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LES CAHIERS

2012-08

DE LA
LPREUVE DE LA DCISION LES PPRT OU LART DE CONCILIER LES ENJEUX DE SCURIT ET DE DVELOPPEMENT

SCURIT INDUSTRIELLE

EMMANUEL MARTINAIS

a Fondation pour une Culture de Scurit Industrielle (FonCSI) est une Fondation de recherche reconnue dutilit publique par dcret en date du 18 avril 2005. Elle a pour ambitions de: contribuer lamlioration de la scurit dans les entreprises industrielles de toutes tailles, de tous secteurs dactivit; rechercher, pour une meilleure comprhension mutuelle et en vue de llaboration dun compromis durable entre les entreprises risques et la socit civile, les conditions et la pratique dun dbat ouvert prenant en compte les direntes dimensions du risque; favoriser lacculturation de lensemble des acteurs de la socit aux problmes des risques et de la scurit. Pour atteindre ces objectifs, la Fondation favorise le rapprochement entre les chercheurs de toutes disciplines et les dirents partenaires autour de la question de la scurit industrielle: entreprises, collectivits, organisations syndicales, associations. Elle incite galement dpasser les clivages disciplinaires habituels et favoriser, pour lensemble des questions, les croisements entre les sciences de lingnieur et les sciences humaines et sociales.

Les travaux prsents dans ce rapport sont issus dun programme de recherche nanc par la FonCSI. ric Marsden (FonCSI), en accord avec les auteurs, a coordonn lorganisation rdactionnelle de ce document. Les propos tenus ici nengagent cependant que leurs auteurs.

Fondation pour une Culture de Scurit Industrielle


Fondation de recherche, reconnue dutilit publique

http://www.FonCSI.org/

6 alle mile Monso BP 34038 31029 Toulouse cedex 4 France

Tlphone: +33 534 32 32 00 Fax: +33 534 32 32 01 Courriel: contact@FonCSI.org

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Abstract
Title Keywords Author Publication date Testing decisions. The art of reconciling safety and development concerns uncertainty, industrial risks, negotiation, arbitration, regulator Emmanuel Martinais June 2012

This document analyzes the circumstances in which new French legislation concerning industrial risks, called Technological Risk Prevention Plans (pprt) has been implemented, and the way in which decisions concerning the management of industrial safety are made. Which parties contribute locally to the implementation of this new legislation, and in particular to its land use planning implications? How do they organize themselves to attain the objectives assigned to them and to make the required decisions? Which problems do they encounter, and which strategies are used to overcome them? What is nally decided, and how do dierent parties, confronted with stakeholders diverging objectives, manage to reach an agreement concerning the prevention measures which are to be implemented? This case study is focused on the work of dierent parties involved in pprt legislation, the interactions they put in place to produce necessary information and to debate the prevention measures which are to be implemented, the arguments that they prepare to defend their point of view and their interests, in order to inuence the local implementation of the national prevention doctrine. The analysis concerns work situations which have seen little prior work in the social sciences: the elaboration of the safety case, the preparation of spatial representations of risk, the analysis of the environments vulnerability to dierent hazardous phenomena, and the way in which these diverse elements are brought together to dene a concrete set of prevention measures. The research is based on the observation of dierent types of meetings related to pprt implementation (technical working groups, steering committees, consultation bodies, public meetings); on interviews with people from industry, the regulator and local government; and document analysis. It has concerned several industrial sites in the Chemicals Valley south of Lyon, France. The rst chapter deconstructs the pprt procedure, illustrating how parties reach an agreement on safety measures which are compatible with regulatory requirements and other local concerns, and reveals the existence of several autonomous circles, which interact iteratively until a decision which is acceptable to all stakeholders can be reached. The second chapter analyzes in detail, around the Feyzin industrial zone, the pprt phase which leads to a cartographic representation of the level of risk. This procedure has seen several unexpected new developments since 2005. The author shows that in this situation, the nal decision (if one can be reached ) should not be thought of as an authoritative action which can clearly be delimited in time, but rather as a succession of more or less explicit compromises and agreements, which interact over time to allow the identication of preventive measures which are globally acceptable for all stakeholders.

About the author


Emmanuel Martinais is a researcher in geography at the EVS-RIVES laboratory of the ENTPE (CNRS and University of Lyon). His research concerns legislation on industrial risks, and in the last years has focused on the legislative and regulatory implications of the AZF catastrophe in Toulouse (2001), and the ways in which governance of industrial risks has changed at a local level.

To cite this document


Martinais, E. Testing decisions. The art of reconciling safety and development concerns, number 2012-08 of the Cahiers de la Scurit Industrielle, Foundation for an Industrial Safety Culture, Toulouse, France (ISSN 2100-3874). Available at http://www.FonCSI.org/en/cahiers/.

Rsum
Titre Mots-clefs Auteurs Date de publication Lpreuve de la dcision. Le PPRT ou lart de concilier les enjeux de scurit et de dveloppement incertitude, risques industriels, ngociation, arbitrage, rglementation, PPRT Emmanuel Martinais juin 2012

Ce document analyse les conditions dlaboration des pprt et documente la manire dont sont prises certaines dcisions en matire de prvention des risques industriels. Quels sont les acteurs qui contribuent localement la mise en uvre de ce programme daction publique et plus spcialement, aux actions de matrise de lurbanisation qui en dcoulent ? Comment sorganisent-ils pour mener bien les direntes tches qui leur sont cones et prendre les dcisions qui simposent eux ? Quels sont les problmes quils rencontrent chemin faisant et les solutions quils laborent pour arriver leurs ns ? Quest-ce qui se dcide et comment les acteurs, aux prises avec des intrts divergents, sy prennent-ils concrtement pour se mettre daccord sur les ns et les moyens de la prvention ? Lauteur a conduit une enqute focalise sur le travail des acteurs engags dans llaboration des pprt, les situations dchange quils crent pour produire les informations dont ils ont besoin et dbattre du contenu des mesures dnir, les arguments quils laborent an de faire valoir leur point de vue, dfendre leurs intrts et tenter de peser sur les orientations de prvention dnies localement. Lanalyse propose porte sur des espaces et situations de travail encore peu explors par la recherche en sciences sociales : llaboration des tudes de dangers, la prparation des cartes dalas, la guration des enjeux et la conduite des tudes de vulnrabilit, et pour nir, la transcription de ces informations disparates dans un ensemble de mesures concrtes de prvention. Lenqute sappuie sur lobservation de dirents types de runions lies la mise en uvre de la procdure pprt (groupes de travail techniques, comits de pilotage, assembles de personnes et organismes associs, runions publiques, sances de clic) ; sur des entretiens avec des industriels, des inspecteurs dreal et des lus et techniciens de collectivits locales ; et sur lanalyse de documents. Elle a concern plusieurs sites industriels dans le sud de lagglomration lyonnaise. Le premier chapitre consiste dconstruire la procdure dlaboration du pprt, pour montrer comment les acteurs saccordent pour dnir des mesures de scurit compatibles avec les contraintes rglementaires, et rvle lexistence de plusieurs espaces de travail autonomes, interagissant par itrations successives pour aboutir des dcisions acceptables par lensemble des intrts en prsence. Le second chapitre analyse en dtail la phase de caractrisation des alas du pprt de Feyzin, lun des plus compliqus au niveau national. Ce processus a connu plusieurs rebondissements depuis 2005 ; lauteur montre que sur ce terrain de recherche, la dcision nale (si elle est nalement possible) sapparente moins un acte dautorit facilement isolable sur la courbe du temps, qu une succession daccords et de compromis plus ou moins explicites, qui sagencent progressivement les uns avec les autres pour faire merger des actions de prvention globalement acceptables pour toutes les parties.

propos de lauteur
Emmanuel Martinais est gographe, charg de recherche au laboratoire EVS-RIVES de lENTPE (UMR 5600 CNRSUniversit de Lyon). Spcialiste des politiques de prvention des risques, il sintresse depuis quelques annes aux suites lgislatives et rglementaires de la catastrophe dAZF et aux changements qui aectent ladministration des risques industriels au niveau local.

Pour citer ce document


Martinais, E. (2012). Lpreuve de la dcision. Le PPRT ou lart de concilier les enjeux de scurit et de dveloppement. Numro 2012-08 des Cahiers de la Scurit Industrielle, Fondation pour une Culture de Scurit Industrielle, Toulouse, France (ISSN 2100-3874). Disponible lURL http://www.FonCSI.org/fr/cahiers/

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Table des matires


Introduction 1 Des dcisions clates dans plusieurs espaces de travail 1.1 1.2 1.3 Des espaces de dcision ddis ltude des dangers et la caractrisation des alas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 5 6

Des espaces de dcision ddis la fabrication des enjeux et des vulnrabilits 12 Des espaces de dcision interconnects . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

2 Lexemple dune dcision au long cours : la stabilisation des alas de la ranerie de Feyzin 29 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 Une stratgie de matrise des risques centre sur le BLEVE (2005 2007) . . . 29 Une stratgie remise en cause par la circulaire du 23 juillet 2007 (2007 2008) 32 La bataille de la cintique lente (2009 2010) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 La mise en forme de larbitrage prfectoral (2010 2011) . . . . . . . . . . . . 41 Lultime rebondissement ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 49 51

3 Conclusions Bibliographie

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Introduction
Contexte
Lun des principaux eets de la catastrophe dAZF de 2001 est davoir cr les conditions dune rforme de la prvention des risques industriels. Celle-ci sengage par une vaste rexion sur les changements attendus et les moyens de les concrtiser. Dans les semaines qui suivent laccident, plusieurs rapports dexpertise, une grande consultation nationale et une commission denqute parlementaire formulent en eet quantit de propositions destines amliorer lecacit et le rendement de cette politique publique [Gaillard et de Terssac 20/0/9]. Cet ensemble dides et de recommandations alimente ensuite le travail dcriture dune nouvelle loi1 qui fait porter le changement sur trois plans principaux : 1. celui de lanalyse des risques avec linstauration dun nouveau systme de mesure (probabiliste) et le renouvellement des principes dlaboration des tudes de dangers ; 2. celui de la matrise de lurbanisation avec la cration des plans de prvention des risques technologiques (pprt) et le renforcement des mesures permettant dagir sur la vulnrabilit des secteurs rsidentiels exposs aux dangers de lindustrie ; 3. celui de linformation prventive avec la mise en place de nouveaux outils participatifs, tels les comits locaux dinformation et de concertation (clic) qui visent une implication plus grande des salaris, des populations riveraines et du secteur associatif dans les processus de dcision et la conduite de laction publique [Bonnaud et Martinais 20/0/8]. Entre 2003 et 2005, la rforme se poursuit avec llaboration des textes dapplication de la loi (dcrets, arrts, circulaires et guides) indispensables sa mise en uvre. Cette tape est loccasion de prciser la porte des clic et pprt et de dnir plus prcisment leur mode demploi [Martinais 20/10/]. Cet appareillage rglementaire et mthodologique est ensuite dclin en programmes daction par les services dconcentrs de ltat chargs dappliquer la loi au niveau local. Car la rforme ne se limite pas la production de nouvelles catgories normatives (lgislatives et rglementaires) et leur diusion du centre vers la priphrie : elle passe galement par une srie de rceptions, de reformulations et dadaptations pour coller aux conditions locales de leur mise en uvre. Dans chaque rgion, chaque dpartement, la cration des clic et la mise en place des pprt ncessitent donc une priode de prparation des services concerns, qui doivent sapproprier les ressources juridiques et mthodologiques produites par ladministration centrale avant de sorganiser pour passer la phase dexcution [Nonjon et al. 20/0/7]. De faon analogue, le renouvellement des rgles de fabrication des tudes de dangers ne va pas sans un important travail de rorganisation du secteur de lexpertise (professions HSE, bureaux dtude spcialiss dans les analyses de risques, agences productrices de savoirs et mthodes ad hoc, etc.) et dadaptation des pratiques professionnelles ddies la scurit industrielle. Aujourdhui, plus de dix ans aprs la catastrophe dAZF, la rforme de la prvention des risques industriels na pas encore produit tous ses eets. Si Les PPRT : un dispositif les clic ont depuis longtemps trouv un rythme de croisire qui convient rglementaire et mthodologlobalement leurs membres [Ferrieux et al. 20/10/], si le passage au probabigique complexe, trs lent se lisme est peu prs accompli dans tous les secteurs industriels concerns mettre en place par la loi de 2003, le programme pprt est en revanche loin dtre achev. Sur les quatre cents et quelques plans prvus au niveau national, seulement un tiers est approuv et en passe dtre excut. Plus de la moiti est toujours en cours dlaboration, parfois depuis plusieurs annes, et une petite trentaine reste prescrire2 . Lhorizon de mise en uvre du programme, x juillet 2008 par les parlementaires au moment du vote de la loi, est donc trs largement dpass. Quant au dlai rglementaire de dix-huit mois entre la prescription et lapprobation de chaque plan, il est systmatiquement pulvris. Comment expliquer cette double drive, la fois nationale et
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Vote le 30 juillet 2003, la loi dite Bachelot est relative la prvention des risques technologiques et naturels et la rparation des dommages. Daprs un dossier de presse du ministre charg de lcologie, dat du 15 fvrier 2012.

Lpreuve de la dcision. Le PPRT ou lart de concilier les enjeux de scurit et de dveloppement

locale ? Pourquoi llaboration des pprt prend-elle autant de temps ? Quelles sont les raisons qui empchent les acteurs concerns de dcider plus vite, voire de dcider tout court ? Telles sont les questions toutes simples auxquelles ce document envisage de rpondre.

Objectifs du document
Ce cahier prsente les premiers rsultats dune recherche en cours nance par la FonCSI dans le cadre de son programme consacr aux Pratiques de la dcision en situation dincertitude. Il vise un objectif clairement empirique : clairer les conditions dlaboration des pprt et plus largement, documenter la prise de dcision en matire de prvention des risques industriels. Quels sont les acteurs qui contribuent localement la mise en uvre de ce programme daction publique et plus spcialement, aux actions de matrise de lurbanisation qui en dcoulent ? Comment sorganisent-ils pour mener bien les direntes tches qui leur sont cones et prendre les dcisions qui simposent eux ? Quels sont les problmes quils rencontrent chemin faisant et les solutions quils laborent pour arriver leurs ns ? Et puis : quest-ce qui se dcide et comment les acteurs, aux prises avec des intrts divergents, sy prennent-ils concrtement pour se mettre daccord sur les ns et les moyens de la prvention ? Pour trouver les rponses ces direntes questions, lenqute sest focalise sur le travail des acteurs engags dans llaboration des pprt, les situations dchange quils crent pour produire les informations dont ils ont besoin et dbattre du contenu des mesures dnir, les arguments quils laborent an de faire valoir leur point de vue, dfendre leurs intrts et tenter de peser sur les orientations de prvention dnies localement. Plus prcisment, la perspective choisie consiste pntrer la mcanique de la dcision pour suivre les protagonistes dans lapprentissage des rles qui leur sont attribus et dans les activits quils ddient aux pprt. Elle propose donc dinvestir lobjet risques industriels par une voie dirente de celles pratiques jusqu maintenant, qui ont plutt privilgi les accs oerts par les espaces de concertation [Suraud 20/0/7; Zwarterook 20/10/; Castel et al. 20/10/], les lieux et les activits de production [de Terssac et Mignard 20/11] ou certaines professions du secteur industriel [Chaskiel 20/0/7; Duchne 20/0/7]. Dans ce cahier, le regard porte sur des espaces et situations de travail encore peu explors par la recherche en sciences sociales : llaboration des tudes de dangers, la prparation des cartes dalas, la guration des enjeux et la conduite des tudes de vulnrabilit, et pour nir, la transcription de ces informations disparates dans un ensemble de mesures concrtes de prvention. Pour pntrer ces espaces de travail ddis llaboration des pprt, trois techniques dinvestigation ont t retenues. La premire a permis dassister (en tant quobservateur) aux runions qui scandent le droulement de la procdure : groupes de travail techniques, comits de pilotage, assembles des personnes et organismes associs (POA), runions publiques, sance de clic, etc. Dans le mme temps, des dbriengs rguliers (tous les six mois environ) ont t raliss avec les acteurs tenant les premiers rles, notamment des industriels, des reprsentants de ltat, des techniciens et lus des collectivits locales. Ces rendez-vous rguliers ont t ponctuellement complts par des entretiens plus dtaills, en rapport avec des moments particuliers de la procdure dlaboration. Ces deux sources principales dinformation (observations et entretiens) ont enn t croises avec lanalyse des documents crits produits par les acteurs dans le cadre de leurs activits (comptes rendus de runions, notes de travail, mmos, courriers, supports de prsentation, rapports, etc.). Trois terrains principaux ont servi de support ces investigations : la commune de Pierre-Bnite associe au port douard Herriot (7me arrondissement de Lyon), la commune de Saint-Fons et celle de Feyzin, cest--dire trois sites industriels du sud de lagglomration lyonnaise directement concerns par la mise en uvre du programme pprt3 .

Structure du document
Le cahier comprend deux parties. Dans un premier temps, on sattachera dconstruire morceau par morceau la procdure dlaboration du pprt pour montrer comment les acteurs se saisissent des situations risques, comment ils les gurent et leur donnent sens pour dnir au bout du compte des mesures de scurit conformes aux attendus rglementaires. Cette immersion au cur des pprt du sud de lagglomration lyonnaise sera loccasion de rvler lexistence de plusieurs espaces de travail autonomes et de montrer que cette forme
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Ce secteur de lagglomration concentre en eet treize tablissements Seveso AS, relevant des secteurs de la chimie, de la ptrochimie et du ranage.

Introduction

particulire de division du travail conduit un clatement de la dcision nettement prjudiciable au respect des dlais, mais globalement favorable la scurit. Cette premire partie permettra galement de constater que le modle de la dcision linaire vhicul par la rglementation reste peu appropri par les acteurs locaux qui procdent davantage par itrations successives pour dnir la dcision optimale du point de vue des intrts en prsence. La seconde partie sera entirement consacre au pprt de Feyzin qui compte certainement parmi les plus compliqus du moment, compte tenu des dangers gnrs par les installations de la ranerie et de la conguration des espaces rsidentiels situs proximit. Il sagira de revenir en dtail sur une tape de la procdure (la caractrisation des alas) qui depuis le dbut de la dmarche en 2005 connat de multiples rebondissements. Le rcit de ce processus au long cours permettra, l encore, dinsister sur le caractre collectif de la dcision. Il permettra galement de souligner les dicults dcider des acteurs de terrain. On verra enn que quand il y a dcision, celle-ci sapparente moins un acte dautorit facilement isolable sur la courbe du temps qu une succession daccords et de compromis plus ou moins explicites qui sagencent progressivement les uns avec les autres pour faire merger des actions de prvention globalement acceptables pour toutes les parties.

Dans ce cahier, la dcision napparatra donc pas comme un acte rationnel, fort et conscient, relevant dune autorit parfaitement informe, agissant en toute connaissance de cause. On mettra davantage laccent sur les types dorganisations qui permettent aux acteurs de la prvention de se mettre daccord et les conduisent opter pour une solution donne dans un contexte donn, selon des priorits qui ne sont pas ncessairement stables dans le temps.

Lpreuve de la dcision. Le PPRT ou lart de concilier les enjeux de scurit et de dveloppement

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Des dcisions clates dans plusieurs espaces de travail
Pour faire simple, le pprt est un outil de matrise des risques qui vise trois objectifs complmentaires : il permet de contribuer la scurisation des installations productrices de dangers (rduction des risques la source), de restreindre les droits construire dans le voisinage de ces installations et enn, dintervenir sur le cadre bti des espaces rsidentiels les plus exposs par expropriation, ouverture de droits au dlaissement, prescription de travaux de protection et rglementation des usages. Son laboration rsulte dune suite doprations codies rglementairement : caractrisation et mesure des phnomnes dangereux ncessitant une prise en charge dans la cadre de la matrise de lurbanisation, mise en carte de ces informations sous forme de zonages adapts aux diverses fonctionnalits du pprt puis traduction de lensemble dans les termes de lurbanisme oprationnel. Cet ensemble de tches mobilise de nombreux acteurs et avec eux, divers types de comptences. Outre les services instructeurs qui assurent les fonctions de pilotage et le prfet qui signe le document en bout de ligne, la procdure fait intervenir des spcialistes des tudes de dangers, des dirigeants industriels, des techniciens et des lus des collectivits locales, des riverains et reprsentants associatifs, des salaris et une myriade de contributeurs annexes dont les ressources, souvent non ngligeables, peuvent tre mobilises ponctuellement.
Le pprt comme instrument de matrise de lurbanisation
DEFINITION

Le pprt est un instrument ddi la matrise des risques qui permet duvrer au maintien des industries les plus dangereuses dans leur environnement urbain. Par les nouvelles possibilits quil ore (action sur lurbanisation existante) et celles quil perptue (action sur lurbanisation future et rduction des risques la source), il met la disposition des acteurs de la prvention une panoplie de mesures pour atteindre des objectifs de rduction des risques quils se xent par eux-mmes, dans le cadre daccords labors localement, sous lautorit du prfet. Le plan, qui vaut servitude dutilit publique, peut ainsi dnir des zones o la construction est interdite, des zones o la construction est autorise sous condition et des zones o les collectivits locales peuvent instaurer un droit de premption. Dans les situations o les mesures de rduction du risque dun tablissement savrent insusantes au regard de la vulnrabilit des populations environnantes, le rglement du pprt peut galement dnir, au sein de ces zones, des secteurs dans lesquels il est possible de dclarer dutilit publique lexpropriation des habitations (les propritaires concerns sont alors indemniss hauteur des pertes quils subissent) et dautres secteurs o la commune peut instaurer un droit de dlaissement (qui permet aux habitants de se soustraire la situation de danger en demandant le rachat de leur bien immobilier par la collectivit).

