 ejemplares) Esta publicacin recoge la investigacin en el marco del proyecto Promocin del debate y difusin de la teora, prcticas y polticas de atencin a la infancia en Guatemala, El Salvador y Nicaragua, ejecutado por FUNDAESPRO, APPEDIBIMI, CINDE, FUNDASAL y CANTERA durante el perodo de julio 2009 a junio 2011 con el apoyo financiero de Fundacin Bernard van Leer, Holanda
NDICE
INTRODUCCIN METODOLOGA Planteamiento Generalidades Objetivo General Objetivos especficos Delimitacin y tcnicas Conceptos principales CAPTULO I LAS POLTICAS DE ATENCIN A LA NIEZ El perfil socioeconmico La nocin sobre las polticas El contenido de las polticas Algunos comentarios sobre las polticas CAPTULO II LOS MECANISMOS DE LAS POLTICAS El concepto rector Los mecanismos de atencin de la niez en Guatemala: La proteccin de la familia La educacin La salud Los mecanismos de atencin a la niez en El Salvador: La proteccin de la familia La educacin La salud Los mecanismos de atencin a la niez en Nicaragua: La proteccin de la familia La educacin La Salud
9 13 13 13 13 14 14 17 21 22 28 31 35 43 43 45 46 49 51 52 53 55 58 59 60 62 64
Aproximacin a un balance regional CAPITULO III LAS PRCTICAS DE ATENCIN A LA NIEZ Interpretacin de lo integral en la prctica Categorizacin de las prcticas Las prcticas formales Guatemala: Centro de Atencin y Desarrollo Infantil Las Tortuguitas El Salvador: Centros de Bienestar Infantil y Centros de Desarrollo Integral Nicaragua: CICO El Garaje Las prcticas informales Guatemala: APPEDIBIMI y FUNDAESPRO El Salvador: Centros Infantiles de Desarrollo Nicaragua: Semilla del proceso de aprendizaje para la vida Elementos para el debate De las prcticas formales De las prcticas informales Aspectos generales de las prcticas CAPTULO IV REFLEXIONES PARA EL DEBATE El enfoque La coordinacin La abogaca en la aplicacin de normas La generacin y difusin de informacin conocimiento La formacin de recursos humanos El currculo Lo informal y lo formal El involucramiento de las familias El papel de las mujeres
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69 70 74 76 77 81 84 88 89 99 103 106 107 108 108 111 112 113 114 115 115 116 117 118 119
PRLOGO
La Convencin de los Derechos del Nio es una declaracin que fue adoptada unnimemente por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de Noviembre de 1989 y desde entonces ratificada por aproximadamente 193 pases. Aunque este hecho es un paso positivo e importante para el reconocimiento de los derechos de la niez, hay que destacar que hoy en da, este hecho no ha generado de manera automtica polticas y prcticas que aseguren el cumplimiento de lo que se estipula en la misma Convencin. Las contrapartes de la Fundacin Bernard van Leer3 en Guatemala, El Salvador y Nicaragua decidieron, con base en y como seguimiento a un proyecto regional dirigido a la niez que se concluy en el ao 20084, profundizar su conocimiento sobre la realidad de las polticas y prcticas vigentes en sus respectivos pases. Para realizar el estudio se conform un grupo integrado por un investigador por cada pas, bajo el liderazgo de un investigador principal y un asesor de investigacin. Durante dos aos se trabaj en la recoleccin de datos y el anlisis de las polticas y prcticas en relacin con la atencin a la primera infancia en los tres pases mencionados. El grupo de investigadores fue respaldado por representantes de las instituciones contrapartes de la Fundacin Van Leer, la cual proporcion los recursos financieros para llevar al cabo este proyecto. El resultado de este trabajo colectivo es un documento que, en forma sistemtica y precisa, ofrece un panorama de las polticas y prcticas actuales en los tres pases dirigidas a la primera infancia. La investigacin muestra los avances de los tres pases a partir
3 www.bernardvanleer.org 4 Ver las publicaciones Entornos Positivos a favor de la niez Centroamericana, sistematizacin de seis experiencias de ejecucin de proyectos con nias y nios en Guatemala, El Salvador y Nicaragua (Cano, Julio 2008); Estudio de Proyectos de Atencin Integral para la Primera Infancia en El Salvador, Guatemala y Nicaragua (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales en El Salvador, FLACSO, 2008).
de su ratificacin de la Convencin, as como las debilidades en el cumplimiento con esta misma. Adems, la investigacin muestra claramente que cumplir con la responsabilidad que se estipula en la Convencin, no est limitada a un slo actor, sino que es corresponsabilidad de distintos actores en la sociedad. La publicacin presenta elementos para realizar un debate sobre la poltica y prctica de atencin a la niez, en el cual se convoca a participar actores como son: los tomadores de decisiones, las organizaciones de la Sociedad Civil, el mundo acadmico, el sector privado, fundaciones nacionales e internacionales, Organismos Internacionales, as como las organizaciones de padres y todos aquellos actores que trabajan ofreciendo servicios de atencin a la niez. Como Fundacin Bernard van Leer consideramos la promocin de la investigacin y la divulgacin de informacin una de nuestras responsabilidades. Invitamos al lector a tomar nota de esta publicacin de alta calidad, y respaldamos los autores en su llamado al debate sobre cmo mejorar las polticas y prcticas dirigidas a la primera infancia, tanto en los pases donde se realiz la investigacin, y en centroamrica as como en Amrica Latina en su conjunto. Marc J. Mataheru Oficial de Programas Fundacin Bernard van Leer La Haya, Holanda
INTRODUCCIN
Guatemala, El Salvador y Nicaragua son pases signatarios de la Convencin de los Derechos del Nio, desde los aos 1990. La suscripcin de la Convencin gener una serie de compromisos estatales que los pases han debido cumplir. Los compromisos constituyen, como en toda accin emanada del Estado, una fuente de declaracin de polticas, legislacin y aplicacin de mecanismos que operen las intenciones de la poltica y la normativa de la legislacin. A partir de la suscripcin, los estados de los tres pases iniciaron reformas legislativas y emitieron pronunciamientos de poltica. Ahora: son suficientes las reformas legales, las declaraciones de polticas y la creacin de mecanismos, para empalmar con los requerimientos de la atencin de la niez, segn las necesidades que generan los entornos socioeconmicos? Al parecer, la aplicacin de las polticas pblicas hacia la infancia, a pesar de los diferentes tratados internacionales que la amparan, siguen siendo la deuda que los tres pases tienen con los nios y nias de sus sociedades. As lo indican los numerosos informes de desarrollo. Entonces los compromisos que los Estados han asumido an tienen un camino por recorrer, para que se observen cambios sustanciales y efectivos en la vida de la niez. Sin embargo, es conveniente reconocer que hay iniciativas y experiencias, sobre las cuales es necesario reflexionar. Iniciativas pblicas y privadas que, no obstante, el embate de las polticas (neo)liberales de los aos 1990 consiguieron logros, tal el caso de la generacin de movimientos sociales para las reformas legislativas.
La reflexin tiene por objetivo emprender acciones ms articuladas y coherentes con las demandas de estos sectores de poblacin.3 Lo anterior requiere de esfuerzos del Estado y sociedad civil para generar y velar por el cumplimiento de polticas pblicas de largo aliento que respondan a la situacin de abandono de la infancia. Cabe sealar que las polticas pblicas estn referidas al conjunto de objetivos y acciones que ejecuta el Estado, a travs de las instituciones pblicas o gubernamentales, para solucionar problemas y demandas de la poblacin, consideradas prioritarias para el desarrollo. En la formulacin e implementacin de las polticas, resulta insustituible la accin y responsabilidad del Estado. En la actualidad existe consenso social, en los tres pases, sobre la necesidad de atencin de la niez, sobre todo de los primeros aos y de la educacin (de los nios y de sus padres o encargados) en su desarrollo integral. Sin embargo como se ha sealado anteriormente, sigue siendo un reconocimiento nominal sin la aplicacin de las necesarias y suficientes acciones para incidir en las realidades socioeconmicas. Si hubiese conciencia de todo lo que se juega en los primeros aos de vida, los nios pequeos seran los mimados de la sociedad, en todos los sentidos, y habra atencin preferencial para ellos, sus madres y sus familias. Sin embargo no es esto lo que ocurre. La mortalidad, morbilidad, desnutricin, abandono, abuso, falta de afecto y proteccin de los nios pequeos siguen siendo alarmantes en el mundo entero. Menos an de oportunidades de aprendizaje y desarrollo, cuando la propia supervivencia no est asegurada.4
3 Cabe recordar que las polticas conservadoras tradicionales y el neoliberalismo de los aos 1990 fueron reduciendo drsticamente la participacin del Estado en la oferta de servicios de salud, de educacin, de asistencia social afectando en especial a los sectores ms pobres de la poblacin que carece de recursos para pagar lo que ofrecen las organizaciones privadas. Las sucesivas crisis econmicas profundizaron los efectos de estas polticas dejando desprotegidos a los grupos ms vulnerables: los nios y nias. 4 Entrevista a Rosa Mara Torres: Los Desafos de la Educacin Infantil 2008. En www.Bernardvanleer.org.
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Hoy se reconoce que el aprendizaje de los nios y las nias comienza con el nacimiento y no con su ingreso a la escuela, en la primera etapa de la vida, comprendida entre el nacimiento y los seis aos de edad. La educacin de nios y nias en esa etapa es tan importante para su desarrollo futuro, como es la nutricin y la buena salud desde la concepcin. De lo expuesto surgen un par de preguntas: cul es la situacin de la accin poltica en Guatemala, El Salvador y Nicaragua a favor de la primera infancia? cmo debatir para que esa situacin mejore y se encamine al desarrollo integral de la primera infancia? Para obtener respuestas a las preguntas un grupo de organizaciones sociales, se plantearon generar, mediante un proceso de investigacin, un conocimiento sistematizado sobre las polticas y las aplicaciones de stas en Guatemala, El Salvador y Nicaragua. Ello con el objetivo de disponer de elementos que abrieran el debate, tanto de lo que en comn comparten los pases en la bsqueda de soluciones, como en las especificidades que obligan sus propios entornos socioeconmicos. Los resultados del proceso de investigacin son el contenido de este documento, el cual se divide en cuatro captulos, adems de esta parte introductoria y la descripcin de la metodologa. El primer captulo documenta las declaraciones de poltica a favor de la niez de cada uno de los tres pases. Asimismo, esboza las reformas legislativas que, en los tres pases, oblig la respectiva suscripcin de la Convencin de los Derechos del Nio de la ONU en los aos 1990. El segundo captulo presenta los principales mecanismos que han emanado de la declaracin de las polticas y las reformas legislativas, partiendo del concepto rector de la atencin integral de la niez. Asimismo, enfatizando en el aspecto clave de la coordinacin, en razn de que la poltica integral de atencin a la niez se instala en un entorno institucional pre-existente, la negociacin y toma de acuerdos resulta fundamental para el cumplimiento de los objetivos de dicha poltica.
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El tercer captulo caracteriza las prcticas de atencin a la niez en la primera infancia. El recurso metodolgico fue enfocarse en dos estudios de casos, segn lo que se indica en la descripcin metodolgica que sigue a esta introduccin. Finalmente el captulo IV contiene los puntos del debate, planteados a partir de las reflexiones que ocasionaron la captura y anlisis de los datos del proceso de investigacin.
Las organizaciones promotoras del trabajo de investigacin son las siguientes: 1. El Centro de Educacin y Comunicacin Popular (CANTERA), de Nicaragua 2. La Fundacin Esfuerzo y Prosperidad (FUNDAESPRO) y la Asociacin para el Desarrollo Integral y Multidisciplinario (APPEDIBIMI), de Guatemala. 3. La Asociacin CINDE5 y la Fundacin Salvadorea para el Desarrollo y Vivienda Mnima (FUNDASAL), en el Salvador. Estas organizaciones contaron con el apoyo financiero de la Fundacin Bernard van Leer. La Fundacin van Leer, adems, otorga los recursos financieros para la organizacin de eventos y otros medios de difusin y promocin de los espacios para el debate de los resultados. El equipo de investigacin estuvo integrado por las personas indicadas en la descripcin de la metodologa. La revisin y redaccin final del documento estuvo a cargo de Margarita Castillo y Julio Cano.6
5 Acrnimo por Centros Infantiles de Desarrollo y Promocin Humana. 6 Margarita Castillo es sociloga por la Universidad de San Carlos de Guatemala y Julio Cano es economista por la misma universidad.
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METODOLOGA
Planteamiento Generalidades La investigacin, cuyos resultados presenta este documento, surge de una visin de la problemtica de la atencin a la niez en general y a la primera infancia expresada en los siguientes trminos: Las estructuras e instrumentos o mecanismos para la aplicacin de las polticas pblicas para nios y nias de 0 a 3 aos son insuficientes para la atencin integral. Situacin que se refleja en bajos niveles de desarrollo integral de nios y nias en Guatemala, El Salvador y Nicaragua. Lo antes descrito puede expresarse, mediante la bsqueda de respuestas a las siguientes interrogantes: 1. Existen polticas pblicas para la atencin integral a la niez de 0 a 3 aos en Guatemala, El Salvador y Nicaragua? Cules son? Cmo se aplican? Con quines? Qu cobertura tienen? 2. Existen instituciones gubernamentales y no gubernamentales que cuenten con estructuras, instrumentos o mecanismos y acciones sostenidas para la puesta en prctica de las polticas pblicas a favor de la atencin integral de la niez de 0 a 3 aos? Considerando las anteriores interrogantes, el trabajo investigacin plante guiarse por los siguientes objetivos: de
Objetivo General: Analizar las polticas pblicas e instrumentos dirigidos a la atencin de la niez de 0 a 3 aos, e identificar las posibles acciones a incluir en la Poltica pblica para el desarrollo integral de la niez en Guatemala, El Salvador y Nicaragua.
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Objetivos especficos: 1. Identificar y analizar las polticas pblicas, estructuras e instrumentos de la atencin a la niez de 0 a 3 aos existentes en Guatemala, El Salvador y Nicaragua. 2. Caracterizar y analizar algunas prcticas de atencin integral formal y no formal a favor de la niez de 0 a 3 aos que se desarrollan en los pases participantes y en particular en comunidades urbano-marginales previamente seleccionas. 3. Identificar los logros, desaciertos y desafos de las polticas a favor de la atencin integral de la primera infancia. Observando los objetivos, la hiptesis gua del trabajo se formul en los trminos siguientes: En Guatemala, El Salvador y Nicaragua, existen polticas pblicas para la atencin a la niez de 0 a 3 aos, sin embargo, sus estructuras institucionales, instrumentos o mecanismos y acciones sostenidas para la puesta en prctica son dbiles e insuficientes para el cumplimiento de los derechos de la niez de 0 a 3 aos. Delimitacin y tcnicas El principal desafo para la delimitacin apunta a la caracterizacin de las prcticas de atencin, como expresin de la aplicacin de las polticas. Esto planteado en interrogante es cmo caracterizar al universo y cmo elegir los casos tpicos? Al respecto la investigacin aplic los siguientes criterios: 1. Observ que el universo de las prcticas es bastante amplio que requiere, en s mismo, la definicin de una metodologa, para, por ejemplo, establecer la unidad a partir de la cual se caracteriza la prctica. 2. Operativamente, sin embargo, el problema se reduce si se aplica el criterio de que la prctica parte de un centro o un punto de referencia en el cual es atendido un grupo de nios y nias.
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3. En la realidad social, bsicamente, pueden diferenciarse dos tipos de prcticas: las formales y las informales. Entendidas las primeras, como las promovidas por las instituciones pblicas y las segundas, como las promovidas por instituciones privadas (principalmente organizaciones de desarrollo sin fines lucrativos), siguiendo las definiciones de formal e informal presentadas ms adelante.3 Con base a estos criterios y dado el inters por generar datos cualitativos, la investigacin se plante caracterizar, por lo menos, dos casos, por cada pas: una prctica formal y una informal, conforme al siguiente cuadro:
PRCTICA DE ATENCIN FORMAL INFORMAL GUATEMALA Centro de Atencin y Proyecto de Educacin Inicial del Desarrollo Infantil Centro de Educacin Inicial y Escuelas de Preprimaria. Asociacin Las Tortuguitas. para el Desarrollo Integral y Multidisciplinario (APPEDIBIMI). Centro Comunitario Infantil (CECI), La Verbena. Fundacin Esfuerzo y Prosperidad (FUNDAESPRO). Centros de Bienestar Centros Infantiles de Desarrollo. Infantil (CBI), Centros CINDE para el Desarrollo Infantil y de Desarrollo Integral Promocin Humana. (CDI). Instituto Salvadoreo de la Niez y Adolescencia (ISNA). Centro Infantil Semilla del Proceso de Aprendizaje Comunitario (CICO) para la Vida. San Lucas. El Garaje. PAS
EL SALVADOR
NICARAGUA
En consecuencia, los resultados de la investigacin deben considerarse como elementos los cualitativos amplio deconsiderarse prcticas que En consecuencia, resultadosde deun la universo investigacin deben como elementos cualitativos de un universo amplio de prcticas que existen. Esto existen. Esto significa que no puede considerarse como un trabajo de significa que no puede considerarse como un trabajo de evaluacin de polticas y evaluacin de polticas y prcticas, sino de identificacin de elementos prcticas, sino de identificacin de elementos para el debate sobre la situacin de para el debate sobre la situacin las polticas de atencin a la niez las polticas de atencin a la niez en de Guatemala, El Salvador y Nicaragua. en Guatemala, El Salvador y Nicaragua. En lo que corresponde a las tcnicas, el trabajo de investigacin se sustent en
datos de fuentes secundarias y de fuentes primarias. Los datos de fuentes 3 El trmino informal se toma, para fines de este trabajo de investigacin, como secundarios se obtuvieron de documentos oficiales sobre las polticas, la sinnimo de no formal el cual en algunos casos especficos, como la legislacin legislacin, los planes y programas gubernamentales; asimismo, de estudios e nicaragense, puede tener connotacin particular. El sentido de la sinonimia entre informal informes generados sobre la atencin a la niez. Los datos de fuentes primarias y no formal es utilizar una categora alternativa a lo formal. se obtuvieron de entrevistas personales.
15 y redaccin de informes se organiz El trabajo de colecta, procesamiento, anlisis de la siguiente manera:
En lo que corresponde a las tcnicas, el trabajo de investigacin se sustent en datos de fuentes secundarias y de fuentes primarias. Los datos de fuentes secundarios se obtuvieron de documentos oficiales sobre las polticas, la legislacin, los planes y programas gubernamentales; asimismo, de estudios e informes generados sobre la atencin a la niez. Los datos de fuentes primarias se obtuvieron de entrevistas personales. El trabajo de colecta, procesamiento, anlisis y redaccin de informes se organiz de la siguiente manera: 1. Se constituyeron equipos de investigacin en cada pas, los cuales generaron un documento de los resultados que obtuvieron en sus respectivos procesos de investigacin. 2. documentos elaborados se entregaron a la persona 2. Los Los documentos elaborados se entregaron a la persona que, fungiendo que, fungiendo como de investigacin, como coordinadora decoordinadora investigacin, consolid y gener el consolid documento de anlisisel regional. y gener documento de anlisis regional. 3. Las personas involucradas directamente en el trabajo de investigacin fueron:
Sandra Elizabeth Herrera Ruiz Norma Elizabeth Molina Lpez Mirna Bez Galeano Ana Margarita Castillo Chacn Julio Csar Cano Bran Investigadora en Guatemala. Investigadora en El Salvador Investigadora en Nicaragua Coordinadora de investigacin Asesor de la investigacin
3. Las personas involucradas directamente en el trabajo de investigacin fueron:
Aura Lila Ulloa Gonzlez
4. El perodo de investigacin comprendi, desde el diseo 4. En la revisin y anlisis tambin participaron: hasta la redaccin del informe regional, de julio del ao 2009 a diciembre de 2010.
Coordinadora de Programas Centro de Comunicacin y Educacin Popular CANTERA Nicaragua
Silvia Elena Quezada y Sofa Tcnicas de CANTERA Lacayo Coordinadora General del Programa Olga Elvira Hernndez Snchez de Educacin. FUNDAESPRO Guatemala. Benito Terraza Cedillo Sebastiana Ceto Lpez Director General de APPEDIBIMI Guatemala. Coordinador 16 comunitaria de de participacin APPEDIBIMI
Julio Csar Cano Bran
Asesor de la investigacin
5. En la revisin y anlisis tambin participaron:

