INFORME ESPECIAL

Una comparacin de seis pases

Procesos de paz en Amrica Latina

sos los procesos de paz en El Salvador, Nicaragua y Guatemala? Por qu no se prev un acuerdo de paz en el Per? Cules son las condiciones de la sociedad colombiana que llevan a que las negociaciones con las Farc y el Eln no avancen segn lo planeado o previsto por el Gobierno o los grupos alzados en armas? Los interrogantes respecto del proceso de paz en Colombia ganan en relevancia al efectuar comparaciones con lo ocurrido en otros pases. Una reciente publicacin de la Universidad de Stanford, Comparative Peace Processes in Latin America (Procesos comparativos de paz en Amrica Latina) de Cynthia Arnson, ofrece la oportunidad de realizar estas comparaciones. El libro analiza las soluciones polticas de guerras internas y los procesos de paz en seis pases latinoamericanos: Colombia, El Salvador, Guatemala, Mxico, Nicaragua y Per*. La autora define por proceso de paz el dilogo entre representantes de fuerzas contestatarias -con o sin intermediarios-, encaminado a poner fin a las hostilidades armadas, en el contexto de acuerdos que trascienden el carcter estrictamente militar. Estos procesos de paz incluyen conversaciones que hacen referencia a, por lo menos, alguno de los principales desequilibrios -poltico, econmico, social o tnico-, que originaron el conflicto. Establece una distincin frente a los altos al fuego y desmovilizaciones, en razn a que stos ltimos se rea18

dos por sucesivos conflictos armados. Es ms, las deficiencias en estas reas han contribuido a su surgimiento. Adicionalmente, todos estos pases, exceptuando el Per, han iniciado negociaciones con la insurgencia en busca de su inclusin en el sistema poltico, al tiempo que han iniciado reformas sociales y polticas (ver recuadros).

Qu llev a que fuesen exito-

lizan dentro de las estructuras polticas y econmicas existentes, as se estipulen acuerdos para la reinsercin poltica y econmica de las fuerzas insurgentes. La definicin de proceso de paz utilizada tiene dos implicaciones. Primero, que la insurgencia armada nace de injusticias que no pudieron dirimirse dentro del marco de los sistemas polticos existentes. Segundo, que es posible solucionar el conflicto a travs de la accin poltica. Para Arnson el objetivo central de un proceso de paz es llevar el conflicto a la arena poltica. Una contra-insurgencia, militarmente exitosa, que no ahonde sobre las causas del conflicto invita a ciclos de violencia posteriores. Los esfuerzos militares, realizados en forma independiente de la accin poltica, slo conducen al logro de una paz intrnsecamente inestable. Los pases analizados presentan diferencias en su historia poltica, econmica y social, as como entre los orgenes, objetivos, apoyo popular y legitimidad de los grupos insurgentes. Sin embargo, as haya diferencias, estos pases comparten caractersticas comunes. Todos han tenido conflictos con las guerrillas que se extienden ms all del final de la Guerra Fra. Tambin tienen en comn un sistema nominalmente democrtico. Al mismo tiempo las normas legales, el control civil de las fuerzas armadas y la sociedad cvica -que ofrece los derechos de asociacin, expresin y participacin- se han visto afecta-

Temas comunes
Sin perder de vista las diferencias que dificultan trasladar las experiencias en los procesos de paz de un pas a otro, el anlisis de los casos permite identificar temas comunes que surgen de las situaciones domsticas e internacionales de cada pas. En primer lugar, hay una relacin causal y mutua entre los procesos de transicin democrtica y la paz. Las aperturas democrticas, por tenues que sean, permiten que se inicien negociaciones y stas, a su vez, apoyan esa transicin. De esta manera la guerra contra las guerrillas, en cuyo nombre los gobiernos tratan de justificar duras prcticas antidemocrticas y represin generalizada, puede convertirse en una fuerza democratizadora. Ello ocurre cuando se inician aperturas democrticas en las que se proveen respuestas polticas a la insurgencia y, al terminar la guerra, se presenta la oportunidad de renegociar elementos disfuncionales del sistema poltico y econmico. Las elecciones y reformas constitucionales realizadas durante una guerra -es decir, la democracia en su modo ms formal- proveen un marco legal comn que permite, tanto a la izquierda co- mo a la derecha, tratar en la mesa de paz aspectos sustantivos e institucionales de la democracia.

*Jesus Antonio Bejarano colabor en los captulos sobre Colombia.

