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POLTICAS PBLICAS E MEIO AMBIENTE: REFLEXES PRELIMINARES1

Gleidson Jos Monteiro Salheb2 Heitor de Azevedo Picano Peres Neto Ivanci Magno de Oliveira Milton Ferreira do Amaral Jnior Rafael Jos Cherfen de Souza Boettger Vitria Cherfen de Souza Monteiro Eliane Superti3.

RESUMO O presente artigo relacionou polticas pblicas temtica meio ambiente. Partindo de uma abordagem histrica, primeiramente se verifica a tradio e o legado das polticas pblicas brasileiras; em seguida se aponta a conjuntura que serviu de palco para a emergncia das problemticas ambientais para, ento, se indicar os atores e poderes envolvidos na formulao e implementao das polticas pblicas, bem como realar a importncia da necessria relao entre cidadania, diversidade cultural, as demandas regionais e as polticas pblicas de cunho ambiental. Palavras-chave: Polticas pblicas. Meio ambiente. Polticas pblicas ambientais. Cidadania. Diversidade cultural.

ABSTRACT The present article related public policies to the thematic environment. Beggining on a historical view, it is verified the tradition and the legacy of the brazilian public policies; soon after the conjuncture is pointed that served as stage for the emerging of the environmental problems to, after that, indicate the actors and powers involved in the formulation and practice of the public policies, as well as to enhance the importance of the necessary relationship among citizenship, cultural diversity, the regional demands and the public policies of environmental purpose. Keywords: Public policies. Environment. Environmental public policies. Citizenship. Cultural diversity.

INTRODUO

Tradicionalmente, o estudoi das polticas pblicas esteve associado Cincia Poltica e Administrao. No primeiro caso e, especialmente no contexto brasileiro, trs abordagens levando-se em conta os problemas investigados so levadas a termo: uma primeira traduzida no questionamento clssico da cincia poltica quanto legitimidade do
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O presente artigo fruto de pesquisa temtica realizada como parte dos requisitos de avaliao da disciplina Estado, Direito e Sociedade do Programa de Ps-Graduao em Direito Ambiental e Polticas Publicas.
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Os autores so mestrandos do Curso de Direito Ambiental e Polticas Pblicas da Universidade Federal do Amap.

Professora e pesquisadora do Programa de Ps-graduao em Direito Ambiental e Polticas Pblicas da Universidade Federal do Amap Doutora em Cincias Sociais pela Universidade Federal de So Carlos.

sistema poltico vigente e capacidade do Estado em garantir e proteger a felicidade do cidado em particular ou da sociedade como um todo; uma segunda que se refere anlise das foras polticas cruciais no processo de tomada de deciso; e, uma terceira que se dedica ao estudo dos resultados que determinado sistema poltico vem produzindo por meio da especificidade de suas polticas pblicas de cunho financeiro, econmico, tecnolgico, social ou ambiental (FREY, 2000, p. 213). No segundo caso, a avaliao das aes governamentais tem sido um dos principais focos de estudo: no s com vistas percepo da eficincia e/ou eficcia dos processos gerenciais pblicos, mas, tambm, para a considerao do processo de aprendizagem institucional o que contribuiria para a busca e obteno de ganhos das aes governamentais em termos de satisfao dos usurios e de legitimidade social e poltica (RUA, s/d, p. 2). Nos ltimos anos, certas demandas emergentes reorientaram o foco de estudo das polticas pblicas, trazendo a oportuna contribuio de outras reas, como o Direito, e/ou renovando a maneira tradicional de abordagens j consagradas, como as Cincias Sociais. Qualquer que seja o ponto de partida de anlise de polticas pblicas , ele pressupe o olhar sobre presses sociais, interesses conflitantes, interesses comuns, jogos de poder, instituies, intervenes, dentre outros. Enfatizando as novas ou recorrentes demandas, percebe-se que o meio ambiente ou, mais especificamente, as problemticas ambientais tm sido objeto da agenda pblica no momento de formulao, implementao e gerenciamento de polticas pblicas. A crise ambiental fez com que a sociedade se mobilizasse, exigindo dos poderes constitudos respostas mitigadoras e propulsoras de um novo modelo societrio. Este artigo relaciona polticas pblicas temtica ambiental. A partir do estabelecimento da tradio e legado histrico das polticas pblicas brasileiras, evidencia-se como as problemticas ambientais emergiram, passando a fazer parte da agenda prioritria do Estado no Brasil e agregando, inclusive, temticas outras como a cidadania e justia de cunho ambiental, as questes culturais e regionais, etc.