Aura Lila Ulloa Gonzlez Coordinadora de Programas Centro de Comunicacin y Educacin Popular CANTERA Nicaragua
4. En la revisin y anlisis tambin participaron:
Silvia Elena Quezada y Sofa Tcnicas de CANTERA Lacayo Coordinadora General del Programa Olga Elvira Hernndez Snchez de Educacin. FUNDAESPRO Guatemala. Benito Terraza Cedillo Sebastiana Ceto Lpez Marisa de Martnez Director General de APPEDIBIMI Guatemala. Coordinador de participacin comunitaria de APPEDIBIMI Guatemala. Directora Ejecutiva Asociacin CINDE para el Desarrollo Infantil y Promocin Humana El Salvador. Asesora de investigacin, CINDE El Salvador.
Laura Aguirre
Conceptos principales En el trabajo de investigacin y en la redaccin del documento 5. El perodo de serie investigacin comprendi, cuyas desde eldefiniciones diseo hasta la redaccin se utilizaron una de conceptos, deben del informe regional, de julio del ao 2009 a diciembre de 2010. entenderse en los trminos expresados a continuacin.
7 Polticas sociales Las polticas sociales tpicas comprenden acciones encaminadas a promover la sobrevivencia humana, el desarrollo temprano del nio y la nia, la nutricin, la educacin integral, las capacidades de aprendizaje, el desarrollo de la familia, la prevencin de los problemas de salud, la seguridad social y la participacin social.
Anlisis de polticas Las polticas pblicas son una declaracin gubernamental, escrita o verbal, que expresa un propsito y establece objetivos o defina metas cuantitativas. Las polticas estn definidas por acuerdos sobre criterios para la toma de decisiones y para optar entre alternativas.
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La poltica debe tener claramente definidos sus instrumentos o mecanismos. En consecuencia instrumentos equivale al conjunto de elementos para aplicar la poltica. Los elementos a los que se refiere el anterior enunciado son los dispositivos legales, las estructuras institucionales y los dispositivos operacionales, los cuales se definen en los siguientes trminos: 1. Dispositivos legales: Ley (normativa) que legitima la poltica. En ocasiones incorpora elementos de la poltica misma. 2. Estructura institucional: Es la encargada de poner en funcionamiento las acciones para ejecutar la poltica. 3. Dispositivos operacionales: Elementos que permiten afectar las variables pertinentes para ejecutar la poltica. Atencin integral El conjunto de acciones coordinadas que pretenden satisfacer tanto las necesidades esenciales para preservar la vida, como aquellas que tienen relacin con el desarrollo y aprendizaje humano, acorde a sus caractersticas, necesidades e intereses tanto permanentes como variables.4 Se refiere a la multiplicidad de acciones que de forma intencional y dirigida contribuyen a que las nias y los nios tengan un buen comienzo de la vida. Acciones que pueden incorporarse a los componentes que constituyen los derechos de los nios y de las nias en la primera infancia, as:
Supervivencia:
servicios bsicos de salud, agua y saneamiento del medio, prevencin, deteccin y atencin. Proteccin contra el peligro fsico. Crecimiento: nutricin y atencin de la salud adecuadas. Vacunacin apropiada Desarrollo: estimulacin, promocin al derecho a la identidad, juego y recreacin. Ocasiones diarias para jugar con diversos objetos. Objetos para mirar, tocar, escuchar, oler probar. Aprendizaje: educacin preescolar, educacin para la salud, orientacin a las familias. Apoyo para adquirir nuevas
4 Peralta, M.Victoria y Fuljimoto Gmez, Gaby (1998): La atencin integral de la primera infancia en Amrica Latina: ejes centrales y los desafos para el Siglo XXI. Organizacin de Estados Americanos. 1998, Santiago de Chile.
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aptitudes motoras, lingsticas y mentales. Una estimulacin apropiada del lenguaje. Afectiva y actitudinal: ocasiones para explicar el mundo que les rodea. La posibilidad de obtener un cierto grado de independencia. Ayuda para aprender a controlar la conducta. Ocasiones para comenzar a aprender a cuidarse por s mismos. Un adulto con quien establecer vnculos afectivos. Estas acciones se desarrollan en los diversos contextos: familiar, comunitario, institucional, que deben generar entornos familiares y sociales positivos. En suma tiene como propsito proteger y promover el desarrollo de condiciones, que permita asegurar el derecho de los nios y nias a gozar de una vida plena y al desarrollo integral de su persona. El nio y la nia de 0 a 3 aos es un ser integral, una totalidad humana, fsica, cognitiva, afectiva, social y espiritual. Su formacin debe articular las diferentes acciones de salud, nutricin, estimulacin temprana, educacin y socializacin para su desarrollo, tomando en cuenta que depende esencialmente de los estmulos que se le proporcionen y de las condiciones en que se desenvuelva. Educacin inicial Proceso de aprendizaje para la vida y para el ser de los nios y nias menores de seis aos, en espacios de convivencia interactuando en contextos familiares, comunitarios y sociales. Tiene como propsito proteger y promover el desarrollo de condiciones, que permitan asegurar el derecho de los nios y nias a gozar de una vida plena y al desarrollo integral de su persona. La educacin inicial se genera a travs de ambientes educativos orientados a potenciar su capacidad fsica, cognitiva, afectiva, social, espiritual y actitudinal. Cada nio o nia es un ser integral, una totalidad humana, fsica, cognitiva, afectiva, social y espiritual. La centralidad de los procesos educativos debe estar en el nio y nia, orientarse al desarrollo integral de su persona. Es a partir del nio y la nia que se deben articular las diferentes acciones de salud, nutricin, estimulacin temprana, educacin y socializacin para su desarrollo.
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Primera infancia Comprende el grupo de las nias y nios en el grupo etario de 0 a 3 aos. Es la poblacin infantil que est ubicada en el rango de edad comprendido entre el nacimiento y los 3 aos con 11 meses. Prcticas educativas En la literatura y en algunas legislaciones educativas, como la nicaragense, est predominando el uso de los conceptos formal e informal. Las definiciones de estos conceptos aqu utilizadas son:
Formales: las prcticas formales o escolarizadas se
desarrollan dentro de los centros educativos previstos para tal fin, cuentan con una infraestructura y un conjunto de recursos disponibles; sus actividades se ajustan a una pauta curricular nacional o similar y el personal a cargo es docente. Informales o no formales: Las informales desarrollan acciones intencionalmente formativas pero los espacios y ambientes educativos suelen ser ms variados, en general, no escolares. No necesariamente se ajustan a una pauta curricular general y tienden a integrar directamente a padres y comunidad en el trabajo con los nios. Currculo Es el instrumento tcnico-pedaggico con el que se pretende alcanzar los fines y objetivos de la educacin. Est constituido por un conjunto articulado de conocimientos, habilidades, destrezas, valores, y actitudes, que se concretan a travs de la interaccin del estudiante con la ciencia, la tecnologa y la cultura. El objetivo del currculo es propiciar la adquisicin de saberes que tengan significacin y relevancia en la solucin de problemas locales y nacionales.
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CAPTULO I LAS POLTICAS DE ATENCIN A LA NIEZ
Las polticas de atencin a la niez en Guatemala, El Salvador y Nicaragua tienen como antecedente inmediato la ratificacin por sus estados de la Convencin de los Derechos del Nio, acordada por la Asamblea de la Organizacin de Naciones Unidas. Aunque en tiempos diferentes los tres pases asumieron compromisos de implantar polticas y mecanismos para readecuar las instituciones pblicas al contenido de esta Convencin.5 El contenido de la Convencin se ha interpretado y sintetizado en el concepto de enfoque de derechos de la niez. Intelectualmente este concepto difiere del enfoque de tutela de los menores. Esto porque reconoce a los nios como sujetos de derechos desde su nacimiento. La tutela en cambio se limita a reconocer el derecho a los tutores. Al reconocer los derechos de la niez, la Convencin crea argumentos a favor del diseo, la definicin y la puesta en funcionamiento de instituciones pblicas que promuevan, garanticen y cumplan con los derechos que declara. Esta es una tarea compleja. Particularmente en pases que, como Guatemala, El Salvador y Nicaragua, han experimentado confrontaciones blicas como los conflictos armados de los aos 1980, la reciente violencia atribuida a pandillas juveniles y, sobre todo, en las condiciones de pobreza que abarcan a una buena parte de sus poblaciones. La adecuacin del accionar de los estados, por la va de las polticas basadas en la Convencin de los Derechos del Nio, en esas condiciones particulares, sin duda que provoc, provoca y provocar debates sustantivos. Posiblemente, armoniosos en tiempos de relajamiento social, pero emotivos, contradictorios y antagnicos en tiempos de tensin.
5 Nio En el ao 1990 los tres estados ratificaron la Convencin de los Derechos del
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Este primer captulo enmarca las polticas de atencin a la niez en Guatemala, El Salvador y Nicaragua. Inicia con un apartado que presenta un perfil bsico de la situacin socio-econmica dominante en los tres pases. El segundo apartado introduce la interpretacin sobre las polticas de atencin a la niez, utilizada en la elaboracin de este trabajo de investigacin. El tercer apartado describe los contenidos principales de las polticas de los tres pases. Finalmente el cuarto presenta algunas reflexiones en torno a lo observado por los autores en torno a las polticas, basndose en lo descrito en los tres apartados previos. El perfil socioeconmico Guatemala, El Salvador y Nicaragua tienen similares caractersticas socioculturales, econmicas y demogrficas. Comparten un pasado como unidad poltica-administrativa de la Corona Espaola y durante la efmera existencia de la Repblica Federal, acordada despus de la declaracin de la independencia en 1821. Si bien en la conformacin de estados separados, a partir de la ruptura del pacto sobre la Repblica Federal, cada uno de los pases constituy sus propias instituciones, continuaron compartiendo vinculaciones, complementarias en algunos momentos y de competencia por mercados y territorios en otros. Prueba de ello son las guerras fronterizas y, en la poca moderna, los intentos de articularse poltica y econmicamente por los tratados de integracin y de libre comercio. Sociolgicamente la caracterstica comn que resalta es el desarrollo excluyente y concentrador de la riqueza, lo cual ha generado sociedades con profundas desigualdades. Tanto la desigualdad econmica como la exclusin poltica se consideran los elementos sustanciales, que explican los conflictos militares de los aos 1980. En esto, no obstante, Guatemala se distingue como la ms desigual,6 as como por las caractersticas socioeconmicas que son propias de un pas en el cual comparten el territorio, poblaciones de diferentes identidades tnicas.
6 El coeficiente de Gini arroja valores por encima del 50%, segn las estimaciones de la Organizacin de Naciones Unidas.
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Asimismo, Guatemala tiene el territorio ms poblado. Incluso de toda la Regin Centroamericana con 13 millones de habitantes, seguido por El Salvador con 6 millones y Nicaragua con 5 millones. Como ya se indic, la sociedad guatemalteca tiene, adems, el signo de ser una nacin multilinge, plurietnica y multicultural: cerca del 50% de su poblacin es indgena de diferentes expresiones lingsticas y culturales pero, en su mayora, de origen comn maya. Econmicamente el rasgo que distingue a los tres pases es la pobreza de la poblacin. De los tres, las estadsticas oficiales del Sistema de Naciones Unidas revelan que Guatemala y Nicaragua son los pases ms pobres de la Regin Centroamericana; Guatemala es, asimismo, el segundo ms pobre de los pases de Amrica Latina. A Guatemala y El Salvador les une, adems de la pobreza, la violencia. En ambos pases se reportan promedios en muertes violentas que oscilan entre 10 y 18 personas por da, la mayora de muertes son jvenes, muchos de ellos menores de edad agrupados en las pandillas juveniles, denominadas maras. Con respecto de la poblacin de menores de edad, en Guatemala la poblacin aproximada de nios y nias menores de 6 aos equivale al 21.5% del total poblacin, y la poblacin de 0 a 3 aos representa el 12%,7 8 de la cual un alto porcentaje vive en condiciones de pobreza y en extrema pobreza9 principalmente en las reas rurales y, dentro de stas, en las reas pobladas por indgenas. En Guatemala, las precarias condiciones de vida de la niez se reflejan desde las circunstancias en que ocurren la mayora de los nacimientos. En el pas, la cobertura de los servicios de salud es limitada, particularmente de la materno-infantil, lo cual aumenta el riesgo de muerte por la maternidad. Las estadsticas revelan que de 1,200 nacimientos diarios, dos madres mueren como promedio en el momento del parto. Del total de partos, nicamente el 41% de
7 Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos (ENEI) 2004. 8 Estimaciones y proyecciones de la poblacin total por aos calendario, segn edades simples. Perodo 2000-2020. INE. 9 Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos (ENEI) 2004.
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En Guatemala, El Salvador y Nicaragua la poblacin joven sigue -y seguirsiendo importante. Esta premisa se sustenta en el sostenimiento de de tasas de fecundidad, las cuales muestran una tendencia a la disminucin, pero se mantienen en tres hij(a)s por mujer en El Salvador y Nicaragua y cuatro en Guatemala. El siguiente grfico muestra la importancia de la poblacin infantil en los tres pases. Como puede observarse la poblacin de hasta nueve aos equivale al 30.4% en Guatemala, 23.2% en El Salvador y 26.4% en Nicaragua.
%DELAPOBLACININFANTIL
18 16 14 12
Porcentaje
10 8 6 4 2 0 0a4aos 5a9aos
Guatemala
ElSalvador
Fuente:CELADE
Nicaragua
Diagrama I-1: Porcentajes de la poblacin infantil
circunstancias que ocurren la mayora de los nacimientos. En el pas, la mujeres tieneen asistencia profesional (mdico o enfermera) durante cobertura de los servicios de salud es limitada, particularmente de la maternoel evento. La asistencia profesional es significativamente menor en infantil, lo cual aumenta el riesgo de muerte por la maternidad. Las estadsticas mujeres dede zonas (30%), y ms en mujeres (19%). revelan que 1,200rurales nacimientos diarios, dos madres muerenindgenas como promedio en el momento afecta del parto. de partos, el 41% de de mujeres tiene Asimismo a Del lastotal mujeres denicamente bajos niveles escolaridad asistencia profesional (mdico o enfermera) durante el evento. La asistencia 10 (20%). profesional es significativamente menor en mujeres de zonas rurales (30%), y ms
En Guatemala, las precarias condiciones de vida de la niez se reflejan desde las
La asistencia del parto por mdicos no revela una clara ventaja 13 sobre la asistencia por comadronas. Ms an, las investigaciones de salud pblica convergen en considerar a la prctica tradicional de las comadronas, como una prctica social que otorga una oportunidad para la reproduccin, en los lugares marcados por la
10 Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil 2002 (ENSMI).
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desproteccin de los servicios de la medicina oficial. Sin embargo, es importante reconocer que el registro o informacin que genera la asistencia calificada de los partos, ayuda a la identificacin del estado nutricional de los recin nacidos con bajo peso (12% segn las estadsticas); tambin en la oportuna deteccin de los que necesitan cuidados especiales, por daos motores y neurolgicos asociados a problemas de asfixia neonatal, o por problemas del tubo mioneural con parlisis infantil, por deficiencias de folatos durante el embarazo (aproximadamente 600 nacimientos anuales en el pas).11 Las consecuencias de la limitada cobertura de servicios de salud tambin se reflejan en el elevado nmero de muertes neonatales: la tasa de mortalidad neonatal en Guatemala es 23 por cada 1,000 nacidos vivos.12 Las causas de mortalidad en el perodo neonatal representan el 43% del total de la mortalidad infantil 13. De los nios y nias nacidos vivos muchos mueren por causas de mortalidad prevenibles. Las estadsticas los casos de fallecimiento por causas prevenibles, segn los ciclos de vida, son as: tres antes de cumplir un da, seis antes de cumplir una semana de vida14, cuatro antes de cumplir el primer mes de vida , cincuenta y seis antes de cumplir su primer ao y sesenta y cuatro antes de cumplir cinco aos de edad. Asimismo, el aumento de la prevalencia de personas viviendo con VIH-SIDA prev que quinientos nios o nias nacern con VIH 15. Las condiciones de pobreza, etnia, ruralidad y escolaridad remarcan la desigualdad de la sociedad guatemalteca en la atencin social de la niez. Se estima que la prevalencia actual de desnutricin crnica total en menores de 5 aos es de 49.3%. Este porcentaje es mayor cuando se refiere a la poblacin rural (55.5%) e indgena (69.5%).16
11 Perfil Epidemiolgico de las Anomalas del Tubo Neural en Guatemala, Cifuentes G. 2002 12 Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil 2002 (ENSMI). 13 Datos estimados con la Memoria Anual de Informtica y Vigilancia Epidemiolgica del MSPAS, 2005. 14 Estimaciones basadas en la informacin de Estadsticas Vitales de INE, 2004. 15 ONUSIDA, Guatemala. 2006 16 Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil 2002 (ENSMI).
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Con relacin a la educacin, la cobertura17 de la inicial y la preprimaria (0 a 6 aos) en Guatemala es poco significativa (22% de ese grupo de edad) a pesar de que dicha educacin est expresada como obligatoriedad del Estado 18. El porcentaje de cobertura, no obstante, es menor para la infancia de los primeros cuatro aos: tasas de matriculacin inferiores a 0 en menores de 3 aos, 6.5% de 3 aos y 11.3% de 4 aos. En cualquier caso los programas de educacin preprimaria benefician primordialmente a la poblacin que reside en zonas urbanas 19.
En El Salvador, las cifras indican que la poblacin menor de 9 aos equivale al 23.2% del total. Asimismo, que la el 37.0% de la poblacin tiene menos de 15 aos. El Salvador se distingue por ser el ms urbano de los tres pases. Ms de la mitad de la poblacin vive en zonas urbanas; especficamente las estadsticas indican que solo el 37% de la poblacin salvadorea vive en zonas rurales. La pobreza, aunque menor que la de Guatemala y Nicaragua, afecta al 34.6 % de la poblacin salvadorea. Estudios recientes destacan que la economa tiene un fuerte soporte de las remesas de los salvadoreos residentes en Estados Unidos: as la pobreza en El Salvador ha sido aliviada por esta va. CEPAL cuenta que El Salvador tiene el porcentaje de migracin ms alto en el Regin Centroamericana, el cual estim en el ao 2002 en 14.5% del total de la poblacin. Pero si bien la migracin aporta al sistema econmico y alivia la pobreza de las familias, tiene repercusiones sociales en las nias y nios de 0 a 3 aos, que crecen desprovistos del ncleo del entorno familiar. La cobertura de los servicios de salud en El Salvador genera mejores resultados que en Guatemala y Nicaragua. Esto se comprueba en las sostenidas reducciones de la tasa de mortalidad infantil, las
17 Segn la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) se requiere un mnimo de 10 a 12 aos de educacin formal para tener mejores probabilidades de no caer en la pobreza. 18 UNICEF. Anlisis de la Situacin de la Primera Infancia en Guatemala. Guatemala, 2007. Pag. 15 19 Guatemala: Programas de Atencin y Educacin de la Primera Infancia. UNESCO, 2006.
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cuales se ubicaron en el perodo 2000-2005, segn CEPAL, en 26 y 35 por cada 1,000 nacidos vivos en los grupos de edad de menores de un ao y menores de cinco. La atencin de la educacin de la niez ocurre con la educacin preprimaria (nias y nios entre los cuatro y los seis aos), la cual, en cualquier caso, es bastante reducida, pues la tasa de cobertura indica que solo el 40% de la niez en este rango de edad est matriculada. Los programas de atencin pblicos para menores de cuatro aos son de baja cobertura y, al igual que en Guatemala, asentados en las zonas urbanas. Por su parte, en Nicaragua la poblacin de nios y nias de menos de nueve aos equivale al 26.4% de los poco ms de cinco millones de nicaragenses. Un alto porcentaje de la poblacin infantil proviene de familias catalogadas como pobres: la encuesta de nivel de vida del ao 2005 indica que el 46.2% del total de la poblacin de Nicaragua se encontraba viviendo en situacin de pobreza, con un 15% viviendo en pobreza extrema20. El pas tiene bajos niveles de escolaridad, lo cual se refleja, en dos indicadores21. Primero, en el nivel promedio de escolaridad de la poblacin nicaragense, el cual es de cinco grados de primaria, agudizndose cuando se trata de poblaciones en extrema pobreza que no alcanzan este promedio. Segundo en la cobertura educativa que registra: 30.7% de la poblacin en edad de pre-escolar; 83.5% en edad del nivel primario de educacin; y 40.0% de la poblacin en edad del nivel de secundaria. Las amenazas a la desnutricin empiezan a revelarse en la precaria situacin del acceso a dietas balanceadas. Por ejemplo, el Ministerio de Salud estima que: el 59% de las familias cubren solamente el 70% de las necesidades de hierro que requiere el organismo; el 28% de los nios menores de cinco aos padecen anemias por el poco hierro que consumen; el 66% de nias y
20 UNICEF: Plan de Accin del Programa de Pas 2008-2012- Pagina 9. 21 El analfabetismo en Nicaragua se estima en menos del 5%, razn por la cual el pas ha sido declarado por UNESCO como libre de analfabetismo. Sin embargo, la UNESCO advierte que el logro puede debilitarse si no se aumenta la cobertura de la educacin.
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nios tienen deficiencias de vitaminas A; el 80% de la poblacin consume 1,700 caloras diarias de las 2,125 caloras indicados por las normas nutricionales22. Sin duda que el principal factor de riesgo y amenaza de desnutricin es el bajo nivel de ingreso econmico. Ms de cuatro millones de nicaragenses no pueden satisfacer sus necesidades bsicas, con los US$2.00 diarios que, en promedio, perciben.
En lo descrito se resume el contexto socioeconmico que demarca la orientacin de la poltica en general y de la atencin a la niez en estos tres pases. En el siguiente apartado se presentan las Otro elemento, sin embargo, est relacionado con la in principales caractersticas de estas polticas. situacin. Es el elemento subjetivo en torno a la manera e La nocin sobre las El prembulo de la declaracin de las polticas pblicas es el contexto sobre el cual pretenden actuar los estados. Sin duda es el elemento objetivo y fundacional, el cual ha sido sumariamente descrito en el apartado anterior. Otro elemento, sin embargo, est relacionado con la interpretacin de esa situacin. Es el elemento subjetivo en torno a la manera en que el imaginario social y el acervo intelectual, con que las personas intentan responder a
social y el acervo intelectual, con que las personas inten interrogante de cmo accionar individual y socialmente ante la polticas La crisis de la modernidad proviene del hecho de que ya no nos sentimos dueos del mundo que hemos construido: ste nos impone su lgica, la de la ganancia o la del podero, de modo que, para a l, debemos recurrir a lo que tenemos de menos moderno, lo ms ligado a una historia y una comunidad. Es verdaderamente as como vivimos, agradablemente en los pases ricos, dramticamente en los pases pobres. En los primeros, nuestra vida pblica nos hace participar en el mundo instrumental, pero podemos conservar un espacio privado, repleto de recuerdos y emociones, de narcisismo o de repliegue sobre un grupo restringido. En los segundos, una comunidad se moviliza contra una modernizacin que destruye las formas tradicionales de vida y hace triunfar los intereses y las costumbres de los extranjeros. Tanto en uno como en otro caso, la democracia pierde sus fuerzas; es reemplazada por un mercado poltico abierto, en los casos ms favorables, o por conflicto total entre dos culturas, en el caso del enfrentamiento ms destructivo. (Touraine, 2001:190, 191).
22 Nicaragua: Las Metas del Milenio de Oscar Ren Vargas, tomado Poltica Significa -para el objeto de inters de del esta investigacin- q Social y Trabajo Social, Serie Atenea No 4, Pag. xxviii. Agosto, 2008. aplicacin de polticas en general y de la niez en partic contexto como al imaginario social con que la sociedad con 28 para que, derivado de esta concepcin, pblico y lo privado,
la interrogante de cmo accionar individual y socialmente ante la situacin planteada. Significa -para el objeto de inters de esta investigacin- que la declaracin y aplicacin de polticas en general y de la niez en particular, remite tanto al contexto como al imaginario social con que la sociedad concibe el mbito de lo pblico y lo privado, para que, derivado de esta concepcin, se plantee el papel del Estado y de la sociedad. En Centroamrica la historia reciente de los tres pases destaca dos ciclos de rumbo ideolgico-poltico que estn demarcando el mbito de lo pblico y lo privado. El primero de ellos es el ciclo de movimientos sociales que por vas revolucionarias buscaron transformaciones polticas y sociales en los aos 1960 hasta los aos 1980. En este ciclo el mbito de lo pblico se ensanch imaginaria y polticamente como la respuesta a las falencias del desarrollo, aunque con un fuerte sesgo de la militarizacin de las estructuras gubernamentales. El segundo, es el ciclo de transformaciones de corte (neo)liberal que por orientaciones ideolgicas redujeron los mbitos de accin de lo pblico. En este ciclo los estados fueron reducidos -a partir de los aos 1980-, mediante las transformaciones inducidas por las proclamas de las polticas de ajuste estructural, aunque con el fortalecimiento de la democracia y desmilitarizacin de las estructuras gubernamentales. Estos ciclos heredan a la vida poltica, social y econmica de los pases centroamericanos tres caractersticas: estados debilitados, sociedades desarticuladas e imaginarios sociales con rumbos ambiguos23.
23 Las complicaciones de las sociedades modernas son, precisamente, los desafos de la modernidad y la globalizacin en un mundo que desafa la racionalidad de los planteamientos de las ideologas liberales. Existen diversas teoras sociolgicas para comprender el vario pinto mundo post moderno. Vase la cita del recuadro tomada de Qu es la democracia? por Alain Touraine.
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En lo que respecta a la poltica de la niez declarada al amparo de la Convencin de los Derechos del Nio en los aos 1990-, las anteriores caractersticas del contexto se resumen en tres elementos sustantivos: a. Altos niveles de violencia en Guatemala y El Salvador, en los cuales la juventud marginada tiene un sesgo en su contra por la accin de las pandillas juveniles o maras.
b. Sistemas democrticos frgiles por la dificultad de las instituciones para resolver conflictos sociales y de la administracin pblica, entre los que destacan la corrupcin de la gestin de los bienes pblicos, la poca eficacia de la administracin de la justicia, la limitada cobertura de los servicios pblicos bsicos y su baja calidad. c. Estructuras sectoriales de organizacin del Estado y la administracin pblica, en las cuales las jerarquas y las prioridades subordinan las polticas sociales (como la atencin de la niez) a la poltica econmica que, a su vez, privilegia la visin del libre mercado como pacto bsico de la sociedad. Estos elementos demarcan el campo de accin de la poltica en el Estado y la sociedad. As, por el lado del Estado, debe actuarse dentro de la propia estructura pblica de administracin, pues para generar impactos sociales debe, en principio, generar cambios en las jerarquas y prioridades en el gobierno. Por el lado de la sociedad, debe actuarse en el imaginario social y en el dilogo intelectual alrededor de la visin del concepto niez, la definicin de los parmetros de intervencin del Estado y el mbito de accin de la familia con respecto de la niez y adolescencia, acordes a los compromisos de la Convencin de los Derechos del Nio como valores universales en la crianza. En apariencia la negociacin de las polticas es una cuestin de mera voluntad de los poderes formales y fcticos, ante el planteamiento de un derecho que proclama el aspecto humano de lo racional y de convivencia deseable entre las personas, desde su nacimiento y en
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cualquiera de sus ciclos de vida. Ninguna racionalidad e ideologa puede oponerse a esta visin. La realidad social de los tres pases, sin embargo, demarcada por los derroteros histricos y sociales, ante los cuales deben abrirse paso las buenas intenciones de los valores. El contenido de las polticas La poltica en los tres pases est muy vinculada a la promulgacin de leyes. La explicacin de esta vinculacin se encuentra en el afn de legitimar el ejercicio de la soberana por parte del Estado. Este ejercicio, a su vez se caracteriza por la tradicin de las dictaduras, el autoritarismo, el absolutismo y el verticalismo que prefiguran el ejercicio del gobierno y la manera de entender al Estado, an en la actualidad24. As, en Guatemala y El Salvador lo que ms destaca de las polticas de atencin a la niez es la promulgacin y vigencia de leyes de Proteccin a la Niez y Adolescencia, denominadas LEPINAS. Nicaragua, por su parte, destaca con una accin legislativa ms integral con la promulgacin del Cdigo de la Niez, como centro de su poltica de atencin. En Guatemala el Estado sancion su LEPINA en el ao 2003. En aplicacin de la ley, al ao siguiente se formul la Poltica Pblica de Proteccin Integral de la Niez. sta se acompa del Plan de Accin Nacional a Favor de la Niez y la Adolescencia 2007-2015, conocido por sus siglas como PNAFNA. Conviene mencionar que la elaboracin de esta poltica y del plan, estuvo bajo la responsabilidad de la Comisin Nacional de la Niez y la Adolescencia (CNNA) 25, en cumplimiento del mandato de estructuracin gubernamentalsocial de la LEPINA.
24 Estudios sobre la historia y la sociologa de los tres pases destacan como elementos centrales del ejercicio del poder la constitucin de redes familiares que ejercen el dominio de la sociedad, la economa y el estado. Esta forma de ejercer el liderazgo define la forma de entender las relaciones paternales, familiares, parentales y dems aspectos relacionados con la visin de gobernar la sociedad, las relaciones entre el Estado y la sociedad y, por consiguiente, de la nocin de niez y juventud. Vase, por ejemplo, lites, familias y redes de poder en las sociedades mesoamericanas. Revista de historia No. 13, I semestre de 1999. Instituto de historia de Nicaragua y Centroamrica, Universidad Centroamericana (UCA). 25 Vase el captulo II, artculos 85 al 89, referente a la Comisin Nacional de la Niez y de la Adolescencia.
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La estructuracin del mandato enunciado en el prrafo anterior tiene un antecedente de accin social ejecutada al amparo de la formulacin de las polticas hacia la niez. Se trata de acciones de los grupos sociales realizadas entre los aos 1996 y 2000, a travs de un esfuerzo de coalicin, al cual se denomin Grupo de Trabajo Global por la Infancia 26. Este grupo desarroll la propuesta inicial de Poltica Pblica hacia la Niez y Adolescencia, en el marco de propensin al dilogo que abri las negociaciones de los acuerdos de paz, que antes, durante y en las Los objetivos especficos de la Poltica y el Plan de atencin a la niez se vinculan a las polticas definidas en postrimeras a la firma la LEPINA guatemalteca por medio de 5 instrumentos de La estructuracin del mandato d esencadenaron enunciado en el prrafo polticas que contienen 140 acciones estratgicas anterior tiene un antecedente procesos de relacionadas con el campo de las polticas sociales de accin social ejecutada al bsicas, de asistencia social, de proteccin especial, de apertura al debate de amparo de la formulacin de garantas y de participacin. problemas sociales. las polticas hacia la niez.