Dans cette premire partie, on sintresse au travail de tous ces acteurs engags dans llaboration des pprt, la faon dont ils sorganisent pour prendre des dcisions, les problmes quils rencontrent et les solutions quils laborent pour parvenir leurs ns. Bien que fortement cadre par une panoplie de textes rglementaires et de directives techniques, llaboration des pprt reste un exercice dlicat qui fait surgir quantit de dicults qui ncessitent souvent de passer par des chemins dtourns pour atteindre lobjectif. La dcision prescrite par la rglementation ne correspond donc pas toujours la dcision en actes. Des carts sont toujours possibles, qui viennent de la singularit et de lunicit des contextes dapplication : une procdure, aussi bien pense soit-elle, ne peut jamais puiser toutes les situations auxquelles elle doit sappliquer. Sagissant des pprt, ces carts viennent galement de la multiplicit des acteurs en prsence et des formes dappropriation de la rgle : une procdure, aussi prcise
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Lpreuve de la dcision. Le PPRT ou lart de concilier les enjeux de scurit et de dveloppement

et dtaille soit-elle, nest jamais univoque ; elle fait ncessairement lobjet dinterprtations direncies et de ce point de vue, nagit pas sur les acteurs de faon uniforme. Mme sil agit la fois comme un guide et une ressource pour laction [Lascoumes 1990/], le cadre formel de la dcision a tendance se distinguer des pratiques concrtes qui conduisent les acteurs emprunter tous les chemins possibles (y compris certains quils inventent) pour parvenir au rsultat attendu. Concernant les pprt du sud de Lyon, cette adaptation de la rgle passe notamment par lamnagement du schma dorganisation prvu par les directives ministrielles. la procdure classique, linaire et verticale (cf. gure 1.1), se substitue en eet une organisation plus horizontale, qui se dploie travers plusieurs espaces de dcision juxtaposs.
Mesure des risques Calcul des valeurs PIGC des phnomnes accidentels

Analyse des risques

Hirarchisation des risques (1) Principe de slection des phnomnes accidentels dit du filtre la barrire (deux critres : probabilit et existence de deux barrires) Dfinition du primtre dtude du PPRT Production cartographique Hirarchisation des risques (2) Distinction des phnomnes selon leur cintique Calcul des alas Reprsentation cartographique sous forme de zonage Caractrisation des enjeux Analyse des formes urbaines dans les zones dalas

Figuration des risques

Association

Superposition des donnes alas-enjeux Identification des zones dinvestigation complmentaire Investigations complmentaires Analyses de vulnrabilit Finalisation de la squence dtudes Dfinition des options de prvention partir du tableau de correspondance alas/prescriptions durbanisme

Concertation Stratgie du PPRT Projet de dlimitation des zones par type dinterdiction ou de prescription Projet de zonage rglementaire Dlimitation des zones par type dinterdiction ou de prescription Projet de PPRT arrt par le prfet Recueil des avis formels des parties associes, enqute publique

Transcription des risques

Figure 1.1 Les tapes de fabrication du PPRT (daprs guide PPRT doctobre 2007)

1.1

Des espaces de dcision ddis ltude des dangers et la caractrisation des alas
Le premier espace de travail form par les acteurs des pprt est consacr la rvision des tudes de dangers et la caractrisation des alas. Il met en scne des reprsentants industriels, principalement des dirigeants des sites Seveso concerns (directeurs dtablissement,

1.1. Des espaces de dcision ddis ltude des dangers et la caractrisation des alas

responsables de service qualit hygine scurit environnement, ingnieurs spcialistes des tudes de dangers), des bureaux dtude spcialiss dans les analyses de risques1 et des inspecteurs des installations classes, chargs du suivi administratif des tablissements et de linstruction des procdures de matrise de lurbanisation2 . Au moment o sengage llaboration des pprt, ces trois catgories dacteurs sont runies par un ensemble de proccupations communes : veiller lintgration des nouveaux principes danalyse et de guration des risques dans les tudes de dangers3 ; mettre en conformit les arrts dautorisation avec la rglementation mmr, galement issue de la loi Bachelot de 20034 ; et enn, produire les donnes ncessaires au calcul des alas et au dimensionnement des mesures de matrise de lurbanisation (expropriation, dlaissement, restriction des droits construire, prescription travaux de protection, rglementation des usages, etc.). Associs dans la poursuite des mmes objectifs rglementaires, les industriels, bureaux dtude et services de ltat partagent galement des proLa mise en uvre des pprt blmes de mise en uvre, lis la surcharge de travail que reprsentent gnre une surcharge de de part et dautre la rvision simultane des tudes de dangers de lentravail pour les spcialistes semble du parc dinstallations Seveso lorigine des pprt (soit 300 en de lanalyse de risque Rhne-Alpes) et la mise jour des documents administratifs qui encadrent le fonctionnement de ces mmes installations. Interrog ce sujet, un inspecteur tmoigne de lampleur de la tche. Il explique notamment que le lancement de la procdure conduit les services de la drire Rhne-Alpes passer dun rythme moyen de 60 examens dtudes de dangers par an un rythme de plus de 100 par an :

Il y a une augmentation qui tient au fait quil y a les pprt et quon a demand des mises jour. Dans certains cas, les tudes de dangers avaient moins de deux ans et on a quand mme demand des mises jour. Alors le travail est un peu moins Encore que ! Lapproche tant compltement dirente, en probabilit, etc., cest pratiquement un travail complet chaque fois. Mais lexploitant qui a examin son site, qui a fait son analyse de risques, analyse la base de toutes les dviations, il nest pas oblig de tout reprendre. Le gros de ltude reste peu prs le mme, mme si derrire, aprs, les analyses dtailles du risque sur les probabilits, les arbres, sont quand mme faire, parce quelles nexistaient pas ou ntaient pas tout fait menes conformment aux nouvelles mthodologies et quelles ncessitent des complments.

Incapables de mener de front lensemble des rvisions et complments dtude attendus, les services de ltat et les industriels doivent donc sentendre sur un programme de travail ajust aux moyens dont ils disposent. En accord avec les autres parties prenantes, la priorit est ainsi donne aux tudes qualies de dimensionnantes , susceptibles davoir limpact le plus fort sur les zones dalas, tandis que les autres sont dcales dans le temps. La ranerie total par exemple, qui doit ce moment-l reprendre pas moins de quinze tudes de dangers, est autorise chelonner leurs mises en rvision sur deux annes, de 2006 20085 . 1.1.1

Ltude de dangers, centre de pilotage de la prvention des risques industriels


Mme sil ne sagit pas ncessairement de refaire les tudes dans leur intgralit, les rvisions engages dans la perspective des pprt ncessitent malgr tout de procder une revue systmatique des phnomnes dangereux, de les gurer dans le nouveau systme de mesure et
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Les bureaux dtude interviennent deux titres : soit en tant que prestataires pour la ralisation des tudes de dangers, soit en tant que tiers expert la demande des autorits de contrle. Jusquen 2009 (ou 2010, selon les rgions), les services de linspection des installations classes sont rattachs aux directions rgionales de lindustrie, de la recherche et de lenvironnement (drire). Aujourdhui, ils appartiennent aux directions rgionales de lenvironnement, de lamnagement et du logement (dreal) qui rsultent de la fusion des trois administrations rgionales dpendant du ministre de lcologie et du dveloppement durable (drire, diren et dre). Dans le systme de mesure instaur par larrt du 29 septembre 2005 (dit arrt PIGC ), les phnomnes accidentels gurs dans les tudes de dangers ne sont plus uniquement caractriss par lintensit de leurs eets sur les populations riveraines (exprime en nombre de morts et de personnes blesses de faon irrversible). Ils sont galement dnis par trois autres grandeurs : leur probabilit doccurrence, leur gravit et leur cintique. La rglementation mmr codie les conditions dacceptabilit des risques industriels et les moyens dobtenir la compatibilit des installations dangereuses avec leur environnement urbain. Son principe est de placer chaque phnomne dangereux dans une matrice de criticit (dite grille mmr) qui dnit des niveaux dacceptabilit et des commandements associs (ne pas autoriser/autoriser sous condition/autoriser). Elle fonctionne fois comme une incitation renforcer la scurit par la dnition de mesures complmentaires de rduction des risques la source et comme un outil daide la dcision qui vise normaliser le travail dajustement des intrts en prsence qui seectuait jusqualors sur la base de jugements moins catgoriques [Bonnaud 20/0/2]. Daprs un arrt prfectoral du 21 aot 2006.

Lpreuve de la dcision. Le PPRT ou lart de concilier les enjeux de scurit et de dveloppement

enn, de les hirarchiser (au moyen de matrices de criticit par exemple) en vue de rednir les mesures de matrise des risques. Dans leur principe, ces rvisions sapparentent donc moins de simples mises jour qu de nouvelles tudes, visant un examen approfondi des potentialits accidentelles, de leurs eets et des moyens de les contenir dans des proportions acceptables au regard des intrts en prsence (notamment ceux du voisinage). Fondes sur les mthodes classiques de lanalyse de risques6 , elles suivent le protocole standard de ltude de dangers : supervise par la direction du site et le service scurit de ltablissement, linvestigation est le plus souvent cone des consultants experts qui, pour mettre en forme leurs analyses, mobilisent les personnels et services de lusine susceptibles daider, par leur expertise dusage, la revue des causes accidentelles. Ce mode de fabrication, qui privilgie les savoirs indignes relatifs au fonctionnement des installations, est galement loccasion de mettre en forme une image de la situation risques fortement imprgne des logiques et intrts industriels [Martinais 20/11]. Dcider de retenir ou dcarter un phnomne dangereux, de le crditer de telles valeurs ou de lui aecter telle mesure correctrice, est toujours un choix qui ncessite de mettre en concurrence des enjeux rglementaires, scuritaires, conomiques et technologiques [Colmellre 20/0/8]. Lorsquils rvisent leurs tudes de dangers, les exploitants ne se contentent donc pas de gurer techniquement les risques de leurs installations ; ils travaillent en mme temps concilier ces dirents enjeux, ils cherchent les bonnes formules qui permettent la fois de renforcer la scurit et de satisfaire aux exigences lgales, tout en restant dans les limites du techniquement faisable et de lconomiquement acceptable. Diciles saisir en temps ordinaires, ces exercices dajustement sont davantage perceptibles dans la situation prsente. Car lorsque les tudes de dangers sont rvises dans la perspective des pprt, la moindre dcision concernant la qualication, la mesure ou la matrise des risques peut avoir un impact immdiat sur la dnition des alas, le dimensionnement des mesures prventives et incidemment, les cots induits pour lexploitant7 . Ltude de chaque potentialit accidentelle ncessite donc denvisager les rpercussions possibles sur le pprt et, selon le rsultat de cette projection, trouver le dosage qui garantit le rsultat optimal sur le plan nancier et sur le plan de la scurit. Pour procder ces rglages , lexploitant dispose en gnral de plusieurs leviers. Il peut jouer sur la qualication des phnomnes dangereux (en modiant les rcits constitutifs des scnarios daccidents), sur la mesure des phnomnes dangereux (en ajoutant des barrires ou en rvisant certains modes de calcul), ainsi que sur le dimensionnement et la qualication de mesures de matrise des risques8 . Tout lenjeu de la rvision des tudes de dangers consiste alors trouver la conguration optimale, justier techniquement la position de chacun des curseurs et convaincre lautorit de contrle du bien fond de ces rglages .

Un reprsentant industriel dune plate-forme chimique de la rgion Rhne-Alpes: Maintenant que la prvention peut passer par des mesures dexpropriation ou de dlaissement, on ne raisonne plus pareil. Parce quon a des cas o le seuil des eets ltaux signicatifs nous amne tracer des zones dalas qui impactent la moiti de la ville. Si derrire il faut exproprier, cest gnant. On cherche donc retravailler sur le terme source. On essaye de voir quels sont les scnarios qui conditionnent cette mesure dexpropriation et dans quelle mesure on ne peut pas les exclure du calcul de lala, en ajoutant par exemple des barrires de scurit, un dtecteur, une vanne, etc. On tudie quelles conditions cette exclusion peut tre envisage, si on sait le faire techniquement, ce que a cote et si cest supportable pour lentreprise.

Mais si les exploitants bncient de ce pouvoir incroyable qui leur permet de mettre en forme la ralit sur laquelle les pprt sont supposs agir, cest en gnral au prix dpres ngociations avec les services de ltat chargs de lvaluation critique et de la validation administrative des tudes de dangers.

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Pour une prsentation dtaille de ces mthodes (AMDEC, HAZOP, etc.), cf. INERIS, Mthode danalyse des risques gnrs par une installation industrielle, Rapport dtude, Omga 7, 2006. La rglementation, qui instaure un principe de correspondance entre les niveaux dalas et les types daction prventive, cre un lien direct entre ltude de dangers et les mesures foncires mettre en uvre : plus les phnomnes ligibles sont nombreux et plus les eets quils gnrent sont intenses, plus les secteurs concerns par les mesures du pprt sont tendus et plus les cots de la prvention sont levs. La qualication des mesures de rduction des risques la source constitue un enjeu nancier, puisque les mesures simples et complmentaires, qui rsultent de ltude de dangers et de la dmarche mmr, sont entirement la charge de lexploitant, alors que les mesures supplmentaires prvues par le pprt peuvent donner lieu un nancement tripartite.

1.1. Des espaces de dcision ddis ltude des dangers et la caractrisation des alas

1.1.2

Ltude de dangers, espace de dbat sur les fins et les moyens de la prvention
Intervenant en tant quautorit de contrle, linspection des installations classes a pour mission de veiller la conformit du travail ralis par lexploitant, destimer la recevabilit des arguments justiant les options quil retient et enn, de juger de la capacit de ses propositions eectivement rduire les risques dans les proportions annonces. Dun point de vue administratif, ce travail de lecture critique doit toujours senvisager dans une logique de renforcement de la scurit. Pour les services dinspection qui procdent ces examens, il sagit de pousser les industriels exposer le plus clairement possible leur systme interne de scurit, faire en sorte quils se posent les bonnes questions et les inciter faire le maximum sur le plan de la rduction des risques la source.

Un inspecteur de la drire: Le document est tudi par les inspecteurs et fournit des points de dialogue avec lexploitant concernant le choix des phnomnes, lestimation de lintensit, les conditions de modlisation, les seuils de toxicit, la probabilit, son estimation, le choix des phnomnes faible probabilit qui pourront tre exclus du pprt. Pour faire lvaluation, on a une grille de lecture qui fait 5 ou 6 pages et qui permet de vrier que le sisme a bien t trait, que le vent est envisag avec une vitesse de 3 m/s conformment aux textes, toutes sortes de questions quon doit examiner. Il faut aussi vrier que lagrgation des phnomnes (cest un problme important de savoir si on prend toutes sortes de petits phnomnes ou seulement les gros) a t traite de manire logique et non de manire biaise pour passer travers de telle ou telle contrainte. Parce quil y a moyen. Un industriel qui rchit bien peut arriver inuencer les zones deets selon la faon dont il prsente les choses dans son tude de dangers. Nous, ce quon veut, cest que le travail soit fait honntement, de manire conventionnelle, comparable dun site un autre et ainsi de suite. Il ny a pas de vrit, dans ces choses-l.

Du ct des services de ltat, lvaluation des tudes de dangers suit une procdure standardise (la grille de lecture dont parle le prcdent inspecteur) qui codie les direntes tapes dinstruction (examen initial, demande de complment, tierce expertise et clture) et dtaille les tches accomplir et les lments produire. Ce type de procdure pointe galement les parties de ltude qui mritent une attention plus soutenue, ainsi que les familles de problmes qui demandent un examen dtaill et des vrications systmatiques. Lvaluation reste malgr tout un travail slectif qui, dans le contexte dlaboration des pprt, conduit linspecteur sintresser en priorit aux phnomnes dangereux susceptibles, par leurs caractristiques, dentrer dans le champ de la matrise de lurbanisation. Ainsi cet extrait dune note interne de la drire Rhne-Alpes :

Lexamen des lments danalyse de risques gurant dans ltude doit permettre de [] constater que pour chaque phnomne dangereux dont les eets sont susceptibles de sortir du site : ses eets sont correctement valus (avant et aprs prise en compte des mesures de matrise des risque) ; ltude dcrit les mesures qui rendent le risque acceptable (rduction de sa probabilit et/ou de son intensit). Cette phase de lexamen doit permettre didentier une liste de phnomnes dangereux dont lintensit, la probabilit et la cintique sont values conformment aux dispositions de larrt ministriel du 29/09/2005. Il est recommand de disposer ces phnomnes dangereux dans un tableau Excel en vue du pprt et de la mise en uvre du logiciel SIGALEA9 . Lexamen du positionnement (en gravit et en probabilit) des accidents correspondants aux phnomnes dangereux identis doit permettre : de dterminer les suites donner ltude en application de la circulaire ministrielle du 29 septembre 2005 ; de statuer sur le niveau de matrise des risques ; didentier le cas chant de nouvelles mesures de matrise des risques10 .

Compte tenu du nombre de potentialits accidentelles gures dans les tudes de dernire gnration (plusieurs centaines), la liste de phnomnes dangereux mentionne dans la prcdente note est souvent constitue par sondage . Linspecteur classe les situations risques dtailles dans ltude et choisit, parmi les familles dvnements ainsi constitues, quelques cas quil considre la fois signicatifs et reprsentatifs11 .
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Il sagit du logiciel dvelopp par lINERIS pour eectuer les calculs dalas et diter les cartes correspondantes. Daprs un document de la drire Rhne-Alpes, dat du 1er aot 2008 et intitul Examen initial dune tude de dangers dun tablissement AS, mode opratoire. Les critres dapprciation sont variables et parfois trs subjectifs. La note de la drire Rhne-Alpes prcdemment cite indique par exemple : Au-del de lapprciation de la conformit aux exigences rglementaires, lacceptabilit de ltude doit galement prendre en compte les lments de contexte suivants : ltat des installations concernes, la qualit de lorganisation ; les capacits techniques et nancires de lexploitant .

Lpreuve de la dcision. Le PPRT ou lart de concilier les enjeux de scurit et de dveloppement

Un inspecteur de la drire Rhne-Alpes: On regarde Cest lide de classication : on regarde ce qui sort du site. Comme en gnral, il y a une analyse prliminaire des risques en appliquant une mthode HAZOP ou autre, on parcourt, on regarde si cest assez logique. On ne va pas vrier toutes les lignes, une par une. Ensuite, on prend celles qui sont susceptibles de provoquer les eets les plus importants et on prend un ou deux nuds papillon12 sur la dizaine de nuds papillon prsente dans ltude, en essayant de regarder les phnomnes dangereux qui provoquent le plus denjeux. Et ceux-l, on les dcortique. On va vraiment dcortiquer le nud papillon et poser aprs les questions lexploitant par rapport telle barrire, son indpendance, etc. Mais cest vrai quon ne va pas dcortiquer lensemble des nuds papillon des tudes de dangers.

Concernant les tudes les plus sensibles (celles qui calibrent les alas), cet examen critique saccompagne trs souvent dune visite in situ, pour voir de prs et juger sur pice de la validit des propositions faites par les exploitants et des arguments avancs pour les justier. Depuis la remise des premires tudes de dangers prparatoires aux pprt, courant 2007, une partie des inspections sur site de dreal Rhne-Alpes est ainsi mise au service de lexamen des tudes de dangers et du travail de caractrisation des alas. Dans ce cadre, lexprience, le coup dil et le sens pratique de linspecteur sont fortement requis :

Un inspecteur de la drire Rhne-Alpes: Dans les nouvelles tudes de dangers, on est trs port sur lanalyse des phnomnes dangereux que lon doit retenir pour le pprt. Parce que dans lanalyse pprt, on doit carter un certain nombre de phnomnes dangereux. Il y a ceux qui sont physiquement impossibles et quon limine tout de suite. Et puis il y a ceux qui sont encore possibles mais quon ne va pas retenir parce quils sont dune faible probabilit et quil y a un certain nombre de barrires qui empchent leur ralisation. Cest le fameux ltre la probabilit13 . Alors forcment, on doit retrouver tout a dans ltude de dangers. On doit avoir les nuds papillon (ou quelque chose dquivalent) qui nous permettent de vrier que lexclusion propose (parce que normalement, cest lexploitant de le proposer) respecte bien les conditions. Donc a, cest un travail qui est spcique pprt. Il faut vrier quil y a bien les deux barrires, les deux mesures passives ou les deux mesures techniques. a fait systmatiquement partie des questions quon pose lexploitant : Oui, vous avez propos lexclusion de ce phnomne dangereux, mais nous ne sommes pas daccord parce quil nous semble que vous navez pas mis les bonnes barrires, etc. Et les inspections que lon fait Parce quon sarrange toujours pour quil y ait au moins une inspection dans le temps dexamen de ltude de dangers. Et on sattache au cours de ces visites vrier les barrires proposes par lexploitant et notamment celles qui permettent les exclusions qui font dbat. Donc on va les voir. Vraiment. On regarde si a marche, si lexploitant a bien respect lensemble des critres decacit, de abilit, etc. On leur demande leur programme de maintenance, les registres de suivi, etc., pour valuer sils respectent bien les textes qui prconisent lexistence de la barrire, concrtement, physiquement. On vrie galement quelle est maintenue, correctement exploite, quelle est able. a, a fait partie de lexercice. Et cest vrai que sil ny avait pas les pprt, on le ferait, mais pas tout fait de la mme manire.

Comme le montre cet extrait, la procdure dvaluation conduit nalement linspecteur sengager dans une srie de batailles argumentatives avec lexploitant, sur peu prs tous les points de ltude de dangers qui lui semblent litigieux. Souvent, les visites dinspection et les tests eectus en situation contribuent dsigner un vainqueur, en loccurrence celui dont les arguments rsistent le mieux lpreuve des faits et la vrication in situ. Mais parfois, des dsaccords subsistent qui conduisent linspecteur demander des tudes complmentaires lexploitant. Pour clairer des zones laisses dans lombre ou prciser les termes du dbat, les services de ltat peuvent galement recourir une tierce-expertise14 . Dans ce cas, le dirend ncessite de poursuivre les changes, jusqu ce que les divergences de vue soient totalement absorbes par le travail argumentatif des protagonistes et quun accord puisse tre formalis
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Un nud papillon est un dispositif guratif qui combine un arbre des causes dcrivant les origines possibles dun vnement redout central (ERC) et un arbre des consquences qui sintresse aux consquences de ce mme vnement redout central. Formant des scnarios, les nuds papillon permettent de visualiser les dirents chemins emprunts par les accidents pour se raliser, ainsi que les dispositifs de scurit (les barrires ) susceptibles de les arrter avant leur ralisation complte sous forme de phnomnes dangereux. Cette rgle est dnie par la circulaire du 3 octobre 2005 relative la mise en oeuvre des plans de prvention des risques technologiques. Elle prvoit que les phnomnes trs improbables (de classe E) dont la ralisation peut tre empche par deux barrires (existantes ou venir) peuvent ne pas tre retenus pour le pprt. La tierce-expertise est nance par lindustriel et ralise par un bureau dtude agr par lautorit rglementaire, cest--dire les services du ministre de lcologie en charge de la prvention des risques industriels.

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1.1. Des espaces de dcision ddis ltude des dangers et la caractrisation des alas

entre les parties. Plus rarement, les oppositions persistent jusqu former des situations de blocage. Ainsi cet agent de la drire Rhne-Alpes propos dun dirend avec Rhodia qui prend forme courant 2007, la remise des premires tudes de dangers prparatoires au pprt de Saint-Fons :

Bien quon leur ait dit que ce ntait pas bon, Rhodia continue dexclure des phnomnes dangereux au motif que leur probabilit est trs faible. Alors trs faible, cest : 10-9 ou 10-8 par an. Enn des choses quils arrivent calculer. Parce quils nont pas de barrire en fait. Ils nont pas les deux barrires qui leur permettraient dexclure ces phnomnes dangereux. Sils les avaient, ils ne se priveraient pas de nous les donner. Mais ils ne les ont pas. Alors dans un certain nombre de cas, ils se contentent de dire : Non, mais cest trs trs trs improbable. Cest au-del de 107 , donc jexclus . Parce que cest leur mthode eux. Ben cest peut-tre leur mthode, mais ce nest pas la mthode quon accepte. Donc parfois, a provoque des blocages. Donc on leur dit : Non, ce nest pas acceptable, parce que ce nest pas a la rgle. La rgle, cest certes trs improbable, mais en plus, il faut que vous ayez deux barrires . Et a, ils ont un peu de mal. Cest leur mthode, elle a t plus ou moins valide au plan national, donc ils sy tiennent. Du coup, il y a quelques points de blocage avec eux.