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Los que lograron un acuerdo

Nicaragua . Los Contra, apoyados por Estados Unidos, dejaron las armas despus de la eleccin de Violeta Barrios de Chamorro en 1990, a cambio de promesas de tierra, crdito y participacin en la polica local. La vinculacin de estas elecciones con el proceso democrtico gener un contexto favorable para la desmovilizacin de los Contra. Sin embargo, los desastrosos efectos econmicos de la guerra, la debilidad de las instituciones polticas y el que las partes en conflicto no cumplieran sus promesas, condujeron al resurgimiento de la violencia. Como no existan estructuras polticas en Nicaragua que permitieran la integracin y la insercin de excombatientes, se evidenci la necesidad de construir mecanismos de resolucin del conflicto de abajo hacia arriba. Hoy en da la situacin persistente de pobreza y violencia, junto con la ausencia de justicia, constituyen un contrapeso formidable al logro de una democracia real. El Salvador . A principios de 1992, el Gobierno de Cristiani y el Frente Farabundo Mart de Liberacin Nacional firmaron un acuerdo de paz despus de una larga guerra, en un contexto de profundas reformas polticas e institucionales. Las conversaciones fueron auspiciadas por las Naciones Unidas. Por primera vez este organismo medi en negociaciones internas de paz. Antes de que las partes llegaran a un acuerdo de alto al fuego, la ONU envi una misin de observacin sobre derechos humanos que, posteriormente, fue ampliada con el fin de revisar la puesta en marcha de aspectos claves del acuerdo. El perodo de verificacin formal cumpli con el cotejo de las elecciones nacionales de 1994. Sin embargo, la transformacin de las instituciones democrticas acordada no se ha cumplido a cabalidad. En la actualidad, El Salvador contina siendo un pas con uno de los ms altos ndices de violencia del mundo. Guatemala . A finales de 1996 el Gobierno del presidente Arz firm un acuerdo de paz con la guerrilla. El acuerdo cubri los derechos humanos, socioeconmicos, electorales y de los indgenas, e incluy un ambicioso diseo de la transformacin social. Desde 1991, la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca entr en conversaciones sobre una agenda amplia con el Gobierno, lo que llam la atencin puesto que ya haba perdido buena parte de su fuerza militar. Como en El Salvador, en Guatemala la ONU jug un papel clave en las negociaciones de paz y en la verificacin de su puesta en marcha. El proceso de paz se convirti en vehculo para la expresin de los derechos indgenas y de su identidad. El sector indgena mayoritario en el pas- haba pagado los costos de la guerra. Claves en el proceso fueron las conversaciones secretas entre la guerrilla y el Ejrcito, con las cuales se logr superar la desconfianza y se percibi la otra parte como un socio en la bsqueda de la paz. El proceso guatemalteco de transicin democrtica, se adelant durante las conversaciones de paz pero no pudo culminarse exitosamente.

En segundo lugar, la transicin democrtica en un proceso de paz no involucra slo temas vinculados a la transformacin de sistemas polticos autoritarios a sistemas democrticos (como fue el caso de algunos pases del cono sur). El proceso de paz involucra tambin la desmovilizacin y reinsercin de combatientes, la atencin de las necesidades de los refugiados y la reconstruccin de la economa de postguerra. Estas tareas implican inmensas cargas para los gobiernos, cuya falta de recursos, debilidad institucional y carencia de respuesta a los reclamos sociales se convirtieron precisamente en factores de conflicto. Algunas sociedades en los perodos de postguerra enfrentan, adicionalmente, la tarea de construir -no reconstruir- instituciones democrticas, tales como regmenes electorales y sistemas judiciales, que an-

