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Mmoire pour lobtention du Master 2 Audit Interne des Organisations

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LAudit interne dans les collectivits territoriales

Soutenu par : Ccile Van Den Crommenacker Anne Universitaire 2008/2009

Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales

Remerciements

Ce mmoire, dont la rdaction fut longue et parseme dembches, reprsentait un rel dfi. Je navais en effet abord la thmatique des collectivits locales que partiellement, lors dun mmoire prcdent. Il ne fut donc pas vident de crer ce mmoire, et je me suis largement appuy sur la littrature pour ce faire. Ce mmoire naurait cependant pas pu voir le jour sans laide et la sollicitude des responsables de services daudit interne et/ou dinspection rencontrs. Je tiens donc remercier tout particulirement Mr Cdric Wambergue et son quipe qui mont chaleureusement accueilli et prsent le service dInspection gnrale et audit de la Communaut Urbaine de Lille. Cette rencontre naurait pas t possible sans Mr Andr Vanderschelden, Responsable du ple Inspection Gnrale et Audit, que je tiens aussi remercier. Je veux aussi remercier Mme Elodie Portelli, auditrice interne puis Chef du centre Audit Interne la Communaut Urbaine de Bordeaux de 2005 2007. Sa rencontre ma permis de bnficier de nombreux lments et ma apport un clairage significatif sur de nombreuses problmatiques. Merci enfin Mme Brigitte Joseph-Jeanneney, directrice de lInspection Gnrale de la Ville de Paris qui a accept de me consacrer du temps pour changer sur les pratiques et les enjeux du service quelle dirige. Je tiens aussi remercier Gabrielle Alessandri, stagiaire lInspection Gnrale, qui a ma apport son clairage sur de nombreux lments concernant lInspection Gnrale de la Ville de Paris. Enfin, je remercie Mr Jacques Vera de sa confiance et de son soutien tout au long de lanne universitaire. Merci aussi tous les intervenants et personnels qui ont contribu au Master Audit Interne des Organisations de lIAE et ont fait de cette anne une priode de formation intense et enrichissante.

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Sommaire

INTRODUCTION ...............................................................................................................................5 I. LES STRUCTURES DE LADMINISTRATION TERRITORIALE : CONTOURS, PROBLEMATIQUES ET ENJEUX ...................................................................................... 8 A. LES COLLECTIVITES TERRITORIALES ................................................................................ 9 1. Principes ...................................................................................................................... 9 2. Caractristiques........................................................................................................... 9 3. Historique Le rle de la dcentralisation ............................................................... 10 4. Les pouvoirs et les comptences des collectivits territoriales ................................. 13 B. LINTERCOMMUNALITE .................................................................................................. 18 1. Principes de la coopration intercommunale............................................................ 18 2. Historique .................................................................................................................. 18 3. Objectifs ..................................................................................................................... 19 4. Fonctionnement ......................................................................................................... 19 5. Les types de structures intercommunales .................................................................. 19 6. Et dans le futur ?........................................................................................................ 22 C. LES ENJEUX DE LADMINISTRATION TERRITORIALE ........................................................ 23 1. Elments gnraux..................................................................................................... 23 2. Le management des structures territoriales .............................................................. 24 II. LES STRUCTURES DAUDIT INTERNE, DINSPECTION ET/OU DEVALUATION DE LA PERFORMANCE DANS LES STRUCTURES TERRITORIALES LOCALES : ETAT DES LIEUX, PROBLEMATIQUES ET ENJEUX.................................................................................................................................. 32 A. ETAT DES LIEUX DES PRATIQUES DEVALUATION, DE CONTROLE INTERNE, DE GESTION DES RISQUES ET DAUDIT INTERNE DANS LES ORGANISATIONS TERRITORIALES : LES DONNEES DU TERRAIN ........................................................................................................................... 34 1. Lvaluation des politiques publiques ....................................................................... 34 2. Le contrle interne et la matrise des risques............................................................ 36 B. LE CONTROLE INTERNE : EVOLUTIONS ET PRATIQUES .................................................... 42 C. FONDEMENT DE LA NECESSITE DE LAUDIT INTERNE DANS LES ORGANISATIONS TERRITORIALES ..................................................................................................................... 44 D. LES MISSIONS DES SERVICES DAUDIT INTERNE ET DINSPECTION DANS LES COLLECTIVITES ...................................................................................................................... 46 1. Les objectifs de laudit interne et/ou dinspection..................................................... 46 2. Les types de missions ................................................................................................. 46 3. Le primtre des missions.......................................................................................... 47 4. Les mthodes.............................................................................................................. 47 5. Les modalits de recrutement et daffectation........................................................... 48 6. Les services daudit et de contrle dans les diffrents niveaux dadministration territoriale ........................................................................................................................ 48 E. LES SERVICES EN CHARGE DE LAUDIT INTERNE ............................................................. 51 1. Spcificits et apports des services daudit interne par rapport dautres structures de contrle........................................................................................................................ 51 2. Les termes de laudit et de lvaluation..................................................................... 52 3. Elments de comparaison .......................................................................................... 55

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales 4. Les structures de contrle, daudit interne et dvaluation dans les diffrents niveaux de ladministration territoriale ........................................................................................ 56 5. Elments de synthse ................................................................................................. 58 F. QUEL FUTUR POUR LES SERVICES DAUDIT ET DINSPECTION?........................................ 60 1. Des besoins insatisfaits et croissants......................................................................... 60 2. Des rapports en faveur de la cration dune Inspection Gnrale de lAdministration Territoriale ....................................................................................................................... 61 3. Les limites actuelles des contrles dans les collectivits........................................... 61 4. Les limites des services daudit et dinspection internes aux organisations territoriales....................................................................................................................... 62 5. LIGAT : une solution miracle ?.......................................................................... 62 G. BONNES PRATIQUES ....................................................................................................... 63 1. Problmatiques gnrales dorganisation et de management de la collectivit ....... 63 2. Quelles sont les conditions ncessaires pour une valuation russie ? .................... 65 3. Les recommandations en terme de contrle interne pour les collectivits locales ... 66 4. Les bonnes pratiques en matire daudit interne ...................................................... 76 III. LAUDIT INTERNE DANS LES COLLECTIVITES : REALITES ET PERSPECTIVES.................................................................................................................... 81 A. INTERET ET PRESENTATION DES STRUCTURES ................................................................ 81 B. PRESENTATION DES SERVICES RENCONTRES ................................................................... 82 1. La Communaut Urbaine de Lille ............................................................................. 82 2. La Communaut Urbaine de Bordeaux ..................................................................... 87 3. La Ville de Paris ........................................................................................................ 92 C. ANALYSE CRITIQUE ........................................................................................................ 98 1. Les raisons des spcificits de laudit interne dans les collectivits locales............. 98 2. Les bonnes pratiques releves ................................................................................... 98 3. Les points sensibles.................................................................................................. 101 CONCLUSION ................................................................................................................................105 LISTE DES ABREVIATIONS .....................................................................................................107 LISTE DES FIGURES ...................................................................................................................108 LISTE DES TABLEAUX ..............................................................................................................109 SOMMAIRE DETAILLE .............................................................................................................110 BIBLIOGRAPHIE ..........................................................................................................................113 ANNEXES .........................................................................................................................................117

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Introduction
Aujourdhui, les collectivits territoriales sont au cur du dbat. En effet, si ce mmoire a t clos la fin de lt 2009, il est clair que la rforme des collectivits territoriales prvue lagenda de la rentre 2009 est un lment fort de lactualit politique. Annonce ds 2008, cette rforme est fortement soutenue par le pouvoir excutif : le Prsident de la Rpublique en a fait une de ses priorits pour la deuxime moiti de son quinquennat. Ce texte vise moderniser lorganisation de ladministration territoriale. Un dcret est donc paru le 22 octobre 2008 qui annonait la cration dun Comit pour la rforme des collectivits territoriales , prsid par Mr E. Balladur. Ce comit a pour mission dtudier les mesures propres simplifier les structures des collectivits locales, clarifier la rpartition de leurs comptences et permettre une meilleure allocation de leurs moyens financiers 1. Le rapport a t rendu le 5 mars 2009 et il propose 20 mesures. Le Comit recommande notamment de : favoriser les regroupements volontaires de rgions et de dpartements par des dispositions lgislatives ; avant 2014, achever d'une part la carte de l'intercommunalit et rationaliser d'autre part la carte des syndicats de communes ; ne plus crer de nouveaux pays au sens de la loi du 4 fvrier 1995 ; crer par la loi onze premires mtropoles, compter de 2014 (Lyon, Lille, Marseille, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice, Strasbourg, Rouen, Toulon et Rennes) ; confirmer la clause de comptence gnrale au niveau communal (mtropoles, communes nouvelles issues des intercommunalits et autres communes) et spcialiser les comptences des dpartements et des rgions etc. Le texte devait tre examin le 29 juillet en conseil des ministres mais il a t report dbut septembre, aprs son passage devant le Conseil dEtat. Ensuite, le Snat puis lAssemble Nationale devraient dbattre du texte. La discussion devrait sachever au dbut de lanne 2010. Cette rforme est porte par le constat que ladministration territoriale est trs complexe et comporte diffrents niveaux nayant aucun lien hirarchique entre eux. Le dcoupage administratif du territoire apparat tre inadquat avec les besoins des citoyens. Selon certains dtracteurs, le dveloppement de lintercommunalit aurait aggrav la situation en gnrant une fiscalit supplmentaire. Ainsi, dans un rapport de 2007, le snateur A. Lambert souligne lenchevtrement des comptences et la contractualisation polymorphe ayant un cot lev et entravant lefficacit des politiques publiques . Ainsi, il nexiste pas de relle spcialisation des collectivits : les actions de la rgion, du dpartement et de la commune et des intercommunalits peuvent se superposer et donc rduire fortement leur pertinence et leur efficacit escompte. La fiscalit locale est aussi critique pour sa lourdeur et son augmentation constante et significative. Ainsi, les collectivits doivent faire face des pressions des citoyens et de lEtat concernant leur gestion et leur utilisation des fonds publics. En effet, tant libres de sadministrer, elles doivent mettre en place et animer des dispositifs leur permettant de matriser leurs activits, daider la ralisation de leurs objectifs et de limiter leurs risques. La bonne gestion des fonds publics et donc des processus internes et des politiques publiques est une exigence croissante.
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Source : http://www.reformedescollectiviteslocales.fr/home/index.php

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Il est nanmoins important de souligner que cette rforme des collectivits nest quun acte dune dynamique plus ancienne et plus large. En effet, la question de la modernisation des services publics et de lEtat est une problmatique rcurrente et laquelle de nombreux dispositifs tentent de rpondre. Longtemps critiqu pour leur gestion, les administrations de lEtat ont du moderniser leurs pratiques. La Loi organique relative aux lois de finances (Lolf), promulgue en 2001 et applicable depuis 2006, rforme en profondeur la gestion de lEtat. La logique et larchitecture budgtaire ont t totalement revues, le budget a t rendu plus lisible et les managers publics ont t responsabiliss. La Lolf vise donc rendre laction de lEtat plus performante. La performance, que lon peut dfinir comme la capacit atteindre des objectifs pralablement fixs, exprims en termes defficacit socio-conomique, de qualit de service ou defficience de la gestion est donc un objectif cl de la modernisation publique. Ainsi, la dmarche de performance est un dispositif de pilotage des administrations ayant pour objectif damliorer lefficacit de la dpense publique en orientant la gestion vers latteinte des rsultats dans le cadre de moyens prdtermins . Pour ce faire, laudit est un moyen qui semble pertinent. En effet, F. Mordacq, dans son ouvrage La rforme de lEtat par laudit (2009), montre que les rformes structurelles sont indispensables pour assainir les finances publiques. Selon lauteur, la rforme par laudit est vraiment efficace. Ainsi, les audits de modernisation mis en place et lensemble des dmarches qui y sont lis, ont vraiment permis damliorer la performance de lEtat. Au niveau des collectivits territoriales, lamlioration de la gestion publique et la performance sont des thmatiques qui ont dj t abordes. En effet, les collectivits se sentent concernes par les enjeux de performance. Par ailleurs, elles cherchent matriser leur budget et mettent donc en place des dispositifs pour amliorer leur gestion. La question nest donc pas tant de savoir si laudit peut aider rformer et moderniser mais plutt de savoir dans quelle mesure les dmarches daudit interne sont mises en place pour amliorer la gestion publique locale. En effet, il semble clair que la mise en place de laudit interne permet doptimiser la gestion de la structure. Cette affirmation est cohrente avec la dfinition de laudit interne propose par lIFACI : laudit interne est une activit indpendante et objective qui donne une organisation une assurance sur le degr de matrise de ses oprations, lui apporte ses conseils pour les amliorer, et contribue crer de la valeur ajoute. Il aide cette organisation atteindre ses objectifs en valuant, par une approche systmatique et mthodique, ses processus de management des risques, de contrle, et de gouvernement d'entreprise, et en faisant des propositions pour renforcer leur efficacit. Lobjectif de ce mmoire est donc dtablir un tat des lieux des pratiques daudit interne et/ou dinspection dans les collectivits territoriales. Il sagira aussi didentifier les problmatiques et les enjeux lis laudit interne dans ces structures. En effet, il apparat que les collectivits territoriales possdent des spcificits propres qui gnrent des problmatiques particulires. Ces dernires devraient donc entraner la mise en place de pratiques spcifiques, que nous allons chercher identifier et caractriser. Afin de rpondre lobjectif fix, le mmoire sera articul en trois parties. Tout dabord, nous allons dfinir et approfondir le cadre danalyse, c'est--dire les collectivits locales et les structures communales. Aprs avoir prsent ces structures, leurs

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales attributions et leurs modes de fonctionnement, nous tudierons plus en dtail les problmatiques de management et de performance dans ces structures. Cest ainsi que dans une deuxime partie nous serons amen nous pencher les pratiques des collectivits en termes daudit interne, dinspection, dvaluation, de contrleAprs avoir retrac leur historique, nous examinerons les donnes gnrales en termes de pratiques effectives dans les collectivits. Ensuite, nous nous intresserons en dtail laudit interne (fondements, objectifs, primtre, mthodologie) puis aux services exerant de telles missions. Enfin, nous exposerons les limites de laudit interne dans ces structures ainsi que les bonnes pratiques communment admises. Une troisime partie vise complter ces donnes gnrales et synthtiques. En effet, afin de donner un aspect oprationnel et concret au mmoire, nous prsenterons trois services daudit interne, dont les responsables ont accept de nous rencontrer. Aprs une description de leurs services, nous effectuerons une analyse critique des pratiques releves. Nous identifierons donc les bonnes pratiques et les questions en suspens qui peuvent tre un frein lactivit des services daudit interne.

Nota bene : Afin de faciliter la transparence, nous porterons un soin attentif la citation des sources externes. Ainsi, une bibliographie est situe en annexe, qui permet au lecteur de retrouver les documents utiliss pour la rdaction du mmoire. Cette bibliographie est dcoupe suivant larchitecture globale du mmoire. Nous utiliserons aussi les notes de bas de pages (renvois directs), seulement dans le cas o le document utilis ne fait rfrence qu un seul lment concis, prcis et directement identifiable qui serait cit dans le mmoire.

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I. Les structures de ladministration territoriale : contours, problmatiques et enjeux


Nous allons tout dabord nous pencher sur les organisations qui permettent dadministrer le territoire, afin de mieux cerner quels sont les diffrents types de structures qui existent, et aussi quels sont leurs attributions, leurs fonctionnements et leurs enjeux. Nous nous pencherons donc tout dabord sur les collectivits territoriales, puis sur les structures de coopration intercommunale et enfin nous nous intresserons aux dfis auxquels doit faire face ladministration territoriale dans son ensemble. Cette premire partie devrait donc permettre dclaircir les notions de collectivit territoriale et de structure intercommunale , ce qui facilitera par la suite la comprhension des problmatiques et des enjeux lis la mise en place de structures daudit interne au sein de ces dernires. Avant tout, il est ncessaire de dfinir ce que lon entend par la notion d administration territoriale - et de situer cette dernire par rapport aux collectivits locales. Dun point de vue gnral, on voit que les collectivits territoriales, de mme que les structures intercommunales, font partie de ladministration territoriale, notion plus vaste (voir tableau 1 ci dessous). Collectivits territoriales et administration territoriale Ladministration territoriale est lorganisation administrative et institutionnelle du territoire : il sagit du dcoupage du territoire et des pouvoirs. En France, le territoire est divis en plusieurs lments et selon des logiques diffrentes : - les collectivits territoriales, qui rpondent une problmatique politique - les circonscriptions, qui obissent une logique lectorale - les services dconcentrs de lEtat, pour les exigences administratives. La France mtropolitaine est actuellement divise en : 22 rgions mtropolitaines et 4 doutre mer 96 dpartements mtropolitains et 4 doutre mer 329 arrondissements 3 883 cantons (leur rle est surtout lectoral) 36 783 communes Il existe aussi des EPCI (Etablissements publics de coopration intercommunale) qui regroupent plusieurs communes. Ce dernier point, tant donn son importance, sera dtaill ultrieurement.
Tableau 1 Collectivits territoriales et administration territoriale

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A. Les collectivits territoriales 1. Principes


Une collectivit territoriale est gnralement dfinie comme une administration, distincte de lEtat qui exerce certaines comptences sur un territoire donn. La collectivit territoriale est donc une structure qui diffre de lEtat : ce nest pas une administration publique au sens propre du terme. En effet, la collectivit territoriale a en charge un territoire administratif prcis ainsi que les personnes qui y sont rattaches. Collectivit locale ou collectivit territoriale ? Avant la rvision constitutionnelle du 28 mars 2003 (relative lorganisation dcentralise de la Rpublique), les termes de collectivit locale et de collectivit territoriale taient tous les deux utiliss dans le Constitution (respectivement larticle 34 et au titre XII). La rvision constitutionnelle sus-cite a supprim le terme de collectivit locale qui nest donc plus fond juridiquement. Cependant, cette expression est encore souvent utilise.
Tableau 2 Collectivit locale ou collectivit territoriale?

Les textes encadrant le fonctionnement des collectivits territoriales sont : la Constitution, les lois et les dcrets. Il existe aussi un Code gnral des collectivits territoriales (CGCT) qui reprend lensemble des dispositions qui leur sont applicables.

2. Caractristiques
Les collectivits territoriales ont trois grands lments qui les dfinissent et les distinguent des autres structures administratives : La personnalit morale : Cela permet notamment dagir en justice et de conclure des contrats avec dautres structures juridiques. Ainsi, on peut dire que les collectivits sont autonomes : elles disposent de leur propre budget, personnel Cela nest pas le cas des autres administrations publiques (ministres, services dconcentrs de lEtat) qui reprsentent directement lEtat et nont pas de personnalit morale. Les comptences : Les collectivits ont des comptences propres qui leur sont attribues par le Parlement. En thorie, ces structures peuvent agir dans tous les domaines de laction publique, du moment que lintrt public local est en jeu. Cela rejoint le principe de subsidiarit qui existe lchelon europen (voir tableau 3). La loi du 5 avril 1884 prcise que les communes ont une clause gnrale de comptence : Les communes rglent par leur dlibrations les affaires de la commune . Ainsi, les communes ont par dfaut les comptences pour rgler les affaires qui les concernent. Cependant, et afin de limiter la libert des collectivits, ces dernires voient leurs comptences encadres par lorgane excutif : les collectivits nont pas le droit de dcider seules de leurs attributions ni de crer des organes nouveaux. La loi dicte donc les comptences qui sont attribues aux diffrents niveaux des collectivits territoriales (communes, dpartements, rgions). Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 9

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Le principe de subsidiarit Ce principe est une maxime selon laquelle, lorsquune action publique est ncessaire, elle doit tre alloue lentit la plus petite capable de rsoudre le problme elle-mme. Plus gnralement, ce principe rpond la question de la recherche du niveau daction politique le plus pertinent : si une action est mene plus efficacement un niveau infrieur, cest cette structure qui doit la diriger, et non un chelon suprieur. Le principe de subsidiarit est ancien, mais il a t remis lhonneur par lUnion Europenne : il sagit en effet dun droit communautaire (article 5 du Trait de Maastricht). Lobjectif est que les dcisions prises au niveau suprieur (lUE) ne doivent ltre seulement si lintervention des niveaux infrieurs (les pays membres) est moins efficace. Ainsi, pour que lchelon suprieur intervienne, il faut que son efficacit soit incontestablement plus efficace que laction des autres niveaux. A noter, cependant, que ce principe ne concerne pas les attributions dj fixes de lUnion Europenne (Politique Agricole Commune). Ainsi, on voit que le principe de comptence des collectivits est proche du principe de subsidiarit appliqu au niveau de lUnion Europenne.
Tableau 3 Le principe de subsidiarit

La libre administration : La collectivit dispose dun pouvoir de dcision, exerc par un conseil de reprsentants lus. Les dcisions prises sont ensuite appliques par les pouvoirs excutifs locaux. Depuis la rvision constitutionnelle du 28 mars 2003, les collectivits disposent dun pouvoir rglementaire2, c'est--dire quelles ont le pouvoir de prendre unilatralement (sans laccord de leurs destinataires) des actes excutoires comportant des dispositions gnrales et impersonnelles . La libert dadministration est donc relle vis--vis de lEtat mais aussi des autres collectivits territoriales : larticle 72 de la Constitution prcise quaucune collectivit ne peut exercer de pouvoir sur une autre, mme si elle est situe un niveau suprieur. Ces principes gnraux tant poss, il apparait ncessaire dtudier les collectivits territoriales dans une perspective historique et politique afin de mieux comprendre plus globalement lvolution et les enjeux lis ces structures.

3. Historique Le rle de la dcentralisation


Les collectivits territoriales sinscrivent dans un mouvement global de dcentralisation, qui a t impuls il y a bientt une trentaine dannes.

a) Les principes de la dcentralisation


La dcentralisation consiste en un transfert des comptences de lEtat vers des structures distinctes de lui, et notamment vers les collectivits territoriales. Il existe diffrents degrs de
Dfinition du pouvoir rglementaire : http://www.vie-publique.fr/decouverteinstitutions/institutions/approfondissements/pouvoir-reglementaire.html
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales dcentralisation et donc des niveaux dautonomie plus ou moins grands pour les institutions qui les comptences sont attribues. La France est gnralement considre comme un pays centralisateur, o peu de comptences sont attribues aux chelons infrieurs, et notamment aux rgions. Il existe deux types de dcentralisation : La dcentralisation fonctionnelle : Ici, lEtat transfre certaines de ses comptences un tablissement public, qui dispose dune personnalit morale propre et donc dune autonomie de dcision et de fonctionnement. Ces tablissements sont gnralement spcialiss dans un domaine (comme lUniversit par exemple). Cependant, on note que ces tablissements peuvent tre supprims (contrairement aux collectivits territoriales) et sont souvent dpendants financirement de lorgane crateur. La dcentralisation territoriale : Elle vise donner aux collectivits locales des comptences propres, distinctes de celles de ltat, faire lire leurs autorits par la population et assurer ainsi un meilleur quilibre des pouvoirs sur lensemble du territoire. La dcentralisation rapproche le processus de dcision des citoyens, favorisant lmergence dune dmocratie de proximit. LEtat transfre ses comptences aux collectivits territoriales, qui sont alors comptentes pour les dcisions lies leur territoire. 3

Nous nous concentrerons ici sur la dcentralisation territoriale, qui est en lien avec le sujet tudi dans le mmoire. Dans le cadre de la dcentralisation, les collectivits vont disposer dune autonomie de dcision et de fonctionnement (elles disposent de leur propre budget) ; elles ont donc la possibilit de sadministrer librement. Le pouvoir est donn des lus locaux. Ainsi, il existe une vritable adaptation des dcisions aux particularits des situations locales. En contrepartie de cette libert, les collectivits sont contrles par une autorit de tutelle, reprsentant lEtat. Ce contrle vise principalement sassurer de la lgalit des actes effectus, et plus gnralement de ne pas rompre le principe dunit de lEtat franais. Dcentralisation et dconcentration Il est important de ne pas confondre dcentralisation et dconcentration. La dconcentration consiste dlguer des comptences des agents ou des structures situs au niveau local mais ces derniers relvent de ladministration : il ny pas dintervention dune autre personne morale. Ils sont donc sous lautorit directe de lEtat et ne disposent daucune indpendance. A linverse, la dcentralisation est un transfert de comptences vers des personnes morales de droit public distinctes de lui, les collectivits territoriales.
Tableau 4 Dcentralisation et dconcentration Dfinition de la dcentralisation, Assemble Nationale, mars 2009 : http://www.assembleenationale.fr/histoire/decentralisation.asp
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b) Les grandes tapes de la dcentralisation


Les premires lois de dcentralisation remontent 1871 et 1884. Ces dernires crent en effet dune part le Dpartement et le Conseil Gnral, et dautre part ladministration communale, qui sera sous lautorit du maire et du conseil municipal. A cette poque, ces deux structures disposent de peu de comptences : le prfet, reprsentant de lEtat, dispose du pouvoir excutif pour le dpartement et exerce un contrle trs fort sur les actes administratifs des collectivits. La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et liberts des communes, dpartements et rgions, dite loi Defferre ou encore Acte I de la dcentralisation est une rforme institutionnelle majeure et constitue la premire pierre de la dcentralisation de lEtat franais. Les points principaux de cette loi sont les suivants : - La suppression de la tutelle administrative exerce par le prfet : Ce dernier exerait un pouvoir de contrle a priori sur lopportunit des dcisions des collectivits. Dsormais, son seul pouvoir est le contrle a posteriori de la lgalit des actes des collectivits. Par ailleurs, si le prfet estime quun acte est illgal, il doit saisir le tribunal administratif qui statuera seul sur lacte. Des procdures de communication entre le prfet et les collectivits sont instaures, visant limiter les procdures juridictionnelles. - Le transfert du pouvoir excutif du prfet vers le dpartement et la rgion : Les prsidents du Conseil Rgional et du Conseil Gnral assurent dsormais lexcution des mesures prises par la rgion et le dpartement. - La transformation de la rgion en collectivit locale. Ainsi, il existe dsormais trois niveaux de collectivits : les communes, les dpartements et les rgions. Dans les annes suivantes (1982 1984), des lois vont dfinir les comptences de chaque niveau de collectivit et instaurer les transferts de ressources. La loi du 6 fvrier 1992 fait suite un relatif ralentissement du processus de dcentralisation, et vise, entre autres, favoriser la coopration entre collectivits territoriales. La loi du 12 juillet 1999, dite loi Chevnement , vise simplifier et renforcer la coopration intercommunale impulse en 1992. En effet, les communes peuvent dsormais se regrouper dans un Etablissement public de coopration intercommunal (EPCI). La loi Voynet (loi du 25 juin 1999) officialise la notion de pays , en tant quespace de projet pour lamnagement du territoire. Ainsi, les communes qui prsentent une cohsion conomique, gographique, culturelle ou sociale, peuvent sallier pour grer certaines missions. Cependant, les pays nont pas vocation administrer, mais plutt grer des projets locaux, prcis, visant gnralement la promotion de leur territoire. Il sagit donc dun nouveau type de structure qui sajoute aux autres plus quil ne les complte. La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 constitue une vritable avance pour le processus de dcentralisation, on lappelle aussi Acte II de la dcentralisation . Les principaux apports de cette loi sont : - Elle nonce que lorganisation de la Rpublique est dcentralise (article 1er) - Elle inclut dans la Constitution la rgion en tant que collectivit territoriale (article 72) - Elle pose le principe de lautonomie financire des collectivits (article 72-2) - Elle proclame le droit lexprimentation des collectivits (article 72)

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Elle institue le rfrendum dcisionnel local et le droit de ptition pour les lecteurs (article 72-1).

Ainsi, la dcentralisation est le fruit dun long processus, qui sest nanmoins acclr ces 25 dernires annes. Aujourdhui cependant, nombreux sont ceux qui appellent un Acte III de la dcentralisation afin de relancer cette dmarche. On constate donc quil existe dsormais trois niveaux de collectivits, qui ont leur charge des comptences transfres par lEtat et exercent un rel pouvoir de dcision et dexcution, laide de ressources humaines et matrielles propres. Cependant, chaque niveau de collectivit na quun certain nombre de comptences qui lui sont propres, comptences que nous allons dcrire dans la partie suivante. Etant donn que, par la suite, nous nous intresserons plus particulirement laudit interne au sein des communes et des structures intercommunales, nous ne dcrirons que succinctement les attributions des rgions et des dpartements.

Figure 1 L'administration territoriale franaise

4. Les pouvoirs et les comptences des collectivits territoriales

a) Les collectivits statut particulier


On note que quelques collectivits possdent un statut particulier. Il sagit de : - La Ville de Paris, qui recouvre une commune et un dpartement, et dont le statut a t dfini par la loi du 31 dcembre 1982, et ce pour des raisons historiques (le pouvoir central se mfiait de la lgitimit du Maire de la capitale) et pour tenir compte de son importance dmographique. Ainsi, la ville est divise en 20 arrondissements, chacun comportant un maire (organe excutif) et un conseil darrondissement (organe dlibrant). Larrondissement gre les quipements de proximit, ce qui constitue une sorte de dcentralisation interne la ville de Paris. Par ailleurs, le conseil de Paris, compos de 163 membres, est lorgane dlibrant de la commune et du dpartement. Lorgane excutif de la commune et du dpartement est constitu du Maire de Paris. Celui-ci a les mmes pouvoirs que quun autre maire, lexception du pouvoir de police, dtenu par le prfet de police de Paris. Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 13

Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales La rgion Ile de France, cre par la loi du 6 mai 1976, qui est une collectivit territoriale, mais dont les attributions sont plus larges. En effet, la rgion Ile de France est comptente pour les espaces verts, certains quipements collectifs, la circulation et le transport des voyageurs. Pour compenser ces responsabilits, la rgion dispose de ressources supplmentaires : des taxes diverses (redevance pour la cration de bureaux), dotation de lEtat, remboursements de prts des entreprises ou des collectivits (RATP, SNCF...) et des recettes diverses. Les villes de Lyon et Marseille, qui bnficient dun statut particulier suite la loi du 31 dcembre 1982, du fait de leur importance dmographique. Ces villes sont divises en arrondissements, chacun ayant un conseil darrondissement lu et pouvant donc attnuer le pouvoir du maire. Ces conseils grent les quipements culturels, sociaux et sportifs en lien avec le conseil municipal, mais leur rle est surtout consultatif vu quils ne disposent pas de moyens propres. La Corse, qui dispose dune relative autonomie de gestion, afin de diminuer la violence des revendications en faveur de lindpendance. La Corse dispose donc de plusieurs institutions : lAssemble de Corse, le Conseil excutif (qui dirige la collectivit de la Corse), le Conseil conomique, social et culturel (qui a un rle consultatif). Les actes de la Collectivit Territoriale de Corse sont contrls par le prfet et la Chambre rgionale des comptes, comme pour les autres collectivits.

b) La rgion
Les rgions sont des zones gographiques dlimites, qui regroupent plusieurs dpartements. Les premiers mouvements de cration des rgions (lis des projets de dcentralisation administrative) remontent au dbut du XXme sicle mais leur reconnaissance officielle en tant quentit administrative distincte de lEtat (et donc en tant que collectivit territoriale) sest effectue en 1982, avec la loi de dcentralisation. Elles cessent alors dtre de simples territoires pour laction publique. Le dcoupage actuel est encore source de dbats puisquil est propos de ramener le nombre de rgions de 22 15. Cette proposition na lheure actuelle pas eue de suite. Aujourdhui, les rgions nont aucune autonomie lgislative ni rglementaire. Elles reoivent nanmoins des ressources de lEtat et disposent dun budget quelles rpartissent dans diffrents domaines. Leur action sarticule surtout autour du dveloppement conomique, social et culturel. Les domaines de comptences attribus aux rgions sont les suivants : - Le dveloppement conomique : Cest le domaine principal dintervention de la rgion. En effet, la rgion coordonne sur son territoire les actions de dveloppement conomique des collectivits territoriales et de leurs groupements (loi du 13 aot 2004). A ce titre, elle dfinit le rgime des aides conomiques et labore un schma rgional de dveloppement conomique. - Lamnagement du territoire : Elle participe la dtermination de la politique nationale damnagement et de dveloppement durable. Par ailleurs, elle labore un schma rgional damnagement et de dveloppement du territoire et un schma rgional des infrastructures et de transport, signe les contrats de projets avec lEtat, gre les arodromes civils et les ports non autonomes relevant de lEtat Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 14

Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Lducation : Elle gre les lyces, les lyces professionnels maritimes et les tablissements dducation spciale. Lenseignement suprieur et la recherche : La rgion participe au financement des tablissements universitaires. La formation professionnelle et lapprentissage : Elle dfinit et met en uvre la politique rgionale dapprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes la recherche dun emploi ou dune nouvelle orientation professionnelle (loi du 13 aot 2004). Les infrastructures culturelles : La rgion organise et finance les muses rgionaux, les archives rgionales. Elle a aussi la responsabilit de linventaire gnral du patrimoine culturel. La sant : Elle peut mener des actions de prvention (vaccination, lutte contre certaines maladies) et participer au financement et la ralisation dquipements sanitaires.

c) Le dpartement
Le dpartement est une subdivision territoriale qui a un objectif lectoral (cest une circonscription administrative) et politique, puisque cest aussi une collectivit locale. Les dpartements ont t crs en tant que circonscription administrative en 1789 ; ils taient sous lautorit dun prfet, qui avait aussi charge les services dconcentrs de lEtat (Direction Dpartementale de lEquipement, Direction Dpartementale des Affaires Sanitaires et Sociales). Aujourdhui, ces services dconcentrs sont regroups pour former terme un Direction Dpartementale des Territoires et une Direction de la Protection des Populations Le dpartement est dirig par un conseil gnral, lu au suffrage universel direct pour 6 ans. A lheure actuelle, et malgr certaines positions en faveur de la disparition des dpartements (pour rduire lempilement des structures administratives), on note que dimportants transferts de moyens et de comptences ont eu lieu en faveur des dpartements : aides conomiques et sociales (Revenu Minimum dInsertion, aujourdhui remplac par le Revenu de Solidarit Active), routes nationales dintrt local, ducation et contrle du patrimoine. Les quatre principaux domaines daction des dpartements sont les suivants : - Laction sanitaire et sociale : Cest le principal domaine dintervention du dpartement. Ce dernier a la charge de lensemble des prestations sociales : il dfinit et met en uvre la politique daction sociale (loi du 13 aot 2004) : aide sociale lenfance, aide aux handicaps, aide aux personnes ges, insertion sociale et professionnelle, aide au logement, protection judiciaire de la jeunesse, protection sanitaire de la famille et de lenfance. - Lamnagement de lespace et lquipement : Le dpartement a la charge de la voirie dpartementale, de lorganisation de certains transports de personnes, des ports maritimes de commerce et de pche, des cours deau, lacs et plans deaux domaniaux, de laide lquipement rural et des espaces naturels sensibles. - Lducation, la culture et le patrimoine. Dans ce cas, les dpartements grent les collges, les bibliothques, archives et muses dpartementaux et certains monuments. Ils laborent aussi le schma dpartemental de dveloppement des enseignements artistiques.

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Lconomie : Le dpartement peut attribuer des aides directes et indirectes au dveloppement conomique sous certaines conditions, mais la rgion reste le niveau qui coordonne ce type daides.

d) La commune
Comme le dpartement, la commune est une division lectorale et politique puisque cest une circonscription et une collectivit territoriale. Une commune correspond gnralement au territoire dune ville ou dun village. A noter que le nombre de communes est trs lev en France : au 1er janvier 2009, il existait 36 686 communes, soit la moiti du nombre total des communes dans lUnion Europenne des 15. La France est donc le pays qui comprend le plus grand nombre de communes au sein de lEurope. Cela est li au fait que le dcoupage administratif na presque pas volu depuis sa cration la Rvolution franaise, malgr lexode rural massif impuls par la rvolution industrielle. On note donc un important dcalage entre des communes presque vides de population et des villes dont laire urbaine effective stend au-del de leurs limites initiales et comprend de nombreuses communes. Afin de pallier cette inadaptation du dcoupage communal, lintercommunalit est une pratique qui sest dveloppe en France depuis la fin du XXme sicle. Etant donn lampleur de ce phnomne et les enjeux quil soulve, nous traiterons cette thmatique plus en dtail dans la partie suivante. Quelque soit leur taille, toutes les communes ont la mme structure administrative et les mmes comptences lgales (sauf Paris, Marseille et Lyon). Ainsi, la commune est administre par un Conseil municipal (le nombre de conseillers municipaux dpendant de la taille de la commune), dont les membres sont lus au suffrage universel direct pour six ans. Ce conseil lit le maire, qui a la charge dappliquer les dcisions du conseil. Les adjoints du maire peuvent avoir le pouvoir dappliquer les dcisions du conseil sils ont une dlgation de pouvoir. En tant que collectivit territoriale, les communes ont un budget, compos des transferts de lEtat (dotation globale de fonctionnement) et des impts directs locaux (taxes foncires, dhabitation et professionnelle). La commune soccupe de ladministration locale (gestion de leau, des permis de construire) et des actes civils. Le maire a un pouvoir de police except Paris, o le pouvoir de police est du ressort du prfet de police, sous lautorit du gouvernement. Les comptences des communes sont identiques quelque soit leur taille et ont t largies par la dcentralisation. Les comptences traditionnelles de la commune sont lies au rle du maire, en tant que reprsentant de lEtat. Il sagit de : - les fonctions dtat civil : mariages, dcs - les fonctions lectorales : organisation des lections, rvision des listes lectorales - laction sociale : garderies, crches - lenseignement : lcole primaire - lentretien de la voirie de la commune Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 16

Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales lamnagement : logement social, assainissement, zones dactivits, protection des sites la protection de lordre public, li aux pouvoirs de police du maire.

