Puertas abiertas para la comunidad: encuentros y desencuentros de los consejos de seguridad pblica en Rio de Janeiro (Brasil) Ana Paula

Mendes de Miranda Profesora Adjunta (Antropologa) - Universidade Federal Fluminense Investigadora en el Instituto de Estudos Comparados em Administrao Institucional de Conflitos (Inct-InEAC www.uff.br/ineac/) Contactos: ana_paulamiranda@yahoo.com.br / anapaulamiranda@id.uff.br

Introduccin Una sociedad puede ser analizada a partir de dos aspectos aparentemente opuestos: los factores de manutencin del orden social, relacionados con las tradiciones, y sus fuerzas de transformacin, relacionadas con el cambio social. Sea cual sea el abordaje, es necesario reconocer que los conflictos son inherentes y necesarios a las sociedades, ya que son sistemas abiertos de interacciones individuales, organizacionales e institucionales. Pretendo levantar algunas cuestiones sobre la participacin de la sociedad y su relacin con la democratizacin estatal, proceso tan influido, dados los cambios provocados, por los conflictos advenidos de la manutencin de modelos y prcticas sociales. El nfasis contempornea en la ciudadana resalta la necesidad de pensar las condiciones

bsicas de la existencia de la sociedad civil, es decir, la vigencia del conjunto de derechos y sus consecuencias en lo que se refiere a la construccin de espacios pblicos, entendidos como una arena pblica por el doble sentido de la palabra, o sea, la arena significa un lugar de combate y un lugar de resultados (Cefa, 2002). Es necesario recordar que el significado de pblico deje de ser visto como un organismo social o poltico y pase a ser concebido como una forma de vida colectiva que emerge en torno a un problema al mismo tiempo que lo constituye. De este modo, los actores individuales, organizacionales e institucionales se unen en un esfuerzo colectivo de definicin y de control de la situacin percibida como problemtica. Ellos exprimen, discuten y juzgan opiniones; identifican los problemas; entran en las disputas; configuran los juegos del conflicto, resuelven crisis y realizan compromisos. Consejos Comunitarios de Seguridad: instrumento de ampliacin de la participacin social

La utilizacin de consejos como instrumento de ampliacin de la participacin social no es un fenmeno nuevo y est asociada a diferentes discursos. En los llamados grupos polticos de izquierda, los consejos se presentan como herramientas que hacen posible la transformacin social, volcada hacia la democratizacin de las relaciones de poder. Por eso, los consejos son considerados como una posible forma de gobierno horizontal, es decir, de un sistema donde el poder no viene de arriba o de abajo, donde las relaciones de poder son el resultado de interacciones y controles mltiples y recprocos. Desde un punto de vista terico, el discurso de la participacin social en el mapa de polticas pblicas ha servido para cuestionar el modelo centralizador, autoritario y excluyente que histricamente han marcado las relaciones entre las agencias estatales y sus beneficiarios, buscando articular la democratizacin del proceso con la eficacia de los resultados (Dagnino, 2002: 47). De esta forma, la sociedad podra ejercer un papel ms efectivo en la fiscalizacin de la calidad de los servicios pblicos y podra imprimir una lgica ms democrtica en la definicin de prioridades para atraer recursos. Los datos, a partir de los cuales se basa esta reflexin son provenientes del trabajo de (re)organizacin de los Consejos Comunitarios de Seguridad (CCS), creados formalmente por el artculo 182, 2o, de la Constitucin del Estado de Ro de Janeiro, del 05 de octubre de 1989. Los CCS son canales de participacin popular de carcter consultivo, organizados por un grupo de direccin elegido, que discute y pide soluciones a los problemas relativos a la seguridad de su rea. A los policas les cabe el papel de prestar cuentas y responder a las demandas. Se caracteriza por ser un encuentro con relaciones formalizadas, es decir, est regulado por una legislacin especfica, con objetivos, funciones y procedimientos razonablemente definidos, adems de tener un carcter permanente o estable. Su implantacin se dio a partir de 1999 por medio de una resolucin de la Secretara de Estado de Seguridad Pblica, habiendo sido reestructurado en 20051, como parte de una poltica de