Se trata de acciones de los grupos sociales realizadas Amparados en entre los aos 1996 y 2000, a travs de un esfuerzo de este ambiente de coalicin, al cual se denomin debate, en el ao Grupo de Trabajo Global por 28 . Este grupo la Infancia 2001, representantes desarroll la propuesta inicial de diversas de Poltica Pblica hacia la Niez y Adolescencia, el o r g a n i z a c i o nen es marco de propensin al sociales, dilogo que incluidos abri las negociaciones de los grupos de nios y acuerdos de paz, que antes, nias, realizaron durante y en las postrimeras a la firma municipales, desencadenaron cumbres procesos de apertura al departamentales y debate de problemas sociales. Estos instrumentos incluyen planes, estrategias, instituciones involucradas y metas para el perodo comprendido entre los aos 2004 y 2015. Sin embargo, cada uno de los Ministerios y Secretaras de Gobierno aporta lo que entiende, o lo que programticamente puede cumplir, de acuerdo a lo que definen de conformidad con las prioridades y asignaciones presupuestarias del Estado. Esto porque la poltica de atencin a la niez no es oficialmente vinculante. Quedaron definidas las acciones de las instancias, instituciones y organizaciones con mandato de responsabilidades a favor de la niez. Empero, debe subrayarse, que el accionar de las instancias e instituciones est sujeto a sus propias interpretaciones y a las prioridades de las polticas de los gobiernos. Por ejemplo, en el actual gobierno la atencin de la poltica est sujeta a las acciones de la estrategia del programa de Cohesin Social. En ninguno de estos instrumentos, no obstante, se incluy una visin de atencin a la Primera Infancia. Ante esta ausencia el Movimiento Social por los Derechos de la Niez, la Adolescencia y la Juventud, desarroll la Propuesta de Plan de Accin Integral a Favor de la Primera Infancia 2007-2015 (PAFPI ). El plan, sin embargo, no tiene signo oficial. Es decir, el Estado no lo ha validado como poltica o mecanismo de la poltica de la niez.
nacionales, en las Amparados en este ambiente de debate, en analizaron el ao 2001, cuales se representantes de diversas temticas sobre la organizaciones sociales, incluidos grupos de nios y situacin y condicin nias, realizaron cumbres de la niez y la municipales, departamentales adolescencia en el y nacionales, en las cuales se analizaron temticas sobre la pas. situacin y condicin de la
pas. Estos esfuerzos de acciones sociales niez y la adolescencia en el
26 Conformado por organizaciones internacionales como el Fondo de Naciones 28 Conformado por organizaciones internacionales como el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia y, Unidas para la Infancia y, Visin Mundial, entre otras, yDerechos nacionales como el Movimiento Visin Mundial, entre otras, y nacionales como el Movimiento Social por los de la Niez. Social por los Derechos de la Niez.
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convergieron para que en el ao 2002 se formulara la poltica pblica y su respectivo Plan de Accin Nacional de Proteccin Integral de la Niez y la Adolescencia, con participacin de instancias pblicas y privadas. As, en su formulacin intervinieron representantes del Estado y la sociedad: la Secretara de Bienestar Social de la Presidencia de la Repblica y las organizaciones sociales integradas al denominado Movimiento Social por los Derechos de la Niez, la Adolescencia y la Juventud en Guatemala. Adems el proceso abarc la inclusin de temticas ms extensas que las especficas de la niez, pero a esta temtica vinculadas. As la Secretara de Programacin y Planificacin de la Presidencia (SEGEPLAN) consult a las instituciones gubernamentales sobre su papel en la poltica de atencin a la niez. Las organizaciones sociales e indgenas, en tanto, enmarcaron la atencin de la niez, en reflexiones y debates en torno al gnero y la multi-culturalidad como componentes de la Poltica de Proteccin Integral. El Salvador, por su parte, promulg una Poltica de la Niez desde el ao 2001. El desarrollo de esta poltica estuvo bajo la conduccin de la Secretara Nacional de la Familia (SNF) 27, institucin presidida por la Primera Dama de la Repblica28. La ejecucin de la poltica, en tanto, se encomend al Instituto Salvadoreo de la Niez y la Adolescencia (ISNA). Sin embargo, sta no se reconoce, por su contenido, declaracin de intenciones y mecanismos de accin, como una poltica integral. Opinin compartida por algunos funcionarios pblicos y por personalidades reconocidas en El Salvador como expertas en la temtica.
27 La poltica de atencin a la niez ha estado vinculada a las obras sociales de las esposas de los presidentes. Por esta razn tanto en Guatemala como El Salvador las polticas y la atencin a la infancia estn vinculadas a esta figura institucional. En Nicaragua la creacin del Ministerio de la Familia otorga una perspectiva diferente a la visualizacin de la atencin a la niez. Vase en el captulo II las consideraciones sobre esta forma de organizar las polticas hacia la niez. 28 Poltica elaborada durante la administracin de Armando Caldern Sol (19992004). La SNF tiene como funcin principal contribuir a la seguridad humana y articular esfuerzos para mejorar las condiciones de vida de la niez y la adolescencia. Asimismo le corresponde cubrir las necesidades bsicas en salud, educacin, alimentacin y nutricin e infraestructura de la poblacin escolar de las escuelas pblicas rurales del pas.
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ntenido, declaracin de intenciones y mecanismos de accin, como una poltica egral. Opinin compartida por algunos funcionarios pblicos y por sonalidades reconocidas en Encomo realidad y deducido Salvador expertas en la Fuentes de la poltica de atencin a la la informacin mtica. de niez en El Salvador: pblica oficial, lo que ha realidad y deducido de la existido esfuerzos ormacin pblicason oficial, lo que Poltica Nacional de Atencin al Menor, de son formulacin de 1993. existido esfuerzos de lneas estratgicas y Poltica Nacional de la Mujer, 1997mulacin de lneas estratgicas 1999. de de polticas nacionales polticas nacionales Poltica Nacional para la Equiparacin toriales a travs a de los sectoriales travs de Oportunidades para las Personas nisterios de los Educacin y Salud. de ministerios de con Discapacidad, 2000. derivacin de las cuales se Educacin y Salud. n formulado programas y Poltica Nacional de la Mujer, El derivacin de Salvador, 1999 yectos En de objetivos las cuales se han toriales, con aplicaciones Poltica de Descentralizacin, 2000. programas gidas aformulado la niez. Pero no con Poltica de Desarrollo Local con Enfoque de Gnero, 2000. y poltica proyectos de etivos de integral hacia Plan de gobierno (ISDEMU, 2010): niez en s misma. objetivos sectoriales, Pas Seguro. Plan de Gobierno 2004con aplicaciones almente, Nicaragua 2009, dirigidas a la niez. comend la formulacin de la Programa Presidencial Creacin de tica Nacional de objetivos Atencin Pero no con Oportunidades para las mujeres jefas de egral de de la Niez integral y la poltica hogar. 31 olescencia Consejo hacia la alniez en s cional de Atencin y Proteccin misma. egral a la Niez y la Adolescencia (CONAPINA) 32. CONAPINA es un ente de resentacin multisectorial constituido por decisin del Estado. Las dos grandes encomend la acciones Poltica ciones Finalmente, atribuidas alNicaragua Consejo son: articular la losformulacin esfuerzos yde las 29 al de Atencin Integral de la Niez y de la Adolescencia anadasNacional de la poltica y de la defensa de los derechos la niez y poblacin Consejo Nacional de Atencin y Proteccin Integral a la Niez olescente.
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y de la Adolescencia . CONAPINA es un ente de poltica atencin a la (CONAPINA) niez emitida por el Estado Nicaragense se representacin multisectorial constituido del acciones, Estado. oproclama como un instrumento poltico y tcnico por paradecisin orientar las dos grandes funciones al Consejo articular los inir las Las prioridades y unificar criterios atribuidas para la atencin de los son: menores de edad. mo instrumento poltico que la atencin dela lapoltica niez es esfuerzos y las declara acciones emanadas de y responsabilidad de la defensa mpartida entre el gobierno y las organizaciones sociales que deben de los derechos de la niez y poblacin adolescente. velar por la cacin de los derechos de la niez. Como instrumento tcnico constituye el
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29 Decreto No. 20-2006, Aprobado el 23 de Marzo del 2006, De la Poltica de ecreto No. 20-2006, Aprobado el 23 de Marzo del 2006, De la Poltica de Proteccin Especial a los Nios, Proteccin Especial a los Nios, Nias y Adolescentes. as y Adolescentes 30 Este consejo fue creado con el respaldo jurdico de Ley de Organizacin del ste consejo fue creado con el respaldo jurdico de Ley de Organizacin del Consejo de Atencin Consejo Nacional de Atencin y Proteccin Integral a la Niez y laNacional Adolescencia y la oteccin Integral a la de Niez la Adolescencia y la Defensora de No. las Nias, Nios y Adolescentes. Ley Defensora las y Nias, Nios y Adolescentes. Ley 351, Aprobada el 18 de Mayo 351, Aprobada el 18Publicado de Mayo del Publicado La del Gaceta 102 del 312000, de Mayo 2000, en la del 2000. en2000. La Gaceta No.en 102 31 No. de Mayo del en del la actualidad alidad funciona desde el MIFAN, el el Sistema Nacional de de Niez y Adolescencia (SINA), que entre sus funciona desde el MIFAN, Sistema Nacional Niez y Adolescencia (SINA), que entre iones est el registro de las estadsticas de la niez atendida, por los diferentes programas sus funciones est el registro de las estadsticas de la niez atendida, por los diferentes ernamentales en el pas. programas gubernamentales en el pas.
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La poltica de atencin a la niez emitida por el Estado Nicaragense se autoproclama como un instrumento poltico y tcnico para orientar las acciones, definir las prioridades y unificar criterios para la atencin de los menores de edad. Como instrumento poltico declara que la atencin de la niez es responsabilidad compartida entre el gobierno y las organizaciones sociales que deben velar por la aplicacin de los derechos de la niez. Como instrumento tcnico constituye el referente de planificacin a fin de que el diseo de las polticas sectoriales y las acciones de coordinacin sean coherentes a sus preceptos. La poltica se ampara en el paradigma de la proteccin integral, aludiendo a tres conceptos: el nio como sujeto de derechos, el derecho a la proteccin especial y el derecho a condiciones de vida. Establece la responsabilidad estatal, en trminos de que el Estado es el garante de la ejecucin de las polticas formuladas y es un derecho de la niez y la adolescencia exigir su cumplimiento al Estado.31 Algunos comentarios sobre las polticas La promulgacin de la legislacin a favor de la niez en los tres pases tiene, sin duda, un carcter modernizante, pues las reformas legislativas se basan en la suscripcin y ratificacin de Convenios Internacionales, particularmente el Convenio de los Derechos del Nio. Ratificacin que, aunque en tiempos y momentos polticos diferentes, comprometi a los estados de los tres pases a la adecuacin de los instrumentos jurdicos internos, a lo que precepta el Convenio. En trminos generales no se observa contradiccin entre los preceptos de la normativa del Convenio y las nacionales. Esto significa que la tendencia de modernizacin de los cuerpos legislativos, para regular y normar la institucionalidad y las acciones gubernamentales hacia la niez, abren un campo de interaccin entre los sectores pblicos de los tres pases. Asimismo, constituyen un escenario comn para la articulacin de acciones de organizaciones sociales en la promocin y abogaca a favor del cumplimiento de los derechos de la niez, con argumentos
31 Vanse los artculos 56 y 58 del Cdigo de la Niez y la Adolescencia de la Repblica de Nicaragua.
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basados en el Convenio de los Derechos del Nio y las legislaciones nacionales. Sin embargo, lo moderno de la legislacin es un campo para la colisin, tanto con el imaginario conservador de las relaciones del parentesco, como con la ideologa (neo)liberal de inducir la reduccin del mbito de intervencin del Estado. La aprobacin de la legislacin fue la primera puesta a prueba del enfoque de derechos y atencin integral, que no ha pasado de manera uniforme en las tres sociedades. Lo aprobado, en cualquier caso, no significa que el acuerdo poltico alcanzado pueda contraerse en razn de la polmica que, sin duda, continuar provocando la disputa entre quienes favorecen la visin de lo pblico y quienes argumentan por lo privado; tanto con argumentos polticos como sociales, incluidos en stos los religiosos. Al respecto y considerando la referencia histrica de los eventos para la aprobacin de las legislaciones, conviene revisar el marco de antecedentes de los tres pases, en los cuales se desarrollaron los procesos de promulgacin de las legislaciones. En Guatemala se aprob, en el ao 2003, la versin del contenido de la atencin integral a la niez en el texto de la LEPINA. Sin embargo, la ley aprobada tiene un significado socio-poltico de compensacin, yendo de ms a menos, segn puede interpretarse del devenir de su contenido en la aprobacin de los cuerpos legislativos. As, en el ao 1996 el Congreso de la Repblica aprob el Cdigo de la Niez y la Juventud, el cual debi entrar en vigencia en el ao siguiente, segn los tiempos establecidos en el decreto. Esto, sin embargo, no sucedi. En su defecto continu aplicndose el anterior Cdigo de Menores vigente desde el ao 1979 y derogado por el Decreto Legislativo que dio vida al Cdigo de la Niez y Juventud. El vaco legislativo y regresin al cuerpo derogado fue efecto de la oposicin de sectores conservadores de la sociedad guatemalteca, que irrumpieron en la escena socio-poltica cuestionando el
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contenido del Cdigo, al amparo del argumento que atentaba contra los valores morales y ticos, as como culturales de la Nacin Guatemalteca. Polticamente los argumentos se encuadraron, por un lado, en la ideologa conservadora sobre las relaciones familiares y, por el otro, en la ideologa (neo)liberal sobre la injerencia del Estado en asuntos privados. La oposicin conservadora puso freno al ejercicio de accin ciudadana que haca analoga con la negociacin y suscripcin de los Acuerdos de Paz del ao 1996. Las organizaciones sociales, proclives a la entrada en vigencia de la nueva legislacin, haban iniciado en el ao 1996 la conformacin de un movimiento social unificado. Al impulso de este proceso se cre, en el ao 1998, el Movimiento Social por los Derechos de la Niez, Adolescencia y Juventud, integrado por organizaciones no gubernamentales. Pero su xito en cuanto a obtener la entrada en vigencia del Cdigo de la Niez fue anulado por la accin de los conservadores. El Cdigo de la Niez y la Juventud superaba los desencuentros filosficos y legales entre la Convencin sobre los Derechos del Nio y el Cdigo de Menores, el cual contrariaba la doctrina de proteccin integral, pues se basaba en el precepto de que los nios y las nias eran menores objetos de tutela y no sujetos de derechos como declara la Convencin. Entre los contenidos del Cdigo y la Ley de Menores, el de la LEPINA alcanz cierto nivel de consenso y equilibrio polticosocial. Aunque de menor significado con respecto del Cdigo, sin embargo, la promulgacin de la LEPINA fue suficiente para que el Estado Guatemalteco cumpliera con la sancin de instrumentos legales acordes a la doctrina contenida en la Convencin de los Derechos del Nio, cuyo compromiso haba sido establecido en su ratificacin signada desde trece aos atrs. Es importante reconocer que esta ley tiene correspondencia, en lo bsico, con el enfoque de derechos que sustenta la Convencin sobre los Derechos del Nio. El punto central de esta apreciacin es la conceptualizacin de los menores como sujetos de derechos, en una etapa especfica de la vida. En el orden jurdico del pas
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este postulado reafirma lo preceptuado por la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala, la cual otorga a los nios y a las nias el reconocimiento jurdico de ser sujetos de derecho. En trminos de la precisin de la accin social y poltica, por su parte, la concepcin de derechos es un asunto de fondo, pues implica asumir un nuevo modelo ideolgico de orientacin de la atencin a la niez. Es un modelo que intenta romper con prcticas culturales y sociales del cuido y la proteccin hacia los nios, desde una visin de lo pblico. Por ejemplo, se pueden impulsar nuevas formas de atender la conflictividad con los menores o educarlos a partir de modalidades pedaggicas formuladas desde el contenido filosfico e ideolgico de la proteccin integral. Y, en el contexto guatemalteco, es posible que la formulacin de las acciones para operar los derechos abra de nuevo el campo a la oposicin conservadora, tal como sucedi con la aprobacin del Cdigo de la Niez y la Juventud. El Estado Salvadoreo, por su parte, ratific la Convencin de los Derechos del Nio en 1990. A partir de entonces, a pesar de que no promulg leyes especficas de atencin a la niez, inici una revisin de su legislacin interna32. Por ejemplo, fue aprobada la Ley General de Educacin, la cual en artculo 12 enuncia que la educacin parvularia y bsica sern obligatorias para todos y juntamente con la educacin especial sern gratuitas, cuando las imparta el Estado; reformas a esta ley se abordaron en el ao 2008, en consonancia con visiones modernas de la pedagoga y la educacin inicial. Recientemente, en el ao 2010, la Asamblea Legislativa Salvadorea aprob la LEPINA. As el Estado responde al proceso de reforma legislativa para ajustar la legislacin a favor de la niez a la Constitucin de la Repblica y a la normativa de la Convencin sobre los Derechos del Nio. Bsicamente para enfocarse en los derechos de la niez y cambiar el paradigma de la tutela de los menores33.
32 En la reforma constitucional del ao 1994, la Convencin adquiri Jerarqua Constitucional, segn el art. 75, inciso 11 de la Constitucin Salvadorea. 33 Decreto Legislativo 839 de fecha 26 de marzo de 2009, vigente a partir del 16 de abril del 2010.
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La LEPINA salvadorea tiene, como en el caso guatemalteco, cierto grado de aceptacin social. Fue sometida a un proceso de consulta nacional, resultado del cual fue la presentacin de la propuesta de ley a la Asamblea Legislativa en el ao 2008. Esta ley derog la Ley del Instituto Salvadoreo de la Niez y la Adolescencia, considerada insuficiente para operar el enfoque de derechos, pues se basaba en la tutela de menores. La LEPINA salvadorea crea el Sistema Nacional de Proteccin Integral de la Niez y la Adolescencia y el Consejo Nacional de la Niez y Adolescencia (CONNA), un rgano representativo de las instituciones pblicas y privadas similar a la Comisin que cre la legislacin guatemalteca. En El Salvador la historia muestra una situacin parecida a la sucedida en Guatemala para la introduccin de las reformas legislativas a favor de la niez. As, en el ao 1995 se promulg la Ley del Menor Infractor (Decreto 863), argumentando que esta ley se adecuaba al mandato de la Convencin de los Derechos del Nio en la regulacin de las infracciones cometidas por los menores de edad34. Empero la aplicacin de la ley fue objetada por la oposicin de sectores conservadores de la sociedad, argumentando que se atentaba contra de los intereses morales, culturales y nacionales del pas. En respuesta el Estado aprob un nuevo decreto (274 de la Asamblea Legislativa). Pero la aplicacin qued sujeta a los preceptos de la Ley Transitoria de Emergencia contra la Delincuencia y el Crimen Organizado, aprobada en el ao 1996, la cual desarrolla un tratamiento para los menores infractores 35.
34 El artculo 3 citaba como principios rectores la proteccin integral del menor, de su inters superior y el respeto a sus derechos humanos. 35 Con este concepto esta ley de emergencia cambia el concepto de menores en conflicto utilizado en la ley penal ordinaria.
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La violencia y criminalizacin de la poblacin joven plantea al Estado Salvadoreo un reto para el cumplimiento de polticas de proteccin a la niez36. Esta situacin es muy similar a la de Guatemala. Ambos pases, registran incrementos de la criminalidad y la delincuencia en general y, muy particularmente, del involucramiento de adolescentes y nios en graves hechos delictivos, como los asesinatos. Esta situacin ha desequilibrado la aprobacin social de la proteccin de la niez, a favor de la criminalizacin y penalizacin, buscando legalizar procedimientos judiciales y de investigacin criminal desarmonizados con los principios del enfoque de derechos de la niez. Cabe subrayar que los estados salvadoreo y guatemalteco no han podido entretejer una respuesta adecuada, al enfoque de derechos de la niez de prevencin de la criminalidad y delincuencia juveniles. Reflejado, bsicamente, en la escasa inversin de recursos pblicos hacia la niez y la adolescencia. Las reformas a la legislacin, en consecuencia, regulan sobre los efectos sociales, pero no las causas que predisponen a los menores a delinquir. El contexto de Nicaragua, en cuanto a la criminalizacin, es diferente a Guatemala y El Salvador. En este pas las tasas delictuales son mucho ms bajas, no obstante, que sus indicadores de pobreza son mayores. La situacin social ha sido el factor favorable para que Nicaragua introdujera en su Constitucin Poltica la adopcin de la plena vigencia de la Convencin sobre los Derechos del Nio 37. Un compromiso poltico asumido y cumplido por Nicaragua, pas que, adems, fue el primero de los centroamericanos en ratificar la Convencin. La reforma constitucional es, sin duda, el mayor avance en la proteccin integral de la niez en la regin Centroamericana.
36 Sin duda que el aumento de la delincuencia atribuida a pandillas juveniles en El Salvador es un valladar para aplicar reformas legislativas a favor de enfoque de derechos humanos. El enfoque duro, sin embargo, amenaza con alterar derechos ya constituidos. Por ejemplo, en el caso de ley citada, la Corte Suprema de Justicia Salvadorea emiti un dictamen sobre la inconstitucionalidad de 7 de sus artculos. 37 En el artculo 71 introducido en la Constitucin Poltica de Nicaragua en el ao de 1987.
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La aprobacin del Cdigo de la Niez y la Adolescencia (Ley 287 de mayo de 1996), fue apuntalada por la movilizacin de sectores afectos a los contenidos de la proteccin integral a la niez y a la adolescencia. El desarrollo de este cdigo, ha dado como resultado la formulacin de polticas pblicas, planes, programas y proyectos, para la niez en general. En sntesis, de la lectura de las polticas y las legislaciones de atencin integral a la niez en los tres pases puede destacarse lo siguiente: a. Guatemala y Nicaragua coinciden en dividir la poltica en cuatro categoras: i) polticas sociales bsicas, ii) polticas de asistencia social, iii) polticas de proteccin especial y, iv) polticas de garantas y participacin. b. En Nicaragua, la declaracin de poltica incluye la categora de Proteccin Especial, direccionada a proteger a la poblacin que se encuentra en situacin de riesgo social. ste se define por las condiciones de salud (discapacidad) o por problemas devenidos de una situacin socioeconmica de pobreza o pobreza extrema. As la poltica reconoce la exclusin y marginacin de la niez por la situacin de pobreza de las familias. c. Las polticas sectoriales de los tres pases evidencian que existe la voluntad pblica de reconocer a los nios y las nias sujetos de derechos humanos, civiles y sociales en igualdad de condiciones; asimismo, se les reconoce el derecho al disfrute de una vida digna. Los estados asumen al fiel cumplimiento de los derechos humanos de los nios y las nias en salud, educacin, recreacin y proteccin; as como del desarrollo social, y al fortalecimiento y proteccin de sus familias. d. La formulacin y cabildeo de las LEPINAS, en Guatemala y El Salvador, las acciones sociales a favor de la inclusin en la norma constitucional de la Convencin sobre los Derechos del Nio, en Nicaragua, y el diseo y monitoreo de polticas a favor de la niez, en los tres pases, son ejemplos de alianzas entre
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las instituciones pblicas y las organizaciones sociales. Han sido alianzas estratgicas, de coordinacin interinstitucional como los consejos, y operativas, como las de ejecucin de las acciones. e. Las polticas a favor de la niez en los tres pases carecen de una especfica para la atencin integral de la primera infancia. Lo cual significa que, desde lo pblico, an no se ha reconocido la necesidad de atender a la niez, en correspondencia con sus ciclos de vida y de su desarrollo psicosocial. Por tanto, tampoco, existe legislacin especfica dirigida a la niez en esta etapa de su vida.
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CAPTULO II LOS MECANISMOS DE LAS POLTICAS
En el captulo anterior se revis el estado de las polticas de atencin a la niez y la introduccin de reformas legales, acordes a los postulados de la Convencin de los Derechos del Nio en Guatemala, El Salvador y Nicaragua. La poltica y la legislacin, no obstante, son los elementos fundacionales. Para que operen es necesario aplicar los mecanismos. En este captulo se revisan las caractersticas generales de los mecanismos de ejecucin de las polticas en Guatemala, El Salvador y Nicaragua. En el primer apartado se indaga sobre el mecanismo general de accin: la coordinacin. Ello en razn de que la declaracin de poltica debe operar en una estructura sectorial de administracin del Estado preexistente. En los apartados, segundo, tercero y cuarto se presentan las caractersticas generales de los mecanismos de la poltica de atencin a la niez que desarrollan los principales sectores involucrados por la poltica en Guatemala, El Salvador y Nicaragua. Finalmente en el apartado quinto se presenta un balance de lo observado, considerando un aspecto crucial de la poltica: la gestin de servicios pblicos, en el contexto de las poblaciones pobres a las cuales se dirigen los programas sociales. El concepto rector La primera tarea de la definicin de los mecanismos es interpretar los principios y conceptos contenidos en la declaracin de la poltica, que se intenta hacer operativa. En la poltica de atencin a la niez el concepto rector es la poltica integral. Entonces la definicin de mecanismos debe responder en primera instancia a la interrogante: Por qu una declaracin de poltica calificada como integral?
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Los argumentos relacionados con la atencin integral de la niez devienen del concepto que gua la psicologa, la pedagoga, la salud y otras reas del conocimiento, condensados en la bsqueda del desarrollo tambin integral- de la persona. Presumiendo que el concepto es acadmicamente comprensible, en la perspectiva de la administracin pblica la intencin de aplicarlo obedece a la percepcin de lo fallido que resulta la organizacin en competencias y atribuciones sectoriales, prevaleciente en el modelo gubernamental de administracin vigente en los tres pases. La interpretacin del calificativo integral es, en consecuencia, la respuesta de la poltica al modelo sectorial de administracin pblica vigente, plantendose como objetivo la definicin y aplicacin- de mecanismos armonizadores y articuladores de las competencias sectoriales. En otras palabras, debido a que la ejecucin de la poltica de atencin integral de la niez -y la legislacin que dirige las acciones- se inserta en un modelo preexistente de la administracin pblica, requiere de mecanismos capaces de conjuntar diversos campos o mbitos de decisin, validados por cuerpos legales de igual jerarqua. A esto se debe que la coordinacin sea un elemento bsico de la poltica y un objetivo fundamental para su aplicacin. Pero requiere de la definicin de una estrategia y sus respectivos mecanismos de operacin, segn puede interpretarse de los textos de las polticas y las legislaciones de los tres pases. Es decir que la coordinacin tiene el objetivo de conciliar las decisiones de las entidades con competencias delegadas para la atencin integral de la niez, derivado de un desafo que no resolvieron las reformas polticas y legislativas. Y la conciliacin de las decisiones entre sectores de igual jerarqua, requiere de un mecanismo de negociacin de acuerdos. En las condiciones prevalecientes en la administracin pblica de los tres pases, los mecanismos de la negociacin de las decisiones relacionadas con la atencin integral deben involucrar a, por lo
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menos, las entidades encargadas de los siguientes tres mbitos de competencias sectoriales: 1. La proteccin de la familia. En Guatemala y El Salvador un campo de accin atribuido a las instituciones que operan en la esfera de competencias de bienestar y proteccin de las familias, ubicadas en las lneas jerrquicas de la Presidencia de la Repblica, las cuales, histricamente, se les ha reconocido como propias de las obras sociales de las esposas de los presidentes. En Nicaragua, por su parte, este campo de accin est siendo ejecutado por el Ministerio de la Familia; es decir, un rgano del Ejecutivo con jerarqua de las que conforman el gabinete gubernamental, desprendido de la lnea directa de direccin de la presidencia. 2. La educacin, en los tres pases bajo la direccin de ministerios, los cuales cumplen con la rectora del sector y la organizacin de los servicios de educacin pblica. 3. La salud, en los tres pases bajo la direccionalidad de ministerios, encargados de la rectora del sector y de la organizacin de los servicios pblicos. Los mecanismos de atencin de la niez en Guatemala La gua de atencin a la niez en Guatemala es el Plan de Accin Nacional a Favor de la Niez y la Adolescencia, el cual establece como estrategia la articulacin de los programas y proyectos institucionales. Sin embargo, este plan no tiene carcter oficial, lo cual lo limita a constituirse en una orientacin, pero los compromisos oficiales o pblicos deben generarse en el mbito de las coordinaciones (dilogo, negociacin y toma de acuerdos). Adems de este plan, existen otros que vinculan acciones a favor de la niez: el Plan de Equidad de Oportunidades para la Promocin y Desarrollo de las Mujeres Guatemaltecas (2001-2006), el Plan Nacional para la Erradicacin del Trabajo Infantil y Proteccin de la Adolescencia Trabajadora, el Plan Nacional contra la Explotacin Sexual Comercial de la Niez y Adolescencia y el Plan Nacional de Proteccin de la Niez de la Calle.
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Estos planes distribuyen las responsabilidades del cumplimiento de objetivos a los sectores del Organismo Ejecutivo y del Organismo Judicial, segn las acciones que deben ejecutar en el ejercicio de sus competencias. Sin embargo, como ya se mencion el factor crtico de la interaccin es la vinculacin de instituciones que ejercen diversas competencias y bajo diferentes esquemas de jerarquas, sobre todo aquellas que tienen vinculaciones ms directas con la promocin de la proteccin de la familia, la educacin y la salud, segn lo que se indic en el apartado anterior. La proteccin de la familia En Guatemala, la proteccin de la familia est ligada a acciones agrupadas bajo la denominacin de bienestar social. El bienestar social est a cargo de dos instituciones de la estructura de la Presidencia de la Repblica: la Secretara de Bienestar Social (SBS) y la Secretara de Obras Sociales de la Esposa del Presidente (SOSEP). Programticamente, corresponde a la SBS ejercer la rectora de las polticas hacia la niez. Para ello debe formular las Polticas Pblicas de Proteccin Integral de la Niez y la Adolescencia; y actuando como ente coordinador, la promocin de la ejecucin de acciones por intermedio de la Comisin Nacional de la Niez y la Adolescencia. La atencin de la niez y la adolescencia, no obstante, es una fraccin de sus responsabilidades institucionales. El mandato de la secretara es ms amplio. Le corresponde dictar polticas y elaborar planes y programas dirigidos a la mujer, la familia y la comunidad, con una estructura que, bsicamente, se despliega bajo la direccin de las tres subsecretaras siguientes:

Fortalecimiento Familiar y Apoyo Comunitario Proteccin, Abrigo y Rehabilitacin Familiar Reinsercin y Resocializacin de Adolescentes en Conflicto con la Ley Penal
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Las acciones correspondientes al cumplimiento de las funciones y los objetivos, en tanto, se ejecutan a travs de seis programas principales, cuyo resumen se presenta a continuacin: Programa de Atencin Integral (CAI) atiende a hijas e hijos de padres trabajadores, comprendidos entre los 8 meses y los 12 aos, con actividades de educacin, nutricin y recreacin, organizando grupos as: lactantes, entre 8 a 18 meses; maternal I, 19 a 36 meses; maternal II 3 aos; pre knder, 4 aos; knder, 5 aos; y preparatoria, 6 aos. Programa de Discapacidad atiende a nios y nias comprendidos entre los 4 y 12 aos edad con discapacidad mental leve y moderada. Programa de Prevencin y Erradicacin de la Violencia Intrafamiliar (PROPEVI), dirigido a las familias afectadas por violencia en contra menores de edad. Programa de Proteccin, Abrigo y Rehabilitacin Familiar, dirigido a menores de dieciocho aos calificados como en riesgo social o conflicto con la ley: abandono, maltrato, vulnerabilidad, callejizacin, consumo de drogas, discapacidad y otros. Programa de Familias Sustitutas, cuya finalidad es proveer un hogar sustituto y temporal a los menores abandonados, en tanto se reubican en sus familias o son adoptados por otras. Las decisiones las toma el Consejo Nacional de Adopciones (CNA). Programa de Niez en Situacin de Calle, dirigido a los menores de 13 a 17 aos que viven o estn en la calle. La otra entidad pblica relacionada con la atencin de la niez y la familia es la Secretara de Obras Sociales de la Esposa del Presidente (SOSEP), constituida en el ao 1991, para impulsar e implementar programas de carcter social en beneficio de los nios, las nias, las familias y las comunidades en general, afectados por la situacin de pobreza y de pobreza extrema.
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Programa de Atencin Integral (CAI) atiende a hijas e hijos de padres trabajadores, comprendidos entre los 8 meses y los 12 aos, con actividades de educacin, nutricin y recreacin, organizando grupos as: lactantes, entre 8 a 18 meses; maternal I, 19 a 36 meses; maternal II 3 aos; pre knder, 4 aos; knder, 5 aos; y preparatoria, 6 aos. Programa de Discapacidad atiende a nios y nias comprendidos entre los 4 y 12 aos edad con discapacidad mental leve y moderada. Programa de Prevencin y Erradicacin de la Violencia Intrafamiliar (PROPEVI), dirigido a las familias afectadas por violencia en contra menores de edad.
Programa de Proteccin, Abrigo y Rehabilitacin Familiar, dirigido a menores de dieciocho aos calificados como en riesgo social o conflicto con la ley: abandono, maltrato, vulnerabilidad, callejizacin, consumo de drogas, discapacidad y otros. Programa de Familias Sustitutas, cuya finalidad es proveer un hogar sustituto y temporal a los menores abandonados, en tanto se reubican en sus familias o son adoptados por otras. Las decisiones las toma el Consejo Nacional de Adopciones (CNA). Programa de Niez en Situacin de Calle, dirigido a los menores de 13 a 17 aos que viven o estn en la calle.
El emblema de la SOSEP , sin embargo, son los programas que genera para la poblacin infantil en edad preescolar o menos de 5 La otra entidad pblica con la adultos atencin mayores de la niez y y las la familia es la aos, las mujeres delrelacionada rea rural, los personas Secretara de Obras Sociales de la Esposa del Presidente (SOSEP), constituida con discapacidad. en el ao 1991, para impulsar e implementar programas de carcter social en
beneficio de los nios, las nias, las familias y las comunidades en general, afectados por la situacin dede pobreza y de pobreza extrema. de la SOSEP se Las acciones a favor la niez emanadas
El emblema de la SOSEP,en sinlos embargo, son los programas que genera para la ejecutan, actualmente, 45 municipios calificados oficialmente poblacin infantil en edad preescolar o menos de 5 aos, las mujeres del rea como pobres en extrema pobreza, por intermedio del programa rural, los adultosy mayores y las personas con discapacidad. denominado Hogares comunitarios, el cual atiende a hijos e hijas Las acciones a favor de la niez emanadas de la SOSEP se ejecutan, menores de en seis aos de madres trabajadoras. actualmente, los 45 municipios calificados oficialmente como pobres y en
El mtodo de atencin de Hogares comunitarios bsicamente El mtodo en de atencin de Hogares bsicamente consiste en que una consiste que una mujer, comunitarios denominada madre cuidadora, se mujer, denominada madre cuidadora, se encarga del cuido de un grupo de nios encarga del cuido de un grupo dese nios y nias en edad preescolar; y nias en edad preescolar; adems, ocupa de encauzar las demandas de salud y nutricin del grupo, hacia las entidades pblicas que prestan este tipo de adems, se ocupa de encauzar las demandas de salud y nutricin servicios en el entorno comunitario. del grupo, hacia las entidades pblicas que prestan este tipo de 32 servicios en el entorno comunitario.
extrema pobreza, por intermedio del programa denominado Hogares comunitarios, el cual atiende a hijos e hijas menores de seis aos de madres trabajadoras.
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La SOSEP entrega dinero para los gastos de alimentacin, el pago de la cuidadora y otros insumos, educativos. Segn La SOSEP entrega dinero como para losmateriales gastos de alimentacin, el pago de la cuidadora y otros insumos, como materiales educativos. Segn los datos oficiales los datos oficiales hay hogares comunitarios en 213 municipios del hay hogares comunitarios en 213 municipios del pas en los cuales son atendidos pas en los aproximadamente cuales son atendidos mil nias y 16 mil nias y aproximadamente nios. Las metas, para los16 siguientes aos, son 40 duplicar la actual cobertura . nios. Las metas, para los siguientes aos, son duplicar la actual cobertura 38.
La educacin El Ministerio de Educacin (MINEDUC) es la institucin rectora de las polticas, La educacin planes y programas educativos en el pas. Segn su declaracin de poltica, los programas se direccionan hacia el mejoramiento de la calidad educativa son El Ministerio de Educacin (MINEDUC) es la institucin rectora yde fomentadores de nuevo conocimiento, del desarrollo de: la creatividad, de 41 pas. las polticas, planes programas educativos en el Segn habilidades, dey liderazgo y de interpretacin de la realidad. su declaracin de respecta poltica, los programas direccionan En lo que a la primera infancia, el se MINEDUC ejecuta el hacia Proyectoel de 42 . Este proyecto atiende a Atencin Integral al nio y la nia de 0 a 6 aos (PAIN) mejoramiento de la calidad educativa y son fomentadores de nuevo nios y nias de 0 a 3 aos y 11 meses, ofreciendo: conocimiento, del desarrollo de: la creatividad, de habilidades, de Servicios educativos a madres embarazadas y lactantes. 39 liderazgo y de de la realidad . y las nias, en compaa de interpretacin Estimulacin para el desarrollo de los nios
40F 41F
En lo que infancia, el Proyecto de y la nia de 0 a 6 aos (PAIN)40 . Este El proyecto est bajo de la proyecto atiende a nios y nias responsabilidad de la Unidad Tcnica 0 a 3 aos de y 11 losmeses, Niveles ofreciendo: Inicial y de Pre
sus madres. Desarrollo de destrezas de respecta a comunicacin la primeray aprendizaje, lenguaje, conocimiento de su MINEDUC ejecuta ely entorno, estimulacin motricidad. Atencin Integral al nio
Segn las directrices del Currculo Nacional Base (CNB) la educacin preescolar o para la primera infancia, se organiza en las cuatro etapas siguientes: Etapa A Etapa B Etapa C Etapa D 0 a 1 ao 1 a 2 aos 2 a 3 aos 3 a 4 aos
primario de la Direccin de Calidad y Desarrollo Educativo (DICADE) del educativos a madres Servicios MINEDUC. La poblacin objetivo, son las comunidades pobres de embarazadas y lactantes. zonas urbano-marginales y reas Estimulacin para desarrollo rurales del pas. el Metodolgicamente el PAIN destaca la intencin de de los en nios y las nias, en promover la participacin comunitaria y de la familia, para que contribuyan compaa de sus madres. a mejorar la calidad educativa de los
Desarrollo
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destrezas de aprendizaje, comunicacin y lenguaje, conocimiento de SOSEP, su 2009. entorno, estimulacin y Entrevista a Marta Lidia Navichoc, Hogares Consulta del 19 de octubre de 2010 a www.mineduc.gob.gt motricidad.
de
El CNB argumenta que el objetivo o propsito de la educacin a la primera infancia es explorar y desarrollar su potencial gentico y favorecer las condiciones de su desarrollo evolutivo. La tcnica propuesta es la estimulacin temprana y el componente nutricional.
El proyecto est bajo la responsabilidad de la Unidad Tcnica de 33 los Niveles Inicial y de Pre primario de la Direccin de Calidad y Desarrollo Educativo (DICADE) del MINEDUC. La poblacin
38 Entrevista a Marta Lidia Navichoc, Hogares SOSEP , 2009. 39 Consulta del 19 de octubre de 2010 a www.mineduc.gob.gt 40 Los antecedentes de este programa se remontan al ao 1984, cuando fue creado por Acuerdo Ministerial 1191 del 5 de diciembre de 1984, y reformado por Acuerdo Ministerial 943 del 6 de junio de 1985.
42 Los antecedentes de este programa se remontan al ao 1984, cuando fue creado por Acuerdo Ministerial 1191 del 5 de diciembre de 1984, y reformado por Acuerdo Ministerial 943 del 6 de junio de 1985.
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objetivo, son las comunidades pobres de zonas urbano-marginales y reas rurales del pas. Metodolgicamente en el PAIN destaca la intencin de promover la participacin comunitaria y de la familia, para que contribuyan a mejorar la calidad educativa de los programas y, por derivacin, de sus hijos e hijas. Segn datos oficiales del ao 2010 el PAIN se est ejecutando en 267 centros educacionales, ubicados en los 22 departamentos de Guatemala, atendiendo a 17,785 nios y nias menores de 6 aos. El PAIN desarrolla las orientaciones del Currculo Nacional Base (CNB), para la educacin de la niez en la primera infancia. El CNB, conviene mencionar, es el macro-mecanismo de la poltica educativa, cuyo objetivo es organizar la educacin en Guatemala. Pese a considerar que el CNB es un recurso intelectual importante para la educacin, su implementacin ha evidenciado algunas debilidades. Entre stas destacan: 1. La prevalencia de prcticas centralizadoras. Por ejemplo, los materiales educativos son estandarizados y diseados desde el nivel central de administracin del MINEDUC, as que no incorporan visiones sobre la diversidad de las culturas del pas. 2. La incorporacin del carcter multicultural y multilinge de la sociedad guatemalteca es poco evidente. El ejemplo anterior tambin evidencia esta aseveracin. 3. La campaa de promocin y divulgacin del CNB ha sido limitada, lo cual determina que el desarrollo del modelo pedaggico y sus mecanismos de implementacin hayan sido lentos. 4. En general, la transicin entre el viejo modelo y el CNB no ha estado articulada en una propuesta tcnica de promocin y divulgacin de este mecanismo. Por ejemplo no se conocen tcnicas de difusin que convoquen a consultas y dilogos sobre la pertinencia de la implementacin del CNB a las etnias
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indgenas o a organizaciones sociales que trabajan con la niez. En las acciones de educacin pblica conviene mencionar que, de conformidad con el nuevo modelo de gestin educativa, el MINEDUC busca la desconcentracin y descentralizacin. En trminos operativos la accin ms encaminada a la descentralizacin es el manejo de los recursos de los programas de apoyo a la escolarizacin, a travs de las comunidades educativas. Las comunidades educativas estn integradas por docentes y representantes de la poblacin. Los programas de apoyo incluyen: la entrega de tiles escolares; el mantenimiento y reparacin de edificios y mobiliario; la alimentacin; becas; textos escolares. La salud En Guatemala, la institucin rectora de la salud es el Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social (MSPAS). Los servicios de salud, en tanto, se proveen a la poblacin por varias instituciones pblicas y privadas, las cuales cubren aproximadamente al 89.7% de la poblacin. Los mayores generadores de servicios pblicos son las entidades bajo la jerarqua del MSPAS y las del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS); el primero sirve a la poblacin en general; y el segundo a los trabajadores pblicos y de empresas privadas, afiliados al sistema. Otros servicios de salud para instituciones pblicas son los que organizan el Ministerio de la Defensa, dirigidos a las personas vinculadas al Ejrcito de Guatemala, y los servicios que origina la Universidad de San Carlos de Guatemala. En cualquier caso no existe una articulacin entre estos servicios pblicos y los que organizan empresas del sector privado. En general el 89.7% de cobertura que, oficialmente, alcanzan los servicios de salud estn distribuidos de la siguiente manera: 60% por el MSPAS, 18% por el IGSS y 11.7% por entidades privadas. No obstante datos de encuestas indican que la poblacin sin servicios equivale al 37.6%41.
41 La cobertura del sistema de pensiones en Guatemala, Nicaragua y Honduras, sendas asignaturas pendientes. Lima, Per 2009. En www.gtz-cepal.cl/. Consulta del 4 de diciembre de 2010.
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En lo que respecta a la primera infancia, el MSPAS no tiene una poltica explcita. La poltica de atencin est orientada, en general, por el concepto del binomio madre-hijo, bsicamente encaminados a la salud materno-infantil. Los servicios pblicos de mayor importancia social, por la cobertura, son los que generan los centros de atencin del MSPAS y del IGSS. As, el programa de salud materno infantil del MSPAS tiene servicios de primer nivel de atencin para las mujeres embarazadas y los nios y las nias, en los diferentes tipos de sedes que dispone segn la calificacin del servicio profesional (centros, puestos, comunidades satlites, centros de convergencia, entre otros)-. El programa tiene cobertura terica 42 en todo el pas. Por su parte el IGSS genera servicios a travs del programa denominado control del nio sano. En este programa se atiende el embarazo y el control del peso, la talla y la nutricin de los hijos e hijas de las personas afiliadas al sistema del seguro social. Histricamente, sin embargo, la cobertura del seguro social en Guatemala ha sido limitada; as, la poblacin afiliada se ha mantenido alrededor del 15% de la poblacin econmicamente activa del pas. Los mecanismos de atencin a la niez en El Salvador En El Salvador, la atencin a la primera infancia est guiada por el Plan Nacional de Desarrollo Integral de la Primera Infancia. Una seccin del plan global de atencin a la niez. El plan fue elaborado en coordinacin institucional y, de la misma manera que en Guatemala, compromete la ejecucin de acciones de instituciones pblicas, privadas y organismos internacionales. La lista es numerosa. Conviene destacar, por la injerencia directa con la ejecucin de la poltica, la participacin del Instituto Salvadoreo de la Niez y Adolescencia (ISNA), el Ministerio de Salud Pblica y
42 El Sistema Integrado de Atencin en Salud (SIAS) es el encargado de organizar estos servicios y, segn su criterio de organizacin de los servicios, el programa materno infantil es de cobertura universal. El criterio de organizacin de los servicios es un grupo de personal (compuesto por un mdico, auxiliado por una enfermera y personal comunitario) por cada 10 mil habitantes. Adems de los servicios de salud los programas contemplan la entrega de micronutrientes y otras formas de atencin como las maternidades cantonales atendidas por comadronas.
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El plan fue elaborado en coordinacin institucional y, de la misma manera que en Guatemala, compromete la ejecucin de acciones de instituciones pblicas, privadas y organismos internacionales. La lista es numerosa. Conviene destacar, por la injerencia directa con la ejecucin de la poltica, la participacin del Instituto 43 de la Niezel y Adolescencia el Ministerio (MINED) de Salud Pblica AsistenciaSalvadoreo Social (MSPAS), Ministerio (ISNA), de Educacin . y 45 Asistencia Social (MSPAS), el Ministerio de Educacin (MINED). Es importante mencionar que la caracterstica que destaca de la planificacin de Es importante mencionar que la caracterstica que destaca de acciones y de la regulacin sobre la niez y adolescencia, en El Salvador, es la la planificacin acciones y de de la regulacin visin dede acoso a la sociedad las pandillas juveniles.sobre la niez y adolescencia, El es la visin de acoso a ola sociedad As, elen plan la Salvador, atencin parte de un esquema de tres ejes guas: prevencin, proteccin y reinsercin. Sin duda que este esquema est definido por la actual de las pandillas juveniles. coyuntura de violencia atribuida a las acciones de las pandillas juveniles.
As, el plan la atencin parte de un esquema de tres ejes o La proteccin de la familia guas: prevencin, proteccin y reinsercin. Sin duda que este La regulacin, direccin y coordinacin de la proteccin a la familia especficamente, esquema est definido por del la sistema de proteccin Atribuciones del ISNA, segn la LEPINA. actual coyuntura de violencia integral a la niez y la Coordinar, ejecutar y promover el atribuida aadolescencia, las acciones de las le desarrollo de programas de prevencin, corresponde al ISNA, proteccin, atencin y reinsercin dirigidos pandillas juveniles. aunque temporalmente,
segn la LEPINA 46 . La funcin salvadorea La proteccin de la familia rectora del ISNA se La regulacin, direccin direcciona hacia la ejecucin y vigilancia del y coordinacin de la cumplimiento de la Poltica proteccin a lade familia Nacional Atencin a y, la Niez y la Adolescencia. especficamente, del sistema
45F
y,
Extraordinariamente el de proteccin integral a la ISNA debe cumplir con una niez y la adolescencia, accin inmediata, segnle la normativa de la LEPINA: corresponde al ISNA, aunque divulgar y liderar el proceso temporalmente, segn la de reforma institucional, 44 para la aplicacin de ley, lo LEPINA salvadorea . La cual implica la rpida funcin rectora del ISNA se implantacin de un direcciona hacia la ejecucin y vigilancia Segn delelcumplimiento coordinador de la educacin inicial del MINED, Rodolfo Cruz, el plan se elabor con el apoyo tcnico y financiero de la organizacin no gubernamental Plan y Internacional y el organismo de la ONU de la Poltica Nacional de Atencin a la Niez la Adolescencia. encargado de la infancia, UNICEF.
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a la niez y la adolescencia. Aplicar medidas de proteccin a nios, nias y adolescentes amenazados o vulnerados en sus derechos. Autorizar y supervisar el funcionamiento de entidades privadas y organismos no gubernamentales que ejecuten programas de atencin para la niez y adolescencia. Promover la capacitacin y formacin de recurso humano en las reas de atencin y proteccin de la niez y adolescencia. Emitir la resolucin que declare sujeto de adopcin a un nio, nia o adolescente. Calificar conjuntamente con la Procuradura General de la Repblica la aptitud de las familias extranjeras para adoptar en El Salvador. Divulgar los derechos de la niez y la adolescencia.
Extraordinariamente el ISNA debe cumplir con una accin inmediata, segn la normativa de la LEPINA: divulgar y liderar el proceso de reforma institucional, para la aplicacin de ley, lo cual implica la rpida implantacin de un mecanismo de divulgacin y capacitacin sobre los contenidos de dicha ley.
43 Segn el coordinador de la educacin inicial del MINED, Rodolfo Cruz, el plan se elabor con el apoyo tcnico y financiero de la organizacin no gubernamental Plan Internacional y el organismo de la ONU encargado de la infancia, UNICEF. 44 El ISNA deviene del anterior Instituto Salvadoreo de Proteccin al Menor (ISPM). En el futuro la funcin descrita le corresponder ejecutarla a la Secretara de Inclusin Social.
46 El ISNA deviene del anterior Instituto Salvadoreo de Proteccin al Menor (ISPM). En el futuro la funcin descrita le corresponder ejecutarla a la Secretara de Inclusin Social.
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Ordinariamente el ISNA tiene bajo su responsabilidad la ejecucin de programas relacionados con sus mandatos institucionales. Los cuatro principales son los siguientes: 1. Programa Presidencial Creacin de Oportunidades para las mujeres jefas de hogar. 2. Programa de Escuela para Padres.
3. Programa Insignia (con nfasis en la atencin de nios y nias de 0 a 3 aos). 4. Programa de Fortalecimiento a la poblacin adolescente, preescolares y la familia. Los dos primeros programas y el cuarto tienen una relacin indirecta con la atencin a la primera infancia. As, la creacin de oportunidades tiene inters especfico en la generacin de ingresos para las mujeres 45, la escuela de padres enfatiza en la educacin de adultos sobre las relaciones familiares y el fortalecimiento de la niez y adolescencia tiene su punto de inters en el apoyo a la educacin. La vinculacin es, por derivacin, en la constitucin de entornos familiares favorables a la niez en la primera infancia. El tercer programa, o Programa Insignia, s est enfatizado en la atencin de nios y nias de 0 a 3 aos, y abarca las vinculaciones directas con la formacin de padres y madres de familia, operando bajo el denominador de que el primer educador de la poblacin infantil es la familia. El ISNA, asimismo, ejecuta el programa de Centros de Desarrollo Infantil. Este programa se cre con la denominacin de Centros Hogares Materno Comunitarios, en el ao 1992 al amparo de los
45 El programa en referencia tiene como poblacin de beneficio directo las madres de familia. Los programas de atencin a la mujer, en el sentido amplio del concepto, corresponden al Instituto Salvadoreo para el Desarrollo de la Mujer (ISDEMU), el cual fue creado en el ao 1996 al amparo del Decreto 644. El espectro de funciones del ISDEMU es amplio, incluyendo el fomento de la organizacin de mujeres, la definicin y ejecucin de programas de generacin de ingresos, la prevencin de la violencia contra las mujeres, la promocin de reformas legislativas.
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Acuerdos de Paz suscritos en ese ao 46. El objetivo del programa es atender a nios y nias en edad preescolar, entre los 0 y 6 aos, con salud, educacin no formal y cuidado, durante las jornadas de labores de los progenitores. Empero, no se conoce que los centros operen con base en planteamientos curriculares o con algn otro mecanismo de regulacin de la docencia, la didctica o el cuidado. Los anteriores mecanismos operan en el aspecto de la prevencin, prescrito en la LEPINA. En la orientacin de la reinsercin, el ISNA debe establecer articulaciones con otras instituciones, particularmente las encargadas de la justicia e investigacin criminal. Aqu el ISNA pierde autonoma de decisiones y se sujeta a las prescripciones de estas instituciones. En sntesis lo que puede observarse es que en la perspectiva de la actual coyuntura de aturdimiento de la sociedad, por la accin de las pandillas juveniles, la visin global de la institucionalidad parece orientada a que la reinsercin paute la atencin de las instituciones pblicas hacia la niez. As, la institucionalidad est en pleno proceso de reestructuracin, pensando en la reinsercin, iniciando con la implantacin de la Secretara de Inclusin Social, la cual, asumir la regulacin del CONA y del sistema de proteccin integral, en sustitucin del ISNA47. La educacin El MINED es, en El Salvador, la institucin rectora de la educacin. En la poca moderna la educacin en El Salvador, como en otros pases, entr en procesos de reforma educativa. Como es conocido las reformas educativas abarcan un amplio abanico de temas y no se circunscriben a lo pedaggico. En los pases centroamericanos la participacin de las comunidades en los procesos educacionales es una temtica de inters. Pero polmica en razn de los estilos centralizadores de administracin pblica,
46 A partir de 1994-95 se convirtieron en los Centros de Bienestar Infantil CEBI. Para los detalles puede verse el trabajo de Karina Rodrguez Corts: Una mirada a la educacin preescolar e inicial en cuatro pases centroamericanos. 47 Esta secretara es la conversin de la anterior Secretara Nacional de la Familia (SNF). La conduccin de la secretara est a cargo de la esposa del presidente. Una mirada a la Educacin Inicial y Preescolar en cuatro pases. En www.redalyc.uaemex.mx/ pdf/342/34202208.pdf, consulta del 22 de octubre de 2010.
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ento de la sociedad, por la accin de las pandillas juveniles, nstitucionalidad parece orientada a que la reinsercin paute stituciones pblicas hacia la niez. As, la institucionalidad o de reestructuracin, pensando en la reinsercin, iniciando as como sobre la penumbra de la clusin EDUCO emergi de las propias comunidades que de la organizacin mir la rurales, durante la guerra civil salvadorea. social heredan los recientes y del Fue una alternativa educativa a la escasez de conflictos armados. eccin maestros. n del Su funcionalidad se bas en una propuesta alternativa de co-gestin (Estado-comunidad). En correspondencia con el principio descentralizador se transferan recursos del nivel central del Ministerio de Educacin al nivel local. En consecuencia, tales recursos eran administrados por los padres y madres de familia y la propia comunidad.
y unir esfuerzos en y nias. Asimismo que los padres y madres de familia, especialmente en la Educacin Inicial, Parvularia, Bsica y Media, con sus modalidades formal, no sin de la anterior Secretara Nacional de lason Familiaactores (SNF). La conduccin de la formal y especial, muy importantes como apoyo a los esposa del presidente. Una mirada a la Educacin Inicial y Preescolar en cuatro procesos de desarrollo y aprendizaje de sus hijos, como gestores consulta del 22 de octubre de 2010. mex.mx/pdf/342/34202208.pdf, de la accin educativa y como beneficiarios de los servicios y 38 proyectos institucionales. Los mecanismos de la poltica de educacin comprenden cuatro programas o estrategias: 1. 2. 3. 4. Redes Escolares Efectivas (REE) Educacin Parvularia y juega leyendo. EDUCO. Educacin para la diversidad.
de lasse familias en a latravs mejora de la educacin n comunitaria abri paso, de programas de a, patrocinados por organismos internacionales. En el caso beneficio de la formacin integral de los nios tecedente de la participacin comunitaria en los procesos
n El tucin n. En a la Se conformaron las Asociaciones Comunales vador, para la Educacin, para gestionar el proceso , entr educativo en las comunidades, desde el nivel eforma parvulario hasta la educacin bsica. Su o es informalidad inicial, porque nacieron de ormas manera espontnea, se vio formalizada, un cuando el Estado las oficializ y foment su mas y reproduccin (vase a lo www.bancomundial.org/foros/meza.htm). pases la omunidades en los procesos educacionales es una temtica polmica razn los estilos 2021, centralizadores El en Plan de de Educacin recoge de los principios del programa , as como sobre la penumbra que de la organizacin social EDUCO. conflictos armados. Incluye dentro de sus polticas lograr la contribucin
An as la participacin comunitaria se abri paso, a travs de programas de extensin de cobertura, patrocinados por organismos internacionales. En el caso de El Salvador el antecedente de la participacin comunitaria en los procesos educacionales es el programa Educacin con Participacin de la Comunidad (EDUCO).
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educacin y unir esfuerzos en beneficio de la formacin integral de los nios y nias. Asimismo que los padres y madres de familia, especialmente en la Educacin Inicial, Parvularia, Bsica y Media, con sus modalidades formal, no formal y especial, son actores muy importantes El programa de educacin parvularia e inicial En lo que respecta a la primera como apoyo a los procesos infancia, el programa del MINED considera el desarrollo de las siguientes lneas de desarrollo y aprendizaje de sus hijos, como gestores estratgicas:
est incluidodeen la educacin la accin educativa y como beneficiarios los parvularia, extendindolo de a la servicios y proyectos educacin inicial y parvularia. institucionales. Este programa abarca Los mecanismos a de la la poltica de educacin niez comprendida entre los 0 comprenden cuatro y los 7 aos de edad. programas o estrategias:
Sensibilizacin, promocin y difusin del derecho a la educacin y al desarrollo integral de la primera infancia. Acceso universal y equitativo. Currculo pertinente y de calidad para la educacin y desarrollo integral de la primera infancia. Formacin permanente y 1. Redes Escolares profesionalizacin de agentes educativos Efectivas (REE) La frmula de aplicacin del para la primera infancia. 2. Educacin Parvularia Educacin inclusiva y atencin a la programa son los Centros y juega leyendo. de diversidad. Desarrollo Infantil. En estos Fortalecimiento de la gestin institucional e 3. EDUCO. 4.atender Educacina para la centros debern todos interinstitucional. diversidad. Creacin e implementacin del modelo de los nios y las nias y, a quienes Educacin y Desarrollo Integral. respo desar rrollo y prot teccin por r parte de las instituciones onsables. El pilotaje se no asistan, deber equivalerse 50 En 3lo que respecta a la Sistema de Monitoreo, Seguimiento y implement en centros m modelo. Evaluacin. la atencin en salud, nutricin, primera infancia, el Investigacin, sistematizacin e innovacin. programa del MINED est estimulacin incluido del desarrollo y en la educacin parvularia, extendindolo a gica de la atencin aeducacin de e la salud materno m infa antil en El l Salvador- en la etapa a La l la inicial y parvularia. Este programa del parto p e inme ediata desp pus del parto se ejem mplifica en el e siguiente diagrama: abarca a la niez comprendida entre los 0 y los 7 aos de edad.
Planificac familiar r programa son los Centros de Desarrollo Infantil. En La frmula de cin aplicacin del Prevenci n ETS/VIH H SIDA estos centros debern atender a todos los nios y las nias y, a quienes no A Antes y asistan, Inmunizac cin deber equivalerse la atencin en salud, nutricin, estimulacin del durante el Dieta y nu utricin barazado emb
Durante el p parto
Parto limp pio y seguro o Deteccin n precoz y tratamiento t o de complic caciones
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Des spus del parto p
Tratamiento de com mplicaciones s Cuidados s posnatale es (lactancia a materna) Planificac cin familia ar Prevenci n y tratam miento ETS/ /VIH SIDA
R Recin Nacido N
Reanimac cin Lactancia a materna Prevenci n y detecc cin de oftal lmia e infec cciones del cordn
Di iagrama 2: Lgica de e la atenci n materno o-infantil
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proteccin por parte de las instituciones responsables. El pilotaje se implement en 3 centros modelo48. La salud El MSPAS es la institucin rectora de la salud en El Salvador. Los servicios los originan instituciones pblicas y privadas. Entre los servicios pblicos los de mayor significado son los generados por el propio MSPAS. Enseguida los que origina el Instituto Salvadoreo de Seguridad Social (ISSS), el cual tiene una cobertura de 17%. De menor significado son los servicios originados por instituciones de salud que atienden gremios especficos del sector pblico como los miembros de las fuerzas armadas, los maestros y de las empresas de telecomunicaciones y elctrica, entre todas estas instituciones generan servicios para el 2.3% de la poblacin. Los servicios privados son generados por ONG sin fines lucrativos y empresas lucrativas (ubicadas en las ciudades o centros urbanos), con una cobertura inferior al 1%. En esta cuenta se estima que el MSPAS debe generar servicios para el 80%, cuya cobertura se estima que es bastante inferior a este requerimiento49. De lo expuesto se colige que los servicios de salud de mayor significado son los que origina el MSPAS y el ISSS. As, la atencin de la salud de la niez, en general, est encargada, dentro de la estructura del MSPAS, a la Unidad de Atencin Integral en Salud a la Niez. El objetivo central de esta unidad es mejorar la calidad de vida de los nios, garantizando su bienestar, su crecimiento ptimo y el desarrollo integral de sus potencialidades. La atencin especfica a la niez en la primera infancia est articulada, de la misma manera que en Guatemala, al mbito de
48 La intencin de las modalidades en dentro y fuera de los centros corresponden a la declaratoria de gratuidad de la educacin del Gobierno. As el MINED, en correspondencia con la poltica gubernamental, ha anunciado que la gratuidad se extiende a la educacin inicial y parvularia. La posibilidad de operar la gratuidad, sin embargo, est sujeta al xito de las pruebas de pilotaje. En estas pruebas piloto un elemento de xito clave es la aceptacin social. En pdf.usaid.gov/pdf_docs/PNADF057, consulta del 22 de octubre de 2010. 49 Caracterizacin del Sistema de Salud de El Salvador. En www.docstoc.com/.../ CARACTERIZACION-DEL-SISTEMA-DE-SALUD-DE-EL-SALVADOR. Consulta del 6 de diciembre de 2010.
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la salud materno-infantil. En este mbito el MSPAS aplica los siguientes programas50: 1. La atencin neonatal, la cual opera a travs del paquete de servicios denominado Madre-Beb Ampliado (EPAMBA). Incluye actividades de atencin materna, monitoreadas por la Unidad de Atencin a la Mujer en coordinacin con la Unidad de la Niez. 2. El Programa de Estabilizacin y Transporte del Neonato Crtico (STABLE). 3. El Programa de Reanimacin Neonatal (PRN) que consiste en reducir las probabilidades de asfixia en el momento del parto. En la promocin de la salud, las entidades encargadas de generar los servicios realizan campaas educativas con el objetivo de mejorar la prestacin en tres aspectos: el sistema de salud (hospitales y centros de salud), las habilidades de los trabajadores de salud y las prcticas familiares. En la promocin de la salud materno-infantil tiene particular inters la nutricin y dentro de sta la promocin de la lactancia materna. En este aspecto a partir del ao 2005 el MSPAS elabor y socializ la gua Unidades de salud amigas de las madres y de los nios estableciendo que todo el personal de salud, tanto tcnico como administrativo, deba certificarse en la consejera en lactancia materna, para promover esta prctica en mujeres embarazadas y purperas que asisten a los servicios de salud. En lo que respecta al ISSS los servicios que origina son de naturaleza curativa, lo cual significa que genera muy pocas acciones de promocin y prevencin. La atencin a la infancia est encargada, en el ISS, a los servicios generados a travs de los programas de maternidad y control postnatal de la madre y de las hijas o hijos. Los mecanismos de atencin a la niez en Nicaragua En Nicaragua el instrumento que orienta la atencin a la niez es el Plan Nacional de Desarrollo Humano, 2009-2011 (PNDH), estructurado con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de todos los nicaragenses, especialmente de aquellos en situacin
50 En www.basics.org/.../Third-Evaluation-of-the-Extended-Mother-Baby-Packagein-El-Salvador.pdf). Consulta del 22 de octubre de 2010.
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de pobreza. La responsabilidad de implementacin del PNDH, y los planes especficos derivados de ste, las asumen las instituciones de Estado segn su campo de atribuciones y competencias. El plan se fundamenta en el artculo 71 del Captulo II de la Constitucin Poltica, el cual es el marco general, pues en este artculo se reconoce la vigencia de la Convencin sobre los Derechos del Nio. Adems, en los artculos 35 y 40 del Ttulo II, el 76 del Captulo IV y el 84 del Captulo V, que discurren sobre la proteccin especial de las nias, nios y adolescentes; y, de manera especfica, en el Cdigo de la Niez o Ley 287. La proteccin de la familia En Nicaragua, la proteccin de la familia est atribuida al Ministerio de la Familia, Adolescencia y Niez. Este ministerio, como cabeza de la estructura, se constituye en el rector de los asuntos relacionados con el cumplimiento de los derechos de la niez y adolescencia, contenidos en la Convencin de los Derechos del Nio. El mecanismo de operacin del plan de desarrollo humano citado en el apartado anterior-, en lo que corresponde a la niez, es el Programa Amor. Este programa est dirigido a promover, defender y garantizar los derechos de nios, nias, adolescentes y jvenes, a travs de esfuerzos intersectoriales. Esto significa que debe identificar frmulas de armonizacin y articulacin con las instituciones comprometidas en la ejecucin del programa. Del programa general de niez se deriva el Programa Amor para los Ms Chiquitos, dirigido a fortalecer el papel de las familias en los modelos de crianza con nios y nias de 0 a 6 aos. El programa consiste, bsicamente, en la difusin de conocimientos de cuidado, estimulacin y educacin de los nios y las nias en el hogar, por intermedio de un grupo de promotores sociales. El Programa Amor, segn lo indicado, tiene un espectro de atencin amplio, por lo cual debe conseguir la participacin comunitaria y de las familias. Otra modalidad de atencin preventiva, para menores de seis aos, es el Programa de Atencin Integral a la Niez Nicaragense
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(PAININ). Este programa tiene como antecedente una experiencia piloto aplicada en 35 municipios del pas. Su ejecucin estuvo a cargo de organizaciones sociales que funcionaron con recursos de la cooperacin externa, pero bajo la rectora del Ministerio de la Familia. Adicionalmente el ministerio presta servicios en sitio, por intermedio de los Centros de Desarrollo Infantil (CDI). Los CDI atienden a menores de 6 aos de edad, proporcionndoles cuido y proteccin, educacin inicial, alimentacin y servicios de salud y nutricin. Los CDI son un modelo genrico y en algunos casos son administrados directamente por el ministerio y en otros por asociaciones sociales. Existen, asimismo, experiencias de redes de CDI, las cuales articulan varios de estos centros, para gestionar recursos o servicios apoyo de las instituciones pblicas o de cooperacin externa. La cobertura del modelo CDI, sin embargo, es limitada. En relacin con la niez en riesgo (todos los menores de 18 aos), segn los tipos identificados en el artculo 76 del Cdigo de la Niez y la Adolescencia, el Ministerio de la Familia genera dos modalidades de centros de proteccin y atencin: 1. Los centros de proteccin especial, cuyo objetivo es proteger a aquellos menores de edad que se encuentren en abandono, maltrato, abuso o cualquiera de las situaciones descritas en el referido artculo de la ley. Estos centros son operados por asociaciones sociales o directamente por el Ministerio de la Familia. En cualquier caso a este ministerio le corresponde autorizar el ingreso de las nias o nios a los centros y, por consiguiente, sentenciar en torno a su separacin del ncleo familiar. 2. Los centros de proteccin social, cuyo objetivo es proteger a la poblacin de menores con algn indicio de riesgo, pero sin desvincularlos del ncleo familiar.
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La educacin La rectora de la educacin en Nicaragua le corresponde al Ministerio de Educacin (MINED). La gua de ejercicio de esa rectora, y el cumplimiento de las sus atribuciones legales como autoridad educativa, estn definidas en el Plan Nacional de Educacin (20012015). El Plan tiene carcter de Plan de Estado Nacin, segn su propia declaracin, con la finalidad de orientar y estabilizar los procesos educacionales, creando condiciones para garantizar la permanencia, gobernabilidad y legitimidad de las polticas educativas en el plazo largo. En su carcter de marco de referencia, el Plan busca guiar los cambios en el Sistema Educativo, enfrentar los retos de la superacin de la pobreza y fortalecer la modernizacin del Estado, a fin de contribuir al logro del desarrollo sostenible del pas, con mayor equidad. El Plan establece los principios, objetivos y estrategias del Sistema Educativo Nicaragense, adoptando como principio la participacin a fin de articular los subsistemas educativos, formales y no formales. En lo que corresponde a la atencin de la primera infancia el plan define como objetivos la ampliacin de la cobertura y el mejoramiento de la educacin de los nios y las nias en esta etapa de la vida, asumiendo como principio la integralidad. Declara, asimismo, que las polticas pblicas deben beneficiar, prioritariamente, a los nios y nias menos favorecidos por el desarrollo socioeconmico del pas. Los principales mecanismos que se han aplicado en la poca reciente (ltimos seis aos, aproximadamente, algunos de ellos vigentes actualidad), para la operacin de las intenciones de la poltica educativa dirigida a la primera infancia son los siguientes: 1. 2. 3. 4. 5. Educacin inicial. Toma mi mano. Aprendiendo en Casa. Red de Preescolares Comunitarios. FUNARTE y Libros para Nios.
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El primero constituye la estrategia oficial del MINED. Los otros son experiencias o pilotos ejecutados en lugares especficos, en cooperacin del MINED con entidades de apoyo, nacionales e internacionales, as: 1. Educacin inicial es la estrategia oficial del MINED, lo ejecuta de manera directa y opera, principalmente, adscrito a las escuelas de educacin primaria. Los niveles educativos reconocidos por el MINED son tres: Nivel I de 0 a 3 aos; Nivel II de 3 a 5 aos; y Nivel III de 5 a 6 aos. Sin embargo, el programa educativo se completa, en la prctica, mediante dos ciclos de implementacin: el primero, para los nios y las nias comprendidos entre los 0 y 3 aos; y el segundo para los comprendidos entre los 3 y los 6 aos. El ciclo 0 a 3 aos, es atendido bajo modalidad no formal, con la participacin comunitaria, y el ciclo 3 a 6 aos, con las dos modalidades, formales y no formales. 2. Toma mi Mano es la estrategia oficial del MINED para la educacin de los padres y las madres de familia y otros tutores, encargados de los nios y las nias en las edades de la primera infancia. Como estrategia oficial los servicios educacionales los genera el propio MINED, con el apoyo de UNICEF. Este programa est diseado para apoyar y acompaar a las madres de familia, en la tarea de educar a sus hijos e hijas en los primeros aos de vida. Extensivamente abarca a los padres y otros tutores. 3. Aprendiendo en Casa es una experiencia educativa aplicada entre los aos 2005 y 2008 en tres municipios, con predominio de poblacin rural y dispersa (Mateare del departamento de Managua, Juigalpa del departamento de Chontales y San Lucas del departamento de Madriz), en coordinacin del MINED y el Centro de Comunicacin y Educacin Popular CANTERA, y con el soporte financiero de la Fundacin Bernard van Leer. Los objetivos de este proyecto fueron brindar orientaciones educativas a las familias con nios y nias de 0 a 6 aos, sobre pautas de crianza en ambientes de vida cotidiana. En la actualidad, como etapa de seguimiento, funcionan redes de padres y madres de familia en la aplicacin de la prctica metodolgica inaugurada por Aprendiendo en Casa.
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prctica metodolgica inaugurada por Aprendiendo en Casa. 4. El proyecto Fortalecimiento a la es Reduna de Preescolares Comunitarios 5. FUNARTE y Libros para Nios forma de estimular a , cuya ejecucin est amparada en un convenio suscrito entre el MINED, la los nios y las nias en las expresiones artsticas. Las actividades entidad internacional Save the Children y la organizacin de desarrollo nicaragense Las actividades se desarrollan en el municipio son generadas porCAPRI. la Fundacin para el Arte (FUNARTE), con la de Ocotal del departamento de Nueva Segovia, con la organizacin participacin de 8 Asociaciones de Pobladores y 11 Comisiones nicaragense Movimiento Comunal Nicaragense y la Comisin de Integrales de las de municipalidades, Preescolares la alcalda de Ocotal.entre otras organizaciones 5. El proyecto FUNARTE para Nios es una forma de estimular a sociales que participan en y laLibros iniciativa. los nios y las nias en las expresiones artsticas. Las actividades son generadas por la Fundacin para el Arte (FUNARTE), con la participacin La Salud de 8 Asociaciones de Pobladores y 11 Comisiones Integrales de las municipalidades, otras organizaciones sociales que en la La rectora de la salud entre en Nicaragua le corresponde al participan Ministerio iniciativa.
4. Red de Preescolares Comunitarios, cuya ejecucin est amparada un convenio suscrito entre el de MINED, la Juigalpa entidaddel rural en y dispersa (Mateare del departamento Managua, departamento de Chontales y San Lucas del departamento de Madriz), en internacional Save the Children y la organizacin de desarrollo coordinacin del MINED y el Centro de Comunicacin y Educacin Popular nicaragense CAPRI. Las actividades desarrollan el CANTERA, y con el soporte financiero de lase Fundacin Bernard en van Leer. municipio Ocotal de Nueva Segovia, con la Losde objetivos de del este departamento proyecto fueron brindar orientaciones educativas a las familias nicaragense con nios y nias de 0 a 6 aos, sobre pautas de crianza en organizacin Movimiento Comunal Nicaragense ambientes de vida cotidiana. En la actualidad, como etapa de seguimiento, y la Comisin de Preescolares la alcalda de en Ocotal. funcionan redes de padres yde madres de familia la aplicacin de la
de Salud (MINSA). La gua para el ejercicio de esa rectora est contenida en el Plan Nacional de Salud (2004-2015).
La Salud
51 Los servicios de salud generadas por entidades o empresas privadas son poco significativos. Vase Perfil de los servicios de salud en Nicaragua. En www.minsa.gob. ni/.../perfildelsistemadesaluddenicaragua-ES.pdf. Consulta del 6 de diciembre de 2010.
La rectora adems de la salud de en La lista principal de programas generados por El MINSA Nicaragua le corresponde al los servicios de salud del MINSA, relacionados rector es, como el Ministerio de enSalud con la salud materno-infantil, incluye: caso (MINSA). de losLa ministerios gua para el ejercicio esa rectora de salud dede Guatemala y Programas de promocin de Lactancia est contenida en el Plan Materna El Salvador, prestador de Nacional de Salud (2004 De prevencin de enfermedades 2015). servicios de salud. En este De atencin prenatal a las mujeres aspecto el MINSA tiene una El MINSA adems de rector embarazadas, es, como en el caso de responsabilidad superior los a De inmunizaciones ministerios de salud de los ministerios deElsalud de De atencin general especializada en Guatemala y Salvador, diferentes reas (pediatra, nutricional, prestadory de de Guatemala El servicios Salvador, psicolgica, fisioterapia, medicina interna) En este aspecto el puessalud. la cobertura del seguro MINSA tiene una social es muy limitada. En responsabilidad superior a los de efecto, laministerios coberturade desalud los servicios de salud en Nicaragua se estima de la Guatemala y El Salvador, pues la cobertura del seguro social muy limitada. siguiente manera: el 60% con los servicios generados por es el MINSA y 6% En efecto, la cobertura de los servicios de salud en Nicaragua se estima de la con los servicios generados por Instituto Nicaragense de Seguridad siguiente manera: el 60% con losel servicios generados por el MINSA y 6% con los servicios generados por el Instituto de Seguridad (INSS). Social (INSS). En consecuencia seNicaragense estima que entre el 30 ySocial el 35% de la En 51 poblacin no tiene cobertura de servicios de salud . 45
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El actual gobierno, por su parte, gener el Plan Institucional de Corto Plazo 2010, orientado a resultados. El plan enfatiza en la prevencin y la asistencia. Las poblaciones priorizadas son las mujeres, nios, jvenes y adultos en la tercera edad, y los territorios de las regiones autnomas del Atlntico52. Adems, se incluyen en el plan un conjunto de programas de apoyo a los servicios, entre los cuales resaltan los amparados en el Desarrollo del Modelo Integral en Salud, que abarca los siguientes proyectos:
De Fortalecimiento del Sistema de Salud. De Apoyo a la Implementacin de la Poltica Nacional de
Medicamentos. Fortalecimiento de la Regulacin Sanitaria de los Medicamentos. Criterios para el Licenciamiento y Certificacin de Profesionales y Tcnicos de la Salud y de Reglamento de las Investigaciones en Salud. Finalmente y como una aplicacin de la promocin y prevencin de la salud, conviene mencionar el desarrollo del programa de capacitacin y evaluacin de personal comunitario (parteras, brigadistas y lderes). Al amparo de este programa se estructuran los Sistemas Locales de Atencin Integral en Salud (SILAIS), que en conjunto suman diecisiete (uno por cada departamento en que se divide el territorio del pas), adems de los que administran las regiones autnomas de la costa del Atlntico. Aproximacin a un balance regional El aporte principal de las polticas pblicas a favor de la niez, como se indic en el captulo anterior, es el reconocimiento del Estado que la niez es un asunto de derechos humanos y por consiguiente de inters pblico. Asimismo, es un avance la promulgacin, en los tres pases, de leyes a favor de la niez con el moderno reconocimiento de los nios y las nias como sujetos de derechos y no objetos de tutela.
52 Ministerio de Salud, Divisin General de Planificacin y Desarrollo. Plan Institucional a Corto Plazo 2010 Orientado a Resultados. Managua, 27 de octubre 2009. En la web: http://www.minsa.gob.ni. Consulta
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La aplicacin del concepto de la integralidad, sin embargo, encuentra el obstculo de tener que articular y armonizar decisiones de instituciones pblicas de similar jerarqua. Instituciones que por sus atribuciones deben ejercer la rectora del sector y la generacin de programas (prestacin de los servicios) con recursos pblicos. Aqu conviene resaltar que esta ltima funcin, la generacin de programas sectoriales con recursos pblicos, es de suma importancia en pases con altos ndices de pobreza. Es difcil argumentar en contra de la importancia de los programas de educacin, salud, nutricin y otros de naturaleza social, en pases en los cuales los reducidos ingresos de las familias son insuficientes para costearse soluciones de mercado o privadas. El ejemplo ms evidente es el enorme significado de los servicios de salud pblica en Nicaragua, pas en el cual es poco significativa la participacin del sector privado en este aspecto clave del desarrollo. Pero tambin es importante reconocer que la actividad pblica, con carcter de gran empresa, es un campo frtil para la constitucin de poderes burocrticos y gremiales, que incuban el riesgo de convertirse en intereses clientelares y elitistas, en el ejercicio de la democracia. As adems de las ineficiencias de la concentracin de poder en estructuras centralizadas, los cambios en las direcciones superiores, que obligan los relevos democrticos, introducen el riesgo del clientelismo poltico y econmico en la administracin pblica. Por ejemplo ntese que el MINEDUC de Guatemala, para generar los servicios de educacin pblica, constituye, en s mismo, la empresa ms grande de Centroamrica: en trminos de su nmina de empleados y funcionarios que suma ms de cien mil personas y la direccin que gestiona recursos anuales equivalentes a poco ms o menos US$200 millones. Lo anotado significa que en el contexto de Guatemala, El Salvador y Nicaragua, la poltica de la niez tiene un doble campo de accin. Por un lado la rectora, que opera en el mbito de la conciencia (la buena voluntad) y por el otro la gestin de los servicios pblicos, que opera en el mbito de la economa (la generacin y la distribucin de la riqueza).
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En todo caso y considerando tanto la poltica como los mecanismos que la aplican, existen modelos de gestin y campos comunes en los tres pases para la accin a favor de la niez. A manera de ejemplo, y segn lo observado pueden identificarse los siguientes: 1. En la definicin de estructuras es evidente que Nicaragua ha dado un paso adelante, creando el Ministerio de la Familia como ente rector de la poltica y la atencin a la niez. En Guatemala y El Salvador persiste la nocin de articular la poltica de la niez al mbito de la Presidencia de la Repblica. La estructuracin de un ministerio, como en Nicaragua, otorga a la poltica de la niez un aspecto de equilibrio frente a los otros sectores. 2. En la educacin es importante sealar que en los tres pases se han desarrollado propuestas curriculares para el nivel de la educacin inicial, la dirigida a los nios y nias de 0 a 3 aos. Sin embargo, el desarrollo y aplicacin oficialmente regulada tiene limitaciones, en el caso de Guatemala, y en Nicaragua y El Salvador an se encuentra en la fase de diseo, anlisis y aprobacin. La existencia de currculo base, como el caso guatemalteco, constituye un mecanismo de poltica educativa para desarrollar las adaptaciones y modalidades apropiadas a los contextos locales. 3. En la salud pblica la prioridad descansa en la salud maternoinfantil. En este campo de la salud la promocin y prevencin son aspectos relevantes y de suma importancia, de tal manera que constituyen un amplio campo para el trabajo social y de abogaca por la participacin social. Sin embargo, el reto en los tres pases sigue siendo la definicin de mecanismos de coordinacin ms eficientes y menos ligados a las coyunturas o amenazas temporales. Es decir mecanismos efectivos para la implementacin de polticas integrales a la niez. Las polticas y las legislaciones discurren sobre su necesaria implementacin para generar acciones integrales, pero an no parecen generar mecanismos ms all de los consejos y la integracin de (co)mandos durante las amenazas coyunturales, como las emergencias nutricionales y los desastres naturales.
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Por el lado de las acciones de las organizaciones sociales es importante mencionar que las polticas y reformas legislativas a favor de la niez se deben, en buena medida, a los movimientos sociales. El reto para los movimientos sociales, no obstante, es sostener un discurso y un conjunto de acciones ante las amenazas de la violencia y criminalidad, atribuida a las pandillas juveniles, particularmente en las ciudades de Guatemala y San Salvador. Sin duda que estos ambientes son propicios para alentar polticas conservadoras y antidemocrticas, respecto de cmo proteger a los nios y a las nias que se ven involucrados en conflictos del orden de los sistemas de administracin de justicia. Finalmente, el elemento socio-poltico comn en Guatemala, El Salvador y Nicaragua, es la ausencia de legislacin y polticas hacia la primera infancia. As la aplicacin de mecanismos, programas y acciones para la niez en esta etapa de la vida debe derivarse de la interpretacin de las polticas generales dirigidas a la niez, emitidas por los estados de los tres pases.
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CAPITULO III LAS PRCTICAS DE ATENCIN A LA NIEZ

