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POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL: descentralizao em um Estado federativo*

Marta T. S. Arretche

A estrutura organizacional do Sistema de Proteo Social Brasileiro vem sendo profundamente redesenhada. exceo da rea de previdncia, nas demais reas da poltica social educao fundamental, assistncia social, sade, saneamento e habitao popular esto sendo implantados programas de descentralizao que vm transferindo, paulatinamente, um conjunto significativo de atribuies de gesto para os nveis estadual e municipal de governo. Em 1997, instncias colegiadas estaduais, com representao paritria de estados e municpios, eram responsveis pela alocao da totalidade dos recursos da principal fonte financeira da poltica federal de saneamento e habitao popular o FGTS;1 a oferta de merenda escolar era inteiramente gerida por estados e municpios; pelo menos 33% dos municpios brasileiros estavam habilitados a gerir os recursos federais destinados oferta de servios assistenciais; 58% dos municpios brasileiros estavam enquadrados em alguma das condies de gesto previstas pelo Sistema nico de Sade (SUS),2 e 69% das consultas mdicas eram realizadas atravs de prestadores estaduais ou municipais, sendo que, destas, 54% eram prestadas pelos municpios. Se considerarmos que todas as atividades relativas gesto

destas polticas eram, no incio dos anos 90, centralizadas no governo federal, temos a dimenso da transformao institucional que se vem operando no Sistema Brasileiro de Proteo Social. H expressiva variao no alcance da descentralizao entre cada uma destas polticas.3 Se a alocao dos recursos do FGTS e a merenda escolar esto totalmente descentralizadas, os resultados alcanados no territrio nacional nas re-

* Este trabalho foi extrado da Parte I de minha tese de doutorado, O processo de descentralizao das polticas sociais no Brasil e seus determinantes, defendida junto ao IFCH/Unicamp em 1998, sob a orientao da Dra. Argelina Cheibub Figueiredo. Uma verso preliminar foi apresentada no XXI Encontro da LASA, 24-26 de setembro de 1998, Chicago, EUA. Agradeo FAPESP o apoio financeiro para a participao no XXI Encontro da LASA; Fundao Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES) e Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), pela concesso de bolsa do Programa de Apoio Pesquisa em Administrao Pblica, aporte financeiro que foi fundamental para a realizao deste trabalho; ao Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) e Fundao do Desenvolvimento Administrativo (Fundap), pela possibilidade de realizar a pesquisa de campo. Finalmente, registro que a ltima verso deste artigo beneficiou-se das contribuies dos pareceristas annimos desta Revista.

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caracterizado por expressivas desigualdades estruturais de natureza econmica, social, poltica e de capacidade administrativa de seus governos , atributos estruturais das unidades locais de governo, tais como a capacidade fiscal e administrativa e a cultura cvica local, tm um peso determinante para a descentralizao. Mas, tais fatores no so determinantes em si. Seu peso e importncia variam de acordo com requisitos institucionais postos pelas polticas a serem assumidas pelos governos locais, tais como o legado das polticas prvias, as regras constitucionais e a prpria engenharia operacional de cada poltica social. No entanto, a ao poltica deliberada, vale dizer, estratgias de induo eficientemente desenhadas para delegar a outro nvel de governo a responsabilidade pela gesto destas polticas, pode compensar obstculos descentralizao derivados daqueles fatores de natureza estrutural ou institucional. Tais estratgias de induo, por sua vez, podem ser analiticamente apreendidas por meio do exame da regulamentao dos programas e seu modo efetivo de implementao. Portanto, nas condies brasileiras, no suficiente que a Unio se retire da cena para que, por efeito das novas prerrogativas fiscais e polticas de estados e municpios, estes passem a assumir de modo mais ou menos espontneo competncias de gesto. Na mesma direo, a descentralizao das polticas sociais no simplesmente um subproduto da descentralizao fiscal, nem das novas disposies constitucionais derivadas da Carta de 1988. Ao contrrio, ela ocorreu nas polticas e nos estados em que a ao poltica deliberada operou de modo eficiente. A base emprica deste trabalho compreende as cinco polticas sociais nas quais a descentralizao estava na agenda de reformas desde os anos 80 e seis estados brasileiros suficientemente diversos entre si para permitir observar o comportamento das variveis consideradas relevantes: o Estado de So Paulo, o mais rico da Federao; dois estados da Regio Sul, o Rio Grande do Sul e o Paran, bastante assemelhados do ponto de vista da riqueza econmica, capacidade fiscal e administrativa e tradio de participao cvica; e trs estados da Regio Nordeste Bahia, Per-

as de assistncia social e sade so mais modestos. Tambm expressiva a variao do grau de descentralizao alcanado por cada uma destas polticas entre os estados brasileiros. No Estado do Cear, em 1996, a participao dos municpios no total das consultas mdicas realizadas era superior mdia nacional, ao passo que na Bahia esta participao era de apenas 24% do total das consultas prestadas no estado. No Estado do Paran, alterou-se substancialmente o padro de oferta de vagas no ensino fundamental, de tal modo que estas passaram a ser dominantemente ofertadas pelos municpios, ao passo que nos demais estados no ocorreram, entre 1987 e 1994, alteraes significativas na distribuio prvia das matrculas neste nvel de ensino. Portanto, o alcance desta reforma bastante varivel, seja entre as diversas polticas, seja entre as unidades da Federao no tocante a cada poltica particular. Embora avanando a diferentes velocidades, inegvel, contudo, que h um processo de redefinio de atribuies e competncias na rea social que, se mantido, modificar radicalmente o padro centralizado caracterstico do formato prvio de nosso Sistema de Proteo Social, tal como constitudo ao longo dos anos 60 e 70. Este artigo examinar os fatores que tm determinado a descentralizao das polticas sociais no Brasil. Parte do pressuposto de que este processo se vem realizando sob condies institucionais inteiramente distintas daquelas que viabilizaram a consolidao do Sistema Brasileiro de Proteo Social. Alteraes profundas na natureza das relaes intergovernamentais, relacionadas recuperao das bases federativas do Estado brasileiro ao longo dos anos 80, tm impacto nas condies sob as quais se vem realizando o processo de transferncia de atribuies na rea social. No Estado federativo brasileiro ps-1988, estados e municpios passaram a ser, de fato, politicamente autnomos. Isto implica que os governos interessados em transferir atribuies de gesto de polticas pblicas devem implementar estratgias bem-sucedidas de induo para obter a adeso dos governos locais. O trabalho busca demonstrar que, no caso brasileiro um Estado federativo, em um pas

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Quadro 1 Caractersticas Populacionais, Econmicas, Fiscais e de Participao Associativa de Estados Selecionados Brasil - 1987-95 1 2 3 4 5 6 Populao PIB Receita Receita % de Filiao a Associaes Civis (em per capita Disponvel Mdia Municpios Entidades Partidos Associaes mil hab.) (em per capita dos com mais de classe(b) polticos voluntrias (c) (em 1994) R$ 1,00)(a) do Gov. Municpios de (% da populao declarante - 1988) (mdia Estadual (em 50.000 hab. 1987-94) (em R$ 1,00)(a) (em (a) R$ 1,00) (mdia jan/1997) (mdia 1989-95) 1987-94) Rio G. do Sul Paran So Paulo Bahia Pernambuco Cear BRASIL 9.502 8.740 33.162 12.610 7.389 6.756 ... 4.495 3.386 6.134 2.739 2.185 1.711 ... 513 377 610 275 245 252 ... 4.667 4.335 11.914 3.094 3.607 2.771 ... 8% 8% 16% 8% 14% 11% 8% 18,8 18,9 12,1 10,8 13,8 11,8 ... 5,4 4,5 2,4 4,8 2,6 3,6 ... 52,2 21,7 13,5 7,6 7,5 5,5 ...

Fontes: (1), (2) e (3): FEE, IPARDES, SEADE, SEI, FUNDAJ e IPLANCE. (4): STN/MINFAZ, Finanas do Brasil, 1989, 1993, 1991, 1995. (5): IBGE, Contagem Populacional, 1996. (6): IBGE, Suplemento poltico-social da PNAD, 1988.