Vus depuis ladministration centrale, ces points de blocage constituent autant de problmes de mise en uvre qui, lorsquils apparaissent de faon systmatique, justient lintervention de lautorit rglementaire. Les services ministriels15 sont alors mis contribution pour produire un arbitrage, qui prend en gnral la forme dajustements rglementaires prpars en concertation avec les reprsentants de la profession16 . Entre 2006 et 2009, de nombreuses notes de doctrines, ches techniques et instructions sont ainsi produites, puis diuses par circulaire (ou simple courrier) pour aider les acteurs de la mise en uvre solutionner les problmes quils rencontrent localement17 . Par exemple, la circulaire du 23 juillet 200718 est une rponse dtaille aux problmes gnriques poss par les tudes de dangers des stockages dhydrocarbures (sagissant notamment des calculs de probabilit de certains phnomnes dangereux), qui permet aux acteurs locaux de se mettre daccord sur des points de rglement qui, jusque-l, donnaient lieu des interprtations divergentes [Martinais et Chantelauve 20/0/9]. Mais si ces ajustements au l de leau contribuent rsorber les situations de blocage mesure quelles se prsentent, cest le plus souvent au prix dun allongement signicatif des dlais dinstruction. Ainsi cet inspecteur qui signale les dicults patentes que rencontre son service pour clturer les tudes de dangers en cours de rvision :

Un inspecteur de la drire Rhne-Alpes: Dans les cltures, on est 10% de nos objectifs. Alors pourquoi ? Bon, il y a plusieurs raisons Dabord, parce que les exploitants ne nous fournissent pas les choses aussi rapidement quon le voudrait. Ensuite, on se rend compte que quand les exploitants nous rendent des choses, a ne nous convient pas. Donc on en redemande. Et on a beaucoup de mal conclure. Cest une dicult. En ce moment, cest une dicult quon a avec la ranerie par exemple. Parce quils ne nous font pas les bonnes propositions en matire de mesures de matrise du risque, ou pas celles qui nous conviennent. La mthodologie employe nest pas celle qui est prconise au niveau national pour le calcul de gravit. Donc on fait des allers-retours. Y compris avec le ministre, qui nous promet un texte sur le sujet. Et a, cest vraiment la dicult du moment. On a vraiment du mal clturer, mme si on peut imaginer que lorsque tout le monde parlera peu prs le mme langage, a ira un peu plus vite. Sauf quon doit faire des pprt et quon est un peu press par les vnements.

Comme suggr dans ce dernier extrait, les ajustements rglementaires en cours de route ne sont pas lunique raison de cette drive des procdures de rvision des tudes de dangers. Il faut galement compter avec les dicults lies lacquisition et lappropriation des nouvelles mthodes danalyse de risque. On la bien vu travers les quelques tmoignages rassembls ici, le passage dun univers mthodologique un autre engendre quantit de problmes spciques qui appellent chaque fois des rponses appropries (et ncessitent le plus souvent des mises au point ou des tudes supplmentaires coteuses en temps). La dicult
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Principalement le bureau des risques technologiques et des industries chimiques et ptrolires (BRTICP) de la direction de la prvention des pollutions et des risques (DPPR), aujourdhui direction gnrale de la prvention des risques (DGPR). Dans le cadre des groupes de travail sectoriels dont le rle consiste justement examiner les points de rglement qui font problme pour tenter de les conformer aux situations locales. Aujourdhui, cette production rglementaire est rassemble dans une circulaire du 10 mai 2010. Relative lvaluation des risques et des distances deets autour des dpts de liquides inammables et des dpts de gaz inammables liqus.

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Lpreuve de la dcision. Le PPRT ou lart de concilier les enjeux de scurit et de dveloppement

clore la squence vient enn de ce que les choix des exploitants (concernant la position des dirents curseurs ) sont toujours susceptibles dtre mis en cause par lavancement du travail de caractrisation des enjeux et la clarication des objectifs en matire de matrise de lurbanisation (sagissant notamment du dimensionnement des mesures foncires et des cots associs). 1.2

Des espaces de dcision ddis la fabrication des enjeux et des vulnrabilits


On vient de le voir, la rvision des tudes de dangers et la fabrication des alas soprent dans un cercle ferm de reprsentants industriels et administratifs. Dans cet espace, la dcision est dtenue par un nombre limit dacteurs, principalement des spcialistes de la scurit industrielle, qui oprent sur un mode discrtionnaire (cest--dire sans faire beaucoup de publicit sur les dirends qui les opposent et la faon dont ils procdent pour dcider malgr tout des orientations qui conditionnent la suite de la procdure). Le second espace, auquel on va maintenant sintresser, prsente des caractristiques inverses. En matire denjeux et de vulnrabilits, la dcision est en eet partage par un plus grand nombre dacteurs, le travail sorganise sur un mode beaucoup plus coopratif et les manires de faire sont davantage exposes au regard des autres parties prenantes de la matrise de lurbanisation.

1.2.1

Ltude des enjeux et vulnrabilits, un nouveau champ dactivit organiser


Telle que dnie par les instructions ministrielles (cf. gure 1.1), la caractrisation des enjeux vient juste aprs ltape de fabrication des alas, quelle complte pour gurer les risques qui doivent tre pris en charge par les pprt. Formellement, lopration consiste cartographier les entits territoriales19 exposes aux phnomnes dangereux tudis par les industriels et constitus en alas par les services de la drire, puis valuer, par des tudes de vulnrabilit, la sensibilit de ces entits aux dangers qui les menacent pour ensuite, dnir des mesures de prvention adaptes. Sur ce registre, le travail vise donc dlimiter les secteurs dintervention de la puissance publique (par identication des zones de coprsence dalas et denjeux) an de programmer les investigations complmentaires (cest--dire les tudes de vulnrabilit) ncessaires la poursuite du programme dlaboration des pprt. Conformment aux instructions ministrielles qui rpartissent les tches entre les services instructeurs20 , la caractrisation des enjeux et des vulnrabilits revient la direction dpartementale de lquipement (dde). Mais le service, qui na quasiment pas dantriorit sur le sujet, est relativement mal prpar pour cette mission. Il lui faut alors prendre le temps de sorganiser, de faire merger des comptences parmi son personnel, de se doter dun appareillage mthodologique fonctionnel21 et de dnir un programme de travail qui permette de traduire localement ces nouveaux objectifs rglementaires22 . Lengagement de la dde sur le sujet est donc trs progressif, jusqu lachage des premires cartes dalas23 , qui marque le lancement ociel de la squence ddie la fabrication des enjeux et des vulnrabilits. Un deuxime chantier souvre alors aux cts de celui qui mobilise dj les industriels et les services dinspection depuis plus de deux ans. Car lachage des alas ne signie pas que lopration de rvision des tudes de dangers est termine. Au contraire, elle se poursuit en parallle du chantier enjeux qui dmarre, les services de la drire attendant encore de nombreux retours des exploitants pour clturer les tudes de dangers, consolider les analyses de risques et produire les alas dans leur version dnitive.
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Des habitations, des tablissements recevant du public, des activits conomiques, des infrastructures sur lesquelles circulent des personnes, etc. Circulaire interministrielle du 27 juillet 2005 relative au rle des services de lquipement dans les domaines de la prvention des risques technologiques et naturels. Sagissant notamment de la collecte, de lagrgation et de la reprsentation cartographique de donnes aussi disparates que disperses. Dusage courant dans le domaine des risques naturels, les notions d enjeu et de vulnrabilit sont des nouvelles venues dans le champ des risques industriels. Tout comme lala technologique auquel elles sont intimement lies, ces deux catgories apparaissent dans le langage administratif et rglementaire de la prvention des risques industriels au moment de la prparation des textes dapplication de la loi du 30 juillet 2003. Depuis, le mode demploi de ces nouveaux outils a t largement prcis. Il est notamment dtaill dans le guide mthodologique pprt doctobre 2007 et dirents complments techniques parus en 2008. Tous ces documents sont consultables en ligne : http://www.installationsclassees.developpement-durable.gouv.fr/. Cet achage prend la forme dun courrier du prfet (dat du 20 octobre 2008) adress aux maires des communes du sud de Lyon, pour avis sur les arrts de prescription des trois pprt quil se prpare signer. Outre les projets darrt (xant notamment les modalits de la concertation souhaite par le prfet), ces courriers contiennent les cartes des primtres dtude et les cartes dalas prpares par la drire.

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1.2. Des espaces de dcision ddis la fabrication des enjeux et des vulnrabilits

Cet arrangement avec la rgle, qui conduit le prfet porter connaissance des cartes dalas provisoires , fondes sur des donnes non encore consolides, rappelle que la prvention des risques industriels est en permanence subordonne des intrts politiques [Chabbal 20/0/5]. En loccurrence, la dcision du prfet de prescrire avant lheure doit senvisager comme une rponse pragmatique trois types de sollicitations. La premire vient des services ministriels qui rpercutent les objectifs de performance de la LOLF et exigent des reprsentants du gouvernement quils maintiennent une forte mobilisation sur le sujet , de manire prescrire tous les pprt le plus vite possible24 . Localement, le prfet doit aussi composer avec la pression des lus locaux qui, dans lattente de la prescription des pprt, subissent les dsagrments du gel de lurbanisation . Cette mesure conservatoire, qui permet de traiter les permis de construire dans la priode dlaboration des plans, se traduit concrtement par des dcisions systmatiques de surseoir statuer pour tous les projets localiss dans les secteurs susceptibles dtre couverts par les futures zones de matrise de lurbanisation. La prescription des pprt, qui conduit les services de ltat xer les primtres dtude (cest--dire lenveloppe maximale des plans), est alors un moyen dattnuer la contrainte qui sexerce sur les communes en librant tous les terrains situs au-del des limites :

Un inspecteur de la drire Rhne-Alpes: On a produit la carte dalas pour faire le porter connaissance et pour calmer un petit peu le jeu en xant les limites. Et donc cest quelque chose quon va gnraliser sur les sites complexes en disant : Bon les pprt, a navancera sans doute pas aussi vite que prvu, mais on peut dj vous donner quelques indications et vous donner de la respiration en matire durbanisme .

Quant la troisime sollicitation, elle vient du maire de Lyon et prsident de la communaut urbaine qui, de son ct, attend la publication ocielle des alas pour faire adopter le trac du tronon ouest du priphrique (TOP), un projet phare de son plan de mandat25 . Combine avec les pressions politiques du ministre dun ct, des lus des communes du sud de lagglomration de lautre, cette dernire sollicitation conduit nalement le prfet prcipiter plusieurs dcisions en suspend, concernant la prparation des rapports et arrts de prescription, la consultation des communes26 , et enn, la dlimitation des primtres dtude et zones dalas. La prescription ocielle des trois pprt intervient quant elle en janvier 2009. Dans lintervalle, les services de la dde sont mis contribution pour penser lorganisation du chantier venir, formaliser une mthode de travail et dnir les modalits pratiques de lassociation27 . 1.2.2

Ltude des enjeux et vulnrabilits, un espace de coordination et de pacification


Prsent lors dune runion des comits locaux dinformation et de concertation (clic) de la valle de la chimie28 , le schma dorganisation imagin par la dde se prsente comme un dice trois tages (cf. gure 1.2) : le niveau suprieur est form des comits dassociation, cest--dire des assembles runissant les personnes et organismes associs (POA) supposes contribuer aux dcisions de chaque pprt ; le niveau intermdiaire est occup par
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La circulaire du 26 janvier 2009, relative la mise en uvre des plans de prvention des risques technologiques, donne un an aux prfets pour prescrire tous les plans, avec un objectif dapprobation en 2010 et un objectif de signature des conventions de nancement des ventuelles mesures foncires avant 2011. Conu pour boucler le priphrique dans sa partie ouest, ce projet routier doit ncessairement passer au droit des tablissements industriels du sud de lagglomration, mais ne peut pas couper une zone o lintensit des dangers mettrait en pril les usagers. Dans ces conditions, le trac ne peut tre dnitivement arrt quune fois les alas connus et dlimits sur une carte. Do la demande de la collectivit locale, porteuse du projet, danticiper le porter connaissance de ces documents. Le dcret du 7 septembre 2005, relatif aux plans de prvention des risques technologiques, prvoit en eet que larrt prfectoral de prescription xe les modalits de la concertation avec les habitants, les associations locales et les autres personnes intresses et que les dispositions correspondantes sont pralablement soumises [pour avis] au conseil municipal de chaque commune dont tout ou partie du territoire est compris dans le primtre du plan . La rglementation prvoit dassocier des personnes et organismes llaboration des pprt (a minima les communes et communaut de communes concernes, les exploitants des installations lorigine du risque et le comit local dinformation et de concertation). Le guide mthodologique doctobre 2007 prcise que lassociation consiste en des runions de travail (et non pas seulement dinformation) organises par les services instructeurs des pprt, qui seront loccasion pour chacun de contribuer aux rexions, formuler ou ragir aux propositions. Lobjectif est de tendre vers une laboration du pprt partage entre les personnes et organismes associs et ltat, mme si ltat reste matre des dcisions nales. Outre lobligation qui en est faite par la loi, cette dmarche contribue linstauration dun climat de conance ncessaire lappropriation des risques et des choix qui fondent le projet de pprt . cf. compte rendu de la runion du 23 fvrier 2009 des comits locaux dinformation et de concertation de la valle de la chimie. En ligne : www.pprtrhonealpes.com.

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Lpreuve de la dcision. Le PPRT ou lart de concilier les enjeux de scurit et de dveloppement

lquipe technique, conue comme le centre nvralgique du dispositif, cest--dire le lieu o slaborent les propositions qui doivent tre valides par les POA ; enn, le niveau infrieur comprend les runions bilatrales qui ont vocation maintenir un contact permanent entre les services instructeurs (drire et dde) et les reprsentants lus et techniciens des communes pour voquer les situations spciques chaque localit. Conu selon une vision pragmatique de la dcision publique, ce schma dorganisation traduit un certain nombre de proccupations des services instructeurs, notamment des agents de la dde qui ont lexprience du travail en commun avec les collectivits locales. Ce que conrme cet inspecteur de la drire qui, lpoque, dfend une vision beaucoup plus techniciste de la dcision29 :

Nous, on navait pas propos que les choses se fassent de cette manire. Cest--dire quon proposait de rentrer tout de suite dans les runions POA. Mais lexamen, cest quand mme pas mal que les lus soient un peu plus associs que les autres. Parce que si on arrive la runion des POA avec un lu disant Tout ce que vous me dites l, je ne veux pas en entendre parler , bon, a compromet quand mme beaucoup les choses.

Cette initiative de la dde, qui consiste importer dans le champ des risques industriels des mthodes de travail dj prouves par ailleurs (dans les domaines de lamnagement et des risques naturels notamment30 ), vise en ralit plusieurs objectifs. Il sagit tout dabord de faire une place toutes les parties prenantes, en cherchant concilier au mieux le travail technique dlaboration avec le travail plus politique de dcision. Sous cette forme, le dispositif est galement pens comme une rponse pragmatique au problme pos par la dispersion des donnes ncessaires la caractrisation des enjeux. Pour atteindre lobjectif qui leur est assign, les agents de lquipement ne peuvent pas agir seuls, faute de disposer des ressources susantes. Ils ont besoin de sallier les comptences et les connaissances dun certain nombre dacteurs locaux, notamment les reprsentants des communes qui sont souvent les mieux placs pour recenser et agrger les donnes relatives leur territoire (sagissant par exemple des formes urbaines, de la nature des quipements, de la qualit du bti, des usages, etc.).

Figure 1.2 Le schma dorganisation des PPRT de la valle de la chimie Suppos compenser les faiblesses des services de ltat sur le terrain de lexpertise territoriale, ce schma dorganisation prsente dans le mme temps Les lus locaux veulent tre lavantage de satisfaire les attentes des lus locaux qui, depuis le lancement davantage associs la du chantier alas, ne cessent de revendiquer un accs aux espaces de dciconstruction de la dcision sion dont ils se considrent exclus. En particulier, les maires des communes les plus exposes (Feyzin, Pierre-Bnite et Saint-Fons) refusent de se laisser cantonner au seul domaine de la relation avec les habitants dans lequel une partie des services de ltat, notamment le prfet, souhaite lvidence les enfermer31 . Sils ne ddaignent pas linformation des populations locales, lintention des lus locaux est aussi
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30 31

Lopposition classique entre les modles techniciste et pragmatique dlaboration des dcisions lgitimes est particulirement bien expose dans un article de Cyril Bayet consacr aux volutions mthodologiques dans le domaine des risques naturels [Bayet 20/0/0/]. lpoque, la responsable de lunit risques de la dde 69 arrive tout juste de la diren Rhne-Alpes o elle occupait justement un poste ddi la prvention des risques dinondation. Voir par exemple le compte rendu de la runion du 23 fvrier 2009 des comits locaux dinformation et de concertation de la valle de la chimie, op. cit.

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1.2. Des espaces de dcision ddis la fabrication des enjeux et des vulnrabilits

de sintgrer aux tudes techniques, de manire augmenter leur visibilit sur le travail des services instructeurs et le cas chant, peser de faon opportuniste sur les orientations dnies dans ce quils envisagent comme des cercles restreints de la dcision . Ainsi cette contribution dYves Blein, maire de Feyzin, sur le site de lassociation Amaris :

Les communes ont des dicults tre reconnues comme des interlocuteurs part entire. En eet, les premires discussions ont lieu entre les industriels et ltat, ce sont elles qui xent les rgles du jeu . La procdure du pprt nintgre les communes quaprs la ralisation des tudes techniques et la dnition des primtres. Faute dinformations, elles se retrouvent en dicult pour rpondre aux questions des riverains. Il en rsulte un climat dincomprhension et dangoisse chez les habitants qui ne se sentent pas dfendus par leurs lus et qui va lencontre de lappropriation dune culture du risque32 .

Le format groupe de travail privilgi par la dde rpond pour partie ces demandes de participation des lus locaux. Par cette invitation formelle cooprer, les services instructeurs donnent globalement satisfaction aux collectivits locales : ils leur ouvrent (au moins partiellement) le centre de dcision, ils lgitiment leurs interventions en les qualiant techniquement et nalement, leur accordent ce statut dinterlocuteur part entire quils revendiquent. En contrepartie, la dmarche cooprative cre des conditions favorables la prise de dcision sur des sujets qui, malgr tout, restent potentiellement conictuels et donc, dicilement dcidables. Les runions bilatrales, qui se tiennent un rythme soutenu entre 2009 et 2011 (cf. gure 1.3), jouent prcisment ce rle de pacication des relations entre les services de ltat et les collectivits locales (communes et Grand Lyon33 ). Ces face face maintiennent un contact rgulier entre les deux parties qui peuvent ainsi changer des informations et sajuster dans leurs dmarches respectives. Les inspecteurs de la drire y prsentent systmatiquement lavancement du chantier alas, tandis que leurs collgues de lquipement sont mis contribution sur le volet urbanisme pour dtailler certains lments de procdure et apporter des rponses prcises aux questions que se posent les reprsentants des communes34 .

Un agent de la DDT du Rhne35 : Les runions en bilatral, cest expliquer o on en est. Faire un tat des lieux. voquer lavancement du travail sur les alas : les gains possibles, o on a des marges, o on a des incertitudes, pourquoi a prend un peu de temps. On rpond aussi aux questions quils se posent. Cest essentiellement a.

En retour, les collectivits rendent compte de leurs perspectives de dveloppement et des choix damnagement pour les annes venir. En mme temps quelles renforcent les connaissances territoriales des services instructeurs, ces revues de projets permettent didentier les points de conit possibles entre les pprt venir et les projets durbanisme ports par les communes et donc, danticiper les problmes susceptibles de surgir au moment de llaboration des rglements des plans. son niveau, lquipe technique assure galement cette fonction de conciliation des points de vue et de mise en convergence des dmarches. Associant les agents de ltat et les techniciens communaux et communautaires (cf. tableau 1.1) dans un travail commun de collecte et dagrgation des donnes ncessaires la fabrication des enjeux, elle conduit progressivement les parties prenantes saccorder sur une dnition commune de la situation risques dabord, des objectifs de prvention ensuite. Ltude des enjeux et vulnrabilits, un dispositif dexploration des enjeux de la prvention Charge dorganiser le travail et de prparer les dcisions soumises pour validation aux POA, lquipe technique dlgue en fait la plus grosse partie des activits de production trois groupes thmatiques (GT) portant sur les infrastructures de transports, les activits conomiques et lhabitat rsidentiel. Constitus comme des comits ad hoc, ces groupes de travail regroupent peu prs tout ce que lagglomration lyonnaise compte dacteurs comptents sur
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Daprs le site Internet dAmaris, lassociation nationale des communes pour la matrise des risques technologiques majeurs (consultation du 24 janvier 2012). La communaut urbaine de Lyon (communment appele Grand Lyon) fait partie des acteurs du pprt dans la mesure o elle dtient la comptence en urbanisme et une partie des moyens nanciers susceptibles dtre mobiliss pour nancer les mesures de matrise de lurbanisation. Concernant par exemple les interfrences entre les pprt et les rgles de lurbanisme local, les implications du porter connaissance sur les demandes de permis de construire, la mise en uvre par anticipation de certaines mesures du pprt (protections sur le bti notamment), etc. Dans cette priode (20092011), la drire se change en dreal tandis que la dde devient direction dpartementale des territoires (DDT), aprs fusion des services de lquipement et de lagriculture.

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Lpreuve de la dcision. Le PPRT ou lart de concilier les enjeux de scurit et de dveloppement

Figure 1.3 Les runions de travail des PPRT de la valle de la chimie entre 2009 et 2011

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1.2. Des espaces de dcision ddis la fabrication des enjeux et des vulnrabilits

Instance quipe technique

Objet Prparer les dcisions valider en POA (caractrisation des enjeux, programme dinvestigations complmentaires et stratgie)

Pilotage DDT-dreal

Participants/contributeurs Techniciens municipaux de Pierre-Bnite, Feyzin et Saint-Fons Techniciens communautaires (DGDU et cologie urbaine)

dreal infrastructure, DDT dplacements


GT infrastructures Faire un tat des lieux des infrastructures et tracs correspondants an dlaborer des propositions de prise en charge dans le cadre du pprt DDT-dreal

et scurit transport CNR, VNF, RFF, SNCF Techniciens du conseil gnral Techniciens communautaires (direction des grands projets, urbanisme et cologie urbaine) Techniciens municipaux DDT (planication, amnagement) CNR Port de Lyon, CCI Techniciens communautaires (ple dveloppement et urbanisme) Techniciens municipaux DDT (habitat, ANAH) ADIL du Rhne, UNPI Rhne-Alpes, PACT ARIM Techniciens communautaires (habitat, urbanisme et cologie urbaine) Techniciens municipaux Maire et adjoints Techniciens municipaux Techniciens communautaires (urbanisme et cologie urbaine)

GT conomie

Inventorier les zones dactivits, le nombre demplois associs, les types dactivit et de btiment, les propritaires et leurs projets de dveloppement an dlaborer des propositions de stratgie Guider les investigations complmentaires, mettre en forme des propositions de stratgie et prparer la mise en place des conventions pour la mise en uvre des plans changer sur les conceptions respectives du pprt et des projets municipaux

DDT-dreal

GT habitat

DDT-dreal

Runions bilatrales

dreal-DDT

Table 1.1 Instances et groupes de travail lis au pprt

chacun des trois domaines (voir tableau prcdent). Missionn par lquipe technique, chaque groupe est plus spcialement charg de recenser et localiser les entits qui le concernent, dnir (sil y a lieu) un programme dtudes visant qualier plus nement ces mmes entits (selon leur vulnrabilit prsume par exemple), valuer en consquence les problmes poss par lexposition de ces entits aux alas pour enn, contribuer la recherche de solutions prventives qui pourraient tre discutes en phase de stratgie36 . Sur le volet conomie par exemple, ce travail dinventaire37 et de catgorisation consiste identier et localiser les direntes classes de btiments vocation industrielle et commerciale en vue de la slection des entits qui seront expertises lors des investigations complmentaires, sachant que sur un territoire aussi vaste que celui de la valle de la chimie, il nest pas envisageable dtablir un diagnostic de vulnrabilit sur lensemble des btiments impacts38 . Le groupe est galement charg de dnombrer dans cet ensemble les btiments structure mtallique, rputs peu rsistants aux eets de surpression, qui devront tre pris en charge de faon prioritaire. De la mme manire, le GT infrastructures vise caractriser, par type de transport (routier, ferroviaire, uvial), la vulnrabilit des usages pour l encore, faire merger des possibilits prventives mme de rduire les niveaux dexposition (parfois trs levs) des ouvrages39 . Quant au GT habitat, mis en place un peu plus tardivement la demande des communes les plus exposes, il a surtout vocation guider les investigations complmentaires, sagissant des choix de secteurs et btiments investiguer. Ainsi cet extrait de compte rendu :

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tape part entire de la procdure dlaboration des pprt, la stratgie fait la transition entre la squence dtude technique et la squence dlaboration plus administrative du plan. Son but est de mettre en discussion les grandes options de prvention avant de les approuver collectivement. Ce recensement est ralis sur la base de visites de terrain assures par les dveloppeurs du Grand Lyon et de la chambre de commerce et dindustrie (CCI) de Lyon. Daprs le compte rendu du GT conomie du 30 avril 2009. Cest notamment le cas de lautoroute A7 qui borde, sur prs de 10 kilomtres, la plupart des tablissements Seveso du secteur.