CAPITULO III
De la poltica, legislacin y mecanismos de atencin a la niez en LAS El PRCTICAS DE ATENCIN A LA NIEZ Guatemala, Salvador y Nicaragua, los dos captulos anteriores destacaron los siguientes aspectos:
De la poltica, legislacin y mecanismos de atencin a la niez en Guatemala, El los nios y las nias como sujetos delos derechos, a Salvador y reconozca Nicaragua, a los dos captulos anteriores destacaron siguientes aspectos: cambio de objetos de tutela, conforme a los preceptos de la 1. Es un logro que la poltica a la niez declarada por los estados reconozca a de atencin decomo la niez y de la proteccin de los derechos los nios y las nias sujetos de derechos, a cambio de objetos de humanos. tutela, conforme a los preceptos de la Convencin de los Derechos del Nio y las modernas teoras de atencin de la 2. niez y de la proteccin los Los estados no dehan La oportunidad de accionar bajo derechos humanos. emitido polticas especficas visiones integrales de atencin a la 2. Los de estados no ahan emitido niez, en el contexto de la atencin la primera polticas especficas de atencin a administracin pblica vigente en infancia. Ante lo cual han la primera infancia. Ante lo cual los tres pases, parte de la sido las polticas de la niez han sido las polticas de la niez y posibilidad (poltica) de identificar y y la funcionan juventud como funcionan la juventud guas ejecutar mecanismos de de como atencinguas para de la atencin primera coordinacin inter institucional para la primera infancia. infancia. 3. La combinacin de una moderna 3. La combinacin una moderna declaracin de poltica declaracin de poltica ydeunas formas sectoriales, centralizadas y centralizadas y tradicionales de y unas formas sectoriales, tradicionales de administrar recursos del Estado,en deviene en que las administrar recursos del Estado, deviene que las prcticas prcticas de atencin a niez, la niez, deban negociaren enel elmbito mbito de de los los de atencin a la deban negociar mecanismos que obedecen a cada poltica sectorial. 4. La negociacin obliga a la bsqueda de decisiones polticas y administrativas de articulacin o coordinacin institucional, tanto en los 4. La negociacin obliga a la bsqueda de decisiones polticas procesos y la definicin de acciones, como en la organizacin.
1. Es un logro que la poltica a la niez declarada por los estados Convencin de los Derechos del Nio y las modernas teoras
mecanismos que obedecen a cada poltica sectorial.
y administrativas de articulacin o coordinacin institucional, tanto en los procesos y la definicin de acciones, como en la Partiendo de este contexto, en este captulo se describen y analizan algunas organizacin.
experiencias de las prcticas de atencin a la niez en Guatemala, El Salvador y Nicaragua. El objetivo es identificar, en los casos observados, factores que Partiendo de este contexto, en este captulo se describen y analizan expresen cmo, en la prctica, las instituciones interpretan y ejecutan las algunas experiencias de de lasaplicacin, prcticaslos de atencin la disponen. niez en intenciones de la poltica, las normas recursos de a que El captulo se compone de tres apartados. El primero presenta una interpretacin de la atencin integral a la niez. El segundo, el acuerdo sobre la categorizacin 69 entre prctica formal y prctica informal. El tercero, la descripcin de los casos
Guatemala, El Salvador y Nicaragua. El objetivo es identificar, en
los casos observados, factores que expresen cmo, en la prctica, las instituciones interpretan y ejecutan las intenciones de la poltica, las normas de aplicacin, los recursos de que disponen. El captulo se compone de tres apartados. El primero presenta una interpretacin de la atencin integral a la niez. El segundo, el acuerdo sobre la categorizacin entre prctica formal y prctica informal. El tercero, la descripcin de los casos investigados en dos secciones, segn la categorizacin de las prcticas en formal e informal. Finalmente, el tercero establece un balance de lo investigado y apunta hacia los elementos que pueden constituir una visin de poltica, partiendo de lo observado en las prcticas. Interpretacin de lo integral en la prctica El concepto integral parte de una crtica a lo parcial. Significa, para el caso, el enfoque sectorial de la administracin pblica, especializada o parcializada en alguno o algunos aspectos de la atencin a la niez. El punto es, entonces, responder a la pregunta: cmo se interpreta la integracin de partes en la atencin a la niez? El trmino de atencin integral aparece en el discurso de las polticas, planes y programas de las instituciones pblicas encargadas de los asuntos relacionados con la niez. Tambin en las declaraciones y las prcticas de las entidades privadas. Conceptualmente el trmino, sin embargo, es poco preciso en su significado. En consecuencia, hay que indagar en las nociones que lo originan para comprender cul es el sentido del trmino. El enfoque de lo integral, en la poltica de la niez, parte de un principio de conjuncin de cumplimiento de los derechos humanos, en las dimensiones individuales y sociales. Ello significa que los Estados deben proveer, procurar y garantizar servicios y atencin a la niez y a la adolescencia, basados en la lista de los derechos de las convenciones internacionales.
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Cuadro III-1 Derechos individuales y sociales, segn los convenios internacionales Derechos individuales Derechos sociales A la vida. A un nivel de vida adecuado y a la salud. A la igualdad. A la educacin, cultura, deporte y recreacin. A la integridad personal. A la proteccin de la niez y adolescencia con discapacidad. A la libertad, identidad, respeto, A la proteccin contra el trfico ilegal, dignidad y peticin. sustraccin, secuestro, venta y trata de nios, nias y adolescentes. Fuente: Elaborado con base en la A la proteccin contra la explotacin econmica. Convencin de los Derechos del Nio A la proteccin por el uso ilcito de sustancias que produzcan dependencia. A la proteccin por el maltrato. A la proteccin por la explotacin y abusos sexuales. A la proteccin por conflicto armado. A la proteccin de los nios, nias y adolescentes refugiados. A la proteccin contra toda informacin y material perjudicial para el bienestar de la niez y la adolescencia. A la familia y la adopcin.
En la complejidad de este conjunto de derechos se observa que laEn atencin integral proviene del de las la complejidad de este conjunto deenfoque derechos multidisciplinario se observa que la atencin integral proviene del enfoque multidisciplinario de las relaciones humanas. En relaciones humanas. En trminos de la aplicacin significa atribuirle trminos de la aplicacin significa atribuirle valor jurdico y social a la visin de que valor jurdico y social a lahumanos visin de que los nios y las son los nios y las nias son seres individuales, pero integrales e nias integrantes seres humanos integrales e integrantes de una de una familia, una individuales, comunidad y unapero sociedad. familia, unapor comunidad una sociedad. La prctica, derivacin oy interpretacin de la anterior nocin, debe organizar
un proceso que incluya intervenciones intencionadas de cuidado, proteccin, salud y educacin hacia la niez, regulada o bajo la rectora del Estado. La atencin La prctica, por derivacin o interpretacin de la anterior nocin, integral funciona como gua de convergencia hacia el cumplimiento de derechosdebe organizar un proceso que incluya intervenciones intencionadas de la provisin de servicios y la proteccin para cubrir necesidades fundamentales. Locuidado, anterior debera materializarse eny un protocolo o gua bsica de regulacin de de proteccin, salud educacin hacia la niez, regulada la atencin a la niez. Por ejemplo, en un modelo pedaggico expresado en un o currculo bajo lade rectora La atencin integral funciona como atencin del para Estado. la primera infancia.
gua de convergencia hacia el cumplimiento de derechos- de la provisin de servicios y la proteccin para cubrir necesidades 51 fundamentales. Lo anterior debera materializarse en un protocolo o gua bsica de regulacin de la atencin a la niez. Por ejemplo, en un modelo pedaggico expresado en un currculo de atencin para la primera infancia.
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Lo expresado supone el ejercicio de la funcin de normalizacin del Estado. Al Estado le corresponde crear la institucionalidad, los rganos y el presupuesto pblico, articulados en una visin de sistema de prestacin de servicios y regulacin de las relaciones pblicas y privadas (la familia, el mercado y las instituciones), en los asuntos que afectan la atencin a la niez. El siguiente diagrama (III-1) ilustra los componentes de atencin a la niez y su necesaria interconexin en las relaciones sociales -a travs de los derechos individuales y sociales- para que la prctica cumpla con la nocin de lo integral.
En los aspectos especficos de la atencin integral a la primera infancia, la prctica debe integrar a la visin general de derechos y los componentes anteriores, el involucramiento de la familia y la comunidad con sus especificidades culturales, particularmente en la educacin inicial53.
53 El contexto de la cultura y el involucramiento de la niez y la comunidad son parte de la atencin de la niez en general. Se enfatiza en la atencin a la primera infancia porque en esta etapa son determinantes.
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En un diagrama (III-2) esta nocin puede expresarse de la siguiente manera.
La atencin integral debe considerar la continuidad y los estndares de calidad. La conexin de las etapas y la priorizacin de los eventos y acciones, sus componentes, fases, programas y protocolos. Pero debe respetar el sentido de equidad y el reconocimiento de la cultura 54. Desde la perspectiva de la gestin pblica, lo integral significa que las instituciones pblicas y privadas deben articular su accionar a la nocin de derechos y organizacin de servicios, an aquellas que no estn relacionadas directamente con la niez. El ejemplo que mejor ilustra lo indicado es la indicacin a las instituciones encargadas de la seguridad pblica y administracin de justicia, que deben actuar al amparo de procesos y procedimientos judiciales de proteccin de los derechos de la niez. Qu revelan los casos investigados sobre las prcticas en Guatemala, El Salvador y Nicaragua?
54 Guatemala es un caso que ejemplifica la pertinencia de las prcticas de atencin a la niez.
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Categorizacin de las prcticas La categorizacin de las prcticas puede tener diferente justificacin y propsito. En la perspectiva de la poltica pblica lo que justifica la categorizacin de la prctica es su adecuacin a la poltica, la legislacin, los mecanismos o cualquier otra norma de regulacin pblica. Para establecer la adecuacin, la categorizacin puede tener variantes, dependiendo del enfoque, la justificacin y el propsito. Pero en cualquier caso, la categorizacin intenta establecer los grados de aproximacin a la poltica, la legislacin y, en general, a los sistemas que establecen las normas de regulacin. Por ejemplo en educacin se utiliza la diferenciacin entre modalidades escolarizadas y no escolarizadas o extra escolares, para asignar los crditos y la vinculacin o no al sistema educativo. La categorizacin, sin embargo, no denota ilegalidad, aunque la no vinculacin tiene la connotacin de marginalidad, por lo menos al sistema. En la literatura reciente la categorizacin que se ha adoptado parte de una divisin entre formal y no formal. En algunos casos, por ejemplo, el nicaragense esta categorizacin tiene carcter oficial, pues es utilizado en la legislacin y otras medidas regulatorias. En la atencin a la niez, las prcticas formales se entienden como las acciones institucionales seleccionadas y aplicadas en cumplimiento de los sistemas normativos. Las prcticas informales (o no formales) refieren a acciones experimentales o alternativas, pero que una o todas sus partes queda fuera del sistema de normas; esto significa que las prcticas informales no necesariamente concatenan con los otros sistemas institucionalmente reconocidos. Pueden mencionarse ejemplo en diferentes reas de la accin social: en educacin, una carrera que no tiene el aval para el ejercicio profesional o que no est reconocida para continuar estudios universitarios; en salud, una prctica como la homeopata, que en el sistema de enseanza y aplicacin de la medicina no tiene el reconocimiento de la normativa55.
55 El alcance de lo informal puede ser muy amplio. Pero el lmite aqu establecido es lo alternativo mas no lo ilegal.
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En el caso de la atencin a la primera infancia la diferenciacin es dinmica y de negociacin poltica. Esto porque no existe una poltica especfica hacia la primera infancia, lo cual significa que el campo de la experimentacin de la prctica informal es amplio56. La prctica informal no es casuista. Los elementos que la conforman tienen una lgica de conexin del conocimiento con la prctica social y el contexto, como se expres en los diagramas III-1 y III-2. El diagrama III-2 dice que la prctica, para calificarse como de atencin integral primera infancia debe organizarse con enfoque de derechos, en un ambiente contextualizado a la cultura, involucrando a la familia y a la comunidad en la entrega de servicios referidos los componentes que la integran. Al amparo de esta lgica en el curso de la comprensin se plante observar cmo ocurren en la sociedad las prcticas de atencin en la etapa de la primera infancia, y cmo se correlaciona el concepto, la poltica, la institucionalidad y la organizacin social. Se seleccionaron dos casos por cada pas- partiendo de los criterios formal e informal, as: 1. La prctica formal se ejercita en el mbito de las instituciones pblicas. 2. La prctica informal (o no formal) se ejercita en el mbito de las instituciones privadas. Es necesaria una aclaracin. La clasificacin de una prctica en formal y otra en informal obedece a una percepcin de lgica, ms que a una categorizacin analtica, resumida en: 1. Las instituciones pblicas deben su existencia a la poltica pblica, por tanto tienen que expresar con ms solidez las decisiones gubernamentales. 2. Las instituciones privadas tienen ms soltura para ejercitar acciones alternativas.
56 Es complicado adelantar explicaciones sobre la falta de la poltica a la primera infancia. Pero, a manera de conjetura, puede decirse que obedece a que la atencin a la primera infancia es una tarea socialmente considerada del mbito privado de las familias y, por tanto, fuera del mbito pblico.
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Por supuesto que, como en toda prctica social, es complicado establecer fronteras entre uno y otro, pues, por ejemplo, las prcticas privadas deben cumplir con las normas mnimas -de lo contrario son marginales- y las prcticas de las instituciones pblicas pueden experimentar con opciones alternativas. Las prcticas seleccionadas para los casos investigados en este trabajo se resumen en el cuadro siguiente:
Cuadro III-1 Prcticas de atencin de la primera infancia observadas PAS PRCTICA DE ATENCIN FORMAL INFORMAL GUATEMALA Centro de Atencin y Proyecto de Educacin Inicial del Centro Desarrollo Infantil Las de Educacin Inicial y Escuelas de Preprimaria. Asociacin para el Tortuguitas. Desarrollo Integral y Multidisciplinario (APPEDIBIMI). Centro Comunitario Infantil (CECI), La Verbena. Fundacin Esfuerzo y Prosperidad (FUNDAESPRO). Centros de Bienestar Centros Infantiles de Desarrollo. CINDE EL Infantil (CBI), Centros para el Desarrollo Infantil y Promocin SALVADOR de Desarrollo Integral Humana. (CDI). Instituto Salvadoreo de la Niez y Adolescencia (ISNA). Infantil Semilla del Proceso de Aprendizaje para NICARAGUA Centro Comunitario (CICO) la Vida. San Lucas. El Garaje Fuente: Elaboracin propia
El contenido de lo observado en las prcticas son los aspectos El contenido de observado en las prcticas son los aspectos siguientes: la siguientes: la lo metodologa, los instrumentos, la intervencin de metodologa, los instrumentos, la intervencin de los agentes, los facilitadores y los agentes, los facilitadores y las dificultades, que enfrentan en las dificultades, que enfrentan en el desarrollo de sus aplicaciones. Esto significa el desarrollo aplicaciones. Estode significa que se que enfatizan que se enfatizande las sus prcticas, como experiencia intervencin, ms como atribuciones o facultades las prcticas, comoinstitucionales. experiencia de intervencin, ms que como atribuciones o facultades institucionales. Las prcticas formales Metodolgicamente la observacin y comprensin de las prcticas formales de Guatemala y Nicaragua la se observacin realiz por medio de visitas y entrevistas con el Metodolgicamente y comprensin de las prcticas personal de dos centros infantiles, uno por cada programa de atencin a la niez. formales de Guatemala y Nicaragua se realiz por medio de visitas Enentrevistas El Salvador el proceso metodolgico observacin y comprensin de por la y con el personal de de dos centros infantiles, uno prctica formal se realiz por entrevistas con funcionarios de las instituciones cada programa de atencin ade laatencin niez. a la niez. encargadas de operar los programas
Guatemala: Centro de Atencin y Desarrollo Infantil Las Tortuguitas Las prcticas formales
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En El Salvador el proceso metodolgico de observacin y comprensin de la prctica formal se realiz por entrevistas con funcionarios de las instituciones encargadas de operar los programas de atencin a la niez. Guatemala: Centro de Atencin y Desarrollo Infantil Las Tortuguitas El centro Las Tortuguitas est ubicado en la zona 7 de la ciudad de Guatemala, en un populoso centro urbano conocido como La Verbena. La Verbena est dividida en sectores. El centro ocupa un rea del saln comunal perteneciente a la parroquia catlica, la cual est ubicada en el sector conocido como La Joya 557. El entorno del lugar es tpico de un rea urbana precaria con servicios pblicos limitados, altos ndices de violencia, desempleo, presencia de pandillas juveniles, entre otros signos de la precariedad. El centro de Las Tortuguitas atiende a treinta nios y nias comprendidos entre los 0 y los 6 aos, hijos e hijas de madres trabajadoras. El personal lo conforman tres personas: dos El centro Las Tortuguitas est ubicado en comunitarias (conocidas como la zona 7 de la ciudad de Guatemala, en Los objetivos programticos de madres cuidadoras) y una empleada un populoso centro urbano conocido como Las Tortuguitas son: del La MINEDUC (maestra Verbena. La Verbena est divididade en Impulsar la capacitacin y sectores. El centro ocupa un rea del educacin). La diferenciacin entre promocin de la mujer para saln comunal perteneciente a la enfrentar la pobreza. personal comunitario yest empleado parroquia catlica, la cual ubicada en 59 el sector conocido como La Joya 5. El Facilitar el sano crecimiento y se fundamenta, bsicamente, en la desarrollo de los nios y nias entorno del lugar es tpico de un rea calificacin de servidor pblico y la menores de 7 aos de edad, urbana precaria con servicios pblicos con nfasis en la nutricin. retribucin: el personal comunitario limitados, altos ndices de violencia, desempleo, presencia de pandillas recibe un estipendio (que no se define Involucramiento del gobierno juveniles, entre otros signos de la central, local y la comunidad como precariedad. salario) y no se considera para el fortaleciendo de las como El servidor pblico; en tanto que acciones; y centro de Las Tortuguitas atiende a treinta nios y nias comprendidos entre el empleado forma parte de la planta La apropiacin de los centros a los 0 y los 6 aos, hijos e hijas de madres nivel local, por parte de las de servidores pblicos del lo Ministerio trabajadoras. El personal conforman comunidades. tres personas: comunitarias de Educacin Pblica dos (MINEDUC).
(conocidas como madres cuidadoras) y una empleada del MINEDUC (maestra de Al personal del centro lo asesora unapersonal trabajadora social, educacin). La diferenciacin entre comunitario y empleada empleado se fundamenta, bsicamente, en la calificacin,de servidor pblico y la retribucin: el del programa de Hogares comunitarios quien vigila el cumplimiento personal comunitario recibe un estipendio (que no se define como salario) y no se considera como servidor es pblico; en Programa tanto quede el Hogares empleado forma parte de la 57 El centro Las Tortuguitas parte del comunitarios que de servidores pblicos del de Ministerio de Educacin Pblica (MINEDUC). impulsaplanta la Secretara de Obras Sociales la Esposa del Presidente (SOSEP). Este programa fue creado en 1985 para atender a la primera infancia (0 a 3 Al gubernamental personal del centro lo asesora una trabajadora social, empleada del programa aos). de Hogares comunitarios, quien vigila el cumplimiento de las normas de cuido, a cargo de las madres cuidadoras, y educacin, a cargo de la maestra. De conformidad con el conjunto de actividades que el personal de Las Tortuguitas
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de las normas de cuido, a cargo de las madres cuidadoras, y educacin, a cargo de la maestra. De conformidad con el conjunto de actividades que el personal de Las Tortuguitas manifest ejecutar, la prctica de atencin que realiza puede tipificarse en los cuatro procesos siguientes: 1. La prestacin de los servicios de cuidado y educacin. 2. La formacin y capacitacin del personal comunitario. 3. La coordinacin institucional. 4. El involucramiento de los padres y madres de familia. El proceso de servicios comprende la alimentacin, la educacin y el cuidado de la salud. Los dos primeros los cumple el personal del centro Las Tortuguitas, en tanto que los servicios de salud los proporciona el personal del centro de salud del Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social (MSPAS) que atiende a la poblacin de la Verbena. El proceso de formacin y capacitacin comprende acciones conducidas por: i) el personal de apoyo del programa de Hogares comunitarios que se encarga de las madres cuidadoras; y ii) las madres cuidadoras que se encargan de la educacin de las personas que cuidan a los nios y las nias en sus hogares. El proceso abarca temticas de salud, nutricin y, en general, los aspectos relacionados con el cuidado. El factor crtico del proceso es que las madres cuidadoras, tienen pocos niveles de escolaridad, en razn de lo cual debe recurrirse a prcticas educativas informales. El proceso de coordinacin abarca a instituciones pblicas, como el sealado en el caso de salud, y organizaciones privadas presentes en la localidad. Las acciones que generan estas ltimas no dependen de la normativa y presupuestos pblicos, pues su funcionamiento depende de las decisiones y presupuestos que este tipo de organizaciones gestionen (cooperacin externa y de entidades nacionales sin fines lucrativos, por ejemplo). El proceso de involucramiento de los padres de familia bsicamente consiste en el desarrollo de acciones educacionales, que transmiten
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rvicios de salud s losTortuguitas, pr roporciona el personal lLa del centro o de salud del d (2010). tanto que ser Ilustracin 1:los Centro Las Verbena Minist terio de Salud S Pblica y Asis stencia Social (MSPA AS) que atiende a a la poblacin de la Verbena. V El pro oceso de fo ormacin y capacitaci n compren nde acciones conduci idas por: i) el perso onal de apo oyo del prog grama de Hogares H co omunitarios s que se en ncarga de las madre es cuidadoras; y ii) las madres cuidadoras c que se encargan de la educaci n de las s personas s que cuida an a los ni os y las nias n en su us hogares. . El proceso abarc ca temticas de salud, , nutricin y, y en general, los asp pectos relac cionados co on el cui idado. El factor crtic co del proc ceso es qu ue las mad dres cuidad doras, tiene en pocos s niveles de d escolarid dad, en ra azn de lo cual debe e recurrirse e a prcticas educa ativas inform males. El pro oceso de co oordinacin n abarca a instituciones pblicas, como el se ealado en el caso de salud, y organizac ciones priva adas presen ntes en la localidad. Las L acciones g est tas ltimas no depend den de la normativa y presupues stos pblico os, que generan pues su funcionamiento de epende de las decisio ones y pres supuestos que q este tip po 58
El pro oceso de se ervicios com mprende la alimentaci n, la educ cacin y el cuidado c de la salud. Los dos primeros los cumple e el person nal del centro Las To ortuguitas, en e
conocimientos e informacin sobre la atencin de nios y nias. El propsito es concienciar a los progenitores en la atencin integral y el enfoque de derechos de la niez y la responsabilidad que tienen su cumplimiento.
La anterior tipificacin de la prctica en cuatro procesos tiene propsitos ilustrativos. En la realidad, el desarrollo de acciones no parece estar articulada a una metodologa o sistema de la atencin a la primera infancia, suficientemente articulado. En principio porque no existe una normativa que la regule. La referencia ms cercana a una normativa es el Currculo Nacional Base (CNB) -instrumento aprobado por el MINEDUC como gua de la organizacin de la educacin en el pas-, el cual contiene unas orientaciones generales para la educacin en la Etapa Inicial (nios y nias entre los 0 y 4 aos de edad).
Ilustracin 1: Centr ro Las Tortugui itas, La Verbena a (2010).
El MINEDUC, sin embargo, no ejecuta una accin especfica para desarrollar las aplicaciones de la Etapa Inicial del CNB, aunque genricamente, puede utilizarse el mtodo denominado Proyecto Educativo Institucional (PEI)58. En su defecto los centros que conforman el Programa de Hogares Comunitarios utilizan las pautas y materiales desarrollados por el propio programa. Estos materiales presentan reas, ejes temticos y contenidos, y los tiempos de ejecucin de los programas de cuidado y educacin. En cualquier caso, lo anotado evidencia que hay una falla institucional en la regulacin y coordinacin de la poltica y los
58 El PEI es un instrumento de planificacin de la pedagoga y administracin del establecimiento o centro escolar, basados en el CNB. En Guatemala se ha aplicado, principalmente, en establecimientos de educacin primaria, tanto pblicos como privados. El mtodo de aplicacin del PEI puede verse en: Manual para la elaboracin presentacin del Proyecto Educativo Institucional -PEI. www.mineduc.edu.gt Consulta del 14 de diciembre de 2010.
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medios de su aplicacin, en el caso de Las Tortuguitas, entre el MINEDUC y la SOSEP . An as, la aplicacin de las pautas de atencin generadas por Hogares Comunitarios es de uso discrecional y depende de las capacidades y habilidades del personal encargado de los centros. Por lo menos eso es lo que evidencia el caso de Las Tortuguitas. As, el personal de este centro manifest que conoce de la existencia del CNB, pero desconocen los mecanismos y la metodologa para su aplicacin; y, con respecto de lo que genera Hogares comunitarios, que el tiempo no es suficiente para cumplir con los contenidos programticos propuestos y que las madres cuidadoras tienen pocos conocimientos para aplicar lo que les corresponde. La falta de armonizacin y articulacin metodolgica resulta en que la prctica resuelva problemas cotidianos. Pero encuentre dificultades para la aplicacin de mtodo y tcnicas que fomenten el desarrollo educacional de los nios y las nias. En Las Tortuguitas se observ que el personal aplica criterios de cuidado (alimentacin, higiene, nutricin), pero carece de una gua clara para la educacin de los menores de cuatro aos, como, por ejemplo, una pauta metodolgica de patrones de crianza. Los siguientes aspectos de la prctica, observados en Las Tortuguitas, sirven de evidencia para las anotaciones anteriores: 1. Los registros existentes no revelan que exista un diagnstico sobre el nio o nia que muestre el perfil en el momento de su ingreso al programa, as como para el monitoreo y la evaluacin de los efectos de las acciones en su vida personal y familiar. 2. Los aspectos de cuidado tienen referentes en la promocin y prevencin de la salud en sus aspectos fsicos, como la orientacin y aplicacin de protocolos nutricionales para la alimentacin de los nios y las nias. Pero no tiene para la atencin de los aspectos relacionados con la salud mental o sicolgica y el involucramiento de los padres y madres de familia en la generacin del entorno familiar.
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3. El perfil docente del personal profesional no es el adecuado para la atencin de la primera infancia, al menos por lo que reporta la acreditacin de la docente entrevistada para esta investigacin- cuyo perfil de formacin la habilita para el ejercicio de la docencia en el nivel primario de educacin. En sntesis el centro Las Tortuguitas, como prctica de la poltica de atencin a la infancia, desarrolla algunos de los elementos de la atencin integral. El personal y los colaboradores tienen nociones sobre el concepto de atencin integral. Sin embargo, existe una brecha entre el discurso y la aplicacin en la realidad, debido a carencias de mtodos especficos para articular y armonizar las intervenciones, presupuestarias y coordinacin de las instituciones. El Salvador: Centros de Bienestar Infantil y Centros de Desarrollo Integral En los captulos anteriores se seal que la rectora de la atencin de la niez en El Salvador es una atribucin del Instituto Salvadoreo de la Niez y Adolescencia (ISNA). Al menos hasta que entre en vigencia la parte de la LEPINA que indica transferirla a la Secretara de Inclusin Social. Adems al ISNA le corresponde organizar la prestacin de servicios de atencin a nias y nios comprendidos entre los 0 y los 7 aos de edad. En la actualidad cumple con esta funcin, mediante la ejecucin de dos programas: los Centros de Bienestar Infantil (CBI) y los Centros de Desarrollo Integral (CDI). Estos programas aplican prcticas de atencin a la infancia similares a las que ejecutan en el programa de Hogares comunitarios en Guatemala. Dichas prcticas fueron perfiladas en la seccin anterior, ilustrando su ejecucin en cuatro procesos: la prestacin de los servicios, la formacin y capacitacin de madres cuidadoras59 de los centros, la coordinacin interinstitucional y el involucramiento de padres y madres de familia. La diferencia con respecto de Hogares comunitarios es que el ISNA define una separacin programtica segn las edades de los nios y las nias: los CBI atienden a los comprendidos entre los 2 y los 7 aos de edad, en tanto que los CDI estn orientados la atencin de los menores de 2 aos de edad.
59 El trmino de madres cuidadoras es utilizado tanto en los programas aplicados en Guatemala como en El Salvador.
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Las acciones programticas, y por derivacin sus prcticas, el ISNA las orienta por la definicin de los modelos que cumplan con las orientaciones de los ejes acordados para operar su mandato -la atencin a la niez es solo un componente del amplio mandato de proteccin de la familia que le compete al ISNA-. En la atencin a la primera infancia el ISNA organiza las prcticas de sus centros siguiendo las indicaciones de los ejes de prevencin y proteccin, operando con las indicaciones de los tres grupos de modelos siguientes: 1. Modelos de atencin inicial. 2. Modelos de atencin de pre y adolescentes de grupos focales. 3. Modelos de atencin de padres y madres de familia. Los modelos del primero y el tercer grupo tienen relacin directa con la atencin a la primera infancia. Son los que sirven de referencia para la organizacin de los servicios en los CDI y CBI. Los centros utilizan una gua metodolgica elaborada para orientar las prcticas
que aplican. En la elaboracin de la gua, el ISNA coordin con los ministerios de Educacin y de Salud Pblica. La gua facilita temticas para la promocin del Los centros utilizan una gua metodolgica elaborada para orientar desarrollo integral de la personalidad infantil a travs de prcticas orientadas a la las prcticas que aplican. lapreventiva, elaboracin de la gua, el ISNA estimulacin temprana, laEn salud la nutricin, el apresto, la educacin formal y la recreacin. coordin con los ministerios de Educacin y de Salud Pblica. La Sin embargo, el mtodo el contenido de la gua basados integral en aspectos gua facilita temticas para y la promocin del estn desarrollo generales, lo cual significa que no desarrollan aplicaciones para los diferentes de la personalidad infantil a travs de prcticas orientadas a la contextos sociales. estimulacin temprana, salud preventiva, la nutricin, apresto, Lo anterior es una la observacin de las organizaciones sociales el que accionan a favor de la niez. En opinin de estas organizaciones las consultas sobre el la educacin formal y la recreacin. mtodo y contenido de la gua fueron insuficientes, para validar u orientar sobre la aplicacin a contextos sociales diferentes. el El ejemplo ms evidente Sin embargo, mtodo y el es que la gua no presenta opciones contenido gua de estn para de los la entornos las comunidades rurales, en un aspecto basados en aspectos generales, fundamental de la educacin inicial: lo cual significa que no desarrollan la estimulacin temprana. Esta es una complicacin para que los aplicaciones para los diferentes centros -o para cualquier otra contextosmodalidad sociales. de atencin-, puedan organizar los servicios con base en protocolos para las familias o los Lo anterior es unareclutados observacin de cuidadores o formados para la atencin, como las madres las organizaciones sociales que cuidadoras. Los programas educacionales dirigidos a los nios y las nias, aplican un currculo, separando la atencin en grupos, segn las edades. La temtica est divida en las reas de aprendizaje siguientes: lenguaje, socioafectiva, biopsicomotora, diagnosticativa y cognitiva. Los programas de apoyo, dirigidos a los padres y madres de familia, tienen el objetivo de lograr a una interaccin positiva entre las personas cuidadoras y los nios y las nias a quienes proveen cuidado y atencin.
accionan a favor de la niez. En En todo caso, el acuerdo institucional opinin de sobreestas la gua organizaciones es un paso en la
normalizacin de la atencin de la infancia. Sin embargo, para efectos de desarrollo institucional y social, de mayor impacto en la consolidacin del enfoque de derechos de la atencin integral de la niez, se requiere de acuerdos