La restructuracin se hizo partiendo de un diagnstico de los problemas de los Consejos Comunitarios de Seguridad y de la realizacin de los Frums, donde se discutieron los siguientes puntos: necesidad de movilizacin de las comunidades; divulgacin amplia y periodicidad de las reuniones; institucionalizacin de los Consejos; mayor participacin de autoridades de rganos municipales y del

aproximacin entre sociedad civil y Estado para la mejora de la seguridad pblica2. El programa abarca una perspectiva del abordaje gerencial que se basa, tericamente, en la premisa da descentralizacin, en el control de resultados y no de procedimientos, en la competicin administrada y en el control social directo. En Brasil, en lo que se refiere a la seguridad, la condicin para la liberacin de presupuestos solamente comenz en 2003, con la creacin del Sistema nico de Seguridad Pblica (SUSP), que exige la implantacin de Consejos Comunitarios de Seguridad. Esta exigencia puede comprometer la perspectiva de reinvencin democrtica en la medida en que la obligatoriedad se reinterprete como una formalidad burocrtica. Este enfoque delimita los Consejos Comunitarios de Seguridad como una variacin de consejos gestores de polticas pblicas, piezas esenciales en el proceso de democratizacin, universalizacin y descentralizacin de las polticas sociales. Aunque, no siempre, tienen carcter obligatorio, funcionan como foros pblicos de captacin de demandas y negociacin de intereses especficos de los diversos grupos y como forma de ampliar la participacin de los segmentos con menos acceso al aparato del Estado. Por esto, la principal caracterstica del consejo comunitario sera el poder de movilizacin y presin pero, a la vez, tendra un carcter deliberativo. En el caso especfico de los Consejos Comunitarios de Seguridad hay dos obstculos que merecen ser resaltados antes de discutir los lmites y alcances de esta experiencia. El primero corresponde al hecho de que estos consejos han sido creados, en Brasil, por la fuerza de los
Estado en las reuniones; intercambio e integracin entre los Consejos; organizacin de pautas y establecimiento de calendarios fijos para las reuniones. Ver Resolucin SSP n 781, del 08 de agosto de 2005.
2

En Ro de Janeiro tambin el Caf Comunitario, creado oficialmente el 19 de mayo de 2003, por la Resolucin de la Secretara de Seguridad Pblica no. 629. funciona como un encuentro menos formalizado entre la polica y la sociedad, cuya organizacin cabe a la polica militar, teniendo formatos ms flexibles con objetivos, funciones y procedimientos variables y permeables a las correlaciones de fuerzas vigentes en cada caso, principalmente en lo que se refiere a los actores involucrados. La informalidad del encuentro dificulta la participacin de los agentes del Estado, que no sean policas (diferentes niveles del Ejecutivo, el Legislativo y las agencias estatales especficas), que no se ven obligados a participar. Con relacin a la dificultad de participacin de la sociedad civil, generalmente sus representantes alegan no sentirse cmodos cuando entran en las unidades policiales.

instrumentos legales relacionados con la distribucin de recursos pblicos y no por una demanda de movimientos sociales3. Y el segundo tiene que ver con la dimensin de que lo que es pblico no se entiende como algo de la colectividad, sino como algo que no tiene dueo, algo que es propiedad y est controlado por el Estado (Kant de Lima 1997). Por otro lado, la implantacin de Consejos Comunitarios de Seguridad es una experiencia que debe ser desarrollada y analizada ya que puede constituir un espacio pblico de debate entre intereses diferenciados, llevando a la construccin de consensos y a la formulacin de agendas que se vuelvan pblicas y objeto de consideracin por parte del Estado. Aunque el vnculo con el Estado permanezca, se observa una dimensin que enfatiza la organizacin y el fortalecimiento de los propios actores de la sociedad civil y de su articulacin y la democratizacin de las instituciones de seguridad, tradicionalmente ms refractarias a la interaccin con la poblacin. Los lmites y las posibilidades Al pensar en el Consejo Comunitario de Seguridad como un mecanismo de participacin de la sociedad civil, se pretendi discutir si los principios innovadores de los consejos gestores pueden convertirse en prcticas polticas innovadoras. Aunque hay pocos estudios dedicados al tema4, es posible dibujar un anlisis comparativo sobre los lmites y las posibilidades de este espacio pblico. Esta evaluacin no permite verificar los resultados de esta accin, solo hace posible la discusin sobre la validez del CCS como un frum de debates entre diferentes actores que se ven como desiguales. Por otro lado, los estudios sobre la participacin de la sociedad civil brasilea en otros espacios pblicos han demostrado que el proceso de construccin democrtica no es lineal, sino

Por eso no se le puede llamar consejo popular. Es necesario tambin el consejo comunitario del consejo de notables, que se caracteriza por la presencia exclusiva de especialistas, como es el caso del Consejo Nacional de Justicia.
4