(a) Valores (b) Obtido (c) Obtido associaes

deflacionados a preos de pela soma do nmero de pela soma do nmero de religiosas ou filantrpicas

dez/95 pelo IGP-DI/FGV. filiados a sindicatos e a associaes de empregados. filiados a associaes de bairros ou de moradores, e associaes esportivas ou culturais.

nambuco e Cear que apresentam distines entre si no que diz respeito capacidade fiscal e tradio cvica, mas que, para efeito de comparao com estados do Sul e Sudeste, podem ser considerados um bloco com caractersticas assemelhadas (ver Quadro 1).

Estado federativo e descentralizao do Sistema Brasileiro de Proteo Social


Durante o regime militar, as relaes intergovernamentais do Estado brasileiro eram, na prtica, muito mais prximas s formas que caracterizam um Estado unitrio do que quelas que caracterizam as federaes. Com efeito, governado-

res e prefeitos das capitais e de cerca de 150 cidades de mdio e grande portes foram destitudos de base prpria de autonomia poltica: selecionados formalmente por eleies indiretas e, de fato, por indicao da cpula militar, sua autoridade poltica no era derivada do voto popular. Alm disto, todos os governadores e prefeitos detinham escassa autonomia fiscal: a centralizao financeira instituda pela reforma fiscal de meados dos anos 60 concentrou os principais tributos nas mos do governo federal e, ainda que tenha ampliado o volume da receita disponvel dos municpios, uma vez realizadas as transferncias, estas estavam sujeitas a estritos controles do governo federal. Finalmente, os governadores no tinham autoridade sobre suas bases militares, uma

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diretas para todos os nveis de governo e a descentralizao fiscal da Constituio de 1988 alteraram profundamente a natureza das relaes intergovernamentais. A autoridade poltica de governadores e prefeitos no deriva do governo central, mas do voto popular direto. Paralelamente, estes ltimos tambm expandiram expressivamente sua autoridade sobre recursos fiscais uma vez que se ampliou a parcela dos tributos federais que automaticamente transferida aos governos subnacionais , assim como passaram a ter autoridade tributria sobre impostos de significativa importncia. Em suma, no Brasil ps-1988, a autoridade poltica de cada nvel de governo soberana e independente das demais. Diferentemente de outros pases, os municpios brasileiros foram declarados entes federativos autnomos, o que implica que um prefeito autoridade soberana em sua circunscrio. Nestas condies, a redefinio de competncias e atribuies da gesto das polticas sociais tem-se realizado sob as bases institucionais de um Estado federativo, o que significa dizer que o modo pelo qual os governos locais assumem funes de gesto de polticas pblicas inteiramente distinto daquele sob o qual elas foram assumidas no regime militar. Em Estados federativos, estados e municpios porque dotados de autonomia poltica e fiscal assumem funes de gesto de polticas pblicas ou por prpria iniciativa, ou por adeso a algum programa proposto por outro nvel mais abrangente de governo, ou ainda por expressa imposio constitucional. Assim, a transferncia de atribuies entre nveis de governo supe a adeso do nvel de governo que passar a desempenhar as funes que se pretende que sejam transferidas. A recuperao das bases federativas do Estado brasileiro tem impacto sobre o processo de descentralizao das polticas sociais no pas pelo fato de que, resguardados pelo princpio da soberania, estados e/ou municpios assumem a gesto de polticas pblicas sob a prerrogativa da adeso, precisando, portanto, ser incentivados para tal. Isto significa que as agncias federais j no dispem dos mecanismos de alinhamento dos governos locais autoridade pol-

vez que as polcias militares estaduais foram colocadas sob o controle do Exrcito nacional. Ora, relaes intergovernamentais desta natureza caracterizam os estados unitrios, nos quais o poder poltico no plano local uma delegao do governo central, fonte exclusiva da autoridade poltica (Riker, 1987). Foi um Estado dotado destas caractersticas que consolidou o Sistema Brasileiro de Proteo Social, at ento um conjunto disperso, fragmentado, com reduzidos ndices de cobertura e fragilmente financiado de iniciativas governamentais na rea social. Esta forma de Estado moldou uma das principais caractersticas institucionais do Sistema brasileiro: sua centralizao financeira e administrativa. As polticas federais de habitao e saneamento bsico eram formuladas, financiadas e avaliadas por uma agncia federal e executadas por uma srie de agncias locais dela dependentes. Os diversos programas de assistncia social eram formulados e financiados por organismos federais e implementados por meio de diversas agncias pblicas e organizaes semi-autnomas privadas. As fatias federais da oferta de ensino fundamental particularmente, os programas de reforo alimentar e de apoio educao bsica eram diretamente formuladas, financiadas e implementadas por agncias do governo federal.4 A poltica de sade, ainda que dispersa entre diferentes instituies, tambm era executada supondo a centralizao financeira e administrativa do Instituto Nacional de Assistncia Mdica e Previdncia Social (INAMPS) e os programas verticais do Ministrio da Sade. Tal formato institucional era compatvel com o tipo de Estado vigente durante a ditadura militar, para o qual estados e municpios eram agentes da expanso do Estado e da execuo local de polticas centralmente formuladas. Nestes termos, grande parte da atividade de planejamento no plano local consistia em formular projetos de solicitao de recursos para o governo federal, nos termos previstos pela agncia federal encarregada da gesto de uma dada poltica (Medeiros, 1986). Ao longo dos anos 80, recuperaram-se as bases do Estado federativo no Brasil. A democratizao particularmente, a retomada de eleies

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tica delegada pelo centro e centralizao fiscal de que dispunham sob o regime militar. Assim, no Estado federativo, tornam-se essenciais estratgias de induo capazes de obter a adeso dos governos locais. Ou, dito de outro modo, as dificuldades para que a Unio ou um governo estadual delegue funes a um nvel de governo menos abrangente so maiores hoje do que sob o regime militar. Mas, alm disto, em Estados federativos com sistema partidrio competitivo, o controle de postos no Executivo e nas agncias de governo constitui um importante recurso institucional das partes em disputa, o que implica dizer que tais sistemas tendem a estimular conflitos intergovernamentais (Schaps e Riker, 1987, pp. 73-77). Estados federativos e competio eleitoral engendram barganhas federativas, pelas quais cada nvel de governo pretende transferir a uma outra administrao a maior parte dos custos polticos e financeiros da gesto das polticas e reservar para si a maior parte dos benefcios dela derivados. No caso brasileiro, a responsabilidade pblica pela gesto de polticas sociais passou a ser um dos elementos da barganha federativa. Dadas as dimenses da pobreza brasileira e, portanto, da populao-alvo dos programas sociais, a gesto de polticas sociais em nosso pas tende a ser simultaneamente cara e inefetiva, na medida em que tende a consumir um elevado volume de recursos e apresentar baixos nveis de proteo efetiva. Neste caso, nas situaes em que os custos polticos e/ou financeiros da gesto de uma dada poltica forem avaliados como muito elevados, a barganha federativa consiste em buscar atribu-los ou imput-los a um outro nvel de governo. Tais custos sero tanto maiores quanto mais elevados forem os recursos exigidos pela engenharia operacional de uma dada poltica5 e na medida direta da extenso legal do escopo de beneficirios. 6 devido dimenso de barganha federativa que o processo de descentralizao das polticas sociais no Brasil s pode ser efetivo na medida em que as administraes locais avaliem positivamente os ganhos a serem obtidos a partir da assuno de atribuies de gesto; ou, pelo

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menos, que considerem que os custos com os quais deveriam arcar poderiam ser minimizados pela ao dos demais nveis de governo. Assim, nas condies brasileiras atuais, a adeso dos governos locais transferncia de atribuies depende diretamente de um clculo no qual so considerados, de um lado, os custos e benefcios fiscais e polticos derivados da deciso de assumir a gesto de uma dada poltica e, de outro, os prprios recursos fiscais e administrativos com os quais cada administrao conta para desempenhar tal tarefa.