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tes -en caso de haber funcionado-, En Guatemala operaban como faclas lites, tores de exclusin. tanto las As, mientras que gubernamentales la transicin democomo las crtica a un procemilitares, usaron so de paz y la tranlas negociaciones sicin del autoritarismo a la como un medio democracia compara modernizar parten elementos instituciones comunes -como la claves del Estado subordinacin del ejrcito al control civil y la desmilitarizacin de la seguridad interna, la ausencia de un desarrollo institucional previo al conflicto armado y la multiplicidad de tareas de postguerra hacen que la transicin sea ms frgil y difcil de consolidar. En tercer lugar, las negociaciones exitosas pueden adelantarse slo cuando la poblacin polticamente activa y los alzados en armas consideran legtimos los lderes del Gobierno, en especial los presidentes. La legitimidad de los gobiernos es importante, no slo para superar la resistencia potencial al proceso de paz por parte de actores polticos claves, como los militares o las lites, sino tambin porque las guerrillas reclaman interlocutores con capacidad de hacer respetar los acuerdos. Este fue el caso de los presidentes Cristiani (El Salvador) y Arz (Guatemala), en contraste con lo que ocurri con Samper (Colombia) cuya legitimidad fue socavada por el escndalo que lig su campaa presidencial al cartel de Cali. A pesar de que se realizaron diversos intentos por iniciar conversaciones, la guerrilla las descart. La legitimidad de los negociadores de la guerrilla debe ser tal, que garantice que ellos controlarn a sus seguidores, al tiempo que les permita vender compromisos difciles de aceptar. En cuarto lugar, el alcance de la agenda de reformas no es slo producto de la correlacin militar de fuerzas. Ms especficamente, no es funcin de la fortaleza militar de la guerrilla, sino de la voluntad poltica de las lites. Si bien es cierto que el Frente Farabundo Mart de Liberacin Nacional (Fmln) de El Salvador combati contra las fuerzas armadas, hasta un punto muerto sangriento, tambin es cierto que el Gobierno de Guatemala se sent con la Unidad Nacional Revolucionaria Guatemalteca (Unrg), en ese entonces prcticamente derrotada, y negoci una reforma de gran envergadura. El Fmln negoci cambios radicales en la estructura de los aparatos de seguridad en razn no slo de su fortaleza militar, sino tambin por cuenta de la prdida de prestigio del ejrcito originada en el asesinato de un grupo de sacerdotes y mujeres. Este caso tuvo repercusiones internacionales en el mbito de los derechos humanos. En aquel contexto, los lderes civiles de El Salvador, al igual que el Fmln, utilizaron el proceso de paz para reformar las fuerzas armadas y disminuir su rol poltico y de seguridad interna. Por su parte, el nfasis exagerado del papel de la fuerza militar en las negociaciones en Guatemala hubiera podido significar la derrota negociada con la Urng, dada su debilidad militar. Sin embargo, las lites gubernamentales y militares, utilizaron las negociaciones como un medio para modernizar las instituciones claves del Estado. Visto desde esta perspectiva, un proceso de paz se torna en vehculo para atender temas estructurales que antes no tenan o no podan ser tratados dentro del sistema poltico existente. En quinto lugar, la teora de resolucin de conflictos asumi durante aos que los momentos ms maduros para la negociacin son los que sealan un punto muerto doloroso para ambas partes, definido como el bloqueo sobre los resultados militares, en los cuales la intensificacin del conflicto no ofrece escape y, por lo tanto, las partes abren la posibilidad de otras opciones. La implicacin de que un empate sea percibido predominantemente como una condicin objetiva -arraigada en la equidad de la fuerza militar-, se ha cambiado por una nocin ms suave de punto muerto, percibido como una situacin en la que ninguna de las partes tienen posibilidad de ganar frente a la desigualdad de poderes. Este estudio sobre los procesos de paz sugiere que las percepciones, con o sin empate doloroso, son por s mismas la clave que ayuda a explicar por qu la paz fue posible en El Salvador y Guatemala, bajo condiciones militares radicalmente diferentes. As mismo, la profundizacin del conflicto militar por parte de los grupos insurgentes o de las fuerzas gubernamentales que buscan aproximarse a la condicin del punto muerto, pueden alejar en lugar de aproximar la mesa de paz, como sucede en Colombia. En otras palabras, la visin realista del mundo, que equipar el poder a la fuerza militar no incorpora adecuadamente el que los gobiernos tambin tienen pretensiones sobre otras cosas, tal como la legitimidad internacional y la oportunidad de competir en la economa globalizada, metas que no pueden ser alcanzadas exclusivamente mediante la supremaca militar. Como se extrae del caso de Guatemala, un proceso de paz puede proveer ms de una solucin a una condicin militar dolorosa. De hecho, all la confrontacin armada se constituy en un elemento perifrico en la construccin de la agenda
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nacional. Lo que permiti el xito de las negociaciones fue su eventual conversin en el centro de la agenda nacional, alrededor del cual giraban diversos grupos con intereses y objetivos diferentes En sexto lugar, si los acuerdos de paz representan nuevos pactos entre las lites, la incorporacin de la sociedad civil durante el perodo de negociaciones aumenta la legitimidad de los acuerdos y crea nuevos grupos interesados en sus resultados. Si los acuerdos de El Salvador se criticaron por la debilidad de los mecanismos que se utilizaron para incluir actores diferentes de las partes en conflicto, los de Guatemala representaron un concienzudo esfuerzo para apoyarse en la contribucin de la sociedad civil, a travs de la Asamblea de la Sociedad Civil. Muchos consensos fueron alcanzados al interior de esa Asamblea. La sociedad civil puede inclusive ser el puente entre el Gobierno y la insurgencia, cuando se tienen dificultades para sentarse a negociar. En sptimo lugar, el papel de la comunidad internacional, a travs de instituciones como la ONU y la OEA y de acciones de gobiernos individuales, ha sido esencial para la conclusin de los acuerdos de paz. Las Naciones Unidas han jugado el papel, tanto de mediador como de verificador en el terreno de los acuerdos de paz. Las condiciones internas bajo las cuales se construy la paz en El Salvador y en Guatemala difirieron dramticamente. Pero, con base en la experiencia salvadorea, las Naciones Unidas realizaron mayores esfuerzos en Guatemala, especialmente frente a la comunidad internacional de donantes y frente a las instituciones domsticas, cuyo fortalecimiento era crtico para la construccin de la postguerra.