Les comptences dcentralises sont les suivantes : - Lurbanisme : Elaboration et approbation des Plans Locaux dUrbanisme (PLU). Ainsi, cest au maire que revient la responsabilit de dlivrer les permis de construire. Les communes peuvent aussi laborer un schma de cohrence territoriale (SCOT), prsentant le projet damnagement et de dveloppement durable retenu. Ce dernier fie les objectifs de politique durbanisme dans certains domaines (habitat, dplacements). - Lenseignement : La commune intervient dans la dfinition de la carte scolaire. Par ailleurs, elle a la charge des coles publiques : elle en est propritaire et gre sa (re)construction, son extension, ses rparations, son quipement et son fonctionnement. - Laction conomique : Au mme titre que les dpartements, les communes peuvent participer au financement des aides directes et/ou indirectes aux entreprises sous certaines conditions. Elles peuvent mettre en uvre leurs propres rgimes daides avec laccord de la rgion et instituer un office de tourisme. - Les ports de plaisance et les arodromes : Les communes ont la comptence pour crer, amnager et exploiter les ports de plaisance et/ou les ports de commerce et de pche qui leur ont t transfrs, mais aussi les arodromes civils. - Le logement : La commune est comptente pour les logements sociaux et tudiants. Si la commune est au sein dun Etablissement Public de Coopration Intercommunale (EPCI), sa comptence pour les logements sera diffrente. - La sant : Au mme titre que les autres collectivits territoriales et dans le cadre dune convention passe avec lEtat, les communes peuvent tre responsables de la vaccination, de la lutte contre certaines maladies - Laction sociale : Dans ce cas, la commune est responsable des centres communaux daction sociale (CCAS), qui analysent les besoins sociaux de la population et interviennent dans les demandes daide sociale ce qui est complmentaire de laction du dpartement dans ce domaine. - La culture : Les communes grent les bibliothques de prt, les muses et les conservatoires municipaux. Par ailleurs, elles sont charges de lenseignement artistique initial. Elles peuvent aussi demander de se voir transfrer la proprit de certains monuments classs ou inscrits. Il est noter que certaines de ces comptences sont attribues aux communes et/ou leurs groupements. Il semble alors ncessaire dtudier de plus prs le phnomne du regroupement de communes dans des structures nouvelles, aussi nomm intercommunalit .

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales

B. Lintercommunalit
1. Principes de la coopration intercommunale
Lintercommunalit dsigne les diffrentes formes de cooprations entre les communes. Ces dernires peuvent donc se regrouper dans un EPCI (Etablissement Public de Coopration Intercommunal). A noter que depuis 1999, une commune ne peut adhrer plus dun EPCI. Les structures intercommunales reposent sur : - Le principe de spcialit : elles ne peuvent exercer quun certain nombre de comptences prdfinies. - Le principe dexclusivit : les comptences des communes sont transfres aux EPCI, et ce sont donc les communes qui ont le pouvoir de dcision et dexcution. Nanmoins, certains EPCI peuvent exercer des comptences relevant des dpartements ou des rgions, si ces derniers acceptent la demande formule. Ce regroupement peut avoir pour but dassurer certaines prestations (transports publics, enlvement et gestion des dchets) ou encore dlaborer de grands projets en termes conomiques, durbanisme, de dveloppement

2. Historique
Le principe de coopration intercommunale est apparu avec la loi du 22 mars 1890. Cette dernire rgit les associations intercommunales et autorise la cration de syndicat intercommunal vocation unique. Le lgislateur - ayant remarqu que le maillage communal, hrit de la Rvolution, tait inadapt aux ralits dmographiques du pays - a propos en 1966 aux communes de crer des communauts urbaines. Afin de rduire le nombre de communes, la loi du 16 juillet 1971, dite loi Marcellin , impulse la fusion de communes : un ensemble de communes peuvent dcider de fusionner en donnant naissance une unique et nouvelle commune ou bien en prenant le statut de communes associes un chef lieu de communes. Il avait t envisag 3 500 fusions, regroupant prs de 10 000 communes, grce une aide administrative et financire. En ralit, seules 810 fusions avaient eu lieu en 1982, regroupant 1 300 communes. Lchec de cette mesure est li au fait que les petites communes ont refus de disparaitre, prfrant cder leurs comptences des structures intercommunales classiques ou des associations. Nanmoins, les lois du 6 fvrier 1992 et du 12 juillet 1999 ont globalement permis de relancer la cration de structures intercommunales. Il est souvent attribu la loi Chevnement de 1999 le dveloppement des structures intercommunales, mais celui-ci tait en fait impuls depuis plusieurs annes les communes ayant compris lintrt de mettre en commun des ressources pour certaines comptences (et notamment, la gestion de leau et la collecte et le traitement des ordures). La loi Chevnement va permettre dofficialiser les groupements de communes en simplifiant les types de structures et en offrant des subventions aux communauts de communes. La loi du 13 aot 2004 a permis aux structures intercommunales de simplifier leur fonctionnement. Elle leur permet en effet de transformer des syndicats en EPCI, de regrouper plusieurs EPCI et de renforcer leur degr dintgration. Par ailleurs, un EPCI peut demander Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 18

Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales exercer de nouvelles comptences (relatives dautres niveaux de collectivits et/ou dautres communes), mutualiser plus facilement des services avec les communes ou avec dautres EPCI.

3. Objectifs
Lobjectif des regroupements intercommunaux est principalement de rationnaliser lorganisation du territoire et des communes tout en conservant le nombre lev de communes franaises, auxquelles sont souvent lies des identits communales fortes. Ainsi, les EPIC permettent de mutualiser les ressources des communes et de structurer les initiatives locales. Par ailleurs, lintercommunalit favorise le dveloppement conomique et devrait amliorer la politique damnagement du territoire. Il sagit ici de mieux rpondre aux problmatiques de densit de population et dactivit conomique, c'est--dire de proposer des solutions adaptes lurbanisation et/ou la dvitalisation des espaces ruraux. Enfin, les structures intercommunales permettent aux lus de mieux grer le territoire vcu, et ainsi de dpasser les limites du territoire administratif. En effet, les changes et les dplacements de population vont au-del des frontires administratives et demandent des rponses globales.

4. Fonctionnement
La cration dune structure intercommunale est linitiative soit dun ou plusieurs conseils municipaux soit du prfet aprs quil ait obtenu un avis de la Commission dpartementale de coopration intercommunale. Suite cette initiative, le prfet fixe le primtre de la structure intercommunale par arrt. Ce primtre doit tre continu et cohrent et ne pas comporter denclave. Les communes ont ensuite un dlai de trois mois pour se prononcer. Si la majorit qualifie est runie, un arrt du prfet cre la structure de coopration intercommunale. Ce schma gnral peut tre plus complexe pour certains EPIC. Le fonctionnement de ces structures est assur par un prsident de lEPIC (lu parmi les dlgus des communes) et par une assemble dlibrante (compose des dlgus des communes, lus parmi les conseillers municipaux). Les runions de lassemble sont trimestrielles mais peuvent tre plus frquentes si le prsident le juge ncessaire.

5. Les types de structures intercommunales


Nous nous concentrerons ici sur les types de structures existantes, sans sattarder sur les EPIC qui ont disparu. Il existe deux types dintercommunalit : - une forme souple, sans fiscalit propre (les communes financent la structure, qui prend alors en charge certains services et activits) - une forme approfondie ou fdrative, fiscalit propre, o certaines comptences sont obligatoires. Le tableau suivant prsente les diffrentes formes en vigueur actuellement selon les deux grands types prsents ci-dessus.

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Sans fiscalit propre Syndicats de commune Syndicats mixtes Avec fiscalit propre Communauts urbaines Communauts de communes Communauts dagglomration

Tableau 5 Les diffrents types de structure intercommunale

Concernant les structures sans fiscalit propre, il sagit de syndicats, qui peuvent prendre des formes diverses. Ici, les communes contribuent financirement au syndicat mais ce dernier ne peut lever ses propres taxes. Ces syndicats sont des associations (gnralement rduites) de communes, qui grent une ou plusieurs activits dintrt intercommunal, comme ladduction, le traitement et la distribution de leau, les activits scolaires et priscolaires, lassainissement, les ordures mnagres, le tourisme, les quipements publics. Les syndicats mixtes, quant eux, peuvent inclure avec la (les) commune(s) dautres collectivits territoriales (dpartements, rgions). Aujourdhui, lintrt pour ces structures tend sestomper. Au niveau des intercommunalits fiscalit propre, on distingue trois types majeurs de structures - qui correspondent des niveaux plus ou moins forts de mise en commun des ressources et donc de gestion des activits intercommunales. Dans tous les cas, ces structures disposent de la taxe professionnelle, qui doit tre au mme niveau dans toutes les communes. Les communauts de communes, cres par la loi du 6 fvrier 1992, qui concernent lorigine les communes rurales, mais sduisent de plus en plus le milieu urbain. Il sagit de la structure intercommunale la plus lgre et la plus souple. On en compte 2 498 au 1er janvier 2008. Ici, lobjectif est de mettre en commun des ressources au service dun projet damnagement de lespace. Les comptences qui sont obligatoirement transfres la structure sont : o Lamnagement de lespace o Le dveloppement conomique Les communes choisissent ensuite au moins un des comptences optionnelles parmi les suivantes : o La protection et la mise en valeur de lenvironnement o La voirie (cration, amnagement, entretien) o Les quipements culturels, sportifs, de lenseignement lmentaire et de la maternelle (construction, entretien et fonctionnement) o Laction sociale dintrt communautaire o Lassainissement (tout ou partie). Les communauts dagglomration, cres par la loi du 12 juillet 1999, qui sont penses pour les villes moyennes et leurs banlieues et qui remplacent les communauts de ville. Elles concernent les ensembles de plus de 50 000 habitants, autour dune ou plusieurs communes de plus de 15 000 habitants. On en dnombrait 171 au 1er janvier 2008. Elles exercent au moins trois comptences au choix parmi les suivantes : o La voirie et les parcs de stationnement (cration, amnagement et entretien) o Lassainissement o Leau o Les quipements culturels et sportifs (construction, amnagement, entretien et gestion) o Laction sociale dintrt communautaire.

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Les communauts urbaines, cres par la loi du 31 dcembre 1966 et raffirmes par la loi du 12 juillet 1999, correspondent au plus haut degr de coopration intercommunale (et donc exercent le plus de comptences). Elles ont t penses pour les grandes villes et leurs banlieues. Il sagissait de mieux prendre en compte la ralit gographique des agglomrations. Contrairement aux communauts de communes et aux communauts dagglomration, une commune ne peut se retirer librement de cette structure. Les communauts urbaines concernent les ensembles sans enclave de plus de 500 000 habitants (avec en thorie au moins une ville de plus de 50 000 habitants). Ces structures sont obligatoirement charges de : o Lamnagement de lespace communautaire : urbanisme et transports urbains o Le dveloppement et lamnagement conomique, social et culturel o Lquilibre social de lhabitat o La politique de la ville o La gestion des services dintrt collectif : eau, assainissement, cimetires, abattoirs, marchs dintrt national o La protection et la mise en valeur de lenvironnement et du cadre de vie : gestion des dchets, lutte contre la pollution de lair et les nuisances sonores. Les plus anciennes communauts urbaines (CU) ont t cres par la loi en 1966, il sagit de Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg. Dans les annes 1970, se forment les CU autour des villes de Dunkerque, du Creusot, de Cherbourg, du Mans, de Brest. Dans les annes 1990, ce sont les villes dAlenon, de Nancy et dArras qui sont concernes. Enfin, en 2001, Marseille et Nantes deviennent des CU, suivies par Nice et Toulouse en 2008. On dnombre donc aujourdhui 16 communauts urbaines, regroupes dans une association lassociation des communauts urbaines de France. Au total, les CU rassemblent prs de 12% de la population franaise. Les communauts urbaines sont finances par une dotation de lEtat (Dotation Globale de Fonctionnement), mais aussi par la taxe professionnelle unique (transfre par les communes) et les taxes additionnelles, fixes par la communaut afin de compenser les nouvelles comptences. Communaut urbaine Lyon Lille Marseille Bordeaux Toulouse Nantes Nice Strasbourg Nancy Brest Dunkerque Le Mans Arras Le Creusot Cherbourg Alenon Cration Dcembre 1966 Dcembre 1966 Juillet 2000 Dcembre 1966 Dcembre 2008 Dcembre 2000 Dcembre 2008 Dcembre 1966 Dcembre 1995 Mai 1973 Octobre 1968 Novembre 1971 Janvier 1998 Janvier 1970 Octobre 1970 Dcembre 1996 Communes 57 85 18 27 25 24 24 28 20 8 18 9 24 18 5 19 Population (2006) 1 253 179 1 107 861 1 023 972 702 522 651 584 579 131 512 160 467 376 266 000 210 117 200 417 184 958 91 438 90 406 85 588 49 634

Tableau 6 Les Communauts Urbaines

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales De nouvelles communauts urbaines sont en projet mais les seuils de population limitent la mise en place de telles structures. Les rflexions sur de tels projets concernent les villes (et leurs agglomrations respectives) de Rouen, du Havre, de Montpellier et de Toulon. Concernant Paris, on note que des structures intercommunales existent en Ile de France mais la Ville de Paris nest associe aucune dentre elles. Il nexiste pas de projet officiel et il est probable que le Grand Paris (ou Paris Mtropole) aurait une structure et un statut juridique spciaux.

6. Et dans le futur ?
Les structures intercommunales ont donc obtenu un franc succs (elles concernent 91% du territoire et 86% de la population en mtropole), li notamment aux incitations financires de lEtat. En effet, plus le nombre de communes unies est grand, plus la dotation financire est importante. Cependant, se posent aujourdhui plusieurs questions : - La place des communes vis--vis des structures intercommunales : Dans le cas dune intensification des comptences de lintercommunalit, les communes pourraient devenir des coquilles administratives vides. Se poserait alors lpineuse question de la fusion pure et simple des communes dans les structures de coopration. - Lintrt rel des EPCI : Dans certaines zones rurales, certaines communauts de communes ont t cres seulement pour bnficier des subventions de lEtat : ici, cest lintercommunalit qui peut devenir une structure sans objet rel, ou avec des objectifs raliss moindres que ceux prvus. - Les relations entre communes peuvent tre tendues, notamment vis--vis des villes dominantes que lon souponne parfois de vouloir absorber les communes limitrophes. Par ailleurs, le primtre des EPIC est parfois incohrent avec le territoire vcu par les habitants : certaines intercommunalits riches peuvent refuser dintgrer des communes aux faibles ressources pour ne pas avoir les subventionner indirectement. Enfin, certaines communes refusent de sallier pour ne pas perdre leur pouvoir de dcision et daction. Le cas de Paris est un exemple de ce type de situations. - La dmocratie locale peut tre limite dans les EPCI puisque leurs reprsentants ne sont pas directement lus, ce qui peut augmenter les risques de drive bureaucratique. Ainsi, lintercommunalit est un phnomne ancien, qui connait une forte dynamique depuis une trentaine dannes mais soulve de nombreuses questions. Pour conclure cette prsentation des collectivits locales et des structures intercommunales, il semble ncessaire de faire un point sur ladministration territoriale du territoire franais, mais aussi sur les enjeux lis cette dernire. Cela devrait permettre, par la suite, de mieux apprhender les pratiques et les enjeux de laudit interne dans les collectivits territoriales, et plus spcifiquement dans les structures communales et intercommunales.

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales

C. Les enjeux de ladministration territoriale


Rappelons que ladministration territoriale est lorganisation administrative et institutionnelle du territoire. Il sagit donc, dun point de vue global, des organisations qui grent le territoire. Ladministration locale fait donc rfrence aux collectivits territoriales (communes, dpartements, rgions) mais aussi aux structures de coopration intercommunale.

1. Elments gnraux
Le point majeur qui caractrise ladministration territoriale franaise est sa complexit. Cette notion fait rfrence au fait que les parties prenantes du territoire sont nombreuses, varies. Par ailleurs, ces parties prenantes formulent des demandes et exercent des contraintes fortes sur le management des structures territoriales. Dautre part, les chercheurs en management public4 ont montr que les organisations territoriales sont ouvertes. Cela signifie quelles sont la fois fortement influences par leur environnement (les nombreuses parties prenantes) tout en tant inertes, du fait de leur cadre juridique et rglementaire strict. Les organisations territoriales ne peuvent donc totalement matriser leur environnement et sont soumises de fortes influences et contraintes externes. Par ailleurs, les recherches en management public (et plus largement des analystes de la vie politique et administrative franaise) montrent que le territoire fait face plusieurs lments.5 Lenchevtrement des comptences Un des objectifs de la dcentralisation tait dattribuer chaque niveau de collectivit territoriale un ensemble pertinent et cohrent de comptences. Loptique de spcialisation de chaque niveau de collectivit tait privilgi, selon sa position et sa capacit daction dans les diffrents domaines publics transfrs. Cependant, ce principe de spcialisation na pas rellement t mis en place dans tous les domaines : pour lducation par exemple, chaque niveau de collectivit territoriale (en plus du rle de lEtat, assur par le Ministre de lEducation Nationale) a une responsabilit dans la dfinition des programmes et la gestion des structures. Par ailleurs, la lisibilit des comptences de chaque collectivit est faible : peu de citoyens ont connaissance de leurs attributions respectives ce qui limite lintrt pour le dbat dmocratique et la vie publique locale. La superposition des niveaux dadministration On dnombre aujourdhui trois niveaux de collectivits territoriales (rgion, dpartement, commune), auxquels il faut ajouter lEtat, lUnion Europenne, mais aussi les structures intercommunales. Toutes ces entits jouent un rle dans la dfinition de la politique publique, ce qui complexifie la conduite des actions tous les niveaux. On voit donc que la distribution des pouvoirs est inacheve : il nexiste pas de hirarchie entre les collectivits locales, or celles-ci se chevauchent (il existe plusieurs chelons pour un mme territoire), ce qui rend la dsignation dun (ou de plusieurs) responsable(s) difficile.
Favoreu C. (1997), Rflexions sur les fondements de la stratgie et du management stratgique en milieu public, 6me confrence de lAssociation internationale de Management Stratgique, Montral, Canada. 5 Hernandez S. (2007), Au cur du paradoxe : les contraintes inhrentes aux pratiques de management territorial, 43me Congrs de lAssociation de Sciences Rgionales de Langue Franaise, Grenoble - Chambry
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Le morcellement du territoire Cette problmatique a dj t traite dans les parties prcdentes mais il semble utile de rappeler que ce phnomne na t quen partie rsolu par les structures intercommunales, qui sont, de plus, nombreuses et varies. En particulier, la question du dcalage entre territoire institutionnel et territoire daction : lorganisation est responsable administrativement et lgalement dun territoire bien prcis, qui ne correspond gnralement pas au territoire vcu par les individus. Lchelle territoriale pertinente est donc variable et ncessite la mise en place dun processus de gouvernance pour trouver une solution ce dcalage. Une sparation des pouvoirs administratifs et politiques en pointills La sparation des tches entre lus et managers est source de conflits, complexifie la prise de dcision ainsi que sa mise en uvre. Une dmocratie locale inerte La notion de dmocratie locale a t instaure par la loi du 6 fvrier 1992 relative ladministration territoriale de la Rpublique. Elle permet lopposition locale davoir un droit linformation sur les affaires devant faire lobjet dune dlibration. Elle permet aussi de consulter la population sur les affaires dintrt communal. La loi du 27 fvrier 2002 relative la dmocratie de proximit oblige la majorit rserver une place dans les magazines dinformation de la collectivit. Enfin, la rvision constitutionnelle du 28 mars 2008 autorise la tenue de rfrendums locaux pour toutes les collectivits territoriales. Cependant, la dmocratie locale semble ne pas tre relle. Les principaux problmes sont lis aux modes dlection des reprsentants des collectivits territoriales, qui peuvent gnrer une sur ou une sous reprsentation des populations urbaines ou rurales. Par ailleurs, la mise en place de rfrendums locaux est limite. Enfin, les citoyens locaux souffrent dun manque daccs aux donnes financires et administratives locales, et ce malgr les diffrentes dispositions prises (possibilit dassister au conseil municipal et de consulter les budgets de la commune par exemple). En effet, la technicit et la complexit des documents consultables ne permettent pas aux citoyens dtre correctement informs.

2. Le management des structures territoriales


Au niveau oprationnel, et depuis plusieurs annes, il est de plus en plus question de gestion et de management dans les organisations publiques. En effet, les structures publiques (administration et collectivits) ont longtemps t considres comme devant tre administres selon des logiques diffrentes de celles prvalant dans le secteur priv. Cette dichotomie entre logique publique et logique prive sexplique par les particularits des organisations publiques. Cependant, on note que les logiques gestionnaires simposent peu peu dans les structures publiques, et que de nombreux outils du priv sont transfrs dans la sphre publique.

a) La lgitimit du management public


Le management public en tant quobjet dtudes est apparu rcemment et, sil existe aujourdhui un certain consensus sur sa dfinition et son objet, il a fait lobjet de nombreux dbats. Il sagit en fait de savoir si le mangement public est une sous-catgorie du mangement des organisations (et dans ce cas, la transposition des outils de gestion prive peut Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 24

Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales se faire directement) ou si, au contraire, le management public constitue un champ disciplinaire propre, justifi par limportance des spcificits des organisations publiques. De faon synthtique, il existe trois courants relatifs la place du management public, sachant que deux sont des conceptions extrmes du management public, chacune affirmant la suprmatie dune logique, managriale versus administrative et juridique6. Le premier courant, qualifi de minimaliste nie lexistence de diffrences majeures entre les organisations publiques et prives. Il sappuie sur le constat dune dilution des frontires entre priv et public. Les problmes de gestion sont considrs tre les mmes (laction de grer est adapte tout type dentit collective). Ici, le management public est domin par la logique managriale dont les principes cls sont lefficacit, la comptitivit et la rentabilit. Le management public nest donc quimitatif7. Le deuxime courant sparatiste prne une gestion publique totalement dtache des thories prives. Laccent est ici principalement mis sur les spcificits propres au champ public, quil sagisse des aspects juridiques, politiques ou conomiques. Ainsi, les pratiques de gestion doivent tre radicalement diffrents de ceux des organisations prives8. Enfin, le troisime courant, aussi qualifi d adaptatif considre que la logique managriale ne peut tre ignore et est source denrichissements puisquelle peut apporter des lments pour une gestion plus rationnelle, plus efficace, plus mthodique. Cela correspond bien la recherche defficacit, de qualit et de performance, lie la modernisation des organisations publiques9. Il est donc possible de sinspirer des pratiques de gestion des organisations prives dans certains cas seulement tout en reconnaissant les spcificits des organisations publiques, et donc en adaptant les outils de gestion.

b) Les spcificits des organisations publiques


Les principales contributions quant aux particularits des structures publiques permettent de comprendre pourquoi les logiques de gestion ne sont pas identiques celles de la sphre prive. Tout dabord, les organisations publiques, possdent cinq caractristiques spcifiques10 : - La poursuite de finalits externes, qui ne concernent pas lorganisation elle-mme - Labsence de rentabilit capitalistique, - La poursuite de missions en concurrence nulle ou imparfaite, - Des systmes complexes et cloisonns, - Une soumission de laction administrative au politique.

Favoreu C. (2001), Lgitimit, contenu et nature du management public stratgique : le cas des dmarches stratgiques urbaines, 10me confrence de lAssociation Internationale de Management stratgique, Montral, Canada. 7 Martineau R. et Sauviat L. (2007), Le public travers du prisme managrial : tat des lieux dun domaine des sciences de gestion, 16me colloque international de la revue Politiques et Management Public, Florence. 8 Gibert T.P. et Thoening J.C. (1983), La gestion publique, entre lapprentissage et lamnsie, Politiques et Management Public, 11(1). 9 Bartoli A. (2004), Le management dans les organisations publiques, Dunod, Paris. 10 Santo V.M. et Verrier P.E. (1993), Le management public, Presses Universitaires de France, Paris.

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Selon Ouellet11, il existe quatre traits distinctifs majeurs qui permettent de sparer le secteur public du secteur priv : - La nature du secteur : Il ne sagit pas de satisfaire la demande dun client solvable, mais de raliser des actions pour la socit dans son ensemble. - La finalit : Alors que les organisations prives recherchent le profit et la rentabilit, les organisations publiques visent au bon fonctionnement de la socit. - Le champ de force : Lentreprise se situe dans un univers concurrentiel, les organisations publiques sont situes dans un systme politique. - Le cadre de fonctionnement : Les organisations prives possdent une relle libert daction sur les marchs ; les organisations publiques doivent respecter lEtat. Bartoli (2004) met en avant les critres qui permettent de dfinir des organisations publiques, comme les statuts, les missions dintrt gnral, la nature des activits, la proprit du capital, le contrle et la vocation non lucrative. Elle souligne que lon peut analyser les spcificits des organisations publiques laide de deux approches : o Selon lanalyse institutionnelle, les organisations publiques sont caractrises par leur soumission au pouvoir politique, leur systme juridique, leur rationalit et leur mode de financement (par prlvement ou allocation budgtaire). o Sous langle organisationnel, les organisations publiques ont comme particularits dtre de grande taille, de raliser des prestations de services et de se situer dans un environnement complexe. Boyne (2002)12 sintresse aussi aux spcificits des organisations publiques quil compare aux organisations prives. Le tableau suivant synthtise les principales caractristiques des organisations publiques : Spcificits Environnement organisationnel Caractristiques - Plus complexe : les organisations publiques font face une grande varit de parties prenantes, avec de multiples demandes et contraintes sur les gestionnaires - Plus permable : les organisations publiques sont des systmes ouverts facilement influencs par les vnements extrieurs - Plus instable : les contraintes politiques entranent des frquents changements dans les lus, les objectifs - Caractris par labsence de pressions concurrentielles. Buts - Distinctifs : equity and accountability organisationnels - Multiples : dus au grand nombre de parties prenantes - Plus vagues : inhrent lambigut politique ncessaire pour rallier des publics diffrents une cause Structures - Plus bureaucratiques organisationnelles - Tendance au red tape (bureaucratie) - Manque dautonomie managriale : peu de libert pour les gestionnaires, notamment en matire de pouvoir de sanction sur les subordonns par exemple. Valeurs - Moins matrialistes : moins motives par les rcompenses financires managriales - Volont de servir le public et de se mettre au service de lintrt gnral
Tableau 7 Les spcificits des organisations publiques selon Boyne (2002) Ouellet L. (1992), Le secteur public et sa gestion, in Parenteau R. Management public comprendre et grer les institutions de lEtat, ch 2, Presses de lUniversit du Qubec. 12 Boyne G. (2002) Public and private management: whats the difference ? Journal of management studies, 39.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Par ailleurs, pour caractriser les organisations publiques, il est possible dajouter aux lments prcdents la notion dintrt gnral, la matrise limite des financements, labsence de recherche de profit, les modes de contrle Cependant, au del de ce dbat sur les spcificits de la sphre publique et sur les outils managriaux utiliser, la notion de performance prend de plus en plus dimportance dans la sphre publique et a gnr de nouveaux dispositifs, qui ne concernent pas ncessairement ladministration territoriale. A noter que la performance peut tre dfinie comme la capacit atteindre des objectifs pralablement fixs, exprims en termes defficacit socio-conomique, de qualit de service ou defficience de la gestion . Par consquent, la dmarche de performance est un dispositif de pilotage des administrations ayant pour objectif damliorer lefficacit de la dpense publique en orientant la gestion vers latteinte des rsultats dans le cadre de moyens prdtermins . Nanmoins, il semble ncessaire de se pencher sur ces lments afin de mieux comprendre le contexte dans lequel se situent les collectivits territoriales et les structures intercommunales.

c) La LOLF et ladministration territoriale


Limportance prise par les notions de performance et dvaluation sexplique par de nombreuses pressions de lenvironnement, et par une volont de citoyens et du pouvoir politique daccrotre la transparence dans la gestion de lEtat. Il est donc dsormais demand au pouvoir public de rendre des comptes et damliorer son mode de fonctionnement ce qui est institutionnalis par la LOLF (Loi organique relative aux lois de finances, voir le tableau 5). La Loi Organique relative aux Lois de Finances Cette loi a pour objet de dterminer le cadre juridique des lois de finances. Elle remplace le prcdent cadre, qui avait t instaur en 1959. Son objectif principal est dtre un levier de modernisation de la gestion de lEtat. Cette loi a t promulgue le 1e juillet 2001, et elle sapplique entirement et lensemble des administrations depuis 2006. La prcdente ordonnance, qui datait de 1959, navait presque pas t modifie et elle donnait des lois de finances en temps et en heure . Par ailleurs, les dpenses votes taient trs stables dune anne sur lautre (seules les mesures nouvelles taient discutables) et presque impossibles modifier (les anciennes mesures et leurs ressources ne pouvaient tre rduites). Les dpenses taient aussi trs dtailles mais aucun objectif de rsultat ntait fix. Enfin, le ministre du Budget pouvait seul dcider de dplacer les crdits. La rforme de la LOLF visait donc pallier les insuffisances de la prcdente ordonnance. Elle sarticule autour des notions de performance de la gestion publique et de transparence de linformation budgtaire. Afin dassurer la performance, la logique de rsultat est institue. Les gestionnaires doivent donc rendre des comptes sur lefficacit de lutilisation des crdits via des Rapports annuels de performance. Le budget de lEtat est dsormais dcoup en 34 missions (qui sont des objectifs de politiques publiques atteindre), chacune faisant lobjet de programmes et dactions Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 27

Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales spcifiques. Au sein des programmes, le gestionnaire dispose dune libert de raffecter les crdits. Ainsi, lallocation des ressources devrait tre plus efficace et tre centre sur les missions (et non plus sur les structures administratives).

Concernant lobjectif de transparence de linformation budgtaire, ce dernier est en partie assur par le fait que larchitecture du budget est articule selon les missions, ce qui accrot la lisibilit du budget. Ainsi, les agents de lEtat voient mieux leur contribution et les citoyens comprennent mieux quoi sert largent de leurs impts, mais aussi quels sont les objectifs des politiques publiques. Par ailleurs, le rle du Parlement est renforc. Il examine la totalit du budget et vote pour chacune des missions. Chaque anne, ladministration dtaille ses objectifs et sa stratgie et elle rend compte de ses actions, laide dindicateurs prcis. Ainsi, le Parlement a un rel moyen de contrler laction de lEtat et peut sappuyer pour cela sur les rapports de la Cour des Comptes. Enfin la LOLF prvoit aussi une refonte de la comptabilisation des actifs (notamment incorporels) dans le budget, conformment aux principes comptables nationaux et aux normes IAS/IFRS. Ainsi, la LOLF a permis larrive dun nouveau mode de fonctionnement, centr sur la performance et donc damliorer le pilotage des administrations publiques.
Tableau 8 La Loi Organique relative aux Lois de Finances

La LOLF ne concerne pas directement les collectivits territoriales : elle ne sapplique qu ladministration. Cependant, mme si ni les collectivits territoriales ni les structures intercommunales ne sont directement concernes par la LOLF, elles ont dj investi la question damlioration de la gestion publique, se sentant concernes par les enjeux de performance et de transparence. La deuxime raison qui pousse les organisations territoriales amliorer leur gestion est lie leur volont de matriser leur budget et de ne pas tre surendettes, afin de garder des marges de manuvre. Cependant, elles peuvent mettre en place les mesures quelles souhaitent et innover en la matire. Le rapport Migaud-Lambert, remis au gouvernement en novembre 2006, indique que La LOLF inspire de nombreuses collectivits locales souhaitant moderniser leur gestion. Il ressort des exprimentations en cours que ces collectivits adoptent, partir de principes communs de gestion oriente vers les rsultats, des organisations trs diffrentes les unes des

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales autres en raison de leurs spcificits. Il est prfrable daccompagner ces exprimentations plutt que de tenter de les formater dans un moule commun qui dcouragerait leurs promoteurs . La LOLF a eu pour effet de questionner et dapprofondir la notion de performance dans les structures territoriales. En effet, ces dernires disposent dj doutils de suivi de lactivit et des indicateurs defficacit. Au niveau de la procdure budgtaire, les collectivits (rgions, dpartements, communes de plus de 3 500 habitants) avaient dj lobligation de mettre en place un dbat dorientation budgtaire (DOB) et ce depuis 1992. Par contre, la LOLF na pas rendu le DOB obligatoire pour lEtat. On note que le dbat sur le budget est rel dans les collectivits territoriales, autant quau niveau de ladministration. Par ailleurs, les collectivits peuvent prsenter leur budget soit par missions soit par service (les communes choisissent souvent de prsenter leur budget par nature). Les budgets par fonction sont utiliss par une centaine de communes, vingt dpartements et la quasi-totalit des rgions. Quant lutilisation des crdits, il existe une certaine souplesse : les crdits sont vots par chapitres et non par article, ce qui laisse une certaine marge de manuvre. Dautres lments rendent la gestion des crdits souple : le systme des dpenses imprvues, la possibilit de crer des chapitres dopration librement pour un investissement important, les virements de crdit entre chapitres. Enfin, la gestion pluriannuelle des crdits est possible pour toutes les communes et pour tous types de dpenses. Au niveau de la transparence, les dispositions qui sappliquent aux collectivits locales imposaient dj ce principe. Le budget des collectivits locales est tabli sur les mmes principes que le budget de lEtat. Par ailleurs, les comptes doivent respecter les principes comptables gnraux (sincrit, prudence, sparation des exercices) et le patrimoine doit tre valu. Lordonnance du 26 aot 2005 favorise la transparence et la qualit de linformation financire pour les collectivits territoriales et les structures intercommunales : les documents financiers sont plus lisibles et les procdures budgtaires et comptables ont t simplifies. Enfin, le principe dquilibre est plus contraignant pour les collectivits que pour lEtat. Certaines collectivits locales ont donc dj engag des dmarches semblables celles impulses par la LOLF. Il est nanmoins important de souligner que les dmarches entreprises par les collectivits pour amliorer la performance sont de leur seul ressort (en logique avec le principe de libre administration des collectivits territoriales). Les collectivits pionnires vont donc adapter certains outils, sans chercher transposer des dmarches gnriques. Ainsi, chaque collectivit, selon son histoire, ses institutions, ses besoins, ses priorits et ses moyens, dfinit ses objectifs et ses indicateurs qui peuvent ne pas sappliquer tels quels dans une autre collectivit. Lapproche de la performance est donc diffrencie et htrogne mais son objectif est damliorer le fonctionnement et les rsultats des actions locales. Le niveau dapprofondissement des dmarches est trs variable selon la collectivit territoriale. Gnralement, les dmarches engages vont au del des aspects budgtaires et financiers pour sintresser au fonctionnement des collectivits dans son ensemble. Les moyens daction sont multiples et divers et les principaux axes damlioration sont : - La procdure et le cadre budgtaire : Renforcer la participation de lassemble dlibrante, repenser la prsentation du budget (selon une logique stratgique), gnraliser la pluri annualit et fongibiliser et globaliser les enveloppes de crdit.

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Lexcution budgtaire et la restitution des comptes : Fiabiliser le description du patrimoine, garantir lexhaustivit de le description du patrimoine, donner une vision consolide des comptes, enrichir la prsentation du compte administratif, instaurer un contrle interne comptable, rduire les dlais de restitution des comptes de clture La recherche de la performance : Susciter la performance et dresser sa stratgie au pralable, instaurer un contrle de gestion et un dialogue de gestion, dfinir des objectifs stratgiques et oprationnels, des indicateurs et des tableaux de bord, tablir un projet pluriannuel de performance avec les units oprationnelles et valuer les politiques publiques. Assurer le pilotage global de la dmarche et adapter lorganisation interne des services : Impliquer les lus pour impulser la dmarche, instaurer une cellule de pilotage et adapter lorganigramme des services, impliquer les ressources humaines en suscitant lintrt, responsabiliser les gestionnaires. Adapter les systmes dinformation : Optimiser les SI et les connecter entre eux, automatiser les retraitements comptables et dmatrialiser les procdures.