Determinantes da descentralizao das polticas sociais nos anos 90


Nestes anos 90, o governo federal vem delegando a estados e municpios grande parte das funes de gesto das polticas de sade, habitao, saneamento bsico e assistncia social. Em 1997, instncias colegiadas estaduais, com representao paritria de estados e municpios, eram responsveis pela alocao da totalidade dos recursos da principal fonte financeira da poltica nacional de saneamento e habitao popular, o FGTS, o que significa que o executivo federal perdeu grande parte de seu poder alocativo sobre os recursos do Fundo; a oferta de merenda escolar era inteiramente gerida por estados e municpios; 58% dos municpios brasileiros estavam enquadrados em alguma das condies de gesto previstas pelo SUS, o que significa que estes assumiram funes de gesto da oferta local de servios de sade at ento desempenhadas pela Unio; 69% das consultas mdicas eram realizadas atravs de prestadores estaduais ou municipais, sendo que, destas, 54% eram prestadas pelos municpios, o que significa que mais da metade das consultas mdicas passaram a ser oferecidas por prestadores municipais, os quais eram, at o final dos anos 80 respeitadas as excees , o nvel de governo menos envolvido na oferta de servios de sade (ver coluna extenso da descentralizao no plano nacional, no Quadro 2). Por outro lado, nos estados examinados, a municipalizao dos servios de saneamento bsi-

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Quadro 2 Atributos Institucionais das reas e Programas Selecionados

reas de poltica

Programas

Saneamento Municipalizao dos servios de saneamento bsico Habitao Emergncia de Sistemas Estaduais de Habitao

Poltica ativa de descentralizao no

Nveis de governo envolvidos Governo estadual para governos municipais

no

Governo federal para governos estaduais

Habitao e Programa (federal) Saneamento de criao de instncias colegiadas estaduais para a distribuio dos recursos do FGTS Educao Municipalizao das redes (estaduais) de ensino fundamental Educao Programa (federal) de municipalizao da merenda escolar Assistncia Programa (federal) de municipalizao da poltica de assistncia Municipalizao das consultas mdicas Processo da habilitao municipal ao SUS

sim

Governo federal para governos estaduais

Extenso da descentralizao no plano nacional Em nenhum estado ocorreu um processo significativo de municipalizao (dez/1997) Criou-se um sistema estadual de habitao apenas nos estados de So Paulo e Cear (final de 1994) Houve 100% de adeso dos governos estaduais ao programa (dez/1995)

sim (Paran) no (Rio G. do Sul, So Paulo, Bahia, Pernambuco e Cear) sim

sim

Sade

sim

Sade

sim

Governo estadual para A municipalizao da rede governos municipais estadual de ensino fundamental ocorreu apenas no Estado do Paran (final de 1994) Governo estadual para A municipalizao governos estaduais da merenda escolar est e municipais integralmente descentralizada (outubro/1997) Governo federal para 33% de adeso governos municipais dos governos municipais ao programa (agosto/1997) Governos federal e 54% das consultas mdicas estaduais para foram prestadas pelos governos municipais municpios (ano de 1996) Governo federal para 58% dos municpios haviam governos municipais aderido ao programa (janeiro/1997)

co no passou de uma expectativa frustrada; at 1995, a emergncia de sistemas estaduais de habitao ocorreu apenas nos estados de So Paulo e do Cear; a municipalizao da rede de ensino fundamental ocorreu somente no Estado do Paran; e, finalmente, em 1997, apenas 33% dos municpios brasileiros estavam habilitados a gerir os recursos federais destinados oferta de servios assistenciais (ver coluna extenso da descentralizao no plano nacional, no Quadro 2).

Que fatores determinaram esta variao, de um gradiente de total adeso, nos casos das instncias colegiadas do FGTS e da merenda escolar, ausncia de municipalizao, no caso do saneamento? Que fatores determinaram que, nos demais casos estudados redes de educao fundamental, consultas mdicas, habilitao ao SUS, municipalizao da assistncia social e criao de sistemas estaduais de habitao , tenha ocorrido expressiva variao no grau de descentraliza-

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o observado nos estados? Tomemos, inicialmente, os determinantes da variao entre as reas de poltica social para, em seguida, examinarmos a variao entre os estados. Determinantes da variao entre as polticas sociais Tomemos os resultados alcanados no plano nacional para avaliar o alcance da descentralizao em cada uma das reas de poltica social. Para operacionalizar a anlise da descentralizao em cada poltica, tomei como objeto emprico de anlise um conjunto selecionado de programas, os quais esto apresentados no Quadro 2. Assim, para compreender a descentralizao na rea de educao fundamental, foram observadas as trajetrias do programa de merenda escolar e a municipalizao das matrculas no ensino fundamental. Portanto, a trajetria destes programas ser tomada como representativa da descentralizao na rea de educao fundamental. Observe-se que foi adotada aqui uma noo alargada do conceito de programa, uma vez que esta seleo abrangeu inclusive situaes em que no ocorreu uma ao deliberada do governo na direo da descentralizao. Aqui, o conceito de programa est relacionado a uma possvel rea de atuao do Estado, no interior de uma dada rea de poltica social, mesmo que esta atuao no tenha ocorrido,7 ou mesmo que este programa cuja trajetria foi objeto de observao seja um componente de um programa governamental de dimenses mais abrangentes.8 Neste caso, cada programa refere-se a uma dimenso observvel da rea de poltica social em questo, dimenso esta que deveria ser simultaneamente o mais representativa possvel do processo de descentralizao em curso e mensurvel por indicadores de cobertura ou capacitao institucional.9 Portanto, esta seleo compreendeu: (a) processos quantificveis por indicadores de cobertura ou de capacitao institucional em todas as reas de poltica social em que a questo da descentralizao est na agenda de reformas desde os anos 80, para testar a importncia de variveis de tipo institucional; (b)

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processos de descentralizao que envolvem relaes do governo federal com governos estaduais, do governo federal com estados e municpios e dos governos estaduais com seus respectivos municpios, para testar se tais relaes poderiam ter impactos sobre o processo de transferncia de atribuies; e (c) processos nos quais ocorreram polticas ativas de descentralizao, bem como situaes nas quais estas no ocorreram, para testar se estratgias de induo destinadas a transferir atribuies poderiam afetar os resultados da descentralizao (ver Quadro 2). Observemos nos resultados apresentados no Quadro 2 que temos a trs casos situados nos pontos extremos da escala de variao: de um lado, a municipalizao dos servios de saneamento bsico, cujo grau de descentralizao foi praticamente nulo em todos os estados e, de outro lado, a descentralizao da merenda escolar j totalmente transferida a estados e municpios e o programa (federal) de criao de instncias colegiadas para a alocao do FGTS, os quais obtiveram elevados graus de descentralizao em todos os estados.10 Entre estas situaes polares, temos os casos da municipalizao dos recursos federais para assistncia social; da emergncia de sistemas estaduais de habitao; das dimenses avaliadas de municipalizao de funes na rea da sade, e da municipalizao das redes de ensino fundamental. O que revelam as situaes polares, vale dizer, aquelas nas quais encontramos zero ou 100% de descentralizao? Comecemos pela municipalizao dos servios de saneamento no perodo 1987-1994. Os municpios cujos servios de saneamento bsico no so municipalizados so servidos por empresas pblicas estaduais, detentoras de contratos de concesso. Alm disto, esta poltica, por ser operada como monoplio natural, deve ser gerida sob a forma de competncias exclusivas, independentemente de qualquer definio constitucional. Nos anos 80, quando a proposta de municipalizao dos servios ganhou espao na agenda de reformas, operavam no setor companhias estaduais j instaladas, com contratos de concesso municipal em vigncia, e com alguma capacidade para reali-