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Lpreuve de la dcision. Le PPRT ou lart de concilier les enjeux de scurit et de dveloppement

Extrait du compte-rendu de la sance du 18 janvier 2010 Saint-Fons : quartier des Clochettes Deux coproprits, cit des Clochettes et les Clochettes , font lobjet dun plan de sauvegarde. Il existe une autre OPAH en cours jusquen 2010. La question se pose de la capacit des propritaires financer des travaux de rduction de la vulnrabilit du bti aprs une OPAH. Plusieurs coproprits horizontales sont recenses dans le quartier des Clochettes. La ville de Saint-Fons souhaite que ltat finance un diagnostic par coproprit verticale et horizontale. La priorit en termes de calendrier serait la coproprit des Clochettes, pour laquelle ltude dun programme de travaux est en cours. Feyzin : quartier des Razes Le quartier des Razes est soumis plusieurs types deets. Le travail didentification des coproprits est en cours et sera transmis la DDT sous 15 jours. Il existe plusieurs petits lotissements dans le quartier des Razes et danciennes fermes rhabilites (construction en pis). La coproprit La grande Serve a fait lobjet dune OPAH risques exprimentale dont les travaux pourront tre mis disposition de la DDT. [Le chef du service planification amnagement risques de la DDT] propose de faire un diagnostic sur un des logements de la grande Serve pour valuer les travaux par rapport aux exigences du pprt. [La responsable de lunit prvention des risques de la DDT] souhaite savoir si la commune a des besoins de lancement immdiat de diagnostics pour des projets en cours. La ville de Feyzin rpond que les projets en cours sont situs en zone dala Fai, zone dans laquelle aucun diagnostic ne sera financ par ltat.

Pendant un peu plus dun an (mars 2009 mai 2010), lquipe technique et les groupes thmatiques travaillent ainsi produire les cartes denjeux des trois pprt, dnir le programme des investigations complmentaires, prparer les marchs de prestation, organiser les appels dore et recruter les bureaux dtude spcialiss dans les tudes de vulnrabilit (cf. tableau 1.1). Lancs lautomne 2010, les diagnostics concernent une centaine de btiments (des habitations, des activits conomiques, des tablissements recevant du public), rpartis dans les direntes communes, principalement dans les zones exposes aux alas les plus forts (cest--dire l o il est indispensable de connatre le degr de vulnrabilit des constructions pour dcider de manire approprie des mesures prventives). Programmes de faon couvrir toutes les situations dexposition possibles40 , ces investigations de terrain ont pour but dvaluer le comportement des btiments aux dirents types dagressions prises en compte dans les calculs dalas (surpression, rayonnement thermique, passage dun nuage de gaz toxique), dtudier les possibilits de renforcement susceptibles de protger les occupants et enn, destimer le cot de ces mesures41 . Une fois produites, ces donnes sont supposes venir complter les informations dj disponibles (alas et enjeux) pour aider les services instructeurs et les POA choisir entre les direntes options qui se prsentent (cf. gure 1.4) et au bout du compte, dcider des bonnes mesures de matrise de lurbanisation. Mais si lespace de travail consacr la formalisation des enjeux et vulnrabilits locales est avant tout organis pour produire de la donne et mettre en forme des informations utiles la dcision, ses fonctions ne se limitent pas la seule production de connaissances sur les situations risques. Les dirents groupes de travail pilots par les services instructeurs servent aussi fabriquer du consensus sur les ns et les moyens de la prvention. On la bien vu avec les runions bilatrales, la machinerie politico-administrative ddie la production des enjeux ne se contente pas de fabriquer des cartes, des mesures de protection et des estimations nancires ; elle participe au reprage et au rglement des dsaccords et, dans ces conditions, la rduction des possibilits darontement par la recherche de compromis techniques acceptables par toutes les parties. Les collectivits locales acceptent ainsi de renoncer certains de leurs projets incompatibles avec les objectifs des pprt et mme, lorsque cela est possible, revoir le contenu des oprations durbanisme en cours de ralisation. En retour, les services instructeurs tiennent compte de la situation de chaque commune au regard des contraintes subies pour ajuster leurs attentes en matire de prvention. Les dirents groupes de travail (runions bilatrales, quipe technique et groupes thmatiques ) forment alors autant despaces
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Trois critres sont retenus pour slectionner les btiments expertiser : le type et le niveau des alas (qui dnissent la nature des agressions) ; les modalits constructives (qui dterminent la capacit rsister aux phnomnes dangereux envisags) ; les usages (habitation, commerce, activit industrielle, quipement public, etc.). Cette valuation nancire est indispensable compte tenu de la rgle selon laquelle le pprt ne peut prescrire de travaux de protection sur un logement au-del des 10% de sa valeur vnale.

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1.3. Des espaces de dcision interconnects

de transaction qui, en mme temps quils neutralisent les conits, renforcent lengagement des parties prenantes et leur adhsion la dmarche dlaboration des pprt. Ddi la production de donnes et la fabrication du consensus, cet espace de travail fonctionne enn comme un dispositif dexploration qui contribue la reconnaissance denjeux qui ntaient pas perceptibles en dbut de procdure (ou de faon trop diuse pour tre rellement pris en compte). Courant 2009, les investigations de lquipe technique permettent ainsi de mettre au jour la situation critique des infrastructures vis--vis des alas mis en forme par la dreal. Accumulant les donnes sur le sujet, les acteurs nissent par constater lacuit du problme en mme temps que la faiblesse des moyens dont ils disposent pour le rsoudre. Comme le note un compte rendu du GT infrastructures, la prescription de travaux de rduction de la vulnrabilit sur les infrastructures dans la limite des 10% de la valeur vnale du bien nest pas envisageable car la valeur vnale dune infrastructure est nulle. Loutil pprt ne peut donc pas proposer de prescriptions techniques de rduction de la vulnrabilit42 . De mme, le travail de recensement et de catgorisation des activits conomiques est loccasion de mesurer lampleur du problme pos par les btiments structure mtallique, rputs peu rsistant aux eets de soue (y compris de faible intensit)43 . Dans ce dernier cas, les dicults viennent des cots (directs et induits) lis aux ventuelles expropriations (pour les activits les plus exposes) et aux travaux de renforcement des btiments (pour les autres), ainsi quau manque de foncier disponible qui empche de travailler sur des projets de relocalisation des entreprises concernes. Ce quexplique le maire de Feyzin dans un article paru rcemment :

labore pour protger les habitants, la loi de 2003 sapplique de faon identique aux activits conomiques. une dirence prs : les entreprises, PME, artisans, locaux associatifs ne bncient daucune aide pour la ralisation des travaux. Ainsi, au fur et mesure de llaboration des pprt, on a dcouvert que ces dispositifs gnrent un risque pour la vitalit conomique des territoires. Dans les zones industrielles, vouloir appliquer les mesures prvues pour le bti rsidentiel pourrait engendrer des dlocalisations ou pire larrt des activits, les entreprises ne pouvant dmnager ou payer les travaux. La vie conomique des territoires et de nombreux emplois sont tout simplement en jeu44 .

Ces dicults, qui se prsentent en cours de route , expliquent lengagement de la plupart des lus locaux (via lassociation Amaris notamment) dans un certain nombre dactions de lobbying visant renforcer les possibilits de prise en charge des travaux de protection sur le bti45 . Elles incitent galement ces mmes lus former leur propre espace de travail46 , an duniformiser les discours, de dnir des positions communes et de faire nombre pour peser davantage face aux propositions potentiellement concurrentes des services de ltat. mesure quils apparaissent, ces problmes conduisent enn les acteurs de la prvention rvaluer les enjeux lis la dnition des mesures de rduction des risques la source dans le cadre de la rvision des tudes de dangers. On assiste alors un renforcement notable des connexions entre les deux chantiers et larmation progressive du caractre stratgique de ce travail prparatoire de dnition du risque par croisement des alas et des enjeux, sagissant des implications nancires des pprt et de la mise en place des conventions ncessaires leur excution. 1.3

Des espaces de dcision interconnects


Le constat dune connexion progressive des chantiers tudes de dangers, alas et enjeux est loccasion de rompre avec lide dune procdure dlaboration conue comme une succession
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Compte rendu du GT infrastructures du 23 septembre 2009. Localement, lacuit du problme pos par les infrastructures est dautant plus forte que les possibilits prventives (dviation, mises sous tunnel, etc.) dpassent de trs loin les capacits budgtaires des direntes parties. Le compte rendu du GT conomie du 14 septembre 2009 prcise que sur les 455 entreprises recenses, plus des deux tiers occupent des btiments structure mtallique. Blein Yves, Penser lurbanisme lpreuve du risque cest mettre lhabitant au cur de la rexion , Cahiers du Cobaty, n 7, 2011, p. 3637. Nous reviendrons un peu plus loin sur la contribution dAmaris la politique de prvention des risques industriels en gnral et llaboration des pprt du sud de lagglomration lyonnaise en particulier. Cr en septembre 2009, cet espace de travail prend le nom de comit de pilotage pprt. Chaque trimestre, il runit lensemble des reprsentants du Grand Lyon et des communes du sud Lyonnais (lus et techniciens) potentiellement intresss par llaboration des trois pprt. Il mobilise galement une petite quipe de consultants chargs de dcrypter les actions des services de ltat et de rassembler des informations susceptibles de guider les interventions des lus locaux.

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Lpreuve de la dcision. Le PPRT ou lart de concilier les enjeux de scurit et de dveloppement

1. Les mesures foncires sappliquent aux zones dalas les plus fortes (TF+ F). Hormis en zone TF+ o lexpropriation est automatique, les aectations devront tre dnies en fonction danalyses avantages/inconvnients ralises sur la base des estimations des Domaines (concernant la valeur des biens) et des rsultats des diagnostics (concernant la vulnrabilit des btiments exposs). 2. Les prescriptions sur les btiments sappliquent aux zones dalas les moins fortes (M+ Fai). Sur ce volet, les aectations seront guides par les principes suivants : Dans les zones M+/M toxique, orientations dnir (prescriptions ou recommandations) en fonction des rsultats des diagnostics et des possibilits de nancement (prcision : la DGPR prconise de recommander un local de connement pour les habitations existantes) ; Dans les zones M+/M surpression, analyse au cas par cas des btiments structure mtallique (activits notamment) pour dnition du niveau dexigence attendu en termes de protection (sachant que 10% de la valeur vnale du bien ne susent pas ncessairement protger les occupants) ; Dans les zones Fai surpression, orientations dnir (prescriptions ou recommandations) en fonction des rsultats des diagnostics et des possibilits de nancement (prcision : dans une note de doctrine de dcembre 2008, la DGPR prconise des prescriptions pour le bti existant en zone dala Fai surpression) ; Dans les zones Fai surpression, analyse au cas par cas des btiments structure mtallique (activits notamment) pour dnition du niveau dexigence attendu en termes de protection (sachant que 10% de la valeur vnale du bien ne susent pas ncessairement protger les occupants). 3. Les restrictions des droits construire (urbanisation future) sappliquent toutes les zones, selon les correspondances donnes par le guide pprt et reprises dans le tableau suivant.
Zones rglementes
Rouge fonc TF+ TF

Ala

Mesures durbanisme sur le bti futur


Nouvelles constructions interdites Nouvelles constructions interdites mais extension possible de btiments existants si il sont protgs Quelques nouvelles constructions possibles moyennant des prescriptions dusage ou de protection Nouvelles constructions possibles moyennant des prescriptions mineures

Mesures foncires possibles


Expropriation Dlaissement

Rouge clair

F+ F

Dlaissement

Bleu fonc

M+ (thermique et toxique) M+ M (surpression) M Fai (thermique et toxique) Fai (surpression)

Sans objet

Bleu clair

Figure 1.4 Les options prventives des pprt de la valle de la chimie (source : DDT du Rhne)

20

1.3. Des espaces de dcision interconnects

doprations bien distinctes, enchanes les unes aux autres par des dcisions intermdiaires clairement formalises. Il atteste en eet dun processus beaucoup plus horizontal, fait dinteractions et dallers et retours permanents entre les dirents chantiers qui, faute de se succder dans le temps, ont tendance se superposer et senchevtrer. La fabrication des pprt rpond donc moins la logique verticale et linaire de la procdure rglementaire qu un principe dinterpntration et dimmixtion des direntes tches qui conduit les acteurs ne jamais vraiment dcider, mais plutt envisager et tester les diverses options qui se prsentent eux avant de saccorder, par la force des choses, sur la solution la plus consensuelle, cest--dire celle qui permet de concilier au mieux les intrts en prsence. 1.3.1

Le PPRT, un processus de dcision itratif


Chacun leur manire, les trois pprt du sud de Lyon montrent bien comment les dirents espaces de travail interagissent les uns avec les autres pour modeler, par itrations successives, des dcisions acceptables pour toutes les parties. La premire interaction de ce type se produit ds 2008, lorsque lachage des cartes dalas conduit les acteurs de la prvention sinterroger sur lacceptabilit sociale des dcisions quils pourraient prendre sur la base de ces informations. Lattention se focalise notamment sur les zones rouges et jaunes (TF+ F), synonymes dexpropriation et/ou dlaissement, qui couvrent lpoque plusieurs secteurs urbaniss dont une partie du quartier des Razes de Feyzin et la quasi totalit du centre-ville de Pierre-Bnite (cf. gure 1.5). Mesurant immdiatement les implications concrtes de tels niveaux dalas, toutes les parties considrent que des pprt labors sur ces bases Forte mobilisation des lus seraient bien trop contraignants pour avoir la moindre chance darriver locaux pour chercher dleur terme. Dans limpasse avant mme davoir commenc caractriser bloquer la situation les enjeux et les vulnrabilits pour dbattre de stratgie, les acteurs du pprt sont alors fortement incits chercher des solutions susceptibles de contribuer la rduction de ces zonages dalas. ce jeu, les lus locaux sont certainement les plus actifs : ils sollicitent des rencontres avec les exploitants et les services de ltat, posent des questions aux uns et aux autres pour les encourager prendre position, explorent toutes les pistes qui se prsentent, psent de tout leur poids politique et mobilisent toutes les ressources dont ils disposent pour faire merger des alternatives. De loin les plus concerns, les reprsentants de la municipalit de Pierre-Bnite tmoignent alors dun unique leitmotiv : chercher, par tous les moyens, faire bouger les lignes , cest-dire obtenir une rduction signicative des zonages dalas synonyme dassouplissement de la contrainte sur le centre-ville. Ainsi cet change, lors dune runion bilatrale :

Madame le Maire souhaite avoir des prcisons sur lexistence de mesures supplmentaires de rduction du risque la source car daprs les changes entre Arkema et la commune, il existerait encore des possibilit de rduire ce risque. La drire explique quil faut tre trs prudent sur lventualit de lexclusion de certains phnomnes. Madame le Maire souhaite avoir des lments prcis sur les alas de faon estimer les possibilits techniques et nancires dventuelles mesures de rduction du risque la source et ainsi pouvoir comparer le cot de mesures complmentaires ventuelles et lintrt des habitants. La drire travaille sur lajustement des mesures complmentaires. Le primtre ne devrait pas voluer, seule la coloration de certains alas pourrait plir47 .

lpoque, mme les clic sont mis au service de cette stratgie de rduction des alas. Pierre-Bnite toujours, le comit local est alors clairement pens comme un moyen de valoriser lengagement des salaris en matire de scurit, favoriser leur expression pour faire reconnatre lecacit des moyens de protection mis en uvre dans les usines, tenter daaiblir la position des services de ltat pour les amener reconsidrer le travail dvaluation des tudes de dangers, de qualication des barrires et de slection des phnomnes dangereux. Le maire de la commune tmoigne de cette intention en expliquant que les documents prsents par les industriels et les services de ltat ne sont pas si gs quils en ont lair, quil y a malgr tout matire discuter :

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Mireille Elmalan, maire de Pierre-Bnite: Nous ce quon veut pouvoir discuter avec les entreprises, la dreal et les salaris, cest de savoir si on a bien pris en compte toutes les mesures, en particulier toutes les mesures qui sont prises en interne aux entreprises. Je ne dfends pas

Compte rendu de la runion bilatrale Pierre-Bnite du 27 mars 2009.

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Lpreuve de la dcision. Le PPRT ou lart de concilier les enjeux de scurit et de dveloppement

spcialement les entreprises. En mme temps, je pense quil y a eu des investissements normes de faits. Il faut regarder tout a. Sans faire prendre plus de risques la population, je pense quil y a quand mme des choses quon peut faire bouger.

Figure 1.5 Les zones dalas doctobre 2008 (source : dreal Rhne-Alpes) Loin de contribuer la stabilisation des alas, la prescription des pprt et la mise en jeu des collectivits locales agissent donc plutt comme une invitation reprendre le travail de qualication des phnomnes dangereux et de dnition des mesures de rduction des risques la source. De fait, la plupart des exploitants soumet ce moment-l de nouvelles propositions susceptibles de diminuer les primtres supports des mesures foncires48 . Ce retour
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Cette pratique na cependant rien dexceptionnel ou de spcique aux cas Lyonnais. Une note de la DGPR date de novembre 2011 indique en eet que lajout de mesures de rduction des risques en cours de procdure est lorigine dune rduction denviron 350 km2 de lemprise des mesures foncires, soit un gain dun milliard deuros sur les trois milliards prvus au dpart pour nancer ces actions de prvention. Pour comparaison, les investissements consentis par les industriels pour la rduction des risques la source sur la priode 20082010 se sont levs des montants annuels de 200 300 millions deuros. En ligne sur le site du ministre de lcologie : www.developpement-durable.gouv.fr, consultation du 31 janvier 2012.

22

1.3. Des espaces de dcision interconnects

aux tudes de dangers, la recherche de solutions capables dallger la contrainte sur les secteurs urbaniss, impose alors de remonter toute la procdure pour produire les complments dtudes ncessaires ces corrections, puis de drouler nouveau le processus de validation des services dinspection qui dcideront (ou non) den tenir compte dans le calcul des alas :

Un inspecteur de la dreal Rhne-Alpes: La stabilisation des alas est le gros sujet que lon constate peu prs partout. Sauf sur les pprt trs simples, pour lesquels il ny a pas de discussion. Alors ce quon observe, cest qu partir du moment o on commence discuter de la stratgie, cest l o on remet en cause les tudes dalas. Et a, ce ntait pas prvu dans la procdure. Normalement, on arrivait au pprt quand on avait boucl les tudes dalas. Et aprs, ctait une autre procdure. Et ce retour sur les alas est horriblement compliqu. Il est compliqu vis--vis de lindustriel qui doit refaire ses tudes. Souvent dailleurs, cest lui qui prend linitiative de dire : Oh, mais jai des ides . Mais il est aussi compliqu vis--vis de lextrieur, vis--vis des lus qui attendent beaucoup de ces nouvelles propositions et qui ne comprennent pas toujours quon ne soit pas systmatiquement daccord. Parce que les lus sont informs de ce que fait lindustriel. Donc ils nous prennent partie comme les vilains qui ne veulent pas prendre en compte les ides gniales que peuvent avoir les exploitants pour ne plus avoir dexpropriation. Donc a, cest un peu compliqu.

Ce retour sur les alas dont nous parle cet inspecteur sillustre parfaitement avec lexemple dArkema Pierre-Bnite qui propose lpoque de recourir une modlisation tridimensionnelle (dite modlisation 3D ) pour rvaluer ( la baisse) lintensit de certains de ses phnomnes dangereux lis la dispersion de gaz toxiques.
Modlisation 3D de la dispersion atmosphrique
DEFINITION

Les modles traditionnels mis en uvre pour simuler la dispersion dun gaz dans latmosphre (par exemple, une fuite de gaz inammable ou toxique depuis une installation industrielle) sappuient sur des hypothses simplicatrices pour reprsenter, moindre cot de calcul, lvolution des polluants dans latmosphre. Ils supposent en particulier que le panache de gaz possde certaines proprits de symtrie, et que lenvironnement dans lequel le panache volue est plat et sans obstacle. De nouveaux modles, bass sur la modlisation numrique des uides (computational uid dynamics, ou CFD, en anglais, dits aussi 3D ), permettent la prise en compte des eets dobstacles et du relief sur la dispersion (ils sont donc, en principe, plus ralistes ), et peuvent fournir une information plus dtaille sur la propagation du panache. Pour certains scnarios accidentels de dispersion, o la prsence dobstacles provoque des turbulences qui favorisent la dispersion du polluant, ces modles conduisent des distances deet infrieures celles estimes laide de modles traditionnels. Bien que plus avantageuse sur le plan de la mesure, cette nouvelle technologie reste peu utilise dans le monde industriel, du fait de cots de mise en uvre levs.

1.3.2

Le PPRT, un outil dajustement du risque et des ressources daction disponibles localement


Plutt inattendue, lutilisation de la modlisation 3D requiert une proposition formalise de lexploitant (dtaillant les conditions dutilisation et le paramtrage du logiciel de calcul), puis un examen spcique de la dreal qui, pour dcider dans les meilleures conditions, demande la fois une tierce expertise et un appui technique du ministre. Ce quexplique cet inspecteur, alors responsable de lunit charge du programme pprt :

On a eu cette proposition dArkema de modliser en 3D lunit qui prsente le plus fort potentiel. Le problme, cest quon obtient des choses assez spectaculaires avec la modlisation 3D. tel point que jai fait remonter a Paris en disant : Voil, cest trs bien, on a une baguette magique qui nous permet de rsoudre tous nos problmes . Parce quen gros, avec la 3D, on passe de zones rouges des zones bleues. videmment, le ministre sest beaucoup mu de tout a. Notre directeur aussi. Enn tout le monde est sur le coup et le dbat est vraiment lanc actuellement.