Ainsi, on voit que collectivits locales, mme si elles ne sont pas directement concernes par la LOLF ont mis en place des mesures et des dmarches damlioration de la performance. Elles sont donc relativement en phase avec les dispositions instaures par la LOLF et vont parfois au del des simples principes comptables et budgtaires. Les collectivits qui ont mis en place les principes de la LOLF sont la Ville de Paris, de Lyon, le Conseil Gnral de la Mayenne, le Conseil Rgional de Bretagne. Lobservatoire de la performance a suivi les dmarches inspires de la LOLF et mises en place par les collectivits. Les exemples des villes de Paris et de Lyon sont dtaills dans le tableau 9. La LOLF et la Ville de Paris La Ville de Paris a mis en place en 2004 une dmarche budgtaire sinspirant de la LOLF. Lapplication lensemble des directions a t progressive. Dans cette logique, des indicateurs ont t mis en place afin de mesurer la performance, le budget a t dcoup en directions, missions et objectifs (chacun mesur ensuite par deux indicateurs). Par ailleurs, le directeur peut dsormais grer librement les enveloppes de crdit. En contrepartie, des contrats dobjectifs annuels sont signs entre le Directeur Financier les Directeurs oprationnels. La dmarche repose sur les principes de dconcentration et de contractualisation. Les services se sont fortement impliqus dans la dfinition des missions et des indicateurs. Les apports de cette dmarche sont multiples : - Cela a permis de sinterroger sur les missions et les priorits de chaque service, mais aussi sur les indicateurs de performance. - Cest aussi un outil de management et de motivation : les quipes se sont mobilises et la culture de la performance sest dvelopp. - Le budget a t rendu plus lisible et cela a permis de dgager les vrais enjeux de la gestion parisienne. Il a cependant t ncessaire de modifier le Systme dInformation en profondeur, ce qui a gnr des cots directs non ngligeables.

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales La LOLF et la communaut urbaine du Grand Lyon La dmarche de Grand Lyon va au del du budget : un contrat dobjectifs et de moyens a t sign entre les directions et la Direction gnrale pour identifier les objectifs stratgiques (100), les indicateurs (200) et les cibles. 17 centres de responsabilit ont t crs. Les cinq axes de la dmarche sont les suivants : - la responsabilisation - le fonctionnement en mode projet - la refonte du processus achat - le dveloppement du management par les processus - le repositionnement des agents au cur du dispositif de performance (dconcentration de la fonction RH). Ensuite, le marketing public (connaissance des besoins, segmentation de loffre) va tre mis en place. Une Direction de lvaluation et de la performance a t mise en place en 2007, compose de consultants internes, qui ralisent des audits organisationnels, apportent leur expertise et leurs conseils et animent le dispositif de performance. Lobjectif de cette direction est de capitaliser les bonnes pratiques, de crer du lien entre les directions et daccompagner la conduite du changement .
Tableau 9 La LOLF, la Ville de Paris et la Communaut Urbaine de Lyon

Malgr le caractre prcurseur des actions des collectivits territoriales en matire de performance, les dmarches sont extrmement variables selon les structures et selon leur taille. Ces dmarches ncessitent aussi de nombreuses modifications et des efforts financiers. Nanmoins, en rgle gnrale, le souci de la performance, de lamlioration des activits et la mesure des objectifs sont des lments qui ont pris de limportance, la fois pour les collectivits et pour les structures intercommunales. Cest ainsi que de nombreuses organisations territoriales ont mis en place des services daudit interne et/ou dvaluation des politiques publiques. Ces derniers sont en effet les mieux mme dvaluer laction des organisations, de fournir des valuations objectives et indpendantes quant au fonctionnement des services. La mise en place de telles structures soulve de nombreuses questions et sinscrit dans une dmarche particulire que nous allons tudier de plus prs dans la partie suivante.

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II. Les structures daudit interne, dinspection et/ou dvaluation de la performance dans les structures territoriales locales : tat des lieux, problmatiques et enjeux
Comme nous lavons montr auparavant, les collectivits territoriales et les structures intercommunales font face de nouveaux enjeux, ports par le renouvellement des modes de gestion publique, la volont de modernisation des administrations et lexigence croissante des citoyens (et plus largement des parties prenantes) en termes de transparence et defficacit. La notion de performance est donc au cur des problmatiques pour ladministration territoriale locale. Rappelons cet effet que la performance peut tre dfinie comme la capacit atteindre des objectifs pralablement fixs, exprims en termes defficacit socio-conomique, de qualit de service ou defficience de la gestion . Par consquent, la dmarche de performance est un dispositif de pilotage des administrations ayant pour objectif damliorer lefficacit de la dpense publique en orientant la gestion vers latteinte des rsultats dans le cadre de moyens prdtermins . Lobjectif de cette partie est donc dexaminer les structures qui exercent des missions daudit interne, dinspection ou encore dvaluation de la conformit et/ou de la performance (et ce au niveau de lactivit ou des financements) dans les collectivits territoriales et les structures intercommunales. A noter que ces missions peuvent porter sur lorganisation en tant que telle ou sur des structures finances par les organisations territoriales. Ici, nous nous intresserons donc laudit interne (au sens large) au sein des collectivits territoriales. En effet, au sein de certaines organisations territoriales, les services apparents laudit interne exercent des fonctions proches de laudit interne (contrle de gestion, valuation des politiques publiques, matrise des risques). Ces services rentreront pour partie dans notre analyse, et ce afin dtablir un diagnostic le plus complet possible. Par ailleurs, cette dmarche nous semble cohrente avec la dfinition de laudit interne tablie par lIFACI qui est la suivante : laudit interne est une activit indpendante et objective qui donne une organisation une assurance sur le degr de matrise de ses oprations, lui apporte des conseils pour les amliorer et contribue crer de la valeur ajoute. Il aide cette organisation atteindre ses objectifs en valuant, par une approche systmatique et mthodique, ses processus de management des risques, de contrle, et de gouvernement dentreprise et en faisant des propositions pour renforcer leur efficacit. Cette section sera donc articule en sept parties, qui traitent de trois grandes thmatiques. Dans un premier thme, nous tablirons un tat des lieux sur les pratiques de laudit interne, afin de voir dans quelle mesure laudit interne et lvaluation sont prsents dans les collectivits territoriales. A cet effet, les dmarches de contrle interne et de gestion de risques seront aussi examines. Une fois cette description effectue, nous nous pencherons plus en dtail sur laudit interne que nous tenterons de distinguer de lvaluation , afin de voir quels sont ses fondements, quelles sont les pratiques effectives des organisations territoriales (en termes de contrle interne puis daudit interne, et ce au niveau des missions et de lorganisation des services), et

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales les enjeux de ce type de service. Cette deuxime grande thmatique va de la deuxime la sixime sous-partie. Enfin, dans le troisime thme, nous prsenterons les bonnes pratiques releves, en matire de contrle interne et daudit interne. Cette deuxime section devrait donc rpondre lobjectif de prsenter ltat des lieux, les pratiques et les enjeux de laudit interne au sein des structures territoriales. Prambule : un bref rappel historique Avant de nous pencher sur les fonctions daudit interne existant aujourdhui dans les organisations territoriales, il semble ncessaire de faire un bref rappel historique des fonctions daudit et dinspection dans le secteur public, et ce depuis le dbut de leur existence. Pour ce faire, nous nous appuierons sur la prsentation des Inspections gnrales de M. Nouailles, lors des 9mes journes de la Socit Franaise dEvaluation (avril 2009). Ds lAncien Rgime, lEtat disposait de corps spcialiss qui avaient pour mission de contrler la mise en place des dcisions du pouvoir central : ds 1747, Trudaine convoquait une instance qui deviendra en 1804 le Conseil gnral des ponts et chausses ; Necker posait ds 1781 les principes fondateurs de linspection gnrale de ladministration ; ds 1831, le baron Louis, ministre de Louis-Philippe, dfinissait les missions de linspection gnrale des finances . Le principe de droit linformation des citoyens et lobligation de rendre compte, apparus lors de la Rvolution franaise, ont t dvelopps sous lEmpire, la Restauration puis sous la Rpublique : les corps dinspection ont t dvelopps et ont vu leurs pouvoirs renforcs. Leur objectif tait de contrler le bon fonctionnement de ladministration et la conformit de ses actes. Cest ainsi quaujourdhui chaque grand ministre dispose dune inspection gnrale charge de contrler les services et actions de lEtat : Inspection Gnrale des Finances, Inspection Gnrale de lAdministration, Inspection Gnrale des Affaires Sociales, Conseil Gnral des Ponts et Chausses, qui sont notamment les plus puissantes. Il existe aussi des corps plus spcialiss comme lInspection Gnrale de lEducation Nationale, lInspection Gnrale de la Police Nationale, lInspection des Services Judiciaires, celles de lAgriculture, des Muses, des Bibliothques etc., Ces services exercent des missions dinspection, de contrle, daudit, de conseil et dvaluation dans leur domaine de comptences, dfini par dcret. Elles sont aussi un outil de modernisation de lEtat. Comme nous lavons vu prcdemment, la dcentralisation a t la tutelle prfectorale de lEtat sur les collectivits territoriales qui devait approuver, dfrer ou censurer leurs actes a priori. Dsormais, les collectivits sadministrent librement, sous le seul contrle du tribunal administratif (qui juge les actes des collectivits a posteriori) et des chambres rgionales des comptes, qui examinent les comptes et la gestion des collectivits territoriales. Or les collectivits exercent dsormais des comptences de plus en plus larges, suite aux transferts organiss par lEtat en leur faveur. Elles ont donc des responsabilits juridiques, financires et citoyennes accrues dans de nombreux domaines, sans moyens de contrle et daudit correspondant si elles ne disposent pas en interne de services spcialiss dans linspection et lvaluation. Afin de sassurer de la conformit juridique de leurs actions, de la scurit financire et de lefficacit de leurs actions, elles ont un besoin crucial en termes dauto-contrle des

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales procdures, daudit interne des dispositifs et dvaluation des politiques menes. En effet, le contrle de lgalit du prfet, le contrle juridique des tribunaux administratifs et le contrle financier de la chambre rgionale des comptes ne permettent pas la collectivit davoir une assurance raisonnable sur ses actes en amont. Les services dinspection et daudit se sont donc dvelopps depuis 1990 dans les rgions et les dpartements notamment. Ltat des lieux des pratiques daudit interne et dvaluation dvelopp par la suite devrait nous permettre dapprofondir ce constat.

A. Etat des lieux des pratiques dvaluation, de contrle interne, de gestion des risques et daudit interne dans les organisations territoriales : les donnes du terrain
Cette partie a pour objet la prsentation succincte des pratiques en termes dvaluation et daudit interne dans les collectivits territoriales et dans les tablissements publics de coopration intercommunale. Pour raliser cette prsentation, nous nous sommes appuys sur deux rapports (dont les rfrences prcises sont indiques dans la bibliographie) : - Un rapport effectu par la Socit Franaise dEvaluation (qui est une association indpendante regroupant les commanditaires, chercheurs et prestataires de lvaluation des politiques publiques) sur ltat du dveloppement de lvaluation des politiques publiques. - Une enqute du cabinet Ernst&Young sur la gestion des risques et le contrle interne dans le secteur public. Ces rapports tant tous deux dats de 2008, ils devraient nous permettre davoir une vision assez rcente des pratiques visant la matrise et lamlioration de la performance des organisations locales.

1. Lvaluation des politiques publiques


Le taux de rponse obtenu lors de lenqute de la Socit Franaise dEvaluation est de 18%, ce qui est assez faible, mais les rgions et les communauts urbaines se sont fortement mobilises (50% dentre elles ont rpondu). Concernant la place et le rle de lvaluation dans les collectivits, ils sont diffrents selon le type de collectivit : les rgions ont une pratique plus ancienne et plus dveloppe de lvaluation. Ensuite, lvaluation est perue comme tant un outil damlioration, de management et de pilotage, allant au del de la seule la seule logique de gestion financire. Gnralement, ce sont les lus qui dcident dune valuation. Cependant, la communication des rsultats aux parties prenantes est limite. La mise en uvre de lvaluation est variable : le recours lexternalisation est plus frquent pour les rgions et les communauts dagglomration. Cela montre que le rle des cabinets externes est croissant dans les dcisions publiques, puisque gnralement, les rsultats des valuations ont un impact sur la politique value (refonte, suppression). Le suivi des recommandations nexiste que dans 2 cas sur 3, ce qui pose la question de llaboration et/ou de la prise en compte de ces recommandations par les audits.

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Les enquts peroivent lavenir de lvaluation de faon diverse, ce qui montre bien la complexit de la politique territoriale. Globalement, cependant, les leviers damlioration sont la cohrence et la coordination, ainsi que le dveloppement des formations en valuation ; et les freins sont la peur des valus. Dautre part, les personnes interroges estiment que lobligation dvaluation nest pas ncessaire, et quil est crucial de prendre en compte la diffrence territoriale lors des valuations. Elles estiment que les acteurs locaux doivent avoir une certaine autonomie pour mettre en place leurs dmarches dvaluation. Plus gnralement, on note que les services chargs de lvaluation ont t crs rcemment (seuls 28% ont plus de cinq annes dexistence). Ces services peuvent tre rattachs diffrents services, comme le montre la figure suivante.

Figure 2 Le rattachement des services d'valuation des collectivits territoriales

Enfin, concernant la place de lvaluation et son lien avec dautres activits, on note que rares sont les structures ddies exclusivement lvaluation : le tableau ci-dessous montre que le service charg de lvaluation peut aussi exercer des fonctions de contrle de gestion, de conseil et dtudes

Figure 3 Les diffrentes fonctions exerces par les services d'valuation dans les collectivits territoriales

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Il semble alors difficile dtablir des frontires claires entre lvaluation, laudit, le contrle, la qualit et dautres activits voisines. Se pose alors la question de la spcificit des mtiers, des dmarches, des mthodes, mais aussi de limpact de ces diffrentes activits sur le fonctionnement des organisations et sur les dcisions publiques. La deuxime thmatique de ce chapitre devrait permettre de rpondre ces questions qui ont merg lors dun premier examen succinct de la question de lvaluation dans les collectivits territoriales.

2. Le contrle interne et la matrise des risques


Ltude mene par Ernst &Young en 2008 apporte des lments intressants sur des domaines complmentaires de lvaluation que sont le contrle interne et la gestion des risques. Les principaux apports de lenqute pour le secteur public local (collectivits locales et structures intercommunales) sont les suivants : - La prise de conscience de limportance du contrle interne et de la gestion des risques reste relativement limite : 54% des rpondants (ce qui nest pas le cas pour la thmatique de lvaluation). - Le management est convaincu de lintrt de la gestion des risques et du contrle interne (70% des rpondants), ce qui nest pas ncessairement le cas de leurs quipes (35% des quipes seulement seraient convaincues). - Les risques tant considrs comme tant les plus sensibles sont les risques lis lenvironnement, la scurit des personnes, au dploiement des missions et aux satellites (voir la cartographie des risques perus par le secteur public : figure 4). On note quil y a quatre types de situations selon les rdacteurs de ltude : La zone dinconfort, qui regroupe les risques les plus sensibles en termes dimpact : risques environnementaux, risque de dfaillance des services, risques lis aux personnes, risques lis aux satellites. La matrise de ces risques et modre, do la ncessit de renforcer les dispositifs de contrle, de dtection et de protection dans ces domaines. La zone de veille, avec des risques ayant des impacts moindres et qui sont jugs mieux matriss : risques rglementaires, risques lis aux processus support, risques lis la gouvernance. Il faut nanmoins sassurer que ces risques soient matriss par des dispositifs pertinents et permanents. La zone de confiance : ces risques ont une importance moyenne et sont bien matriss : il sagit des risques lis au non respect des instructions budgtaires, comptables ou financires. Cela est probablement li une forte technicit des acteurs dans ces domaines, au principe de sparation des fonctions entre ordonnateur et comptable et la prsence dintervenants externes dans ces domaines (Cour des Comptes, contrleurs dEtat, Chambres rgionales des comptes). La zone dillusion, avec des risques estims faible impact : la fraude interne et externe, la gestion des actifs. Or ces risques peuvent se rvler tre graves, notamment en termes financiers et oprationnels. Cependant, de manire globale, la matrise de ces risques est value comme tant modre, do la ncessit de renforcer les dispositifs de contrle et la prvention.

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Figure 4 Cartographie des risques perus par le secteur public

- La cartographie des risques nest pas une pratique dveloppe (10% des rpondants) alors que cest une base ncessaire pour une gestion des risques adquate. - Le contrle interne est peru comme un lment important pour la matrise des risques, mais pour les collectivits locales, son objectif premier est dassurer la mise en uvre efficace des politiques publiques (et non dassurer la matrise des risques) : voir tableau 10.

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Tableau 10 Les objectifs du contrle interne pour les collectivits territoriales et les structures intercommunales

- Laudit interne est une fonction consolider : il nexiste pas systmatiquement de service daudit interne, mais souvent des services connexes, comme le contrle de gestion, prennent en charge la matrise des risques et lvaluation du contrle interne (voir figure 5, sachant que SPL signifie Secteur Public Local, cest dire les structures territoriales, par oppositions aux Etablissements Publics, qui regroupent les administrations dEtat). Par ailleurs, le tableau 11, issu dune tude sur la performance dans les collectivits (ralise par des lves administrateurs territoriaux auprs de 72 collectivits et communauts urbaines) en 2006, montre que le contrle de gestion est bien ancr dans les collectivits, ce qui est moins vrai pour laudit interne et pour les services dinspection gnrale. A noter aussi quen 2009, on recensait tout de mme 23 Inspections Gnrales dans les collectivits territoriales : six dans les rgions (Bretagne, Ile-de-France, Lorraine, NordPas-de-Calais, Pays de Loire, Provence-Alpes-Cte dAzur) treize dans les dpartements (Conseil de Paris ; Conseils gnraux des Bouches-du-Rhne, du Calvados, des Cotes dArmor, dEure-et-Loir, de la Moselle, du Nord, du Pas-de-Calais, du Var, de lEssonne, des Hauts-de-Seine, du Val-de-Marne et de la Runion), trois dans les communauts urbaines (Bordeaux, Lille et Marseille) et une pour la Ville de Paris.

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Tableau 11 Rsultats de l'enqute portant sur l'audit interne et l'valuation dans les collectivits locales (2006)

Figure 4 La fonction audit interne dans le secteur public local

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Figure 5 Les missions confies la fonction d'audit interne

On note aussi que les missions confies laudit interne dans les collectivits locales sont varies mais sont encore trs traditionnelles et ne couvrent pas systmatiquement les zones les plus sensibles au regard des risques. En effet, elles concernent pour la plupart laudit des satellites, cest dire de structures externes la collectivit ou lEPCI (associations, socits dconomie mixte, groupements dintrt conomique et groupements dintrt public - par exemple dans le cadre de dlgations de service public), et lvaluation du contrle interne. Les missions moins frquentes sont les tests defficacit des procdures, laudit des informations financires. Par contre, il est rare que laudit effectue des valuations des politiques publiques, des audits des SI ou des cartographies des risques. En revanche, on note que des missions qui ne relvent pas de laudit interne sont effectues, comme la rdaction de procdures ou la formation. Il ne sagit donc pas de missions daudit interne classiques portant sur le management des risques, la fiabilit de linformation financire. On note aussi que le ratio dauditeurs par rapport aux nombres dagent tait de 1 pour 2000 personnes en 2002 alors quil est aujourdhui de 3 pour 1000 auditeurs dans le secteur priv. Leffectif des services daudit interne est gnralement trs faible (infrieur 3 personnes).13 En 2005, on constatait que le niveau de dploiement des cinq composantes du contrle interne tait globalement faible, notamment en ce qui concerne14 : - lvaluation des risques : 59 % des rpondants nont pas effectu de premire valuation des principales zones de risque de leur organisation ; - linformation et la communication : 61 % des rpondants jugent cela peu ou pas dvelopp ; - le dispositif de pilotage du contrle interne, permettant dvaluer la qualit du fonctionnement du contrle interne, via notamment la ralisation de missions daudit interne : 77 % des rpondants le considrent comme peu ou pas dvelopp.
13 Laudit interne et le management des collectivits territoriales : la cartographie des risques (2006), Cahiers de la recherche, Institut Franais de lAudit et du Contrle Internes 14 Les pratiques du contrle interne dans le secteur public (2005), Etude ralise par Ernst&Young, in Laudit interne et le management des collectivits territoriales : la cartographie des risques (2006), Cahiers de la recherche, Institut Franais de lAudit et du Contrle Internes

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales En conclusion, lutilit du contrle interne est bien reconnue mais le dploiement de ses diffrentes composantes reste encore partiel. En particulier, les moyens permettant den assurer la matrise sont encore peu rpandus : mise en place dun processus de management des risques, mise en place dun processus de contrle et de gouvernance, audit interne 15 En effet, les collectivits avaient auparavant recours des cabinets, mais elles ont dcid dinternaliser les fonctions de contrle et dvaluation pour des raisons financires, mais aussi pour assurer une continuit de cette activit. Cest ainsi que sont apparus des services de contrle et daudit, de manire exprimentale ou pragmatique, au gr des alternances politiques ou administratives. Par contre, le rle de laudit interne reste encore mal apprhend. Cest dautant plus prjudiciable quil est charg de sassurer de lefficacit du dispositif de contrle interne existant et de faire des propositions pour amliorer son fonctionnement .16 Il est cependant probable que la fonction daudit interne se dveloppe dans le futur au sein des organisations territoriales. Nanmoins, cette affirmation doit tre nuance en fonction de la taille de la collectivit : seules les grandes structures crent leur propre service daudit et de contrle. Les petites collectivits ont des besoins moins levs en la matire et ont gnralement des ressources humaines et financires plus limites. Ce premier examen des ralits en termes dvaluation et daudit interne nous montre bien que lvaluation de la performance et/ou des politiques publiques est une donne importante pour les organisations territoriales, et que ces dernires commencent mettre en uvre des moyens pour rpondre ces nouvelles problmatiques. Cependant, les activits de contrle menes par les organisations territoriales prsentent des spcificits, tant en terme dorganisation du service charg de donner une assurance la structure quen termes de rle, de missions et dobjectifs assigns ce dernier. Par ailleurs, et comme nous lavons vu prcdemment, il nest pas ais de distinguer lvaluation de laudit interne, puisque les services peuvent exercer ces deux types de missions. Il existe donc une sorte de confusion entre des fonctions qui peuvent tre avoir des dnominations diffrentes et/ou qui exercent des missions ne relevant a priori pas de leur activit (par exemple, le service contrle de gestion qui ralise des missions daudit interne). Avant dexaminer de plus prs les pratiques de contrle interne, daudit et dvaluation, nous allons nous pencher tout dabord brivement sur le contrle interne dans le secteur public et dans les collectivits territoriales. En effet, ce dernier est (ou devrait tre) le systme sur lequel sappuie laudit interne pour lexercice de ses fonctions. Nous tudierons ensuite les fondements, pratiques et enjeux de laudit interne proprement parler.

Laudit interne et le management des collectivits territoriales : la cartographie des risques (2006), Cahiers de la recherche, Institut Franais de lAudit et du Contrle Internes 16 op. cit

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B. Le contrle interne : volutions et pratiques


Une prminence du contrle interne comptable et financier Au niveau de lEtat, le contrle interne est principalement centr sur le processus comptable, et ce afin dappliquer et de respecter la LOLF. Le contrle interne en matire comptable au niveau de lEtat repose donc sur des bases solides. Il sappuie notamment sur une sparation stricte entre les fonctions dordonnateur et des fonctions de comptable, mais aussi sur la responsabilit personnelle et pcuniaire du comptable public sur les oprations quil excute. Par ailleurs, le systme comptable de lEtat combine la centralisation de la comptabilit et la dconcentration des acteurs, ce qui permet davoir une vision consolide tout en maintenant un rseau de comptables publics spcialistes qui prservent une proximit forte avec les gestionnaires et le citoyen. Quant aux collectivits territoriales, tant donn quelles sadministrent librement, elles nont thoriquement pas respecter de normes ou dobligations en termes de contrle interne. Elles possdent cependant gnralement un systme de contrle interne afin de fiabiliser leur processus comptable. A noter que les rgles de la comptabilit publique auxquelles les collectivits locales sont soumises sont traditionnellement et fondamentalement conues pour permettre le contrle de la rgularit de l'excution d'un budget .17 Ainsi, comme pour ladministration gnrale, le dispositif de contrle interne dans les collectivits territoriales et les EPCI a t (et reste encore aujourdhui) centr sur le processus comptable. Cela est li au fait que la fiabilisation des procdures comptables (impose par la LOLF pour lEtat) a du, par effet de ricochet, seffectuer aussi au niveau des organisations territoriales, tant donn que les lments comptables de lEtat peuvent trouver leur origine dans ces structures. Il est nanmoins possible de nuancer le constat effectu plus haut, car certaines structures territoriales ont ax leur contrle interne selon les secteurs sur lesquels elles agissent. Ainsi, les rgions ont ax leur contrle interne sur les activits qui sont subventionnes par les fonds europens. qui gnre des dfaillances de contrle interne dans les collectivits territoriales ? Les contrles des Chambres Rgionales des Comptes (les auditeurs externes des collectivits) mettent souvent en lumire des lacunes du contrle interne dans les collectivits territoriales. Ces oublis les exposent des risques et des dpenses inutiles. Il existe de nombreux exemples de dfaillances de contrle interne : la collectivit va investir dans un domaine alors que ce dernier a t transfr un EPCI, un agent territorial va pouvoir participer une commission dappel doffre, il peut oublier de passer par la procdure des marchs publics, lentretien du patrimoine peut tre dfaillant Le contrle de lgalit et le contrle budgtaire effectus par la prfecture ne permettent pas toujours dviter de tels risques. Dune part, les agents en charge de ces activits ne peuvent pas matriellement examiner chaque acte. Dautre part, lirrgularit de certaines dlibrations ou actes unilatraux ne constitue quune catgorie de risque auxquels se trouve confronte une collectivit territoriale.
Source : Guide pratique de contrle interne pour les collectivits territoriales et leurs tablissements (http://knol.google.com/k/veris-tennvic/guide-pratique-de-contrle-interne-pour/2df23a3k1ymxo/2#)
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Ces dfauts peuvent tre lis limportance qua pris le contrle financier, au dtriment du contrle interne dans son ensemble. En effet, les contrles de lgalit et le contrle budgtaire effectus par la prfecture peuvent laisser faire croire la collectivit quelle est protge contre la majorit des risques. Or ce nest pas le cas, pour plusieurs raisons : le champ de ces inspections est limit, les agents ne peuvent examiner chaque acte en dtail et les risques auxquels sont confrontes les collectivits ne sont pas seulement dordre lgaux et budgtaires.18 et met en lumire limportance du contrle interne Le Rapport dInformation du Snat19 note que le contrle interne est en dveloppement dans les collectivits, suite au changement de nature de laction des collectivits depuis la dcentralisation, qui a fortement augment les contraintes de gestion et les obligations diverses. Ici, il est aussi fait une diffrence entre le contrle financier (issu des rgles de la comptabilit publique) et le contrle interne, dont lobjectif est de garantir la qualit de linformation financire et de la gestion de la collectivit. Le rapport note que dimportants progrs ont t faits dans ces domaines mais que les collectivits et surtout les petites communes sont confrontes une complexit croissante. Ainsi, malgr une approche jusqu prsent centre sur les processus comptables et financiers, le contrle interne est prsent et en dveloppement dans les collectivits. Son rle prend de plus en plus dimportance et les gestionnaires prennent conscience de sa ncessit. Un certain nombre de travaux ont mis en avant les bonnes pratiques en termes de contrle interne dans le secteur public et les collectivits ; et ces lments seront prsents plus tard. Auparavant, il est ncessaire dexaminer plus en profondeur les pratiques de laudit interne, en commenant par ses fondements.

Source : Guide pratique de contrle interne pour les collectivits territoriales et leurs tablissements (http://knol.google.com/k/veris-tennvic/guide-pratique-de-contrle-interne-pour/2df23a3k1ymxo/2#) 19 http://www.senat.fr/rap/r97-520/r97-52068.html

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C. Fondement de la ncessit de laudit interne dans les organisations territoriales


Selon ltude mene dans le cadre de la cration dune Inspection Gnrale de lAdministration Territoriale (ralise par lAssociation des Administrateurs Territoriaux de France en 2007) et selon la recherche mene par lIFACI sur le management des risques dans les collectivits territoriales, il existe plusieurs lments contextuels qui justifient la prsence dun service daudit interne dans les organisations territoriales : La monte des contraintes budgtaires tous les niveaux de ladministration territoriale, avec une dgradation des finances publiques de lEtat. Une pression de lopinion plus forte sur lefficience des services publics locaux, lie la dmarche de la LOLF : la notion de performance et les audits de performance sont des thmatiques de plus en plus mdiatises. La conscience qua la collectivit de la ncessit de fonctions de contrle se dveloppe, dans un contexte de dcentralisation, de complexification et de renforcement des obligations rglementaires. La ncessit de limiter le risque dimage et de rputation de la collectivit. Llargissement des comptences dans des domaines toujours plus varis qui sont exerces par les structures territoriales, suite aux dernires lois de dcentralisation. Cet largissement augmente la complexit de la gestion publique et gnre des risques, accrus lis lincertitude sur la prennit et le niveau des financements de lEtat. Les risques humains : en cas de dfaillance dans le domaines de la protection des personnes, de la scurit, la sant, lhygine et lenvironnement Les risques financiers : en cas de mauvaise anticipation des besoins de trsorerie et/ou des financements ncessaires aux investissements ou des subventions allous dautres organismes Les risques juridiques, lis notamment la passation de marchs publics, aux dlgations de service public ou aux relations avec les associations La mise en place de la LOLF, qui ncessite le dveloppement dune culture de la performance (passage dune logique de moyens une logique de rsultats). Les dispositions administratives, les lois ou dcrets gnrant des obligations pour les structures territoriales : La socit a le droit de demander compte tout agent public de son administration (article 15 de la Dclaration des Droits de lHomme et du Citoyen, 26 aot 1789). Les Chambres Rgionales et Territoriales des Comptes examinent les comptes, mais aussi la gestion des collectivits territoriales en moyenne tous les cinq ans. Cependant, les collectivits sadministrent librement, do la ncessit de rendre compte en interne et donc de mettre en place une structure daudit interne. Les services daudit interne sont rcents et visent pallier labsence de contrle ou le recours des cabinets externes. Leur lgitimit sappuie sur la ncessit de contrle et sur la recherche defficacit, notamment au niveau des marchs public et de lvaluation des politiques publiques. Les services daudit interne rpondent ainsi des obligations de contrle et de respect de certaines procdures : Obligation de contrler les associations, uvres ou entreprises subventionnes Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 44

Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales et organismes rattachs la collectivit territoriale (article L1611 du CGCT, dcret-loi du 30 octobre 1935). En cas dabsence de contrle sur les comptes des organisations subventionnes, la responsabilit de la collectivit peut tre engage pour faute lourde. Cependant, seuls les rsultats comptables doivent tre examins et il nest pas possible de demander dautres renseignements. Obligation pour les dpartements de contrler les tablissements et services sociaux et mdico-sociaux (loi 2002-2 du 2 janvier 2002). Obligation de contractualiser avec les tiers associatifs au del de 23 000 euros (loi du 12 avril 2000). Lobjectif de cette mesure est damliorer la transparence des relations entre les collectivits et les associations. Ainsi, la collectivit doit contrler lutilisation des fonds publics allous.

Le service daudit interne permet aussi de rpondre aux obligations fixes par la loi de faon adquate, et donc de protger la collectivit dun certain nombre de risques juridiques : Obligation de transmission au procureur de la Rpublique (article 40 alina 2 du Code de procdure pnale) : tout agent doit porter la connaissance du procureur tout fait pouvant donner lieu infraction. Lauditeur interne est donc tout fait concern par cette obligation au titre de ses fonctions. Obligation de respect du principe contradictoire (article 24 de la loi du 12 avril 2000) : dans le cadre du fonctionnement du service daudit interne, laudit a la facult de rpondre librement et ses observations doivent tre intgres dans le rapport daudit. Ainsi, la fonction daudit interne est ncessaire la fois vu les obligations constitutionnelles, lgislatives et rglementaires auxquelles les collectivits sont soumises, mais aussi pour renforcer lefficacit de leur gestion. Laudit interne territorial est encadr par la loi, et il doit tre adapte aux spcificits du secteur public. Une dfinition adapte de laudit interne a t propose par la Communaut Urbaine de Bordeaux : Laudit interne est une activit indpendante et objective qui contribue donner une collectivit locale une assurance raisonnable sur le degr de matrise de ses oprations, lui apporte ses conseils pour scuriser et amliorer le fonctionnement de cette collectivit locale. Il laide atteindre ses objectifs et contribue optimiser lusage des ressources en prsence, en valuant, par une mthode systmatique et mthodique, ses processus de management des risques, de contrle interne, et de gestion publique, en faisant des propositions pour renforcer leur efficacit, propositions qui seront mettre en uvre par les personnes concernes. Cette dfinition met laccent notamment sur la gestion publique et la participation des agents la mise en place des recommandations. Cependant, si les fonctions de contrle, dvaluation et daudit se sont multiplies ces dernires annes, le mouvement est trs variable selon la taille et la nature des collectivits.

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D. Les missions des services daudit interne et dinspection dans les collectivits20
1. Les objectifs de laudit interne et/ou dinspection
Lors de leur cration, les objectifs assigns aux services daudit et dinspection sont ambitieux et varis. Il sagit gnralement de : - Veiller la bonne application des dlibrations et la rgularit juridique des procdures - Vrifier le bon emploi des fonds publics et garantir la scurit financire - Prvenir les dysfonctionnements et proposer des mesures pour y remdier - Amliorer la qualit du service rendu lusager, au moindre cot pour le contribuable - Contribuer lvaluation du service public territorial et son volution Ces objectifs varient nanmoins selon le contexte local et les orientations politiques. Il sont prsents et dbattus au pralable afin dtre connus et accepts ; puis ils sont la plupart du temps dfinis et officialiss par un arrt ou une dcision de lorgane excutif.

2. Les types de missions


Comme nous lavons voqu plus haut, les types de missions exerces par les services daudit interne et dinspection, lorsquils existent, sont trs varis. Il sagit principalement de : - Missions dinspection, de contrle et denqute administrative : Ces missions ont pour objectif de veiller au bon fonctionnement des services, dviter les irrgularits et de remdier aux dysfonctionnements, dans les domaines financiers, juridiques ou de gestion. Ces missions sont traditionnelles et proches de celles exerces par les Inspections Gnrales de lEtat. - Audits de procdures ou de services, pour vrifier la rgularit des dispositifs, la scurit et lefficacit. Ici, il est frquent que les normes de lIFACI soient respectes et appliques. - Missions dinspection des satellites, dans les domaines financier et organisationnel - Missions dvaluation des politiques publiques : Il sagit daller au del de lefficacit et de lefficience dune action, en examinant la pertinence dune politique par rapport au public concern et aux objectifs initiaux. Vont donc tre par exemple analyss les impacts sur la population, la cohrence par rapport dautres actions Ici, lobjectif est daider la collectivit mieux apprcier les rsultats et les effets de ses dcisions, et ainsi damliorer le service public. - Missions de conseil en organisation, dtude, de prospective ou danalyse stratgique. Ces missions sont effectues sur demande de lexcutif ou de la Direction Gnrale pour veiller la qualit des procdures, amliorer la performance et contribuer lvaluation des administrations territoriales.

Source principale : Les inspections gnrales territoriales, du contrle interne lvaluation des politiques publiques (2009), M. Nouailles, 9mes journes franaises de lvaluation.

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3. Le primtre des missions


Il est dtermin par lexcutif, lors de la cration du service daudit ou dinspection et est variable selon les collectivits et dans le temps en fonction des besoins de celles-ci. Le primtre comprend gnralement la collectivit et ses satellites (organismes publics et privs qui participent la gestion dune politique de la collectivit, mais aussi certaines associations conventionnes ou subventionnes), soit : - lensemble des directions, services et tablissements de la collectivit - les tablissements publics locaux et les syndicats collectifs - les socits dconomie mixte locales - les organismes publics ou privs dlgataires dun service public local - les associations conventionnes charges dune mission par la collectivit.