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Os casos da instalao de instncias colegiadas para a alocao dos recursos do FGTS e da descentralizao da merenda escolar situam-se no plo oposto. O programa federal que transferiu integralmente a colegiados estaduais a autoridade para alocar os recursos do FGTS em seu territrio foi lanado em junho de 1995 e, em outubro seguinte, todos os estados brasileiros j haviam cumprido as exigncias legais para deter autoridade alocativa sobre estes recursos. Isto ocorreu, de um lado, porque as polticas de habitao e saneamento envolvem vultosos investimentos, isto , a engenharia operacional destas polticas envolve elevados custos financeiros para os agentes que quiserem assumir sua gesto. De outro lado, desde a extino do Banco Nacional da Habitao (BNH), a alocao dos recursos do FGTS vinha sendo crescentemente submetida a critrios de lealdade poltica e, de 1992 a 1995, por decorrncia de um rombo financeiro produzido para comprar o apoio ao presidente Fernando Collor de Mello no episdio do impeachment, nenhum novo contrato havia sido firmado entre governo federal e os estados e municpios. Em suma, s dificuldades derivadas da natureza da poltica acrescentava-se a escassez de recursos que caracterizou a gesto federal do FGTS previamente proposta de instalao das instncias colegiadas. A partir de 1995, o governo federal instituiu um programa cujo desenho operacional tornava extremamente atrativo aos governos estaduais assumirem determinadas funes de gesto. O programa (1) transferia vultosos recursos para serem alocados com relativo grau de liberdade pelas instncias colegiadas estaduais; alm disto, (2) exigia baixos custos de instalao bastava criar um colegiado nos termos previstos pelo governo federal e (3) conferia forte poder decisrio aos executivos estaduais, uma vez que estes detm o poder de convocar os membros da comisso e podem com facilidade fazer a maioria em sua composio.11 Nestes termos, a estratgia de descentralizao adotada pela Unio, cujo desenho institucional levou em considerao os elevados custos financeiros a serem assumidos para o exerccio destas polticas e o legado das polticas implementadas previamente, implicava elevados

zar investimentos. Para municipalizar, os municpios deveriam romper unilateralmente seus contratos de concesso com estas empresas, o que implicaria uma longa batalha jurdica com alto risco de insucesso do ponto de vista legal. Mas, caso viessem a ser bem-sucedidos nesta estratgia, deveriam arcar com a parcela do endividamento destas empresas relacionada aos investimentos realizados no municpio, bem como negociar os termos de transferncia do patrimnio instalado e do quadro de pessoal. Alm disto, deveriam fazer novos investimentos para melhorar a qualidade dos servios, uma vez que o rompimento com a empresa estadual justificava-se por descontentamentos na prestao de servios. Ademais, a engenharia operacional da rea de saneamento bsico supe que sejam realizados vultosos investimentos concentrados no tempo. Estes dois fatores natureza da poltica e legado das polticas prvias implicariam, para os municpios dispostos a assumir a gesto dos servios, que estes deveriam arcar com elevados custos financeiros e (incertos) custos jurdicos para obter a transferncia de funes. Naquela conjuntura (1987-1994), as decises tomadas no mbito federal e pelos governos estaduais detentores das concesses no visaram minimizar tais custos para as administraes municipais. No havia qualquer regra constitucional que incentivasse a alterao da distribuio prvia de atribuies, o que na prtica favoreceu a manuteno do status quo. Mas, alm disto, no houve qualquer programa federal ou de iniciativa de algum governo estadual que, a exemplo do Planasa, criasse incentivos para que os municpios se dispusessem a reverter a modalidade de oferta de servios preexistente. Ao contrrio, as companhias estaduais de saneamento atuaram de modo a preservar seus mercados, pelas vias da disputa jurdica, da melhoria de seus servios e de uma poltica mais agressiva de renovao dos contratos de concesso. Dados os custos derivados da natureza da poltica e do legado das polticas prvias, e dada a ausncia de incentivos municipalizao derivada das decises tomadas nos planos federal e estadual, o clculo das administraes municipais foi francamente desfavorvel municipalizao.

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benefcios e custos reduzidos aos governos estaduais. Adeso rpida e massiva foi a resposta dos governos locais. No caso da descentralizao da merenda escolar, a natureza do servio a ser oferecido no envolve elevados custos de investimento ou custeio. At uma certa escala de operaes, trata-se de oferecer alimentos gratuitamente populao escolar o que permite angariar benefcios polticos com baixo custo financeiro , refeio esta sobre a qual no existe um rigoroso controle de qualidade e cuja preparao permite a contratao de funcionrios de baixa qualificao e baixos salrios. Por sua vez, o desenho do programa federal apresenta poucas exigncias para a adeso. Na verdade, as exigncias do MEC apenas referendam o que estados e municpios j deveriam fazer: estar em dia com os impostos federais, cumprir a vinculao constitucional de gasto e criar conselhos de alimentao escolar. Mas, o que mais importante, o programa federal acrescenta recursos automticos aos cofres locais vale dizer, recursos que no esto sujeitos negociao poltica , cujos montantes sero tanto maiores quanto maiores forem as populaes escolares sob sua responsabilidade. Ou seja, o nvel de governo que tiver bancos escolares e cumprir as exigncias para inscrever-se junto ao FNDE12 estar apto a receber os recursos federais. Neste caso, portanto, natureza do servio a ser oferecido, que implica baixos custos financeiros de instalao e custeio, agregou-se a deciso federal de instituir um programa cujo desenho operacional oferece uma estrutura de incentivos muito favorvel adeso. Nestes termos, o resultado do clculo das administraes locais (estaduais ou municipais) revela-se no amplo alcance da descentralizao. Em suma, embora os possveis custos polticos e financeiros derivados da engenharia operacional das polticas e do legado das polticas prvias sejam elementos importantes do clculo que realizam as administraes locais para vir a assumir determinadas funes de gesto na rea social, a varivel existncia de programas deliberados fundamental para explicar o alcance ou a extenso

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da descentralizao. Em um Estado federativo, caracterizado pela efetiva autonomia poltica dos nveis subnacionais de governo, a assuno de atribuies em qualquer rea de polticas pblicas na ausncia de imposies constitucionais est diretamente associada estrutura de incentivos oferecida pelo nvel de governo interessado na transferncia de atribuies. Mas, no a simples presena ou ausncia de programas que define a extenso da descentralizao. Se assim fosse, em todos os casos em que houvesse sido institudo um programa, teramos os mesmos resultados. A existncia de programas ou a disposio do nvel de governo interessado uma condio necessria, mas no suficiente para que ocorra descentralizao. Na verdade, o grau de sucesso de um programa de descentralizao est diretamente associado deciso pela implantao de regras de operao que efetivamente incentivem a adeso do nvel de governo ao qual se dirigem: reduzindo os custos financeiros envolvidos na execuo das funes de gesto; minimizando os custos de instalao da infra-estrutura necessria ao exerccio das funes a serem descentralizadas; elevando o volume da receita disponvel; transferindo recursos em uma escala em que a adeso se torne atraente; e, finalmente, revertendo as condies adversas derivadas da natureza das polticas, do legado das polticas prvias e como veremos no prximo item dos atributos estruturais de estados e municpios. Inversamente, na ausncia de programas que gerem tais incentivos, os recursos dos cofres locais sero disputados pelas demais reas possveis de aplicao. por esta razo que a descentralizao fiscal no condio suficiente para que uma dada administrao decida aplicar o acrscimo de receitas dela derivado na implementao de programas em uma dada rea das polticas pblicas. Isto apenas significa que este executivo local ter mais recursos a serem aplicados, mas no suficiente para definir em qual poltica os aplicar. Considerando um leque possvel de reas de aplicao de recursos, esta deciso ser o resultado de um clculo no qual a natureza da poltica, o legado das polticas prvias, as regras constitucionais e a

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sries no Estado do Paran explica a expressiva alterao da distribuio das matrculas no nvel fundamental naquele estado. Contrariamente, o insucesso das medidas tomadas no Estado de So Paulo e a ausncia de programas desta natureza nos estados do Rio Grande do Sul, Bahia e Pernambuco explicam por que no ocorreu a municipalizao das matrculas nestes estados (ver Quadro 2). Assim, embora a Constituio de 1988 estabelea que o ensino fundamental deva ser oferecido preferencialmente pelos municpios e os obrigue a aplicar ao menos 25% de suas receitas de impostos e transferncias em ensino, apenas no Estado do Paran, devido existncia de uma estratgia de induo eficientemente desenhada e implementada, ocorreu uma alterao significativa da distribuio prvia das matrculas entre os nveis de governo. At o momento, vimos como, para cada um dos casos acima examinados, a existncia de uma estratgia de induo eficientemente desenhada e implementada foi decisiva para os resultados da descentralizao. Uma estratgia de induo eficiente, por sua vez, supe que o nvel de governo interessado na descentralizao tenha disposio e meios para formular e implementar um programa cujo desenho torne a deciso pela assuno de atribuies de gesto suficientemente atrativa para as administraes locais. Ora, se os requisitos da engenharia operacional de cada poltica, o legado das polticas prvias e as regras constitucionais podem gerar de modo diferente para cada poltica particular (des)incentivos deciso local pela descentralizao, um programa destinado a transferir atribuies deve, no mnimo, incorporar e permitir superar tais obstculos. Este mesmo argumento pode ser utilizado para explicar a variao de resultados dos demais casos. O programa (federal) de municipalizao da assistncia social alcanou, at setembro de 1997, 33% de adeso municipal. Por que uma taxa assim to baixa? O programa prope que as administraes municipais venham a assumir em seu territrio a gesto integral das aes de assistncia social. A assuno de tais atribuies implicaria um certo risco financeiro, visto que, uma vez habilitado, o