Galdeano (2007); Hussein (2007); Miranda (2007, 2008); Moraes (2011); Sento S (2005); Silva (2005).

contradictorio, sectorial y fragmentado (Dagnino, 2002). Reconocer esas limitaciones es una de las condiciones necesarias que permiten que el consejo sea eficaz. Es necesario tambin comprender que su composicin debe ser heterognea, debe estimular el respeto a la diferencia y a la capacidad de construir adhesiones en torno a proyectos especficos. Cuadro 1: Lmites y posibilidades de los Consejos como espacio pblico democrtico Lmites Posibilidades

Dificultad de revertir la centralidad y el La existencia del consejo ya es una importante protagonismo del Estado en la definicin de victoria en la lucha por la democratizacin de los polticas y prioridades sociales. procesos de decisin. Desempea una funcin pedaggica, la reinvencin de padrones de sociabilidad democrtica. La obligatoriedad de la paridad: la igualdad La bsqueda del equilibrio debe construirse numrica entre los representantes de la diariamente con las prcticas y las articulaciones sociedad y del gobierno no es suficiente para de los consejos, ya que la diversidad posibilita garantizar el equilibrio de las decisiones. varias interacciones y deliberaciones. Existe una resistencia por parte de las La creacin de redes de solidaridad y organizaciones sociales a reconocer a las movilizacin social alrededor de temas otras como representaciones legtimas. especficos debe intensificar los canales de comunicacin entre las organizaciones. Existencia de vnculo frgil entre los Necesidad de publicidad de las acciones por representantes gubernamentales y los parte del Estado, as como de la incorporacin rganos de origen. Generalmente defienden del principio de la descentralizacin. sus opiniones personales y no las posiciones discutidas con sus instituciones. Falta de capacidad de los consejeros, Es necesario cualificar a los movimientos y a las gubernamentales y nogubernamentales, entidades, combinando contenidos tcnicos con para una actuacin ms activa en el dilogo polticos, visando el enfrentamiento de la deliberativo. dificultad cultural de asumir una negociacin con el Estado, que tambin necesita capacitarse y rever sus prcticas. Dificultad de la clarificacin de intereses, del La presencia de cmaras tcnicas cumple la reconocimiento de la existencia y legitimidad funcin de estudiar/ profundizar en temas que de los conflictos y de los intercambios de van a legitimar las intervenciones y posiciones ideas como instrumento de toma de decisin. asumidas en el Consejo. Las acciones estn ms dirigidas hacia su Formular polticas pblicas significa establecer propia estructuracin que hacia la definicin las directrices y definir las prioridades a partir de de directrices y la discusin de polticas. las necesidades de la poblacin. Existe un gran rechazo del Estado para La autonoma de los consejos est vinculada a compartir las decisiones. su capacidad de movilizacin. Baja capacidad de articulacin, presin y Es necesario crear una correlacin de fuerzas movilizacin de los sectores organizados de favorable en el mbito de la sociedad civil. la sociedad civil. Tendencia de burocratizacin y de Las pautas deben construirse colectivamente. transformarse en instancias de proyeccin Las actas de reunin no son meros de propuestas particulares. procedimientos burocrticos, sino un instrumento importante en el acompaamiento de las decisiones y de reconocimiento de los consejeros con respecto a sus acciones. Dificultad de alcanzar la capacidad El xito del consejo puede darse en el control deliberativa de los consejos. social del Estado o en la eficiente vocalizacin de las demandas a los rganos pblicos.

El cuadro de arriba presenta una serie de situaciones comunes al funcionamiento de un consejo comunitario de seguridad, que pueden ser interpretadas como una seal de poco xito, como caractersticas del proceso de interaccin democrtica entre agentes del Estado y representantes de la sociedad civil, en una situacin de correlacin de fuerzas desigual. Reconocer esto es fundamental para comprender que una de las mayores dificultades de las experiencias participativas es construir mecanismos capaces de disminuir los efectos de las desigualdades. En los CCS la intolerancia a la diferencia es una cuestin frecuente, ya sea como una intolerancia observada en los diferentes grupos de la sociedad civil o en las representaciones recprocas de las relaciones entre la sociedad civil y las organizaciones policiales o, incluso, de las relaciones entre las diferentes organizaciones del Estado. En el primer caso, se observa que, en las reas cuya presencia es predominantemente de representantes de las clases media y/o alta, son comunes los comportamientos y discursos que visan el aislamiento y la exclusin de los grupos ms pobres, con una clara estigmatizacin de los moradores de favela. Es comn la demanda de que el seguimiento policial se dirija a locales especficos para atender a los intereses particulares (mi negocio, mi casa, mi calle). Es comn tambin el discurso: yo pago mis impuestos, por lo tanto el Estado tiene la obligacin.... Esta postura revela una representacin de la ciudadana no como proceso de derechos y deberes, sino como una va de sentido nico, en la cual el ciudadano al pagar los impuestos tendra todos los derechos ilimitados, legitimando as pedidos ilegales5. En las reas donde hay un predominio de vecinos de favelas el problema es diferente: se teme el abuso de autoridad, la patada en la puerta, se discute tambin el hecho de que al vecino que participa de un CCS se le puede considerar un informante de la polica, un X-9, lo cual pone su vida en riesgo. En este caso, hay una enorme dificultad para considerar este espacio como un local demandante de servicios o de reivindicaciones de derechos.