4. Les mthodes
Les mthodes daudit interne utilises sont issues du secteur priv mais aussi des organes de contrle des administrations centrales de lEtat (programmation, investigation et procdure contradictoire avant la remise du rapport dfinitif). Les grandes tapes dune mission daudit ou dinspection sont les suivantes : Lancement de la mission : o Saisine par une lettre de mission du commanditaire (Prsident ou du Directeur gnral) fixant les objectifs, le primtre et lchance de la mission o Rponse de linspection par une proposition dintervention (ou un cahier des charges) dtaillant la problmatique, la mthodologie et les auditions envisages. Documentation, auditions et investigations : o Recherche et analyse documentaire des textes de rfrence (lois, dlibrations, budgets, rapports, comptes-rendus, statistiques) o Auditions dacteurs, de partenaires et de tmoins, donnant lieu des comptesrendus. Rdaction, validation, diffusion : o Rdaction du rapport de synthse des constatations, observations et prconisations, adress au commanditaire pour avis et validation o Validation du rapport par le commanditaire, ou demande de complment o Diffusion du rapport aux responsables Restitution et plan dactions : o Runion de restitution et de discussion du rapport, prside par la Direction gnrale, en prsence des responsables et de linspection gnrale o Elaboration conjointe dun plan daction mettre en uvre o Ultrieurement, suivi des mesures dcides. Ces rapports sont parfois publics (cest notamment le cas des rapports des missions dinformation et dvaluation des assembles dlibrantes) parfois mis en ligne sur Internet (comme les rapports de lInspection gnrale de la Ville de Paris, la demande du Maire.) Dautres fois leur diffusion peut tre limite aux lus et aux responsables concerns. Il peut mme parfois arriver, sur des sujets sensibles, quils ne fassent lobjet daucune diffusion, lorsque leur contenu est jug confidentiel par la collectivit. Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 47

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5. Les modalits de recrutement et daffectation


Les services daudit demandent du personnel qualifi et peuvent avoir un cot non ngligeable. Les effectifs des fonctions de contrle et dvaluation varient, principalement selon la taille de la collectivit. Dans des services ddis uniquement laudit interne, au contrle de gestion ou lvaluation, leffectif est gnralement de une six personnes. Cependant, cet effectif peut aller jusqu une vingtaine de personnes, dans le cas de services exerant plusieurs missions ou dinspections gnrales dans des grandes collectivits. La formation des personnels de ces services constitue une difficult majeure lors de la cration de ces structures internes novatrices. Les grandes collectivits, cependant, ont moins de difficults, vu leurs richesses et leur capacits dattraction plus leves. Le recrutement se heurte en pratique des difficults, lies notamment labsence de filires et de formation spcialises dans la fonction publique territoriale, et ce dans les domaines du contrle et de laudit. Les collectivits sont donc amenes recruter contractuellement des personnes ayant eu une exprience dans le secteur priv. Ainsi, gnralement, les responsables des services daudit interne peuvent tre des cadres dirigeants ou suprieurs de ladministration (qui possdent des comptences et expriences fortes), ou alors des hauts fonctionnaires issus dune inspection gnrale de lEtat ou de juridictions administratives ou financires. Les membres des services daudit interne, quant eux, peuvent tre de jeunes inspecteurs territoriaux sous contrat ou issus du concours dadministration territorial. Il peut aussi sagir dagents confirms. Dans ces deux cas, il est frquent que les membres de laudit quittent dfinitivement la collectivit, notamment en cas dincompatibilit des fonctions. Enfin, pour limiter le cot et optimiser les effectifs des services daudit et de contrle, certaines collectivits optent pour la mutualisation, qui permet de rationaliser les structures administratives et de diffuser une culture du contrle interne. Les EPCI sont prcurseurs en ce domaine, pousss par des incitations financires de lEtat. Ainsi, la communaut dagglomration dAngers-Loire-Mtropole a mutualis son service avec la ville dAngers. Cependant, cette pratique reste limite aux EPCI de grande taille.

6. Les services daudit et de contrle dans les diffrents niveaux dadministration territoriale
Le rapport de lAssociation des Administrateurs Territoriaux de France de 2007 et qui porte sur la cration dune Inspection Gnrale de lAdministration Territoriale dtaille les types de fonctions exerant des missions daudit et dvaluation selon les collectivits locales.

a) Dans les rgions


Relativement aux autres collectivits, les rgions disposent dun fort budget, mnent des politiques de grande envergure et grent des infrastructures et des activits importantes. La ncessit dun service daudit est donc plus forte, notamment pour valuer les politiques publiques menes et on note que toutes les rgions possdent ce genre de service aujourdhui (quil soit indpendant ou rattach au service financier). Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 48

Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Cela sexplique par le fait que les rgions ont du valuer lutilisation des financements accords par lUnion Europenne, mais aussi les contrats de plan et les contrats de ville. La culture de lvaluation est donc trs prsente dans ces services et les mthodes et outils utiliss sont robustes. Aujourdhui, les rgions font preuve dune gestion performante, soutenue par des moyens humains et techniques adapts, mais aussi par des dmarches de contrle et de qualit reconnues. Les indicateurs deffectifs et de cot des diffrents services sont en place dans toutes les rgions, mais certains domaines, comme laction culturelle, restent difficiles mesurer. Les missions ralises par les services daudit sont diverses : tudes et veille, assistance et conseil, valuation des politiques publiques, contrle des structures finances, valuation de la gestion de ladministration rgionale Les missions se droulent de la faon suivante : lautorit administrative ou politique lance le processus, le mandat est rdig, la mission se droule, le rapport est remis lexcutif, les conclusions sont prsentes devant les commissions rgionales comptentes et une commission de suivi des prconisations est nomme. La dure dune mission varie entre six mois et deux ans, do un nombre de missions effectues par an relativement faible. Les missions longues sont les plus complexes, notamment celles dvaluation des politiques publiques.

b) Dans les dpartements


Dans ces collectivits, les fonctions de contrle et dvaluation sont plus rcentes mais elles sont mises en place dans la presque totalit des dpartements. La ncessit du contrle interne est largement reconnue, suite notamment au transfert de comptences. Les dpartements vont mme au del du champ du contrle interne, en mettant en place des comptences dvaluation des politiques et de gestion du changement. Cependant, cela ne concerne que certains dpartements riches et importants, et le recours aux cabinets privs est toujours prsent notamment pour valuer la gestion des achats, les politiques publiques et les subventions accordes aux associations. Ce recours sexplique aussi par le manque de formation spcifique dans les services daudit interne ou de conseil. Les services de contrle se font aussi assister par des experts dans certains domaines techniques, comme les systmes dinformation. Cela permet aux agents de se familiariser avec les mthodes du secteur priv, notamment si le travail est ralis par des quipes mixtes. Les dpartements de taille moyenne disposent eux aussi de services de contrle (seuls les dpartements de moins de 400 000 habitants en sont peu dots). Ainsi, les dpartements ont des modles de contrle diffrents, plus ou moins organiss et plus ou moins efficaces. Cependant, leurs principales difficults rsident dans : - La dfinition de la notion de performance pour leurs attributions (une solution pour y remdier est de sinspirer des dmarches suivies dans dautres organismes proches, de les adapter en prenant en compte certaines spcificits) - La quantification de la performance, notamment en matire defficacit du personnel et dvaluation des politiques. Pour pallier cette difficult, la formation et le recrutement sont des lments cruciaux.

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c) Dans les communes


Les pratiques daudit et dvaluation varient beaucoup selon la taille des communes, ce qui semble cohrent avec les besoins respectifs de ces diffrents types de communes. Certaines grandes structures disposent dun service daudit interne propre ou dune inspection gnrale, les autres ayant plus souvent un service de contrle de gestion. Elles font nanmoins appel aux cabinets privs pour certaines missions. Laudit interne a nanmoins tendance se dvelopper, et la question de son rattachement montre que les villes vont au del des dimensions comptables et financires : la pratique de lvaluation semble largement rpandue. En 2002, une enqute sur les villes de plus de 50 000 habitants montrait que 85% dentre elles connaissaient lvaluation des politiques publiques, que 30% dentre elles pratiquaient lvaluation depuis plus de cinq ans et que 66% ont men des dmarches qualit. La certification est donc une pratique qui tend se dvelopper. Les grandes villes comme Paris, Marseille et Lyon mais aussi des villes de taille plus rduite comme Aix en Provence ou Perpignan ont mis en place des inspections gnrales. Dans les petites communes, le comptable public a gnralement la responsabilit du contrle de gestion et de laudit (informel), notamment lors dappels doffre. La complexit administratif et/ou judiciaire pose un vritable dfi ces structures.

d) Dans le structures intercommunales21


Le succs des structures intercommunales sest traduit par une forte augmentation de leurs dpenses, lies leurs attributions (qui sont par ailleurs porteuses de normes techniques fortes). Leurs ressources ont donc aussi fortement cru, mais les pratiques de contrle et dvaluation y sont encore limites. On note que 57% des communauts ont un service daudit ou dinspection (alors que 86% dentre elles ont un service de contrle de gestion). On constate donc un manque dvaluation et de contrle, li au fait que lensemble des communes doivent tre daccord pour lvaluation et aussi un manque de comptences en comptabilit. Le rapport de 2001 de la Cour des comptes sur les communauts urbaines appelle une rflexion densemble sur leur organisation, qui devrait saccompagner de la mise en place des lments de normalisation (guides de procdures) et de contrle (inspection gnrale, service du contrle interne, audit), qui restent encore insuffisamment dvelopps dans des structures aussi complexes que les communauts urbaines . Les voies vers lesquelles il est possible de sorienter sont : ladoption de chartes dfinissant les objectifs et les critres dvaluation de certains projets ; ladoption dindicateurs communs dans les comptes rendus annuels pour mesurer lefficacit des cots de certaines politiques. Aprs avoir examin les pratiques daudit interne dans les collectivits et les structures intercommunales, il est maintenant utile danalyser les services qui ralisent des missions daudit interne. En effet, comme nous lavons entraperu, il existe de nombreuses variantes dans lorganisation, la dnomination et lactivit des services qui effectuent des missions de contrle, daudit et dvaluation. La partie qui suit devrait permettre dclaircir ce point.
Source : Les communauts urbaines (Novembre 2001), Rapport public particulier - Synthse, Cour des comptes.
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E. Les services en charge de laudit interne


Comme nous lavons voqu plus haut, les formes des structures exerant des fonctions de contrle, dvaluation et daudit sont multiples et varient selon la taille, lhistoire et les enjeux de lorganisation. Il semble cependant ncessaire de faire un point sur les diffrents termes utiliss afin de clarifier leur sens mme si la dnomination du service nest pas forcment corrle au type de fonctions quelle remplit. Avant cela, les spcificits des services daudit et dinspections seront analyses afin de comprendre pourquoi elles sont ncessaires et ce quelles apportent, au vu des contrles et services effectus par des organes externes.

1. Spcificits et apports des services daudit interne par rapport dautres structures de contrle
A ct des services internes de contrle et daudit des collectivits, il existe aussi des entits extrieures en charge de certains contrles ou qui proposent leurs services aux collectivits. Ces derniers ne peuvent toutefois pas remplacer les services dinspection et dvaluation internes, tant donn leurs missions. Tout dabord, les tribunaux administratifs interviennent posteriori : lorsquils sont saisis, ils jugent de la lgalit et de la conformit juridique des actes des autorits locales. Les chambres rgionales des comptes ont elles pour mission de juger les comptes, mais aussi le contrle budgtaire et la gestion des collectivits. Ainsi, leur approche est essentiellement financire, gnralement rapide et a posteriori. Les cabinets de conseil en organisation et socits prives dvaluation peuvent tre appels par les collectivits pour des missions daudit, dvaluation ou de conseil. Ponctuelle et limite, leur intervention est coteuse et ne peut sappuyer sur une connaissance approfondie de la collectivit ni prendre en compte le suivi et les impacts de leurs recommandations. A linverse, les services daudit et dinspection internes aux collectivits sont prsents de faon constante et rgulire. Par ailleurs, ils possdent une bonne connaissance de la collectivit, de son organisation et de son fonctionnement, mais aussi de son environnement, de sa population et de ses enjeux. Leur analyse est donc plus pousse, ils peuvent intervenir ponctuellement et inscrivent leurs actions dans la dure, notamment via le suivi des plans daction. Enfin, et surtout, comme le souligne Mr Nouailles, ce qui les distingue des autres acteurs, cest le regard quils portent sur leur collectivit : ni extrieur, ni inquisitorial, ni intress : ils sefforcent davoir un regard critique dans le cadre dune dmarche positive destine faire voluer le service public et amliorer le service rendu la population . Lapport de telles structures pour la collectivit est donc multiple : - Elles sont un outil dvaluation des politiques publiques, de par leurs missions dvaluation des politiques, programmes et actions locales. Par ailleurs, elles peuvent mener des missions dinformation et dvaluation des collectivits territoriales, diffuses plus grande chelle par la suite. - Elles aident aussi la gouvernance territoriale. En effet, elles examinent les dysfonctionnements avec une dmarche critique et objective mais positive (par la Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 51

Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales formulation de recommandations) et travaillent conjointement avec les Chambres rgionales des comptes. - Elles sont un acteur de lvolution et de la modernisation du service public local. De par leur connaissance approfondie de la collectivit et leurs comptences professionnelles, elles sont souvent sollicites pour des avis et des conseils sur lamlioration de la gestion, la modernisation des services territoriaux et lvolution du service public local.

2. Les termes de laudit et de lvaluation


Un des problmes que lon retrouve dans tous les services daudit interne, dvaluation ou dinspection, vient du terme utilis pour dsigner le service. En effet, comme les collectivits sont libres de leur organisation interne, les appellations recouvrent des panels varis dactivits, de mtiers et de comptences. Par ailleurs, il peut arriver que les structures soient trs varies dune collectivit lautre, voire mme au sein dune organisation. Il faudrait donc parfois repenser les liens entre les fonctions de contrle et mieux dfinir leurs cadres dintervention et/ou leurs domaines de comptences respectifs.

a) Linspection gnrale
Linspection gnrale est destine valuer les dysfonctionnements internes de la collectivit territoriale. Son but est de mettre fin un dysfonctionnement, en identifiant clairement lampleur de la faille et les responsabilits (plus que damliorer un dispositif existant en comparant des rsultats des indicateurs). Il sagit donc dvaluer avant de rparer, voire sanctionner. Cependant, on note que, lorsquelles existent, les Inspections gnrales ralisent des missions bien plus diverses que la seule fonction de pompiers , de sanctionneurs . Cela est li au fait que linspection gnrale est rattache directement lexcutif politique de la collectivit territoriale ou place immdiatement auprs du Directeur Gnral, ce qui marque son importance et son indpendance. A ce titre, elle peut tre charge de missions de nature trs diverses, au gr des besoins exprims par le commanditaire. Organe puissant, linspection gnrale doit tre vigilante ne pas abuser du pouvoir considrable et de linfluence qui lui est accorde. Do la ncessit de lexistence et dun rappel frquent des rgles dontologiques fondamentales lexercice de ses missions.

b) Laudit interne
Laudit est une activit qui vise diagnostiquer objectivement et de manire indpendante, au sein dune organisation ou dun service, le degr de matrise des oprations, et, le cas chant, apporter cette organisation ou ce service des conseils en vue damliorer lefficacit de ses processus de contrle. Laudit interne peut aussi tre dfini comme une revue intermittente des divers stades dlaboration, de mise en uvre et de reporting des travaux et des rsultats incombant aux services dune organisation, dans la perspective de dceler leurs dysfonctionnements gnrant des risques, apprcier la manire dont ils prennent en compte et grent les risques qui leur sont externes, porter un jugement sur leffectivit et lefficacit de leur contrle interne et de leur contrle de gestion, et valider leurs rsultats ; le contrle interne tant

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales dfini comme le dispositif de management par lequel un service organise ses propres travaux de manire obtenir lassurance du respect par ses soins des rgles de procdure quil a fixes ou quil lui incombe de respecter, supprimer les risques derreur ou de manipulation sur des donnes ou des rsultats, et plus gnralement assurer en permanence le niveau qualitatif vis de sa production .22 En pralable laudit, il est ncessaire didentifier et de dcrire les diffrents processus qui sont luvre dans lactivit dune collectivit. Une fois ces processus identifis et cartographis, laudit va se concentrer sur les points faibles de chaque processus, les maillons de la chane qui sont susceptibles de cder en premier, et sur la manire dont lorganisation sy prend pour les renforcer ou les rparer. Il sagit donc la fois dvaluer la probabilit quun risque identifi survienne, dvaluer ses consquences sur lorganisation, et enfin dvaluer la qualit des procdures de gestion de ce risque. Les missions daudit se font en priorit sur les processus les plus porteurs de risques. Laudit tel quil est pratiqu dans les collectivits locales est le plus souvent ponctuel et peut porter sur un de ses services, sur un aspect de sa politique ou sur un de ses projets, comme sur un de ses partenaires, par exemple une socit dconomie mixte. Il peut tre conduit par un agent ou un service, comme par un prestataire extrieur. Souvent, les missions daudit ne sont pas identifies en tant que telles. Une multiplicit dacteurs utilise des mthodes daudit, mais rarement de faon organise ou formalise. A linverse, les services daudit, lorsquils existent, sont souvent occups dautres tches qu laudit proprement parler. Beaucoup sont dailleurs affects des missions dvaluation de politiques publiques, ou encore au contrle de gestion. Enfin, laudit interne est rgi par des normes professionnelles, dfinissant les principes de base que laudit interne doit suivre, fournissant un cadre de rfrence, tablissant les critres dapprciation du fonctionnement de laudit interne et favorisant lamlioration des processus organisationnels et des oprations.

c) Laudit externe
Laudit externe, ou audit des comptes, dont l'objectif est d'mettre une opinion sur la rgularit, la sincrit et limage fidle des tats financiers dune entit est toujours confi un prestataire extrieur. Lexamen des comptes et de la gestion des collectivits territoriales a t confi par la loi aux Chambres rgionales des comptes, faisant de celles-ci les auditeurs externes des collectivits. Les chambres rgionales des comptes23 Ces organismes sont appels lorsque la collectivit rencontre des problmes relatifs son budget (retard du vote, dsquilibre, dficit du compte administratif, omission de dpenses obligatoires au budget). Les chambres rgionales des comptes peuvent contrler la gestion des collectivits, analyser leur situation et attirer lattention sur les erreurs de gestion. Ce contrle est effectu
Pierre LUBECK, Contrle interne, contrle de gestion, audit interne, dcembre 2004, Note de lInspection gnrale des finances rdige lattention de lIFACI 23 Source : Rflexion sur la constitution dune Inspection Gnrale de lAdministration Territoriale (avril 2007), Association des Administrateurs Territoriaux de France.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales loccasion du contrle juridictionnel des comptes (contrle de la rgularit des oprations faites par le comptable public : rgularit des comptes et exercice des oprations de contrle) et ne se limite pas lexamen de la rgularit de la gestion mais il stend aussi la qualit et lefficacit de la gestion : il se rapproche donc dune valuation de la performance. Les chambres rgionales des comptes contrlent les structures de plus de 3 500 habitants ou qui dpassent 750 000 de budget et de recettes soit 90 % des masses financires totales gres par les collectivits. Cependant, le contrle de la chambre rgionale des comptes a plusieurs limites : - un rythme faible (un tous les quatre ou cinq ans) et une procdure longue (gnralement un an), qui ne renseigne que sur le pass - une procdure lourde, accentue par le dlai de transmission des comptes et par la mise en place de garanties supplmentaires aux ordonnateurs - il sappuie sur le contrle interne, sachant que la qualit de ce dernier peut tre variable - le contrle de gestion ne porte en ralit que sur les organismes les plus importants et se limite souvent un contrle de rgularit, faute de moyens suffisants la disposition des chambres rgionales des compte - labsence de rfrentiels permettant dvaluer et de comparer la performance de la gestion de la collectivit
Tableau 12 Les chambres rgionales des comptes

On pourrait aussi considrer que la collectivit est lauditeur externe de ses satellites, dans la mesure o elle ralise des contrles ponctuels sur ses comptes comptables et sa gestion.

d) Le contrle interne
Le contrle interne, la diffrence de laudit, nest pas un service, mais un ensemble permanent de dispositifs par lequel la collectivit organise ses travaux de manire obtenir lassurance du respect des normes qui simposent elle (par exemple en matire de march), supprimer les risques derreur ou de manipulation sur les donnes ou des rsultats (ce qui recouvre la fiabilit de ses comptes), et plus gnralement assurer la qualit des services.

e) Le contrle de gestion
Le contrle de gestion peut tre dfini comme un systme de pilotage mis en uvre par un responsable dun service en vue datteindre des objectifs pralablement fixs, en suivant et en analysant, la fois en temps rel et ex-post, les ralisations pour en expliquer et en rduire les carts avec les objectifs. Il permet dassurer tout la fois le pilotage des services sur la base dobjectifs et dengagements des services et la connaissance des cots, des activits et des rsultats. Il permet de mesurer la performance dune entit, soit son cot, son efficience (quel est le rapport entre le cot et le rsultat ?) et son efficacit (quel est lcart entre le rsultat et lobjectif ?). Il peut sexercer sur lactivit des services de la collectivit elle-mme comme vers ses partenaires, par exemple dans la prparation et le suivi dune dlgation de service public. Il repose le plus souvent sur un service central du contrle de gestion, qui agit comme une interface entre la direction gnrale et les services, mais mme dans les collectivits dpourvues dun service ddi certaines des fonctions du contrle de gestion peuvent tre effectues au sein des services oprationnels, en particulier dans les directions techniques.

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f) Lvaluation
Lvaluation dune politique publique a pour objet dapprcier lefficacit de cette politique en comparant ses rsultats aux objectifs assigns et aux moyens mis en uvre : on va donc chercher juger la valeur dune politique au regard de critres pralablement explicits et sur la base dinformations rassembles et analyses cet effet. Lvaluation va chercher comprendre la politique tudie, apprcier globalement ses effets et latteinte de ses objectifs et enfin valuer la pertinence et lefficacit des ressources mobilises pour sa mise en uvre. La politique sera donc value sous langle de : - lefficacit au sens de ladquation objectifs / rsultats - lefficience au sens du rapport moyens / rsultats - la pertinence au sens de ladquation objectifs / besoins - la cohrence au sens du rapport objectifs / moyens Les valuateurs doivent tre experts et indpendants. Lvaluation concourt lamlioration de la dcision et va souvent de pair avec la prospective ou la programmation. Cest un outil daide la dcision et de management mais aussi un moyen de communication de laction publique.

3. Elments de comparaison

a) Entre audit et contrle de gestion


Le contrle de gestion est une activit qui prsente de nombreuses diffrences avec laudit interne. Le tableau suivant prsente les spcificits de chaque fonction travers une comparaison de celles-ci. Problmatique Missions Audit interne Quel est le fonctionnement de lorganisation, comment loptimiser ? Contrle lapplication des directives, la fiabilit des informations et ladquation des mthodes => Scuriser lorganisation Part des dysfonctionnements existants pour remonter leurs causes et consquences Investigue le pass pour proposer des amliorations Mcanicien de chaque secteur Contrle de gestion Quels sont les objectifs de lorganisation, comment les atteindre ? Planifie et suit les oprations et leurs rsultats => Piloter lorganisation Part des indicateurs gnraux pour remonter aux paramtres particuliers Analyse le prsent et le ralis pour matriser lavenir et atteindre les objectifs Navigateur de lensemble des secteurs

Mthode Vision Position

Tableau 13 Les diffrences entre l'audit interne et le contrle de gestion

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Ainsi, la mission de laudit interne est complmentaire de celle du contrle de gestion : laudit donne une image dtaille et certaine de lorganisation, et il peut sappuyer sur la connaissance du contrle de gestion pour laborer le plan daudit.

b) Entre audit et valuation


Lvaluation se distingue du contrle et de laudit : ces derniers se rfrent des normes internes au systme analys (rgles comptables, juridiques ou fonctionnelles) alors que lvaluation essaye dapprhender les effets et/ou la valeur de laction considre dun point de vue principalement externe. On peut aussi considrer que laudit est une des formes possibles de lvaluation : il sagit dune valuation des risques propres aux processus de la collectivit Laudit et lvaluation peuvent se rejoindre dans certains cas : - lorsque les modalits de mise en uvre dune politique conditionnent ses effets, - lorsque la norme defficacit est prise en compte par le contrle interne (lorsque lvaluation mesure lefficience des moyens mis en uvre, et pas seulement son efficacit). Selon le rapport dinformation du Snat, laudit et lvaluation ncessitent le respect de principes fondamentaux comme lindpendance et la transparence. Cependant, lvaluation met aussi laccent sur le pluralisme, en termes de comptences et de points de vue, mais aussi sur la participation des citoyens.

c) Entre audit et inspection gnrale


Linspection vise, lorsquun dysfonctionnement est avr, valuer ce dysfonctionnement de faon objective. Les missions de linspection gnrale sont donc plus ponctuelles, cibles sur un dysfonctionnement en particulier ; alors que laudit agit sur une temporalit assez longue, et sur des processus complets. On peut considrer que laudit agit de manire prventive, alors que linspection gnrale intervient de manire curative.

4. Les structures de contrle, daudit interne et dvaluation dans les diffrents niveaux de ladministration territoriale24

a) Les rgions
Elles ont plusieurs services chargs de lvaluation, du contrle de gestion et de laudit et aucune na de service recouvrant lensemble de ces activits. Les rgions qui ont les services daudit et dinspection les plus pousss sont lIle de France, la Rgion Rhne Alpes (dont linspection est directement rattache au prsident du conseil rgional).

Les donnes prsentes ici sont issues de la Rflexion sur la constitution dune Inspection gnrale de ladministration territoriale, ralise par lAssociation des Administrateurs Territoriaux de France avril 2007

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b) Les dpartements
Ces structures, qui dveloppent de plus en plus le contrle interne, ont gnralement un service daudit interne ou de contrle de gestion rattach la Direction Gnrale des Services. Les Hauts de Seine font figure dexemple puisquils ont mis en place une Direction de lvaluation des politiques et de laudit dote dune charte conforme aux normes internationales et des mthodes de travail efficaces. Cependant, de fortes disparits existent selon la taille et la richesse des dpartements, ce qui explique le fort recours aux cabinets privs. Par ailleurs, les modles dorganisation des fonctions daudit, de conseil, et de contrle sont trs divers. Dans la plupart des conseils gnraux, il ny a pas de service propre laudit : les services qui exercent ces fonctions ont des comptences plus larges. Cest le cas des Alpes Maritimes, de la Gironde, de lIsre, du Rhne, de la Seine et Marne ou encore des Yvelines. Le dpartement des Bouches-du-Rhne a mis en place un service de contrle et de gestion rattach la direction gnrale des services ; la Haute-Garonne bnficie la fois dun service de contrle de gestion et dun service de contrle et dvaluation, dirigs par le directeur gnral adjoint des services ; le Pas-de-Calais a instaur une direction du contrle de gestion, rattache au ple de ladministration gnrale ; le Bas-Rhin, une direction de lorganisation du conseil et de lvaluation ; la Moselle, une mission de contrle gnral des services dpartementaux qui sapparente une vritable inspection gnrale ; la Seine-Maritime, une cellule de contrle de gestion et dvaluation. Le dpartement de la Loire-Atlantique a, en outre, dvelopp un dispositif original, la direction de la qualit de la gestion publique, qui assure les fonctions de contrle de gestion, dvaluation et de modernisation ainsi que de prospective et de marketing territorial. Enfin, le plus grand dpartement de France, le Nord, qui compte plus de 2,5 millions dhabitants, a instaur un Conseil dpartemental de lvaluation. Les dpartements de taille moyenne (500 700 000 habitants) ont aussi mis en place des services et des missions de contrle : le Vaucluse (521 730 habitants) dispose dune organisation, Systmes dinformations et contrle , rattache la direction gnrale des services ; le Loiret (634 000 habitants) a mis en place un ple dvaluation et de contrle de gestion ; le Puy-de-Dme (619 900 habitants) dispose dune cellule dinspection et dvaluation, rattache la direction gnrale des services. Les petits dpartements, quant eux, sont souvent peu dots de ce genre de services.

c) Les communes
Ici encore la taille est un facteur de diffrenciation : seules les grandes villes disposent de structures daudit propres et autonomes : Paris, Aix en Provence, Boulogne-Billancourt, Grenoble, Marseille, Nice, Perpignan, Toulouse Dans les villes de taille moyenne, le contrle de gestion et laudit se dveloppent, mais les villages ne possdent gnralement pas de structures de contrle ou daudit. En revanche, le contrle de gestion est une pratique trs rpandue, quelque soit la taille de la commune.

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d) Les structures intercommunales


Laudit ou linspection sont plus souvent prsentes dans les grandes structures et dans les communauts urbaines : La communaut urbaine de Lille a un service dInspection gnrale et daudit qui surveille les dysfonctionnements potentiels en matire de personnel, ralise les contrles financiers et de respect de procdure et il value lefficacit organisationnelle des services de la communaut. La communaut urbaine de Lyon sest dote dune Direction de lvaluation et de la performance. La communaut urbaine de Bordeaux, que nous tudierons par la suite, a une mission dinspection gnrale et daudit. La communaut urbaine de Nantes dispose dun contrle de gestion orient vers les satellites (associations, syndicats mixtes, dlgations de service public) mais a externalis laudit et lvaluation des politiques publiques. Cette externalisation est, en outre, limite : il sagit de trois ou quatre missions par an, qui nont jamais lieu dans les dix huit mois prcdents les lections. En conclusion, on constate que, si les fonctions daudit, de contrle et dvaluation se sont fortement dveloppes dans les collectivits locales, les dmarches sont variables selon la taille et la nature des collectivits : les rgions ont mis laccent sur laudit interne et lvaluation des politiques publiques alors que les dpartements ont plutt dvelopp le contrle interne. Quant aux communes et aux EPCI, les pratiques varient selon la population, les besoins et les moyens humains et financiers, mais globalement les politiques intercommunales souffrent dun dficit dvaluation.

5. Elments de synthse
Les collectivits mettent en place librement les diffrents instruments de pilotage et de contrle, selon notamment la volont politique des lus, les comptences de leurs services, ou encore en fonction des incitations lies notamment des financements contractualiss (ce qui explique lavance prise par les rgions dans le domaine de lvaluation). Il en rsulte des modes dorganisation diversifis et volutifs, adapts aux spcificits locales, sans quapparaisse un modle type dorganisation. Le rapport de la Cour des comptes dresse un bilan des pratiques de contrle et de pilotage dans les collectivits territoriales. Ce sont ces donnes que nous reprenons ici pour apporter quelques lments de synthse sur les fonctions de contrle et daudit. La fonction de contrle interne nest que rarement identifie en tant que service distinct : il sagit dune activit diffuse. Les fonctions de contrle financier interne sont au contraire importantes et lies aux directions des finances. A linverse aussi du contrle interne, la fonction de contrle de gestion est gnralement bien identifie et on y agrge souvent dautres fonctions comme laudit ou lvaluation.

a) Regroupement ou dconcentration des fonctions de contrle et dvaluation ?


Gnralement, les diverses fonctions de contrle et de pilotage sont regroupes dans un

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales ple unique. Ce regroupement sexplique par la forte complmentarit des diverses fonctions et par la ncessit dassurer la cohrence du pilotage au plus haut niveau. Les dnominations du ple unique sont diverses et ne refltent pas ncessairement la totalit des comptences rellement exerces : contrle de gestion, audit interne, valuation, voire organisation, conseil ou dmarche qualit. Par exemple, le ple Contrle de gestion de la ville de Nantes regroupe des comptences en termes de contrle interne (y compris vis vis des satellites), de contrle de gestion, daudit interne (analyses financires, audits), de consultance interne (aide llaboration et au montage de dossiers complexes) ainsi que des missions qui relvent de la gestion. Un autre exemple est celui des inspections gnrales des collectivits locales, qui peuvent tre charges de missions trs diverses et ainsi devenir le ple principal de contrle et de pilotage. Nanmoins, certaines collectivits choisissent de dconcentrer leurs dispositifs de contrle et de pilotage. Par exemple, la rgion des Pays de la Loire a mis en place une cellule de contrle de gestion dans chacune des directions. Ces cellules sont soutenues par une direction transversale, charge de lorganisation et de la communication interne qui est directement rattache au directeur gnral des services. La volont de respecter la diversit des politiques menes explique ce choix de mode de fonctionnement. Enfin, le recours des auditeurs extrieurs est fonction de limportance des moyens propres de la collectivit dans certains domaines. Gnralement, les collectivits font appel aux cabinets pour le contrle des satellites, les audits de procdure ou dorganisation, les valuations ou la prparation dune opration dinvestissement.

b) Quel positionnement dans la collectivit ?


La collectivit est libre de dcider de son organisation interne, do la ncessit de limplication des lus dans la dmarche de contrle et de pilotage pour en assurer sa russite. Le positionnement des services de contrle et de pilotage dans lorganigramme dune collectivit doit permettre dassurer la fois lefficacit de leurs interventions sur lensemble des services mais aussi la qualit de linformation apporte lexcutif. Ces services sont donc souvent rattachs directement la Direction Gnrale des Services, ce qui leur donne une forte visibilit, assure leur lgitimit et leur permet dexercer des fonctions transverses. Cependant, les autres services peuvent percevoir le service de contrle comme coercitif et avoir une mauvaise apprhension de son rle. Lautre solution est le rattachement la Direction des Finances. Cela dnote gnralement une vision financire et quantitative du contrle. Mais linconvnient majeur de ce dispositif reste la limitation de lindpendance de laudit. Ainsi, les services daudit et dinspection se sont multiplis ces dernires annes et ils ralisent des missions varies, diverses selon leur position, leurs pouvoirs et les objectifs qui leur sont assigns. Ce mouvement de dveloppement des services daudit et dinspection soulve nanmoins certaines questions, dans la mesure o il ne rpond que partiellement aux besoins des collectivits, du fait notamment de dispositions juridiques particulires. Ces problmatiques amnent donc se questionner sur lavenir des services daudit et dinspection dans les organisations territoriales.

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales

F. Quel futur pour les services daudit et dinspection?


Un rapport de lAssociation des Administrateurs Territoriaux de France de 2007 et qui porte sur la cration dune Inspection Gnrale de lAdministration Territoriale, met en avant que les services locaux daudit ne rpondent que partiellement aux besoins des organisations dont elles dpendent et appelle ainsi la cration dun corps dinspection spcialis pour les collectivits territoriales.

1. Des besoins insatisfaits et croissants


Les grandes collectivits ont gnralement un service daudit ou dinspection et ce titre ralisent elles mmes les missions dinvestigation et dinspection. Cependant, elles prouvent gnralement un besoin rcurrent en matire dtudes (stratgique et/ou prospective), dvaluation des politiques publiques, de conseil (financier ou juridique notamment pour lurbanisme, les marchs publics, les partenariats public-priv) et dassistance technique (aide mthodologique, rdaction de cahiers des charges) prestations qui devraient tre adaptes leur situation. Les points qui dclenchent souvent le recours un organisme extrieur sont la mise en place de procdures de contrle interne et de matrise des risques, la rdaction des cahiers des charges de leurs dispositifs dvaluation des politiques publiques, lidentification des marges de progression, la volont de respecter les normes internationales daudit interne La mutualisation des ressources dans ces domaines et le partage dexpriences sont aussi des problmatiques frquentes. Plus gnralement, les grandes collectivits souhaitent une aide pour moderniser leur gestion (en lien avec lvolution de leur environnement) et conduire le changement. Les petites et moyennes collectivits nprouvent pas le besoin de mettre en place et/ou de conduire des missions daudit et dinspection. Cependant, les plus petites communes expriment un besoin en matire de conseil et dassistance technique de proximit afin de pallier leur manque de ressources. Elles ont aussi besoin dune aide administrative, qui leur permette de grer les procdures administratives lies lexercice de leurs missions. Linadaptation du Code des marchs publics la ralit des petites communes a t souligne plusieurs reprises, ce qui expliquerait laugmentation du nombre de procdures contentieuses . Laide extrieure est ncessaire pour les investissements importants (ralisation dinfrastructures comme par exemple les parkings, coles) et elle est gnralement ralise par dautres collectivits comme les dpartements ou par les centres de gestion, les syndicats intercommunaux Enfin, les besoins en matire de conseils financiers et juridiques sont aussi trs importants, notamment pour lurbanisme, les questions sanitaires, la rsolution des contentieux ou la passation de marchs publics. Les communes font ici appel leurs contacts ou leur rseau, ou encore aux organes tatiques (Direction Dpartementale de lEquipement, prfecture, centres de gestion), mais le recours des cabinets de conseil est peu frquent. De nouveaux besoins de conseil apparaissent aussi, notamment dans le domaine de lurbanisme, pour les montages financiers comme les partenariats public-priv. Une expertise en matire de conseil financier leur est donc ncessaire. Par ailleurs, les conseils juridiques sur les problmes de contentieux sont de plus en plus demands. Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 60

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2. Des rapports en faveur de la cration dune Inspection Gnrale de lAdministration Territoriale


Depuis une quinzaine dannes, de nombreux rapports officiels identifient le besoin dune inspection propre aux collectivits territoriales, qui serait exerce au plan national. Cette ide dcoule dun doble objectif : accompagner le mouvement de dcentralisation et rpondre aux besoins des acteurs locaux. Ces rapports ont rpondu deux types de proccupation : jusquen 2000, la rflexion tait centrs sur lalternative entre fonction de conseil et fonction de contrle : certains rapports prconisaient une Inspection charge de contrler la conformit des actes des collectivits, et dautres mettaient en avant son rle de conseil et dassistance. Aprs 2000, les rapports se sont focaliss sur lefficacit de la dcentralisation : lenjeu majeur identifi est la modernisation de la gestion des collectivits, la performance et lefficacit. Une telle Inspection Gnrale na cependant jamais t cre, malgr un relatif consensus autour de sa ncessit.