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las consultas sobre el mtodo y contenido de la gua fueron insuficientes, para validar u orientar sobre la aplicacin a contextos sociales diferentes. El ejemplo ms evidente es que la gua no presenta opciones para los entornos de las comunidades rurales, en un aspecto fundamental de la educacin inicial: la estimulacin temprana. Esta es una complicacin para que los centros -o para cualquier otra modalidad de atencin-, puedan organizar los servicios con base en protocolos para las familias o los cuidadores reclutados o formados para la atencin, como las madres cuidadoras. En todo caso, el acuerdo institucional sobre la gua es un paso en la normalizacin de la atencin de la infancia. Sin embargo, para efectos de desarrollo institucional y social, de mayor impacto en la consolidacin del enfoque de derechos de la atencin integral de la niez, se requiere de acuerdos de mayor significado que posibiliten el ejercicio de la rectora al ISNA o la institucin que se encargue en el futuro. En lo que respecta a la primera infancia lo antedicho significa responder a las interrogantes bsicas de: cmo definir y atender de manera integral; y cmo comprender la visin sistmica que involucra institucionalidad pblica y privada, as como a organizaciones sociales y cmo se articulan para desarrollar los procesos de atencin integral. En lo que corresponde a la aplicacin en terreno de las prcticas de atencin aplicadas por centros, las evidencias revelan la existencia de brechas con respecto de los planteamientos tericos de los propsitos y los objetivos de los programas. Las ms significativas son las siguientes: 1. La coordinacin en terreno es ms efectiva con las entidades encargadas de la salud, en los aspectos de la prestacin de los servicios. Es menos con las entidades encargadas de la nutricin. 2. La organizacin de las juntas directivas para que asuman la responsabilidad de los centros, es un aspecto que no se ha desarrollado, a pesar de que es un objetivo programtico.
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con las entidades encargadas de la nutricin. 2. La organizacin de las juntas directivas para que asuman la responsabilidad de los centros, es un aspecto que no se ha desarrollado, a pesar de que es un objetivo programtico. 3. Los existentes indican sese carece de diagnsticos 3. registros Los registros existentes indicanque que carece de diagnsticos individualizados, quepermitan permitan observar el desarrollo de los nios las individualizados, que observar el desarrollo de ylos nias, a partir de la intervencin de las prcticas de atencin. Los CDI y CBI, como prctica de la poltica hacia la infancia, desarrollan, de la misma manera que en Guatemala, Los algunos CDI y de CBI, prctica los como elementos de la Se destaca que el contexto familiar de atencin integral. Sin las las nias y nios que asisten a El de la poltica hacia laembargo, infancia, brechas entre la teora y las Garaje, en un nmero significativo es desarrollan, derevelan la misma manera aplicaciones dificultades muy de familias monoparentales, con la similares a las de las prcticas que se que en Guatemala, algunos de los ejecutan en Guatemala: insuficiencias madre como primer responsable. Esto elementos de la atencin integral. de mtodos especficos para articular y motiva a que las madres se empleen Sin embargo, brechas entre la en tareas de generacin de ingresos armonizar laslas intervenciones, presupuestarias y coordinacin de las de subsistencia- fuera del hogar. El teora y las aplicaciones revelan instituciones. dificultades muy similares a las cuidado y tutela de los hijos e hijas queda, en consecuencia, bajo la de las prcticas que se ejecutan responsabilidad de las abuelas, Nicaragua: CICO El Garaje en Guatemala: insuficiencias de principalmente, las maternas. La En Nicaragua la rectora de la atencin mtodos especficos para articular a la niez y la proteccin de la familia escolaridad de las abuelas es limitada, es una atribucin al Ministerio as como su formacin en el ejercicio y armonizar las conferida intervenciones, de la Familia, Adolescencia y Niez de la tutela y el cuidado con el enfoque presupuestarias y coordinacin (MIFAN), como se mencion en los de derechos. de las instituciones. captulos anteriores. La atencin a la primera infancia est orientada por el Programa Amor que desarrolla MIFAN, pero apoyndose en la coordinacin Nicaragua: CICO El Garaje intersectorial.
nios y las nias, a partir de la intervencin de las prcticas de atencin.
En Nicaragua la rectora de Amor, la atencin a la a niez y la proteccin Las aplicaciones del Programa en la atencin la primera infancia, estn a de es los una Centros Infantiles conferida Comunitarios al conocidos como y los de la cargo familia atribucin Ministerio deCICOSla Familia, Centros de Desarrollo Infantil (CDI). Adolescencia y Niez (MIFAN), como se mencion en los captulos De manera a las a prcticas de la primera infancia Guatemala por y El anteriores. Lasimilar atencin la primera infancia esten orientada Salvador, en las aplicaciones de los CICOS y los CDI pueden identificarse los el Programa Amorindicados que desarrolla pero apoyndose cuatro procesos en aquellosMIFAN, casos, tal y como fue observadoen en la el estudio de caso del CICO conocido como El Garaje, cuya relatora se expone en coordinacin intersectorial.
las siguientes lneas.
Las aplicaciones del Programa Amor, en la atencin a la primera infancia, estn a cargo de los Centros Infantiles Comunitarios 62 conocidos como CICOS- y los Centros de Desarrollo Infantil (CDI). De manera similar a las prcticas de la primera infancia en Guatemala y El Salvador, en las aplicaciones de los CICOS y los CDI pueden identificarse los cuatro procesos indicados en aquellos casos, tal y como fue observado en el estudio de caso del CICO conocido como El Garaje, cuya relatora se expone en las siguientes lneas.
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El Garage estde fsicamente en por la una zona 3 del comunitaria Municipio departamento Managua. Elubicado centro surge demanda de atencin a nias y nios de 0 a 5 aos, planteada en un diagnstico de de Ciudad Sandino, departamento de Managua. El centro surge necesidades de atencin a la niez en por salud, una nutricin, demanda comunitaria educacin y otras. La Gua Multinivel para las nias y los La funcionalidad del centro responde, de atencin a nias y nios de nios de 3 a 5 aos (o en edad bsicamente, a las acciones 0 a 5 aos, planteada en un preescolar) divide la actividad emprendidas por las organizaciones educacional en cinco reas: diagnstico de necesidades de cognoscitiva, comunitarias. psicomotora, de atencin a la niez en salud, Las tareas de atencin del CICO El expresin, de comunicacin y de Garage educacin estn encomendadas a creatividad. Los ejes temticos estn nutricin, y otras. contenidos en los siguientes ttulos: yo institucional del y comunitario: La personal funcionalidad centro en mi centro; crezco saludable y feliz; un tcnico de MIFAN, dos educadoras responde, bsicamente, a las con jornada de media maana - pertenezco a una familia que me cuida constituyen los recursos acciones emprendidas por las y me quiere; vivo en una comunidad; y institucionales; y un comit de apoyo que linda es Nicaragua. organizaciones comunitarias. integrado por madres de familia
constituyen el personal comunitario.
El Garage est fsicamente ubicado en la zona 3 del Municipio de Ciudad Sandino,
Las En tareas de atencin del CICO El Garage estn encomendadas trminos generales la demanda supera la capacidad de El Garage. En trminos de la infraestructura disponible, en el centro tienen prioridad los nios y a personal institucional y comunitario: un tcnico de MIFAN, las nias en edad preescolar (entre cuatro y seis aos). Esto porque el centro dos tiene educadoras con jornada de media maana- constituyen habilitados los salones con mobiliario para preescolares; as: dos salones los recursos institucionales; y un(el comit apoyo integrado por funcionan como preescolar multinivel 60% de de los nios y las nias que asisten al centro) y el otro constituyen para atender a el nias y nios de 1 a 3 aos (el 40% restante). madres de familia personal comunitario. En trminos generales la demanda supera la capacidad de El Las actividades educativas las ejecutan las docentes y las madres cuidadoras, Garage . Enlas trminos la infraestructura disponible, en el centro siguiendo pautas dede la modalidad de educacin no formal para los menores de 3 aos y formal para los nios y nias en la edad preescolar (entre 3 y 5 aos). tienen prioridad los nios y las nias en edad preescolar (entre Ambas modalidades, no obstante, tienen el reconocimiento institucional. cuatro y seis aos). Esto porque el centro tiene habilitados los Estas en El Garage se desarrollan con las generalidades en salones actividades con mobiliario para preescolares; as: dos expuestas salones la Gua Multinivel, que es la norma para la educacin de preescolares aprobada funcionan como de preescolar multinivel (el 60% de a los yde las por el Ministerio Educacin (MINED). La prctica dirigida los nios menores tres aos, por su parte, aplica y sin gua. Sin embargo, es y importante nias que asisten al se centro) elninguna otro para atender a nias nios mencionar que no se han elaborado los protocolos o manuales de atencin y de 1 a 3 aos (el 40% restante). Pero no disponen de mobiliario educacin ms especficas o acordes a las condiciones del entorno comunitario en y equipo atender a menores dela un ao ejemplo cunas o el cual para est ubicado El Garage . Adems tarea de (por capacitacin en la aplicacin de la gua, encargada al apropiados MINED, tampoco ha edades). sido desarrollada con las materiales educacionales a estas Las actividades educativas las ejecutan las docentes y las madres cuidadoras, siguiendo las pautas de la modalidad de educacin no formal para los menores de 3 aos y formal para los nios y nias 62 En el tiempo de recopilacin de los datos se conoci que el MINED estaba elaborando una gua especfica en la edad preescolar (entre 3 y 5 aos). Ambas modalidades, no para el grupo de edad 0 a 3 aos. obstante, tienen el reconocimiento institucional.
63 educadoras del centro o con quienes cumplen con las tareas de educadoras comunitarias mencionadas en la Gua. 62 Pero no disponen de mobiliario y equipo para atender a menores de un ao (por ejemplo cunas o materiales educacionales apropiados a estas edades).
Estas actividades en El Garage se desarrollan con las generalidades expuestas en la Gua Multinivel, que es la norma para la educacin de preescolares aprobada por el Ministerio de Educacin (MINED).
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La prctica dirigida a los menores de tres aos, por su parte, se aplica sin ninguna gua. Sin embargo, es importante mencionar que no se han elaborado los protocolos o manuales de atencin y educacin ms especficas o acordes a las condiciones del entorno comunitario en el cual est ubicado El Garage. Adems la tarea de capacitacin en la aplicacin de la gua, encargada al MINED, tampoco ha sido desarrollada con las educadoras del centro o Los recursos para la operacin del centro provienen de MIFAN, los cuales con quienes cumplen con las tareas de educadoras comunitarias consisten, bsicamente, en la provisin mensual de alimentos y estipendios 60 . mencionadas en la Gua econmicos para las educadoras (bastante menos que el salario de un maestro
empleado en el servicio pblico). Por su parte, la preparacin de los alimentos es una tarea encargada a las madres que conforman el Comit de Apoyo. Pero El Los recursos para la operacin del Garage no tiene presupuesto ordinario; centro as, provienen de MIFAN, los el funcionamiento depende de los Algunas personas que han participado inter-institucionales y otros que en las actividades de divulgacin de cualesapoyos consisten, bsicamente, en los contenidos del Cdigo de la Niez, gestione la organizacin comunitaria. la provisin mensual de alimentos los resultados han sido satisfactorios, En tiempo reciente se inici una ya que ello les ha permitido conocer y estipendios para prctica deeconmicos planificacin de las acerca de los derechos de la niez. actividades del centro. La actividad fue Consideran que, el funcionamiento de las educadoras (bastante menos promovida por el MINED y MIFAN. Sin la Comisin de la Niez (instalada por que el salarioel de un maestro embargo, personal del centro las autoridades municipales de Ciudad considera el apoyo bridando no ha Sandino, es un logro, an cuando no empleado en que el servicio pblico). sido el adecuado. Por ejemplo, el se hayan planteado esfuerzos Por suacompaamiento parte, la preparacin de los del MINED se ha especficos para la atencin de la alimentos es una encargada circunscrito a tarea recopilar datos de primera infancia. En su defecto, varios matrcula, pero no se ha desarrollado a las madres que conforman ella organismos no gubernamentales, se orientacin metodolgica o de soporte han encargado de atenderla, Comit de Apoyo Pero El tcnico a las. tareas de Garage cuidado y particularmente a la niez con educacin. no tiene presupuesto ordinario; discapacidad. La atencin de la depende salud, para as, el funcionamiento dela poblacin infantil del centro, tiene mayores posibilidades con la poltica de los apoyos inter-institucionales y otros que gestione la organizacin gratuidad del Estado, enfatizada en la salud de las mujeres embarazadas. Sin comunitaria. embargo, existen deficiencias en la provisin de insumos y la calidad de la atencin, que no han acompaado a la declaracin de poltica de cobertura universal.
En tiempo reciente se inici una prctica de planificacin de las En la irregularidad de la provisin de recursos, la accin comunitaria es el actividades del centro. La actividad fue promovida por el MINED y elemento ms significativa de sustentabilidad del centro. El compromiso de las familias y la comunidad, se expresan, primero, en la organizacin del de MIFAN. Sin embargo, el personal del centro considera que elComit apoyo Apoyo, el cual gestiona la consecucin de recursos. Segundo en el trabajo bridando no ha sido el adecuado. Por ejemplo, el acompaamiento parcialmente remunerado de los dos grupos de personas: el tiempo de las educadoras; y el tiempo que destinan las madres cuidadoras a las tareas en el del MINED se ha circunscrito a recopilar datos de matrcula, pero centro. no se ha desarrollado la orientacin metodolgica o de soporte En contexto ms de implantacin de la atencin de la niez con el tcnico a el las tareas deamplio cuidado y educacin. enfoque de derechos, el CICO revela algunas caractersticas de la realidad social
socioeconmicos. La atencin de la salud, para la poblacin infantil del centro, tiene Primero como aspecto con favorable, sin duda, de que gratuidad as debe calificarse la accin mayores posibilidades la poltica del Estado, comunitaria de encauzar demandas, a travs de la organizacin comunitaria. Esto enfatizada en la salud de las mujeres embarazadas. Sin embargo, demuestra que hay segmentos de la poblacin que se involucran o estn en la nicaragense que puede abarcar a otras sociedades con similares contextos
60 En el tiempo de recopilacin de los datosde selos conoci que de el MINED estaba voluntad de involucrarse en la promocin derechos la niez. elaborando una gua especfica para el grupo de edad 0 a 3 aos. Segundo como aspectos desfavorables, la lista abarca los siguientes:
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existen deficiencias en la provisin de insumos y la calidad de la atencin, que no han acompaado a la declaracin de poltica de cobertura universal. En la irregularidad de la provisin de recursos, la accin comunitaria es el elemento ms significativa de sustentabilidad del centro. El compromiso de las familias y la comunidad, se expresan, primero, en la organizacin del Comit de Apoyo, el cual gestiona la consecucin de recursos. Segundo en el trabajo parcialmente remunerado de los dos grupos de personas: el tiempo de las educadoras; y el tiempo que destinan las madres cuidadoras a las tareas en el centro. En el contexto ms amplio de implantacin de la atencin de la niez con el enfoque de derechos, el CICO revela algunas caractersticas de la realidad social nicaragense que puede abarcar a otras sociedades con similares contextos socioeconmicos. Primero como aspecto favorable, sin duda, que as debe calificarse la accin comunitaria de encauzar demandas, a travs de la organizacin comunitaria. Esto demuestra que hay segmentos de la poblacin que se involucran o estn en la voluntad de involucrarse en la promocin de los derechos de la niez. Segundo como aspectos desfavorables, la lista abarca los siguientes: 1. La irregularidad de algunas madres y padres de familia para cumplir con las normas de las sesiones de trabajo. Por ejemplo atraso en los horarios o inasistencia de los nios y nias en las jornadas de trabajo y de los padres y madres o tutores en las reuniones de involucramiento de las familias. 2. En las prcticas de crianza familiar predominan los patrones conservadores, la violencia es una prctica asumida y validada por muchas familias; el enfoque de derechos contradice esta prctica, razn por la cual es una visin antagonista en el imaginario comunitario. 3. El efecto ms visible de la prctica de crianza conservadora
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es la discriminacin por gnero y sus efectos sociales, en edades tempranas de los nios y las nias. 4. La importancia de la atencin temprana no es comnmente valorada por las familias, lo cual se explica por los bajos niveles de escolaridad de las madres y los tutores. 5. Es una forma de pensar de las familias que la educacin no es su obligacin, razn por la cual la circunscriben al mbito de lo que se realiza en las escuelas. Esto se explica, en parte, porque el mtodo de El Garage tiene una orientacin ms prxima al asistencialismo de la educacin. En conclusin El CICO El Garage, como prctica de la poltica hacia la infancia, desarrolla algunos de los elementos de la atencin integral. Sin embargo, las brechas entre y res las aplicaciones 1. La irregul aridad de la a teora algunas ma adres y pad de fam ilia para cu umplir con las revelan dificultades muy similares a las de las prcticas formales que se ejecutan en Guatemala y El Salvador: insuficiencias de mtodos especficos para articular y armonizar las intervenciones, presupuestarias, de coordinacin de las instituciones, e infraestructura. de d las sesio ones de tra abajo. Por r ejemplo Sandino a atraso en lo os horarios s o normas Ilustracin 2: CICO El Garage , Ciudad (2010). Las prcticas informales Las prcticas educacionales informales segn la definicin presentada lneas arriba- tienen una visin de adoptar metodologas que involucren a las familias en los procesos educativos. Es decir 65 que extienden las acciones a conjuntos poblacionales de los entornos de vida familiar y comunitaria de los nios y las nias. En este trabajo de investigacin se revisaron dos prcticas desarrolladas en Guatemala y una en El Salvador y Nicaragua,
inasistenc cia de los nios n y nia as en las jo ornadas de trabajo y de d los padres y madres o tutores en e las reuniones de inv volucramien nto de las familias. f 2. En las prcticas de cria anza familiar predo ominan lo os patrones dores, la violencia es una prctic ca asumida a y validada a por muchas conservad familias; el e enfoque de derecho os contradice esta pr ctica, raz n por la cu ual es una vis sin antago onista en el imaginario o comunitar rio. 3. El efecto o ms visi ible de la prctica de crianza a conserva adora es la discrimina acin por gnero g y su us efectos sociales, s en n edades te empranas de d los nios y las nias. 4. La importancia de la a atencin te emprana no o es comn nmente valo orada por las os niveles de escola aridad de las familias, lo cual se explica por los bajo madres y los tutores.
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destacando las caractersticas enunciadas en las siguientes secciones. Guatemala: APPEDIBIMI y FUNDAESPRO La Asociacin para el Desarrollo Integral y Multidisciplinario (APPEDIBIMI)61 desarrolla una prctica educacional para nios y nias en la primera infancia, con poblaciones rurales de zonas indgenas del grupo ixil en los municipios de Nebaj, San Juan Cotzal y Chajul del departamento de Quich62.
La actual prctica educacional es una derivacin, permanentemente actualizada, de la experiencia de atencin a poblaciones infantiles en el marco del conflicto armado de los aos 1980. Es importante mencionar que las poblaciones de estos tres municipios fueron sumamente afectadas por las acciones de guerra de aquellos aos. La experiencia empez a desarrollarse ante la ausencia de programas de accin pblica por parte del Estado en aquellos aos, salvo las acciones cvico militares que ejecutaban las fuerzas armadas. Esto motiv a que la organizacin internacional Nios Refugiados del Mundo en cooperacin con UNICEF, promovieron una iniciativa de atencin a la niez que comprendi dos acciones bsicas: la formacin de personal comunitario en asuntos relacionados con la educacin y el cuido de nios y nias; y la instalacin de centros de aprendizaje para nios y nias, adecuada al contexto de la poblacin indgena y la situacin de guerra. Con la implantacin de la pacificacin de la zona, la prctica fue derivando hacia la aplicacin de modalidades pedaggicas de enfoque multicultural en contextos comunitarios de poblaciones indgenas. Ello a instancias de los miembros de APPEDIBIMI cuya identificacin tnica facilit los procesos de definicin de contenidos y mtodo.
61 APPEDIBMI, es una asociacin local formada en el ao 1998 como entidad social y no lucrativa que promueve proyectos y programas para el beneficio de la niez, juventud, madres y padres de familia y lderes comunitarios en la regin Ixil. 62 El departamento de Quich se ubica en la zona nor-occidental del territorio de Guatemala. La poblacin del departamento es mayoritariamente indgena del grupo tnico kich. El territorio de los tres municipios identificados constituye un enclave tnico.
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En la actualidad la prctica impulsada por APPEDIBIMI conlleva el desarrollo de cinco procesos bsicos 63: 1. La gestin de recursos. 2. La coordinacin institucional. 3. El desarrollo metodolgico adaptando las indicaciones del CNB a las caractersticas lingsticas del idioma ixil y su entorno cultural. 4. La formacin y capacitacin de personal docente y personal comunitario. 5. La atencin de los nios y nias en centros de educacin inicial. 6. La formacin y capacitacin de las madres y padres o los encargados del cuidado en los hogares. Los elementos de los anteriores procesos han sufrido adaptaciones, segn la etapa histrica de su desarrollo. Pero en trminos generales continan siendo los esenciales. En la actualidad los procesos tienen las caractersticas descritas en los siguientes prrafos. El proceso de gestin de recursos consiste en la gestin de recursos para la administracin programtica y la formacin y capacitacin al personal (docente y comunitario), as como otras acciones de apoyo a la actividad de la docencia y el cuidado en los centros64. La gestin de recursos la ha desarrollado APPEDIBIMI con la cooperacin tcnica y financiera de agencias internacionales, a travs de un equipo de trabajo que se compone de cuatro puestos: direccin, asesora pedaggica, asesora comunitaria y administracin (contabilidad y secretara). Por un buen tiempo la gestin de recursos incluy la bsqueda de financiamiento para la totalidad de acciones. En la actualidad el pago del personal docente de los centros proviene del presupuesto
63 La prctica se aplica en 15 centros educacionales en igual nmero de comunidades de pobladores en los tres municipios. 64 El financiamiento para este tipo de actividades proviene de UNICEF y la Fundacin Global para Nios. En pocas anteriores administraron recursos financieros de la Fundacin Bernard van Leer y el Proyecto Ixil de la Unin Europea.
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del MINEDUC, desde reas Ejes unos cinco aos atrs en Aqu co Motricidad Derechos y apoyo que lo asumiera como Responsabilidades de servicio compromiso, entre otros, la niez es una Pensamiento Lgico Equidad de Gnero atencin en convenios anuales Lenguaje y Interculturalidad program suscritos con APPEDIBIMI. Comunicacin MINEDU De tal manera que ahora Socioafectividad El Juego fundame rectora El Ambiente Expresin Artstica la bsqueda de recursos los proc Hbitos y Valores est circunscrita al gasto tarea de funcionamiento del desarrollada por APPEDIBIMI es una innovacin pue de impl educacin inicial tienen poco tiempo antacin co personal de direccin y apoyo a la actividad docente otorgada por en el pas, ms an en contextos culturales indgenas. APPEDIBIMI.
que lo asumiera como compromiso, entre otros, en con con APPEDIBIMI. De tal manera que ahora la bs circunscrita al gasto de funcionamiento del personal d actividad docente otorgada por APPEDIBIMI.
El proceso de coordinacin institucional incluye la rel gubernamentales que ejercen la rectora y prestacin de Aqu conviene mencionar que elas apoyo a entidades la docencia, en los prom salud; como con no gubernamentales los derechos de la niez. servicios pblicos de educacin, es una actividad que tiene poca
atencin de parte de los programas de apoyo del MINEDUC, no obstante que es fundamental como ejercicio de la rectora y 66 El financiamiento para este tipo de actividades UNICEF y la control de la calidad de los procesos educacionales. La proviene tarea de de pocas anteriores administraron recursos financieros de la Fundacin Bern apoyo docente desarrollada lapor es una innovacin UninAPPEDIBIMI Europea. pues las aplicaciones de la educacin inicial tienen poco tiempo de implantacin como parte de la educacin en el pas, ms an en contextos culturales indgenas. El proceso de coordinacin institucional incluye la relacin con las instituciones gubernamentales que ejercen la rectora y prestacin de la educacin pblica, y la salud; as como con entidades no gubernamentales promotoras de la educacin y los derechos de la niez. La coordinacin de mayor significado es la que ha establecido con el MINEDUC, por la acreditacin y vinculacin con la educacin pblica. Entre APPEDIBIMI y el MINEDUC se ha suscrito convenios de contenido financiero, como el ya mencionado para el pago de los docentes de los centros infantiles, y programtico, como el desarrollo y aplicacin del CNB de educacin inicialadaptado a la cultura ixil. En tanto la coordinacin con las entidades de salud se refiere a la operacin de acciones de salud, preventiva y atencin de las enfermedades infantiles.
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Con las entidades no gubernamentales APPEDIBIMI mantiene relaciones con el Consejo Nacional de Educacin Maya (CNEM), las redes sobre Paternidad Responsable, Educativa de Quich y La coordinacin de mayor de significado es la que ha establecido con el MINEDUC, Centroamericana por la acreditacin y Derechos de la la educacin Niez La adaptacin del CNB tiene sus fundamentos vinculacin con pblica. Entre El APPEDIBIMI (Guatemala, Salvador y en las teoras de Piaget, Vigotsky y Montessori, interpretados en el contexto de la cultura ixil. MINEDUC se y ha suscrito yel Nicaragua), con el convenios de contenido El contenido curricular se desarrolla en reas y denominado financiero, como Grupo el ya ejes transversales, ordenados en los ttulos mencionado para el pago de siguientes: de Trabajo Infancia los docentes los centros reas Ejes Indgena y de Educacin infantiles, y programtico, Motricidad Derechos y en Mxico. como el desarrollo y aplicacin
del CNB de educacin inicialadaptado a la cultura ixil. En Es importante mencionar tanto la coordinacin con las que, en de Guatemala, laa entidades salud se refiere la operacin acciones de accin de de entidades salud, preventiva y atencin de no gubernamentales las enfermedades infantiles. Pensamiento Lgico Lenguaje y Comunicacin Socioafectividad Expresin Artstica Responsabilidades de la niez Equidad de Gnero Interculturalidad El Juego
El Ambiente en el desarrollo Con las entidades no Hbitos y Valores de la educacin gubernamentales APPEDIBIMI es ampliamente mantiene relaciones con el Consejo Nacional de significativa, introduciendo visiones y aplicaciones educativas Educacin Maya (CNEM), las que, en el contexto burocrtico de los servicios pblicos, tienen redes sobre Paternidad Responsable, Educativa de Quich y Centroamericana de pocas oportunidades de desarrollo. polticay del bilingismo Derechos de la Niez (Guatemala, El Salvador yLa Nicaragua), con el denominado Grupo de Trabajo Infancia Indgena y Educacin en Mxico. en la educacin, por ejemplo, ha sido un logro del cabildeo de acciones no gubernamentales. En lo que respecta a APPEDIBIMI, en consecuencia, la accin de incidencia poltica resulta crucial para lograr las acreditaciones: primero de la prctica de educacin inicial; y segundo en la adecuacin de la prctica a contextos lingsticos y culturales indgenas.
El proceso de desarrollo metodolgico comprende la interpretacin y adaptacin de las indicaciones del CNB al contexto cultural ixil. La acreditacin por el MINEDUC de la aplicacin pedaggica ha sido un logro de alto significado para APPEDIBIMI. Constituye un buen ejemplo de aprovechamiento de recursos tcnicos, experiencias programticas y organizacin comunitaria para la incidencia en el logro de objetivos polticos con sustentaciones de tecnologa pedaggica. Sin embargo, es importante reconocer que el desarrollo de la aplicacin y la obtencin de la acreditacin fueron posibilitadas por la adopcin de la reforma educativa en el pas. La reforma
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mentales. En lo que respecta a APPEDIBIMI, en n de incidencia poltica resulta crucial para lograr las o de la inicial; y Las modalidades de atencin estn dirigidas fue impulsada con mayor in de la a grupos: nfasis en los aos sticos y a. Grupo uno: nios y nias de 0 a 2 aos y siguientes a la firma de los medio esarrollo b. Grupo dos: nios y nias de 3 aos y Acuerdos de Paz del ao ende la medio hasta 4 199665. La formulacin n de las contexto Las temticas de trabajo, segn los grupos del CNB es producto de los debates de reforma in por el son las siguientes: aplicacin Grupo uno Grupo dos educativa, as como las logro de Etapas del El juego libre, proclamas y acuerdos PEDIBIMI. desarrollo y planificacin, sobre la adopcin de emplo de crecimiento del nio desarrollo, recursos prcticas de bilingismo y la nia. evaluacin y periencias Salud y nutricin. El juego como en la enseanza. anizacin recurso de dencia en aprendizaje ticos con La adaptacin del CNB, El juego. ecnologa Derechos y para el caso de la prctica responsabilidades de APPEDIBIMI, incluye la de los nios y mportante creacin de instrumentos, nias. ollo de la denominados fichas Prcticas de n de la cuidado del nio y sibilitadas pedaggicas de educacin la nia. reforma inicial, mediados para el a reforma contexto cultural a y la lingstico r nfasis en firma de losixil. Acuerdos los aos siguientes La formulacin del CNB es producto de los debates de como las El proclamas y acuerdos sobre la de adopcin de proceso de atencin los nios y nias en centros de en la enseanza.
para el caso de la prctica de APPEDIBIMI, incluye la personal comunitario, denominado s, denominados fichas pedaggicas de educacin inicial, inicial. o cultural y lingstico ixil.
educacin inicial consiste en la organizacin del trabajo por el promotoras en educacin
Las promotoras son madres de familia propuestas por las comunidades, para facilitar las actividades educativas a los nios de Paz contienen numerosas referencias a la educacin bilinge y la reforma Acuerdo sobre y losnias Pueblos Indgenas y el Acuerdo Socioeconmico. en edad preescolar (nivel de escolaridad que inicia en los cuatro aos de edad). 69 En las aulas, el espacio se organiza bajo el concepto de los rincones de aprendizaje. Los rincones son separaciones del espacio fsico habilitndolo con materiales didcticos y mobiliario acordes al tipo de objetivo de pedagoga que se pretende desarrollar. En la aplicacin de APPEDIBIMI los rincones son las cuatro esquinas
65 Los documentos de Acuerdos de Paz contienen numerosas referencias a la educacin bilinge y la reforma educativa, particularmente en el Acuerdo sobre los Pueblos Indgenas y el Acuerdo Socioeconmico.
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para el desarrollo de actividades educacionales en las reas de: el pensamiento lgico, la comunicacin y lenguaje, la experimentacin y la expresin artstica. El proceso de formacin y capacitacin docente y el personal comunitario ha sido una accin permanente desde los inicios de las acciones educacionales, en los aos 1980, con la primera infancia en la regin ixil. De hecho varios de los docentes empleados por el MINEDUC en la educacin inicial y preescolar para el rea ixilfueron formados y capacitados en el desarrollo de la prctica de APPEDIBIMI. En la actualidad el referente es la aplicacin del CNB al contexto de la cultura ixil. Operacionalmente, la planificacin, la ejecucin, el monitoreo y la evaluacin del proceso de formacin y capacitacin est a cargo de la coordinadora pedaggica de APPEDIBIMI un puesto de trabajo en la estructura organizativa-, que se encarga de que el personal comunitario las 30 promotoras de educacin inicial- apliquen el CNB con los nios y nias de 0 a 3 aos. El proceso de formacin y capacitacin de las madres y padres o los encargados del cuidado en los hogares es un elemento diferencial de la prctica desarrollada por APPEDIBIMI, con respecto de la tradicional u oficial forma de encarar la educacin pblica en cualquiera de los niveles de la preprimaria. En este proceso de formacin APPEDIBIMI incluye la organizacin de grupos para que traten los temas en torno al apoyo de los cuidadores en el desarrollo de las competencias y destrezas de nios y nias, acordes a las indicaciones del CNB para la educacin inicial y preprimaria. Dentro de la organizacin del trabajo en APPEDIBIMI, el involucramiento de los padres y madres de familia, es una actividad que le compete ejecutarla a una persona, denominada coordinadora de participacin comunitaria. Programticamente las tareas se desarrollan en la escuela de padres de familia. En sntesis APPEDIBIMI ha contribuido a la generacin de una modalidad pedaggica y administrativa de la educacin inicial, interpretada y adaptada al contexto de la cultura indgena en general
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y la xil en el noroccidente de Guatemala. Es una experiencia que ha sabido aprovechar las oportunidades y sortear algunas de las inconveniencias. Sin embargo, es importante reconocer que por el dinamismo de la sociedad, en particular la local ixil, la prctica tiene retos que resolver. Los que ms resaltan del plano socio-cultural son los siguientes:
Ilustracin 3: Jardn Infantil, APPEDIBIMI (2010).

