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Tenezakis Xenophon

Les droits sociaux accords par la citoyennet sont ils inconditionnels?

La citoyennet europenne a t mise en place par le trait de Maastricht de 1993; l'article 20 du Trait sur le Fonctionnement de l'Union Europenne dispose ainsi qu'il "est institu une citoyennet de l'Union. Est citoyen de l'Union toute personne ayant la nationalit d'un tat membre. La citoyennet de l'Union s'ajoute la citoyennet nationale et ne la remplace pas." Or en droit citoyennet et nationalit se confondent ; la nationalit est le statut de base sous lequel une personne physique peut exercer les droits du citoyen, notion politique avant tout, qui implique l'exercice de droits politiques. Il en est ainsi en droit international: la Cour Internationale de Justice a dfini la nationalit dans l'arrt Nottebohm de 1955 comme "un lien juridique ayant pour fondement un fait social d'attachement, une solidarit effective d'existence, d'intrts et de sentiments, jointe une rciprocit de droits et de devoirs", ce qui inclut l'exercice de droits politiques. Or la construction europenne n'impliquait pas l'origine de citoyennet lie des droits, mais seulement des liberts dont ses oprateurs conomiques puissent faire usage, en ce que ces liberts permettraient la cration d'un march intrieur. L'approfondissement de cette construction, lie la volont d'aboutir une solidarit de fait entre Etats, a men l'instauration de cette citoyennet. La question des droits sociaux concerne en particulier les droits lis l'institution de l'Etatprovidence, et qui participent de la solidarit effective d'existence constitutive de la nationalit. Ils consistent en la mutualisation de certains risques inhrents la vie en socit, et impliquent la mise en oeuvre d'une redistribution des revenus, afin de garantir des conditions de vie acceptables chacun, et en particulier ceux qui ne sont pas en position d'y subvenir par eux mmes, par le reversement en particulier de prestations et allocations montaires. Chacun en fonction de ses besoins bnficie de ces droits sociaux l'intrieur de l'Etat dont il est le ressortissant. Mais qu'en est il du cas ou un citoyen europen fait usage de la libert de circulation et de sjour que lui garantit l'art. 20 2 du TFUE? Dans une telle situation, le droit communautaire s'applique, en vertu de l'existence d'un lment d'extranit, qui correspond au champ d'application ratione personae du droit communautaire. Quant au champ ratione materie, il couvre surtout les droits lis la libre circulation des travailleurs, mais il comporte aussi des provisions lies aux non actifs, l'ducation et la formation professionnelle. C'est l'largissement des droits des travailleurs aux non actifs qui pose en particulier problme. Une fois que le champ d'applicabilit de la citoyennet est rempli, dans quelle mesure un ressortissant d'un Etat-membre bnficiant de ce statut et sjournant dans un autre Etat membre peut il se prvaloir de droits accords en principe aux nationaux? C'est le sens de l'inconditionnalit ici; il s'agit de voir si la citoyennet europenne, lorsqu'elle s'applique et dans son champ d'application, accorde des droits sociaux au ressortissant europen dans les mmes conditions et avec la mme aisance que pour le citoyen national. On verra dans un premier temps que les droits sociaux sont dans une certaine mesure accords dans les mmes conditions qu'aux ressortissants de l'Etat d'accueil ( I), pour autant que l'exigence d'un sjour lgal du citoyen soit remplie (II).