Pour les services dinspection, le problme pos par lexploitant se situe deux niveaux. Il vient dabord dun possible eet jurisprudence , cest--dire le risque de crer un prcdent au niveau national qui favoriserait la gnralisation dun outil de mesure encore mal dni rglementairement. Il implique ensuite de choisir entre deux options moyennement

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Lpreuve de la dcision. Le PPRT ou lart de concilier les enjeux de scurit et de dveloppement

satisfaisantes dans une perspective prventive : accepter la proposition de lindustriel, mais reconnatre en mme temps quun artice de calcul sut transformer une situation trs grave pour la vie humaine49 en une situation dexposition beaucoup plus banale ; ou bien refuser, mais assumer dans ce cas le maintien dun niveau de contrainte potentiellement prjudiciable la mise en uvre du pprt dans son ensemble. Sollicite pour aider la rsolution de ce problme, ladministration centrale rpond quelques semaines plus tard par voie de circulaire50 . Peu favorable lutilisation des modles 3D quelle juge peu homognes (susceptibles de fortes variabilits selon la manire dont le calcul est eectu), elle prconise de limiter leur usage des sites bien particuliers sur le plan morphologique51 . Mais la restriction est dapplication dicile dans le cas Lyonnais, car si le site dArkema Pierre-Bnite nentre pas dans le cadre x par le texte, les services dinspection doivent en mme temps reconnatre que les produits de sortie du modle utilis par lexploitant sont plutt conformes laccidentologie et de ce point de vue, dicilement contestables. Do la dcision de conditionner lavis de la dreal la ralisation dessais en souerie sur maquette, comme le rapporte ici un des inspecteurs chargs du dossier :

Arkema a propos de rduire ses alas par une modlisation 3D. Le principe, cest quon utilise un artice de calcul pour dire : Hop ! Il ny a plus dalas . Et puis on voit quon arrive trs vite dans un dbat dexperts. Donc sur le 3D, on a ni par dire Arkema : Vous voulez utiliser le 3D, pourquoi pas. Mais vous lutilisez dans certaines conditions et nous, on met des rserves. Donc si vous voulez faire le 3D, on vous demande une modlisation sur maquette an de vrier par des essais ce quil en est . Lide, ctait de corroborer les tudes. Arkema la fait et on a jug que ctait concluant.

Lessai ayant donn satisfaction, les services de ltat nont plus de raison de sopposer la proposition dArkema. Ils assortissent cependant leur dcision dune clause importante qui, bien quallant de soi, fait apparatre une dicult inattendue pour lindustriel. Le problme vient de ce que le recours la modlisation 3D ne peut se limiter une partie des phnomnes dangereux du site. Les principes de hirarchisation et de slection, qui sont au fondement de la dmarche de prvention, imposent en eet que toutes les potentialits accidentelles soient qualies de la mme manire, avec les mmes outils de mesure. Autrement dit, lutilisation de la 3D nest possible qu partir du moment o elle participe de toutes les tudes de dangers du site. Mais cette obligation de bon sens a un cot (potentiellement lev), qui nit par compromettre la rentabilit conomique de lopration :

Un inspecteur de la dreal Rhne-Alpes: Il fallait quils soient homognes. Et pour tre homognes, ils navaient pas le choix : a voulait dire de reprendre toutes les tudes de dangers avec des modlisations 3D. Ce ntait pas possible de faire autrement. Ils ont donc choisi de ne pas lappliquer. Ce qui fait que ce nest pas nous qui avons tordu le coup la 3D. Pour une fois ! Nous, on avait simplement demand pouvoir sortir du dbat dexperts avec des essais sur maquette. Des essais qui ont t faits par lcole Centrale et qui ont plutt t concluants, qui ont corrobor les modlisations thoriques quils avaient faites. Cest simplement quils ont pens que a serait trop coteux de les gnraliser toutes les installations. Ils ont considr que les bnces de lopration ntaient pas totalement garantis.

Aprs deux ans de travail, plusieurs tudes et quantits dchanges sur le sujet, la dcision de lexploitant dabandonner la modlisation 3D ramne llaboration du pprt de Pierre-Bnite ltat initial doctobre 2008. En labsence de proposition valide susceptible dagir sur les alas, les zonages restent lidentique et le problme li lemprise des mesures foncires continue se poser dans des termes qui nont gure volu. 1.3.3

Le PPRT, un levier daction au service de la scurit


Dans ces conditions, les services instructeurs nont pas dautre choix que de reprendre le travail dexploration du champ des possibles, en esprant faire merger une autre solution
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51

Cest ainsi que sont qualies juridiquement les zones dalas trs forts (TF+ et TF) ouvrant droit lexpropriation. Date du 22 juillet 2009, cette instruction est relative la modlisation au moyen de modles CFD de la dispersion atmosphrique pour lvaluation des zones deets dans le cadre de llaboration des plans de prvention des risques technologiques (pprt) Il sagit de sites qui intgrent des obstacles naturels et anthropiques importants (de lordre dune centaine de mtres et plus) susceptibles de sinterposer au cours de la migration du nuage toxique, pour lesquels les phnomnes dangereux prsentent des eets particulirement lointains. Sur ce sujet, voir notamment un article trs instructif de Claire Janis-Mazarguil (2011).

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1.3. Des espaces de dcision interconnects

susceptible demporter ladhsion des direntes parties. Mais si le retrait de la proposition industrielle impose un retour la case dpart, llaboration du plan ne reprend pas tout fait dans les mmes conditions que la premire fois. Car dans lintervalle, les groupes de travail enjeux et le comit de pilotage pprt ont produit des informations qui ouvrent de nouveaux horizons de rsolution du problme. Cest ainsi que lestimation des cots de mise en uvre des mesures foncires met les acteurs du pprt sur une piste non encore explore, celle des mesures supplmentaires52 :

Des discussions sont en cours sur ce que lexploitant pourrait mettre en place comme [autres] mesures si la modlisation 3D ne pouvait tre retenue. Il serait en eet intressant deectuer la balance entre le cot des mesures foncires et constructives mettre en place dune part, le cot des mesures supplmentaires de rduction du risque dautre part53 .

Raisonnant sur la base dun cot de mise en uvre des mesures foncires compris entre 250 et 400 millions deuros54 , tous les acteurs concerns (qui sont aussi les nanceurs potentiels) nont aucun mal se mettre daccord pour privilgier une solution en termes de mesures supplmentaires, forcment plus avantageuse dun strict point de vue conomique. Comme le dit cette inspectrice de la dreal Rhne-Alpes, cest le ct positif du pprt. Cest le pprt qui fait levier, qui fait merger des ides pour de nouvelles mesures de matrise des risques . Sagissant de Pierre-Bnite, cest justement cet eet levier qui conduit lexploitant formuler une ultime proposition, constitue cette fois de mesures en dur , susceptibles de contribuer physiquement la scurisation des installations. Ce que rapporte le compte rendu de lquipe technique de dcembre 2010 :

loccasion de la dernire runion de lquipe technique, deux pistes ont t voques concernant dune part le connement et dautre part le 3D. Ces pistes avaient pour objectif de rduire le primtre propos en 2008. Lexploitant souhaite abandonner ces deux pistes, mais en propose une nouvelle : la mise en place de mesures techniques, la fois sur latelier critique en matire deets susceptibles de gnrer des secteurs de mesures foncires, savoir lHFA 130, mais aussi sur dautres ateliers (ayant aussi des impacts fonciers mais galement sur lautoroute). Cette proposition est intressante mais rcente (n novembre) : elle reste conrmer au plan technique par lexploitant et le travail de vrication des points essentiels sera faire avant proposition du nouveau primtre et de la cartographie des alas. Selon lexploitant, mais ces lments restent conrmer, cette proposition conduirait une rduction trs signicative des mesures foncires : plus dhabitat a priori, seuls le stade et la gare seraient encore touchs []. Le planning nouvellement dni est le suivant : lengagement dArkema avant la n de lanne ; lensemble des lments techniques permettant de vrier les principales hypothses pour n fvrier. Pour rpondre la question du Grand Lyon sur le nancement de ces mesures, il est indiqu que la proposition, ce stade, nest pas encore claire entre mesures complmentaires (prises en charge par lexploitant) ou supplmentaires (couvertes par une convention tripartite, en substitution de celle qui aurait pu tre prise pour les mesures foncires). Arkema ne sest pas encore positionne sur ce point. La discussion aura lieu si une demande de mesures supplmentaires au sens des textes se fait jour55 .

La nouvelle proposition de lexploitant repose en fait sur un ensemble de mesures techniques visant modier la conception de certaines de ses installations : mise en place de doubles vannes de sectionnement sur des canalisations de latelier HFA 130 an dexclure certains phnomnes dangereux du calcul des alas par application de la rgle du ltre la barrire ; modication de la distribution de chlore pour assurer un transfert en phase gazeuse entre les units et limiter les eets dune rupture de canalisation ; limination de la cause sisme sur latelier F22 dans le but de rduire lala M+ en ala M ; et enn, lenterrement dune ligne de gaz naturel pour supprimer les eets ltaux sur lautoroute A7. Outre le fait de ne pas
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55

Contrairement aux mesures simples et complmentaires de rduction des risques la source, les mesures supplmentaires sont dnies par les pprt et peuvent faire lobjet dun nancement tripartite (exploitant, tat, collectivits locales). Mais pour cela, elles doivent rpondre un certain nombre dexigences : ne pas sapparenter aux mesures ordinaires que les industriels ont lhabitude de mettre en uvre dans le cadre des dmarches tude de dangers et mmr, permettre des rductions demprise de mesures foncires et enn, conduire des investissements infrieurs aux cots des expropriations et dlaissements auxquels elles se substituent. Compte rendu de lquipe technique du 8 mars 2010. Lestimation, ralise par les prestataires du Grand Lyon pour le compte du comit de pilotage pprt, porte sur les logements (un petit millier) et les quipements publics situs dans les zones rouges et jaunes (TF+ F) des cartes dalas du pprt de Pierre-Bnite. Compte rendu de lquipe technique du 9 dcembre 2010.

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Lpreuve de la dcision. Le PPRT ou lart de concilier les enjeux de scurit et de dveloppement

jouer uniquement sur la qualication des phnomnes dangereux, mais bien sur le niveau de matrise des risques, cette proposition prsente lnorme avantage de ramener les mesures foncires (en rouge) la limite de lusine tout en rduisant la surface des zones de prescription des travaux de protection sur le bti (cf. gure 1.6), le tout pour un cot trs infrieur aux montants des expropriations et dlaissements estims dans la conguration 2008.

Figure 1.6 La carte des alas en 2008 ( gauche) et 2011 ( droite) Dbut 2012, les propositions techniques de lexploitant sont en cours dexamen par les services de la dreal. Les discussions portent sur la capacit des mesures projetes produire les eets annoncs, mais galement sur la faon de les qualier. La question se pose notamment de savoir si ces propositions peuvent tre considres comme des mesures supplmentaires et dans ce cas, comment pourraient se rpartir les contributions des possibles nanceurs (exploitant, tat et collectivits locales). Pour le moment, rien nest dcid et lissue des transactions engages n 2011 est bien videmment trs incertaine. Car mme rduit quelques millions deuros, lenjeu reste considrable pour des acteurs dont les ressources sont plutt en voie de rarfaction. Ces derniers doivent galement compter avec un certain nombre de facteurs contingents qui psent sur les discussions en cours. Cest le cas par exemple des ngociations sur le nancement des travaux de protection qui, malgr les eorts consentis par les lus via leur organe de reprsentation au plan national (cf. encadr Les contributions dAmaris la page suivante), peinent dboucher sur des dcisions favorables aux acteurs locaux :

Un inspecteur de la dreal Rhne-Alpes: Les dicults quon a en ce moment renvoient aussi des discussions nationales qui sont lies au nancement des mesures chez les particuliers. Ds lors que le crdit dimpt reste aussi faible, les industriels ne veulent pas sengager dans le nancement des mesures chez les particuliers.

En dpit des incertitudes lies au nancement des mesures de renforcement des btiments vulnrables, un accord semble malgr tout se proler. Cet accord reposerait sur un engagement rciproque : les services de ltat acceptent la qualication de mesures supplmentaires et sengagent participer leur nancement ; en contrepartie, lexploitant participe au nancement des travaux de protection sur le bti. Ainsi cet agent de la dreal Rhne-Alpes en charge du programme pprt :
Il y a un aspect un peu politique qui joue, cest quon a un gain important en mesures foncires. Donc Arkema dit en gros : Je vous fais gagner de largent, mais en contrepartie je vous aiderai pour nancer chez les particuliers . Donc a fait partie de la discussion. Mais de toute faon, cest vrai que la logique mesures supplmentaires est respecte parce que ce sont des mesures quon navait pas prvues au dpart. Qui viennent en plus de celles qui taient initialement prvues. Et qui permettent un gain important en mesures foncires. Donc la logique est respecte. Aprs, sur le montant, vis--vis dun groupe comme Arkema, a se discute.

Mme si la n de lhistoire nest pas encore crite et que de nouveaux dveloppements sont toujours susceptibles de modier les termes de laccord en cours dlaboration, le pprt de Pierre-Bnite est malgr tout signicatif des dicults que rencontrent les acteurs de la prvention pour se couler dans le cadre formel de la dcision. Compte tenu des contraintes qui sexercent sur leur travail, ils peinent suivre les tapes de la procdure rglementaire, ou

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1.3. Des espaces de dcision interconnects

alors dans le dsordre. Dans lincapacit de prendre les tches les unes aprs les autres, ils ont tendance tout faire en mme temps. Ils buttent en permanence sur des problmes quils navaient pas prvus et qui ncessitent, pour continuer avancer, de passer par toutes sortes de dtours (les autres chantiers en cours, les bureaux ministriels, les instances nationales, le Parlement, etc.). La dcision nest donc pas aussi linaire quon pourrait le croire a priori. Elle procde davantage par va-et-vient entre les dirents espaces de travail, par itrations successives, jusqu se stabiliser dans une forme qui convient globalement toutes les parties prenantes. Du coup, on ne voit pas vraiment les acteurs en position de dcider. Il nexiste pas de moment clairement ddi ce type de formalisation. Ce que lon observe, ce sont surtout des informations qui circulent, des arguments qui schangent, des intrts qui sexpriment et des pressions qui sexercent, qui conduisent les protagonistes faonner les problmes en fonction des circonstances et saligner de faon trs progressive sur les solutions optimales du point de vue des intrts quils portent.

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Lpreuve de la dcision. Le PPRT ou lart de concilier les enjeux de scurit et de dveloppement

Les contributions dAmaris aux ngociations Contributions de lassociation Amaris aux ngociations sur le financement des travaux de protection sur le bti rsidentiel, industriel et commercial. Lassociation Amaris, prside par le maire de Feyzin, fdre une centaine de communes et communauts de communes exposes des risques technologiques majeurs. Outre lassistance quelle procure ses adhrents demandeurs dinformation ou dexpertise technique, lassociation porte galement les intrts des collectivits locales qui sont aujourdhui confrontes aux problmes de mise en uvre des pprt, sagissant notamment du financement des travaux de protection sur le bti et des conditions de prise en charge des activits conomiques exposes aux risques industriels. Financement des travaux de protection. Dans le cadre de la Table ronde sur les risques industriels organise par le ministre de lcologie en juin 2009, Amaris obtient un renforcement du crdit dimpt prvu pour aider les particuliers financer les mesures de protection de leur logement. Inscrite dans la loi Grenelle 2 du 12 juillet 2010, la mesure porte ce crdit dimpt de 15 40% (avec un plafond de dpenses ligibles relev 30 000 et une possibilit de prt taux zro pour les 60% restants). Amaris obtient galement un engagement ferme du ministre sur la possibilit de prvoir des conventions bipartites (collectivit, exploitant) pour apporter une aide complmentaire de 20% aux particuliers. En dcembre 2010, le vote de la loi de finances ramne le crdit dimpt (considr comme niche fiscale) de 40 30% pour les mises en conformit des habitations vises par un pprt. Elle abaisse galement le plafond des dpenses ligibles 10 000 pour un couple, au lieu des 30 000 initialement prvus. En contrepartie, elle tend le dispositif aux propritaires bailleurs galement concerns par les prescriptions de travaux dans le cadre des pprt. En raction cette dcision, Amaris et certains parlementaires soutiens de lassociation multiplient les interventions pour restaurer le taux de 40% et le plafond de 30 000. Pour appuyer leur revendication, ils expliquent que le revirement initi par la loi de finances a sonn le glas de lengagement des industriels et des communes complter cette aide respectivement hauteur de 20%, que les habitations situes proximit des installations industrielles sont pour la plupart la proprit de mnages aux revenus modestes, le plus souvent non imposables, que dans ces conditions, la perspective de devoir assurer la plus grande partie du financement de leurs travaux de renforcement du bti nest pas leur porte, mais quen ne ralisant pas cette mise en scurit, ils se mettent en position de hors-la-loi et ne sont pas correctement protgs. Aprs de nombreuses rencontres avec des parlementaires et des conseillers ministriels, lassociation obtient finalement, avec le soutien des fdrations patronales de la chimie et du ptrole (UIC et UFIP), le vote dun amendement la loi de finances pour 2012 qui maintient le taux de 30%, mais porte le plafond de 10 000 20 000 pour un couple. Prise en charge des activits conomiques. Depuis 2010, Amaris porte aussi des revendications qui concernent la prise en compte des activits conomiques situes dans les primtres pprt et vises par des prescriptions de travaux de renforcement. Lassociation soutient notamment qu dfaut dune doctrine adapte leur situation, beaucoup vont se retrouver dans limpossibilit de financer les travaux prescrits. Daprs ses estimations, lassociation compte plus de 10 000 entreprises en situation de devoir engager des travaux de protection sans quaucune aide nait t prvue pour les accompagner, pour un cot global estim 1,5 milliard deuros. Avec le soutien dassociations de dfense de lenvironnement (France Nature Environnement notamment) et des fdrations patronales directement concernes par ces problmes (UIC et UFIP), elle demande de limiter les travaux de renforcement sur le bti industriel aux situations qui ne peuvent tre traites autrement, par exemple par des mesures dorganisation et de plans de secours.

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Lexemple dune dcision au long cours : la stabilisation des alas de la raffinerie de Feyzin
Dans cette deuxime partie, on se propose dentrer plus avant dans la mcanique de la dcision pour observer de plus prs la faon dont les acteurs locaux sy prennent pour qualier les situations risques et dnir les objectifs atteindre en matire de prvention. Pour cela, on se focalise sur un dossier du pprt de Feyzin qui, depuis son ouverture en 2005, a connu de multiples rebondissements. Ce dossier mle en fait deux processus de dcision fortement dpendants lun de lautre : la rvision de ltude de dangers du parc des stockages de la ranerie dune part, la mise en forme de la carte des alas du secteur dautre part. Emblmatiques du pprt de Feyzin, les dveloppements successifs de ce dossier nous intressent plus dun titre. Non seulement ils tmoignent des dicults clore la squence dtude du pprt, mais ils sont signicatifs des rationalits luvre, des raisons dagir et, dans le mme temps, des jeux dinuence et des rapports de pouvoir dans lesquels slaborent les compromis et les arrangements qui fondent la plupart des actions de prvention. Restitus de faon chronologique, les dirents stades dvolution de ce dossier sont galement rvlateurs des situations dincertitude auxquelles se confrontent les acteurs de la prvention, des controverses quils arontent et des diverses formes dapprentissage auxquelles ils se soumettent collectivement, qui les conduisent parfois changer de stratgie en cours de route, revoir progressivement les cooprations quils mettent en uvre ou saligner, au bout du compte, sur une conception partage des problmes traiter et des solutions disponibles pour les rsoudre. 2.1

Une stratgie de matrise des risques centre sur le BLEVE (2005 2007)
Le parc des stockages de la ranerie de Feyzin comprend toutes les installations (bacs et sphres) dans lesquelles sont entreposs les produits dentre et de sortie du ranage (cf. gure 2.1). Formant un secteur part de ltablissement, distinct de la production, il bncie de sa propre tude de dangers. Il est aussi lun des principaux producteurs de risques de la ranerie. Les stockages dhydrocarbure sont en eet concerns par divers types de phnomnes accidentels, dont certains se caractrisent par des potentialits dvastatrices trs proccupantes sur le plan de la scurit. Cest le cas notamment des bleve et boil over, deux phnomnes dangereux dont les eets potentiels, mesurs en termes datteinte la vie humaine, atteignent facilement des distances de lordre de plusieurs centaines de mtres.
Le bleve

DEFINITION

Le bleve (pour Boiling Liquid Expanding Vapour Explosion) est un phnomne dangereux pouvant aecter les stockages de gaz liqus sous pression (comme le butane, le propane, et le gaz de ptrole liqu, ou gpl). Il provient de la perte de connement dun rservoir (sphre, citerne, ou bouteille) de gaz stock sous pression qui, lorsquil est soumis un chauement par un feu extrieur, peut produire une violente explosion et des projections de masses gazeuses enammes (boules de feu). Deux accidents tristement clbres ayant conduit un bleve se sont produits Feyzin en 1966 (faisant 18 morts, dont 11 pompiers intervenant sur lincendie) et au camping Los Alfaques en Catalogne en 1978, o le bleve dun camion-citerne transportant du propylne a fait 217 morts.

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Le boil over
DEFINITION

Le boil over est un phnomne dangereux qui peut se produire lorsquun incendie se dclare sur un rservoir ciel ouvert dhydrocarbure (bac dessence, de fuel domestique, etc.). Il donne lieu un phnomne de moussage rsultant de la vaporisation de leau liquide contenue dans le rservoir, qui peut tre lorigine de violentes projections de combustible, de lextension des ammes et de la formation dune boule de feu. Ce phnomne sest produit sur un bac de stockage de gazole lors de lincendie du port douard Herriot de Lyon, en 1987.

Lors de la mise en rvision de ltude de dangers du parc des stockages, courant 2005, ces deux possibilits accidentelles se retrouvent donc naturellement au centre des analyses de risques menes par lexploitant. Jugs prioritaires au terme de lvaluation prliminaire1 , les bleve des sphres de gpl situes en bordure du canal sont plus particulirement viss par cette dmarche danalyse qui, rappelons-le, ne doit pas se contenter de qualier les risques en prsence, mais aboutir des mesures concrtes de scurit susceptibles de les contenir dans des proportions acceptables2 . Plusieurs pistes de travail sont alors envisages par lindustriel qui donnent lieu autant dtudes dtailles. Celles-ci portent notamment sur la rduction du nombre de stockages, linuence du taux de remplissage des sphres sur la probabilit doccurrence des phnomnes dangereux, la limitation de lactivit proximit des sphres, laugmentation des moyens de dtection et dintervention, le renforcement du programme dinspection interne. Bien que prsente comme la solution ultime3 , la mise sous talus des sphres est galement envisage comme un moyen de rduire le risque de bleve pour rpondre aux enjeux de la dmarche de prvention qui sengage ce moment-l.

Un responsable de la ranerie total de Feyzin: Alors lenjeu, il est norme. Parce que trs vite on parle de quand on fait les premires patates, les premires valuations en termes de distance, on saperoit quil y a des zones impactes qui sont trs importantes. Donc on parle tout de suite de millions, enn dordres de grandeur quand mme trs importants. On touche des habitations. On touche des riverains. On touche des infrastructures. Trs vite, il y a des autoroutes au milieu.