TRADIO

LEGADO

HISTRICO

DAS

POLTICAS

PBLICAS

BRASILEIRAS

A reflexo sobre a conjuntura atual das polticas pblicas obriga, peremptoriamente, a indagao de como, histrica e tradicionalmente, estas so formatadas no Brasil e quais legados (viciosos e/ou virtuosos) podem ser detectados a partir do modelo de Estado aqui consignado. Tal resgate histrico dar subsdios para o entendimento das principais caractersticas encontradas nas polticas pblicas de cunho mais especfico, como as ambientais. Como marco inicial do histrico das polticas pblicas brasileiras tomaremos os anos 30 onde, conforme censo de 1920, 30% da populao brasileira vivia nas cidades e 70% no campo. Passados cinquenta anos, era o inverso 70% habitavam as cidades e 30% o campo. Nesse intervalo de tempo o Brasil saiu de uma economia predominantemente agrcola para ser potncia industrial mdia, tornando-se (nos anos 80) a oitava economia do mundo. Para entendermos o enfoque e como se do as polticas pblicas atualmente, precisamos ter em mente que uma das caractersticas essenciais do Estado brasileiro, neste perodo, era traduzida no seu carter desenvolvimentista e conservador (ARAJO, 2000, p. 261). No se tratava de um Estado do bem-estar social, mas daquele promotor do desenvolvimento e no o transformador das relaes da sociedade (idem). A opo dos governantes da poca levou o Estado a processar mudanas drsticas na economia brasileiraii sem alterar a estrutura das relaes sociais. Alm dos caracteres desenvolvimentista e conservador do Estado, dois outros podem ser adicionados: centralizador e autoritrio. Na origem das polticas pblicas brasileiras, assim, temos um Estado que d pouca ou nenhuma importncia ao bem-estar da maioria da populao. Como tudo girava em torno do Estado, herdou-se outra tradio: a do Estado fazedor. Por certo, no temos a tradio de Estado regulador; ns temos tradio de Estado fazedor, protetor, mas no de Estado que regule, que negocie com a sociedade os espaos polticos; estamos reaprendendo a fazer isso (ARAJO, op. cit., p. 263). Aliado a todo esse contexto, ainda tivemos ao longo de nossa histria perodos de ditadura como o da era Vargas e dos governos militares ps-64. Isto imprimiu, reitera-se, um vis autoritrio nas polticas pblicas brasileiras. Como no podia deixar de ser, esse aspecto autoritrio e conservador da origem das polticas pblicas brasileiras tambm veio se refletir na poltica ambiental. Antes do advento da Constituio Cidad de 1988 que prev, ao menos formalmente, o direito a um meio ambiente saudvel e ecologicamente equilibrado, houve sucessivas etapas da poltica

ambiental caracterizadas pela contradio e, por que no dizer, pela descontinuidade de algumas conquistas na rea ambiental. A gnese da poltica ambiental brasileira, preocupada explicitamente com a proteo, conservao e uso dos recursos ambientais, pode ser datada do primeiro governo de Vargas. A partir desse momento, a poltica ambiental sofreu alteraes significativas, culminando com a promulgao da Constituio de 1988. O incio das aes governamentais no campo das polticas de meio ambiente corresponde adoo, em 1934, do Cdigo das guas, do Cdigo de Minas e do Cdigo Florestal, alm da criao, em 1937, do Parque Nacional de Itatiaia e da legislao de proteo ao patrimnio histrico e artstico nacional. De um modo geral, o primeiro momento da poltica ambiental brasileira foi marcado por duas preocupaes bsicas: a racionalizao do uso e explorao dos recursos naturais e a definio de reas de preservao permanente, estabelecendo, assim, alguns limites propriedade privada. A formao desse arcabouo institucional vinculava-se de maneira direta s aes do Estado na direo de um projeto de industrializao nacional impulsionado, sobretudo a partir dos anos 50. A histria das polticas pblicas brasileiras coincide com a implantao do projeto de desenvolvimento industrial do pas. Esse desenvolvimento orientaria as polticas de interveno do Estado como elemento principal. No regime autoritrio de 1964, por exemplo, houve um afrouxamento no que se refere ao controle da poluio, sobretudo da poluio industrial, interessando poltica desenvolvimentista dos militares que dava boas vindas s indstrias poluidoras, como forma de atrair grandes investimentos do capital internacional. A tese do crescimento a qualquer custo e de que a proteo do meio ambiente seria mais um obstculo para os pases em desenvolvimento foi defendida pelo governo brasileiro na Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente, realizada em 1972, em Estocolmo. No obstante, as presses sociais (nacionais e internacionais) comeavam a ser sentidas e a conscincia de que nossas possibilidades de reproduo da vida material encontram-se inexoravelmente atreladas a limites ecossistmicos, expandia-se cada vez mais alcanando diferentes esferas da sociedade civil.

2 EMERGNCIAS DAS PROBLEMTICAS AMBIENTAIS

As questes ambientais, antes ignoradas nos planos de desenvolvimento das naes, passaram a ser olhadas com mais cuidado pelos governantes a partir da dcada de 1970, e foram especialmente impulsionadas pelos eventos internacionais informados a seguir.

2.1 O Clube de Roma 1972

Uma das mais influentes e conceituadas organizaes no governamentais. Formada em 1968, reunia-se para debater diversos temas de cunho poltico, econmico, ambiental e desenvolvimentista. nessa poca que o Clube de Roma publica o relatrio Os limites do crescimento, encomendado ao Massachusset Institute of Tecnology (MIT). Tal relatrio preconizava o desenvolvimento zero o congelamento do crescimento econmico das naes, na fase em que se encontrava poca - o que era cmodo para os pases desenvolvidos, porm contrrio aos interesses dos subdesenvolvidos, caso do Brasil. O documento tratava essencialmente de temas j ento considerados cruciais para o futuro da humanidade: energia, poluio, saneamento, sade, ambiente, tecnologia e crescimento populacional, dentre outros. Previa um colapso total do sistema global entre o incio e a metade do sculo XXI, caso no fossem adotadas medidas corretivas urgentes para evitar uma tragdia ecolgica mundial.

2.2 A Conferncia sobre Meio Ambiente em Estocolmo - 1972

Realizada em Estocolmo (Sucia), a Conferncia das Naes Unidas sobre o Homem e o Meio Ambiente reuniu diversos chefes de Estado para debaterem sobre o meio ambiente e o desenvolvimento do planeta. A conferncia foi marcada pela polmica gerada pelo documento do Clube de Roma e pela formao de dois blocos de pases: os que defendiam o desenvolvimento zero (pases desenvolvidos) e os que defendiam o desenvolvimento a qualquer custo (pases subdesenvolvidos). O Brasil, nesta ocasio, tomara partido claramente:

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A posio brasileira j no perodo pr-Estocolmo defendia o desenvolvimento econmico como a forma de correo dos desequilbrios ambientais e sociais. Portanto, as consideraes ambientais deveriam ser incorporadas ao processo de desenvolvimento integral, sem prejuzo do desenvolvimento econmico (BRASIL, 1991, apud CORBUCCI, 2003, p.75)

A crise petrolfera da dcada de 1970 desviar temporariamente as atenes dessas discusses. No Brasil, possivelmente em resposta s questes levantadas na Conferncia, cria-se a Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA), em 1973, vinculada ao Ministrio do Interior e, em 1981, publica-se a Lei n 6.938, de Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA). Esta lei criou o Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), composto pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA). No entanto, estes instrumentos s entraram em atividade em 1984.