Los problemas de postguerra

Los procesos de paz no terminan con la firma de acuerdos. Los perodos de implementacin y consolidacin, y la verificacin por parte de entes nacionales o internacionales, son de intensa incertidumbre y discordia sobre el ritmo y alcance de los cambios. Ello pone en evidencia varios dilemas. En primer lugar, est la justicia. A pesar de la retrica de los gobiernos y de los esfuerzos de la comunidad internacional por establecer regmenes legales que gobiernen el comportamiento de las partes en conflicto, las prcticas de la contrainsurgencia y la guerra de la insurgencia nunca son limpias. Algunos gobiernos de pases latinoamericanos y de otras partes del mundo, so pretexto de combatir la guerrilla, han torturado y realizado masacres sin distinguir entre la poblacin civil y los combatientes. No hay duda que las guerras perpetan e intensifican la violacin de los derechos humanos. Al mismo tiempo, los insurgentes violan las leyes estatales y las del derecho internacional humanitario: matan civiles, llevan a cabo atentados indiscriminados, extorsiones y secuestros o, simplemente eliminan personas sospechosas de ser informantes o que no comparten su agenda revolucionaria. Justifican estas actividades en nombre

de la guerra, negando la autoridad estatal en reas que declaran como sus zonas de influencia. La paz se declara sobre las cenizas de muchas vctimas. Qu hacer con los crmenes realizados en nombre de la justicia? La consolidacin del sistema legal se torna compleja en el proceso de la construccin de un orden de postguerra. Lo que es deseable hacer a nivel moral, y lo que es posible polticamente, nunca coincide. A este respecto se ha identificado el dilema del forjador de paz, segn el cual existen presiones para sacrificar metas de paz y justicia a largo plazo, por metas de corto plazo tales como la separacin de los combatientes y la finalizacin del conflicto. La situacin es distinta en cada pas y refleja configuraciones nicas, como por ejemplo el poder residual de los militares, el desarrollo institucional previo y las actitudes y compromisos de los lderes polticos y de la sociedad civil como un todo. Un segundo dilema involucra la reforma de los aparatos de seguridad. Para resolver una crisis, que en muchos casos inici el conflicto, los acuerdos de paz han tratado de purgar la polica y las fuerzas militares de elementos corruptos y abusivos. As mismo, han pretendido subordinar las fuerzas militares a la autoridad civil y separar las funciones de seguridad interna y externa, asignando la primera a los cuerpos de polica y la segunda a los militares. Sin embargo, las solicitudes de rpida transformacin de la estructura militar y de polica chocan con la necesidad de mantener la seguridad en el ambiente de postguerra, caracterizado por espectaculares tasas de criminalidad, el uso de armas de guerra en crmenes comunes y la penetracin de narcotraficantes y otras organizaciones criminales dentro del desorden social. El conjunto de tareas necesarias para mantener el orden y lograr reformas
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es complejo y a veces contradictorio. Casi siempre la debilidad del sistema judicial va de la mano con la ineficiencia de la polica. De la reconstruccin de postguerra nace un tercer dilema. Incluso si el acuerdo de paz no especifica el reordenamiento del panorama socieconmico, surge gran cantidad de tareas de corto y largo plazo. La solucin de las necesidades de los excombatientes se convierte en un imperativo poltico ligado a la desmovilizacin. En el mediano y el largo plazo, la forma de solucionar la pobreza y la marginalizacin -en pases donde los partidarios civiles de la guerrilla y la mayora de la poblacin son pobres- puede afectar el xito y la viabilidad del proceso de paz. Las polticas econmicas de la postguerra enfatizan en la liberalizacin comercial como elemento clave para el crecimiento. Sin embargo, estas no se dirigen exactamente a asuntos como el desarrollo del capital social y humano, necesarios para reducir o eliminar las inequidades que originaron el conflicto. Por otro lado, los gobiernos deben adelantar polticas y asignar recursos a reas tales como educacin, transporte y salud para que los pobres se beneficien del crecimiento. Sin embargo, la necesidad de incrementar el gasto social al final de la guerra, puede ir en contra de las prescripciones de disciplina fiscal de la comunidad internacional, como una condicin previa para su ayuda. La comunidad internacional puede sustituir tan slo parcialmente la necesidad de recursos internos para financiar las metas sociales. La generacin de estos recursos depende siempre de reformas tributarias lo que, a su vez, dan pie para futuros conflictos.