Pour les dirigeants de la ranerie, lenjeu de cette rvision se situe sur trois plans : il sagit de proposer des mesures de rduction des risques la source qui permettent la fois datteindre les objectifs de scurit du groupe (xs par la DirSec 08), de se mettre en conformit sur le plan juridique en satisfaisant aux critres de la rglementation mmr et enn, de diminuer dans la mesure du possible les impacts en termes dalas des multiples phnomnes dangereux recenss dans ltude de dangers. Le responsable scurit du site nous explique cette faon de procder :
La dmarche consiste vrier quon a mis en place toutes les mesures de matrise des risques qui permettent de rduire aussi loin que possible le risque la source. a, cest la base et ce nest pas nouveau. Cest la logique quon a toujours eue, mme avant la loi Bachelot de 2003. Donc on regarde. On dcide de faire des petites tudes technico-conomiques pour regarder si on ne pourrait pas aller encore plus loin dans les mesures de matrise des risques. Et bien sr, on fait le pendant avec quelques estimations sur le foncier. Par exemple, si je prends mon parc des stockages, si je supprime toutes mes sphres, que je tire les tuyaux et que je les mets dans la plaine de lAin, je nai plus de problme de bleve Feyzin. Mais bon, si je compare a aux cots de protection que je vais avoir si je les laisse en place, je ne suis pas sr que ma solution soit bien avantageuse. Donc cest toujours un compromis conomique. Cest pourquoi on fait systmatiquement des simulations de cartes (il y a des gens chez nous qui savent faire tourner Sigala, le logiciel qui calcule les alas), pour avoir des ides un peu prcises sur les zonages et les couleurs dalas. Avec ces estimations, on peut regarder sil ny a pas des choses quon avait

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Pour mener bien ces tudes, les exploitants dpendants du groupe total disposent dune mthode maison , dite DirSec 08 (pour directive scurit groupe n 8). Celle-ci dtaille les direntes tapes de lanalyse de risques, notamment lvaluation prliminaire qui conduit qualier les risques pralablement recenss en fonction de leurs niveaux de probabilit doccurrence et de gravit, puis les positionner sur une matrice de slection des ns de hirarchisation, dans le but de dnir ceux qui seront tudier en dtail en vue de la dnition des mesures complmentaires de rduction des risques la source susceptibles de rduire leur probabilit doccurrence et/ou leurs consquences. Au sens notamment de la grille mmr dj voque. Daprs les propos du directeur de la ranerie de lpoque, lors dune runion du 10 novembre 2005 prgurant le clic de Feyzin.

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2.1. Une stratgie de matrise des risques centre sur le BLEVE (2005 2007)

Figure 2.1 Une partie du parc des stockages de la ranerie de Feyzin

rejetes dans un premier temps, mais quon pourrait quand mme envisager pour aller plus loin dans les mesures de matrise des risques.

Les projections en termes dalas et les tudes technico-conomiques ralises dans cette phase danalyse permettent lexploitant daner sa stratgie de rduction des risques la source. Au moment de remettre ltude aux services dinspection (dcembre 2006), la proposition repose sur deux orientations complmentaires. La premire est attendue : elle vise les sphres de gpl et consiste en lajout de nouvelles barrires (un systme darrosage dluge par exemple), de manire rduire autant que possible la valeur de probabilit des bleve et justier ainsi leur exclusion du champ du pprt (en vertu de la rgle du ltre la barrire dj mentionne4 ).

Un responsable de la ranerie total de Feyzin: On avait regard la mise sous talus. Mais on a nalement abandonn parce que a cotait trop cher. On avait regard on avait regard les ignifuges par exemple. Il y avait un groupe de travail qui avanait sur les ignifuges depuis quelques annes dj. Est-ce quen ignifugeant, on va retarder le bleve ? On travaillait aussi sur le fait davoir un arrosage 10 litres par minute au m2 et de savoir si a interdisait le bleve. On tait dans une logique o le bleve il y avait des choses qui se passaient et on pensait que le bleve ne serait pas pris en compte. Quil serait exclu. Comme cela a t fait Mazingarbe dailleurs. Donc oui, on misait sur une exclusion des bleve et pour cela, on regardait des solutions techniques.

En complment de ces mesures de scurisation des sphres de gpl, lexploitant propose de sintresser la partie amont des stockages, cest--dire aux canalisations dalimentation du parc qui, daprs les conclusions de lanalyse de risques, ne donnent pas pleinement satisfaction sur le plan de la scurit. Interrog juste aprs la remise de ltude de dangers, un des inspecteurs chargs dexaminer le dossier tmoigne de la qualit de largumentaire fourni par les dirigeants de la ranerie pour justier ce plan daction en deux temps :

Aujourdhui, total fournit des tudes beaucoup plus sophistiques que ce quils rendaient avant. Notamment sur le bleve, sur la prvention du risque de bleve. En fait, a commence vraiment tenir leur aaire. Ils proposent de renforcer quelques mesures de scurit, sur les sphres. Et donc, ce qui ntait vraiment pas envisageable il y a un an commence le devenir.

Comme indiqu prcdemment, la circulaire du 3 octobre 2005 relative la mise en oeuvre des plans de prvention des risques technologiques prvoit que les phnomnes trs improbables dont la ralisation peut tre empche par deux barrires (existantes ou venir) peuvent ne pas tre retenus pour le pprt.

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Lpreuve de la dcision. Le PPRT ou lart de concilier les enjeux de scurit et de dveloppement

Cest de dire : OK, on commence y croire la probabilit faible du bleve, vu la tartine dquipements, de dispositifs qui sont sur les stockages . Et alors, lautre phnomne qua rvl cette tude, cest quil y a tout un tas de phnomnes potentiellement trs graves qui peuvent survenir sur les canalisations desservant le parc de stockages. Cest quelque chose qui tait trs minor avant. Trs minor. En fait, on se rend compte quils ont un systme de pompes centralis, qui pousse du produit haut dbit dans les sphres de gaz, et que le risque attach la perte de connement de ces canalisations est inniment suprieur au risque de bleve. Dau moins un ordre de grandeur en puissance de 10. Donc on se dit : quitte mettre de largent sur le parc sud, est-ce quil ne vaudrait pas mieux le mettre sur la scurisation des canalisations servant le parc qui na pas du tout t travaille depuis des annes ? Plutt que de le mettre sur le parc lui-mme, maintenant que les sphres sont plutt bien scurises ? Cest--dire quon a des ruptures de canalisation en aval des pomperies qui peuvent potentiellement crer des phnomnes irrversibles 1500 mtres. Ce sont des trucs assez basiques : on a des racks de canalisation au sol, qui desservent le parc. En contrebas de voiries. Il ny a pas une glissire de scurit. Et vous avez des poids lourds qui passent l. Avec des tuyaux deux mtres en dessous. Sil y a un poids lourd qui se crache dans le rack, on y a droit. Donc des choses comme a, cest vraiment des lments Bon alors celui-l il est vident Enn, il est vident ! Cest toujours pareil, il est vident une fois quon a mis le nez dessus. Et quand total dit Franchement, vu ce quon a sur les sphres, a paratrait plus intelligent de mettre un peu dargent sur les protections de canalisation. a, cest urgent , on ne peut pas leur donner tort. Surtout quon a un argumentaire technico-conomique qui commence se tenir.

Plutt convaincus par largumentaire et les lments techniques prsents dans ltude de dangers, les services de la drire signent en 2007 un rapport de premier examen qui nexprime aucun dsaccord important avec les propositions des dirigeants de la ranerie. La stratgie de matrise des risques dnie par lexploitant et les dcisions dabandonner certaines pistes de travail comme la mise sous talus ny sont pas contestes. Les inspecteurs chargs dvaluer ltude se contentent de quelques observations sur des points de mthode. Ils demandent galement une tierce expertise pour conrmer certaines mesures et positions de phnomnes dangereux dans la matrice de slection. Mais hormis ces quelques points de dbat, le retour des services de ltat est globalement favorable aux orientations donnes par lexploitant de focaliser une partie des investissements de scurit sur les sphres de gpl pour pouvoir ensuite justier lexclusion des bleve du champ du pprt. 2.2

Une stratgie remise en cause par la circulaire du 23 juillet 2007 (2007 2008)
Pas loin de deux ans aprs la mise en rvision de ltude de dangers du parc des stockages, les reprsentants de la ranerie et les services de ltat sont donc sur la voie dun accord possible quant la dnition du problme dune part (qualication, mesure et hirarchisation des risques), des solutions susceptibles de le rsoudre dautre part (stratgie de matrise des risques)5 . Mais ldice patiemment mont depuis 2005 va brutalement seondrer avec la parution de la circulaire du 23 juillet 2007 relative lvaluation des risques et des distances deets autour des dpts de liquides inammables et des dpts de gaz inammables liqus. Porteur de directives visant solutionner les problmes gnriques poss par les stockages dhydrocarbures, ce texte prconise entre autres choses de nexclure les bleve du champ de la matrise de lurbanisation que dans la mesure o les installations lorigine de ces phnomnes sont protges des agressions extrieures, par des mises sous talus notamment. Ayant renonc cette solution quelques mois auparavant avec lassentiment plus ou moins explicite des services dinspection6 , les dirigeants de la ranerie se retrouvent donc en dicult pour justier le retrait des bleve de gpl de la dmarche pprt. Lajout de quelques mesures de rduction des risques la source ne leur permet plus de compter sur cette possibilit. La nouvelle circulaire sy oppose formellement.
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Ces (presque) deux annes correspondent au temps moyen de ralisation dune tude de dangers qui est denviron dix-huit mois. Un inspecteur de la dreal Rhne-Alpes justie ainsi la dcision de ne pas faire de la mise sous talus un point de conit avec la ranerie : Ils ont abandonn cette ide. Pour des raisons conomiques. Et pour linstant, on ne la pas exige de la ranerie. On lexige des dpts de gpl qui sont proximit dhabitations, dans des situations diciles. Mais il faut bien reconnatre quon ne la pas exig de total. Daucune autre ranerie franaise dailleurs ! Tout simplement parce que a reprsente des cots normes. Parce que la mise sous talus, a ne consiste pas mettre une butte de terre autour de chaque sphre, il faut tout reconstruire. lchelle de la ranerie, a allait donc bien au-del de ce qui est conomiquement acceptable.

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2.2. Une stratgie remise en cause par la circulaire du 23 juillet 2007 (2007 2008)

En partie dstabilise par lapparition de cette rgle relative la prise en compte des bleve, la stratgie de matrise des risques de lindustriel est galement compromise par la parution concomitante dune autre circulaire, consacre lvaluation de la gravit des phnomnes dangereux7 . Cette deuxime instruction, qui recommande de comptabiliser les usagers des voies de circulation dans les mesures de gravit (cf. extrait ci-dessous), savre tout aussi pnalisante que la premire dans la mesure o les stockages de la ranerie bordent lune des routes les plus frquentes de lagglomration lyonnaise8 . Elle conduit en eet lexploitant rvaluer ( la hausse) la criticit de bon nombre des phnomnes dangereux gurant dans son tude, rendant du mme coup totalement inacceptable la proximit de ses installations avec lautoroute voisine. Sagissant de la ranerie, la modication des rgles et principes de lanalyse des risques en pleine rvision des tudes de dangers na donc rien de facilitant pour les acteurs concerns. Elle a surtout pour eet de contrarier les plans initiaux de lindustriel qui, non seulement se retrouve dans une situation critique vis--vis de la rglementation mmr, mais doit renoncer proposer le retrait des bleve pour le calcul des alas.
Extrait de la che technique du 28 dcembre 2006 Les voies de circulation nont tre prises en considration que si elles sont empruntes par un nombre significatif de personnes qui ne sont pas dj comptes parmi les personnes exposes dans dautres catgories dinstallation (en tant quhabitation, commerce, etc.) situes dans la mme zone deets, les temps de sjours en zone expose tant gnralement trs suprieurs aux temps de trajets. Il en est de mme des commerces de proximit, coles, mairies majoritairement frquentes par des personnes habitant la zone considre.

Les volutions rglementaires de lanne 2007 ayant dnitivement ruin la stratgie de lindustriel, ladministration accentue la pression pour linciter produire de nouvelles propositions susceptibles de rduire la fois la criticit des phnomnes dangereux prsents dans son tude et les zones dalas qui en dcoulent. Elle met notamment prot le clic de novembre 2007, au cours duquel elle prsente une version provisoire du primtre dtude du pprt de Feyzin qui suggre une augmentation signicative de la contrainte durbanisme (cf. gure 2.2). En retour, lindustriel voque plusieurs pistes de travail, dont il conrme la mise ltude lors dune runion de mai 2008 :

Un inspecteur de la drire Rhne-Alpes: On a fait une runion avec total pour quils nous disent ce quils taient en train de faire. Parce que la question qui se pose et qui continue de se poser, cest quavant dengager le pprt, il faut que la dmarche mmr soit mene le plus loin possible. Et comme vous le savez, le fait davoir des zones urbanises et des infrastructures proximit de ltablissement, a fait que les problmes de mmr sont trs importants. En fait, si on applique strictement la circulaire mmr, il faudrait quon rende un avis inacceptable pour toute la ranerie, compte tenu de la prsence de lautoroute. Donc notre demande rcurrente depuis un petit bout de temps, cest : Faites-nous des propositions de mesures de matrise des risques . Et total rpond : Oui, mais on ne sait pas par quel bout prendre le problme . En gros, ce quils nous disent, cest quil y a tellement de phnomnes dangereux quils ne savent pas sur quel levier ils peuvent agir pour rendre les choses plus acceptables. Bon, ils ont quand mme regard sils ne pouvaient pas valuer certains phnomnes dangereux de manire plus ne, calculer un peu mieux les zones deets, en utilisant des modlisations 3D de jets enamms par exemple. a, ils nous lont annonc une runion qui a eu lieu au mois de mai, je crois. Et ils devaient nous donner les lments pour n juin. Aujourdhui, on est n juillet et on attend encore. On est toujours dans lattente de propositions concrtes et pour tout vous dire, on vient de prparer un courrier (il est la signature du directeur) pour leur rappeler quil nous faut aboutir au plus vite sur ces propositions de mesures de matrise des risques.

Pour lexploitant, une nouvelle squence dtude dbute ce moment-l qui le conduit rinvestir le sujet de la probabilit des bleve, an daner les valeurs retenues localement et tenter de contrer un argumentaire de la drire contestant lutilisation de donnes gnriques pour mesurer des phnomnes ncessairement localiss. De nouvelles mesures sont
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Il sagit de la che technique lments pour la dtermination de la gravit des accidents, diuse par circulaire du 28 dcembre 2006. Le trac moyen de lautoroute A7 est estim 100 000 vhicules par jour. Du point de vue de la ranerie, la prise en compte de tous ces usagers ncessite daecter une valeur de gravit maximale tous les vnements accidentels dont les eets irrversibles sur la vie humaine atteignent lautoroute (soit une majorit des phnomnes dangereux recenss dans ltude de dangers du parc des stockages), ce qui contribue les dplacer vers la zone critique de la matrice de slection de lexploitant comme de la grille mmr de lautorit de contrle.

Lpreuve de la dcision. Le PPRT ou lart de concilier les enjeux de scurit et de dveloppement

Figure 2.2 Le primtre dtude du PPRT de Feyzin dans sa version de novembre 2007 (source :
DRIRE Rhne-Alpes)

galement envisages qui, selon les responsables du site, pourraient conduire rduire la probabilit doccurrence dun facteur 10 sur lensemble des stockages. Elles concernent notamment lautomatisation des actions lies la dtection et la mise en place de protections et decteurs sur les sources possibles de jets enamms. Comme lexplique ce responsable de la ranerie, la mise en place de tels dispositifs permet de proposer lagrgation de plusieurs phnomnes et dans ces conditions, dagir sur le calcul des alas :

On continue travailler sur le bleve et on propose de nouvelles mesures de matrise des risques. Alors une fois quon a mis ces mesures de matrise des risques complmentaires, on peut coter en probabilit nos dirents bleve. Et on obtient la probabilit ne des dirents bleve, qui tient compte de ces mesures de matrise des risques. Et ensuite, comme le permet le guide du pprt, on fait ce quon appelle une agrgation. Lagrgation, cest quoi ? En fait, on prend plusieurs phnomnes du mme type, plusieurs bleve, et on dit que leet donn cest leet du bleve le plus important et que la probabilit quon prend, cest la somme des probabilits. Et a, on peut le faire parce quon a mis en place des mesures de matrise des risques complmentaires. Alors cette agrgation, elle est intressante parce quelle permet de rduire les primtres pprt. Donc voil, ce quon dit ce moment-l, cest quon agrge nos bleve : Avec ce quon met en place comme mesures de matrise des risques, on estime quen agrgeant, a rduit sensiblement les couleurs sur les cartes .

Dans le document de synthse quils remettent ladministration en juillet 2008, les dirigeants de la ranerie dtaillent cette nouvelle stratgie de matrise des risques. Toujours centre sur les bleve des sphres de gpl, celle-ci privilgie dsormais les possibilits dagrgation de ces phnomnes. Rpertoriant lintgralit des possibilits accidentelles recenses par les tudes de dangers rvises du site (900 au total), le document fournit en sus la liste des phnomnes dangereux que les responsables du site proposent dcarter pour llaboration du pprt. Il sagit principalement des boil over des rservoirs du parc des stockages, quils considrent trop lents pour justier des mesures de matrise de lurbanisation (qui visent, en thorie, les phnomnes rapides qui ne permettent pas lvacuation des personnes exposes). ce propos, le responsable du service scurit ajoute qu lpoque, il ne fait aucun doute dans la profession que ce type de phnomnes, sil reste proccupant dans une dmarche de matrise des risques classique, na strictement rien faire dans un pprt :

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2.2. Une stratgie remise en cause par la circulaire du 23 juillet 2007 (2007 2008)

Il faut bien comprendre que pour les ptroliers, le boil over nest pas un sujet pprt. Ct ranage et ct dpts de liquides inammables, tout le monde considre que le sujet en matire de boil over, cest la cintique lente. On ne dit pas que a nexiste pas. On dit bien que cest un phnomne qui arrive. Cest un phnomne qui existe. Mais si a arrive, cest quelque chose qui prend du temps. Et si a prend du temps pour arriver, on peut mettre en place des mesures organisationnelles pour mettre les populations labri. Donc si on qualie ces phnomnes de cintique lente, ils ne doivent pas impacter la carte du pprt. Le phnomne, il doit tre sorti de la carte du pprt. Cest quelque chose qui est trait dans le cadre des PPI et autres, mais qui nest plus sur la carte pprt. Les ptroliers sont vraiment dans cette logique-l. Et nous, on est aussi dans cette logique-l. Dailleurs, le guide mthodologique pprt, il donne comme exemple le boil over. Exemple de cintique lente : le boil over ! Donc a parat vident pour tout le monde. Donc nous, total, ranerie de Feyzin, on va dire On est vraiment dans la logique boil over cintique lente. Donc sur les boil over, on ne se bat pas a priori. On ne se bat pas parce quon ne voit aucune raison que le boil over soit considr autrement qu cintique lente.

Mais si le classement du boil over en cintique lente ne fait aucun doute pour les raneurs et ptroliers, la perception du phnomne est beaucoup moins nette du ct des services dinspection chargs dvaluer le bien-fond de cette proposition. Ne disposant pas des donnes susantes pour statuer avec certitude sur la cintique de ce type daccident dans le contexte feyzinois, ces derniers optent nalement pour le choix le plus conservateur en considrant (au moins provisoirement) que les boil over dcrits dans les tudes de dangers de la ranerie ne sont pas des phnomnes cintique lente. La justication de cette dcision pour le moins inattendue est donne par le rapport de la drire pour la prescription du pprt de Feyzin :

De manire gnrale, les phnomnes dangereux que total a propos dexclure dans son document de synthse de juillet 2008 et que linspection des installations classes na pas accept ce stade, sont des boil over de rservoirs liquides inammables, ceci sur la base de la cintique de ces scnarii. En labsence de donnes (couple distance deets/dlai doccurrence) correspondant dirents niveaux de remplissage des rservoirs (y compris des hypothses de niveau bas) et sans positionnement des services de secours par rapport la possibilit de mettre labri les personnes potentiellement impactes, dans un dlai plus compatible avec celui dapparition du phnomne, linspection des installations classes considre ces phnomnes comme rapides9 .

Au moment de la prescription du pprt, soit trois ans aprs la mise en rvision des tudes de dangers, la stratgie de matrise des risques des dirigeants de la ranerie est toujours aussi peu fructueuse. Les gains restent en eet trs en de des objectifs de dpart. Sur les 900 phnomnes dangereux tudis et prsents par lexploitant, seules deux propositions dexclusion sont nalement retenues par les services de ltat en vue de llaboration du pprt. Sur le parc des stockages, le bilan est encore plus maigre : aprs avoir progressivement renonc la plupart des mesures de rduction des risques la source mises ltude depuis 2005 (mise sous talus des sphres de gpl, construction dun mur de protection, etc.), aucune proposition dexclusion nest nalement accepte par lautorit de contrle. Tous les phnomnes dangereux tudis sont donc pris en compte dans le calcul des alas qui, par ailleurs, ne prote pas de la proposition dagrgation des bleve qui, elle non plus, na pas su convaincre les services de la drire. Fin 2008, la carte des alas se prsente donc dans une forme plutt loigne des projections initiales de lindustriel, sagissant notamment des possibles secteurs dexpropriation et dlaissement (cf. gure 2.3). Pour les acteurs de la prvention, lenjeu du pprt reste entier et justie de poursuivre le travail avec lobjectif de faire merger des solutions techniques susceptibles de rduire les surfaces couvertes par ces mesures foncires bien trop coteuses pour tre conomiquement supportables. Mais plutt que de mettre ltude de nouvelles mesures de matrise des risques, lindustriel va choisir de maintenir son cap et continuer dfendre une stratgie de matrise des risques quil juge parfaitement valide sur le plan technique et sur le plan rglementaire. Sengage alors une longue bataille argumentative, qui conduit un largissement signicatif du cercle de la dcision par la mobilisation et lenrlement de tous les acteurs susceptibles dinuer sur les termes de la dcision et/ou les rapports de force entre lindustriel et linspection des installations classes.
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Rapport de linspection des installations classes du 6 octobre 2008 concernant la prescription dun plan de prvention des risques technologiques (pprt) pour les tablissements total France et Rhne-Gaz Feyzin et Solaize. En ligne : www.pprtrhonealpes.com.

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Lpreuve de la dcision. Le PPRT ou lart de concilier les enjeux de scurit et de dveloppement

Figure 2.3 Le primtre dtude du pprt de Feyzin dans sa version doctobre 2008 (source : drire
Rhne-Alpes)

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La bataille de la cintique lente (2009 2010)


Le dbat sur la cintique des boil over de la ranerie de Feyzin prend forme partir de lectures contrastes des deux dispositions rglementaires qui encadrent la dnition de cette valeur. La premire directive indique que la cintique dun accident comprend le temps de ralisation du phnomne dangereux, la vitesse avec laquelle il atteint les personnes exposes et la dure dexposition de ces mmes personnes qui, prcise le texte, dpend de leur possibilit de fuite ou de protection10 . La seconde rgle dnit quant elle la notion de cintique lente : La cintique de droulement dun accident est qualie de lente, dans son contexte, si elle permet la mise en oeuvre de mesures de scurit susantes, dans le cadre dun plan durgence externe, pour protger les personnes exposes lextrieur des installations objet du plan durgence avant quelles ne soient atteintes par les eets du phnomne dangereux11 . En situation, lvaluation de la cintique dun accident ncessite donc de rpondre diverses questions qui nappellent pas ncessairement des rponses univoques : quel est le temps de ralisation de lvnement ? Quels sont les dlais datteinte du voisinage ? Quelles sont les conditions dexposition des personnes concernes ? Quelle est la capacit des pouvoirs publics garantir leur mise labri dans le temps imparti ? Dans le cas du pprt de Feyzin, le dbat vise principalement statuer sur ces direntes questions pour dcider in ne si les boil over de la ranerie peuvent tre rangs, comme le prtend lindustriel, dans la classe des phnomnes cintique lente. Les discussions qui sengagent au moment de la prescription du plan nont cependant rien dindit pour les parties prenantes. Dans la mesure o elle conditionne la mise en forme des mesures de matrise de lurbanisation12 , la cintique est un sujet rgulirement voqu dans les runions de travail, ds le dbut du processus. En tmoigne cet change en clic de 2005, qui intervient juste aprs une prsentation de la drire consacre au lancement

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Article 7 de larrt du 29 septembre 2005 relatif lvaluation et la prise en compte de la probabilit doccurrence, de la cintique, de lintensit des eets et de la gravit des consquences des accidents potentiels dans les tudes de dangers des installations classes soumises autorisation. Article 8 de larrt du 29 septembre 2005, op. cit.. Les valeurs de cintique doivent tre prises en compte aprs la dlimitation du primtre dtude. Elles permettent de distinguer les phnomnes qui justient des interventions sur lurbanisation existante (expropriations, dlaissements, mesures de protection du bti, etc.) des phnomnes qui nintressent que la dlimitation des zones destines contraindre lurbanisation future.