existncia de uma estratgia eficientemente desenhada e implementada por parte de um nvel de governo mais abrangente so componentes decisivos. A importncia da varivel existncia de programas que gerem incentivos ao dos governos locais pode ser claramente identificada com relao ao caso das redes de ensino fundamental. Assumir a gesto de tais redes implica gastos de investimento relativos construo e instalao de escolas e gastos de custeio relativos sua manuteno e ao pagamento de professores. Tais custos financeiros sero to maiores quanto maior for sua provvel populao-alvo, isto , quanto maior for a populao em idade escolar de uma dada cidade. Aos custos financeiros, contudo, contrapem-se os custos polticos de no oferecer vagas escolares; tais custos polticos tornam-se ainda mais elevados por tratar-se de uma poltica com relao qual existe uma regra constitucional que obriga o poder pblico oferta universal de servios. Embora esta no seja, constitucionalmente, uma obrigao exclusiva dos governos municipais, a responsabilidade poltica pela oferta de vagas escolares recai tambm sobre as administraes municipais. Nestas circunstncias, a existncia de programas que minimizem os custos de instalao e manuteno das redes escolares funciona como um incentivo para que as administraes municipais decidam canalizar seus esforos para a oferta de vagas no ensino fundamental. Para municpios pobres, a existncia de tais recursos funciona inclusive como uma estratgia de captao permanente ou provisria de recursos externos, sejam eles estaduais, federais ou internacionais. Os programas federais das dcadas de 70 e 80, que ofereciam recursos para a instalao de redes municipais no ensino de 1a a 4a sries e apoio tcnico e financeiro sua manuteno, foram decisivos para a expanso da oferta de vagas escolares municipais nos estados do Nordeste, particularmente naqueles municpios pobres, pouco populosos e distantes dos centros administrativos. Da mesma forma, no perodo 1987-1994, a existncia de um programa deliberado de transferncia da rede de ensino de 1a a 4a

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municpio passaria a responder pelo pagamento dos convnios com as instituies no-governamentais prestadoras de servios, cujo credenciamento segundo a regulamentao do programa realizado pelo governo federal. E o municpio deveria assumir tal compromisso em condies de incerteza quanto ao efetivo cumprimento das transferncias financeiras por parte da Unio. Alm disto, dado que passaria a responder por todas as aes diretas de assistncia em seu territrio, a assuno de tais funes implicaria que Unio e governo estadual estariam desobrigados de desempenhar tais tarefas, exceto em casos de calamidade pblica. Em suma, no so irrelevantes os custos financeiros e polticos derivados da proposta de municipalizao do governo federal, vale dizer, das regras de operao do programa e de seu modo efetivo de implementao. Acrescente-se a isto que o modo efetivo de implantao do programa no foi capaz de minimizar as incertezas das administraes municipais quanto aos provveis custos derivados da municipalizao da assistncia social. A regulamentao do programa completou-se apenas em 1997, suas regras efetivas de operao favoreceram executivos estaduais contrrios municipalizao das aes e o repasse automtico de recursos efetivamente no ocorreu. Nestes termos, na prtica, o modo efetivo de implementao do programa o aproxima da situao de ausncia de poltica de descentralizao, uma vez que seu processo de implantao recente e seu desenho operacional marcado por contradies internas, as quais permitem amplo espao de manobra aos interesses contrrios municipalizao. Nestas condies, no de surpreender que o clculo realizado pelas administraes municipais tenha-se traduzido em baixas taxas de adeso. Os programas de descentralizao na rea da sade aqui analisados apresentam, por sua vez, taxas mais elevadas de adeso. Em janeiro de 1997, 58% dos municpios brasileiros estavam habilitados em alguma condio de gesto do SUS e, ao longo do ano de 1996, 54% das consultas mdicas foram prestadas por unidades municipais de sade (Quadro 2). Estes resultados so condicionados pelo conjunto de regras que envolvem a implantao do

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SUS: a regra constitucional de universalidade do atendimento em sade, as regras de operao do SUS e o modo pelo qual o Ministrio da Sade vem implantando a descentralizao, marcado pela precariedade no desempenho de suas funes de financiamento do sistema. No entanto, para cada um destes dois casos, a adeso municipalizao implica custos diferentes, dado que so diferentemente afetados pelas regras de operao do SUS e pela natureza mesma das funes a serem desempenhadas. No caso do programa federal de habilitao municipal ao SUS, a adeso envolve o custo poltico e financeiro de arcar com a responsabilidade pblica pela oferta universal de servios de sade em condies de elevada incerteza quanto ao fato de que o governo federal venha efetivamente a cumprir com sua funo de financiamento do sistema. Paralelamente, supe que o municpio disponha de uma dada capacidade tcnica instalada que o habilite a desempenhar as funes previstas em cada uma das condies de gesto. No caso das consultas mdicas, embora as regras do SUS o pagamento por nmero de procedimentos incentivem a maximizao dos atos mdicos, o volume de atendimentos depende diretamente da capacidade de os municpios instalarem os recursos tcnicos equipamentos, recursos humanos e conhecimento especializado necessrios sua oferta. Neste caso, o custo financeiro para a instalao de tal capacidade tcnica que interfere mais fortemente nas taxas municipais de atendimento em sade. preciso no esquecer que, como um legado das polticas previamente implementadas as quais no privilegiaram a oferta municipal de servios , muito provvel que grande parte dos municpios esteja ampliando seus equipamentos em sade por ocasio da implantao do modelo do SUS, o que significa que grande parte do esforo de ampliao da capacidade tcnica de prestao de servios est sendo realizado a partir do final dos anos 80. Por outro lado, o fato de que a municipalizao da sade tenha obtido elevado grau de consenso na agenda de reformas da rea social e o fato de que a coalizo pr-reformas nesta rea seja fortemente articulada e estvel geram intensa

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implementada o que supe que o nvel de governo interessado tenha disposio e meios econmicos e administrativos para tal um elemento central desta estrutura de incentivos, na medida em que, associada a requisitos ou exigncias postos pela engenharia operacional de cada poltica, pelas regras constitucionais que normatizam sua oferta e pelo legado das polticas prvias fatores estes cujo comportamento varia para cada poltica , constituem elementos importantes da deciso local pela assuno de competncias de gesto de polticas pblicas. Determinantes da variao entre os estados Como j apontado mais acima, a variao na extenso da descentralizao das polticas sociais no Brasil no diz respeito apenas aos programas analisados. H tambm uma substancial variao quanto aos graus de descentralizao alcanados pelos estados. No Quadro 3 so apresentados indicadores de cobertura ou de capacitao institucional que evidenciam o alcance da descentralizao em cada um dos programas analisados nos seis estados da amostra observada. Observe-se, por exemplo, a taxa de adeso municipal ao programa federal de descentralizao da assistncia social em agosto de 1977: no Estado da Bahia, apenas 2% dos municpios haviam cumprido as exigncias do art. 30 da LOAS13 para habilitar-se a gerir os recursos federais, ao passo que no Estado do Cear esta taxa era de 55% e, para o conjunto dos municpios brasileiros, de 33%. Observe-se ainda as variaes no ndice municipal de habilitao ao SUS em cada estado: se no Brasil este ndice era de 0,74 em janeiro de 1997, na Bahia era de 0,42 e no Cear, de 0,93. Para tornar estes diferentes indicadores comparveis entre si, utilizei os critrios apresentados no Quadro 4 para atribuir diferentes graus de descentralizao a cada estado. Assim, os graus baixo, mdio ou alto revelam diferenas na extenso da transferncia de atribuies de cada programa observado em cada um dos estados da amostra. O Quadro 5, portanto, o resultado da aplicao dos critrios expostos no Quadro 4 sobre os diferentes indicadores apresentados no Quadro 3.