2.3 A Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD) da ONU 1983/1987

Em 1983, mais de dez anos aps a conferncia da Sucia, a ONU encarrega uma comisso que, sob a presidncia de Gro Harlem Brundtland, primeira ministra da Noruega, apresentar, em 1987, o relatrio Nosso Futuro Comum. Este relatrio, alm de buscar abrandar os efeitos antagnicos provocados em Estocolmo, preconizava a conciliao entre o desenvolvimento e o meio ambiente pela implementao de uma concepo de desenvolvimento sustentvel. Definiu-se desenvolvimento sustentvel, ento, como aquele que atende s necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as geraes futuras atenderem as suas prprias necessidades (CARVALHO, 2007, p. 509). A Constituio Federal de 1988 inseriu os princpios do desenvolvimento sustentvel em seu artigo 225. Em 1989, cria-se o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), reunindo nele as competncias dos demais rgos setoriais de meio ambiente extintos, como o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), a Superintendncia de Desenvolvimento da Borracha (SUDHEVEA), a Superintendncia de Desenvolvimento da Pesca (SUDEPE) e a SEMA. Este fato aparenta ter sido uma resposta governamental s fortes presses ambientalistas internas e externas e que

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culminaram com o assassinato de Chico Mendes, em 1988. Tendo em vista, ainda, a conferncia da ONU que aconteceria no Rio de Janeiro, recria-se, em 1990, a Secretaria Especial do Meio Ambiente, desta feita ligada Presidncia da Repblica, o que aparentemente lhe dava maior importncia.

2.4 A Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD) - 1992

Conhecida como ECO-92 e RIO-92, realizada na cidade do Rio de Janeiro (Brasil), foi considerada a primeira reunio expressiva de chefes de Estado aps o trmino da Guerra Fria e caracterizou-se pelo dilogo, a prevalncia dos interesses gerais sobre os individuais, a intensa participao das ONG e o papel que passaram a exercer, a partir da, como fiscalizadoras do cumprimento das aes da Agenda 21. Os seguintes documentos originaram-se neste evento: Declarao do Rio, Agenda 21 e Declarao de Princpios sobre as Florestas. Tambm se aprovou a realizao de outras duas convenes: a do Quadro sobre Mudanas Climticas e a da Diversidade Biolgica. No Brasil, uma das repercusses deste evento foi a extino da Secretaria Especial do Meio Ambiente da Presidncia da Repblica e a criao do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), em 1992. 2.5 A Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel de Johanesburgo 2002

Realizada na frica do Sul, tambm chamada RIO+10, reafirmou os compromissos da conferncia anterior. Possibilitou que os lderes ali reunidos acordassem regras histricas para o desenvolvimento social, a proteo ambiental e o desenvolvimento econmico em bases sustentveis no mbito local, regional, nacional e global. Produziu a Declarao de Johanesburgo e o Plano de Implementao, porm apresentou poucos resultados prticos. O JUSCANZ (Japo, Estados Unidos, Canad, Austrlia e Nova Zelndia), grupo liderado pelos norte-americanos e apoiado pelos pases rabes, grandes produtores de petrleo, boicotou, entre outras, as propostas do Brasil e da Unio Europia sobre energia (a energia solar, a elica, a geotermal, a das pequenas hidreltricas e a da biomassa).

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Todos esses grandes eventos de cunho internacional vo repercutir sobre a agenda das polticas pblicas brasileiras, transformando o desenvolvimento sustentvel numa das principais metas do poder pblico. Eis que surgem, nesta conjuntura, as chamadas polticas pblicas ambientais.

3 POLTICAS PBLICAS AMBIENTAIS

Ao se falar de polticas pblicas, conforme mencionado nas linhas anteriores, deve-se ter em vista que, por se tratarem de intervenes do Estado, em conjunto ou no com a sociedade civil (ONG, grupos empresariais, comunidades, entidades internacionais e etc.), estas devem, necessariamente, contemplar um determinado fim ou uma rea especfica da realidade cotidiana. Contudo, por conta da expanso econmico-industrial internacional e os j constatados efeitos nocivos da interveno humana no meio ambiente (aquecimento global, emisso excessiva de CO2, desertificao, desmatamento, extino de espcies, derretimento das calotas polares, contaminao de fontes dgua, chuvas cidas, exaurimento de recursos naturais, caa e pesca predatrias, entre outros), tais polticas por terem papel to incisivo e decisivo no modo de vida e nos modos de produo, passam a ter um papel fundamental como instrumentos no s de desenvolvimento econmico-social, mas tambm, como forma de garantia de preservao de recursos s futuras geraes. As polticas pblicas ambientais assumiram papel primordial de proteger o meio ambiente, integrando sua proteo aos demais objetivos da vida em sociedade, como forma, inclusive, de proporcionar qualidade de vida. Internacionalmente, a preocupao com a causa ambiental sempre foi relevada por conta da contraposio aos interesses dos grandes grupos econmicos e das naes desenvolvidas. No entanto, movimentos antes liderados por ativistas isoladamente comearam a ganhar fora e visibilidade at que, na Conferncia organizada pelas Naes Unidas em 1972, em Estocolmo foi assinada a Declarao de Estocolmo que, significativamente, instituiu o Plano das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)iii. Foram, assim, lanadas as bases do compromisso humano com o meio ambiente, posteriormente ratificadas atravs de diversos documentos, dentre os quais podemos citar a Carta Mundial da Natureza, a Declarao do Rio (Agenda 21), o Protocolo de