3. Les limites actuelles des contrles dans les collectivits


Les besoins des collectivits en matire daudit, de contrle et dvaluation sont freins par des limites structurelles. En effet, il nexiste pas dobligation gnrale de raliser ce type de mission, malgr lobligation gnrale de rendre compte inscrite dans la Constitution et complte par de nombreux textes lgislatifs et rglementaires. Ainsi, les collectivits peuvent exercer des contrles facultatifs sur leurs satellites, et elles doivent contrler les activits de service public quelles ralisent (par exemple leau et lassainissement pour les communes ; les tablissements et services sociaux et mdico-sociaux et laccueil domicile de personnes ges et handicapes pour les dpartements). Il existe un risque pnal fort en cas de recours judiciaire dun individu ou dune organisation. Les interventions des organes dEtat (prfet, inspection ministrielle, juge des comptes locaux) dans les collectivits ne peuvent pas rpondre aux besoins de ces dernires, de par leurs missions et leur positionnement vis vis des collectivits. Comme nous lavons vu prcdemment, les chambres rgionales des comptes mettent notamment en avant limportance du contrle interne dans les collectivits et appellent sa gnralisation systmatique. Les inspections ministrielles, et notamment lInspection Gnrale des Finances et lInspection Gnrale de lAdministration peuvent mener des missions dinspection dans les collectivits et les intercommunalits. Il est aussi possible que lInspection gnrale des affaires sociales, lInspection gnrale des bibliothques, lInspection gnrale de lagriculture ralisent des missions daudit dans leurs domaines de comptence. Ces missions ne sont pas demandes par les collectivits et peuvent tre relativement mal vcues, notamment parce quelles ne prennent pas en compte certains besoins locaux. Ces inspections abandonnent peu peu leurs missions de contrle au profit des audits en privilgiant les comparaisons entre collectivits afin de dgager des standards de bonne gestion.

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4. Les limites des services daudit et dinspection internes aux organisations territoriales
Aujourdhui, du fait du principe de libre administration, chaque collectivit a sa propre mthode, organisation et mode de fonctionnement. Cela prive les collectivits de benchmarking et donc dune comparaison organise et rigoureuse des pratiques et des performances entre collectivits territoriales. Ensuite, les moyens allous linspection ou laudit peuvent savrer tre insuffisants au regard des enjeux de la dcentralisation, puisquils sont gnralement proportionnels la taille de la collectivit. Il est aussi mis en avant que la nature, les objectifs et les liens des diffrentes fonctions dinspection, de contrle, daudit et dvaluation ne sont pas dfinis clairement et/ou formaliss. Cela est cohrent avec le constat frquent de juxtaposition de ce type de fonction dans lorganigramme des collectivits territoriales. Cette lacune est lie la difficult de mettre en place un systme cohrent de contrle et dvaluation sans contrarier les jeux de pouvoir et dinfluence . Enfin le positionnement et le contenu de ces fonctions daudit et dvaluation peuvent tre fluctuants au fil du temps.

5. LIGAT : une solution miracle ?


Une Inspection gnrale de ladministration territoriale, entit de conseil et de contrle spcialise et autonome, qui serait au service de l'ensemble des communes, des dpartements, des rgions et des E.P.C.I aurait de nombreux avantages : - Amliorer la gestion et lefficacit des collectivits - Mutualiser les cots et avoir une vision panoramique et oprationnelle de la dcentralisation - Apporter une valeur ajoute aux services internes des collectivits - Mesurer la performance des collectivits notamment en les comparant Les comptences de cette IGAT devraient sinscrire dans une logique de subsidiarit, de coproduction avec les inspections ministrielles, de conseil, danticipation et de coopration. Le fonctionnement dune telle structure soulve de nombreuses questions : celle de sa saisine, son financement et la rmunration de sa prestation, sa gestion et ses instances dirigeantes, la diffusion de ses travaux, la dontologie, le statut et le profil de ses membres. Les recommandations formules lgard de la cration de lIGAT sont notamment son lien avec lEtat, son contrle extrieur et priodique et la fait quelle na pas ses substituer aux inspections locales mais contribuer leur mergence et leur gnralisation en facilitant la convergence de leurs thmes de rflexion et de leurs outils dans le respect absolu de leur autonomie et de leur diversit . Le dbat autour de la cration de cette structure semble stre essouffl, mais il nous semblait important de prsenter ce projet et cette rflexion, qui montrent que laudit dans les collectivits est une pratique jeune, multiforme et aux nombreux enjeux. Une fois les diverses limitations exposes, il est clair que les services daudit et dinspection peuvent tre amliors et voir leur fonctionnement optimis : les marges de progression sont toujours possibles et les volutions actuelles les rendent de plus en plus ncessaires. Pour ce faire, les bonnes pratiques en matire daudit interne ont t recueillies et analyses. Elles sont prsentes dans la partie suivante. Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 62

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G. Bonnes pratiques
La notion de bonnes pratiques fait rfrence un ensemble de comportements qui font consensus et qui sont considrs comme indispensables. A noter que ces principes dpassent souvent les obligations lgales mais ne sont gnralement pas opposables. Au niveau du contrle interne et de laudit interne, les bonnes pratiques sont multiples et tudies par de nombreux organismes. Lorganisation internationale des institutions suprieures de contrle des finances publiques (INTOSAI) est une rfrence incontournable en la matire (elle a notamment dfini laudit de performance), ainsi que la Cour des comptes europenne. Le rapport en vue de la cration de lIGAT souligne aussi que la Direction gnrale de ladministration et de la fonction publique a tabli un guide Pour une bonne pratique de laudit , qui dfinit les diffrents types daudit (audit financier, audit oprationnel, audit de performance, audit objectif tendu ou valuation globale), ainsi que la dontologie, le comportement de lauditeur (indpendance, confidentialit, devoir de rserve, procdure contradictoire, rapports avec lautorit et son environnement), la mthodologie et le droulement dune mission . LIFACI a tudi laudit et le contrle interne dans le secteur public, notamment dans ses cahiers de recherche et ses prises de position. La Socit Franaise dEvaluation (SFE) est aussi un lieu dchanges, de rflexion et dtudes sur les problmatiques de performance et dvaluation. Concernant les collectivits territoriales, nous avons essay de collecter et de synthtiser les lments qui semblaient tre les plus importants. Cette partie ne se veut donc pas exhaustive, son objectif tant plutt de mettre laccent sur les points cruciaux en termes de dmarche daudit interne et dvaluation dans les cas de organisations publiques territoriales. Une premire partie sur les recommandations gnrales dorganisation et de management dans les collectivits permet de souligner limportance de ces problmatiques. Plus spcifiquement, sont ensuite prsentes les recommandations en matire dvaluation puis de contrle interne et enfin daudit interne.

1. Problmatiques gnrales dorganisation et de management de la collectivit25


Globalement, la Cour des Comptes estime que les dmarches de pilotage menes par une collectivit (audit, valuation, contrle de gestion) ne peuvent russir que si elles associent lensemble des services dans une dmarche progressive, dont dpendent la faisabilit des objectifs, la validit des indicateurs de gestion, comme la possibilit de donner des suites concrtes aux valuations . Le service de contrle de gestion doit tablir un rel dialogue avec les services oprationnels, afin quils puissent sinterroger sur leurs missions, leur gestion et leur organisation, mais aussi sur la qualit du service rendu et leurs volutions futures. Quant au service daudit, il doit associer les services oprationnels aux dmarches daudits. En effet, les recommandations de laudit ne sont pas toujours suivies, car elles sont peu oprationnelles, faute dune association suffisante des personnes concernes leur
Source : Les volutions du pilotage et du contrle de la gestion des collectivits locales (2009), Rapport public annuel de la Cour des comptes, 1re partie, chapitre 3.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales dfinition, ou dune restitution dficiente des recommandations auprs de ces mmes personnes. Au niveau de lorganisation globale de la collectivit territoriale, il est ncessaire que les objectifs soient clairement dfinis. En effet, les collectivits ne peuvent plus se contenter de reconduire leurs budgets systmatiquement, il leur est ncessaire de hirarchiser leurs objectifs pour assurer la satisfaction des besoins de la population au meilleur cot. La dfinition des objectifs dans les collectivits locale relve dune logique politique, mais il est ncessaire que ces derniers soient chiffrs et hirarchiss, afin damliorer linformation fournie aux citoyens et aux services. Cependant cette pratique nest pas ncessairement rpandue, ce qui empche dapprcier par la suite les rsultats et de procder des valuations. Les objectifs de politique gnrale doivent ensuite tre dclins en objectifs oprationnels. Par la suite, les objectifs doivent tre traduits dans le budget de la collectivit. La programmation pluriannuelle des investissements permet ainsi une collectivit de mieux anticiper ses prvisions de financement et dvaluer la capacit raliser effectivement linvestissement. Le dbat dorientation budgtaire doit tre un lieu dinformation et dchange au cours duquel le projet pluriannuel peut tre adapt. Il est donc ncessaire de le prparer et de lanticiper. Ladoption du budget constitue aussi une tape essentielle de mise en uvre du projet de la collectivit. Une prsentation par mission-programme-action permettrait une plus grande lisibilit des choix politiques exprims dans le budget, favoriserait la mise en place dobjectifs et dindicateurs structurant lactivit, voire lorganisation des services, et en faciliterait lvaluation. Ensuite, la mise en uvre des objectifs de la collectivit doit reposer sur des procdures scurises. Il sagit de sassurer du respect des normes et des comptences de chacun des organes. Cela permet de garantir la rgularit de la dcision ou de lengagement. Ainsi, la gestion dune collectivit est scurise quand les dlgations de comptence et de signature sont claires et respectes ; mais aussi quand les relations avec la comptabilit sont formalises. Lexistence dun organigramme fonctionnel, dtaill et actualis, appuy dune dfinition prcise des comptences de chaque service et de chaque agent est aussi un lment crucial. Il faut aussi dicter des procdures et les traduire en prescriptions pratiques utilisables par lensemble des agents. La formation aux procdures et aux outils de gestion qui y sont lis assure le respect de ces dernires. La commande publique est un point particulirement sensible, en raison de la complexit des procdures et des risques de contentieux qui y sont lis. La centralisation par une cellule des marchs, des appels doffres et de ce qui sy rapporte (formation du personnel, communications, insertions, rception des offres, secrtariat de la commission dattribution des marchs, contentieux) constitue une mesure apte prvenir les risques. Quant aux politiques menes en partenariat avec les associations et qui gnrent des subventions de la collectivit ou des aides dautre nature, elles sont porteuses de risques juridiques forts. La formalisation des procdures de contrle permet de pallier ce type de carence. Par exemple, la rgion Aquitaine a cr une cellule de coordination administrative et financire, qui intervient dans la prvision, l'excution, le suivi des demandes de subvention, veille au respect des conventions pluriannuelles et annuelles et dite des tableaux de bord, sans toutefois conduire d'valuation de laction de ces agences.

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Concernant la ncessaire matrise budgtaire et comptable, il est ncessaire de connatre et respecter les principes comptables et de raliser, entre autres, un inventaire des immobilisations, le provisionnement des risques et charges, ainsi que la dprciation des actifs ou le passage en perte, notamment pour les crances dont le recouvrement apparat irrmdiablement compromis. La Cour des comptes souligne aussi que de nombreuses collectivits prsentent des irrgularits comptables, qui peuvent tre fortement prjudiciables. Enfin, au niveau de la communication, les services de contrle et daudit doivent faire lobjet dune communication adquate envers lassemble dlibrante et le citoyen. Pour lassemble dlibrante, le lgislateur a impos la communication dinformations diverses (situation financire, engagements, situations de certains satellites). La Cour des comptes recommande daller au del de ces obligations lgales en communiquant les conclusions des audits, les rapports des inspections sous rserve de dispositions lgislatives en sens contraire. Au niveau du citoyen, les documents auxquels il a thoriquement accs sont gnralement peu accessibles et lisibles. Cependant, les collectivits pourraient profiter dinternet pour faciliter cet accs aux donnes publiques. Selon la Cour des Comptes, de telles pratiques attestent de la ralit des activits de contrle et de pilotage de la collectivit, mais aussi de la diffusion de leurs travaux non seulement lexcutif mais aussi lassemble dlibrante, et permettent dassurer une information complte du citoyen . En conclusion, la Cour des comptes souligne les efforts accomplis par certaines collectivits et indique ainsi ce quelle considre comme tant de bonnes pratiques : - la dfinition dobjectifs chiffrs et hirarchiss, linformation auprs des lus, - le dveloppement des exigences de rigueur limitant les risques financiers et juridiques, et lassociation des services la ralisation des objectifs, - un contrle interne de qualit, facilitant le travail du comptable public. Les recommandations que nous avons identifies portent la fois sur lvaluation et sur laudit interne. Sil existe des diffrences entre ces deux notions, elles restent relativement proches au niveau de la logique et de la dmarche. En effet, la diffrence gnralement faite entre ces deux notions est que laudit interne porte sur lorganisation interne alors que lvaluation porte sur les politiques mises en uvre par lorganisation territoriale. Nous prsenterons donc les bonnes pratiques en termes dvaluation puis nous nous intresserons plus spcifiquement au contrle et laudit interne.

2. Quelles sont les conditions ncessaires pour une valuation russie ?


Le guide sur la performance dans les collectivits locales identifie les lments cls pour la russite des valuations des politiques publiques dans les collectivits locales : - Un soutien hirarchique et politique trs fort. Cela aide lgitimer lvaluation auprs des services et des partenaires de la collectivit mais aussi clarifier les missions et les cahiers des charges. - Un accs linformation facilit, qui repose gnralement sur un systme dinformation et darchivage performant. - Lexistence dvaluations pralables la mise en place des politiques publiques. Il sagit de dfinir la politique en amont, en termes dobjectifs (quantifiables et qualifiables), de primtre (dactivit, gographique et temporel), de publics Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 65

Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales bnficiaires, de calendrier, et de moyens allous. - Lexistence dun suivi des valuations aprs leur communication (cest dire la prise en compte des recommandations). Elle permet de corriger les politiques actuelles et futures et ainsi damliorer la gestion des collectivits locales. Par ailleurs, un article de E. Monnier et F. Henard, publi dans la revue Pouvoirs locaux en 2000 estime que les changes entre les collectivits sur leurs expriences dvaluation sont un point positif, dvelopper. Des pistes damlioration sont aussi proposes : - Clarifier les comptences et les responsabilits en matire dvaluation pour les politiques publiques partenariales - Formuler plus clairement les enjeux de lvaluation, prciser les apports pour les lus et anticiper lusage des rsultats dans les dlibrations - Accrotre la valeur ajoute des valuations en terme de recommandations stratgiques. Ainsi, ces recommandations sur les valuations sont dordre gnral et ne concernent que la conduite des politiques publiques. Il nous faut donc maintenant nous pencher sur le contrle interne et les bonnes pratiques en la matire. Cette mise au point sur le contrle interne devrait permettre denrichir la prsentation des bonnes pratiques daudit interne. En effet, laudit interne consiste valuer le design et lefficacit du contrle interne do limportance, pour une collectivit, davoir un dispositif de contrle interne adapt et efficace afin doptimiser les missions de laudit interne.

3. Les recommandations en terme de contrle interne pour les collectivits locales


LOrganisation Internationale des Institutions Suprieurs de Contrle des Finances Publiques (INTOSAI) avait, en 1992, adapt le modle du COSO au secteur public et publi des guides destination des managers publics qui souhaitent mettre en place ou renforcer le contrle interne dans leurs structures. LINTOSAI est une organisation non gouvernementale, autonome et apolitique qui a un statut spcial auprs de lECOSOC (Conseil Economique et Social) des Nations Unies. Elle regroupe aujourdhui 189 membres et 3 membres associs. Son but est dencourager les changes dides et dexpriences entre les Institutions Suprieures de Contrle des Finances Publiques dans le domaine du contrle des finances publiques. Cette association sest aussi intress au contrle interne et a mis en place des guides, des recueils de bonnes pratiques dans ce domaine. En 2001, lINCOSAI (le Congrs de lINTOSAI) a dcid dactualiser les lignes directrices de lINTOSAI de1992 sur les normes de contrle interne afin dy intgrer lensemble des dernires volutions pertinentes intervenues depuis et dy incorporer les conceptions dveloppes par le COSO 2. Les notions dthique, de protection des ressources, limportance des informations non financires, les systmes dinformation sont autant de notions qui sont venues enrichir les lignes directrices proposes par lINTOSAI concernant le contrle interne dans le secteur public. Ces lignes directrices sont destines aux responsables publics mais aussi aux auditeurs internes pour leur valuation du contrle interne. Ce document intgre les caractristiques du secteur public, ce qui a conduit la Commission introduire quelques thmes complmentaires ainsi que des adaptations ponctuelles. En effet, Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 66

Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales le secteur public prsente des spcificits (qui ont dj t voques dans la premire partie) comme le caractre social ou politique de certains de leurs objectifs, le recours aux fonds publics, le cycle budgtaire, la responsabilit publique, la complexit de lvaluation de leur performance - qui ncessite un quilibre entre, dune part, des valeurs traditionnelles, telles que la lgalit, lintgrit et la transparence, et, dautre part, des valeurs plus modernes du management, telles que lefficience et lefficacit

a) Fondements
La ncessit du contrle interne dans les collectivits locales semble vidente. En effet, le contrle interne a pour but damliorer laction et de rduire les risques des collectivits : la ralisation de linventaire des risques, la dfinition des comptences transfres un EPCI, la dfinition des dcisions qui ne peuvent tre prises quaprs lavis dune commissionsont autant dlments du contrle interne. Cependant, et malgr le fait que les dcideurs publics sont conscients de limportance et de la ncessit du contrle interne, ce dernier est parfois dfaillant dans les structures territoriales, comme nous lavons vu dans lexamen des pratiques de contrle interne. Cette analyse montre donc quil est ncessaire de se poser la question de la mise en place, de lanimation et du suivi du contrle interne : son cot par exemple doit tre pris en compte, mais il ne faut pas oublier que la contrle interne est aussi un dispositif de prvention des risques qui vise assurer une action administrative correcte, lgale et efficace, - et il est plus largement un moyen de pilotage et danimation de la collectivit.

b) Dfinition, objectifs et primtre


Fondamentalement, la notion de contrle interne dans les collectivits territoriales reste la mme que celle en vigueur dans le secteur priv. En effet, cest un processus intgr mis en uvre par les responsables et le personnel dune organisation et destin traiter les risques et fournir une assurance raisonnable quant la ralisation, dans le cadre de la mission de lorganisation, des objectifs gnraux suivants: - le respect des obligations de rendre compte : la collectivit doit pouvoir justifier ses actes et lutilisation des fonds publics via des informations fiables, pertinentes, disponibles et accessibles pour les parties prenantes ; - la conformit aux lois et rglements en vigueur (et notamment les lois budgtaires, les normes comptables, les lois rprimant la fraude et la corruption) ; - l'application des dlibrations de lassemble et des arrts de lordonnateur ; - la ralisation doprations ordonnes, conomiques, thiques, efficientes et efficaces permettant datteindre les rsultats projets et de fournir des services de qualit correspondant la mission de lorganisme ; - la notion dthique, qui a pris une grande importance : cest la fondement de la confiance publique et elle implique une bonne gestion des ressources publiques et le service de lintrt public. - le bon fonctionnement des processus internes, notamment ceux concourant la sauvegarde des actifs (prserver les ressources de la fraude, du gaspillage, des abus et de la mauvaise gestion dautant quil sagit de fonds publics) ; - la fiabilit des informations financires, de leur laboration leur conservation en passant par leur gestion et leur diffusion.

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Par ailleurs, lINTOSAI prcise que le contrle interne est un processus intgr et dynamique qui sadapte constamment aux changements auxquels une organisation est confronte. Le management et le personnel, tous les niveaux, doivent tre impliqus dans ce processus afin de traiter les risques et fournir une assurance raisonnable quant la ralisation des missions de lorganisation et des objectifs gnraux . Le contrle interne est nest pas une fin en soi, cest un ensemble de mesures et dactions (et non une fin en soi ou un vnement isol), un vritable outil de gestion pour lexcutif, qui doit tre intgr et faire partie de la culture de la collectivit territoriale, et non pas tre y ajout, superpos. LINTOSAI explique que le contrle interne devrait au contraire tre reconnu comme faisant partie intgrante de tout systme qu'utilisent les gestionnaires pour orienter leurs oprations . Lintgration du contrle interne a un impact non ngligeable sur les cots. Il est prfrable dexaminer les oprations de contrle existantes et leur contribution au systme de contrle interne, puis dintgrer des procdures de contrle aux activits, plutt que dajouter de nouvelles procdures celles dj existantes. Le contrle interne nest pas simplement un ensemble de manuels, de procdures et de documents : cest laffaire de tous, de lexcutif aux cadres en passant par les autres membres du personnel de la collectivit. En effet, ce sont les individus qui fixent les objectifs et mettent en place les contrles. Sans eux, le contrle interne ne peut fonctionner, do limportance que les personnes connaissent leurs rles et responsabilits. Le management dtermine les objectifs, supervise le contrle interne et en est responsable. Cest donc un chelon dterminant de son efficacit. Le contrle interne ne donne cependant quune assurance raisonnable sur la matrise des risques et donc sur la ralisation des objectifs. Lassurance sera donc relative un certain degr de confiance, pour un niveau de cots, de bnfices et de risques donn : il sagit dun jugement du niveau de risque acceptable pour lorganisation. Lide dassurance raisonnable est aussi lie au fait que le cot du contrle interne ne doit pas dpasser le bnfice quil apporte. Les cots du contrle interne sont les suivants : cot financier, cot dopportunit, impact sur la qualit des services et le moral des agents. Le bnfice rside dans la diminution du risque de non atteinte de lobjectif. Ainsi, le contrle interne produit un bnfice si la probabilit de dtecter les fraudes, le gaspillage, les abus ou erreurs, de faire obstacle une activit inapproprie sen trouve accrue, ou si lexigence de respect de la rglementation est mieux assure . Il existe malgr tout un certain nombre de limites au contrle interne. Ainsi, les facteurs qui ont une influence ngative sur ce dernier sont les suivants : - Lerreur de conception, de jugement ou dinterprtation : lors de la prise de dcisions sous contrainte (en temps limit, laide dinformations incompltes), il est possible que des erreurs humaines aient un impact sur les processus et les contrles. - Les dysfonctionnements : il sagit par exemple dune interprtation errone des instructions, dun manque dattention, des remplaants manquant de formation - Le contournement des contrles par les agents, pour tirer un profit personnel ou dissimuler une activit illgale. - La collusion : dans ce cas, plusieurs individus vont agir collectivement pour accomplir et dissimuler une action et ils vont ainsi fausser les informations financires ou de gestion pour que leur action ne soit pas dtecte. - La subjectivit de lvaluation du rapport cot/bnfice : lors de la mise en place dun

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales nouveau contrle, lvaluation de son opportunit repose sur des critres subjectifs, do un risque derreur de jugement qui peut altrer la qualit du contrle interne. En annexe, se trouve une check list, labore par lINTOSAI, destination des gestionnaires souhaitant faire le point sur leur structure de contrle interne. Les objectifs de la collectivit devraient tre fixs et dclins dans diffrents domaines et tous les niveaux de la structure. Le contrle interne va aider la collectivit atteindre ces objectifs qui peuvent tre de nature diffrente : - Stratgique : mise en place des comptences de la collectivit territoriale - Oprationnel : utilisation efficace et efficiente des ressources - Reporting : fiabilit du reporting - Conformit : conformit aux lois et aux rglementations en vigueur - Protection des actifs Ce classement dans les diffrentes catgories mentionnes ci dessus permet de mieux identifier et donc de mieux grer les risques de la collectivit. Le primtre du contrle interne est fonction des engagements de la collectivit vis vis de ses satellites et partenaires. En effet, les collectivits agissent de plus en plus en coopration avec divers acteurs pour la ralisation des missions qui leur sont confies do la ncessit de na pas se cantonner la seule sphre de la commune, du dpartement, de la rgion, de lEPCI ; et donc de prendre en compte la situation et les dcisions de lensemble des parties prenantes. Les dcideurs et leurs partenaires ont besoin dune vision claire des engagements actuels et futurs des collectivits. Le primtre danalyse des risques est donc trs large, puisque ds lors que la collectivit a une obligation vis vis dune autre entit, cette dernire doit tre prise en compte dans lanalyse.

c) Acteurs, rles et responsabilits


Si le contrle interne est laffaire de tous, limplication de chacun est diffrente selon son rle.

(1) Lassemble dlibrante


Lassemble dlibrante a pour rle dapprouver et de revoir les grandes stratgies et les principales politiques de la collectivit territoriale, mais aussi dapprcier les risques substantiels que la collectivit encourt, de fixer des niveaux acceptables pour ces risques et de sassurer que lordonnateur prend les dispositions ncessaires pour identifier, mesurer, surveiller et contrler ces risques. Enfin, elle approuve la structure organisationnelle et veille ce que lordonnateur surveille lefficacit du systme de contrle interne. Lassemble dlibrante est responsable en dernier ressort de lexistence et du respect dun systme de contrle interne adquat et performant. Les membres de lassemble dlibrante doivent donc se montrer objectifs, comptents et scrupuleux et connatre les activits de la collectivit territoriale ainsi que les risques quelle encourt . Il est donc recommand que lassemble dlibrante : - soit forte et active - soit correctement informe et par des moyens appropris - soit associe aux organes financiers, juridiques et daudit interne de la collectivit - soit en relation avec lordonnateur quant lefficacit du systme de contrle interne Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 69

Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales examine, dans les meilleurs dlais, les valuations des contrles internes sassure que lordonnateur ait rapidement pris en compte les recommandations et proccupations (manant des autorits de contrle, de la prfecture - dans le cadre du contrle de lgalit et du contrle budgtaire - ou de la chambre rgionale des comptes, dans le cadre du contrle juridictionnel et de lexamen de gestion)

(2) Lordonnateur
Dans les collectivits territoriales, lordonnateur est lexcutif26 (cest dire le maire, le prsident du conseil gnral, le prsident du conseil rgional ou le directeur de ltablissement public local) et il est lu par lassemble dlibrante. Ainsi, lexcutif est charg de mettre en uvre les stratgies et les politiques approuves par lassemble dlibrante, mais aussi de fixer clairement les rapports de responsabilit et dautorit de la structure organisationnelle, et enfin de mettre en place un dispositif pour identifier, mesurer, surveiller et contrler les risques encourus. Il doit garantir lexercice effectif des responsabilits dlgues, dfinir des politiques de contrle interne appropries et veiller lefficacit du dispositif de contrle interne. Gnralement, lordonnateur dlgue la responsabilit de mettre en uvre les mesures spcifiques de contrle interne aux personnes charges dune unit particulire. Ainsi, les responsables des diffrents services doivent grer la mise en place et lanimation (actualisation, volution) des procdures de contrle interne destines permettre la ralisation des objectifs de leur service mais aussi sassurer quelles sont cohrentes avec les objectifs gnraux de la collectivit. A noter que la coordination est cruciale : il est important que chaque responsable impliqu dans le processus de contrle interne rende compte rgulirement. De faon plus gnrale, lINTOSAI considre que les gestionnaires doivent tre conscients de limportance du contrle interne et sont responsables de la mise en place de ce dernier : Le responsable de tout organisme public doit veiller ce qu'une structure de contrle interne approprie soit cre, examine et adapte pour garder son efficacit . Les gestionnaires devraient aussi tre personnellement et professionnellement intgres, et maintenir leur niveau de comptence afin de comprendre limportance du systme de contrle interne. Les notions de rpartition des tches et des responsabilits sont aussi fondamentales : la structure organisationnelle doit tre transparente et connue de lensemble du personnel pour viter des ruptures dans la chane hirarchique et faciliter la communication.

(3) Le comptable public


Les collectivits territoriales, comme les entreprises font lobjet dun contrle externe au niveau de leur comptabilit : dans ce cas, le commissaire aux comptes de la collectivit est une personne morale, distincte de lordonnateur (cela est aussi li la sparation historique au sein de lEtat entre les fonctions dordonnateur et de collecteur de limpt) : le comptable contrle lutilisation des fonds publics, grs par lordonnateur. Cependant, les liens entre ces deux fonctions doivent tre renforcs. Ainsi, la Direction de la comptabilit publique prne un vritable partenariat entre les ordonnateurs et les comptables (en tant que) prolongement ncessaire au rle de conseil traditionnel des
Dfinition de lordonnateur pour les collectivits locales : http://www.colloc.bercy.gouv.fr/colo_struct_fina_loca/budg_coll/regi_avan/fich_ques/qui_est.html
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales comptables . Il sagit alors de contractualiser leurs relations et de favoriser les changes de donnes entre les ordonnateurs et les comptables. LINTOSAI met laccent sur le fait que lauditeur externe peut examiner et suggrer des amliorations apporter au contrle interne du service public

(4) Les agents de la collectivit territoriale


Le contrle interne, tant laffaire de tous, concerne aussi le personnel de la collectivit. Il serait alors envisageable de mentionner cette responsabilit dans la description de poste de chaque agent. En effet, les agents ralisent pou la plupart des contrles (rapprochements, contrles physiques, suivi danomalies, analyse de variations ou dindicateurs de performance). Ils doivent aussi communiquer leur suprieur hirarchique tout problme ou dysfonctionnement constat ou potentiel. Les mesures prendre pour assurer le bon fonctionnement du contrle interne de la part des agents sont multiples : recrutement et formation appropris, remise niveau des comptences rgulire, politiques de rmunrations et de promotions rcompensant les comportements adquats et rduisant au maximum les incitations

(5) Le service daudit interne


Sil existe, le service daudit interne de la collectivit examine lorganisation et le fonctionnement du contrle interne ; et il recommande si besoin des amliorations. Les missions de laudit interne couvrent toutes les activits de la collectivit territoriale et comprennent notamment les vrifications suivantes : La fiabilit et de lintgrit des informations financires, mais aussi les moyens utiliss pour identifier, mesurer, classer et diffuser ces informations. Les dispositifs mis en place pour vrifier la conformit aux normes, ainsi que des procdures et directives (il sagit de sassurer que celles-ci se conforment aux lois et rglementations) Les dispositifs visant protger et vrifier lexistence des actifs Lutilisation des ressources (qui doit tre efficace et efficiente). Le service daudit interne devrait tre indpendant des activits quil est charg dauditer. Cette indpendance est lie sa position dans lorganigramme de la collectivit, mais aussi ses pouvoirs et sa la reconnaissance. Afin dassurer lindpendance, il est possible de mettre en place une commission daudit indpendante pour assister lassemble dlibrante dans lexercice de ses responsabilits, et qui serait responsable du systme de contrle interne. Dans le cadre de cette responsabilit, elle serait attentive aux activits du service daudit interne de la collectivit territoriale, auquel elle sert de contact direct. Les auditeurs devraient tre indpendants du directeur gnral des services de la collectivit territoriale et navoir dautres fonctions que celles dauditeur. Ainsi, le temps de latence entre lexercice de fonctions oprationnelles et la ralisation de missions daudit sur ces services devrait tre suffisant pour assurer lobjectivit et lindpendance. Par ailleurs, le responsable de laudit devrait dpendre directement du dirigeant de lorganisme et tre choisi sur des critres dexprience et de qualification. Par ailleurs, il est ncessaire que ce dernier dispose de ressources (financires et humaines) suffisantes pour mener ses missions. Une collaboration troite devrait exister entre les auditeurs et le dirigeant de la structure pour identifier les risques, crer des contrles correctifs, mais aussi identifier les dficiences Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 71

Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales et y remdier. Ainsi, la section daudit devrait avoir le soutien du dirigeant. Il est aussi prcis que les auditeurs appartiennent au cadre de contrle interne d'un organisme public, mais ne sont pas responsables de la mise en uvre des procdures spcifiques de contrle interne dans un organisme contrl . En effet, ce sont les gestionnaires qui doivent mettre en place le systme de contrle interne. Les auditeurs vont alors contrler les politiques, les mthodes et les procdures de contrle interne d'un organisme afin de vrifier si les contrles appropris sont en place et donc si les objectifs peuvent tre atteints. Il existe dautres recommandations et bonnes pratiques relatives laudit interne dans les collectivits territoriales, qui seront examines plus en dtail par la suite mais lexistence dun service daudit interne est un lment crucial pour le bon au bon fonctionnement du systme de contrle interne do la prsentation, ce niveau, de ces quelques principes constituants une base essentielle.

d) Le dispositif de contrle interne


Le COSO 2 adapt au secteur public par lINTOSAI reprsente un bon modle pour le contrle interne au sein dune collectivit territoriale ou dun EPCI. Les cinq composantes sont les suivantes : environnement de contrle, valuation des risques, activits de contrle, information et communication, et enfin pilotage.

Figure 6 Le COSO 2 appliqu aux organisations territoriales (INTOSAI)

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales

(1) Environnement de contrle


Lenvironnement de contrle est le fondement de lensemble du systme de contrle interne : il influence la qualit globale du systme de contrle interne et ce titre la dtermination des objectifs et la structuration des activits de contrle. La culture de la collectivit est un lment trs important de lenvironnement de contrle, puisquelle dtermine le niveau de sensibilisation du personnel au besoin de contrles. Les facteurs constitutifs de lenvironnement de contrle sont les suivants : - Lintgrit et les valeurs thiques des responsables et du personnel : il est ncessaire de respecter le code de conduite, de signaler tout conflit dintrt, de dclarer ses intrts financiers personnels, les dons perus (sils proviennent dlus ou de hauts fonctionnaires) - Lengagement un niveau de comptence : le personnel doit avoir le niveau de connaissances et les aptitudes ncessaires pour assumer ses responsabilits (notamment celles lies au contrle interne) do limportance de la formation. - Le style de management : il sagit notamment de ladhsion au contrle interne, lindpendance, la comptence et la volont de montrer lexemple. Limportance donne au contrle interne par le management peut passer par la cration dun service daudit interne. - La structure de lorganisation : la dlimitation des pouvoirs et des domaines de responsabilit doit tre claire, et ce doit aussi tre le cas des dlgations de pouvoirs et des obligations de rendre compte, et enfin des canaux dinformation. - Les politiques et pratiques en termes de ressources humaines : il sagit du recrutement, de la dotation en personnel, de la gestion des carrires, de la formation, des valuations, de la rmunration et des mesures correctives. Les instruments de lenvironnement de contrle sont le code de dontologie, les descriptions de postes, ou encore lintgration systmatique des nouveaux collaborateurs la culture de la collectivit territoriale.

(2) Evaluation des risques


Lvaluation et la gestion des risques constituent le deuxime pilier du systme de contrle interne. Il sagit ici didentifier et danalyser les facteurs susceptibles daffecter la ralisation des objectifs, et ainsi de dterminer comment ces risques devraient tre grs. Le processus de gestion des risques est le suivant : - Identification des risques : lis aux objectifs de lorganisation, elle doit tre exhaustive, prenant en compte les risques lis aux facteurs internes et externes. Il est prfrable pour cela de partir dune feuille blanche plutt que de se baser sur les analyses prcdentes. Les outils les plus utiliss sont la commande dune analyse des risques (approche top-down : une quipe examine lensemble des activits et oprations et en dduit les risques) et lauto-valuation (approche bottom-up : chaque partie de lorganisation analyse son activit et remonte les risques identifis). Ces deux approches ne sexcluent pas et il est souhaitable dexploiter les donnes combines pour une meilleure identification des risques. - Analyse des risques : par lvaluation de la probabilit de survenance et limpact possible du risque. A noter que la mthodologie est variable : on peut distinguer les risques financiers et non financiers, agglomrer les risques dans des catgories ou raliser une cartographie. - Evaluation du degr daversion au risque de lorganisation, qui dpend de sa perception de limportance des risques. Cette valuation est subjective mais cest une Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 73

Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales tape importante dans la formulation de la stratgie globale en matire de risques. Mise au point des rponses apporter : transfert, tolrance, traitement ou suppression du risque. LINTOSAI prconise le traitement du risque par le contrle interne, afin de le ramener un niveau acceptable pour lorganisation

Lvaluation des risques devrait tre un processus continu et itratif, tant donn lvolution permanente de lenvironnement conomique, du contexte lgal et rglementaire ainsi que des conditions de travail. La modification du contrle interne doit tre effectue en consquence. Cela implique davoir un personnel possdant les comptences requises pour identifier, apprcier et traiter les risques potentiels selon le rapport cot-bnfice.