presso local pela adeso municipal ao SUS. Alm disto, a flexibilidade do desenho do programa de municipalizao, que contempla distintas modalidades de adeso incorporando, portanto, as possveis resistncias das administraes locais, derivadas dos custos financeiros e polticos a serem assumidos , facilita a adeso ao programa, na medida em que permite uma maior adequao entre custos provveis da adeso e capacidade local de assuno de atribuies. Finalmente, a regra constitucional da universalidade do acesso que implica o fato de que custos polticos de no oferecer servios em uma dada quantidade e qualidade tambm recaem sobre as administraes municipais representa tambm um poderoso incentivo municipalizao. Simetricamente, os benefcios polticos de oferecer o servio representam um poderoso incentivo municipalizao. Em suma, o SUS alcanou taxas de adeso em cerca de 60% dos municpios brasileiros e estes, por sua vez, eram responsveis por mais da metade das consultas mdicas no Brasil em 1997 porque, nestes casos, o comportamento das variveis determinantes disposio de descentralizar, desenho do programa e meios para a implementao do programa de descentralizao , associado aos custos derivados da natureza da poltica e das regras constitucionais, compem, nesta poltica particular, uma estrutura de incentivos que mais favorvel adeso do que aquela da municipalizao da assistncia social, e menos favorvel do que a do programa de merenda escolar. Portanto, quando comparados entre si, o sucesso de cada programa determinado por uma dada estrutura de incentivos adeso. Vale dizer, dado que, em Estados federativos, a assuno de atribuies de gesto em polticas pblicas depende da deciso soberana dos governos locais salvo expressas imposies constitucionais , e dado que esta deciso resultado de um clculo destas administraes quanto aos custos e benefcios nela implicados, a extenso da descentralizao depende, em grande parte, da estrutura de incentivos associada a cada poltica particular. A existncia de uma estratgia de induo eficientemente desenhada e

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Quadro 3 Indicadores de Descentralizao em Estados Selecionados Brasil 1987-97 Rio Grande Paran So Paulo Bahia Pernambuco do Sul 0 0 0,60 0,30 0

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Cear 0

BRASIL 0

(1) Taxa de municipalizao de servios de saneamento bsico (a) (2) Poltica habitacional estadual (1987-94) (3) Criao e funcionamento de instncia colegiada estadual para alocao do FGTS (4) Crescimento das matrculas no ensino fundamental (1988-94) (b) (5) Taxa de descentralizao da merenda escolar (outubro/1997) (6) Taxa de municipalizao da merenda escolar (outubro/1997) (7) Taxa de adeso municipal ao programa federal de descentralizao da assistncia social (agosto/1997) (c) (8) ndice municipal de habilitao ao SUS (janeiro/1997) (d) (9) Taxa de habilitao municipal ao SUS (janeiro/1997) (e) (10) Taxa de municipalizao das consultas mdicas

Extino da COHAB; reduo da oferta; reduo do gasto sim

Programas prprios; manuteno da oferta; recursos federais sim

Programas prprios; expanso da oferta recursos estaduais sim

Programas prprios; reduo da oferta; recursos federais sim

Programas prprios; reduo da oferta; recursos federais sim

Programas prprios; manuteno da oferta; recursos prprios sim

... ... ... sim

Matrcula municipal total das matrculas 100%

Matrcula municipal total das matrculas 100%

Matrcula municipal total das matrculas 100%

Matrcula municipal total das matrculas 100%

Matrcula municipal total das matrculas 100%

Matrcula municipal total das matrculas 100%

...

100%

75%

68%

77%

66%

76%

71%

66%

32%

42%

7%

2%

13%

55%

33%

0,53 48% 42%

0,95 83% 72%

0,76 54% 58%

0,42 42% 24%

0,77 69% 44%

0,93 80% 55%

0,74 58% 54%

Fontes: (1): Anjos Jr. (1996); Arajo e Loureiro (1996); Freitas (1996); Mendona (1996); Morais e Vidal (1996); Raggio (1996); (2): Anjos Jr (1996); Arretche (1996); Barbosa (1996); Ferreira, Silva e Rocha (1996); Luz (1996); Raggio (1996); (3): SEPURB/MPO; (4): FEE, IPARDES, SE/SP, SEI, FUNDAJ, IPLANCE; (5) e (6): FNDE/MEC; (7): SAS/MPAS; (8), (9) e (10): DATASUS. Nmero de municpios por estado: Contagem Populacional do IBGE.

(a) Nmero de municipalizaes efetivas (at dezembro de 1997)/nmero de municpios no-municipalizados (em 1987). (b) O indicador considera o ndice de crescimento das matrculas municipais em relao ao ndice de crescimento do total das matrculas no estado. (c) Percentual de municpios em cada estado que cumpriram as exigncias regulamentares para habilitar-se descentralizao. (d) (No de municpios na gesto incipiente x 1)+(no de municpios na gesto parcial x 2)+(no de municpios na gesto semiplena x 3)/total de municpios do estado. (e) Proporo de municpios habilitados ao SUS em cada estado.

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Quadro 4 Critrios para Identificao de Graus de Descentralizao em Polticas Selecionadas

PROGRAMA Municipalizao dos servios de saneamento bsico Emergncia de Sistemas Estaduais de Habitao

GRAU BAIXO Taxa estadual de municipalizao inferior taxa nacional - existncia de rgos especializados (COHABs) + continuidade dos programas federais - mdia de unidades (87-90) > mdia de unidades (91-94) - mdia de gasto per capita (87-90) > mdia de gasto per capita (91-94)

GRAU MDIO Taxa estadual de municipalizao est prxima taxa nacional - existncia de rgos especializados (COHABs) + existncia de programas com desenho prprio - mdia de unidades (87-90) mdia de unidades (91-94) - mdia de gasto per capita (87-90) mdia de gasto per capita (91-94)

Programa (federal) de criao de instncias colegiadas estaduais para a alocao do FGTS Municipalizao das redes (estaduais) de ensino fundamental

O governo estadual no criou uma instncia colegiada

O governo estadual criou uma instncia colegiada, mas esta no funciona

GRAU ALTO Taxa estadual de municipalizao superior taxa nacional - existncia de rgos especializados (COHABs) + existncia de programas com desenho prprio + existncia de fontes de financiamento prprias - mdia de unidades (87-90) ou mdia de unidades (91-94) - mdia de gasto per capita (87-90) ou mdia de gasto per capita (91-94) O governo estadual criou uma instncia colegiada e esta funciona

- sem alterao no perfil de distribuio das matrculas - taxa de crescimento das matrculas municipais < ou taxa de crescimento do total das matrculas Taxa estadual de municipalizao inferior taxa nacional Percentual de municpios com conselhos, planos e fundos de assistncia inferior taxa nacional ndice estadual de municipalizao inferior taxa nacional Taxa estadual de municipalizao inferior taxa nacional

- sem alterao significativa no perfil de distribuio das matrculas - taxa de crescimento das matrculas municipais pouco superior taxa de crescimento do total das matrculas Taxa estadual de municipalizao est prxima taxa nacional Percentual de municpios com conselhos, planos e fundos de assistncia est prximo taxa nacional ndice estadual de municipalizao est prximo taxa nacional Taxa estadual de municipalizao est prxima taxa nacional

Programa (federal) de municipalizao da merenda escolar Programa (federal) de municipalizao da poltica de assistncia Processo de habilitao municipal ao SUS Municipalizao do atendimento bsico em sade

- alterao significativa no perfil de distribuio das matrculas - taxa de crescimento das matrculas municipais muito superior taxa de crescimento do total das matrculas Taxa estadual de municipalizao superior taxa nacional Percentual de municpios com conselhos, planos e fundos de assistncia superior taxa nacional Taxa estadual de municipalizao superior taxa nacional Taxa estadual de municipalizao superior taxa nacional

Observemos o Quadro 5, onde esto apresentados os scores globais de cada estado em todos os casos analisados. Em uma escala de variao que poderia ir de 8 a 24, os estados da Bahia (12), Pernambuco (13) e Rio Grande do Sul (13) obtiveram os mais baixos scores globais da

amostra: estes so inferiores a 16, score que corresponderia situao na qual o estado teria alcanado no mnimo ndices mdios em todos os casos. Em outras palavras, estes estados alcanaram um score mdio inferior a 2. O Estado de So Paulo (16), por sua vez, obteve um score