I. Des droits sociaux accords en principe dans les mmes conditions qu'aux ressortissants de l'Etat d'accueil
En principe les citoyens europens sjournant lgalement dans un Etat membre autre que leur Etat d'origine bnficient d'une interdiction des discriminations en la matire (A). Toutefois l'Etat peut poser des limites justifiables la porte desdits droits sociaux(B). A. La prohibition des discriminations Le statut de citoyen permet en particulier des catgories non actives conomiquement de se prvaloir de droits autrement rservs des oprateurs conomiques, en particulier aux travailleurs, sur la base du rglement 1612/68 ; pour ce qui nous concerne, de l'galit de traitement. Ce qui implique que l'Etat n'a pas le droit d'imposer un traitement moins favorable aux ressortissants europens bnficiant de la citoyennet: il ne doit pas y avoir discrimination en la matire. L'inconditionnalit s'entend donc ici bien du fait de ne pas soumettre le bnfice de ces droits des conditions supplmentaires que celles qui s'imposent aux nationaux. Cette prohibition dcoule de l'affirmation de la Cour dans l'affaire Grzelczyk de 2001 selon laquelle les dispositions de l'article 20 TFUE sur la citoyennet doivent tre lues en combinaison avec celles de l'article 18, qui prohibe toute discrimination base sur la nationalit. Ce qui implique, pour la Cour, que "le statut de citoyen de l'Union a vocation tre le statut fondamental des ressortissants des Etats membres permettant ceux parmi ces derniers qui se trouvent dans la mme situation d'obtenir, indpendamment de leur nationalit et sans prjudice des conditions prvues cet gard, le mme traitement juridique" (ibid.). Le statut principal qui protge les ressortissants des Etats membres n'est donc plus celui de travailleur, mais bien celui de citoyen europen. Cette galit ne s'tend qu'aux prestations auxquelles ont droit les nationaux des Etats membres; un citoyen europen ne peut bnficier d'une prestation attribue dans l'Etat d'accueil aux ressortissants d'Etats tiers (2009 Vatsouras et Koutapantze). L'article 34 de la Charte europenne des Droits Fondamentaux dispose lui que "toute personne qui rside et se dplace lgalement l'intrieur de l'Union a droit aux prestations de scurit sociale et aux avantages sociaux, conformment au droit communautaire et aux lgislations et pratiques nationales". En droit europen la discrimination s'entend la fois du fait de traiter diffremment des personnes se trouvant dans des situations semblables, mais aussi de traiter pareillement des personnes se trouvant dans des situations diffrentes; il s'applique galement aux discriminations indirectes (CJCE 1974 Sotgiu); elle considre par ailleurs galement les discriminations indirectes. La condition de nationalit ncessaire pour bnficier d'une aide s'affaiblit donc considrablement. Concrtement, un citoyen europen effectuant des tudes dans un autre Etat membre que son pays d'origine a ainsi droit l'obtention d'une allocation d'ducation (1998 Martinez Sala) ou une allocation correspondant un minimum de moyens d'existence, dans les mmes conditions que les nationaux (2001 Grzelczyk; 2004 Trojani). Ceci s'applique aux aides la recherche d'un premier emploi (2002 D'Hoop, 2005 Ioannidis), aux frais d'entretien d'tudiants. ( 2003 Bidar), et aux allocations d'aide la recherche d'emploi, mme si le ressortissant qui demande en bnficier ne relve pas de la libre circulation des travailleurs (2004 Collins). La citoyennet europenne permet galement au ressortissant europen qui en bnficie de demander la prise en compte de priodes d'ducation de ses enfants effectues dans un autre Etat de l'Union en vue de l'attribution d'une allocation (CJUE 2012 Reichel Albert). Des tudiants trangers ont droit des rductions sur les tarifs de transport dans les mmes conditions que les nationaux, mme ceux-ci n'en bnficient que lorsque leur famille reoit des allocations familiales (CJUE 2012 Commission c. Autriche). Pour autant, certaines limites peuvent tre imposes par les Etats au bnfice de prestations sociales par des citoyens europens.