(3) Activits de contrle


Lintgration des activits de contrle dans les processus consiste appliquer des contrles dans les procdures pour garantir latteinte des objectifs. Ces activits de contrle visent minimiser les risques identifis et qualifis, par la prvention ou la dtection ( cet gard, il est prfrable de respecter lquilibre entre prvention et dtection). Il est noter que le cot des activits de contrle ne devrait pas dpasser le bnfice qui en dcoule (rapport cotefficacit). Les activits de contrle sont menes tous les niveaux hirarchiques et fonctionnels de la collectivit et comprennent des actions varies comme : - des procdures dautorisation et dapprobation - la sparation des fonctions (entre autorisation, traitement, enregistrement et analyse) - les contrles portant sur laccs aux ressources et aux documents (limitation aux personnes habilites, restriction des accs selon la vulnrabilit de la ressource) - les vrifications (pour les transactions et vnements importants) - les rconciliations - les analyses de performance oprationnelle - les analyses doprations, de processus et dactivits - la supervision (affectation, analyse et approbation, directives et formation) Les activits de contrle devraient : - tre appropries : le bon contrle, au bon endroit et dans une juste proportion au regard du risque) - tre scrupuleusement respectes par les agents, - respecter lquilibre entre cot et bnfice - tre exhaustives, raisonnables et directement lies aux objectifs du contrle. Des actions correctives sont ncessaires pour assurer de lefficacit du systme de contrle interne.

(4) Information et communication


Une information et une communication efficaces sont cruciales pour la gestion et le contrle des oprations. Ainsi, la communication doit tre pertinente, exhaustive et fiable quelque soit le type dvnement concern. Linformation pertinente doit tre identifie, recueillie et diffuse sous une forme et dans des dlais qui permettent chacun dassumer ses responsabilits. Les systmes dinformation produisent et traitent de nombreuses donnes : oprationnelles, financires, lies au respect des obligations lgales et rglementaires Ces systmes permettent de grer et contrler lactivit, mais aussi de prendre des dcisions. Par ailleurs, la communication doit pouvoir tre ascendante, descendante et transversale : Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 74

Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Lexcutif doit transmettre un message trs clair lensemble du personnel sur les responsabilits de chacun en matire de contrle. Les agents doivent comprendre le rle quils sont appels jouer dans le dispositif de contrle interne, ainsi que la relation existant entre leurs propres activits et celles des autres membres du personnel. Ils doivent tre en mesure de faire remonter les informations importantes . La communication externe doit aussi tre prise en compte, notamment pour le recueil dinformations pouvant influencer la ralisation des objectifs. Larchivage est aussi un thme crucial : le classement des informations et la documentation doivent tre clairs, pertinents et organiss. La documentation du systme de contrle doit aussi rpondre aux critres gnraux dicts ci-dessous. En rsum linformation doit tre : - adquate, prsente - disponible en temps voulu - jour - exacte - accessible.

(5) Pilotage
Enfin, le systme de contrle interne doit tre suivi et pilot afin de maintenir sa qualit dans le temps. Cela permet notamment de ladapter en cas de changements dans lenvironnement de lentit, ou encore dans ses objectifs, ses moyens et ses risques. En effet, des changements brusques et/ou pouvant passer inaperus peuvent invalider lensemble du systme de contrle interne. Cest pourquoi ce dernier doit tre actualis, valu et contrl. Le pilotage consiste ainsi effectuer de faon permanente et/ou priodique des contrles (raliss par lexcutif ou le personnel). Le pilotage permanent sinscrit dans les activits courantes de lorganisation et comprend les contrles effectus par le management, la direction, et plus largement le personnel. Les valuations ponctuelles portent sur le fonctionnement, la pertinence et lefficacit du systme de contrle interne. Ces valuations ponctuelles peuvent tre des auto-contrles ou des audits internes et/ou externes. Ltendue et la frquence des valuations dpendront essentiellement du niveau de risques et de lefficacit du processus de surveillance permanente. Les faiblesses dtectes doivent tre signales et faire lobjet de recommandations et de plans daction qui seront suivis dans le temps. En conclusion, la mise en place dun dispositif de contrle interne efficace ncessite de crer un environnement de contrle adquat, dtablir une bonne gestion de linformation et de la communication, de modliser ses processus, de dfinir ses objectifs, et dvaluer les risques de ne pas atteindre de tels objectifs. Il faut aussi intgrer dans les processus les actions de contrles destines minimiser ces risques. Ensuite, le dispositif doit vivre : il doit tre actualis en fonctions des volutions de lenvironnement interne et externe, mais aussi tre valu pour rester efficace et efficient. Laudit interne est une activit qui permet dvaluer le systme de contrle interne, do sa ncessit au sein dune collectivit ou dun EPCI.

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales

4. Les bonnes pratiques en matire daudit interne

a) La dontologie
Les services daudit devraient porter une attention particulire la dontologie dans lexercice de leurs fonctions. Ces principes garantissent en effet leur indpendance, leur comptence et leur transparence. Les principes, qui devraient tre formaliss, reconnus et accepts par tous les auditeurs, devraient tre les suivants27 : - La comptence, lie leur formation et aux mthodes utilises pour mener les missions de contrle, daudit et dvaluation - Lobjectivit, cest dire le recueil fidle des opinions et des faits, sans aucun jugement de valeur, - Le secret professionnel, via lanonymat des propos confidentiels - La distanciation, cest dire la prise de recul par rapport au sujet et aux personnes, lindpendance du jugement et la libert dexpression des auditeurs - La pluralit : prendre en compte les diffrents points de vue, respecter les opinions de chacun et la discussion contradictoire - La transparence pour lexpos de la mthodologie aux audits, le recueil des informations et la diffusion des rsultats - La responsabilit dans la conduite des missions, la loyaut envers la collectivit et le respect des personnes. Ces principes sapparentent ceux des Inspections Gnrales de lEtat et sinspirent de la charte de lvaluation formalise par la Socit Franaise dEvaluation, ainsi que des normes professionnelles de laudit interne tablies par lIFACI. LIFACI sest aussi pench sur laudit interne dans le secteur public et plus particulirement dans les collectivits et un certain nombre de bonnes pratiques, prsentes ci dessous, ont t identifies.

b) Les recommandations de lIFACI28


(1) La mise en place dune fonction daudit interne
Selon le cahier de recherche publi par lIFACI et portant sur le management des collectivits territoriales, il est ncessaire de respecter une liste dtapes lors de la cration dun service daudit interne dans une collectivit territoriale. Etape 1 : Le rattachement du service daudit interne doit garantir la possibilit dauditer lensemble de la structure, mais aussi lindpendance des auditeurs. Laudit interne doit donc se situer au minimum dans un service rattach directement au Directeur Gnral des Services . Une autre solution est le rattachement direct lexcutif, cest dire au Maire ou au Prsident de la collectivit, ce qui assure aussi lindpendance du service. Cependant, dans ce cas, le risque dtre connot politiquement peut entacher, au moins en
Les inspections gnrales territoriales, du contrle interne lvaluation des politiques publiques (2009), M. Nouailles, 9mes journes franaises de lvaluation. 28 Source : Laudit interne et le management des collectivits territoriales : la cartographie des risques (2006), Cahiers de la recherche, Institut Franais de lAudit et du Contrle Internes
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales apparence, le caractre objectif et impartial de laudit interne . Concernant les petites communes, la mutualisation de laudit est une solution au manque de moyens gnralement invoqu pour justifier labsence dun audit interne. Etape 2 : La cration dune charte de laudit, qui peut se baser sur les normes professionnelles de laudit interne, permet dinformer et communiquer sur la mise en place dune fonction daudit interne. Les autres services peuvent ainsi prendre connaissance des missions, pouvoirs et responsabilits de laudit interne. Ils sont aussi informs de leurs droits et de leurs devoirs vis vis de laudit interne. Etape 3 : La restitution des rsultats de la mission doit se faire auprs des responsables concerns, afin de discuter des recommandations et de leur mise en place. Les auditeurs doivent pour cela avoir conscience de limportance de ladhsion des audits et intgrer des techniques leur permettant de la favoriser tout au long de la mission. Sans cela, le risque que les recommandations ne soient pas mises en place sera plus important. Etape 4 : La diffusion des rapports daudit est dcide par le commanditaire des missions, mais il est ncessaire dans tous les cas de protger lanonymat des personnes physiques. Etape 5 : Une fois laudit achev, la mise en uvre des recommandations doit tre suivie intervalles rguliers par le service daudit interne. Dans ce cadre, il est possible de mettre en place un systme de suivi, de demander aux audits la preuve de la mise en place des plans daction et de raliser des audits de suivi en accord avec le commanditaire.

(2) Les liens avec les parties prenantes


Le service daudit interne se doit aussi de multiplier les liens avec dautres personnes ou entits, comme les lus, les comptables publics et les Chambres rgionales des comptes. Tout dabord, les lus doivent pouvoir avoir un retour sur les missions effectues. Il est aussi envisageable que les lus puissent diligenter directement des missions daudit, condition que laudit interne reste indpendant, impartial et objectif. Ensuite, les relations avec le comptable public (les agents du Trsor Public) doivent tre privilgies et il est envisageable deffectuer des missions en partenariats avec eux. Ces derniers ont en effet une forte culture du contrle et peuvent aider renforcer dventuels dispositifs de contrle interne. Enfin, les liens avec les Chambres Rgionales des Comptes doivent tre renforcs. En effet, le service daudit interne est souvent issu de leurs recommandations. Les travaux de chaque entit peuvent senrichir mutuellement : laudit interne viendra auditer la mise en uvre des recommandations faites par les Chambres. Celles-ci, de leur cot, sappuieront sur les rapports daudit effectus en interne pour adapter leurs contrles et tenir compte des progrs raliss par la collectivit . Par ailleurs, la veille sur les travaux rendus par les Chambres Rgionales des Comptes sur des collectivits comparables peut permettre de mettre en place des actions prventives.

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(3) La cartographie des risques


Les activits gres par une collectivit tant multiples et complexes, elles sont potentiellement porteuses de risques divers, il est ncessaire de mettre en place une dmarche de cartographie des risques. En effet, une cartographie des risques pour les collectivits territoriales est un pralable une bonne matrise des risques. Ainsi, la cartographie (qui doit tre rgulirement actualise) constituera une bonne valuation des risques et permettra dviter les drapages financiers, mais aussi juridiques, judiciaires ou encore mdiatiques . Cest un lment indispensable pour un contrle interne solide et efficace. Les facteurs de russite identifis par lIFACI pour la ralisation dune cartographie des risques sont les suivants : Engagement de la Direction gnrale et de lensemble des directions. Ralisation de la cartographie des risques par les services oprationnels avec lassistance ventuelle des auditeurs. Il est effet essentiel que ces services sapproprient cette dmarche de manire participative. Evaluation par lauditeur, lissue de sa mission, du niveau de risque rsiduel rsultant des actions correctives mises en place par la structure audite, ce qui permet de mettre jour et denrichir la cartographie des risques.

c) Les recommandations pour laudit interne dans les collectivits territoriales du Comit sur la Dmocratie Locale et Rgionale
Ce Comit a t cr en 1967 pour que les membres des gouvernements de lUnion Europenne puissent discuter des problmatiques de dmocratie locale et rgionale et des moyens de renforcer la coopration europenne dans ce domaine. Ce comit est donc un lieu de dbat, de partage et de rflexion. Il publie aussi des rapports, met en place des confrences et facilite la coopration directe entre ses membres. Son objectif est de mettre au point les principes et instruments juridiques permettant aux Etats membres du Conseil de lEurope datteindre les mmes standards et niveaux, et pour lautonomie, lefficacit et la responsabilit des entits locales et rgionales, la qualit du service public Au terme dune enqute portant sur les pratiques daudit aux niveaux rgional et local dans lUnion Europenne, les recommandations formules par le Comit sont les suivantes : - En matire de contrle interne o Rappeler les dispositions de la Recommandation R (98) 12 adopte le 18 septembre 1998, selon laquelle il appartient aux Etats membres de renforcer les mcanismes de contrles internes, en particulier en ce qui concerne le domaine financier et le domaine de gestion au titre des mcanismes alternatifs au contrle administratif. o Promouvoir le dveloppement du contrle interne dans les collectivits territoriales non seulement pour ce qui concerne la conformit de la gestion aux obligations lgales, rglementaires et contractuelles, mais aussi pour ce qui concerne lefficacit et lefficience des services rendus la population et lutilisation conome des deniers publics, dans une dmarche de performance.

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales - En matire daudit interne Le rapport considre que lefficacit du contrle interne (surtout si ce dernier est tendu aux processus et procdures visant assurer lefficacit et lefficience de la gestion et de lutilisation des ressources) implique quil soit audit de faon permanente au service du management de la collectivit territoriale. Par ailleurs, il est stipul que si cette mission daudit peut entrer dans les comptences de lauditeur externe, lauditeur externe nest pas au service des gestionnaires de la collectivit territoriale . Les recommandations du rapport en matire daudit interne sont donc les suivantes : o LEtat devrait promouvoir par les voies les mieux appropries au contexte national et local de chacun, linstauration de laudit interne dans les collectivits territoriales, compte tenu de limportance de leurs budgets et de leur personnel. Laudit interne devrait exercer ses missions non seulement dans le domaine de la conformit budgtaire et comptable, mais galement dans les autres domaines de la gestion territoriale. Laudit interne devrait aussi recevoir la mission dexaminer lorganisation interne de la collectivit et son systme de gouvernance. Il devrait aussi recevoir la mission dexaminer les procdures et processus relatifs la performance de la gestion, compte tenu des objectifs fixs et des rsultats attendus par lassemble dlibrante de la collectivit. Cet audit interne devrait tre tabli en rfrence aux normes internationales gnralement admises, par exemple celles de lInstitut des Auditeurs Internes (IIA), notamment en ce qui concerne : Ladoption dune charte daudit dfinissant la mission, les pouvoirs et les responsabilits de laudit interne, Les conditions de lindpendance de laudit interne La comptence et la formation des auditeurs internes Lvaluation priodique du service daudit interne par une instance externe qualifie La planification, les objectifs, le champ, les ressources et le programme de travail des missions La communication et la diffusion des rsultats des missions La surveillance des suites rserves aux rsultats des missions Les Etats devraient favoriser limplantation de laudit interne, en mettant en place ou en favorisant la mise en place dinstances professionnelles spcifiques auprs desquelles ces collectivits, notamment les plus modestes, pourraient trouver laide et le soutien ncessaire notamment pour : Elaborer leur charte daudit Mettre au point les codes et procdures ncessaires Assurer la formation initiale et la formation continue des auditeurs internes Evaluer leur service daudit Une collaboration troite devrait tre instaure entre laudit interne et laudit externe dans le respect des prrogatives et des comptences de chacun.

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales En conclusion, les bonnes pratiques relatives laudit interne dans le secteur public, et plus particulirement dans les collectivits locales, sont multiples et ont t formalises par plusieurs institutions : la Socit Franaise dEvaluation, lInstitut Franais de lAudit et du Contrle Internes, le Comit sur la Dmocratie Locale et Rgionale. Ces recommandations touchent de nombreux sujets : la dontologie, la cration dun service daudit interne, le lien avec les parties prenantes, la cartographie des risques, le contrle interne, la promotion et le fonctionnement de laudit interne Ces lments sont autant de pistes qui visent inspirer et aider les services daudit interne afin que ces derniers soient objectifs, indpendants, et aident lorganisation matriser ses oprations et la gestion de ses risques.

Ainsi, aprs avoir analys les collectivits territoriales, leurs comptences, leurs problmatiques et leurs enjeux, nous avons dcrit les pratiques gnralement en vigueur dans ces dernires concernant laudit interne, lvaluation et linspection. Cette deuxime partie nous a donc apport une vision globale de laudit interne, tant en termes de structuration, de missions et dorganisation de cette fonction quen termes de problmatiques et denjeux auxquels elle est confronte. Nous avons aussi mis en avant les bonnes pratiques gnralement admises et prescrites par des groupes de travail, des institutionnels de diverses origines. Cette analyse peut nanmoins sembler incomplte, dans la mesure o les donnes du terrain utilises restent trs gnrales et leur caractre oprationnel est restreint. Afin de pallier cette limite, des rencontres avec des responsables des services daudit interne et dinspection ont t ralises. Ces dernires ont en effet permis de recueillir des donnes oprationnelles et concrtes sur les pratiques de laudit interne ce qui complte ainsi la description synthtique prsente dans la deuxime partie de ce mmoire. Nous avons donc dcid de prsenter et danalyser les rsultats des entretiens mens dans une troisime partie, qui clturera ainsi le mmoire en lui donnant un aspect oprationnel marqu et en compltant lanalyse gnrale des problmatiques et enjeux de laudit interne dans les collectivits territoriales.

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales

III. Laudit interne dans les collectivits : ralits et perspectives


Cette troisime partie vise donc complter le prsent mmoire, en apportant une vision trs pratique et oprationnelle de laudit interne dans les collectivits territoriales. En effet, si les deux premires parties se voulaient descriptives et synthtiques, cette dernire partie a un angle dapproche diffrent dans la mesure o elle vise comprendre de faon pragmatique les pratiques de laudit interne. Nous allons donc nous baser sur les entretiens raliss avec trois responsables des services daudit interne et/ou dinspection gnrale, rencontrs en juillet 2009. Les entretiens mens ont suivi une grille, prsente en annexe, qui a structur les rencontres et permis ainsi davoir une vision globale des services tudis. Les thmes abords taient donc trs gnraux, sachant que lobjectif des rencontres tait avant tout dobtenir une vision la plus complte possible du service, la fois analytique et prospective. Dans cette partie, nous allons donc tout dabord prsenter les raisons du choix du type de structure sur lequel nous avons centr lanalyse, puis nous dcrirons les diverses structures observes. Ensuite, nous mettrons en avant les points forts qui nous sont apparus aprs une analyse critique des pratiques rencontres. Enfin, un examen des questions qui restent en suspens et prsentent un enjeu fort pour les services daudit interne sera effectu. Nous pourrons alors avoir une vision analytique et critique des pratiques daudit releves.

A. Intrt et prsentation des structures


Si le mmoire porte sur laudit interne dans les collectivits territoriales et les structures intercommunales de manire globale, nous navons interrog que les responsables daudit interne des grandes mtropoles. Les personnes rencontres taient les suivantes : - le responsable de lInspection Gnrale et Audit de la Communaut Urbaine de Lille - la responsable de lInspection Gnrale de la Ville de Paris (qui est comptent pour les attributions la fois du dpartement dIle de France et de la commune de Paris) - la chef du centre Audit Interne de la Communaut Urbaine de Bordeaux de 2005 2007. Ainsi, les personnes rencontres taient issues de diffrentes collectivits. Le choix ne sest cependant pas fait en fonction de ce critre. En effet, lobjectif tait de rencontrer des services daudit interne dans des structures locales, et plus spcifiquement communales ou intercommunales. Or celles-ci nexistent de manire structure que dans les grandes mtropoles. Par ailleurs, il se trouve que laudit interne ne se trouve gnralement quau niveau de la structure intercommunale, et beaucoup plus rarement au niveau de la commune en elle mme : cest le cas de Grand Lyon, de la CU de Lille, de la CU de Bordeaux, de la CU de Marseille qui possdent des services daudit interne dvelopps. Cest ainsi que nous avons rencontr des responsables de structures varies, mais il sest avr que cette htrognit des organisations navait pas rellement dimpact en terme de structuration des services et des missions. En effet, les diffrences gnres par le type de structure affectent surtout le champ et la thmatique des missions, mais les problmatiques et les enjeux de laudit interne dans les structures communales et intercommunales prsentent des similitudes. Avant de les analyser, une description des diffrents services semble ncessaire, afin de poser le cadre des observations.

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B. Prsentation des services rencontrs


1. La Communaut Urbaine de Lille

a) Donnes gnrales
Cette communaut urbaine a t cre en 1966 et rassemble aujourdhui 85 communes et plus dun million dhabitants, sur un territoire la fois rural et urbain. Elle dispose dun budget de 1 502 millions deuros pour exercer des comptences varies29 : - Transports collectifs urbains : amnagement et gestion des bus, mtro et tramway par lintermdiaire du Syndicat mixte des transports - Voirie et signalisation : cration et entretien de la voirie communautaire, amnagement des centres-villes et de certaines zones - Parcs de stationnement - Urbanisme : Schma directeur damnagement du territoire, plan local durbanisme, urbanisme commercial - Eau et assainissement : traitement des eaux uses, stockage des eaux pluviales, production et distribution deau potable - Rsidus urbains : collecte, traitement et valorisation des rsidus urbains - Foncier : constitution de rserves ddies lhabitat et au dveloppement conomique - Zones damnagement concert, dont zones dactivits conomiques Dveloppement conomique : soutien aux ples de comptitivit, aux filires dexcellence, - March dintrt national de Lomme - Equipements et rseaux dquipements sportifs et culturels dintrt communautaire : Stadium Lille Mtropole, patinoire Serge Charles, Muse dart moderne - Soutien et promotion de grands vnements : Meeting dathltisme, Route du Louvre - Patrimoine naturel et paysager : cration et gestion par le biais de lEspace naturel Lille Mtropole - Habitat : Programme local dhabitat, Office Lille Mtropole Habitat, rsorption de lhabitat insalubre - Aires daccueil des gens du voyage : amnagement et gestion - Crmatoriums Lorganigramme de la Communaut Urbaine30 est situ en annexe et la figure suivante montre lexistence et le rattachement du service daudit interne et dinspection au prsident de la CU.

Figure 7 Place de l'audit interne la Communaut Urbaine de Lille Source : site internet de la communaut urbaine de Lille : http://www.lillemetropole.fr/index.php?p=1231&art_id=16162 30 Source : site de la communaut urbaine de Lille : http://www.lillemetropole.fr/index.php?p=1312&art_id=
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales

b) Le service dinspection gnrale et daudit de la Communaut Urbaine de Lille


(1) Evolution et structuration
Le ple Inspection gnrale et audit a t cr en 2001 la Communaut Urbaine de Lille, et les fonctions daudit et dinspection fonctionnaient ensemble, sans quil ny ait de relles diffrences. A noter que la fonction Inspection ralisait des enqutes administratives sur des personnes, en cas de dysfonctionnements graves alors que la fonction audit ralisait des missions de contrle et dvaluation en interne, sur des services, des thmatiques ou des procdures. Ce ple comprenait une dizaine de personnes, mais le turnover tait assez fort. Lquipe a chang en 2006, et depuis une stabilisation de sa composition sest effectue. En 2006, le ple Inspection gnrale et audit a t refondu. Aujourdhui, le ple a un double rattachement, la fois la Direction Gnrale des Services et au Prsident. Il est compos de 7 personnes, dont un Directeur Gnral Adjoint (DGA). Deux services composent le ple : - un service Inspection Gnrale, qui effectue en ralit lanalyse et la gestion des risques (3 personnes dont un responsable). Le systme de prvention des risques inhrents la gestion (Spring) a t initi en 2007 suite une recommandation de la CRC et vise mettre en place une vritable gestion des risques internes la CU. Ce projet vise cartographier de faon mthodologique, les processus et lensemble de leurs risques (humain, financier, dimage). 28 thmatiques ont t identifies, et raison de trois mois par thmatique, le calendrier prvoit que les cartographies seront acheves en 2013. La cartographie des risques est actualise annuellement. - un service dAudit Interne qui ralisent des missions daudit au sein de la communaut urbaine (3 personnes dont un responsable) A noter que les missions classiques dInspection gnrale (enqutes administratives en cas de dysfonctionnement grave) sont aujourdhui conduites par le service daudit. Elles ont par ailleurs t minores et encadres : les enqutes ne visent plus les personnes mais seulement les dysfonctionnements graves, lis des non respects de procdure. Il existe peu de liens avec dautres entits car lorganigramme de la CU est trs clat. Les services proches de lInspection et de lAudit sont les suivants : - Mission Evaluation et Planification, rattache directement la DGS. Elle rpond lobligation lgale dvaluer les politiques communautaires. - Mission Scurit, qui soccupe notamment des risques sanitaires. Suite au risque de pandmie de grippe, ce service collabore avec le service dinspection sur la gestion de ce risque. - Service Contrle de gestion, rattach la Direction Administration gnrale et moyens. Ce service tablit des analyses, des tableaux de bord, des statistiques, qui servent au pilotage. Il contrle aussi les satellites de la CU. - Service Organisation et Mthodes, qui propose des guides mthodologiques pour la gestion de projets, mais ne propose pas de rel accompagnement. Un projet de refonte de lorganigramme est en cours, qui devrait tre mis en place dici mi 2010, et qui proposerait un regroupement des services daudit, de gestion des risques et dvaluation afin dviter les doublons. Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 83

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(2) Les types de missions


Les missions daudit ralises par le service sont trs varies. Il peut sagir de : - Missions daudit interne classiques - Audits europens : le service daudit ralise un contrle des pices a posteriori (justification des dpenses des fonds, factures) lorsque des dossiers prsents par la CU ont t financs par des subventions europennes. Il sagit dune obligation lgale. - Audits partenariaux, avec des auditeurs du Trsor : il sagit daudits sur des missions lies la trsorerie. - Contrle de lgalit : en cas de remarques mises par la prfecture sur la lgalit des actes de la CU, le service daudit vient dans le service concern afin de voir si les actions correctives ont t mises en place et les dlais respects. Par ailleurs, en cas de dysfonctionnements rpts, le service daudit peut effectuer des audits clairs dune quinzaine de jours afin de remdier ces problmes rcurrents. - Veille juridique sur la lgislation, mais aussi sur lorganisation (dans le cas ou dautres collectivits modifient leur organigramme, lorsque des services daudit sont crs) : dans ce dernier cas, il sagit de benchmarking sur la fonction daudit interne et lorganisation de la collectivit. Il ny a pas de recours des cabinets daudit ou dautres organismes externes car le service dispose de suffisamment de comptences et ne peut supporter leur cot. Les missions daudit peuvent porter sur des dispositifs, des mthodes de travail, des processus, des services. Les missions daudit interne ralises portent sur tous les domaines de comptence de la communaut urbaine, comme par exemple sur les rsidus urbains, le plan des dchetteries, la pertinence et le cot du recours aux tudes extrieures, la formation, les subventions aux associations, la gestion de la dette, la dlgation de service pour leau potable, la voirie, les recettes de lco-taxe Gnralement, les deux tiers des missions concernent la qualit du service rendu la population, le reste tant li lorganisation interne et aux mthodes. Les missions sont ralises par deux personnes (les deux auditeurs internes) et durent gnralement trois mois. Le responsable laisse beaucoup dautonomie aux auditeurs qui ralisent la mission. Les missions transversales durent parfois cinq six mois, et dans ce cas, le respect des dlais nest pas une contrainte forte : il est estim quil vaut mieux que deux missions se chevauchent plutt que den finir une trop vite. A noter aussi que le service daudit tient avoir une approche de conseil, daccompagnement des services et pas une approche de contrle. Ce changement dapproche sest effectu depuis 2006, et depuis le service bnficie dune bonne image auprs des services. Lobjectif de laudit qui est clairement affich est la volont daider prvenir les risques, amliorer le fonctionnement des services, cest dire les aider aller vers lefficience, grce leur indpendance et leur objectivit qui leur donne un regard extrieur sur le rel. Cest ce positionnement qui explique, selon le responsable, le trs fort taux dapplication (85 90%) des plans daction, et ce dans les dlais. Le service daudit est aussi un lien entre les oprationnels et leurs responsables, lien qui sest estomp suite la prsence dune trs forte hirarchie : le service daudit permet aux oprationnels de sexprimer et de se faire entendre auprs de leur direction, mais il est aussi un vecteur de sensibilisation du personnel concernant les objectifs et les proccupations de la direction. Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 84

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(3) Conduite dune mission


Une mission se droule en quatre phases : linitialisation, la prparation, linvestigation et le rapport. Initialisation La lettre de mission est signe par le Directeur Gnral et envoye au service environ 3 semaines avant le dbut de la mission. Elle donne un cadrage des dlais et des objectifs. Une semaine avant le dbut de la mission, le responsable de laudit rencontre le responsable du service audit pour lui ter ses ventuelles craintes et apprhensions. Prparation Ensuite, un cadrage interne est effectu : les objectifs de la mission sont dtaills avec le DGA. La recherche dinformations permet de collecter des donnes sur le service, via les notes de service, les informations disponibles sur intranet, voire des participations des auditeurs aux runions de service. Lanalyse des risques est faite par le service dinspection, elle peut tre plus ou moins approfondie selon leur connaissance du domaine audit. Une runion douverture est effectue, si les audits sont nombreux, pour les prvenir de laudit. Ensuite, une liste des audits/sonds est tablie, les rendez vous sont pris et les analyses prpares. Investigations Les entretiens et les analyses de donnes donnent lieu des comptes rendus. Ensuite, les FRAPs classiques sont tablies, elles sont valides et signes seulement par le directeur du service et/ou le DGA (la recommandation tant souvent assez large). Les auditeurs tablissent ensuite des plans dactions trs oprationnels pour chaque recommandation (il y a gnralement plusieurs plans daction pour une recommandation). Un tableau dtaille pour chaque recommandation les plans dactions. Ces plans daction sont prsents, discuts et valids en runion plnire avec les audits. Aprs leur validation, un tableau synthtique reprend les recommandations, les plans daction associs et le dlai de ralisation du plan daction. Rapport Un projet de rapport est tabli par le service, puis le rapport dfinitif est rdig et valid. Il ny a pas de plan type pour le rapport, mais les grandes parties que sont la description du service, lanalyse des pratiques et les recommandations sont respectes. Une synthse est aussi tablie au dbut du rapport. A noter que le rapport souligne les points positifs relevs dans lanalyse des pratiques et nvoque les pistes damlioration que dans la partie recommandations. Il y a gnralement autant de points positifs que de pistes damlioration (le terme faiblesse nest pas utilis) qui sont prsents. Les conclusions du rapport peuvent tre prsents en direction largie. Le rapport est communiqu au service, sa hirarchie et la DGS (sachant que les comptesrendus restent strictement confidentiels). Les conclusions de la mission peuvent tre prsentes en direction largie. La diffusion des rsultats des missions est donc limite. La diffusion via intranet du rsultat des missions est en cours, mais il est prvu de ne pas diffuser les recommandations (et donc les voies damlioration). Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 85

Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Suivi des recommandations Un suivi des plans daction est tabli en deux temps : - la moiti du dlai de ralisation prvu, un rapport dtape est fait : le responsable de la mise en place du plan daction et lauditeur se runissent pour faire un point et faire ventuellement un ajustement du dlai - la fin du dlai prvu, les ralisations sont constates.

(4) Processus du service daudit


La charte est formalise, elle dfinit laudit interne, ses missions, ses objectifs. Le service dispose aussi du code de dontologie et des normes de lIFACI quil sefforce de respecter tout en adaptant la marge certaines pratiques aux spcificits de sa structure. Le recrutement peut seffectuer en interne comme en externe. Les profils des auditeurs et des inspecteurs sont trs diffrents, trs varis (sociologie, informatique, marchs publics, communication). Le ple Inspection et Audit devrait encore stoffer, notamment pour pouvoir suivre les plans daction et actualiser la cartographie. La programmation des audits seffectuait auparavant sur demande du Prsident, mais aussi de la DGS (en cas de missions dinspection gnrale). Depuis 2003, des plans daudit pluriannuels de 4 ans ont t mis en place. Ces plans sont tout dabord rdigs par le service daudit, qui propose 20 30 thmatiques la Direction gnrale des services et aux directeurs gnraux adjoints. Les DGA rpondent aux services sur la base de cette proposition. Ainsi, le plan daudit est tabli et valid en concertation avec les DGA. Le plan de 2009 2013 comporte 15 missions sachant quil existe une marge de libert puisquune ou deux missions par an sont prvues pour des demandes de la Direction Gnrale des Services et/ou si des risques majeurs sont identifis lors de la ralisation de la cartographie des processus et des risques. En cas dabsence de demande ou de risque identifi, un plan de secours permet de raliser des missions (dont lobjectif est ici doptimiser les dpenses financires). La cartographie des risques est ralise selon sept tapes. A noter que lanalyse de lexistant est faite par le service dinspection (qui a en charge ce projet), partir de sources varies, puis elle est taye par la ralisation dentretiens sur le terrain. La documentation des travaux daudit est dfinie clairement et respecte. La planification et le suivi des audits sont effectus grce un outil informatique spcifique. Ainsi, la CU de Lille dispose dsormais dun service daudit interne, dinspection et de gestion du risque oprationnel, performant et efficace qui a trouv sa place dans la structure intercommunale, et est dsormais reconnu.

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2. La Communaut Urbaine de Bordeaux

a) Donnes gnrales
La Communaut Urbaine de Bordeaux a t mise en place en 1968. Elle regroupe 27 communes autour de trois objectifs : raliser les grands quipements, moderniser les services urbains et dvelopper lconomie locale. La CU est la sixime agglomration franaise avec 660 000 habitants. Elle gre un budget de 876 millions deuros lui permettant dexercer ses attributions qui sont les suivantes31 : - Dveloppement conomique - Urbanisme - Habitat - Eau et assainissement - Transports urbains - Voirie et signalisation - Stationnement - Abattoirs, march dintrt national - Cimetires Ici, lorganigramme de la CU de Bordeaux32 se trouve en annexe et la figure ci-dessous montre que le service dinspection gnrale et audit est rattach au prsident de la CU.

Figure 8 Extrait de l'organigramme de la CU de Bordeaux

b) Le service daudit interne


(1) Evolution et structuration
Les prmices du service actuel daudit interne de la CU de Bordeaux remontent 2001. A cette poque a t cr un poste dauditeur interne, au sein dun centre audit et contrle de gestion , qui comprenait alors trois personnes : deux contrleurs et un auditeur. Le service dont dpendait le centre audit et contrle de gestion tait rattach au Directeur gnral (et non au prsident) et menait des missions dvaluation, de conseil et de prospective. Au sein de ce service, il y avait 4 missions bien distinctes : - un centre qualit - un centre organisation et mthodes - un centre audit et contrle, qui menait des missions daudit et de contrle de gestion - un centre valuation des politiques publiques
Sources : site de la CU de Bordeaux : http://www.lacub.com/comurb/02_missions.asp http://www.lacub.com/comurb/budget2009/Budget_Primitif_version_d%E9finitive.pdf 32 Source : http://www.lacub.com/comurb/organigramme_lacub.pdf
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Les centres audit et valuation suivaient quasiment la mme mthode mais avaient des domaines dintervention bien diffrents. A noter que le centre dvaluation ne ralise pas de missions proprement parler puisque toutes les valuations des politiques publiques ont t externalises, pour des raisons de respect de lindpendance. Le service valuation a donc pour mission de rdiger les cahiers des charges destination des prestataires externes. En 2005, lors du changement de prsident de la CU de Bordeaux, une mission Inspection gnrale et audit a t cre, rattache directement au prsident de la CU de Bordeaux. Ici, le changement de rattachement du service daudit a soulev des craintes, lies au manque possible dindpendance vis vis du pouvoir politique en place, mais il sest rvl tre positif : cela a donn plus de poids et de lgitimit la fonction daudit (grce au soutien et lappui du prsident), mais aussi de raccourcir les dlais de validation, de dcision En contrepartie, les exigences en termes de rigueur et dobjectivit sont devenues plus fortes. Il faut souligner que ce succs est li au fait que laudit interne jouissait dj auparavant dune bonne image auprs des services. Ainsi, il y a dsormais 3 fonctions dans le service, chapeautes par le responsable du ple aussi appel inspecteur gnral : - Audit interne : deux auditeurs, un responsable et un stagiaire plein temps - Contrle de gestion externe : cinq personnes, qui contrlent exclusivement les satellites de la CU de Bordeaux et ont des comptences en comptabilit publique. - Inspection (fonction exerce par le responsable du ple audit et contrle) : il sagit denqutes administratives, lies des dysfonctionnements graves et qui sont clairement encadres par des rgles dindpendance et de transparence (notamment via la possibilit dtre assist par un tmoin) Au niveau de laudit interne, les activits exerces sorientent de plus en plus vers la ralisation de missions daudit interne proprement parler, puisquen moyenne 80% du temps de travail des personnes consiste raliser et suivre les missions daudit interne (le reste tant de la formation, du dveloppement, des tudes). Par ailleurs, le nombre et limportance des missions a beaucoup augment. En cas de missions lourdes ou portant sur la comptabilit publique, le renfort du contrle de gestion externe peut tre demand.