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Quadro 5 Graus de Descentralizao em Programas Sociais e Estados Selecionados OBJETO DE ESTUDO Municipalizao da rede de ensino fundamental Programa (federal) de municipalizao da merenda escolar Processo de habilitao municipal ao SUS Municipalizao do atendimento bsico em sade do SUS Emergncia de Sistemas Estaduais de Habitao Programa (federal) de criao de instncias colegiadas estaduais para a distribuio dos recursos do FGTS Municipalizao dos servios de saneamento bsico Programa (federal) de municipalizao da poltica de assistncia social Score de Estadualizao Score de Municipalizao Score Global RS BAIXO (1) ALTO (3) BAIXO (1) BAIXO (1) BAIXO (1) ALTO (3) PR ALTO (3) ALTO (3) ALTO (3) ALTO (3) MDIO (2) ALTO (3) SP BAIXO (1) ALTO (3) MDIO (2) MDIO (2) ALTO (3) ALTO (3) BA BAIXO (1) ALTO (3) BAIXO (1) BAIXO (1) BAIXO (1) ALTO (3) PE BAIXO (1) ALTO (3) MDIO (2) BAIXO (1) BAIXO (1) ALTO (3)

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CE MDIO (2) ALTO (3) ALTO (3) MDIO (2) ALTO (3) ALTO (3)

BAIXO (1) MDIO (2) 4 9 13

BAIXO (1) ALTO (3) 5 16 21

BAIXO (1) BAIXO (1) 6 10 16

BAIXO (1) BAIXO (1) 4 8 12

BAIXO (1) BAIXO (1) 4 9 13

BAIXO (1) ALTO (3) 6 14 20

mdio de 2. Finalmente, os estados do Paran e do Cear, com scores globais de 21 e 20, respectivamente, apresentaram um score mdio de 2,6 e 2,5, muito prximo de 3, isto , muito prximo do score mximo possvel. Observe-se ainda, no Quadro 5, que o Paran e o Cear no apresentaram um alto grau de descentralizao em situaes muito particulares: em situaes nas quais no houve um programa federal para tal fim, ambos apresentaram baixos graus de municipalizao dos servios de saneamento bsico, caso este no qual nenhum estado do Brasil obteve qualquer alterao da distribuio prvia de atribuies; o Estado do Paran apresentou grau mdio no que diz respeito institucionalizao de seu sistema estadual de habitao e o Estado do Cear apresentou grau mdio nos casos da municipalizao de sua rede estadual de ensino fundamental e do atendimento bsico em sade. J foi demonstrado que o desenho e o modo efetivo de implementao de estratgias de indu-

o para transferir atribuies de gesto de polticas pblicas so decisivos para a extenso do processo de descentralizao. Que outros fatores interferem na deciso local de aderir a tais programas, de modo que uma mesma estratgia de induo no plano nacional venha a obter resultados diferentes entre as unidades da Federao? H atributos das unidades locais de governo que a interferem? Que variveis so capazes de produzir mais baixas ou mais elevadas taxas de adeso local aos programas desenhados para transferir competncias? Para responder a estas questes, necessrio, inicialmente, testar a relao de cada uma das variveis, consideradas como atributos das unidades de governo, com os resultados da descentralizao obtidos em cada um dos estados examinados. Assim, a princpio, cada uma das variveis ser tomada isoladamente, para, posteriormente, ser integrada em uma anlise que contempla o conjunto das variveis consideradas.

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de, isoladamente, representar um fator de diferenciao no processo de transferncia de atribuies de gesto na rea social. No h correlao entre os scores globais de descentralizao alcanados pelos estados da amostra e seus respectivos PIBs. suficiente observar que h dois casos nos pontos 20 e 21 do eixo y (Estados do Paran e do Cear) situados em pontos distantes no eixo x. H um caso (So Paulo), situado no ponto mais elevado do eixo x, cujo score de descentralizao inferior aos dos estados do Paran e Cear. Alm disto, Rio Grande do Sul, Bahia e Pernambuco alcanaram scores globais de descentralizao muito prximos, sendo que seus respectivos PIBs so muito distintos. Examinemos agora a hiptese da existncia de uma relao entre a variao nos graus de descentralizao alcanados pelo conjunto dos municpios de cada um dos estados e o grau de riqueza

Graus de descentralizao e nvel de riqueza econmica Examinemos a hiptese de que seja a variao nos nveis de riqueza econmica dos estados e municpios que tenha a faculdade de alterar o escopo da descentralizao. Por este argumento, as desigualdades econmicas regionais prprias a um pas estruturalmente dividido em duas grandes regies: Norte, Nordeste e Centro-Oeste, de um lado, e Sul e Sudeste, de outro expressar-se-iam nos rumos da municipalizao e/ou estadualizao de atribuies. Examinemos esta hiptese tomando como indicadores, de um lado, o PIB de cada um dos estados da amostra e, de outro lado, seus respectivos scores globais de descentralizao14 (respectivamente, Quadros 1 e 5). O Grfico 1 no confirma a hiptese de que o nvel de riqueza econmica seja uma varivel independente capaz

Grfico 1 Graus de descentralizao de programas sociais por PIB estadual


25

20

score global

15 Seqncia1 10

0 0 2000 4000
PIB pib estadual estadual

6000

8000

Mdia do PIB estadual/score global de descentralizao: RS: 4495/13; PR: 3386/21; SP: 6134/16; BA: 2739/12; PE: 2185/13; CE: 1171/20.

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econmica destes municpios. Admitamos que variaes no porte socioeconmico dos municpios possam ser avaliadas pelo tamanho de sua populao, aceitando a proposio de que um municpio com populao superior a 50 mil habitantes tenha uma relativa densidade social e econmica que o habilitaria a dispor de um conjunto de recursos tcnicos e administrativos para gerir programas sociais. Portanto, estou supondo que, se esta uma varivel decisiva em si mesma, ento, caso um dado estado tenha um expressivo nmero de municpios com porte populacional superior a 50 mil habitantes, este estado tender a apresentar taxas mais elevadas de municipalizao. Neste caso, a unidade utilizada para comparao entre os estados ser a proporo de municpios com populao acima de 50 mil habitantes (Quadro 1). De outro lado, para avaliar a relao

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desta varivel com a extenso da descentralizao, necessrio tomar como score de comparao a soma dos scores alcanados em cada estado naqueles casos que envolvem a municipalizao de funes sociais (coluna score de municipalizao do Quadro 5). Novamente, no possvel afirmar, com base nestes indicadores, que o porte dos municpios de um dado estado, aqui medido pelo tamanho de sua populao, possa ser uma varivel independente capaz de, isoladamente, explicar a variao dos resultados nos casos de municipalizao. Observe-se no Grfico 2 que no h uma relao direta ou inversa entre estas duas variveis. Basta observar que trs casos situados no mesmo ponto do eixo x (8% de municpios com populao superior a 50 mil habitantes) situam-se em pontos distintos no eixo y (Bahia, Rio Grande

Grfico 2 Graus de municipalizao de programas sociais por proporo de municpios com populao acima de 50.000 habitantes
16

14

12 score de municipalizao

10

Seqncia1

0 0 5 10 15 20 proporo de municpios com mais de 50.000 hab

Proporo de municpios com populao acima de 50.000 hab/grau de municipalizao: RS: 8/9; PR: 8/16; SP: 16/10; BA: 8/8; PE: 14/9; CE: 11/14.