B. Un contrle de proportionnalit strict des justifications aux entraves L'Etat peut soumettre le bnfice de droits sociaux au citoyen y sjournant lgalement des limites tenant l'intrt gnral de l'Etat, selon le schma en place concernant les autres liberts ; tant que cela ne le place pas, du reste, dans une situation trop diffrente de celle des nationaux, c'est dire dans une situation ou bnficier des mmes droits serait trop difficile. Mais ce souci de la Cour quant au bnfice de l'galit a pu tre insuffisamment pris en compte dans une jurisprudence plus rcente. La justification souvent invoque est celle de l'intgration du citoyen dans le pays d'accueil, condition premirement formule dans l'arrt D'Hoop de 2002. Une telle condition, selon la Cour, du fait que ces allocations d'attente ont pour but de faciliter le passage des jeunes de l'enseignement au march du travail, peut tre justifie par la ncessit pour le lgislateur de vouloir s'assurer de l'existence d'un lien rel entre le demandeur desdites allocations et le march gographique du travail concern; en somme, d'un lien entre le citoyen europen et le lieu ou il dsire bnficier de l'allocation en question (CJUE D'Hoop; Collins; Vatsouras et Koutapantze). Une exigence semblable a t galement formule dans l'arrt Bidar prcit. La Cour reconnat au considrant 57 de l'arrt qu'il est lgitime pour un Etat membre de n'octroyer une telle aide qu'aux tudiants ayant dmontr un certain degr d'intgration dans la socit de cet Etat (CJUE Bidar, Commission c. Autriche). D'autres justifications lgitimes ont pu tre poses par la Cour: il est ainsi lgitime tout Etat membre de veiller ce que l'octroi d'aides visant couvrir les faits d'entretien d'tudiants soit compatible avec l'quilibre financier du systme ducatif(CJUE 2007 Schwarz) ; de veiller ce que les tudiants puissent faire "le bon choix" pour leurs tudes, de promouvoir la poursuite des tudes dans d'autres Etats membres, ou de prvenir le cumul d'aides (CJUE 2007 Morgan et Bucher). Ce type de limitations a pour objectif d'viter des risques tels que celui de "tourisme social", de citoyens europens qui choisissent d'aller tudier dans un autre pays en fonction de motifs purement pcuniaires.L'examen du rapport entre l'usage du droit social et l'objectif pour lequel il a t mis en place montre que la Cour met en oeuvre ici une analyse proche de celle mise en oeuvre dans la notion d'abus de droit, qui concerne l'usage d'un droit au del des bornes raisonnables d'usage de ce droit. Toutefois, ces conditions doivent tre strictement proportionnes l'intrt gnral en question et ne pas excder ce qui est ncessaire pour l'atteindre (arrt Morgan et Bucher) ; la vrification stricte de ce type de conditions garantit que des citoyens europens puissent accder avec la mme aisance que des nationaux aux prestations sociales que ce statut garantit. Le caractre strict de ce contrle se rvle dans le fait que la charge de la preuve incombe aux Etats: c'est eux de prouver que les restrictions mises en place correspondent l'intrt gnral poursuivi. Ainsi une condition unique relative au lieu d'obtention du diplme d'tudes secondaires telle que celle qui est formule pour l'attribution de l'allocation d'attente belge prsente un caractre trop gnral et trop exclusif et n'est pas proportionne l'objectif poursuivi ( D'Hoop). Ces conditions doivent dans tous les cas tenir compte de la situation du demandeur; La situation d'un tudiant cherchant couvrir ses frais d'entretien n'est ainsi pas comparable celle du demandeur d'une allocation d'attente, et l'exigence d'une rsidence pralable de quatre ans dans l'Etat d'accueil pour l'attribution d'un prt visant couvrir les frais d'entretien est excessive, en particulier si les priodes ou le demandeur a suivi des cours temps plein ne sont pas prises en compte, cela rendant impossible l'obtention d'un tel prt pour le ressortissant d'un autre Etat membre (CJUE Bidar). Toutefois la condition de l'existence d'un lien rel d'intgration avec l'Etat d'accueil a t durcie par la Cour dans l'arrt Frster de 2008, ou elle estime qu'est apte garantir l'intgration dans l'Etat membre du demandeur de bourse d'entretien une dure de rsidence de 5 ans, critre simplement formel critiquable du fait qu'il ne prend pas en compte des lments matriels tels que les activits effectues pendant le sjour, qui devraient tre considres en elles mmes. Cette insistance sur les conditions formelles et garanties procdurales constitue selon M. De la Rosa un aspect rcurrent de la jurisprudence de la Cour sur la question de la citoyennet ( A propos de l'arrt Frster, Cahiers de droit Europen, 2009, p. 566).