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Kyoto, entre outros. Contudo, os ndices de poluio e destruio do meio ambiente esto cada vez maiores, apesar dos esforos internacionais em conter tal avano. No que tange s polticas pblicas de cunho ambiental em nosso pas, cabe ainda lembrar que, historicamente, o Brasil sempre foi marcado por uma economia predominantemente exploratria de seus abundantes recursos e riquezas naturais, pautando todo seu desenvolvimento (econmico, poltico, social, etc.) na exaustiva produo de produtos primrios (agricultura, pecuria, extrao de metais preciosos, extrao de madeira e outros) de modo agressivo e predatrio. Isso comeou desde o perodo colonial com a monocultura da cana de acar, depois a minerao, seguida pelo caf, mas, com mais fervor, ficou bastante marcado durante a ditadura militar, entre os anos 1960 e 1970, em que a poltica nacional visava integrar para no entregar, numa clara aluso necessidade urgente de ocupao dos vazios demogrficos da regio norte, o que significava, em outras palavras, ocupar a Amaznia a qualquer custo. Tal pretenso rendeu uma ampliao sem precedentes nos ndices de devastao da floresta, invadida pela indstria madeireira, agropecuarista, mineradora, entre outras. Como exemplos nefastos, podemos mencionar o garimpo de Serra Pelada, no Par; as minas de ferro de Carajs (tambm no Par); a abertura da rodovia federal transamaznica; derrubada de mata nativa e queima para plantio de pasto para a ampliao do agronegcio nos estados do Mato Grosso e Gois; entre outros. Enquanto ocorriam tais mudanas no cenrio ainda preservado do territrio nacional (preservado porque ainda estava intocado, dado seu difcil acesso e pssima infraestrutura), o desenvolvimento econmico das regies sudeste e sul do pas; as locomotivas da economia brasileira, dava saltos enormes na industrializao de bens de consumo, sob um custo elevadssimo ao meio ambiente, como a quase total destruio da mata atlntica e seus ecossistemas; a morte de bacias aquticas prximas aos grandes centros urbanos (como o Tiet, em So Paulo); a intensificao da poluio sanitria decorrente da exploso do movimento de urbanizao (xodo rural); etc. No obstante, h de se mencionar que, desde as primeiras dcadas do sculo XX, o pas j vinha promulgando leis esparsas como os j citados Cdigo Florestal, Cdigo de guas, de Minas, entre outros; mas, sem exceo, todos relegados, na prtica, a segundo plano de importncia, um claro sinal de que o Poder Pblico sempre priorizou o capital e a economia em detrimento da proteo ambiental. Em face da ao dos movimentos conservacionistas internacionais e as presses externas pela preservao do patrimnio natural e pela melhor qualidade de vida, surgida principalmente entre as dcadas de 1970 e 1980, o pas passou a adotar polticas

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ambientais de proteo e conservao, utilizando-se de diversos mecanismos legais, para tanto pautando suas diretrizes, inclusive, no j mencionado princpio de desenvolvimento sustentvel. Dentre diversos instrumentos, o marco norteador fundamental da elaborao, organizao, instrumentalizao e implementao das polticas pblicas ambientais no Brasil foi a promulgao da Lei n 6.938/1981, que instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA), traduzida numa srie de princpios, objetivos e instrumentos Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA); Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA); posteriormente a criao do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), entre outros propostos para realizar uma gesto integrada dos recursos naturais (SILVA-SNCHEZ, 2000, p. 78) e que passaram, desde ento, a guiar a poltica nacional ambiental, aliando-a s econmicas, sociais, culturais, etc. Tal regulamentao foi recepcionada pela Constituio Federal de 5 de outubro de 1988, no cabeo de seu Artigo 225, ao estabelecer que o meio ambiente bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, cabendo ao Estado e a todos a sua proteo e preservao para as presentes e futuras geraes. Note-se que a partir da dcada de 80, principalmente aps o Relatrio Brundtland e a posterior positivao do princpio do desenvolvimento sustentvel no arcabouo jurdico nacional, atravs da Lei n 6.938/81, todas as diretrizes para formulao de polticas pblicas, de um modo geral, passaram a ser crivadas por esta tica ambientalista, sendo este, inclusive, um dos objetivos do referido dispositivo legal:
A poltica nacional do meio ambiente tem por objetivo a harmonizao do meio ambiente com o desenvolvimento socioeconmico (desenvolvimento sustentvel). Essa harmonizao consiste na conciliao da proteo ao meio ambiente, de um lado, e a garantia de desenvolvimento socioeconmico, de outro, visando assegurar condies necessrias ao progresso industrial, aos interesses da segurana nacional e proteo da dignidade da vida humana (Art. 2 da Lei n. 6.938/81). (SIRVINSKAS, 2008, p. 130)

No entanto, apesar do esforo no foi possvel, pelo menos no primeiro momento, uma implementao de sucesso. Como exemplo de polticas pblicas ambientais lastreadas pela PNMA pode-se citar o programa Nossa Natureza, de 1988, que propunha uma estratgia de reformulao da legislao ambiental e institua diretrizes para promover a proteo do meio ambiente. Inicialmente a idia era muito boa, mas falhou na sua implementao e acabou esquecida no arcabouo jurdico nacional dentre tantas outras que a