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2.3. La bataille de la cintique lente (2009 2010)

de la squence dtude du pprt de Feyzin (rvision des tudes de dangers de la ranerie et caractrisation des alas) :
Un change lors dune runion du clic de Feyzin en 2005 Le maire de Feyzin dit avoir bien not que les tudes prsentes par la drire ne prenaient pas en compte la cintique des accidents. Il dit galement avoir bien compris que le bleve avait t retenu pour les stockages : Or le bleve est un accident handicapant qui pourrait tre pondr par sa cintique car cest un scnario cintique lente. Le fonctionnaire de la drire rpond que laccidentologie montre que les cas o laccident permet lvacuation des populations sont rares. Il prcise nanmoins que les textes retiennent la possibilit dvacuer ce type de scnario si les plans de secours existants permettent denvisager comme crdible lvacuation des populations avant la ralisation de laccident. Mais il confirme dans le mme temps que le bleve nentre pas dans cette catgorie daccidents : On ne le traite pas comme un vnement cintique lente. On na pas de donnes qui nous le montre . Il prend alors lexemple de la catastrophe de 1966 en indiquant quentre le moment o le feu a pris sous la sphre et lexplosion, il sest pass une heure : On na pas le temps de mettre tout le monde labri dans ce laps de temps-l. Le directeur de la rainerie rtorque (schement) quon ne peut pas comparer 1966 et 2005 : Ce nest pas le mme contexte. lpoque, il ny avait pas de systme de refroidissement des sphres. Larrosage des sphres nexistait pas. Le prfet (jouant clairement lapaisement) indique que la prise en compte du bleve nest pas une dcision dfinitive . Le directeur de la rainerie (toujours aussi sec) reprend la parole pour dire quil ny a jamais eu de bleve sur des sphres arroses. Puis comme surpris par tant de certitude, il ajoute (regardant un de ses collgues comme sil attendait une confirmation qui ne viendra pas) : Je ne connais pas tout, mais je pense que cest vrai. Le prfet, sadressant au directeur de la rainerie : Vous connaissez notre mthode. On considre dans un premier temps tous les scnarios et on regarde ensuite comment les exclure. Le maire de Feyzin demande confirmation : Si jentends bien ce que dit la drire, on pourra prendre en compte le plan communal de sauvegarde pour vacuer un scnario cintique lente ? . Le fonctionnaire de la drire rpond que oui : Cela figure explicitement dans lun des textes. Le prfet confirme que cela peut avoir un eet sur le zonage : Si le plan communal de sauvegarde est jug eicace, on rduit le primtre dexposition aux risques. Le fonctionnaire de la drire indique quil faut toutefois distinguer un plan de secours la campagne dun plan de secours 8h00 du matin sur lautoroute devant la rainerie. 13

Mme sil concerne les bleve de gpl, cet change est tout fait reprsentatif des positions que les dirents protagonistes cherchent dfendre dans le dbat sur la cintique des boil over. Le point de vue de lindustriel, par exemple, nvolue gure dune situation lautre : tenant compte du niveau dquipement de ses installations et des moyens dintervention susceptibles de retarder le phnomne, il value le temps de ralisation de laccident plusieurs heures pour considrer que lvacuation des populations potentiellement exposes est tout fait possible dans ce laps de temps. Il se montre dautant plus sr de cette position quil la partage avec lensemble de la profession et quelle reprsente un moyen trs ecace de rduire les cots de prvention sans contrepartie sur le plan de la rduction des risques la source. Ainsi ce responsable de la ranerie de Feyzin :

Moi, je suis industriel et je suis technicien. Donc pour moi, il ny a pas dalternative : le phnomne, il existe ou il nexiste pas. Si a ne peut pas partir, a ne part pas. Bon l, il se trouve que a peut partir. Alors aprs quon me dise quon ne peut pas mettre les populations labri, je veux bien, mais jai en tte 2007 o on a fait un exercice PPI et o on est arriv vacuer. Alors cest vrai que le plan communal de sauvegarde, la mise labri de la population, ce nest pas la ranerie qui le fait. Mais nous, ce quon dit, cest quun boil over, avec le type de produit quon a sur le site, il faut cinq ou six heures pour que a se fasse. Alors en cinq-six heures, on a le temps de faire des choses. Mettre labri des populations en cinq-six heures, nous on pense quon doit savoir faire.

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Compte rendu dobservation de la runion du 10 novembre 2005 prgurant le clic de Feyzin.

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Lpreuve de la dcision. Le PPRT ou lart de concilier les enjeux de scurit et de dveloppement

Pour tayer cette armation, les dirigeants de la ranerie mobilisent un argumentaire vari. Ils voquent indiremment lexercice PPI de 2007, qui a conduit lvacuation partielle dun quartier voisin de la ranerie, le guide mthodologique pprt qui range le boil over dans la catgorie des accidents cintique lente, ou bien encore les dcisions de ladministration qui, un peu partout en France, consistent ne pas retenir ces phnomnes pour dimensionner les mesures foncires. En guise dargumentaire, ils fournissent galement des abaques pour chaque stockage du parc, prcisant les conditions de ralisation de tous les boil over possibles des ns de planication des moyens de secours et de vrication de leur capacit faire :

Le responsable du service scurit de la ranerie de Feyzin: De notre ct, on a continu dire : Nos boil over, ils sont cintique lente. Et pour vous aider dcider, on vous propose des abaques pour chacun des bacs de la ranerie . En gros, pour dire : nos bacs, ils contiennent tels types de produit et quand ils sont remplis telle hauteur avec tel type de produit, le boil over il se fait au bout de tant de temps et a a des eets telles distances. Lide, cest que plus le bac est plein, plus a va aller loin, mais plus a va prendre du temps. Voil. Donc on leur a propos des abaques pour les aider dcider des mesures organisationnelles mettre en place.

De son ct, ladministration sen tient une interprtation plus mesure de la rglementation. Elle ne conteste pas les estimations cintiques fournies par lindustriel, mais doute de la faisabilit dune vacuation totale du quartier des Razes dans le temps imparti. Son point de vue est donc moins catgorique : en labsence dlments tangibles attestant de la possibilit de mettre labri tout le voisinage de la ranerie dans un dlai de cinq six heures, elle considre que toutes les conditions ne sont pas remplies pour qualier le boil over de phnomne cintique lente. Aux convictions de lindustriel, elle oppose le caractre incertain dune vacuation visant plusieurs milliers dhabitants et dusagers, dans un secteur densment urbanis, travers de voies de circulation encombres et souvent congestionnes. Les inspecteurs de la drire sont par ailleurs dautant moins disposs valider la proposition industrielle quelle permet dagir sur le niveau de risque sans passer par des investissements de scurit :

Un inspecteur de la drire Rhne-Alpes: Le point le plus sensible, cest le sud de la ranerie avec tout le parc des stockages. Pour deux raisons. Dabord parce quil y a des phnomnes dangereux qui vont assez loin sur cette partie-l. Ensuite parce quil y a peut-tre des potentialits de rduction des risques la source sur ces installations et parce que, troisime lment, si un jour total dcide darrter la ranerie, il narrtera pas les stockages. Donc mme dans les hypothses les plus dfavorables Qui aujourdhui ne sont absolument pas sur la table, parce que total continue darmer haut et fort quil nest pas question de fermer la ranerie, au moins dans un avenir proche. dix ans, cest sr quils ne se prononcent pas. Donc mme sils fermaient, ils garderaient les stockages. Voire ils regrouperaient tous leurs stockages sur ce secteur. Donc sil y a des eorts faire aujourdhui, cest peut-tre l-dessus quil faut les faire.

Dans ce dbat, les reprsentants de la Ville de Feyzin tiennent une position intermdiaire. Leur jeu consiste tirer prot du dsaccord entre lexploitant et lautorit de contrle pour valoriser le plan communal de sauvegarde (PCS) de la commune et faire en sorte quil soit pris en compte dans les discussions relatives lvacuation du quartier des Razes. la question de la mise labri de la population locale, les lus et agents municipaux rpondent plutt par larmative. Ainsi ce technicien de la Ville qui pense quen cinq heures, cest faisable : Je me dis que dans le pire des cas, cest--dire le 15 aot vers minuit, on peut le faire en trois heures. Et dans des conditions normales, en pleine journe, je pense que a peut prendre moins de temps . Un autre argument mobilis par les acteurs communaux consiste pointer les divergences dapprciation qui se font jour dun site lautre et stonner du sort rserv la ranerie de Feyzin :

Un technicien municipal: Ce qui minterroge, cest que la cintique lente cest quand mme quelque chose qui a t adopt ailleurs. Entre autres la ranerie de Provence. a a t retenu je pense dautres pprt o total est prsent comme celui dIssou dans la rgion parisienne. Alors pourquoi cest retenu certains endroits et pas dautres ? a questionne.

Les reprsentants de la commune insistent galement sur les dicults quils prouvent pour apprcier la validit des arguments avancs de part et dautre, ainsi que la nature des objectifs poursuivis par chacun des protagonistes. Dans ces conditions, ils militent pour un compromis
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2.3. La bataille de la cintique lente (2009 2010)

qui se situerait entre les positions extrmes de lindustriel et des services de ltat. Un compromis qui prserve au mieux les enjeux du dveloppement local sans totalement compromettre la scurit publique. Cest en gros ce quexplique ce membre du cabinet du maire :

Sur la cintique lente, jai limpression quil y a de la confusion technique. Enn, je ressens de la confusion entre total et la drire. Jai limpression quils ne parlent pas toujours de la mme faon. Alors moi, je suis totalement extrieur et je ne suis pas ingnieur donc voil, je Mais jai quand mme cette impression. total a un discours assez rassurant sur la cintique lente : On peut la retenir parce quon sait que le boil over mettra plus de cinq heures se dclencher, etc. Et puis de lautre ct, la drire dit : Mais a, on ne le sait pas . Voil. Dun ct, il y a beaucoup de certitude. De lautre, on est plus dans le ou. Ils ne recherchent pas la mme chose. a cest sr. Ils ne sont pas dans le mme objectif. total, on sent bien quils sont dans lobjectif de rduire la carte dalas. La drire, me semble-t-il, tant plus dans Ils sont loppos, cest--dire quils sont davantage dans loptique de protger les populations au maximum. Alors aprs, le juste milieu, je serais bien infoutu de dire o il est.

On le voit bien dans cet extrait, lincertitude agit comme la principale ressource daction des acteurs engags dans le dbat sur le boil over 14 . Cest bien parce quaucun des protagonistes nest en mesure de dnir prcisment le temps de ralisation de laccident et de le rapporter aux dlais ncessaires pour vacuer la population concerne que chacun peut sautoriser prendre position sur le sujet, tenter de faire valoir ses arguments pour peser sur la dcision venir. Durant cette squence, tous les acteurs travaillent donc renforcer leur position. Chacun cherche faire voluer le rapport de force son avantage, en usant de toutes les ressources dont il dispose pour tenter dimposer son point de vue aux autres parties. Sur ce registre, lexploitant est certainement le plus actif. On le voit notamment jouer louverture (momentane) du cercle restreint de la dcision aux acteurs municipaux, par la diusion dinformations prtes lemploi destines les qualier techniquement sur le sujet autant qu faciliter leur prise de position dans le dbat. De faon opportuniste, lindustriel mise ce momentl sur une augmentation du nombre de contradicteurs susceptibles daaiblir largumentaire dfensif de ladministration et peser in ne sur la dcision. Ce quil obtient lorsque le maire de Feyzin se place sur le terrain politique pour demander la drire dtudier srieusement la question de la cintique lente . Mais ce jeu, les services de ltat ne sont pas ncessairement les plus dmunis. Ils peuvent notamment compter sur les face--face des runions bilatrales et des groupes thmatiques pour faire passer des messages visant neutraliser la stratgie oensive de lexploitant. Ce dont tmoigne par exemple cet extrait :

La drire prsente la cartographie du primtre dtude du pprt, des alas tous types deets confondus et par types deets pour le pprt de Feyzin. Il est demand sil est possible de distinguer les alas gnrs par Rhne Gaz et par la ranerie, notamment certains stockages au sud. Monsieur le Maire prcise que cette question constitue un des points quil faudra claircir, notamment le cas des stockages au sud de la ranerie et leur impact sur la commune. La drire prcise que les phnomnes les plus sensibles sont les fuites au niveau des pomperies et les bleve. Elle indique que le cot de dplacement des sphres de stockage est lev. La question de la marge de manuvre concernant la rduction des risques la source est pose : la drire rpond quil ny aura aucune amlioration court terme sur la ranerie15 .

Pour faire voluer le rapport de force, le jeu consiste galement largir le dbat en impliquant les instances de reprsentation nationales. Lassociation Amaris dun ct, les directions centrales du groupe total et les fdrations patronales du secteur16 de lautre, sont ainsi mises contribution pour interpeller les administrations centrales, solliciter des runions de travail et tenter dobtenir des engagements plus favorables leurs intrts. Mais lopration savre rapidement infructueuse, dans la mesure o la classication de la cintique implique un avis circonstanci des services de secours, seuls acteurs lgitimes dire le possible et limpossible en matire dvacuation. Ce quexplique cet agent de la dreal Rhne-Alpes :

14 15 16

Cette proprit de lincertitude a dj t mise en vidence dans un prcdent cahier [quipes du programme Pratiques de la dcision en situation dincertitude de la FonCSI 20/11]. Compte rendu de la runion bilatrale Feyzin du 20 mars 2009. Notamment lunion franaise des industries ptrolires (UFIP).

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Lpreuve de la dcision. Le PPRT ou lart de concilier les enjeux de scurit et de dveloppement

La cintique du boil over, cest une dcision locale. Le ministre a dit : Cest vous de vous dbrouiller en fonction de ce que vous disent les services de secours sur lvacuation des populations . Donc aujourdhui, la cintique lente cest sous rserve que tout le monde, sites PC et autres, dise : Oui, on sait faire . Pour le moment, ces gens-l ont tendance dire que non. Quils ne savent pas faire. Le SDIS a clairement dit quen quelques heures, ils ne sauraient pas faire pour vacuer tout le monde. Donc on a plutt tendance rester sur notre position et classer tous les phnomnes dangereux en cintique rapide. Ce que lon avait dj fait dans la carte dalas, par prcaution.

lautomne 2009, le dbat est bien mal engag pour lexploitant qui na pas russi renverser la tendance. Non seulement ses tentatives denrlement sont restes inecaces, mais elles ont conduit donner beaucoup dimportance aux services de secours dont la mise en jeu prote surtout la dreal. Pour reprendre lavantage, il lui faut alors produire de nouveaux arguments, comme celui qui consiste augmenter lenjeu de la cintique lente en renouvelant la proposition dagrgation des bleve de gpl. Un responsable de la dreal Rhne-Alpes tmoigne de ce revirement stratgique visant remobiliser les lus et par leur intermdiaire, rednir les termes de la dcision :

On tait justement en train denfoncer le clou sur la cintique lente et total nous a dit : coutez, on a des lments supplmentaires faire valoir et on demande, avant de statuer, de pouvoir tudier aussi lagrgation des bleve. Une fois quon aura tudi a, vous pourrez vous prononcer sur la cintique lente . Voil. Cest arriv comme un cheveu sur la soupe. On tait en train dentriner le fait quon ne prenait pas en compte la cintique lente et l, il y a eu un eet de manche de total qui a dit : On a des lments nouveaux faire valoir qui rendent la cintique lente vraiment intressante .

Le mme inspecteur poursuit en expliquant comment lindustriel compte sur lagrgation des bleve pour renforcer lintrt de sa proposition sur la cintique lente des boil over :
Quand vous avez quatre sphres, lagrgation permet de prendre un seul phnomne qui englobe les quatre mais avec une probabilit moindre par rapport au cumul individuel des probabilits. De ce fait, vous vitez de passer une classe de probabilit et donc, vous avez une carte dalas qui est un petit peu plus claire. Et a, cest conu comme un travail prparatoire vis--vis du risque de boil over. Donc ce quils veulent, cest commencer par claircir un petit peu la carte des alas avant de faire jouer la cintique du boil over. Le boil over, cest sur le thermique que a joue. Et pour que la cintique lente du boil over puisse avoir des eets intressants au niveau de la carte des alas, il faut dj avoir travaill sur de la rduction dalas et sur lagrgation des bleve pour avoir diminu la probabilit. Cest a lartice. Cest un artice qui permet damplier la prise en compte de la cintique lente des boil over. Ce nest pas pour autre chose. Les deux marchent ensemble. Lagrgation des bleve est au service de la prise en compte de la cintique lente des boil over.

Cette proposition, qui associe lagrgation des bleve et la cintique lente des boil over dans un mme objectif de rduction des alas, est formalise dans un rapport complmentaire remis aux services de ltat en novembre 2009. Plusieurs mois de travail sont alors ncessaires pour mener bien lexamen de cette nouvelle tude, faire les observations dusage et obtenir les complments dinformation sur les points litigieux. Un inspecteur ayant particip ces changes explique que lobjectif de cette nime vrication de lautorit de contrle est de statuer sur la mthode dagrgation, dj prsente mais refuse, pour dnir au mieux lenjeu de la cintique lente et ses possibles eets sur la carte des alas :

La discussion portait sur la manire dont ils agrgeaient les bleve. Ctait sur la manire dont ils calculaient les probabilits doccurrence des phnomnes dangereux pris individuellement, pour chaque sphre. Je prends un exemple : ils avaient totalement cart les petites fuites. Alors on leur a dit : Non a vous ne pouvez pas le faire . Donc ils ont dit : Bon, OK . Ils sont donc revenus sur leur proposition de dpart et ils les ont toutes prises en compte. Ils avaient aussi probabilis le jet enamm sous une sphre. Cest--dire quils probabilisaient le fait que le jet tait plutt dans une direction, quil naurait pas t dirig vers la sphre et ne laurait donc pas rchaue. Ils probabilisaient la direction du jet sous la sphre et a, on a dit : Non. On nen veut pas . Donc on les a mis dans les conditions les plus contraignantes. Il fallait quils russissent nous prsenter le fait que lagrgation des bleve pouvait marcher dans les conditions les plus contraignantes. Ctaient les rgles du jeu. On les avait aches, elles taient

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2.4. La mise en forme de larbitrage prfectoral (2010 2011)

claires : lagrgation des bleve est une mthode qui a t rendue possible par le ministre. Donc on arrtera la discussion au moment o total aura rpondu nos observations.

ce moment-l, lindustriel continue davancer sur deux voies parallles. Il cherche dune part un terrain dentente avec les services dinspection sur le dossier agrgation des bleve , an de fonder les bases dun accord sur cette proposition qui, bien que rendue possible par la rglementation, reste controverse au plan local. Il poursuit dautre part son travail de lobbying sur le volet cintique lente des boil over en maintenant une pression permanente sur les autorits prfectorales. En 2010, au moins trois runions sont ainsi organises son initiative, qui runissent lensemble des protagonistes, y compris le service dpartemental dincendie et de secours (SDIS) et le site PC qui doivent se prononcer sur lopportunit de retenir (ou non) la proposition de cintique lente. Mais la complexit du sujet, qui ncessite denvisager des quantits de situations accidentelles pour les confronter aux plans de secours existants, empche les services de secours de rpondre rapidement la question qui leur est pose. Ainsi ce compte rendu dune runion de lquipe technique de dcembre 2010 :

La cintique lente fait lobjet de discussions car le sujet est complexe : en eet, ce nest pas un seul phnomne examiner de manire isole, ni mme un seul type de phnomne (cf. cartographie des alas dj prsente) mais plus dun millier, pour mmoire. Ceci constitue une vraie dicult pour les services de secours. Sur ce sujet, cest le prfet dlgu qui dcidera, en liaison avec le prfet de rgion. Les choses devraient bouger en dbut danne, le prfet ayant t inform17 .

Lors de cette runion de dcembre 2010, les acteurs du pprt ne sont donc pas seulement informs des dicults rencontres par les services de secours pour produire un avis sur la cintique des boil over. Ils apprennent galement la nouvelle dune intervention imminente du prfet qui, en pareilles circonstances, sonne comme la volont de larbitre dimposer aux joueurs la n dune partie qui na que trop dur. 2.4

La mise en forme de larbitrage prfectoral (2010 2011)


Cette volont de mettre un terme la squence dtude de pprt de Feyzin, plus de cinq ans aprs son lancement, concide avec le changement de prfet de rgion et la prise de fonction, ce poste, du directeur de cabinet de J.-L. Borloo, ministre de lcologie. Fin connaisseur du programme pprt, quil na cess de soutenir lors de son passage au ministre, le nouveau prfet entend poursuivre au niveau local laction engage en centrale. Ds son arrive, il promet de simpliquer personnellement dans les dossiers en cours et demande ses services de sorganiser pour prparer un arbitrage sur les alas avant lt 2011. Un agent de la dreal tmoigne de ce moment charnire dans llaboration des pprt du sud de Lyon, celui de Feyzin en particulier :

En tant que directeur de cabinet, il a toujours dit que les pprt taient ultra prioritaires. Il ne pouvait donc pas se djuger en arrivant ici. La DGPR nous pousse aussi. On voit bien que par rapport aux objectifs, on est en retard. Globalement. Donc il y a une pression globale. Ce nest pas particulier au sud de Lyon, dailleurs. Mais bon, pour le sud de Lyon, a fait quand mme longtemps quon est parti. Et on voyait bien quon commenait tourner en rond et quil fallait eectivement, un moment, un peu darbitrage pour avancer. Sinon, dans dix ans, on sera toujours l discuter des dcisions mettre en uvre et des direntes options possibles. Donc je pense quil ny avait pas autre chose faire, cest juste quil faut avancer sur les pprt. Parce quil avait bien senti que les lus Lincertitude dans laquelle les lus sont actuellement Un coup, on leur dit blanc. Un coup, on leur dit noir. Le maire de Feyzin a dailleurs crit un article ce sujet en disant : On nous balade18 . Je pense qu un moment, eectivement, il faut trancher et avancer. a ne veut pas dire que tout le monde sera content, mais au moins a sera clair. Je pense que le prfet avait bien compris a.

Dans la situation prsente, larbitrage du prfet ne se prsente pas uniquement comme un acte dautorit annonant la n du jeu aux dirents protagonistes. Il sagit dans le mme
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Compte rendu de lquipe technique du 9 dcembre 2010. Lagent de la dreal fait ici rfrence une interview dYves Blein, maire de Feyzin, publie dans Lyon Capitale de septembre 2011 et intitule Depuis AZF, on nous balade, cest honteux .