(2) Dynamique de cration et de dveloppement


Lors de la cration, il a fallu dabord dfinir et expliciter les rgles du jeu : une charte de laudit interne a t cre, signe par le rsident. Elle sest ensuite tendue au contrle externe et linspection. Cette charte est communique aux audits chaque dbut de mission et est disponible par intranet. Ensuite, il a fallu dfinir les rgles de conduite des missions, cest dire la mthodologie. Le service a opt pour la mthodologie propose par lIFACI, puis la allg et adapt sa situation, notamment concernant le rfrentiel et le rapport daudit. Ltape suivante a t celle de la formalisation des relations avec le commanditaire et les audits : lettre de mission, fiche de mission (dcrivant les principales caractristiques de la mission : objectifs, dlais et quipe), communication de la charte. Puis sest pos la question de la programmation pluriannuelle des travaux daudit, quil a fallu mettre en place et qui a gnr llaboration dune cartographie des risques. Il a aussi t ncessaire de mettre en place des outils de planification et de suivi des missions. Un rapport dactivit a t tabli afin de mieux justifier et suivre les missions daudit.

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(3) Les types de missions


Les types de missions sont trs varies : elles ont port sur lapplication des recommandations de la Chambre Rgionale des Comptes, sur des associations, sur le restaurant de la CU de Bordeaux, le laboratoire de la voirie, une agence durbanisme, le patrimoine de la CU de Bordeaux, la taxe locale dquipement, les lotissements Il sagit donc daudits des processus, daudits thmatiques, daudit du suivi des recommandations, de full audit Il y a eu aussi des audits raliss conjointement avec les inspecteurs du Trsor Public, qui sont nommes audits partenariaux et sont mens dans le cadre de conventions de partenariat comptable et financier. Ces audits portent sur lensemble dune chane de dpenses, de lordonnateur au comptable public. On va donc suivre lensemble de la piste daudit pour un chantillon doprations. Ces contrles partenariaux ont port par exemple sur les frais de dplacement et la paye. Deux missions ont t confies des prestataires externes, mais lexprience na pas t reconduite.

(4) Droulement des missions


Les missions suivent le schma classique en trois phases. Cependant, la mthodologie est adapte en fonction du type daudit, de lenvergure de la mission (plus la mission est importante et consomme de ressources, plus elle est structure). La mission dbute avec une lettre de mission, signe du prsident et destination de lInspecteur Gnral, qui vaut pour lquipe audite. Cette lettre de mission est communique aux audits, accompagne dune fiche de mission concise qui dcrit les objectifs, dlais, primtre et composition de lquipe daudit. La charte est galement envoye aux audits au dbut de chaque mission. La phase dtude existe toujours, mais elle ne donne pas ncessairement lieu un rfrentiel, une analyse des forces et faiblesses apparentes, ni un rapport dorientation et/ou un programme de vrifications formel : cela dpend principalement des objectifs, du type et surtout de limportance de la mission. La logique prconise ici est celle de la souplesse, de ladaptation de la mthodologie daudit la mission effectuer. Lors de travaux, les feuilles de couverture sont utilises mais les FRAPs nexistent que si la mission ncessite un rapport analytique (voir ci dessous). Le rapport daudit na pas de forme type : - Il peut avoir une forme classique . Dans ce cas, il suite la structure dune FRAP (problme, constats, analyse, recommandations). Ce type de rapport, trs analytique, est utilis pour les audits o le primtre est clairement dfini et les enjeux dj identifis. - Il peut aussi avoir une forme problmatise : dans ce cas, il est plus synthtique et lon dispose dune vision globale des enjeux de lentit. Ce type de rapport est notamment utilis dans le cas daudits organisationnels, dans le cas o cest lensemble de la structure qui est audite. De telles missions peuvent tre proches du contrle de gestion, puisque lon va valuer les cots, la pertinence du fonctionnement

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales et de lorganisation et mettre de vraies recommandations stratgiques, qui peuvent influencer lavenir de la structure audite. Le rapport daudit provisoire est communiqu par courrier aux audits, qui peuvent ensuite mettre des remarques ou le contester. Dans ce cas, les remarques des audits apparaissent toujours dans le rapport dfinitif, afin de respecter la procdure contradictoire. Les rapports daudit sont ensuite communiqus au prsident, au directeur et directeur adjoint du service, au commanditaire, voire aux lus. Les synthses de ces rapports sont par la suite mis en ligne sur intranet, de mme que le bilan dactivit de laudit interne. Les plans dactions sont clairement dfinis dans le rapport et se prsentent sous la forme dun tableau prsentant le numro du plan daction, lintitul, le responsable et lchance. La mise en uvre des recommandations peut faire lobjet dun audit de suivi, mais ce nest pas systmatique et pose parfois des difficults, notamment vu les moyens limits du service. Il avait t mis en place un systme de remonte volontaire des informations sur la mise en place des plans dactions qui permettait un relatif suivi analytique des missions. Cependant, ce systme semble tre insuffisant et une des voies damlioration serait que le Directeur gnral fasse lui mme un point rgulier sur le suivi des recommandations lors de runions avec les Directeurs Gnraux Adjoints.

(5) Les processus propres au service daudit


La documentation des travaux a t dfinie par un manuel daudit interne : ce texte prcise comment doit tre structure la documentation de chaque mission. Un audit men par la CRC sur le service daudit de la CU de Bordeaux a port sur la charte, le manuel daudit et son application. Par ailleurs, afin de capitaliser les savoirs, un guide daudit a t ralis. Il permet didentifier les points cls frquents pour les diffrents processus ou pour les types de structures audits (associations). La planification des missions seffectuait, au dbut, sur demande des services : le service daudit envoyait un courrier au Directeur Gnral et aux Directeurs Gnraux Adjoints leur demandant des sujets daudit. Aujourdhui, quelques missions sont encore ralises sur demande des services et sur demande du Prsident ( flash audits lorsquun dysfonctionnement grave apparat) ; mais elles sont aussi dfinies grce laide dune cartographie des risques. Cette dernire a t cre dans le cadre du groupe de travail IFACI et est actualise annuellement. Elle est btie la fois par une analyse du service daudit et par les remontes des diffrents services. Plus gnralement, les principaux risques identifis par les collectivits semblent tre les mmes. La gestion des ressources humaines du service est analyse par un rfrentiel qui permet de voir les comptences prsentes ou manquantes pour chaque auditeur et pour le service. Ainsi, les politiques de recrutement et de formation apparaissent clairement. Le recrutement peut tre effectu en interne ou en externe mais la politique de promotion et de mobilit interne favorise le recrutement en interne. La formation des auditeurs se fait au sein du service, puis lIFACI aprs une anne dexercice professionnel.

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Le suivi des missions a t mis en place ds le dbut, afin destimer les dlais ncessaires aux travaux et plus gnralement de piloter lactivit, en analysant les carts entre le prvisionnel et le ralis. Un bilan de lactivit est ralis annuellement, puis mensuellement ; et il est sign par le Prsident. Il permet de voir la rpartition de lactivit du service, son cot, les faits marquants, les missions effectues et leur dure, les ratios (et notamment le ratio de jours daudit sur les jours travaills, qui devrait tre de 80%). Il permet aussi de voir le cot et les bnfices apports par le service. Ce rapport rpond une relle volont de transparence et de rigueur ; il justifie aussi lexistence en interne du service daudit. Lvaluation du service daudit a t ralise par la CRC, mais il existe aussi un processus dvaluation systmatique chaud , chaque fin de mission. En effet, les audits et le commanditaire remplissent un questionnaire permettant dvaluer la mthodologie, la communication et plus gnralement les travaux du service daudit. Ce dernier peut ainsi samliorer : il est dsormais plus fin et plus oprationnel dans ses recommandations, mais aussi dans le pilotage des plans dactions (dsignation des responsables). Ces questionnaires dvaluation ont une double utilit : - pour les auditeurs, cest un rel outil de progrs et damlioration - pour les audits, cest le signe quil existe des contre-pouvoirs laudit, garantissant notamment la bonne application de la charte daudit interne. Le partage du savoir est un lment de progrs bien identifi. Les missions avec les inspecteurs du Trsor Public ont notamment permis damliorer la mthodologie et les techniques dchantillonnage. Elles ont aussi montr que les auditeurs de la CU de Bordeaux disposaient de bonnes pratiques en termes dinformation et de communication et de respect de la confidentialit (anonymat des personnes dans le rapport). On note aussi la participation aux runions de lantenne IFACI locale ainsi qu un groupe de travail IFACI sur les collectivits territoriales. Ainsi, le service dInspection gnrale et daudit de la CU de Bordeaux a trouv une lgitimit forte et reconnue en lespace de quelques annes. Sa cration est donc un modle au niveau de laudit interne dans une structure intercommunale. A noter cependant que nous ne disposons pas des donnes les plus rcentes sur le fonctionnement de ce service puisque la personne rencontre a quitt la direction du service daudit interne en 2007. Cette analyse nous montre cependant que limage du service daudit interne et son positionnement sont des lments dterminants dans son acceptation et le succs des missions conduites.

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3. La Ville de Paris

a) Donnes gnrales
La Ville de Paris a toujours eu un statut spcifique, du fait de son statut de capitale, mais aussi de la concentration en son sein des centres dcisionnels politiques, conomiques, administratifs et culturels (ces notions ont dj t explicites plus haut). Ainsi, les deux collectivits de la Ville de Paris, la commune et le dpartement, sont gres par une mme administration. La Ville de Paris exerce les comptences communales et dpartementales dcrites plus haut mais certains domaines sont attribus directement au prfet de police. Le budget de la Ville de Paris dpasse les 7 000 millions deuros en 2009.

b) LInspection Gnrale de la Ville de Paris


(1) Evolution et structuration
Linspection gnrale de la Ville de Paris, service dinspection et de contrle sous lautorit du Maire de Paris, a t cre par larrt municipal du 15 mai 1979. Son champ de comptence couvre l'ensemble des directions et services de la Mairie ainsi que les tablissements, socits, organismes divers, lis la Ville et au Dpartement de Paris par des rapports institutionnels, conventionnels ou financiers. Sont ainsi concerns : les organismes impliqus dans la mise en uvre de politiques publiques telles les socits dconomie mixte ; les dlgataires de services publics qui font lobjet de contrles rigoureux compte tenu de limportance des fonds publics en jeu et de limage de la collectivit vhicule par les dlgataires auprs des usagers et les associations subventionnes (plus de 3 000 dont 25 peroivent des subventions dun montant suprieur 1 million deuros) intervenant dans les secteurs culturel, social, sportif et scolaire. Au niveau du Dpartement, les structures les plus souvent audites sont les services sociaux et mdicosociaux. LInspection gnrale a pour mission de sassurer du respect des textes lgislatifs et rglementaires par les services de la Ville et du Dpartement. Cependant, il existe des limites la comptence de lInspection gnrale. Ainsi, les inspecteurs ne peuvent enquter sur lexercice des pouvoirs et les prrogatives exerces par les maires darrondissement. Par ailleurs, ils ne peuvent exercer sur les socits dconomie mixte quun contrle circonscrit aux aspects aux matires conventionnes et les contrles transversaux (concernant plusieurs SEM) sont effectus avec laccord des socits. Bertrand Delano, Maire de Paris depuis 2001, a souhait renforcer le rle de lInspection gnrale afin quelle contribue la modernisation de ladministration. Par une instruction du 17 janvier 2003, publie au Bulletin Municipal Officiel du 24 janvier 2003, il a fix ses missions et son fonctionnement. Linspection est place sous lautorit directe du Maire, et non pas au Secrtariat gnral comme pour les services oprationnels. Ainsi, seul le Maire peut dcider dune mission, ponctuellement ou dans le cadre dune programmation annuelle. Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 92

Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Linspection gnrale est compose de 54 agents dont 39 inspecteurs, qui sont sous lautorit directe de la Directrice de lInspection et participent tous aux missions dinspection. Au sein du service, on distingue : - les inspecteurs gnraux, au nombre de 10, qui ont exerc dans leur carrire des responsabilits de cadres dirigeants au sein de ladministration parisienne : il sagit danciens directeurs de la Ville de Paris, - les inspecteurs, - les administrateurs, - les attachs, - les chargs de mission (contractuels de droit public). Les auditeurs ont des profils varis (ressources humaines, justice, finances, comptabilit) et des expriences diverses (administration, socits prives, cabinets daudit) ce qui est un gage de complmentarit et dun niveau dexpertise global lev. Cependant, il ny a pas de personnes formes spcifiquement laudit interne. Les effectifs du service ont fortement augment lors de la nomination de Bertrand Delano, qui a congdi de nombreux directeurs de la ville et les a plac dans le service de lIG. Afin de suivre les actions en cours, une runion mensuelle des rapporteurs est organise par la Directrice runion au cours de laquelle les questions de mthodologie et de dontologie peuvent tre abordes.

(2) Type de missions


L'inspection gnrale a pour mission de s'assurer de la bonne application des textes lgislatifs et rglementaires par les services de la Ville et du Dpartement de Paris . Elle conduit divers types de missions, qui se distinguent par leurs objectifs, les mthodes utilises, les rsultats viss et lutilisation qui en est faite. Les contrles : les inspecteurs effectuent des contrles de procdure ponctuels ou rguliers visant remdier ou prvenir des dysfonctionnements. Ces contrles prventifs doivent permettre dvaluer la fiabilit des dispositifs de contrle interne de premier niveau et en analyser les risques. Les audits : ils reprsentent 63% des missions en 2008 et sont donc le principal mode dintervention de lInspection Gnrale. Laudit vise dceler les dysfonctionnements qui peuvent gnrer des risques humains, juridiques, matriels ou financiers et vrifier si les processus mis en place permettent de matriser ces risques. Des recommandations sont formules sur la base dun diagnostic de la performance de la structure audite en termes de forces/faiblesses . LInspection gnrale ralise diverses formes daudits : audits organisationnels ou financiers, verticaux (au sein dun service) ou horizontaux (par thme ou fonction), ou plus cibls sur des entits ou des procdures. Les audits portent sur les directions et services de la Ville de Paris mais aussi sur les organismes externes et en particulier leur usage des subventions accordes ainsi que lintrt local des activits aides. Lvaluation des politiques publiques : elle consiste comparer ses rsultats aux moyens juridiques, administratifs ou financiers mis en uvre et aux objectifs initialement fixs. Elle porte un jugement sur lefficacit de cette politique et cherche

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales mesurer la satisfaction des usagers . LInspection gnrale ne ralise que peu dvaluations, du fait notamment du caractre politique plus marqu de ces dernires. Les enqutes disciplinaires : il sagit d enqutes relatives des comportements individuels ou collectifs des agents placs sous lautorit du Maire de Paris . Ces enqutes concernent donc des personnes et visent porter un jugement sur leurs actions ; elles peuvent entraner des mesures disciplinaires en cas de faute grave avre, mais aussi des propositions de changements organisationnels. Ce type denqute est aujourdhui exceptionnel. Les tudes : Le Maire peut demander lInspection des travaux danalyse et de synthse sur des questions ou des projets touchant les services municipaux. LInspection peut aussi tre amene mesurer la qualit des services offerts aux citoyens, mais ce type dtudes reste marginal.

Globalement, on constate que les missions de lIG portent peu sur de lvaluation des politiques publiques et beaucoup sur laudit des services internes et des satellites. LInspection gnrale ne peut sauto-saisir : seul le Maire a le pouvoir de dcider des missions sur proposition de la Directrice de lInspection gnrale, du Directeur de Cabinet et de la Secrtaire gnrale. Il nexiste pas de programme pluri-annuel des missions, et souvent les missions arrivent au fil de leau , ce qui ncessite une grande souplesse au niveau des ressources. Les missions sont planifies et attribues par la Directrice aux auditeurs. Elles sont gnralement menes par deux ou trois inspecteurs. Il est rare quune personne mne une mission seule. Les inspecteurs ont en gnral deux ou trois missions en cours simultanment. Une grande autonomie est laisse aux chefs de mission. Leur activit est nanmoins encadre par lexistence de rgles et la fait que la responsable leur donne des conseils et des suggestions. Ils sont libres dorganiser leur travail et de rdiger leur rapport comme ils le souhaitent. Ce type de relation hirarchique sexplique par le fait que les inspecteurs sont en majorit des anciens directeurs de services de la ville ayant des expriences trs riches et trs nombreuses. La souplesse des mthodes et des fonctionnements est aussi la rgle : chaque mission tant diffrente - notamment concernant les audits, le type de mission - les quipes dinspection sadaptent au terrain et aux audits.

(3) Droulement des missions


Prparation et lancement Toute mission dmarre par une lettre de saisine manant du Maire de Paris et destine la Directrice de lInspection gnrale. Cette lettre prcise les objectifs de la mission, son champ dapplication, les modalits et, le cas chant, les dlais de lintervention. Cette lettre est ensuite communique au chef de mission et aux responsables concerns par les investigations. Lquipe dauditeurs prend gnralement contact avec le commanditaire de la mission pour se faire prciser les raisons de la mission. Ensuite, elle planifie et organise la mission : prparation des documents et donnes ncessaires, dfinition dun calendrier prvisionnel, rpartition des tches et ralisation dun premier tat des lieux de lentit audite.

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Une note de cadrage, rdige par le chef de mission, est transmise la Directrice de lInspection dans un dlai dun mois aprs rception de la note dattribution de la mission. Elle synthtise les travaux prparatoires, dfinit avec prcision le champ, la priode dintervention, la problmatique, les risques sous-jacents et les mthodes dinvestigations retenues et fixe un dlai prvisionnel pour la remise du rapport provisoire. Investigations Les techniques de recueil de linformation sont les entretiens, les questionnaires (visant confirmer ou infirmer un certain nombre dhypothses), lanalyse de documents. A noter que les entretiens conduits dans le cadre denqutes administratives sont strictement encadrs par des rgles particulires. Des analyses intermdiaires sont valides par lentit concerne afin de garantir lexactitude des faits constats. Elaboration du rapport Le rapport est rdig en deux temps, par lensemble des membres de la mission. La mission donne lieu un premier rapport dit rapport provisoire, qui prsente les conclusions et les propositions des auditeurs. Ce rapport est envoy aux responsables des entits audites pour quils y apportent leurs rponses : cest la procdure contradictoire , dont la dure thorique est dun mois. Ce dlai est cependant peu respect dans les faits. Lexistence dune runion de prsentation des constats nest pas systmatique mais elle est identifie comme un axe de progrs. Ensuite, une fois les rponses des audits obtenues, le rapport dfinitif est labor. Il est ensuite envoy au Maire et dautres personnes concernes, comme les responsables de lentit concerne, les adjoints au Maire impliqus, la Secrtaire Gnrale de la Ville de Paris, le cas chant le Maire darrondissement et tout autre directeur concern. Lun des directeurs est dsign comme pilote pour le suivi du rapport. La diffusion du rapport Depuis 2002, dans un souci de transparence, le Maire de Paris a dcid la publication en ligne sur le site paris.fr des rapports de lIG de la Ville de Paris ce qui est une spcificit propre la Ville de Paris. Certains travaux sont cependant jugs non communicables par la Commission daccs aux documents administratifs (CADA). Il sagit notamment des rapports disciplinaires au titre de la protection de la vie prive, ceux pour lesquels une instruction judiciaire est en cours ou encore, les rapports qui font tat dlments relevant du secret industriel ou commercial . La rgle est de tout diffuser et il faut souligner que la preuve de la ncessit de non diffusion est la charge de la responsable de lIG. A noter aussi que les rapports sont mis en ligne aprs un certain dlai pour permettre aux directeurs de tirer partis de leurs conclusions. Le suivi des recommandations Une fois les recommandations publies dans le rapport dfinitif, les plans daction correspondants sont labors par le Secrtariat Gnral (et non pas par les audits) du fait que les missions sont souvent transverses et ncessitent une grande coordination des acteurs et une vision trs large des problmatiques. Le suivi est ralis linitiative du Secrtariat Gnral, aprs un dbat entre le Secrtariat Gnral, le directeur concern et les auditeurs. En cas de dsaccord entre les personnes prcites sur des dcisions politiques, Maire peut arbitrer. Sil sagit de dcisions financires , le secrtariat gnral a le rle darbitrage.

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales La Commission de suivi est prside par la Secrtaire Gnrale et elle se runit au moins deux fois par an pour examiner la mise en uvre des plans dactions, telle qui a t dclare par les responsables de service. Linspection gnrale participe cette Commission et sassure ainsi de la mise en uvre du plan daction.

(4) Processus propres au service


Chaque anne, l'Inspection gnrale labore un rapport dactivit du 1er juillet de lanne prcdente au 30 juin de lanne en cours. Ce rapport annuel dresse un tableau des rapports produits ainsi que le bilan des suites donnes par les services et organismes contrls. Il est transmis au Maire et fait lobjet dune communication au Conseil de Paris. Il est ensuite diffus sur le site Internet de la Ville. Les inspecteurs disposent aussi dun Mmento , qui dcrit la mthodologie et les rgles de dontologie quils doivent respecter. Il existe aussi des guides daudits sur certaines thmatiques comme les achats et marchs, les associations, les enqutes disciplinaires et lexcution des dlgations de service public. Ces guides ont t labors avec lappui dun cabinet extrieur et la Direction des Finances. La formation est aussi un lment important pour le service. Ces formations sont soit internes soit ralises par des organismes externes. On note aussi que la moiti des auditeurs sont adhrents lIFACI. Le service est aussi adhrent la SFE (Socit Franaise dEvaluation) et participe diffrentes manifestations. Les service a aussi mis en place un dispositif dvaluation : des questionnaires de satisfaction sont adresss aux audits la fin des missions. Le taux de rponse est faible mais en progression : il est pass de 20 26% entre 2007 et 2008. Les audits sont en gnral soit trs satisfaits soit trs insatisfaits. Ces rsultats ont aussi mis en avant la ncessit de la restitution orale. En effet, dans ladministration, lcrit a une place trs importante et reste prpondrant, mais loral gagnerait tre dvelopp. Lutilisation des meilleures pratiques est relle dans le service et correspond une volont de samliorer en continu. En effet, les inspecteurs sinspirent des travaux raliss dans dautres collectivits territoriales qui auraient dj trait la thmatique de laudit en cours. Par ailleurs, linspection conduit certaines missions conjointement avec dautres organismes de contrle ou dautres inspections locales ou ministrielles. Cette collaboration permet de dcouvrir dautres rfrentiels et ainsi denrichir les mthodes. Enfin, linspection fait aussi appel des cabinets daudit privs (quatre fois depuis 2007), ce qui permet davoir un aperu de leurs mthodes daudit. Ainsi, selon sa Directrice, lInspection Gnrale est souvent considre comme une rfrence en matire daudit interne dans les collectivits, du fait de son histoire et de son importance et de ses pratiques actuelles (notamment la diffusion des rapports) . En conclusion, cette premire partie nous a permis de dcouvrir et de comprendre le contexte et le fonctionnement global des services daudit interne et/ou dinspection des diffrentes collectivits territoriales que nous avons rencontr, savoir la ville de Paris, la communaut urbaine de Lille et la communaut urbaine de Bordeaux.

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Ainsi, il apparat que ces services prsentent des spcificits propres, lies leur histoire, leur dimensionnement, leur fonctionnement et lobjectif qui leur a t assign. Cependant, ces structures mnent toutes de missions daudit interne selon une mthodologie claire et dfinie. Elles ont aussi une politique dutilisation des meilleures pratiques et ont toutes fait part dun souci damlioration continue. Afin daller au-del dune description des modes de fonctionnement de chacune des units rencontres, une analyse critique approfondie est dsormais ncessaire. Cette analyse, que nous allons dvelopper dans la partie suivante, sarticulera en trois parties et devrait nous permettre de comprendre pourquoi les pratiques daudit interne doivent tre adaptes dans les collectivits. Cela nous permettra aussi didentifier les forces et les enjeux des services rencontrs.

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales

C. Analyse critique
Nous allons donc tout dabord nous pencher brivement sur les raisons des spcificits de laudit interne dans les collectivits locales. Ensuite, seront prsentes, dans les deux dernires sous parties, les forces puis les faiblesses/enjeux de laudit interne, tel quil est pratiqu dans les collectivits rencontres. Lanalyse mene devrait ainsi permettre davoir un regard critique sur les pratiques daudit interne et dinspection et donc de dpasser le simple nonc descriptif des structures rencontres. A noter cependant que cette analyse est le fruit dune rflexion critique sur les pratiques dclares par les services rencontrs. Elle nengage donc que lauteur du mmoire et ne saurait tre considre comme une vrit gnralisable tout type de situation.

1. Les raisons des spcificits de laudit interne dans les collectivits locales
Laudit interne dans les collectivits locales doit faire face un lment de diffrenciation majeur par rapport aux pratiques de laudit interne classique dans le secteur priv. En effet, il se trouve le personnel est inamovible dans les collectivits locales. En consquence, dans la plupart des cas, les conclusions dune mission daudit interne ne seront pas dterminantes pour les audits et leur responsable. De mme, les recommandations nont gnralement pas un caractre obligatoire : si elles ne sont pas mises en place, cela naura pas un impact direct et significatif pour les audits. Il existe donc un vritable dfi pour laudit interne : persuader les audits de limportance des investigations et des recommandations mises. Puisquil nexiste pas de vritable sanction directe, les auditeurs doivent convaincre les audits. Ainsi, la crdibilit semble tre un enjeu plus fort que dans le secteur priv : la ncessit de faire preuve dobjectivit et dindpendance sont trs clairement exprimes et ce afin de garder une bonne image auprs des audits et de favoriser la russite des missions (et donc la mise en place des plans daction). Cela passe, selon les responsables concerns, par lcoute, le dialogue, le tact et lhumilit c'est--dire avant tout par des aspects comportementaux. Ceci tant pos, de nombreux lments ont t identifis comme tant de bonnes pratiques, qui permettent laudit interne dasseoir son professionnalisme, sa crdibilit et donc sa performance. Ces lments sont dtaills dans la partie suivante.

2. Les bonnes pratiques releves


Si les bonnes pratiques communment admises et relayes par les organismes extrieurs ont t dtailles prcdemment, cette partie se veut complmentaire. En effet, il sagit ici de prsenter les lments qui sont apparus comme tant des points positifs mis en pratique dans les diffrents services. Les principaux points positifs qui ont retenu notre attention sont les suivants : Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 98

Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales - Lauto valuation La CU de Bordeaux et lIG de la Ville de Paris ont mis en place des questionnaires de satisfaction destination des audits. Ces questionnaires sont diffuss la fin des missions et permettent didentifier des pistes de progrs. Ce dispositif peut nanmoins exister sans tre formalis : la CU de Lille, il existe une grande communication entre le service daudit et les audits ainsi que leurs responsables. Cela permet aussi de prendre en compte le ressenti des audits et damliorer les pratiques du service daudit interne. - Lattention porte aux contrles des Chambres Rgionales des Comptes La CU de Bordeaux a mis en place un dispositif danticipation des contrles de la CRC sur les services : chaque anne, lensemble des rapports de la CRC Aquitaine sont analyss, afin didentifier quels sont les grandes lignes directrices des contrles effectus par cette dernire. Cette analyse donne lieu un rapport qui est envoy au Directeur Gnral. Ce dernier peut ensuite saisir laudit interne pour effectuer des missions de prvention, en amont des contrles de la CRC qui semblent les plus probables. Par ailleurs, la CU de Lille conduit des audits de suivi de lapplication des recommandations mises par la CRC et aussi des audits clairs , lorsque des problmes rcurrents de lgalit apparaissent. Globalement, ces dispositifs permettent de prvenir et/ou de rgulariser des anomalies ayant un impact potentiel ou avr sur les comptes des collectivits locales. - La communication des rsultats des missions La CU de Bordeaux diffuse les rsultats de certaines de ses missions sur lintranet, mais aussi ses rapports dactivit. LIG de la Ville de Paris diffuse la grande majorit de ses rapports (aprs avoir t certains lments confidentiels et except certaines missions, comme les enqutes administratives mettant en cause des personnes ou les missions portant sur des secrets industriels) sur internet. Cette large diffusion vers le public et les citoyens aurait un impact sur la qualit des rapports : cela responsabilise les inspecteurs et force au suivi des recommandations. Concernant la CU de Lille, la diffusion via intranet du rsultat des missions est en cours, mais il est prvu de ne pas diffuser les recommandations (et donc les voies damlioration). La diffusion des rsultats des missions permet lensemble des acteurs de mieux apprhender le rle et le travail de laudit interne. Cela met aussi en avant le respect de la transparence par le service et contribue ainsi amliorer limage de laudit interne. - La capitalisation et le partage des savoirs Toutes les inspections rencontres ont mis en avant une dmarche de capitalisation des savoirs, qui passe notamment par la rdaction et la diffusion de guides daudit thmatiques. Ainsi, le corpus mthodologique des services est trs riche. Cela permet donc de structurer les travaux du service daudit et ainsi daccrotre sa valeur ajoute. Le partage des savoirs passe par ladhsion des organisations professionnels, des rencontres avec dautres services daudit interne, la participation des runions ou des colloques. Lenrichissement qui en rsulte est rel et a t mis en avant par lensemble des services rencontrs. - La dontologie Les rgles, procdures et modes de fonctionnement des services daudit interne sont formaliss et communiqus. Leur respect fait aussi lobjet de toutes les attentions.

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Les lments souvent mis en avant sont le respect de lanonymat et de la confidentialit des donnes, et aussi le respect de lindpendance et de lobjectivit. Ces notions sont en effet cruciales pour asseoir la lgitimit de laudit interne au sein de la collectivit. - La volont de samliorer en permanence Cette dynamique passe par les changes, la mise en place de nouveaux dispositifs, la veille sur les bonnes pratiques, mais aussi la mesure et lanalyse de lactivit du service ( la CU de Bordeaux notamment). Ces dmarches permettent aussi de lgitimer et donc de prenniser le service. - Les dmarches de risk management Toutes les collectivits rencontres ont mis en place une dmarche de management des risques. La CU de Bordeaux a cr et actualis une cartographie des risques de la collectivit. La CU de Lille labore actuellement une cartographie des processus et des risques. Enfin, lIG de la Ville de Paris a mandat un cabinet extrieur pour laborer sa cartographie des risques. Le point dattention est lactualisation du dispositif, qui doit vivre et voluer. Il est aussi pertinent de construire le plan daudit partir de cette cartographie, mais ce nest pas ncessairement une pratique encore trs rpandue. Globalement, ces dmarches montrent que la gestion des risques est un lment qui prend de plus en plus dimportance dans les collectivits. La cartographie des risques est un processus pertinent qui permettrait ainsi de mieux cibler les missions et de matriser les risques auxquels la collectivit est expose. - La souplesse Sil existe une mthodologie claire et dfinie dans tous les services, la souplesse reste tout de mme une rgle fondamentale. Ainsi, la CU de Bordeaux et la CU de Lille nont pas de modle de rapport prdfini : la structure du rapport est adapte aux particularits de la mission. Gnralement, une grande autonomie est laisse aux auditeurs des diffrentes collectivits pour la conduite de leurs missions. Cette souplesse semble cruciale dans le contexte des collectivits : les investigations et le rapport daudit sont fonction de la situation constate sur le terrain, du primtre audit et des audits eux mmes. Cela nimpacte cependant pas la conduite objective et indpendante des missions : la souplesse permet de mieux sadapter aux audits et doptimiser la conduite des travaux. - Lorientation vers le conseil Les services rencontrs font tous tat des problmatiques lies au conseil et souhaitent orienter leur activit vers lassistance et le soutien des audits. LIG de la Ville de Paris met notamment le fait que ses missions sont de plus en plus des aides la dcision. La CU de Bordeaux a quant elle men une rflexion sur les missions de conseil, quelle souhaite clarifier et distinguer des missions daudit classique. Enfin, la CU de Lille a dvelopp une vritable approche conseil : lobjectif du service daudit interne est daider les oprationnels passer de lefficacit lefficience , en leur apportant un regard extrieur, sans vouloir les sanctionner et sans se focaliser sur les dysfonctionnements. Ce nouveau positionnement est un point fort relev, dans ma mesure o il rpond en partie aux contraintes de laudit interne dans les collectivits.

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales - Linnovation A la CU de Lille, le service daudit interne et dinspection a totalement renouvel son positionnement et a mis en place des actions particulires pour amliorer les relations avec les audits. Ainsi, pour casser limage ngative de laudit et de linspection, il a t dcid dadopter un comportement, une attitude plus humaine et plus naturelle. Cette dmarche a soulev des questions et a pu faire penser un manque de rigueur, mais la rigueur des mthodes de travail utilises ont permis de couper court ces critiques. Laccent est fortement mis sur le relationnel, et cela profondment chang limage du service. Par ailleurs, les points positifs sont valoriss dans les rapports daudit. Cela correspond une volont de casser les codes , doffrir un regard neuf et de garder du recul. Ainsi, les services sont devenus demandeurs des prestations de laudit , et les recommandations sont largement mises en place. Enfin, il est aussi question de changer le nom du service court terme, pour passer de l Inspection gnrale et Audit Evaluation et conseil . Cet exemple montre que linnovation est possible dans les mthodes de travail et dans la faon daborder laudit interne en collectivit territoriale. Ainsi, les rencontres avec les responsables de laudit interne ont permis de dgager des tendances et des points positifs, qui participent amliorer la lgitimit et limage de laudit interne. Ces pratiques permettent de rpondre, en tout ou partie, aux spcificits des collectivits territoriales exposes ci-dessus. En consquence, les services daudit interne en collectivit territoriale peuvent tre aussi performants que leurs homologues dans le secteur priv et participer durablement lamlioration de la gestion et de la performance publique lchelle locale. Nanmoins, les points forts voqus ci-dessus ne rpondent quen partie aux problmatiques que rencontre laudit interne dans les collectivits locales. Il existe en effet des questions qui restent en suspens et qui peuvent menacer le bon fonctionnement, voire lexistence mme, de laudit interne. Ces points sont dtaills dans la partie suivante.

3. Les points sensibles


Nous avons relev plusieurs points qui semblent gnrer des difficults dans un ou plusieurs des services rencontrs. - La faiblesse du contrle interne Dans les collectivits territoriales, le contrle interne est un dispositif en dveloppement qui prsente encore des dfaillances. LIG de la Ville de Paris note ainsi une absence de culture du contrle interne dans les services de la Ville de Paris . De mme, la CU de Bordeaux relve la faiblesse du contrle interne, qui est peu formalis. A ce titre, la certification qualit est identifie comme tant un moyen de mettre en place une cartographie des processus, des procdures formalises et ainsi renforcer le contrle interne. Laudit interne sappuie donc sur un contrle interne souvent limit pour raliser ses missions, mais son existence est considre comme ncessaire pour lancer la dmarche de contrle interne.

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales - Labsence de planification pluriannuelle des missions daudit Cela est le cas lIG de la Ville de Paris. En effet, lIG est saisie au jour le jour , par le Maire. Cependant, depuis 2008, il est prvu que les associations subventionnes au del dun certain montant soient audites dans les quatre ans venir. LIG a donc, pour 2009, cinq associations auditer, et ce sa convenance. Cela ne reprsente que 25% des missions. Pour remdier ce problme, la responsable de lIG est en relation avec le cabinet du Maire pour tre prvenue au plus tt des missions susceptibles dtre dclenches et avoir une ide des missions les plus probables venir. Le risque engendr par cette situation est de ne pas avoir les ressources ncessaires temps pour conduire les missions ; mais aussi de voir le champ de laudit limit certaines thmatiques bien prcises - et donc domettre des zones de risques. La dmarche de cartographie des risques permet gnralement de pallier cette limite et de mieux cibler les missions importantes et qui doivent tre ralises. - Le suivi des recommandations Si ce point ne semble pas poser de difficult la CU de Lille, o le dispositif est clair et oprationnel, le suivi des recommandations fait parfois dfaut dans les autres services rencontrs. Ainsi, la CU de Bordeaux, le suivi des recommandations peut tre difficile mettre en place vu les moyens limits et dans le cas de sujets lourds et sensibles. A lIG de la Ville de Paris, le suivi des recommandations est parfois dfaillant . En effet, cest le Secrtariat Gnral qui labore les plans daction relatifs aux recommandations mises par lIG. La transformation des recommandations en plans daction nest donc pas systmatique. On peut donc dire que lapplication des recommandations et le suivi des plans daction dpendent de la force et de la volont du secrtariat gnral, et plus spcifiquement de sa puissance et de son organisation, mais aussi de sa considration vis vis de lIG. Pour ce dernier point, lIG a un rle jouer et le joue du mieux quelle le peut, notamment en tant prsente et en crant des liens avec ces acteurs. Ainsi, le suivi des recommandations est un point de vigilance pour les collectivits et ncessite un contexte favorable et une vraie volont. - La transposition limite des mthodes et moyens du secteur priv Le monde des collectivits tant diffrent des socits prives, les mthodes utilises dans le secteur priv sont parfois inadaptes. Selon le responsable de laudit interne de la CU de Lille, cela limite donc lintrt des changes avec les pratiques de laudit interne dans le secteur priv. Par ailleurs, les formations proposes peuvent se rvler inadquates : lIG de la Ville de Paris note que les formations externes proposes ne sont pas ncessairement adaptes sa situation et ses problmatiques. Ainsi, cela pousse les services mettre en place des actions pour pallier cette limite, lorsque cela est possible : par exemple, lIG de Paris dveloppe des formations internes sur des thmes spcifiques. - Un partage des savoirs amliorer Si des rencontres permettent aux services daudit interne des collectivits de se rencontrer et dchanger, ces dernires restent limites. Ainsi, la responsable de laudit interne la CU de Bordeaux souligne que des progrs sont possibles en matire de diffusion et de partage des guides daudit et des initiatives mises en place entre les diffrentes collectivits.