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antecederam, dadas as sucessivas crises econmicas da economia nacional naquele perodo e a constante presso do capital internacional. Ao se falar de polticas pblicas ambientais, deve-se ter em mente que estas, sob pena de ineficcia, no podem ser desconexas ou descoordenadas (MILAR, 2007, p. 285). Deve haver, ento, complementaridade entre as aes e objetivos, caso contrrio perderse-o no vazio da inpcia posto que a prpria vida, em todas as suas formas, a destinatria destas aes e objetivos. Na esteira desse entendimento, ainda se pode colocar entre os mritos da PNMA, a criao do SISNAMA, do CONAMA e, posteriormente, do IBAMA. Este ltimo, criado atravs da Lei n 7.735/1989, regulamentada pelo Decreto n 97.946 do mesmo ano, tem especial destaque em sua atuao por conta de no trazer caractersticas apenas de rgo de cpula (autarquia federal vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente), mas, sobretudo, por seu carter de coordenador, de fiscalizador, preservacionista, assessor, executor da poltica nacional do meio ambiente, entre tantas outras, congregando em uma s estrutura o que antes se tentava (sem sucesso) fazer atravs de diversos rgos em uma estrutura esfacelada e descoordenada. Outrossim,
A criao do IBAMA teve o mrito de congregar, em um nico organismo, diversas entidades que no conseguiram jamais atuar em conjunto. Antes da existncia do IBAMA, havia pelo menos quatro rgos voltados para as questes ambientais. Deve ser ressaltado, entretanto, que nenhum deles possua fora poltica ou econmica para desempenhar adequadamente as suas tarefas. O IBAMA, sem dvida, foi um grande progresso em relao situao anterior. lgico, contudo, que remanescem problemas muito graves. O mais importante deles , sem dvida, a falta de uma definio clara quanto s tarefas a serem desenvolvidas pelo Instituto, pois existe uma evidente superafetao de atribuies. de se considerar, ademais, que as competncias de planejamento, gesto, fiscalizao e execuo so muito diferenciadas entre si e, no poucas vezes, geram conflitos muito graves no interior de um mesmo rgo. Embora vitoriosa, faz-se necessria uma reviso da iniciativa que levou criao do IBAMA. A experincia que foi acumulada nos mostra que rgos de controle ambiental no devem se confundir com rgos encarregados da gesto de unidades de conservao ou mesmo de pesquisa cientfica. (ANTUNES, 2008. p. 122).

No entanto, por conta dos notveis avanos trazidos questo ambiental, no se pode deixar de lembrar que o esforo de colocar em prtica todo esse ideal de unidade (gesto integrada), traduzido na edio da PNMA, acima mencionada, somente por conta de presso da sociedade civil organizada, no foi relegada ao ostracismo diante da presso econmica dos grandes grupos empresariais, sendo, por isso, marco fundamental na elaborao de polticas de cunho ambiental no Brasil:

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Vimos que a poltica ambiental brasileira comeou a ser formulada durante os anos 30, mais como resultado das aes de um Estado autoritrio e centralizador para, em seguida, subordinar-se aos imperativos da poltica econmica desenvolvimentista e da tecnocracia estatal do regime militar. A sua consolidao, entretanto, foi resultado da presso de foras sociais organizadas. A demanda e as reivindicaes ambientalistas, que ento se formavam, possibilitaram a formulao da Lei da Poltica Nacional de Meio Ambiente, trazendo instrumentos legais importantes e inovadores como a avaliao de impacto ambiental e a audincia pblica, alm da criao da Lei dos Interesses Difusos, um instrumento legal extremamente moderno e democrtico. A dcada de 80 colocou em pauta a questo da democratizao, sendo um momento de intensa mobilizao dos chamados novos movimentos sociais; ao final da dcada, a promulgao da Constituio, garantiu uma srie de novos direitos, situando o direito ao meio ambiente no mesmo nvel dos direitos e garantias fundamentais (SILVA-SNCHEZ, op. cit., p.78).

No obstante a todo esse esforo e respectivo aparato legal, o Brasil ainda figura como um dos pases com maior desigualdade social no cenrio internacional. O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), segundo avaliaes de organismos ligados ONU, um dos piores entre os pases industrializados e, segundo dados divulgados pelo Instituto Nacional de Pesquisa Espacial (INPE), fato amplamente alardeado pela mdia, somente na Amaznia brasileira uma rea do tamanho do Estado de So Paulo foi devastada no ano de 2007. Tal resultado no ocorre por acaso, afinal, historicamente os investimentos em polticas pblicas no Brasil, principalmente na Amaznia, maior bero de biodiversidade no planeta e lar de incontveis riquezas naturais, tm se concentrado quase que exclusivamente no aspecto econmico, deixando em segundo e terceiros planos os sociais, ambientais, culturais e tantos outros de vital relevncia qualidade de vida e preservao dos recursos naturais. O grfico a seguir, sobre os investimentos previstos na Amaznia pelo Governo Federal no Plano Plurianual do perodo de 2000 a 2003, retrata essa disparidade brutal entre os investimentos em polticas e programas de cunho econmico e as demais.

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Investimentos PPA 2000/2003

35 Valores (Bilhes de R$) 30 25 20 15 10 5 0 econmicos informao e conhecimento ambiental social

Fonte: Plano Plurianual 2000-2003

Entretanto, apesar dos contratempos e desencontros verificados na formulao e implementao de polticas pblicas no Brasil (em contradio aos mais diversos dispositivos legais, conforme visto), ainda assim representam grande avano na questo ambiental. O que significa dizer que os passos iniciais foram dados e a nova realidade que desponta, quando se trata de polticas pblicas no Brasil, a da necessria relevncia da questo ambiental como ponto nodal de discusso e fator fundamental para o estabelecimento de planos, programas e polticas de desenvolvimento nacional, regional e local no pas. Evidentemente, falhas ainda existem, mas a sistemtica protecionista ambiental est tomando seu assento cativo mesa de discusso das rodadas de negcios, ao que se espera, definitivamente, a fim de se evitar a repetio dos desastres de nosso passado recente.