Lpreuve de la dcision. Le PPRT ou lart de concilier les enjeux de scurit et de dveloppement

temps dun acte daccommodement particulirement dlicat, qui consiste dnir la dcision optimale du point de vue du contexte local, cest--dire la solution qui concilie au mieux les intrts en prsence. Pour pouvoir arbitrer dans les meilleures conditions, le prfet doit en eet veiller lacceptabilit sociale de sa dcision et faire en sorte quelle ne soit pas rejete par tous ceux qui auront ensuite lappliquer. Cest notamment le cas des lus locaux, sans lappui desquels les mesures dnies par les pprt ne pourront tre mises en uvre. Ce que rappelle cet agent de la DDT du Rhne :

Mme si le pprt cest beaucoup de travail en commun, lexutoire il ny a que le prfet qui signe. Il ny a que lui qui signe le document rglementaire, mais aprs, dans sa mise en uvre il a besoin de tout le monde. Il y a quelque chose qui nest pas souvent vu, cest que le dlaissement Le pprt dlimite les zones, mais ce sont les communes (ou le Grand Lyon dans le cas de la valle de la chimie) qui prennent la dcision douvrir ou de ne pas ouvrir dlaissement avant la convention nancire. La commune a une vraie autonomie dordre rglementaire de ce point de vue-l.

Chargs de prparer larbitrage du prfet, les services de ltat procdent en deux temps. Avant de produire un avis sur la cintique lente, il leur faut commencer par statuer sur lagrgation des bleve et voir dans quelles mesures les rponses apportes par lexploitant permettent (ou non) de lui donner raison sur la mthode employe. Un inspecteur explique quaprs plusieurs allers et retours, une proposition ultime des dirigeants de la ranerie permet nalement de retenir cette possibilit, dans ltude de dangers du parc des stockages comme dans le calcul des alas du pprt de Feyzin :

Il y a eu plusieurs propositions de total visant agrger plusieurs sphres ensemble et on les a refuses chaque fois. Et nalement, tous les lments quon avait opposs, total les a levs. Il nous a mme fait une contre-proposition en disant : coutez, actuellement on a deux sphres de butadine. Et bien, pour jouer le jeu et rduire la probabilit, on se propose den supprimer une purement et simplement . [] Donc pour nous, lagrgation des bleve, cest une tape qui nexiste plus. Cest rgl. On est daccord. On est daccord pour la prendre en compte.

Une fois lagrgation des bleve valide et eectivement retenue dans le trac des alas, il ne reste plus qu trancher lalternative des boil over : soit les phnomnes sont rputs rapides et ils sont pris en compte dans la dlimitation des surfaces ddies aux mesures foncires (TF+ F), soit ils sont qualis de lents et dans ce cas, le triangle dlimits par les zones TF+ et TF (cf. gure 2.4), situ louest du quartier des Razes, en bordure de lautoroute, change de couleur pour passer en F+, rduisant ainsi de moiti le nombre dhabitations potentiellement concernes par lexpropriation et le dlaissement19 . Mais sil est simple dans sa formulation (cintique rapide vs. cintique lente), le choix lest beaucoup moins dans ses implications concrtes. Chaque option prsente en eet des avantages et des inconvnients du point de vue des intrts en prsence. Il revient alors aux services instructeurs de clarier ces points positifs et ces points ngatifs, de les comparer, puis de les ordonner, an dclairer au mieux la dcision du prfet. Un agent de la dreal Rhne-Alpes indique comment cette pese des intrts a nalement conduit son service se prononcer en faveur de la cintique rapide :

Lide de la ranerie, cest de ne plus avoir de mesures foncires sur le quartier des Razes. Et de faire tout pour arriver ce rsultat. En jouant sur la cintique. En jouant sur lagrgation des bleve. En jouant sur un certain nombre de choses. Et politiquement, on a conclu que ce ntait pas jouable, que ce quartier qui est quand mme expos de manire vidente ne pouvait pas chapper des mesures foncires. Au regard de lenjeu, on sest dit que a allait bien de privilgier la cintique rapide, de manire conserver un triangle proche de la ranerie en mesures foncires. partir de l, le prfet a t plus ou moins convaincu.

Devant faire avec lindcision des services de secours et leur incapacit statuer sur la faisabilit de lvacuation du quartier des Razes, les services dinspection fondent leur avis dfavorable sur un raisonnement en trois points. La premire justication consiste dire que si larbitrage est favorable aux intrts industriels et que les boil over sont considrs comme des phnomnes cintique lente, la zone la plus expose (soit le triangle dhabitation qui
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Daprs une estimation des services de la ville de Feyzin, le premier cas de gure (cintique rapide) conduirait lexpropriation et au dlaissement denviron 120 logements, contre un peu plus de 70 dans le second (cintique lente). Les cots estims lpoque sont peu prs proportionnels : 50 millions deuros pour la premire option, 25 millions deuros pour la seconde.

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2.4. La mise en forme de larbitrage prfectoral (2010 2011)

Figure 2.4 La zone dalas TF+/TF, principal enjeu de la cintique lente des boil over (source : dreal
Rhne-Alpes)

borde lautoroute en face de la ranerie) changera eectivement daectation (dexpropriation doce , elle passera en dlaissement doce ), mais les habitations quelle contient devront de toute faon tre expropries parce quelles ne rsisteraient pas aux eets de surpression de tous les autres phnomnes dangereux pris en charge par le pprt. Un responsable de la dreal nous dtaille cet argument que le service entend bien faire valoir auprs du prfet :

Nous le dfendrons, parce quon ne peut pas faire autrement que jouer le triangle comme un talon dur. Parce quil faut aussi tenir compte des autres risques. Parce que quand on parle de cintique lente, on ne voit que les eets thermiques. Mais derrire tout a, il y a des eets de surpression qui existent. Pour la surpression, vous voyez quand mme que vous tes en alas M+. Lala M+, il ny a pas grand chose qui tient. Toutes les baraques du secteur, cest du toit lger. Donc a veut dire quen clair Cest pour a dailleurs quon fait des diagnostics de vulnrabilit. Et mon avis, le rsultat ne va pas nous surprendre. a va tre que ici, il va falloir quasiment exproprier. Directement. De lexpropriation pure et dure.

La deuxime justication des services de la dreal invite prendre cette fois le point de vue des habitants concerns par les mesures du pprt, pour considrer quun arbitrage favorable lindustriel aurait aussi pour eet de rduire les possibilits de dlaissement sur la frange dhabitat qui, bien que plus loigne de la ranerie, nen reste pas moins expose des dangers graves pour la vie humaine. Cette zone serait alors dclasse en ala M+, synonyme de travaux de renforcement du bti, mais ne pourrait plus donner lieu dlaissement. Dans ces conditions, le choix de la cintique lente induirait le passage dune situation relativement juste, dans laquelle les habitants pourraient faire valoir leur droit au dlaissement dans le cadre dun nancement collectif, une situation beaucoup moins juste, o ces mmes habitants auraient nancer par eux-mmes les travaux de protection de leurs logements, en dehors de toute possibilit de prise en charge collective et sans garantie aucune quils aient eectivement les moyens de le faire. Avec ce deuxime argument, les services dinspection font de la cintique lente des boil over un motif daaiblissement de lacceptation sociale du pprt et par voie de consquence, la cause possible de son chec.

Un inspecteur de la dreal Rhne-Alpes: Une fois que vous aurez jou lexpropriation, vous naurez plus de dlaissement possible pour laisser aux gens la possibilit de partir ou pas. On 43

Lpreuve de la dcision. Le PPRT ou lart de concilier les enjeux de scurit et de dveloppement

va donc passer du tout ou rien. Alors que si on joue la cintique rapide, on laissera une frange intermdiaire o les gens auront la possibilit, le choix de dire : Je reste ou Je ne reste pas . [] Imaginons quici on nexproprie pas ou quon ninstaure pas le dlaissement (il montre le fameux triangle des Razes). Quest-ce que a veut dire ? a veut dire que les gens restent, mais quils vont devoir renforcer leur habitation. Ils vont devoir faire tenir leur habitation avec un ala M+. Quest-ce que a va vouloir dire ? Et bien, a va vouloir dire (moi je prends les paris) qu tous les coups ils narriveront pas renforcer le bti dans la limite des 10% de la valeur des biens, de telle manire quil rsiste un ala M+. Donc non seulement ce nest plus total qui investit (ou pas tout seul) Parce que lexpropriation et le dlaissement cest tripartite, alors que les travaux de protection sur le bti cest le crdit dimpt hauteur de 10% de la valeur vnale des habitations. Donc on passe de quelque chose qui est la charge de la convention tripartite, quelque chose qui est quasiment la charge des particuliers. Alors, je ne dis pas sil y a des accords de nancement avec lUIC et total, mais pour le moment cest un peu en standby. a parat plutt hypothtique. Mais vous voyez bien que vous reportez le problme sur les gens. Dun problme qui est total et convention tripartite, vous faites un problme de particuliers. Et qui risque de ne pas tre satisfaisant. Parce que mme hauteur de 10%, si a se trouve, le constat sera que a ne tient toujours pas. Et donc vous laisserez des gens ici en sachant pertinemment quils sont toujours en danger.

Figure 2.5 Les alas surpression en dcembre 2011 (source : DREAL Rhne-Alpes) Quant la troisime justication, elle consiste rappeler que les boil over ne sont pas les seuls phnomnes mettre en danger le quartier des Razes. Les services dinspection expliquent ainsi que le problme de la cintique des boil over ne doit pas senvisager du seul point de vue des eets thermiques, quil doit en mme temps tenir compte des eets de surpression qui sont loin dtre ngligeables sur les espaces concerns (cf. gure 2.5) et surtout, correspondent des phnomnes dont la probabilit est plus forte. Pour le dire de faon plus image, lide sous-jacente ce dernier argumentaire est de veiller ne pas prendre larbre pour la fort quil dissimule.

Un inspecteur de la dreal Rhne-Alpes: Alors parmi les lments quon met en avant, il y a bien sr ces eets pervers, le fait de transfrer la charge sur le particulier. Cest quand mme un peu gnant, si vous voulez. Et lautre aspect quon souligne, cest que sur cette zone, vous navez pas que le boil over comme type de risque. Vous avez aussi tous les risques dexplosion qui sont prsents et qui sont quand mme trs importants. Donc si on tait en face dun mono-risque (si je puis dire), on pourrait ventuellement jouer la cintique lente. Mais dans le cas prsent, vous avez tout ! Et croyez-moi, le risque est plus important davoir un UVCE avec une fuite sur la pomperie quun gros stockage qui entre en boil over. Ce quil faut bien voir, cest que pour la

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2.5. Lultime rebondissement ?

cintique lente, on ne discute que de quelques scnarios. Or la carte dalas de la ranerie, cest plus dun millier de scnarios. Il ne faut pas oublier a. Et croyez-moi, les UVCE, on en voit plus souvent que les boil over. Le boil over est quand mme quelque chose de trs De trs ponctuel.

Cet ensemble de justications, qui fonde au bout du compte lavis des services dinspection, est caractristique de leur aptitude concilier les intrts en prsence, dnir une voie qui prserve au mieux les enjeux de scurit, sans vritablement compromettre les exigences du dveloppement conomique et du dveloppement local. Par ce travail dajustement, ils crent les conditions dune dcision dicilement contestable, donc globalement acceptable par lensemble des parties prenantes. Une fois les termes exacts de larbitrage clairement poss, comment lexploitant pourrait-il en eet continuer dfendre une option impliquant le report de la quasi totalit des investissements de scurit sur des particuliers qui ne sont en rien responsables des risques quils subissent ? Comment les reprsentants des collectivits pourraient-ils continuer soutenir une proposition qui nest pas en mesure de garantir la meilleure protection possible pour les riverains ? Dans limpossibilit de sopposer ce qui se prsente nalement comme larbitrage du prfet, les dirents protagonistes nont nalement pas dautre choix que de laccepter. Cest ainsi que la dcision est nalement prise de considrer les boil over comme des phnomnes cintique rapide, puis annonce lensemble des parties prenantes lors de runions qui se tiennent entre septembre et novembre 2011, en vue du comit dassociation prvu pour dcembre 2011. 2.5

Lultime rebondissement ?
Runi pour entriner larbitrage prfectoral, valider la carte des alas issue de cette dcision et acter le passage ltape suivante de la procdure dlaboration, le comit dassociation du pprt de Feyzin naura nalement pas loccasion dexercer son pouvoir de sanction. La runion est en eet loccasion dun rebondissement dautant plus inattendu que lintervention du prfet de rgion semblait avoir dnitivement g la carte des alas. Mais ctait sans compter sur un improbable concours de circonstances qui conduit les dirigeants de la ranerie total proposer, quelques heures avant la runion des personnes et organismes associs (POA), une modication de ltude de dangers du parc des stockages. Cette ultime demande, qui porte sur la qualication dune partie des boil over et la mesure de leurs eets, est le rsultat dune suite dvnements dclenche par un prestataire charg de procder aux tudes de vulnrabilit dans le voisinage de la ranerie. Le responsable du service scurit de ltablissement retrace cet enchanement :

Dans le cadre des tudes de vulnrabilit quils font faire, la dreal et la ddt sont venues nous dire : Sur un de vos bacs, le prestataire qui travaille pour nous a trouv des distances deets trs direntes des vtres, trs infrieures aux vtres. Que se passe-t-il ? Alors quand la dreal pose une question, on regarde si on peut y rpondre. Donc je regarde le bac. Et eectivement, je me rends compte que cest un bac pour lequel le calcul des distances deets a t fait sur la base de lIT 89, un vieux code de calcul quon nutilise plus aujourdhui. Donc on comprend immdiatement le truc : si le prestataire a trouv quelque chose de dirent, cest quil a utilis le nouveau code de calcul. Du coup, on se dit que si de leur ct, ils font les tudes de vulnrabilit avec le dernier code de calcul, rien ne soppose ce quon prenne nous aussi le nouveau code. Donc l-dessus, je relance le calcul avec le code daujourdhui, qui tient compte du type de produit, et eectivement, on trouve des eets plus petits.

Lexploitant explique que si les calculs deets dune partie des boil over nont pas t actualiss lors de la mise en rvision de ltude de dangers en 2005, cest simplement parce quil navait pas intrt le faire ce moment-l. De la mme manire, il na pas pris la peine de revoir la qualication de certains de ces phnomnes en application de la circulaire du 23 juillet 200720 qui permet pourtant de distinguer, selon la nature des produits stocks, les boil over classiques et les boil over en couche mince , nettement moins pnalisants en termes de distances deets.

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Relative lvaluation des risques et des distances deets autour des dpts de liquides inammables et des dpts de gaz inammables liqus.

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Lpreuve de la dcision. Le PPRT ou lart de concilier les enjeux de scurit et de dveloppement

Un dirigeant de la ranerie de Feyzin: Dans lancienne version de ltude de dangers, celle de 2002, on avait calcul les boil over avec un code de calcul issu dune instruction technique de 1989. On appelle a lIT 89. Cest le modle de lpoque, reconnu par ladministration. On est dans cette logique-l, parce que cest ce qui se fait lpoque. Et on ne prend pas vraiment en compte les caractristiques du produit. On considre quon a des produits gnriques. Alors quand on fait la rvision quon va remettre en dcembre 2006, on rvise un certain nombre de calculs. Pour certains bacs. En tenant compte des codes de calcul qui ont volu entre 2003 et 2006. En particulier, il y a un groupe de travail qui a produit un nouveau code quon appelle lOmga 13, un truc fait par lINERIS. Donc on rvise quelques distances deets ce moment-l. Mais comme on est depuis le dpart dans la logique du boil over cintique lente, on na aucune raison de rviser tous nos calculs de boil over pour tous les bacs de la ranerie. On na pas de raison daller l-dedans parce que pour nous, il ny a pas de sujet boil over. On est sr quon sera en cintique lente.

Lorsquelle survient, la demande de la dreal a pour eet de rendre possibles des mises jour qui navaient pas t envisages jusque-l, parce quelles nentraient pas dans la stratgie initiale de matrise des risques et ses dclinaisons successives. Lintervention inopine du prestataire agit donc comme une fentre dopportunit qui non seulement conduit lexploitant envisager la situation sous un nouveau jour, mais lgitime une demande visant modier des lments de ltude de dangers (la qualication et la mesure de certains boil over ) susceptibles dagir sur les alas. Suite la question qui leur est pose, les dirigeants de la ranerie slectionnent nalement quatre bacs pour lesquels ils peuvent prtendre au boil over en couche mince (contre lengagement dy maintenir les bons produits), rvaluent les eets de lensemble des phnomnes dangereux sur cette nouvelle base, intgrent les rsultats dans le logiciel de calcul des alas, constatent une rduction signicative des zonages et dcident, au bout du compte, den rendre compte aux poa qui doivent justement acter le contenu de la carte dalas. Le responsable du service scurit de ltablissement justie cette dmarche destine remettre en cause la dcision venir :

Deux jours avant la runion des POA, jai ma carte. Je demande lavis de mon patron, je demande lavis de la direction gnrale qui mautorise y aller et la veille du POA, un peu la hussarde, cest vrai, je fais ma rponse la dreal. Je leur dis : Vous aviez raison, on a eectivement des distances beaucoup plus petites sur ce bac-l. Et on sait pourquoi. Cest parce que le prestataire a fait le calcul avec le code daujourdhui . Et l, je leur annonce quon compte bien faire la mme chose. Et jen prote pour leur dire quil y a aussi quatre bacs qui peuvent prtendre, avec la circulaire de 2007, passer en boil over en couche mince, et que si on fait a, a diminue les alas. Donc nalement, cest a quon propose. Et en plus, comme mon eet boil over est pris en compte, je demande que lagrgation des bleve, que la dreal a nalement refuse au motif quil ny avait pas denjeu dans une conguration boil over en cintique lente Et bien je demande quelle soit aussi prise en compte. Donc je demande boil over en couche mince et agrgation des bleve.

Cette dernire demande de total, qui reprsente un gain denviron 18 millions deuros21 , a videmment produit les eets escompts et conduit les POA, sous la pression des lus locaux, ajourner leur dcision dans lattente dun avis des services de ltat. Depuis, la dreal a pris position en indiquant quelle ne soutenait pas la proposition de total, mais sans vraiment expliciter les motifs techniques de ce refus. Peu convaincu par ce retour, le maire de Feyzin a nalement saisi le clic pour lui demander de voter une demande dexpertise visant valuer lavis formul par les services dinspection22 . Une nouvelle runion doit donc se tenir dans les prochaines semaines pour examiner le cahier des charges dune telle tude et dcider, sur la base de cette information, de recourir (ou pas) aux services dun tiers-expert. Comme le montrent ces ultimes dveloppements, la partie que tout le monde croyait joue nest pas termine. Dans lattente de la prochaine runion du clic, tout reste possible. En tout cas, rien ne permet de dire comment les dirents protagonistes vont sy prendre pour crire la n dune histoire qui comporte encore plusieurs chapitres. La seule certitude concerne le chemin parcouru et le constat que les nombreuses annes passes sur le dossier du parc des stockages (prs de huit ans) nont pas permis de stabiliser la carte des alas du pprt de Feyzin.
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Daprs Yves Blein en comit dassociation du pprt de Feyzin du 9 dcembre 2011. Lors de cette runion, le maire de Feyzin a voqu une rduction des zonages dalas qui concernerait une soixantaine de maisons, soit 18 millions dconomie sur les mesures foncires (expropriation et dlaissement) en comptant 300 000 par logement. Cette runion de clic a eu lieu en mairie de Feyzin le 13 janvier 2012.

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2.5. Lultime rebondissement ?

Lenjeu, qui svalue en dizaines de millions deuros ou en dizaines dexpropriations et dlaissements (cest selon), explique cette dicult des parties prenantes saccorder sur les ns et les moyens de la prvention pour prendre les dcisions qui simposent. Pris dans des rapports de force permanents et sans cesse rejous, les dirents protagonistes changent rgulirement de cap, revoient les cooprations quils mettent en uvre mesure quils avancent, salignent un moment sur une conception partage des problmes traiter pour sopposer un peu plus tard sur la manire de les rsoudre. Dans ces conditions, mme larbitrage prfectoral peine simposer comme la dcision dnitive et irrvocable quil devrait pourtant tre. Il sut en eet dun concours de circonstances et la perspective dun gain substantiel sur les cots prvisibles du pprt pour le mettre en cause et relancer les discussions sur la dlimitation des zones dalas.

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Conclusions
Mme sil na pas vraiment dgal en France, le cas feyzinois est malgr tout explicatif des retards accumuls dans lexcution du programme pprt au niveau national, ainsi que dans llaboration dune majorit de plans au niveau local. Il est une sorte de pprt tmoin qui concentre tous les problmes de mise en uvre rencontrs un peu partout en France par les acteurs de la prvention des risques industriels. Parmi les plus signicatifs, citons : la nouveaut de certains sujets (lapproche probabiliste notamment) qui exige un temps incompressible de prparation et de monte en comptences ; la complexit accrue des tudes techniques qui demande des investissements plus importants, en temps et en moyens ; ou bien encore, les carences rglementaires qui empchent de trancher une partie des dbats engendrs par lactualisation des tudes de dangers et imposent de longs dtours par le national pour obtenir un arbitrage ministriel et puis la mise disposition de nouvelles instructions (qui parfois invalident le travail dj accompli, obligeant les acteurs de terrain repartir du dbut). Les dicults rencontres localement viennent galement de la nalit mme du pprt qui, parce quelle donne la priorit absolue la rduction des risques la source, gnre des disputes interminables entre des services de ltat plutt demandeurs de scurits en dur et des industriels plus enclins valoriser les investissements dj consentis pour attester de niveaux de risque nimpliquant pas de nouvelles dpenses. Dans tous les cas, les enjeux nanciers constituent un frein la prise de dcision, surtout lorsque celle-ci est de nature compromette la prennit de la production industrielle, lquilibre des nances publiques ou la position conomique (dj fragile) des populations riveraines. On la bien vu travers les dossiers prsents dans ce cahier, la russite du pprt rside dans lart daccommoder les exigences de scurit avec les impratifs de dveloppement, cest-dire de rendre compatibles deux ncessits imprieuses totalement opposes dans leurs principes. Car la scurit limite toujours le dveloppement. Et inversement. Dans ces conditions, poses ds le dpart, le travail des acteurs de la prvention consiste trouver la cl, la bonne formule, cest--dire les arrangements, souvent subtiles, qui permettront au nal de concilier linconciliable. La formule recherche na cependant aucun caractre dvidence, tant les paramtres intgrer sont nombreux et, pour certains, diciles saisir. Cest pourquoi la dmarche est souvent longue et laborieuse, quelle procde par itrations successives, travers des espaces de travail plus ou moins bien coordonns entre eux et selon des priorits qui ne sont pas ncessairement stables dans le temps. Dans ce cas, la rationalit luvre ne relve en aucun cas dun respect des procdures tablies, mais dune comprhension de la situation qui conduit les acteurs de la prvention inventer lordre qui convient pour parvenir un rsultat acceptable pour tout le monde. Si la dcision en matire de risques industriels est bien une uvre collective et non pas celle dun homme infaillible, dot dune doctrine de scurit incontestable, capable de lgifrer sans concertation et dditer lui seul les rgles optimales [de Terssac et Mignard 20/11, p. 248], il faut en mme temps reconnatre que tous les protagonistes ne sont pas dots de ressources gales pour imposer leur point de vue et contribuer la dnition des mesures de prvention. Dans le cas des pprt, le cercle ferm de la dcision que les exploitants et les services de ltat contribuent former ds lors quil sagit de dbattre danalyse des risques et dtudes de dangers confre ces acteurs un pouvoir important, celui de faonner le monde des phnomnes accidentels en mme temps que lespace dans lequel ces mmes phnomnes doivent tre apprhends et traits. Cet eet dimposition exclut de fait toute possibilit de proposer au dbat des congurations concurrentes et conne la situation dchange avec les autres parties prenantes dans un cadre x par les seuls acteurs industriels et tatiques. En
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dpit de relations de travail beaucoup plus collaboratives que par le pass, la dnition des problmes et des solutions disponibles pour les rsoudre reste le privilge des experts, de ceux qui savent et disposent des ressources techniques et rglementaires.

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