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales - La question du rattachement Le rattachement est une question qui est beaucoup revenue lors des changes avec les personnes rencontres. En effet, le service daudit interne est gnralement rattach soit lexcutif (Maire) soit la Direction Gnrale des Services ou au Secrtariat Gnral (gestion des services de la collectivit). Chacune de ces solutions prsente des avantages et des inconvnients : comme cela a dj t voqu plus haut, lIFACI remarque que le rattachement au Maire ou au Prsident de la collectivit permet dasseoir lautorit du service dInspection mais prsente aussi un inconvnient majeur : le risque dtre connot politiquement peut entacher, au moins en apparence, le caractre objectif et impartial de laudit interne . A linverse, le rattachement la Direction Gnrale des Services peut rendre moins limage de laudit moins forte et limiter ses investigations ; mais elle te tout risque de connotation politique. Dans tous les services rencontrs, laudit interne tait rattach directement lexcutif. A Lille comme Bordeaux, le changement de rattachement vers le pouvoir excutif a permis un rel progrs : limage de laudit, son fonctionnement et son importance ont largement progress. A Paris, le rattachement direct au Maire de Paris garantit lindpendance de lIG (ce qui serait moins le cas quand laudit est rattach la Direction des Services). Il serait possible de trouver un systme novateur pour viter les cueils prsents cidessus, comme par exemple de rattacher laudit interne un comit daudit compos de membres de la majorit et de lopposition ou encore de rendre possible la saisine de laudit par les citoyens. - Les menaces sur le statut et la fonction daudit En consquence des problmatiques de rattachement au pouvoir politique de la collectivit voques ci-dessus, la fonction daudit interne peut tre menace par ce mme pouvoir. En effet, si lexcutif dcide de ne plus faire appel laudit, de ne pas lui fournir des moyens suffisants ou encore de supprimer ce service, il ne pourra plus remplir ses missions ni jouer son rle. Cela est dautant plus vrai quil nexiste pas de relle protection du service daudit interne et donc aucun recours nest possible. Une relative prcarit existe donc quant lexistence et la prennit des services daudit interne et dinspection. Il faudrait donc crer un rel statut qui protge cette fonction dune dcision arbitraire et unilatrale limitant ses pouvoirs ou menaant son existence. Ainsi, il existe un certain nombre de facteurs qui limitent la place, le fonctionnement et les perspectives des services daudit interne rencontrs. Ces lments sont lis aux spcificits de laudit interne dans les collectivits territoriales et ncessitent des rponses originales et volontaristes. Il est donc ncessaire pour les services daudit interne dinventer des solutions, de faire preuve de crativit afin dadapter leurs modes de fonctionnement et leurs organisations. Cela leur permettra de toujours mieux remplir leurs missions, dtre plus performant et de renforcer leur lgitimit. Cest ainsi que lexistence des services daudit interne pourra tre prennise et raffirme. Cette troisime partie nous a donc permis de mieux comprendre lhistoire, le fonctionnement et lorganisation de trois services daudit interne : lInspection Gnrale de la Ville de Paris, lAudit Interne et lInspection de la Communaut Urbaine de Lille et lAudit interne de la Communaut Urbaine de Bordeaux.

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Nous avons donc vu quil existait des similitudes entre les pratiques de ces diffrents services mais aussi des diffrences fortes. Il semble que le contexte soit dterminant dans le fonctionnement et le positionnement du service : lhistoire (ou labsence dhistoire) du service dtermine une certaine faon de faire ou au contraire pousse au changement et la cration. Dans les deux cas, la question de la lgitimit et de la reconnaissance est cruciale tant donn le caractre spcifique de lenvironnement en collectivit territoriale. Il existe en effet des spcificits fortes dans les collectivits qui rendent ncessaire la reconnaissance et lacceptation positive de laudit interne : il nexiste aucun pouvoir coercitif ou de sanction au niveau de lapplication des recommandations. Laudit interne doit donc adopter un positionnement qui lui permette dtre performant et dapporter une relle valeur ajoute. Pour ce faire, les services rencontrs ont mis en uvre un certain nombre de dispositifs : lautovaluation, la communication des rsultats, la capitalisation et le partage des savoirs, la gestion des risques, lorientation vers le conseil par exemple. Cela leur a permis de se lgitimer et donc de remplir leurs fonctions et leurs objectifs. Cependant, il existe un certain nombre de limites auxquelles doit faire face laudit interne. Ces limites sont diverses et dimportance ingale mais elles peuvent reprsenter un vrai frein laction des services daudit. Il est aujourdhui possible dinventer de nouveaux dispositifs pour franchir les barrires dcrites ci-dessus, condition de disposer dune forte volont et dun soutien actif de la part notamment du pouvoir excutif et de la Direction Gnrale des Services. Cest ces conditions (ncessaires mais non suffisantes) que laudit interne saura rpondre aux dfis actuels et ainsi garantir son indpendance et son objectivit et apporter de la valeur ajoute la collectivit territoriale.

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales

Conclusion
Ainsi, ce mmoire qui traite de laudit interne dans les collectivits territoriales nous a permis davoir un aperu relativement complet des pratiques, problmatiques et enjeux du sujet trait. Dans une premire partie, le cadre danalyse a t pos : il sagissait des structures dadministration territoriale, et plus particulirement des collectivits territoriales. Ces dernires sont des organisations qui grent le territoire local en exerant un certain nombre de comptences encadres par la loi. Elles sadministrent librement, c'est--dire quelles disposent dune autonomie de dcision et de fonctionnement, laide de ressources humaines et matrielles propres. Ensuite, les structures intercommunales c'est--dire les regroupements de communes dans des structures auxquelles vont tre transfres des ressources et des comptences ont t dcrites et analyses. Ces organisations ont pour but de rationaliser lorganisation du territoire, de favoriser le dveloppement conomique et de mieux grer le territoire vcu. Enfin, la thmatique du management des collectivits locales a t aborde. En effet, ces dernires prsentent un certain nombre de spcificits par rapport aux entreprises du secteur priv. Elles poursuivent des finalits externes, sont soumises au politique, ont des systmes complexes et cloisonns, mnent leurs missions en concurrence nulle ou imparfaiteAinsi, les collectivits sont des structures plus bureaucratiques et o il y a peu dautonomie managriale. Cependant, se sentant concernes par la performance et voulant matriser leur budget, les collectivits ont mis en place des dmarches proches de celles gnres par la LOLF. Cette dernire est une rforme vise moderniser la gestion publique et sarticule autour des notions de performance et de transparence de linformation budgtaire. Ainsi, malgr le fait que les collectivits ne soient pas directement concernes par cette loi, elles ont investi la question de lamlioration de la gestion publique, notamment en mettant en place des structures daudit interne, dinspection et/ou dvaluation. Dans une deuxime partie, les pratiques en termes de contrle interne, daudit interne, dinspection et dvaluation des politiques publiques ont t dcrites et analyses. Ainsi, le dveloppement de ce type de services depuis les annes 1990 sexplique par une intensification des besoins des collectivits en termes dauto-contrle des procdures, daudit interne et dvaluation. En effet, les comptences des collectivits se sont fortement accrues suite lapprofondissement de la dcentralisation. Les collectivits doivent donc faire face des risques juridiques, financiers et dimage non ngligeables. Elles ont donc besoin de dispositifs leur permettant de les grer de faon adquate et pertinente. Nanmoins, il apparat que le dploiement du contrle interne reste partiel et que le rle de laudit interne est encore mal apprhend. Dans les collectivits o laudit interne est prsent, ses objectifs sont ambitieux et varis : veiller la bonne application des mesures, sassurer du bon emploi des fonds publics, prvenir les dysfonctionnements, amliorer la qualit du service rendu Les services mnent alors diffrents types de missions pour atteindre leurs objectifs : audit interne, enqutes administratives, audit des satellites, valuation des politiques publiques, conseil, prospective Pour ce faire, ils suivent une mthodologie claire et proche de celles utilises dans le secteur priv. Globalement, on note que les pratiques daudit et les structures exerant des fonctions de contrle et daudit changent selon la taille, lhistoire et les enjeux de lorganisation. Ainsi, les Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 105

Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales dmarches sont variables selon la taille et la nature des collectivits. On note que les rgions ont mis laccent sur laudit interne et lvaluation des politiques publiques alors que les dpartements ont plutt dvelopp le contrle interne. Quant aux communes et aux EPCI, les pratiques varient selon la population, les besoins et les moyens humains et financiers, mais globalement les politiques intercommunales souffrent dun dficit dvaluation. Afin damliorer les dispositifs existants, il existe un certain nombre de bonnes pratiques, identifies par des institutions diverses et touchant des domaines varies : lorganisation et le management, le contrle interne et ses composantes, laudit interne, lvaluation Concernant laudit interne plus spcifiquement, la troisime partie du mmoire porte sur les entretiens raliss avec des responsables des services daudit interne et/ou dinspection. Ce dernier chapitre vise donner plus de corps aux lments relevs dans les rapports et la littrature. Il sagit donc de donnes oprationnelles et concrtes sur les pratiques de laudit interne qui compltent la description synthtique prsente dans la deuxime partie. Tout dabord, le fonctionnement des diffrents services a t analys : volution et structuration du service, types de missions ralises, mthodologie et processus propres au service (comme la planification, la gestion des ressources humaines, la dontologie, la gestion des risques, le suivi des audits, lvaluation du service, le benchmarking). Il apparat alors que ces services prsentent des spcificits propres, lies leur histoire, leur dimensionnement, leur fonctionnement et lobjectif qui leur a t assign. Cependant, ces structures mnent toutes de missions daudit interne selon une mthodologie claire et dfinie. Elles ont aussi une politique dutilisation des meilleures pratiques et ont toutes fait part dun souci damlioration continue. Ensuite, une analyse critique et approfondie des pratiques observes a t ralise. Cela a permis de dpasser le simple nonc descriptif des structures rencontres, mais aussi de comprendre pourquoi les services avaient des pratiques diffrentes de celles rencontres dans le secteur priv. Ainsi, laudit interne nayant pas un pouvoir de coercition et de sanction en cas de non application des recommandations doit tre crdible et convaincre les audits. Dautre part, une bonne image est ncessaire afin de favoriser lefficacit du service, la russite des missions, et donc la mise en place des plans daction. Un certain nombre de bonnes pratiques ont t identifies : lautovaluation, la communication des rsultats, la capitalisation et le partage des savoirs, la gestion des risques, lorientation vers le conseil par exemple. Ces dispositifs permettent de rpondre en partie aux problmatiques poses par les particularits des collectivits. Nanmoins, les points forts relevs ne rpondent quen partie aux particularits contextuelles voques. Il existe donc des questions qui restent en suspens et qui peuvent tre un rel frein lactivit des services daudit. Lenjeu actuel des services daudit interne consiste trouver des solutions ces limites afin de renforcer leur lgitimit et lefficacit de leurs actions. En conclusion, ce mmoire a donc permis de rpondre la question de savoir quelles taient les pratiques daudit interne dans les collectivits territoriales, mais aussi quels taient les enjeux autour de ce thme et ce au niveau global et au niveau oprationnel. Il ressort des investigations effectues que laudit interne est une fonction en dveloppement, qui doit rpondre des spcificits particulires. Il doit donc adopter un positionnement au sein de la collectivit qui lui permette dtre efficace et dapporter une relle valeur ajoute. Ainsi, les services daudit interne en collectivit territoriale peuvent tre aussi performants que leurs homologues dans le secteur priv et participer durablement lamlioration de la gestion et de la performance publique lchelle locale.

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Liste des abrviations


CGCT : Code Gnral des Collectivits Territoriales COSO : Committee of Sponsoring Organizations CRC : Chambre Rgionale des Comptes CU : Communaut Urbaine DGA : Directeur Gnral Adjoint DGS : Direction Gnrale des services DOB : Dbat dOrientation Budgtaire ECOSOC : Economic and social Council (Conseil conomique et social des Nations Unies) EPCI : Etablissement Public de Coopration Intercommunale FRAP : Feuille de Rvlation dAnalyse et de Problme IFACI : Institut Franais de lAudit et du Contrle Interne IG : Inspection Gnrale IGAT : Inspection Gnrale de lAdministration Territoriale INCOSAI : Congrs de lINTOSAI INTOSAI : Organisation Internationale des Institutions Suprieurs de Contrle des Finances Publiques LOLF : Loi Organique relative aux Lois de Finance SCOT : Schma de Cohrence Territoriale SFE : Socit Franaise dEvaluation SPL : Secteur Public Local

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Liste des figures

FIGURE 1 L'ADMINISTRATION TERRITORIALE FRANAISE ............................................. 13 FIGURE 2 LE RATTACHEMENT DES SERVICES D'EVALUATION DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ...................................................................................................... 35 FIGURE 3 LES DIFFERENTES FONCTIONS EXERCEES PAR LES SERVICES D'EVALUATION DANS LES COLLECTIVITES TERRITORIALES ............................................................ 35 FIGURE 5 LA FONCTION AUDIT INTERNE DANS LE SECTEUR PUBLIC LOCAL .................. 39 FIGURE 6 LES MISSIONS CONFIEES A LA FONCTION D'AUDIT INTERNE .......................... 40 FIGURE 7 LE COSO 2 APPLIQUE AUX ORGANISATIONS TERRITORIALES (INTOSAI) ... 72 FIGURE 8 PLACE DE L'AUDIT INTERNE A LA COMMUNAUTE URBAINE DE LILLE ......... 82 FIGURE 9 EXTRAIT DE L'ORGANIGRAMME DE LA CU DE BORDEAUX ........................... 87

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Liste des tableaux

TABLEAU 1 COLLECTIVITES TERRITORIALES ET ADMINISTRATION TERRITORIALE........ 8 TABLEAU 2 COLLECTIVITE LOCALE OU COLLECTIVITE TERRITORIALE? ......................... 9 TABLEAU 3 LE PRINCIPE DE SUBSIDIARITE.................................................................... 10 TABLEAU 4 DECENTRALISATION ET DECONCENTRATION ............................................. 11 TABLEAU 5 LES DIFFERENTS TYPES DE STRUCTURE INTERCOMMUNALE ...................... 20 TABLEAU 6 LES COMMUNAUTES URBAINES ................................................................. 21 TABLEAU 7 LES SPECIFICITES DES ORGANISATIONS PUBLIQUES SELON BOYNE (2002) 26 TABLEAU 8 LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES ............................ 28 TABLEAU 9 LA LOLF, LA VILLE DE PARIS ET LA COMMUNAUTE URBAINE DE LYON . 31 TABLEAU 10 LES OBJECTIFS DU CONTROLE INTERNE POUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET LES STRUCTURES INTERCOMMUNALES .................................... 38 TABLEAU 11 RESULTATS DE L'ENQUETE PORTANT SUR L'AUDIT INTERNE ET L'EVALUATION DANS LES COLLECTIVITES LOCALES (2006)................................... 39 TABLEAU 12 LES CHAMBRES REGIONALES DES COMPTES ............................................. 54 TABLEAU 13 LES DIFFERENCES ENTRE L'AUDIT INTERNE ET LE CONTROLE DE GESTION ............................................................................................................................... 55

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Sommaire dtaill
INTRODUCTION ....................................................................................................................................5 I. LES STRUCTURES DE LADMINISTRATION TERRITORIALE : CONTOURS, PROBLEMATIQUES ET ENJEUX ....................................................................................................8 A. 1. 2. 3. 4. LES COLLECTIVITES TERRITORIALES ...........................................................................................9 Principes .................................................................................................................................9 Caractristiques ......................................................................................................................9 Historique Le rle de la dcentralisation ..........................................................................10 a) Les principes de la dcentralisation..................................................................................10 b) Les grandes tapes de la dcentralisation .........................................................................12 Les pouvoirs et les comptences des collectivits territoriales ............................................13 a) Les collectivits statut particulier ..................................................................................13 b) La rgion...........................................................................................................................14 c) Le dpartement .................................................................................................................15 d) La commune .....................................................................................................................16 LINTERCOMMUNALITE .............................................................................................................18 Principes de la coopration intercommunale .......................................................................18 Historique .............................................................................................................................18 Objectifs ................................................................................................................................19 Fonctionnement.....................................................................................................................19 Les types de structures intercommunales .............................................................................19 Et dans le futur ?...................................................................................................................22 LES ENJEUX DE LADMINISTRATION TERRITORIALE .................................................................23 Elments gnraux ................................................................................................................23 Le management des structures territoriales .........................................................................24 a) La lgitimit du management public ................................................................................24 b) Les spcificits des organisations publiques ....................................................................25 c) La LOLF et ladministration territoriale...........................................................................27

B. 1. 2. 3. 4. 5. 6. C. 1. 2.

II. LES STRUCTURES DAUDIT INTERNE, DINSPECTION ET/OU DEVALUATION DE LA PERFORMANCE DANS LES STRUCTURES TERRITORIALES LOCALES : ETAT DES LIEUX, PROBLEMATIQUES ET ENJEUX ...........................................................................32 A. ETAT DES LIEUX DES PRATIQUES DEVALUATION, DE CONTROLE INTERNE, DE GESTION DES RISQUES ET DAUDIT INTERNE DANS LES ORGANISATIONS TERRITORIALES : LES DONNEES DU TERRAIN .............................................................................................................................................34 Lvaluation des politiques publiques ..................................................................................34 Le contrle interne et la matrise des risques .......................................................................36 B. LE CONTROLE INTERNE : EVOLUTIONS ET PRATIQUES ..............................................................42 C. FONDEMENT DE LA NECESSITE DE LAUDIT INTERNE DANS LES ORGANISATIONS TERRITORIALES ..................................................................................................................................44 D. LES MISSIONS DES SERVICES DAUDIT INTERNE ET DINSPECTION DANS LES COLLECTIVITES .46 1. Les objectifs de laudit interne et/ou dinspection ................................................................46 2. Les types de missions ............................................................................................................46 3. Le primtre des missions .....................................................................................................47 4. Les mthodes .........................................................................................................................47 5. Les modalits de recrutement et daffectation ......................................................................48 6. Les services daudit et de contrle dans les diffrents niveaux dadministration territoriale 48 a) Dans les rgions................................................................................................................48 b) Dans les dpartements ......................................................................................................49 c) Dans les communes ..........................................................................................................50 1. 2.

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d) Dans le structures intercommunales .................................................................................50 LES SERVICES EN CHARGE DE LAUDIT INTERNE.......................................................................51 1. Spcificits et apports des services daudit interne par rapport dautres structures de contrle ..........................................................................................................................................51 2. Les termes de laudit et de lvaluation ................................................................................52 a) Linspection gnrale .......................................................................................................52 b) Laudit interne ..................................................................................................................52 c) Laudit externe..................................................................................................................53 d) Le contrle interne............................................................................................................54 e) Le contrle de gestion.......................................................................................................54 f) Lvaluation......................................................................................................................55 3. Elments de comparaison .....................................................................................................55 a) Entre audit et contrle de gestion .....................................................................................55 b) Entre audit et valuation ...................................................................................................56 c) Entre audit et inspection gnrale.....................................................................................56 4. Les structures de contrle, daudit interne et dvaluation dans les diffrents niveaux de ladministration territoriale ..........................................................................................................56 a) Les rgions........................................................................................................................56 b) Les dpartements ..............................................................................................................57 c) Les communes ..................................................................................................................57 d) Les structures intercommunales .......................................................................................58 5. Elments de synthse.............................................................................................................58 a) Regroupement ou dconcentration des fonctions de contrle et dvaluation ? ..............58 b) Quel positionnement dans la collectivit ? .......................................................................59 F. QUEL FUTUR POUR LES SERVICES DAUDIT ET DINSPECTION?.................................................60 1. Des besoins insatisfaits et croissants ....................................................................................60 2. Des rapports en faveur de la cration dune Inspection Gnrale de lAdministration Territoriale ....................................................................................................................................61 3. Les limites actuelles des contrles dans les collectivits......................................................61 4. Les limites des services daudit et dinspection internes aux organisations territoriales ....62 5. LIGAT : une solution miracle ? .....................................................................................62 G. BONNES PRATIQUES ..................................................................................................................63 1. Problmatiques gnrales dorganisation et de management de la collectivit ..................63 2. Quelles sont les conditions ncessaires pour une valuation russie ?................................65 3. Les recommandations en terme de contrle interne pour les collectivits locales...............66 a) Fondements.......................................................................................................................67 b) Dfinition, objectifs et primtre......................................................................................67 c) Acteurs, rles et responsabilits .......................................................................................69 (1) Lassemble dlibrante...............................................................................................69 (2) Lordonnateur...............................................................................................................70 (3) Le comptable public .....................................................................................................70 (4) Les agents de la collectivit territoriale .......................................................................71 (5) Le service daudit interne.............................................................................................71 d) Le dispositif de contrle interne .......................................................................................72 (1) Environnement de contrle ..........................................................................................73 (2) Evaluation des risques..................................................................................................73 (3) Activits de contrle ....................................................................................................74 (4) Information et communication .....................................................................................74 (5) Pilotage.........................................................................................................................75 4. Les bonnes pratiques en matire daudit interne..................................................................76 a) La dontologie ..................................................................................................................76 b) Les recommandations de lIFACI ....................................................................................76 (1) La mise en place dune fonction daudit interne ..........................................................76 (2) Les liens avec les parties prenantes..............................................................................77 (3) La cartographie des risques ..........................................................................................78 E.

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c) Les recommandations pour laudit interne dans les collectivits territoriales du Comit sur la Dmocratie Locale et Rgionale .....................................................................................78 III. LAUDIT INTERNE DANS LES COLLECTIVITES : REALITES ET PERSPECTIVES81 A. B. 1. INTERET ET PRESENTATION DES STRUCTURES ..........................................................................81 PRESENTATION DES SERVICES RENCONTRES.............................................................................82 La Communaut Urbaine de Lille.........................................................................................82 a) Donnes gnrales ............................................................................................................82 b) Le service dinspection gnrale et daudit de la CU Lille ..............................................83 (1) Evolution et structuration .............................................................................................83 (2) Les types de missions...................................................................................................84 (3) Conduite dune mission................................................................................................85 (4) Processus du service daudit ........................................................................................86 La Communaut Urbaine de Bordeaux ................................................................................87 a) Donnes gnrales ............................................................................................................87 b) Le service daudit interne .................................................................................................87 (1) Evolution et structuration .............................................................................................87 (2) Dynamique de cration et de dveloppement ..............................................................88 (3) Les types de missions...................................................................................................89 (4) Droulement des missions............................................................................................89 (5) Les processus propres au service daudit .....................................................................90 La Ville de Paris ...................................................................................................................92 a) Donnes gnrales ............................................................................................................92 b) LInspection gnrale de la Ville de Paris........................................................................92 (1) Evolution et structuration .............................................................................................92 (2) Type de missions..........................................................................................................93 (3) Droulement des missions............................................................................................94 (4) Processus propres au service ........................................................................................96 ANALYSE CRITIQUE ...................................................................................................................98 Les raisons des spcificits de laudit interne dans les collectivits locales ........................98 Les bonnes pratiques releves ..............................................................................................98 Les points sensibles.............................................................................................................101

2.

3.

C. 1. 2. 3.

CONCLUSION ....................................................................................................................................105 LISTE DES ABREVIATIONS ............................................................................................................107 LISTE DES FIGURES .........................................................................................................................108 LISTE DES TABLEAUX ....................................................................................................................109 SOMMAIRE DETAILLE ....................................................................................................................110 BIBLIOGRAPHIE ...............................................................................................................................113 ANNEXES ...........................................................................................................................................117

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Bibliographie
Par souci de transparence et afin de faciliter lidentification des sources, les rfrences utilises lors de la rdaction sont classes selon le plan du mmoire. Ainsi, pour chaque grande partie ou thmatique, les sources sont prsentes. Il est noter quun document a pu tre utilis plusieurs fois et divers endroits du mmoire. Ainsi, les lments utiliss plusieurs reprises apparaissent en noir, puis en gris fonc lorsquils sont cits une nouvelle fois. Cela permet didentifier rapidement les divers documents utiliss.

PARTIE 1 Dfinitions des collectivits http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/collectivitesterritoriales/definition/collectivite-locale-collectivite-territoriale-quelles-differences.html CGCT http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006070633&dateText e=20080410 Le principe de subsidiarit http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/union-europeenne/fonctionnement/franceue/qu-est-ce-que-principe-subsidiarite.html Historique http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/collectivitesterritoriales/decentralisation/ http://www.assemblee-nationale.fr/histoire/decentralisation.asp E. Maestri (2003), La dcentralisation, histoire, bilan, volutions, Actes du colloque Saint Denis La Runion. Les collectivits statut particulier http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/collectivites-territoriales/statutparticulier/ Les diffrents niveaux de collectivits http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/collectivitesterritoriales/pouvoirs/ http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/collectivitesterritoriales/acteurs/

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Intercommunalit Les communauts urbaines (Novembre 2001), Rapport public particulier - Synthse, Cour des comptes. http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/collectivitesterritoriales/intercommunalite/ La complexit et les collectivits locales http://www.vie-publique.fr/decouverteinstitutions/institutions/approfondissements/complexite-organisation-territoriale-francaiseses-consequences.html La Lolf http://www.minefi.gouv.fr/lolf/4clics/clic1.htm http://www.education.gouv.fr/cid31/la-lolf-qu-est-ce-que-c-est.html La performance La LOLF et les collectivits locales, une dmarche de performance dj engage (2009), document en ligne sur le site de lUniversit de Paris 12 Val de Marne ladresse suivante : http://urbanisme.univ-paris12.fr/1231926115780/0/fiche___document/ Elments de synthse la mission Lambert Migaud sur la mise en uvre de la LOLF (septembre 2005), Sminaire sur a LOLF et les collectivits territoriales : quelles perspectives , Rapport du Snat (22 juin 2006) Ladaptation de la Lolf la ville de Bordeaux : quelles modalits de russite (30 mai 2006), prsentation du projet collectif dlves administrateurs de Bordeaux, disponible ladresse suivante : www.informelu.com/IMG/ppt/PPT_presentation_du_30_mai_2006_projet_co_Bordeaux.pptLa LOLF et les villes de Paris et Lyon Paris engag dans la LOLF (30 novembre 2006), Lettre bimensuelle Innovation et administration n112, article disponible sur le site de lobservatoire des territoires et administrations numriques ladresse suivante : http:// www.otan.fr/recherche.php3?id_article=3514&recherche=lolf Lobservatoire de la performance dans les collectivits locales (2007), Synthse de la Rencontre professionnelle organise par lAFIGESE, Entretiens territoriaux de Strasbourg, 5 et 6 septembre 2007. Article disponible ladresse suivante : http://www.inetets.net/inet_2007/images/stories/pdf/rencontre%20professionnelle%20d.pdf

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales PARTIE 2 Prambule rappel historique Les inspections gnrales territoriales, du contrle interne lvaluation des politiques publiques (2009), M. Nouailles, 9mes journes franaises de lvaluation. Etat des lieux des pratiques : les donnes du terrain Rsultats de lenqute sur ltat du dveloppement de lvaluation des politiques publiques dans les collectivits territoriales (2008), Socit Franaise dEvaluation. La gestion des risques et le contrle interne dans le secteur public (juin 2008), Enqute du cabinet Ernst&Young. Guide sur la performance dans les collectivits territoriale, lamlioration de la performance des collectivits territoriales : de lintention la pratique (2006), Etude ralise par trois lves administrateurs territoriaux : C. Grail, V. Lescaillez, P. Menut, avec lappui de lAFIGESE-CT, lACUF et lINET. Le contrle interne : volutions et pratiques Guide pratique de contrle interne pour les collectivits territoriales et leurs tablissements (adapt de lINTOSAI), Veris Tennvic. Article disponible ladresse suivante : http://knol.google.com/k/veris-tennvic/guide-pratique-de-contrle-internepour/2df23a3k1ymxo/2# Renforcer les procdures de contrle interne des collectivits locales, Rapport dinformation du Snat, disponible ladresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r97-520/r97-52068.html Fondements de la ncessit de laudit interne Rflexion sur la constitution dune Inspection Gnrale de lAdministration Territoriale (avril 2007), Association des Administrateurs Territoriaux de France. Laudit interne et le management des collectivits territoriales : la cartographie des risques (2006), Cahiers de la recherche, Institut Franais de lAudit et du Contrle Internes. Les missions des services daudit interne Rflexion sur la constitution dune Inspection Gnrale de lAdministration Territoriale (avril 2007), Association des Administrateurs Territoriaux de France. Les inspections gnrales territoriales, du contrle interne lvaluation des politiques publiques (2009), M. Nouailles, 9mes journes franaises de lvaluation. Les services en charge de laudit interne Rflexion sur la constitution dune Inspection Gnrale de lAdministration Territoriale (avril 2007), Association des Administrateurs Territoriaux de France.

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Les inspections gnrales territoriales, du contrle interne lvaluation des politiques publiques (2009), M. Nouailles, 9mes journes franaises de lvaluation. Guide sur la performance dans les collectivits territoriale, lamlioration de la performance des collectivits territoriales : de lintention la pratique (2006), Etude ralise par trois lves administrateurs territoriaux : C. Grail, V. Lescaillez, P. Menut. Les volutions du pilotage et du contrle de la gestion des collectivits locales (2009), Rapport public annuel de la Cour des comptes, 1re partie, chapitre 3. Rapport dinformation fait au nom de la dlgation du Snat pour la planification sur lvaluation des politiques publique en France, par J. Bourdin, P.Andr, J-P. Plancade (2004) n392. Quel futur ? Rflexion sur la constitution dune Inspection Gnrale de lAdministration Territoriale (avril 2007), Association des Administrateurs Territoriaux de France. Bonnes pratiques Les inspections gnrales territoriales, du contrle interne lvaluation des politiques publiques (2009), M. Nouailles, 9mes journes franaises de lvaluation.

Rflexion sur la constitution dune Inspection Gnrale de lAdministration Territoriale (avril 2007), Association des Administrateurs Territoriaux de France. Laudit interne et le management des collectivits territoriales : la cartographie des risques (2006), Cahiers de la recherche, Institut Franais de lAudit et du Contrle Internes Les volutions du pilotage et du contrle de la gestion des collectivits locales (2009), Rapport public annuel de la Cour des comptes, 1re partie, chapitre 3.

Guide pratique de contrle interne pour les collectivits territoriales et leurs tablissements (adapt de lINTOSAI), Veris Tennvic. Article disponible ladresse suivante : http://knol.google.com/k/veris-tennvic/guide-pratique-de-contrle-internepour/2df23a3k1ymxo/2#

Lignes directrices sur les normes de contrle interne promouvoir dans le secteur public (2004), 18me congrs INCOSAI de lOrganisation internationale des Institutions suprieures de contrle des finances publiques , Budapest. Contrle interne : jeter les fondements de la responsabilisation publique introduction au contrle interne lintention des gestionnaires des organismes publics organisation (2001), Organisation internationale des Institutions suprieures de contrle des finances publiques (INTOSAI). Lvaluation des politiques publiques dans les collectivits territoriales : exercices imposs et initiatives propres (novembre 2000), E. Monnier et F. Henard, Revue Pouvoirs Locaux . Audit interne aux niveaux local et rgional (2007), Comit sur la Dmocratie Locale et Rgionale, Conseil de lEurope. Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 116

Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales

Annexes

Annexe 1 : Exemples de dispositif de contrle interne dans le secteur public Annexe 2 : Liste de contrle pour les gestionnaires Annexe 3 : Cadre permettant de mettre en place et maintenir un contrle interne efficace Annexe 4 : Exemple de formalisation de cartographie des risques sous forme de tableau Annexe 5 : Guide dentretien utilis lors des rencontres avec les responsables des services daudit interne Annexe 6 : Organigramme de la CU de Bordeaux Annexe 7 : Organigramme de la CU de Lille

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Annexe 1 : Exemples de dispositif de contrle interne dans le secteur public Source : Lignes directrices sur les normes de contrle interne promouvoir dans le secteur public (2004), 18me congrs INCOSAI

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Annexe 2 : Liste de contrle pour les gestionnaires Source : Contrle interne : jeter les fondements de la responsabilisation publique introduction au contrle interne lintention des gestionnaires des organismes publics organisation (2001), INCOSAI

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Annexe 3 : Cadre permettant de mettre en place et maintenir un contrle interne efficace Source : Contrle interne : jeter les fondements de la responsabilisation publique introduction au contrle interne lintention des gestionnaires des organismes publics organisation (2001), INCOSAI

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Annexe 4 : Exemple de formalisation de cartographie des risques sous forme de tableau Source : Laudit interne et le management des collectivits territoriales : la cartographie des risques (2006), Cahiers de la recherche, Institut Franais de lAudit et du Contrle Internes.

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Annexe 5 : Guide dentretien utilis lors des rencontres avec les responsables des services daudit interne Plan dentretien laudit interne des villes Prsentation des principaux thmes aborder Historique du service dvaluation et daudit interne : origine, date de cration, dveloppement Organisation du service : rle et missions, nombre de personnes, rattachement hirarchique et fonctionnel du service, lien avec dautres entits en charge des risques et du contrle interne, existence dune charte et/ou dun code thique, politique de recrutement et de formation du personnel Processus propres au service dvaluation et daudit interne : sont-ils dfinis, appliqus ? - programmation de laudit : responsabilits, procdures, ressources, budget, objectifs - laboration du plan daudit annuel - gestion des ressources - planification, prparation et conduite dune mission daudit - communication des rsultats de la mission - suivi des recommandations - rapport synthtique annuel Les missions Quelles sont les missions effectues (dure, thmes) ? Existe t-il une distinction entre des missions de conformit et des missions damlioration (ou de mesure) de la performance ? Faites vous une diffrence entre laudit interne et lvaluation des politiques publiques ? Comment se droule une mission ? Suit elle les phases suivantes : phase dtude, dinvestigation, de conclusion ? De faon plus dtaille, suit-on les tapes suivantes et utilise t-on des documents spcifiques ? - lettre ou ordre de mission - prise de connaissance de lactivit, dcoupage en objets auditables - laboration du rfrentiel daudit - runion douverture - analyse et discernement des risques forces et faiblesses apparentes - rapport dorientation programme de vrification feuille de couverture feuille de synthse rdaction du rapport et validation (ossature du rapport, projet de rapport) runion de validation recommandations communication du rapport suivi des recommandations/plans dactions

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Quels sont les outils utiliss : - au niveau mthodologique : classeurs de travail, dossiers permanents - au niveau informatique : base de donnes, logiciels daudit, outil de planification et de suivi des missions Place du service Quelle est la place du service daudit (notamment au niveau de sa lgitimit et de sa reconnaissance) ? Globalement, comment peut on qualifier les rapports avec les audits : comment sont-ils informs (runions douverture et de validation par exemple), quelles sont leurs ractions vis vis des objectifs et des missions daudit ? Selon vous, quelles sont les forces et les faiblesses de laudit interne et quelle est la valeur ajoute de laudit ? Avez vous une politique dutilisation des meilleures pratiques (passant par exemple par le partage du savoir avec dautres structures, via des runions, des colloques) ? Comment anticipez vous lvolution, court, moyen et long terme, du service ? Existe t-il dautres lments dont vous souhaiteriez faire part et qui vous semblent importants ?

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Annexe 6 : Organigramme de la CU de Bordeaux Source : http://www.lacub.com/comurb/06_organigramme.asp

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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Annexe 7 : Organigramme de la CU de Lille Source : http://www.lillemetropole.fr/gallery_files/site/83781/83782/157063.pdf

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