4 ATORES, PODERES, NEGOCIAES

impossvel chegar a um entendimento do que sejam as polticas pblicas ambientais se deixar de considerar o jogo de poder e de interesses, ou melhor dizendo, da correlao de foras entre os diversos atores sociais que influenciam na elaborao e implementao de tais polticas.

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Enxergar as polticas pblicas ambientais to somente como resultado da ao estatal, desconsiderando os diversos atores sociais (globais, nacionais e locais), os poderes e as negociaes a partir de onde se originam as polticas pblicas ambientais consiste em erro que leva a uma compreenso apenas parcial e superficial do que se possa entender como poltica pblica ambiental. Decerto:
Parece impossvel debruar-se sobre o tema das conquistas na rea ambiental apenas do ponto de vista do Estado, sem considerar o papel da sociedade civil. Qualquer tentativa neste sentido no daria conta da complexidade do tema, j que a problemtica ambiental envolve um vasto campo de conflitos, mobilizando diferentes sujeitos sociais em espaos sociais tambm diferenciados (SILVA-SNCHEZ, op. cit., p.75).

As reivindicaes de direitos na seara ambiental esto marcadas por uma nova sensibilidade de atores sociais que comeam a abrir os olhos para a relao diretamente estabelecida entre a questo ambiental e a sadia qualidade de vida das geraes atuais e futuras. na dcada de 1980 que se coloca em pauta a questo da democratizao, onde os chamados novos movimentos sociaisiv, dentre eles o movimento ambientalista, exercem forte influncia na elaborao de polticas pblicas ambientais. Este processo de reivindicao teve seu apogeu na promulgao da Constituio de 1988, onde foram garantidas uma srie de novos direitos, dentre os quais o direito dignidade humana, sadia qualidade de vida e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, no mesmo nvel dos direitos e garantias fundamentais. Na dcada posterior, isto , nos anos 90, com a ascenso ao poder de um presidente democraticamente eleito aps anos de ditadura militar, a poltica ambiental foi marcada por ambigidades e contradies, representando risco de retrocesso quanto aos direitos ambientais anteriormente conquistados, pois as polticas ambientais anunciadas pela classe governante tinham o condo apenas de causar boa impresso aos atores internacionais, promovendo a boa imagem do pas por vias oblquas, no se traduzindo em polticas efetivamente voltadas proteo ambiental. No fossem as reivindicaes do movimento ambientalista, fazendo frente s propostas e aos projetos que de alguma forma representariam risco ao meio ambiente, ocupando os espaos vagos deixados pelo governo na rea da poltica ambiental, provavelmente teramos retrocedido neste campo. s vsperas da conferncia do Rio e do Frum Global, o movimento ambientalista ganhou corpo ao aproximar-se dos demais movimentos populares, enriquecendo sua dimenso social (enfatizada em lutas, reivindicaes e projetos), o que culminou na

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criao de uma estrutura at ento indita no pas: o Frum de Organizaes no Governamentais Brasileiras. De carter pluralista, visando o interesse, por exemplo, das populaes indgenas, grupos feministas, movimentos populares e entidades sindicais, o Frum de organizaes no Governamentais Brasileiras tornou-se um novo sujeito poltico coletivo, fundamental no processo de discusso da poltica ambiental brasileira. Por meio desse Frum, tornou-se possvel que os ambientalistas se firmassem como sujeitos fundamentais na esfera pblica das negociaes e decises quanto s polticas pblicas ambientais. Assim, os ambientalistas contriburam para avanos importantssimos na seara das polticas pblicas ambientais, posto que:
Estiveram presentes nos debates mais polmicos, souberam articular apoio de outros grupos da sociedade civil, conseguiram um espao significativo na mdia nacional e mesmo internacional. Enfim, foram notadamente hbeis para manter o tema meio ambiente em grande evidncia na arena poltica, preservando espaos de participao e deciso (SILVA-SNCHEZ, op. cit., p.77).

Desta forma, a sociedade civil, notadamente representada pelos ambientalistas, representou a grande fora a favor da elaborao de polticas pblicas ambientais efetivas. Isto um tempo marcado pela preocupao da elite governamental voltada to somente em promover polticas ambientais com vistas a manter uma boa imagem internacional do pas, desde que compatveis com o modelo desenvolvimentista vigente, preocupando-se apenas em segundo plano com a problemtica ambiental. Aos poucos, nota-se, mesmo que de maneira ainda tmida, uma preocupao mais acentuada dos que influenciam na elaborao e operacionalizao de polticas pblicas, com a problemtica ambiental. O que traduz, por um lado, reaes frente ao agravamento de uma crise que no se pode mais ignorar e, por outro, a resposta s lutas e reivindicaes da sociedade civil e do movimento ambientalista, atentos s possveis conseqncias desta crise desde outrora. Importante ressaltar, todavia, que o aparato poltico-administrativo resultante da combinao de caractersticas estatais herdadas (estrutura de poder concentrada, padro tecnocrata, burocracia, postura formalista...) dos mais perversos para uma gesto pblica que se pretenda moderna, democrtica e equitativa. Afinal, necessrio reconhecer que:
As polticas pblicas esto hoje a meio caminho entre um discurso atualizado e um comportamento social bastante predatrio: por um lado, as polticas pblicas tm contribudo para o estabelecimento de um sistema de

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proteo ambiental no pas; mas, por outro, o poder pblico incapaz de fazer cumprir aos indivduos e s empresas uma proporo importante da legislao ambiental (FERREIRA, 1998, p. 107).

POLTICAS

PBLICAS

AMBIENTAIS,

CIDADANIA,

DIVERSIDADE

CULTURAL E A QUESTO REGIONAL

Uma vez identificados os principais protagonistas atuantes na conjuntura que serviu de palco para a formulao das polticas pblicas ambientais, bem como os poderes influentes na mesa de negociao possvel adicionar trs outras importantes questes na reflexo sobre as polticas pblicas ambientais: a cidadania, a diversidade cultural e a questo regional.