Es comn que se solicite la retirada definitiva de mendigos y nios de la calle de las vas pblicas, prisiones ilegales y tambin el exterminio de estos grupos.

En el segundo caso, se observa por parte de los representantes de la sociedad civil (independientemente de la clase social) un discurso ambiguo: al mismo tiempo que se reclama de que la polica es violenta y corrupta, se solicita que los policas acten con firmeza, que resuelvan rpidamente los problemas, puesto que ste sera el nico servicio disponible para la solucin de los crmenes y de la delincuencia. A su vez, la ambigedad tambin est presente en el discurso policial. Hay un grupo de policas que realiza las reuniones, pero descalifica al Consejo como un espacio para la resolucin de problemas, considerndolo como mera fuente de contactos, un evento necesario para ampliar su conjunto de informantes y para conocer a personas que podrn ayudar en un futuro intercambio de favores. Otro grupo simplemente no est de acuerdo con la idea y no realiza los encuentros o solamente acepta hacer reuniones con grupos de representantes de prestigio poltico y/o financiero, dando la idea de que esos espacios seran una estrategia de relaciones pblicas para la polica. Y, en el tercer caso, nos encontramos con la realidad de las rivalidades entre las fuerzas policiales del Estado (polica militar y polica civil), y con que quin tiene tales o cuales atribuciones. Cuando por alguna razn (personal o institucional) no hay este problema, es comn que las hostilidades se vuelvan hacia las guardias municipales, donde existen, o si no para el judicial, siendo tambin normal que otros rganos pblicos se conviertan en el chivo expiatorio en la disputa por la culpa de no resolver los problemas. Se resalta que no se discuten las responsabilidades de las instituciones, lo cual sera absolutamente legtimo en un rgimen democrtico, pero la culpa, o sea, la intencionalidad es de la no actuacin de los funcionarios. Por esto, es muy comn el recurso a los argumentos de la quiebra o falta de recursos materiales del Estado que ameniza la omisin de los funcionarios. Reconocer que las relaciones que se establecen entre los diferentes grupos participantes de los consejos son siempre tensas, rodeadas de conflictos, que crecen o disminuyen en la medida en que las decisiones son compartidas entre las partes involucradas es fundamental para la construccin de la democracia. Esta constatacin no es una obviedad porque es comn a las representaciones que concibe a la sociedad civil como un polo de virtud y a los agentes del Estado como encarnacin del mal. Se olvida que ambos pueden ofrecer resistencias al proceso de democratizacin. Los agentes del

Estado pueden manifestar concepciones polticas resistentes a la democratizacin, puesto que pueden defender posiciones tecno-burocrticas; pueden temer la inestabilidad de los proyectos y la falta de recursos; pueden actuar sin transparencia, con lentitud, ineficacia y burocratizacin. Ya los representantes de la sociedad civil pueden tener dificultad para convivir con mltiples actores y en reconocerlos como interlocutores legtimos; pueden presentar prcticas autoritarias y conservadoras; pueden no estar cualificados (tcnica y polticamente); pueden reproducir el acceso privilegiado a los recursos del Estado; pueden perjudicar la rotacin de las representaciones; pueden perjudicar el trabajo de movilizacin de la poblacin; pueden no ser representativos. La constitucin del CCS como un espacio pblico presupone enfrentar estas contradicciones, a fin de que la divisin efectiva del poder represente a la construccin de una cultura ms democrtica. Es preciso entender, tambin, que los conflictos enfrentados en el rea de seguridad son de diversos rdenes y que la exposicin clara de los mismos es necesaria para que no prevalezcan las soluciones simplistas y genricas. La composicin plural y heterognea, con representacin de la sociedad civil y del gobierno en diferentes formatos, puede transformar a los consejos en instancias de negociacin de conflictos entre diferentes grupos e intereses, o sea, en una especie de campo de disputas polticas, de conceptos y procesos, de significados y resultantes polticos. Los consejos pueden funcionar como canales importantes de participacin colectiva, si hacen posible la creacin de una cultura poltica de inclusin, de relaciones polticas entre agentes del Estado ciudadanos, que introducen lgicas distintas de racionalidad colectiva y de garanta de derechos en la formulacin y gestin de las polticas pblicas. Muchas de estas limitaciones de los CCS estn relacionadas con el contexto adverso en el que muchos de estos consejos se implantaron en Brasil - de vaco de las responsabilidades pblicas del Estado, de descalificacin de las instancias de representacin colectivas, de fragmentacin del espacio pblico y de despolitizacin de la poltica - procesos que fragilizan la capacidad de la sociedad civil para presionar directamente sobre los rumbos de la accin del Estado. Otras dificultades se derivan de la propia lgica de estructuracin de las polticas pblicas en sociedad y de la naturaleza de la intervencin del Estado en ese campo. la