Los que (todava) no han logrado un acuerdo

Colombia . En 1982 se inici un proceso de paz. Desde ese entonces hasta la fecha se ha logrado la desmovilizacin de pequeos grupos guerrilleros. Sin embargo, las agrupaciones ms grandes, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc) y el Ejrcito de Liberacin Nacional (ELN), continan en guerra, constituyndose en la actualidad en el mayor desafo militar del Gobierno. Este, despus de concederles un rea desmilitarizada a las Farc, inici conversaciones, que estn ad portas de desembocar en un proceso de negociacin con base en una agenda previamente convenida. En mayo las partes firmaron un acuerdo de procedimientos, pero no existe claridad sobre la tarea de una comisin internacional de verificacin, incluida en el acuerdo, ni sobre el status de la zona desmilitarizada y su rgimen jurdico administrativo. En la actualidad, la mayora de la poblacin colombiana duda de la voluntad de paz de las Farc, en gran medida, porque han aumentado considerablemente su poder militar y econmico. La guerrilla colombiana exige importantes reformas a cambio de la paz. La situacin colombiana se complica por la presencia de otros actores violentos -grupos paramilitares de la derecha y narcotraficantes- y de otras violaciones de derechos humanos y violencia criminal que hacen poco probable la terminacin del conflicto en el corto plazo, an en caso de llegarse a un acuerdo con la guerrilla. Sin embargo, el cambio en la percepcin de la lite colombiana frente a los enormes costos de la guerra, puede proveer condiciones ms favorables para un acuerdo. Per . Este pas como caso nico entre los aqu examinados, derrot los movimientos guerrilleros a travs de acciones militares y la captura del lder de Sendero Luminoso en 1992. Todava se discute si la derrota de la guerrilla se debe a la accin de las fuerzas gubernamentales o a la misma poblacin peruana. De lo que no hay duda es que esa derrota no se debi a la existencia de una agenda de reformas polticas dirigida a erradicar las causas del conflicto. Es llamativo que no aparezcan voces que reclamen negociaciones con lo que queda de los grupos insurgentes peruanos, ni a nivel de la opinin pblica peruana, ni de la internacional. Mxico. En 1990, al tiempo que el pas ingresaba en el Nafta, un movimiento indigenista (el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional) del sur del pas, sorprendi a Mxico y al mundo. El Gobierno, preocupado por su imagen internacional y la confianza de los inversionistas, entr rpidamente en conversaciones. Al principio la guerrilla gan la simpata de la sociedad, que luego perdi cuando la oposicin logr conquistar un espacio poltico sin precedentes con las elecciones de 1997. Las conversaciones iniciales condujeron a acuerdos sobre los derechos de los indgenas en 1996. Estos, sin embargo, se desvanecieron ante el incumplimiento de lo pactado por parte del Gobierno. En todo caso la crisis de Chiapas es considerada como un tema regional. Por ahora el Gobierno mexicano no parece dispuesto a sacrificar propsitos de mayor alcance, tales como el saneamiento financiero y la apertura econmica.
Foto: Guillermo Tapia - Ancol

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