5.1 As noes de cidadania e justia ambientais

A abertura poltica proporcionou, principalmente a partir dos anos oitenta, a reconstruo da sociedade civil brasileira, criando a expectativa de experincia de uma nova sociabilidade. A atuao dos sujeitos polticos emblemticos deste momento histrico, destacando-se o protagonismo dos novos movimentos sociais, fez ressurgir uma intensa discusso sobre direitos e cidadania. Paralelamente, importantes questes relacionadas ao meio ambiente ou, mais especificamente, apropriao e uso de recursos naturais, foram lanadas mesa dos gabinetes polticos, repercutindo na criao de leis, como j foi observado. Esta conjuntura poltica favorvel associada emergncia de novos direitos possibilitou a projeo do que hoje se denomina de cidadania ambiental, isto , uma cidadania referida a direitos coletivos, fundamentada em valores maximalistas e globalizantes, que traz, em ltima instncia, a virtualidade do novo (SILVA-SANCHEZ, op. cit., p.13). A formao e consolidao das Polticas Pblicas Ambientais no Brasil no fruto da sagacidade visionria dos agentes estatais. De igual modo, o nascimento e a afirmao de uma cidadania ambiental no tm origem exclusiva nos ideais democrticos da liderana poltica brasileira. Fundamentado no dispositivo constitucional do direito difuso

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aquele que diz respeito ao interesse de todos e na prerrogativa da participao cidad atravs das organizaes representativas da sociedade, o conceito habitual de cidadania, nesta comjuntura, transcendido. Corolrio noo de cidadania ambiental, o conceito de justia ambiental mobiliza no s a dimenso socioeconmica, mas tambm a ambiental, a tica, e a cultural (ACSELRAD; HERCULANO; PDUA, 2004). De fato, as questes suscitadas por uma cidadania ambiental tm um potencial de transformao da sociedade, dos processos de socializao culturais e polticos e do modelo de desenvolvimento hegemnico (SILVASNCHEZ, op. cit., p. 14). A partir da garantia formal/instrumental dos direitos difusos, abriu-se espao para a realizao dos mesmos. Aos conceitos de cidadania ambiental e justia ambiental foi possvel acrescer, ento, as questes da pluralidade cultural brasileira e idiossincrasias regionais. Estudos demonstram que danos/riscos causados pelo desenvolvimento e estilo de vida citadino atingem, desproporcionalmente, as camadas sociais mais vulnerveis como negros, ndios, ribeirinhos, quilombolas. No mbito local, focando o estado do Amap temos os seguintes exemplos: a comunidade quilombola do Macacoari que sofre com o rejeito do mangans contaminado com arsnio e brio; a comunidade da Lagoa dos ndios que tem sido penalizada com o crescimento urbano-industrial s proximidades da sua gleba e a comunidade do Curia que tem enfrentado litgios relacionados ao de posseiros/invasores. Fica evidente, tambm, que o acesso aos recursos, bens e servios ambientais produzidos vetado e/ou dificultado a grupos socioculturalmente distintos. Esta realidade desigual tem levado a inmeros conflitos socioambientais na regio amaznica como um todo e no Amap, em particular (CARVALHO, s/d).

5.2 Desenvolvimento sustentvel no contexto local

A histria dos programas e aes voltados para o desenvolvimento da regio amaznica tem sido caracterizada por sucessivos erros, seja do ponto de vista da inadequao do modelo de desenvolvimento imposto, seja da perspectiva do no atendimento das demandas peculiares da populao tradicional que aqui habita ou mesmo do nus ambiental capitaneado por atividades economicamente danosas ao meio ambiente, como aquelas desenvolvidas pelas grandes mineradoras. Ademais, caracteres da poltica partidria regional como o revezamento no poder de grupos polticos tradicionais rivais impedem um projeto

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de desenvolvimento econmico de longo alcance, pautado no respeito s caractersticas locais e alinhado s reais necessidades do povo amaznico. O caso do Plano de Desenvolvimento Sustentvel do Amap (PDSA) serve como exemplo dos equvocos, dos pequenos avanos e grandes retrocessos propugnados pelas polticas pblicas ambientais no contexto regional amaznico. O PDSA configurou-se numa experincia do programa de governo local, implementado entre 1995 e 2001. Sob os auspcios do discurso da sustentabilidade este plano foi tipificado, segundo Chelala (2007, p. 208), na priorizao de aes de impacto na base socioeconmica do estado, invertendo a lgica usual [...] de direcionamento a grandes empresas, traduzida na descentralizao da execuo financeira do oramento pblico, no destacamento do papel da Agncia de Fomento do Amap (AFAP) e no programa de renda mnima. Os seguintes aspectos positivos podem ser apontados no PDSA: o desenvolvimento da democracia participativa com o incio da implantao do Planejamento e Execuo Participativa (PEP) e uma agenda prioritria que seria includa nas peas oramentrias, no apenas na Lei Oramentria Anual, mas tambm o Plano Plurianual (CHELALA, op. cit., p. 220). H de se reconhecer, todavia, que o PDSA no chegou a se formatar como um programa completo, com objetivos especficos, projetos e atividades definidas, metas e indicadores (idem). No entanto, o grupo poltico que comanda a vida pblica no Amap nos dias de hoje transformou o PDSA em pea de museu. O ideal de construo de uma sociedade regional sustentvel, assim, esbarrou nas picuinhas polticas e nas diferenas ideolgicas das elites locais.