Como conclusin, lo que importa es considerar que los consejos creados en el mbito de las polticas de seguridad acompaan la lgica que rige a esas instituciones volcadas hacia acciones especficas en su campo de intervencin. Y, que la mayora de los consejos tiene que enfrentar resistencias del aparato gubernamental para instalarse y obtener un reconocimiento como espacio institucional legtimo y resistencias de la sociedad civil, que no comprende el significado de lo que es ser ciudadano. De todas formas, la multiplicacin acelerada de los consejos, la propia dinmica de funcionamiento de cada uno y el hecho de involucrarse con las pautas especficas contribuyen, aunque involuntariamente, a mantener la fragmentacin y la segmentacin de las polticas pblicas, dificultando, en ltima instancia, el enfrentamiento de la lgica que estructura la accin del Estado y la capacidad de producir respuestas satisfactorias. Y en este contexto se impone la tarea de discutir cmo pueden funcionar los CCS como mecanismos de articulacin entre los agentes pblicos y la sociedad en el planeamiento y gestin de las polticas, que de este modo, podrn denominarse polticas pblicas de seguridad. Referencias Bibliogrficas CEFA, Daniel. 2002. Quest-ce quune arne publique? Quelques pistes pour une approche prgamatiste.CEFA, D. & JOSEPH, I. (org.) LHeritage du prgamatisme: conflits durbanit et preuves de civisme. Coloque de Cerisy, Editions de L Aube. DAGNINO, Evelina (org.). 2002. Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e Terra. GALDEANO, Ana Paula. 2007. Representaes da violncia e da segurana pblica em So Paulo: o que pensam, querem e fazem os participantes de Conselhos Locais de Segurana. VII Reunio de Antropologia do Mercosul, Porto Alegre/RS, 23-27 julho. HUSSEIM, Saima. 2007. In war, those who die are not innocent: human rights implementation, policing and public security reform in Rio de Janeiro, Brazil. Amsterdam: Rozemberg. KANT DE LIMA, Roberto. 1997. Polcia e excluso na cultura judiciria. Revista de Sociologia da USP, So Paulo, v.9, n.1 p. 169-183. MIRANDA, Ana Paula Mendes de. 2008. A Avaliao dos Conselhos Comunitrios de Segurana. Revista Aval Avaliao de Polticas Pblicas, v.2, p.57 - 68.

MIRANDA, Ana Paula Mendes de. 2007. La busca por derechos: posibilidades y limites de participacin social en la democratizacin del Estado. In: Hayde Caruso et al (org.) Polica, Estado y Sociedad: prcticas y saberes latinoamericanos. Rio de Janeiro: Publit. MORAES, Luciane Patrcio Braga de. 2011. Falar, ouvir e escutar: etnografia dos processos de produo de discursos e de circulao de palavra nos rituais de participao dos conselhos comunitrios de segurana. Tese de Doutorado em Antropologia, Universidade Federal Fluminense, Niteri / Rio de Janeiro. SENTO-S, Joo Trajano & FERNANDES, Otair. 2005. A criao do Conselho Comunitrio em Segurana de So Gonalo. SENTO-S, Joo Trajano (org.) Preveno da violncia: o papel das cidades. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira. SILVA, Carla Eichler de Almeida. 2005. Participao democrtica em nvel local: a experincia dos conselhos comunitrios de segurana pblica. Dissertao de Mestrado em Cincia Poltica, Universidade Federal Fluminense, Niteri/Rio de Janeiro.