II. Une citoyennet n'accordant de droits que sous rserve d'un sjour lgal
Les droits sociaux accords par la citoyennet europen ne sont pas inconditionnels en particulier au sens o pour que le citoyen europen puisse en bnficier dans un autre Etat membre, il faut qu'il y rside lgalement, condition qui dcoule de l'application du droit driv (A). Mais l'application de l'exigence d'un sjour lgal est tempre par la reconnaissance, dans la jurisprudence, de la ncessit d'une solidarit financire entre Etats membres (B). A. Des droits sociaux conditionns par l'exigence d'un sjour lgal Le sjour lgal est une condition ncessaire ce qu'un citoyen europen puisse bnficier de droits sociaux dans un autre Etat membre que celui d'origine. Ce sjour lgal est soumis des conditions qui rejaillissent sur le bnfice des droits sociaux lis la citoyennet. Toutefois ces conditions ne se posent que s'il s'agit du droit de sjour tel qu'entendu par le droit communautaire; un droit de sjour accord selon les conditions de l'Etat d'accueil permet lui aussi de bnficier de ces droits sociaux (Pierre Rodire Libre circulation des personnes et citoyennet dans la jurisprudence de la Cour de Justice, RTDE, P. 163, pt 18). Cette exigence de sjour lgal est premirement contenue dans le trait : l'interdiction de toute discrimination l'gard du citoyen europen qu'imposent les articles 18 et 20 TFUE s'applique "sans prjudice" des dispositions particulires que les traits prvoient, et notamment par rapport aux conditions de lgalit de sjour du citoyen europen dans un autre pays que son pays d'origine. Cette condition de sjour lgal est affirme dans l'arrt Martinez Sala, selon lequel seul "un citoyen qui rside lgalement sur le territoire de l'Etat membre peut se prvaloir de l'article 20 TFUE" dans toutes les situations relevant du domaine d'application ratione materiae" du droit communautaire. Ce qui signifie que la citoyennet n'implique pas suppression des conditions concernant le bnfice du droit de sjour des ressortissants europens but non conomique comme les tudiants ou le non actifs, mais que ces conditions s'appliquent au citoyen. Son sjour n'est pas de facto lgal, et doit l'tre pour qu'il puisse bnficier des avantages sociaux auxquels il a droit en vertu de son statut. Jusqu'en 2004 les conditions du sjour lgal taient rgules par diverses directives et rglement, dont le rglement 1612/68 et les directives 93/96 et 90/364. Ces dispositions ont t abroges par la directive 2004/38, qui met en place des dispositions gnrales sur le droit de sjour des citoyens europens dans les Etats membres. On distingue sjours de courte dure et de longue dure, suprieurs trois mois; ltat membre daccueil nest ainsi pas oblig daccorder le droit une prestation dassistance sociale pour les trois premiers mois aux personnes autres que les travailleurs salaris ou non salaris et les membres de leur famille. Pour bnficier d'un sjour lgal en vertu du droit communautaire, il faut soit exercer une activit conomique comme travailleur salari ou non salari, soit disposer de ressources suffisantes afin de ne pas devenir une charge pour l'Etat d'accueil (ressources valuer en fonction de la situation de la personne concerne), soit suivre une formation en tant qu'tudiant et disposer galement ce titre de ressources suffisantes. De sorte que les catgories de la lgislation antrieure la mise en place de la citoyennet europenne continuent rgir les conditions sous lesquelles un citoyen peut bnficier de droits sociaux, puisque le sjour lgal demeure un pr-requis pour l'application de l'galit de traitement dont il bnficie en principe. Il ne pse par ailleurs aucune obligation sur Les tats membres daccorder avant l'acquisition du droit de sjour permanent des aides d'entretien aux tudes y compris pour la formation professionnelle sous la forme de bourses ou de prts ces mmes personnes. Ce type de dispositions vise aussi viter toute forme de tourisme social et dtournement de droit, proccupation importante des Etats. Il faut toutefois temprer cette absence d'obligation par celle de traitement national qui pse sur les Etats par rapport aux citoyens, cite prcdemment; mais aussi par l'application du principe de proportionnalit qui dcoule ici de l'exigence de solidarit financire entre Etats membres. Ce