Ilustracin 3: Jard dn Infantil, AP PPEDIBIMI (20 010).
roceso de formaci n y capacitacin de d las ma adres y pa adres o lo os El pr
1. La creencia de que la atencin a los nios y nias de 0 a 3 4 aos es un asunto privado de la familia, lo cual limita la proclama del enfoque de derechos. 2. La orientacin a los jvenes es una parte que no ha vinculado 71 la prctica, la cual es muy importante por la tendencia a formar hogares en edades tempranas. 3. La pobreza rural condiciona la respuesta de las familias y la comunidad a los asuntos relacionados con la educacin en la primera infancia. Es evidente que muchos nios y nias no tienen una nutricin adecuada y que sus posibilidades de desarrollo estn definidas por esa condicin.
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La Fundacin Esfuerzo y Prosperidad (FUNDAESPRO)66 ha desarrollado una prctica de atencin en comunidades urbanas precarias de la ciudad de Guatemala y reas conurbanas a sta, desde la segunda mitad de la dcada de 1980. La prctica se aplica en los centros que FUNDAESPRO denomina como centros comunitarios infantiles (CECI). Uno de estos centros funciona en una comunidad urbana ubicada en los linderos de la ciudad de Guatemala, denominada La Verbena. Es la misma comunidad en la cual funciona el centro infantil del programa de Hogares de Cuidado denominado Las Tortuguitas referido anteriormente. FUNDAESPRO perfil el proyecto de la instalacin de un centro de atencin infantil en La Verbena, ante la evidencia de que las madres trabajadoras tenan pocas posibilidades de cuidar y atender a sus hijos e hijas durante el tiempo de duracin de sus jornadas de trabajo. A finales de los aos 1980 e inicios de los 1990 el centro fue instalado. La construccin de la infraestructura y el equipamiento, as como las operaciones ordinarias, fueron soportadas con el apoyo financiero y tcnico que Ilustracin 4: CECI La Verbena (2010) FUNDAESPRO
66 FUNDAESPRO es una organizacin de apoyo al desarrollo de las comunidades, integrada por mujeres que residen en las reas o zonas urbanas en las que FUNDAESPRO tiene presencia. De manera que la organizacin se reconoce la capacidad y el potencial que tienen de generar sus propios procesos de desarrollo. Los mbitos de trabajo de FUNDAESPRO son, bsicamente, la salud y la educacin. FUNDAESPRO clasifica sus actividades en programas. La actividad de los CECI se ubica en el programa de educacin que comprende, adems de los centros para la atencin de la niez en la primera infancia, alfabetizacin y apoyo a la escolarizacin. En la actualidad FUNDAESPRO administra diez CECI en igual nmero de comunidades urbanas precarias.
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obtuvo de la cooperacin de ayuda al desarrollo de la infancia canalizada a travs de UNICEF. Hacia el ao 1996 FUNDAESPRO inici una relacin con el programa Hogares comunitarios, con la intencin de articular la prctica que desarrollaban en los CECI con esta propuesta institucional. Asimismo, para canalizar recursos pblicos ante la disminucin de los apoyos financieros de la cooperacin internacional. Parte de la cooperacin con Hogares comunitarios es la entrega de recursos para la alimentacin de los nios y las nias, y un estipendio otorgado para compensar el trabajo de las madres educadoras que atienden a los nios. Es importante mencionar que en los ltimos aos el estipendio aument considerablemente, pero an as no alcanza para constituir un ingreso monetario equivalente al salario mnimo vigente en el pas67. La experiencia de FUNDAESPRO es similar a la APPEDIBIMI, en lo que respecta al desarrollo constante de la experiencia. Bsicamente adaptando los cinco procesos referidos, para APPEDIBIMI, a las condiciones del contexto poltico y las realidades de la vida urbana en las reas precarias. El principio de la prctica es el reconocimiento del nio y la nia en su individualidad y, por lo tanto, sujeto de derechos desde los primeros aos de vida. Pero una individualidad inserta en un colectivo familiar y en un entorno comunitario. Por esta visin es que las prcticas de atencin incluyen a las familias. Este principio conceptual moldea el desarrollo de la prctica. El CECI de La Verbena desarrolla su aplicacin, con una serie de pautas relacionadas con acciones de atencin a la niez en la primera infancia: 1. La salud preventiva. 2. La nutricin para los nios y las nias comprendidas entre los 0 y los 6 aos. 3. La estimulacin oportuna.
67 El salario mnimo en Guatemala vigente en la actualidad equivale a US$200.00 mensuales. El estipendio que reciben las madres educadoras equivale a unos US$ 193.00 por mes.
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4. La recreacin. 5. La formacin en valores y hbitos higinicos El principio de la prctica es el reconocimiento del nio y la nia en su 6. La formacin dirigida a padres y madres deprimeros familiaaos de vida. individualidad y, por lo tanto, sujeto de derechos desde los Pero individualidad inserta en un colectivo familiar y en un entorno 7. Launa formacin dirigida a madres educadoras comunitario. Por esta visin es que las prcticas de atencin incluyen 8. La coordinacin interinstitucional con las entidades a las familias. Este principio conceptual moldea el desarrollo de la prctica. pblicas de servicios de salud y educacin ubicados en el El CECI de La Verbena desarrolla su aplicacin, con una serie de pautas entornocon comunitario. relacionadas acciones de atencin a la niez en la primera infancia: Las reas trabajo del enunciadas 2. La de nutricin para los CECI nios yLa lasVerbena, nias comprendidas entre en los la 0 ylista los 6 aos. anterior, se expresan en operaciones estrictamente locales cuyas 3. La estimulacin oportuna. caractersticas ms destacadas son las siguientes: 4. La recreacin.
5. La formacin en valores y hbitos higinicos formacin dirigida a padres y madres de familia poblacin objetivo 1. 6. LaLa formacin y capacitacin tiene como 7. La formacin dirigida a madres educadoras a las madres educadoras, que es denominacin utilizada 8. La coordinacin interinstitucional con lasla entidades pblicas de servicios de en FUNDAESPRO lasen mujeres que toman el encargo del salud y educacinpara ubicados el entorno comunitario. 1. La salud preventiva.
cuidado de las nias y los nios en los CECI. El nmero de mujeres enLa estas acciones de atencin la niez Las reas especializadas de trabajo del CECI Verbena, enunciadas en la listaaanterior, se expresan en operaciones estrictamente locales los cuyas caractersticas ms de 0 a 6 aos es de cincuenta (en todos CECI).
destacadas son las siguientes: La formacin y capacitacin como poblacin objetivo a las madres 2. 1. Adems del cuidado de tiene las nias y los nios, las madres educadoras, que es la denominacin utilizada en FUNDAESPRO para las educadoras generan actividades de informacin ylos educacin mujeres que toman el encargo del cuidado de las nias y nios en los CECI. El nmero de mujeres especializadas en estas acciones de atencin para las familias, en los aspectos relacionados con la atencin a la niez de 0 a 6 aos es de cincuenta (en todos los CECI). de 2. la Adems niez ydel el cuidado bienestar familiar y comunitario. El tiempo de de las nias y los nios, las madres educadoras trabajo de las madres de educadoras no tiene remuneracin. generan actividades informacin y educacin para las familias, en los
aspectos relacionados con la atencin de la niez y el bienestar familiar y comunitario. El tiempo de trabajo de las madres educadoras no tiene 3. Otro grupo de apoyo educativo lo conforman treinta y cinco remuneracin. jvenes y mujeres) que han sidotreinta entrenados para 3. Otro (hombres grupo de apoyo educativo lo conforman y cinco jvenes (hombres y mujeres) quede han sido entrenados para facilitar la alfabetizacin facilitar la alfabetizacin adultos, principalmente mujeres. de adultos, principalmente mujeres. 4. La formacin y capacitacin 4. Laes unformacin y RECAP significa REPROINSA procedimiento que FUNDAESPRO ha generado capacitacin es un capacitadora. REPROINSA a su vez es el a la interno, mediante la acrnimo de Representante del Programa procedimiento que accin de un grupo de sus Integrado de Salud. Aqu conviene FUNDAESPRO ha generado socias que se denominan a s mencionar que FUNDAESPRO inici conmediante el acrnimola de a la mismas interno, desarrollando acciones de salud RECAP. accin de un grupo de sus preventiva en las comunidades urbanas socias que se denominan a precarias, mediante un conjunto de s mismas con el acrnimo acciones comunitarias a las que denominaron Programa Integrado de 73 de RECAP . Salud.
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En el contexto ms amplio de implantacin de la atencin de la niez con el enfoque de derechos en comunidades urbanas precarias, el CECI de La Verbena revela aspectos positivos que pueden servir de guas para el desarrollo de acciones de atencin, en entornos comunitarios similares. Los que ms destacan son los enunciados a continuacin: 1. Los centros deben ubicarse en lugares accesibles a las familias, para que los desplazamientos no impliquen costos adicionales y riesgos sociales. 2. Los servicios deben ser gratuitos o de muy bajo costo, para que sean accesibles a poblaciones pobres o extremadamente pobres. 3. El material didctico y metodolgico de apoyo debe estar contextualizada y mediado en funcin del entorno en el cual viven las nias y los nios. FUNDAESPRO ha elaborado materiales educativos con esta visin, entre los cuales se mencionan: Gua didctica para nios y nias de 4 a 6 aos de edad; Manual de iniciacin matemtica; Manual de rincones educativos; Gua de actividades para nios y nias de 0 a 3 aos de edad; Currculo para la capacitacin de madres educadoras. 4. La sostenibilidad es un elemento que debe ser considerado desde el inicio. El trabajo voluntario contribuye a la sostenibilidad, pero de manera temporal. 5. Debe obtenerse un acuerdo sobre un modelo nacional de educacin inicial y de pre-primaria que sea inclusivo. Las experiencias locales contribuyen al desarrollo de la niez, pero tienen limitaciones. 6. La violencia en las reas precarias es una amenaza constante, tanto la comunitaria como la intrafamiliar. El Salvador: Centros Infantiles de Desarrollo Los Centros Infantiles de Desarrollo son lugares en los cuales la Asociacin CINDE atiende a nias y nios en la edad de la primera
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infancia. Las acciones de atencin estn comprendidas, en procesos similares a los que aplican las prcticas anteriormente referidas para Guatemala: la gestin de recursos; la coordinacin institucional; el desarrollo metodolgico adaptando la educacin al contexto de vida urbano-precario; la formacin y capacitacin de personal docente y personal El primer centro se fund desde la segunda mitad El objetivo general de CINDE es promover procesos comunitario; el cuido del decenio de los aos de desarrollo entre los sectores sociales excluidos de1980. los nios y nias en En la actualidad que sean referentes en polticas de atencin integral centros educacin son tresde centros infantiles a la niez y adolescencia. Los objetivos especficos ubicados en los son los siguientes: inicial; y la formacin municipios de y Soyapango, capacitacin de Garantizar la educacin inicial a hija(o)s de Mejicanos y vendedoras de la calle.. las madres y padres Zacamil. Estos Mantener un proceso de formacin, son o municipios los encargados sensibilizacin a las madres y padres que conurbanos a la ciudad del cuidado en los favorezca su implicacin consciente y positiva en de San Salvador, en los el desarrollo integral de sus hija(o)s. hogares. cuales existe una fuerte
actividad de economa los El informal, primer en centro mercados cantonales y seen fund desde la las calles de los centros urbanos. segunda mitad del Ofrecer espacios de aprendizaje estimulantes que faciliten la escolarizacin de nios y adolescentes, y promover su organizacin para desarrollar alternativas que respondan a sus necesidades. Capacitar formadores comunitarios que promuevan la proteccin y bienestar de la niez y sus derechos. Motivar, animar y acompaar la organizacin de mujeres para la bsqueda de alternativas comunes que mejoren sus condiciones de vida. Realizar actividades locales de sensibilizacin con tomadores de decisiones, lderes comunales y otros actores sociales, sobre la realidad que enfrenta la niez en sus entornos.
rea I: Desarrollo rea II: Proyecto cognitivo-afectivo curricular del centro Los tres centros atienden a una poblacin ligeramente superior a Psicomotricidad, a partir Mi centro infantil 68 trescientos nias , comprendidos entre 3 meses y 6 aos de Kinder nios 4 se y le denomina apresto. de edad, hijos e hijas en su mayora- de las vendedoras de los Lecto-escritura tambin Nuestro cuerpo por las edades, as: el grupo de mercados, seccionados en grupos llamada lenguaje bebes, entre tres y veinticuatro meses; el grupo de knder 2, entre Proceso lgico, La familia dos y tres aos; el grupo de knder 3, entre tres y cuatro aos; el trabajando con grupo de knder 4, entre tres y cinco aos; el grupo de knder 5, entre matemticas. 68 Segn los registros de la Asociacin CINDE, en el ao 2009 los centros atendieron Socioafectiva, La naturaleza a 312 nios y nias. autonoma del nio, hbitos y socializacin 100 entre otros.
decenio de los aos 1980. En la actualidad son tres centros infantiles ubicados en los municipios de Soyapango, Mejicanos y Zacamil. Estos municipios son El currculo utilizado en los centros CINDE se divide conurbanos a la ciudad de San Salvador, en los cuales existe una en dos reas, las cuales a su vez se dividen en las fuerte actividad economa informal, en los mercados cantonales temticas tituladasde conforme a lo siguiente: y en las calles de los centros urbanos.
con tomadores de decisione y otros actores sociales, s enfrenta la niez en sus ento
cinco y seis aos; y el grupo de preparatoria, nios y nias con seis aos.
El currculo utilizado en los centros CINDE se divide en dos reas, las cuales a su vez se dividen en las temticas tituladas conforme a lo siguiente: rea I: Desarrollo cognitivo-afectivo Psicomotricidad, a partir de Kinder 4 se le denomina apresto. Lecto-escritura tambin llamada lenguaje Proceso lgico, trabajando con matemticas. Socioafectiva, autonoma del nio, hbitos y socializacin entre otros. rea II: Proyecto curricular del centro Mi centro infantil
Las tareas de cuido ordinario estn a cargo de profesoras Nuestro cuerpo de educacin parvularia -21 mujeres La familia en la actualidad-, formadas por CINDE La naturaleza en didcticas basadas en los postulados de la pedagoga de Paolo La comunidad Freire. La metodologa El universo incluye acciones con los nios y las nias, y con las personas encargadas del cuido en el hogar madres, padres u otros familiares-. El involucramiento de los cuidadores en el hogar, parte de la percepcin sociolgica de que las prcticas de atencin deben asumir que el nio y la nia forman parte de una familia y sta de una comunidad. Basado en este principio, la prctica de CINDE incentiva y motiva a que se produzcan cambios en la calidad de vida familiar y comunitaria, iniciando con la comprensin del entorno en el cual viven los nios y las nias que asisten a los centros. Las actividades comunitarias operan bajo la lgica de programas, denominados y con las caractersticas descritas en las siguientes lneas: 1. Forjando futuro, reuniones bimensuales de formacin con los padres o responsables de los nios y nias que asisten a los Centros, en las que se tratan temticas relacionadas con los derechos de sus hijos e hijas. 2. Zona libre de violencia y maltrato, atencin diaria a nios y nias entre 7 y 16 aos en jornadas de: apoyo escolar, formacin en valores, acciones ldicas y culturales; formacin, capacitacin y orientacin a los padres y madres para desarrollar
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criterios y seguridad para enfrentar la educacin de hijos e hijas; involucramiento de voluntarios y lderes comunales en acciones de apoyo hacia la niez-adolescencia. 3. Mujeres constructoras de alternativas, formacin y reflexin sobre el entorno de la economa comunitaria y la capacitacin para actividades econmicas que mejoren el ingreso familiar. El enfoque de derechos de la niez, en la prctica de CINDE, tiene la caracterstica de que la relacin entre los educadores y los encargados del cuido en el hogar, con los nios y las nias, deber basarse en el respeto y el reconocimiento de que son personas en proceso de formacin, con su propia lgica para interpretar la realidad y con sus propias necesidades y expectativas. Otra caracterstica de la prctica de CINDE es el apoyo a la conformacin de estructuras organizativas en las comunidades, con objetivos econmicos y poltico-sociales. Por ejemplo, con objetivos econmicos, se han organizado, en los entornos de las nias y los nios que asisten a los centros, a las mujeres para la comercializacin de artesanas que ellas han aprendido a producir, en el marco de acciones formativas impulsadas para ellas por los programas de CINDE; y con objetivos poltico-sociales se han fomentado redes comunitarias para la promocin de los Ilustracin 5: CINDE, Zacamil (2010) derechos de la niez y los adolescentes. Estas organizaciones comunitarias son ahora parte de los comits de prevencin de la violencia, que coordinan acciones con el Concejo Municipal de la Alcalda del municipio de Mejicanos.
Las dichas d act tividades comunitaria c as operan bajo la lgica de programa as, denom minados y con c las cara actersticas s descritas en las siguientes lnea as: 1. Forjando futuro, reu uniones bim mensuales de formacin con los padres o bles de los nios y ni as que as sisten a los Centros, en e las que se s responsab tratan tem mticas rela acionadas con c los dere echos de su us hijos e hijas. h e de violencia y maltra ato, atenci n diaria a nios y ni as entre 7 y 2. Zona libre 16 aos en jornada as de: apo oyo escolar r, formacin en valor res, acciones 77
CINDE por su parte, conforma con otras organizaciones promotoras