5.3 Etnocentrismo e diversidade cultural

No que tange s aes/intervenes dos agentes pblicos, Boneti (2006, p. 21) observa que o etnocentrismo concepo segundo a qual a verdade tem caracteres nicos, universais e dispostos a partir do centro e que tem suas razes na razo instrumental, um dos princpios ou determinantes das polticas pblicas. Decerto, a repercusso desta perspectiva homogeneizadora para realidades socioculturalmente distintas bvia, pois,

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isso significa acreditar que comunidades ou pessoas que utilizam modelos singulares de produo da vida material e/ou social jamais podem se desenvolver socialmente a partir das suas prprias experincias, mas dependem do impulso da fora de idias e de tecnologias de comunidades externas. Esta a razo pela qual as polticas pblicas se caracterizam como antidiferencialistas (idem, p. 24).

Uma verdadeira cidadania, propugnada pelas polticas pblicas ambientais, precisa considerar o carter plural da sociedade brasileira e a diferena sociocultural entre as regies. Em se tratando da regio amaznica,
possvel e necessrio tornar o Estado na Amaznia permevel pluralidade de foras que expressam a diversidade social e cultural da regio, dotando-a de mecanismos que o faam eficiente como indutor de desenvolvimento pela correo das desigualdades econmico-sociais (COSTA, 2006, p. 22).

Para tanto, necessrio incorporar o modo de vida, a concepo de mundo, os sistemas de classificao do ambiente natural, as demandas sociais e econmicas peculiares da formao cultural do povo amaznico. O conhecimento profundo que este povo tem das ocorrncias da natureza imprime um modo de vida criativo que deveria servir de referencial na busca de uma sociedade sustentvel. Destarte,
Nosso problema no retroceder aos modos ancestrais de vida, mas transformar o conhecimento dos povos dos ecossistemas, decodificado e recodificado pelas etnocincias, como um ponto de partida para a inveno de uma moderna civilizao de biomassa, posicionada em ponto completamente diferente da espiral de conhecimento e do progresso da humanidade. O argumento que tal civilizao conseguir cancelar a enorme dvida social acumulada com o passar dos anos, ao mesmo tempo em que reduzir a dvida ecolgica (SACHS, 2000, p. 30).

Fundamental, tambm, proporcionar aos povos da Amaznia uma maior participao no processo de planejamento, implantao e avaliao de polticas pblicas ambientais. Isto representaria o reconhecimento das aspiraes de autonomia, liberdade e identidade tnica destes povosv; assim como a garantia de que a agenda pblica coadunaria com as necessidades e anseios advindos da sua realidade cultural peculiar.

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CONSIDERAES FINAIS

Ao longo deste artigo, procurou-se elencar os principais aspectos implicados na relao entre polticas pblicas e meio ambiente. Ao final desta empreitada, legtimo concluir que a temtica ambiental tornou-se, definitivamente, objeto das aes dos poderes pblicos constitudos. Todavia, preciso reconhecer os caminhos e descaminhos da agenda pblica ambiental e de seus respectivos gestores. As polticas pblicas ambientais preconizam a primazia do crescimento econmico, condicionando a qualidade de vida aos indicadores de produo, padres de consumo e valores utilitaristas associados ao uso ainda predatrio dos recursos naturais. O forte carter formalista da cultura legislativa brasileira privilegia mais o discurso do que o comportamento eticamente orientado, o que leva Ferreira (1998) a afirmar categoricamente que "a importncia discursiva da questo ambiental traduziu-se numa legislao comparativamente avanada, porm, os comportamentos individuais esto muito aqum da conscincia ambiental presente no discurso" (p. 107). Muitas conquistas que se traduziram na forma de lei, por esta razo, ainda carecem de materializao nos atos dos agentes do poder pblico. Sugere-se, ento, que novos estudos sobre a relao entre polticas pblicas e a temtica ambiental considere a construo de uma histria que continua aberta e sujeita a indeterminaes (SILVA-SNCHEZ, op. cit., p. 183), o que representa a necessidade de mobilizao de setores estratgicos da sociedade (qui de cada cidado!) para a efetivao dos direitos socioambientais que no saram do mbito da formalidade. Alm disso, que o protagonismo de novos atores no seja descartado a despeito da atuao de atores tradicionais, visto que h uma tnue tendncia de se acentuar as conquistas do passado, especialmente na conjuntura de reabertura poltica do pas, olvidando-se da atuao dos movimentos sociais contemporneos. De igual modo, se faz necessrio refletir sobre o estatuto de direito que pretende representar um alargamento da noo habitual de cidadania e que seja consignado

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numa perspectiva que transcenda a relao Estado-indivduo, afirmando o carter imprescindvel da sociedade civil, alm de que espera-se que novos estudos contemplem a realidade histrico-social do ltimo decnio no pas, uma vez que a maioria das abordagens se aproxima, no mximo, dos anos finais da dcada de 1990.

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Neste artigo no h a pretenso de se discutir profunda e exaustivamente a natureza terica das polticas pblicas. Para efeito de limitao de abordagem, ento, polticas pblicas representam, de uma forma geral, certo tipo de orientao para a tomada de decises em assuntos pblicos, polticos ou coletivos.
ii iii

Por exemplo: o pas tornar-se um grande exportador na agricultura, sem jamais ter promovido a reforma agrria.

O 2 princpio, deste programa, assevera que Os recursos naturais da Terra, includos o ar, a gua, o solo, a flora e a fauna e, especialmente, parcelas representativas dos ecossistemas naturais, devem ser preservados em benefcio das geraes atuais e futuras, mediante cuidadoso planejamento ou administrao adequada. iv Suas reivindicaes eram formuladas em termos de direitos coletivos, possibilitando a emergncia da denominada cidadania ambiental.
v

Como assinala Zaoual (2003, p. 34), uma civilizao da diversidade parece est em curso. Ento ser o fim da hegemonia de um s e nico ponto de vista, o do modelo nico para todos. O mltiplo j est nos fatos, em virtude da incapacidade das instituies do mercado de regerem tudo e da vitalidade das prticas econmicas hbridas (economia informal, economia social e solidria, desenvolvimento local, etc.