B. La solidarit financire entre Etats membres, moyen de temprer l'exigence d'un sjour lgal La reconnaissance de la ncessit de cette solidarit par la Cour implique que les limites nonces prcdemment, lies l'exigence d'un sjour lgal, soient values par rapport leur proportionnalit et aux circonstances de l'espce. Ainsi les conditions permettant aux Etats d'invoquer la rupture des conditions de lgalit du sjour du ressortissant pour se dlier d'obligations son gard en matire de droits sociaux sont interprtes strictement. En particulier, dans l'arrt Grzelczyc, le ressortissant franais concern, s'il avait pu subvenir ses besoins pendant ses quatre premires annes d'tudes en Belgique, se trouvait dans l'incapacit pendant sa cinquime anne de combiner tudes et activit professionnelle ; ce qui impliquait qu'il se trouvait sans ressources et qu'a priori les conditions de son sjour lgal taient rompues. Ce qui impliquerait que l'Etat pourrait tre en droit de lui refuser toute prestation sociale puisque la lgalit de son sjour a t rompue. Mais la Cour contredit cette ventualit. Notons d'abord que ces ressources ne sont pas soumises un montant dtermin ni une preuve par des documents spcifiques, mais seulement une dclaration qui permette de garantir l'Etat d'accueil que le ressortissant en question ne deviendra pas une charge pour l'assistance sociale de cet Etat. (CJUE 2000 Commission c. Italie). Il dcoule selon la Cour des dispositions en vigueur l'poque de l'arrt Grzelzcyk qu'il "existe une solidarit financire entre les ressortissants de l'Etat d'accueil et ceux des autres Etats membres, en particulier si les difficults que rencontre le bnficiaire du droit de sjour sont d'ordre temporaire. Par ailleurs, il faut tenir compte des circonstances de l'espce, c'est dire que la situation financire d'un tudiant peut changer au fil du temps pour des raisons indpendantes de sa volont, qui font que la vracit de sa dclaration ne peut tre value qu'au moment ou elle est faite.(2001 Grzelczyc). Allant mme plus loin, elle affirme dans l'arrt Trojani de 2004 que "si les Etats peuvent conditiionner le sjour d'un citoyen de l'Union conomiquement non-actif la disponibilit de ressources suffisantes, il n'en dcoule pas pour autant qu'une telle personne ne peut pas bnficier, pendant son sjour, de l'galit de traitement." Ce qu'on peut relier l'exigence du sjour lgal, qui peut tre interprte selon le droit communautaire ou selon le droit national comme dit prcdemment. Il en dcoule qu'un changement de circonstances la suite de cette dclaration de ressources n'entache pas automatiquement la vracit de cette dclaration et donc la lgalit du sjour du ressortissant, qui mme s'il ne dispose plus de ressources suffisantes peut se prvaloir de son statut de citoyen europen pour bnficier d'un minima social. L'avocat gnral Lendert Geelhoed interprte lui cette affirmation de la Cour dans ses conclusions l'arrt Bidar comme une nouvelle application du principe de proportionnalit ; il ne s'agirait pas de mettre l'intgralit des dispositions sociales de l'Etat d'accueil disposition des citoyens europens y sjournant, puisque cela mettrait bas le fondement mme des directives sur le libre sjour mais aussi ouvrirait la voie vers un moins disant social puisque les Etats aux prestations sociales les plus gnreuses risqueraient d'tre pris d'assaut. Ce principe de proportionnalit implique que les Etats doivent aussi dans la mise en place des limites au libre sjour tenir compte du respect de certains noyaux de liberts fondamentales protges par le droit de l'Union et notamment par la Charte des droits fondamentaux. En vue de la conciliation des exigences du droit du libre sjour et celles des liberts fondamentales telles que la libert de circuler et de sjourner du citoyen nonce l'article 18 et reprise dans l'article II-112 de la Charte europenne des droits fondamentaux, les Etats doivent admettre dans une certaine mesure qu'un ressortissant qui ne remplit plus pleinement les conditions du libre sjour puisse quand mme bnficier de prestations sociales lorsque sa situation est temporaire et/ou exceptionnelle. Le principe du traitement national des citoyens europens en matire de droits sociaux est donc tempr dans la jurisprudence de la Cour par la ncessit de garantir la prennit mme de ces droits.