Ilustraci in 5: CINDE, Zacamil Z (2010)
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de los derechos de la niez, como la Red para la Infancia y la Asimismo, promueve y ejecuta estudios e Adolescencia69. investigaciones socioeconmicas y de apoyo a la educacin. En la vida de los centros, el funcionamiento tiene limitaciones por: la violencia del entorno comunitario en que estn insertos, violencia que se ha incrementado en los ltimos aos con la presencia de las pandillas juveniles; y la insuficiencia de los recursos financieros para el sostenimiento de los servicios, ofertados por CINDE.
La falta de recursos es una derivacin de la insuficiencia de las polticas pblicas hacia la niez, pues, como ya se ha indicado los centros CINDE estn ubicados en zonas de pobladores pobres que no pueden costearse la educacin de sus hijas e hijos con sus propios recursos. Nicaragua: Semilla del proceso de aprendizaje para la vida Semilla del proceso de aprendizaje para la vida es la denominacin de una prctica de seguimiento a la aplicacin del Proyecto Aprendiendo en Casa que desarroll, entre 2005 y 2008, El Centro de Comunicacin y Educacin Popular CANTERA, en coordinacin con el MINED, en comunidades de los municipios de Juigalpa, Mateare y San Lucas. La observacin de la prctica Semilla de aprendizaje para la vida se desarroll, en el marco de este trabajo de investigacin, en el municipio de San Lucas. En este municipio se atendieron, durante la ejecucin del Proyecto Aprendiendo en Casa, a 859 nias y nios de 250 familias que habitan en 7 comunidades70, en el perodo de tiempo referido. La prctica, en esencia, tiene como modalidad pedaggica la formacin en el hogar de los nios y las nias, por
69 Entre otras apoyan la red: Save The Children, Plan Internacional y UNICEF. 70 El municipio de San Lucas, est ubicado en el Departamento de Madriz, a 250 kms, de la Ciudad de Managua. La poblacin actual es de 12,791 habitantes, distribuidos el 11.41% en el rea urbana y 88.59% en el rea rural. Su extensin territorial es de 164 kms cuadrados. Lo conforman 34 comunidades, divididas en 7 micro-regiones y cuatro sectores urbanos. Su poblacin es mayoritariamente joven, con una densidad poblacional de 78 habitantes por km. Cuadrado. Como actividad econmica predomina la agricultura de granos bsicos (maz, frijol, sorgo y milln). Mientras que en la zona hmeda, se produce caf para el consumo familiar y en menor escala la actividad ganadera, destinada bsicamente, para el consumo interno.
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intermedio de la intervencin de promotores de la educacin a la primera infancia, que organizan jornadas de capacitacin con las personas encargadas del cuido. Las poblaciones de este municipio y de coord los otros referidosestn dispersas inan accio ones con e Concejo Municipal el de la Alc calda del municipio m d y mal comunicadas, de de anos. Mejica tal manera es compleja la asistencia centros infantiles u otros su parte, CINDE porque con nforma con n otras or rganizacion nes promot toras dea los chos de la a niez, como c la Red R para la l Infancia a y la Ado olescencia. derec Asimismo, prom mueve y eje ecuta estud dios e inves stigaciones s socioecon nmicas y de d de enseanza-aprendizaje. apoyo o a la educa acin.
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En la vida de los s centros, el e funcionamiento tien ne limitacion nes por: la violencia del d
La Semilla del proceso de aprendizaje para la vida constituye el compromiso de la Red de madres de familias y el Liderazgo Comunitario, de multiplicar la experiencia a todas las comunidades entorn no comunit tario en que estn ins sertos, viole encia que se ha incre ementado en e Ilustracin 6:aos Capacitacin ade madres.en Casa juvenile los ltimos s con la pre esencia e las pandillasAprendiendo es; y la ins suficiencia d de del municipio, los re ecursos fin nancieros para p el sos stenimiento o de los servicios, s o ofertados p por CINDE. La falta a de recursos es una derivacin de la insuf ficiencia de e las polticas con apoyo seguimiento delos la Delegacin local del MINED. pblic cas hacia y la a niez, pu ues, como ya se ha indicado centros C CINDE est n Esto significa que es una experiencia de coordinacin entre la organizacin comunitaria y la institucionalidad. 78
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Entre e otras apoyan la red: Save Th he Children, Pl lan Internacion nal y UNICEF.
El objetivo del compromiso es orientar sobre prcticas educativas de desarrollo y aprendizaje, salud y nutricin aplicadas en la fase de Aprendiendo en casa a mujeres embarazas y familias, con nias y nios de 0 a 3 aos. En esta fase de seguimiento se conform un grupo con lderes de 31 comunidades y educadoras comunitarias, para implementar sus prcticas educativas, utilizando las cartillas metodolgicas que se elaboraran durante la primera fase de la experiencia; es decir con el modelo Aprendiendo en Casa. La propuesta de desarrollo se ha apoyado en las visitas domiciliarias por los miembros de la Red a las familias, con quienes se intercambia informacin as como orientacin, relativa a los derechos de las nias y los nios.
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La temtica de formacin est contenida en cuatro cartillas, en las cuales se desarrollan los derechos de la niez, adems de temticas de la vida familiar y comunitaria, incluidas en los ttulos siguientes: 1. Importancia de la organizacin comunitaria 2. Desarrollo y aprendizaje 3. Nutricin 4. Salud comunitaria
La metodologa utilizada tiene como principal elemento el intercambio entre los facilitadores del proceso y los lderes comunitarios. Es una construccin colectiva del conocimiento, mediante la cual se aplica el principio de nadie ensea y todos aprendemos. En la actualidad el programa documenta logros importantes en los aspectos organizativos. El de mayor significado es el involucramiento directo y comprometido del liderazgo comunitario, as como el trabajo comprometido y voluntario por parte de las educadoras comunitarias. Esta apreciacin parte de dos actos motivacionales de los pobladores involucrados en las acciones referidas. Primero, la actitud de empoderamiento del saber, que se fundamenta en reconocer que la pobreza no es una limitante para desarrollar procesos educativos, inicindolos desde las relaciones con la niez en la primera infancia. Segundo, en la disposicin de las comunidades para aportar recursos, an en las condiciones de sus reducidos ingresos econmicos. Sin embargo, existen limitaciones que reducen la posibilidad de ampliar y sostener los logros. El principal es la insuficiencia de los recursos institucionales. En la actualidad las fuentes de aprovisionamiento de recursos para el sostenimiento de las acciones, provienen de la alcalda y del MINED, as como de las entidades privadas Instituto Nicaragense de Promocin Humana (INPRHU) y el Movimiento Comunal Nicaragense (MCN).
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La falta de recursos mantiene en riesgo la ejecucin de las acciones. Las limitaciones de recursos que ms destacan son las dificultades para sostener las actividades siguientes: 1. La organizacin y desarrollo de intercambios de experiencias, dotacin de materiales educativos y el desarrollo de actividades recreativas donde participen las familias campesinas con sus hijas e hijos.
2. La ejecucin coordinada de micro proyectos productivos, por parte del gobierno municipal y los diferentes actores sociales, en beneficio de las familias campesina, mas pobres. 3. La incidencia en el mbito local para que educacin Inicial sea incorporada en los planes y polticas de desarrollo municipal. 4. El monitoreo y seguimiento por parte de la entidad rectora de la educacin, el MINED. En sntesis, el proyecto Aprendiendo en casa es una prctica innovadora de los procesos educacionales para la primera infancia, que ofrece alternativas educativas sin aulas. Requiere de dos elementos fundamentales: una slida organizacin comunitaria y una asistencia coordinada de las instituciones. El primer elemento ha sido logrado durante la fase de Aprendiendo en casa y un objetivo de expansin de la fase Semilla de aprendizaje. El segundo elemento, sin embargo, est limitado por la falta de recursos. Esto ltimo es un riesgo particularmente para, primero, consolidar el logro del esfuerzo comunitario y, segundo, para articular al sistema educativo como una modalidad de educacin para poblaciones con las caractersticas ya indicadas: en territorios extensos y con limitadas vas de comunicacin. Elementos para el debate Los siguientes elementos de anlisis, sobre las prcticas de atencin a la niez en la primera infancia, que se sintetizan en las siguientes lneas, estn basados en lo observado en este trabajo de investigacin. El propsito de listarlos es ponerlos a disposicin de organizaciones pblicas y privadas y en general todas las
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personas interesadas- para el debate de las polticas de atencin a la niez. De las prcticas formales 1. Las prcticas formales son las aplicaciones para la atencin de la niez, emanadas de las polticas de bienestar social, organizadas en los tres pases por las instituciones que ejercen la rectora de la atencin de la niez en la primera infancia. Sin embargo, y a pesar de que son formales, no aplican un currculo apropiado a los contextos sociales. 2. En trminos generales, las prcticas formales estn dirigidas y ms contextualizadas a la vida de las poblaciones urbanas, con reducida o ninguna atencin a las poblaciones rurales. 3. Es evidente que el currculo, como instrumento de normalizacin educativa, requiere de un proceso social de consulta, iniciando con su diseo y validacin, siguiendo con la difusin y posteriormente con la aplicacin. Con base en el consenso social, el currculo debe desarrollar las clusulas para el seguimiento, monitoreo y evaluacin. En sntesis el currculo debe orientar sobre: contenidos, mtodo, metodologa, instrumentos y sistemas de seguimiento, monitoreo y evaluacin. 4. En la actualidad, a los ministerios de educacin les corresponde pautar y sealar la direccin y orientacin del currculo para la primera infancia. Asimismo, facilitar las herramientas metodolgicas y los protocolos de atencin, tanto a los establecimientos oficiales como a las organizaciones o instituciones que atienden niez de la primera infancia. Sin embargo, no se observa, en los tres pases, una poltica slida de sus ministerios de educacin, en torno a la normalizacin de las polticas educativas, por intermedio de currculos bien adaptados a las condiciones socioculturales de sus poblaciones. 5. La debilidad institucional incide para que, en las prcticas de atencin a la primera infancia, se prime el componente del bienestar; entendido ste en brindarles atencin y cuidados,
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estimulacin temprana, salud (preventiva y curativa) y alimentacin. Pero exista poco desarrollo del componente educativo. De las prcticas informales 6. Las prcticas informales han sido desarrolladas, fundamentalmente, por las organizaciones sociales. Estas prcticas han enfocado su atencin al fortalecimiento de organizaciones comunitarias, en particular creando vnculos con las organizaciones de mujeres. 7. En el proceso de apropiacin de prcticas innovadoras, impulsadas por las organizaciones sociales, la conformacin de la comunidad educativa (madres educadoras, las maestras o facilitadoras, los padres y madres de familia y la comunidad) es el elemento fundamental. 8. En los tres pases existen experiencias importantes y relevantes de atencin a la primera infancia. La interpretacin y aplicacin del concepto de atencin integral es una innovacin de estas prcticas. 9. Sin embargo, las instituciones u organizaciones sociales enfrentan dificultades para generar coordinaciones inter institucionales con el sector pblico. Tampoco han desarrollado aplicaciones para monitorear y evaluar el impacto de las acciones en el rendimiento individual de las nias y los nios que se insertan en los programas. 10. Es evidente, en sntesis, que las prcticas informales surgen como alternativas a las formales. Las polticas pblicas deben desarrollar mecanismos de interconexin, para mejorar la comprensin y desarrollo de tcnicas de atencin a la niez en la primera infancia. Aspectos generales de las prcticas 11. La educacin inicial debe disponer de suficientes recursos para cumplir con la obligacin de ser gratuita y obligatoria, generando servicios adecuados a la visin integral y tomando
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como referentes los derechos individuales y los sociales de la niez. Los proyectos de pilotaje, impulsados como innovadoras o alternativas informales, enfrentan limitaciones para convertirse en polticas pblicas y asumirse como oficiales en las estructuras gubernamentales y, por tanto, en la distribucin de los gastos pblicos. La continuidad de estos proyectos ha dependido, hasta ahora, de las fuentes externas de cooperacin. 12. El carcter de obligatoriedad de un servicio educativo, establecido a partir de la mayora de las leyes de educacin, constituye uno de los elementos clave en la ampliacin de la cobertura, calidad y pertinencia de los servicios de atencin para la primera infancia. Es un desafo que compromete al Estado como garante de los derechos y la generacin de condiciones para el desarrollo de la niez. Las fallas en la generacin de servicios pblicos de atencin a la niez, tanto de rectora como de prestacin, son responsabilidad de las instituciones del Estado. 13. Las anteriores leyes enfocaban la atencin a la niez en la visin de que las nias y los nios eran objetos de tutela. Sin embargo, los estados de los tres pases han adoptado leyes modernas, que orientan la declaracin de polticas y aplicacin de mecanismos con enfoques de derechos. 14. El enfoque de la participacin de los padres y madres de familia, as como de la comunidad, en los procesos de atencin a la niez es una visin de modernizacin de la educacin. Sin embargo, existen barreras culturales que limitan la configuracin de las aplicaciones en la realidad de la sociedad y la comunidad. Al parecer la ms significativa es la imagen socio-cultural de que la educacin es un asunto de la escuela -entendida sta como el asistencialismo en la educacin de las personas- con que tradicionalmente se desarrollan los procesos educacionales. 15. La violencia comunitaria y el maltrato en contra de los nios y las nias, as como los patrones de crianza que fomentan la discriminacin de gnero, son realidades de la vida comunitaria que constituyen la barrera socio-cultural de amplia significacin.
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16. Las prcticas de atencin, tanto formales como informales, evidencian deficiencias en la definicin y aplicacin de sistemas de monitoreo, seguimiento y evaluacin, lo cual dificulta conocer el impacto real de los programas en la primera infancia. 17. El personal que tiene bajo su responsabilidad la atencin de la primera infancia, est limitado en su formacin y capacitacin. Los programas con este propsito son de bajo perfil y limitado alcance. An no existen propuestas sistemticas para la formacin profesional, lo cual deriva en que las personas encargadas de la atencin y educacin de la niez tengan una reducida capacidad para generar herramientas metodolgicas y protocolos, para el desempeo de sus labores. 18. El trabajo voluntario puede ser un importante factor de soporte de algunos de los componentes de los programas. Pero tiene las limitaciones de los entornos de las comunidades pobres: bajos niveles educativos y de ingreso monetario. 19. Las prcticas informales han sido motivadoras. Son ejemplo de aplicaciones locales que, sin duda, deben estar consideradas en las polticas pblicas, sobre todo en la descentralizacin de la administracin del Estado. Sin embargo, es importante reconocer que el mbito local en que operan es complejo, por tanto asumirlas como modelos estandarizados de aplicacin puede conducir a conclusiones errneas, para su extensin a contextos diferentes.
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CAPTULO IV REFLEXIONES PARA EL DEBATE
En Guatemala, El Salvador y Nicaragua la aplicacin del concepto de atencin integral a la niez se ha abierto espacio en las sociedades. Es un asunto que los estados de los tres pases han confirmado mediante las declaraciones de poltica y la promulgacin de reformas legislativas. En esta apertura, el enfoque de declaracin y cumplimiento de derechos, sostenido por la Convencin de los Derechos del Nio, constituye un importante valor de referencia. En la definicin y aplicacin de los mecanismos, sin embargo, ha podido observarse, con los ejemplos presentados en este trabajo de investigacin, que existen diferencias entre las voluntades polticas y las intenciones legislativas. La insuficiencia de recursos pblicos es un elemento importante. Pero no es suficiente para explicar las diferencias. Adems, existen barreras sociales y aplicaciones metodolgicas que impiden la concrecin de los principios y postulados intelectuales. En los asuntos de la primera infancia la ausencia de recursos polticos, legislativos, mecanismos, as como de barreras sociales es an ms pronunciada, tal como se ha enunciado en los captulos anteriores a ste. Corresponde, entonces, verter algunas reflexiones que permitan apoyar el anlisis sobre los faltantes y las posibles formas de cubrirlas que, a su vez, acerquen mejor las prcticas a los conceptos y las declaraciones de polticas. Esto puede plantearse en trminos del concepto de brechas con respecto de ciertos objetivos y metas. En principio el referente para identificar las brechas son las prescripciones de la Convencin de los Derechos del Nio. La Convencin destaca la importancia del desarrollo de la primera infancia. Primero, declarando en el artculo 6 que todos los nios y las nias tienen derecho a desarrollarse en la mxima medida posible. Segundo, induciendo a los actores polticos a generar acciones, para operar lo que los Estados Parte han reconocido: el derecho de todo nio a un nivel de vida adecuado para su desarrollo
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fsico, mental, espiritual, moral y social, segn lo establecido en el artculo 27. Enseguida y aplicando el concepto de brechas a los aspectos operativos, abordar las variables de cobertura, calidad y pertinencia de las prcticas de atencin y de proteccin a la niez. Estas variables sintetizan el cumplimiento de la lista de los derechos individuales y sociales de la niez expuestos en la Convencin.
Metodolgicamente el planteamiento de las brechas es a su vez orientacin e invitacin a identificar los espacios para la reflexin y el debate. Esta es la visin del uso del trmino en el trabajo de investigacin. La brecha tiene el mensaje positivo de que constituye el punto de discusin -y persuasin-, sobre lo que social y polticamente falta para el cumplimiento del enfoque de derechos en la atencin a la niez en la primera infancia. A la vez invita a abrir espacios para el anlisis y la prctica del debate, considerando los faltantes en la atencin de los asuntos de la primera infancia. Partiendo de lo antedicho se presentan las siguientes reflexiones que, conforme a los datos recabados y analizados en este trabajo de investigacin, como las brechas de la poltica de atencin a la niez -en la primera infancia- en Guatemala, El Salvador y Nicaragua. El enfoque Lo observado en el enfoque de derechos en la investigacin indica que existen, por lo menos, cuatro aspectos relevantes sobre los cuales debatir: 1. Los actores polticos enuncian que la atencin a la primera infancia es un asunto estratgico, para salvar con ello las brechas de inequidad en las sociedades. De manera que se reconoce la equidad como la igualdad de oportunidades de acceso, permanencia y resultados o logros de la niez. Esto es un salto cualitativo que ahora considera a los centros de atencin -y otros mecanismos para la atencin a la primera infancia-, como las vas para la promocin del enfoque de derechos. 2. La atencin integral a la primera infancia es la gua conceptual
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para la formulacin de polticas pblicas. En la prctica desarrollada por las instituciones la integralidad se interpreta a partir de los mandatos o competencias a stas atribuidas, por la normativa o las conveniencias sociales y culturales. 3. La atencin a la primera infancia, descansa en la propuesta de programas relacionados con centros de atencin (centros de cuidado, hogares comunitarios); este modelo predomina, tanto en las propuestas pblicas como en las de las organizaciones sociales. Sin embargo, el modelo responde mejor a la realidad urbana que a la rural, por las caractersticas de las condiciones de vida en las zonas rurales: dispersin de la poblacin, escasas vas de comunicacin, bilingismo (como en Guatemala) o mayor analfabetismo de los cuidadores como en casi todas las propuestas observadas. 4. Las prcticas de atencin integral observadas desarrollan ms el componente de proteccin o cuido y menos el educacional o de desarrollo para la vida. La coordinacin Las coordinaciones son factores crticos, como se ha observado en este trabajo de investigacin. Son complejas porque requieren de estrategias y liderazgo efectivo, que permitan articular e integrar diversas acciones y actores ante un marco conceptual bastante comn, pero con funciones y jerarquas institucionales preestablecidas a dicho marco. El papel de la institucionalidad es equilibrar o dotar a los actores de similar espacio poltico y operativo de decisin en los asuntos de atencin a la primera infancia. Por ejemplo, equiparando en el espacio de decisin pblica, el papel de instituciones encargadas de las polticas de la niez, como en el caso de Nicaragua que cre el Ministerio de la Familia. Entonces el punto del debate es preguntarse Qu debe generar la institucionalidad para equiparar a los actores polticos en la definicin y aplicacin de acciones a favor de la primera infancia?
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Las respuestas a la anterior interrogante inducen a observar que la poltica pblica de atencin integral de la niez, debe (re)definir las dos funciones fundamentales de gestin gubernamental: Primero, en definir a que ente o instancia el Estado faculta para ejercer la rectora de la atencin integral de la niez. La rectora incluye las funciones de decisin sobre la normativa general, la vigilancia y la sancin.
Segundo, en organizar las facultades institucionales, acordes a los principios rectores que emanen de las decisiones del ente o instancia facultado para ejercer la rectora. La abogaca en la aplicacin de normas Las legislaciones han abierto espacios y tiempos para ejercer la abogaca a favor del cumplimiento de polticas y normas. As las organizaciones tienen un referente. Por ejemplo en la LEPINA de El Salvador, en su artculo 82, norma el derecho a la educacin gratuita y obligatoria, incluyendo la educacin inicial. Sin embargo, hasta el ao 2009, en el Ministerio de Educacin no exista una lnea estratgica definida para la atencin de la primera infancia. Lo que se contempl fue la obligatoriedad de la educacin parvularia (a partir de los 4 aos). Lo que sugiere el ejemplo anterior es que para ejercer la abogaca a favor de la niez se requiere de: 1. El espacio para el dilogo (intercambio de informacin entre actores) y la negociacin, en torno a las propuestas existentes o prximas a lo que se pretende abordar. 2. Un compromiso claro y conciso sobre el elemento por el cual abogar. En el ejemplo, la educacin gratuita a favor de la educacin inicial. 3. Un cronograma de realizacin de acciones con las cuales se cumplen los procesos y las metas. En el ejemplo, los tiempos de diseo de modalidades, construccin de las infraestructuras (si
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es el caso), formacin de los recursos humanos, dotacin de los materiales, entre otros. 4. Una identificacin y formulacin de propuestas de gestin de los recursos financieros. En el ejemplo, los incrementos presupuestarios necesarios para el financiamiento de la gratuidad. 5. La definicin de responsabilidades de ejecucin de las entidades gubernamentales y el marco del control o vigilancia de los compromisos, por los entes contralores. La generacin y difusin de informacin y conocimiento La informacin es un elemento clave para la generacin y difusin del conocimiento. Se requiere de un esfuerzo pblico y social de sntesis y homologacin de criterios respecto de la obtencin, recoleccin, procesamiento, anlisis y difusin de la informacin, para transformarla en productos tiles en la planificacin, la direccin y la ejecucin de acciones. En la planificacin la informacin y el conocimiento son vitales. Deben facilitarse servicios y programas que garanticen el acceso a los derechos de educacin, salud, nutricin y desarrollo en condiciones dignas. Asimismo, la implantacin de programas que permitan la deteccin oportuna de las situaciones, que ponen en riesgo el pleno disfrute de los derechos de la niez. El debate sugerido gira en torno a clarificar conceptos cuyo uso y aplicacin es bsico en los procesos, programas y prcticas de atencin a la primera infancia. Asimismo, sobre la importancia de generar y regular los mtodos de acceso a la informacin y el conocimiento. Por ejemplo, la mediacin pedaggica en funcin de los usuarios del mismo. La formacin de recursos humanos En el marco de la atencin de la niez en la primera infancia, los puntos clave para la reflexin y el debate en la generacin del conocimiento es la formacin de recursos humanos. El punto de inicio es que las personas involucradas tienen una vocacin social-humanista de
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amplio significado. Por lo tanto los currculos de formacin deben considerar tanto el desarrollo humanstico como de las diferentes tcnicas de sicologa de la infancia, educacin, nutricin entre otros. En este trabajo de investigacin, adems de los aspectos anteriores, se considera que las personas encargadas de la atencin de la niez deben acopiar capacidades para generar acciones sociales relacionadas con:
1. La sistematizacin del conocimiento y su aplicacin en los contextos sociales. 2. La difusin y aplicacin de las buenas prcticas. 3. La abogaca y defensa de la atencin integral de la niez. 4. La comunicacin social e individual de los derechos de la niez. 5. La gestin de los recursos. El currculo El currculo sintetiza, en un diseo concreto, la visin de desarrollo educacional que asume el Estado, con respecto de la niez y la adolescencia. La normalizacin de la atencin para la primera infancia es de inters pblico; tambin debe serlo el desarrollo de aplicaciones contextualizadas a las realidades socioeconmicas o culturales, en las cuales el currculo intenta orientar el proceso de enseanza-aprendizaje. En los tres pases existe una brecha entre la atencin educativa a la primera infancia y la aplicacin de un currculo de la etapa inicial, con mtodos apropiados a las intenciones del cuido y la estimulacin. Es decir en correspondencia con la edad, el desarrollo, la escolarizacin, la psicologa, la pedagoga, la biologa, la cultura, entre otros indicadores. Derivado de lo encontrado en esta investigacin, es evidente que en los tres pases se han desarrollado propuestas curriculares oficiales para nios y nias: de 0 a 3 aos en Guatemala y 4 a 6 en El Salvador y Nicaragua.
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El empalme de las propuestas curriculares oficiales con las prcticas de atencin y las educativas, sin embargo, tiene reducida aplicacin, por: 1. La poca promocin y divulgacin. 2. La falta del instrumental metodolgico y los protocolos de atencin. 3. La insuficiencia casi inexistencia- de programas de formacin de recursos humanos con las capacidades requeridas por los contenidos curriculares. 4. Lo inapropiado de la infraestructura en el caso de los centros de atencin. 5. Las decisiones centralizas en el diseo de contenidos. 6. La falta de sistemas de monitoreo, seguimiento y evaluacin. No obstante, existen ejemplos de las prcticas informales originadas por organizaciones sociales, sobre las cuales conviene abrir el debate. Ejemplos, el desarrollo de: APPEDIBIMI para los contextos culturales de los pueblos indgenas en Guatemala; CANTERA para las zonas semi-rurales de Nicaragua; y FUNDAESPRO y CINDE para los contextos urbanos marginales en Guatemala y El Salvador, segn las anotaciones del Captulo III. Lo informal y lo formal Los modelos de intervencin de educacin informal o alternativa, tienden a ser ms flexibles en trminos de tiempo, espacio, modalidad y experimentacin. La participacin de las familias, en cualquiera de las modalidades, ha sido desarrollada a partir de propuestas informales. Si lo informal ha funcionado como una etapa de experimentacin, debe abrirse un debate en torno a preguntarse: cules planteamientos, de la atencin, son esenciales en la intervencin a favor de la primera infancia que deben formar parte de los protocolos de cualquier tipo de prctica. Asimismo, qu caractersticas debe tener el espacio de interaccin entre uno y otro. Esto conduce a preguntarse cmo allanar un camino de unidad entre ambos. Es decir la unidad de lo informal y lo formal en el sistema.
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En consecuencia la reflexin y el debate en torno a lo anotado, pasa por resolver lo siguiente: 1. El tiempo de duracin de los pilotajes y el ciclo de atencin integral para el cual se propone el pilotaje. 2. El marco de evaluacin de las fortalezas y las debilidades de las experiencias de pilotaje.
3.
Las condiciones identificadas para el seguimiento.
4. Las perspectivas de adopcin de regulaciones que posibiliten su expansin o rplica. En el desarrollo actual la educacin inicial tiene un amplio campo para la experimentacin. Ello se debe a que es relativamente novedosa en los contextos sociales de los tres pases. Por tanto la poltica pblica necesariamente tiene que crear los lazos vinculantes entre lo informal y lo formal. El involucramiento de las familias Involucrar a las familias en procesos de capacitacin y preparacin para la atencin a la primera infancia, contribuye a disminuir la distancia que las separa por la desinformacin y la falta de acceso al conocimiento. La participacin de la familia debe ser reconocida y precisada en trminos de derechos y deberes. La forma de participacin es interpretada de diversas maneras por los programas de atencin, tanto de carcter oficial como en los que desarrollan las organizaciones sociales que atienden a la niez. Es probable que el concepto de derechos se subsuma, porque se asume que las familias los conocen. Sin embargo, es necesaria la reflexin social con respecto de la situacin o condicin en la cual los derechos pasan a ser deberes y viceversa. Asimismo, sobre la correspondencia que existe entre la creacin de los derechos y a quienes obliga la norma a cumplirlos.
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Por ejemplo, los Estados reconocen y valoran el derecho que tiene la familia a procrear. Pero el derecho implica el deber, por ser la familia la primera institucin de atencin de la niez. Cules son las obligaciones del Estado y de las familias? Hay conciencia sobre esas obligaciones? El papel de las mujeres El personal que atiende a la niez es bsicamente femenino, con lo cual se transmite a los nios y nias la visin y el aprendizaje de que son las mujeres las responsables de su cuidado, mientras que los hombres tienen un papel subsidiario o secundario. Esta situacin: ahonda la brecha que separa a las mujeres y los hombres, por la asignacin de funciones a partir del gnero? Esta tendencia tambin se replica en la formacin de las educadoras comunitarias. Se asume entonces, que el cuido y la atencin a la niez es responsabilidad de las mujeres. Al aplicar, la perspectiva de gnero en las prcticas de atencin, sta colisiona con los ambientes educativos de los centros, al quedar casi exclusivamente la ejecucin de tales programas, en manos de las mujeres.
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Nicaragua, Zamora, Aurora (2009). Organizacin Iberoamericana para la Educacin y la Cultura (OEI). Nicaragua: Entrevistas en el Municipio de Ciudad Sandino del Departamento de Managua (2009). Aguilar, Samir, Director del Centro de Salud. Cuaresma, Juanita, Vice Alcaldesa Ciudad Sandino. Gonzlez, Karla, Delegada Ministerio de la Familia. Ramrez, Mara Luisa Ramrez, coordinadora Comisara de la Mujer. Rivas, Rolando, Delegado del MINED.
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beda, Mara Elena, Responsable Educacin UNICEF.
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Polticas y Prcticas de Atencin a la Primera Infancia en Guatemala, El Salvador y Nicaragua.

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15 y redaccin de informes se organiz El trabajo de colecta, procesamiento, anlisis de la siguiente manera:

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3. Las personas involucradas directamente en el trabajo de investigacin fueron:

Aura Lila Ulloa Gonzlez

Julio Csar Cano Bran

5. En la revisin y anlisis tambin participaron:

4. En la revisin y anlisis tambin participaron:

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CAPTULO I LAS POLTICAS DE ATENCIN A LA NIEZ

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Diagrama I-1: Porcentajes de la poblacin infantil

En Guatemala, las precarias condiciones de vida de la niez se reflejan desde las

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CAPTULO II LOS MECANISMOS DE LAS POLTICAS

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Parto limp pio y seguro o Deteccin n precoz y tratamiento t o de complic caciones

Des spus del parto p

Di iagrama 2: Lgica de e la atenci n materno o-infantil

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