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Os dados no confirmam, para a amostra de estados brasileiros examinada, que variaes nas taxas de filiao a associaes civis sejam fatores determinantes para que os governos locais se sintam decisivamente pressionados a assumir a gesto de programas sociais. Ou, dito de outro modo, se a cultura cvica de um dado estado pode ser medida pelas taxas de pertencimento a associaes civis, no h evidncias de que esta tenha uma relao direta com a variao nos graus de descentralizao alcanados pelos estados. O Estado do Rio Grande do Sul apresenta as taxas mais elevadas de filiao a associaes civis da amostra 19% de filiados a entidades de classe, 5% a partidos polticos e 52% a associaes voluntrias15 e um score global de descentralizao (13) equivalente ao Estado de Pernambuco e pouco superior ao da Bahia (12), cujas taxas de filiao so bastante inferiores 14% e 12%, respectivamente, para a filiao a entidades de classe; 2,6% e 3,6%, respectivamente, para filiao a partidos e 7,5% e 5,5%, respectivamente, para a filiao a associaes civis. Os scores de descentralizao no Paran (21) e Cear (20) so muito prximos, com taxas de filiao a entidades civis bastante distintas (ver Quadro 1). Os estados do Cear e do Rio Grande do Sul encontram-se em plos opostos no que diz respeito extenso do processo de descentralizao, sendo que este ltimo apresenta taxas muito mais elevadas de participao cvica. Com base nos dados disponveis, no possvel afirmar que a participao poltica seja uma varivel que isoladamente possa explicar a variao na disposio de governos locais para assumir funes de gesto em programas sociais. Graus de descentralizao e capacidade fiscal dos governos Examinemos agora a hiptese de que a descentralizao seria menos vivel nos estados ou regies mais pobres do pas, dado que esta pobreza econmica expressar-se-ia tambm sob a forma de reduzida capacidade de gasto pblico.16 Esta proposio, portanto, associa diretamente possibilidades de gesto descentralizada a capacidade de gasto dos governos. Neste caso, seria de se esperar que

do Sul e Paran). Embora no tenha sido feito nenhum teste que avalie a correlao estatstica entre estas variveis, possvel observar que, por exemplo, o Estado de So Paulo, com 16% de seus municpios com populao superior a 50 mil habitantes, alcanou um grau de descentralizao muito inferior aos dos estados do Paran e Cear, respectivamente com 8% e 11% de seus municpios nessa condio. Isto no significa, contudo, que o nvel de riqueza econmica ou a densidade econmica e social de um dado municpio no seja uma varivel capaz de interferir nas decises de uma dada administrao municipal. Significa apenas que isoladamente esta varivel no explica a variao na disposio dos municpios para assumir funes de gesto nos casos examinados. Na verdade, esta varivel pode condicionar o grau de autonomia municipal para a oferta de servios pblicos, bem como sua capacidade de resistir a eventuais presses advindas dos programas formulados pelos demais nveis de governo. Porm, neste caso, sua interferncia nos resultados no direta, mas um dos componentes do clculo realizado por cada administrao local com vistas deciso de descentralizar atribuies. Graus de descentralizao e participao poltica Examinemos agora a hiptese de que a variao na descentralizao possa ser atribuda a uma caracterstica poltica dos estados: sua cultura cvica. Este argumento considera que a participao em associaes civis seja qual for sua natureza geraria sociedades fortes, cuja capacidade de presso geraria governos fortes, os quais, por sua vez, seriam caracterizados por sua capacidade de instituir e manter polticas pblicas de qualidade (Putnam, 1993). Assim, seria de se esperar que, no caso brasileiro, a mais elevadas taxas de participao em associaes civis correspondessem mais elevados graus de iniciativa local para a gesto de polticas sociais. Observemos a possibilidade desta relao causal com base, de um lado, nos scores globais de descentralizao em cada estado (Quadro 5) e, de outro, nas taxas de filiao a associaes civis apresentadas no Quadro 1.

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Grfico 3 Graus de estadualizao de programas sociais por receita estadual disponvel
6

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score de estadualizao

Seqncia1

0 0 200 400 600 800 mdia da receita estadual disponvel per capita

Mdia da receita estadual disponvel per capita/score de estadualizao: RS: 513/4; PR: 377/5; SP: 610/6; BA: 275/4; PE: 275/4; CE: 252/6.

graus mais elevados de descentralizao fossem encontrados nos estados cuja capacidade de gasto seja elevada e que, inversamente, graus mais baixos fossem encontrados nos estados mais pobres. Para testar esta hiptese, tomei como indicador de capacidade de gasto a receita disponvel das unidades de governo em questo. Embora as receitas disponveis dos estados e municpios brasileiros tenham sofrido expressiva variao por efeito da descentralizao fiscal de 1988, este um fenmeno que afetou igualmente todas as unidades sob anlise. Assim, para efeitos de comparao entre os estados, o indicador a ser utilizado aqui ser a mdia da receita disponvel per capita (Quadro 1). Examinemos inicialmente a hiptese de que a receita disponvel dos governos estaduais analisados tenha afetado decisivamente sua disposio para assumir a gesto de programas sociais. Para

faz-lo, temos de tomar como objeto de comparao os casos de descentralizao nos quais estivesse colocada a perspectiva de o governo estadual assumir atribuies de gesto: a instalao de instncias colegiadas para alocao dos recursos do FGTS e a emergncia de sistemas estaduais de habitao. Assim, o eixo y do Grfico 3 corresponde aos scores de estadualizao de cada estado (Quadro 5) e o eixo x corresponde mdia da receita estadual disponvel no perodo 1987-1994 (Quadro 1). O Grfico 3 indica que no h uma relao direta entre a variao nas iniciativas dos governos estaduais para instituir seus prprios sistemas de oferta de unidades residenciais pblicas, ou para instalar suas instncias colegiadas, e sua capacidade de gasto. O score 4, correspondente a um baixo grau de descentralizao, encontrado em trs estados cuja mdia da receita estadual disponvel

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capita de cada estado e, de outro, seus respectivos scores de municipalizao, os quais esto apresentados no Grfico 4. Como podemos claramente observar, no h uma relao direta entre a capacidade de gasto dos governos estaduais analisados e os resultados alcanados na municipalizao de programas sociais. Estados com mdias de receitas estaduais per capita bastante prximas, como Bahia, Pernambuco e Cear respectivamente, R$ 275, R$ 245 e R$ 252 , encontram-se em pontos bastante distantes no eixo y. O Estado de So Paulo, cuja mdia da receita estadual disponvel per capita quase trs vezes a cearense, apresentou um score de municipalizao muito inferior ao deste estado. Assim, a capacidade fiscal dos estados no uma varivel independente capaz de isoladamente explicar os resultados da municipalizao no

inteiramente distinta; o mesmo pode ser dito com relao ao score 6, casos dos estados de So Paulo e Cear, situados em pontos extremos da escala de variao do indicador mdia da receita estadual disponvel per capita. Mas, examinemos ainda a possibilidade de que capacidade de gasto e descentralizao sejam negativamente relacionados, isto , quanto menor a capacidade de gasto do nvel estadual de governo, mais elevados seriam os scores de municipalizao, dado que, nesta situao, os governos estaduais teriam poderosos incentivos financeiros para buscar transferir atribuies e responsabilidade pblica de gesto na rea social. Nesta linha de argumentao, quanto menor a capacidade de gasto de um estado, mais municipalizados seriam os resultados. Para testar esta proposio, temos de tomar, de um lado, a mdia da receita disponvel per

Grfico 4 Graus de municipalizao de programas sociais por receita estadual disponvel


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14

12

score de municipalizao

10 Seqncia1

0 0 200 400 600 800 mdia da receita estadual disponvel per capita

Mdia da receita estadual disponvel per capita/score de estadualizao: RS: 513/9; PR: 377/16; SP: 610/10; BA: 275/8; PE: 245/9; CE: 252/14.

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perodo analisado: nem os governos estaduais analisados assumiram a gesto de polticas sociais apenas porque dispunham de mais recursos, nem os municpios foram levados a assumir estas atribuies exclusivamente por referncia situao oramentria de seus respectivos governos estaduais. Isto no significa, contudo, que a situao das finanas estaduais no possa ser um fator importante para que os governos adotem programas de descentralizao. De fato, restries oramentrias podem representar um incentivo para que os governos busquem transferir a uma outra administrao pelo menos parte dos custos financeiros implicados na gesto de uma dada poltica social. Mas, existe uma diferena entre condies estruturais para que governos tomem determinados cursos de ao e o fato de que estes venham efetivamente a tom-los. Em uma situao de

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restrio oramentria, seria racional, do ponto de vista da conteno de custos, que os governos estaduais buscassem a municipalizao. Mas, para que esta se torne uma realidade, necessrio que os governos tomem decises em favor da descentralizao e como vimos que, alm disto, as decises tomadas sejam de tal natureza que venham a obter a adeso das administraes municipais. Portanto, a relao entre a situao fiscal de um nvel de governo mais abrangente e a descentralizao efetiva mediada pela deciso de descentralizar e pela implementao de uma eficiente estratgia nesta direo, vale dizer, mediada pela existncia de disposio e meios para descentralizar por parte deste nvel de governo. A situao fiscal , tal como os requisitos institucionais de uma dada poltica, um dos elementos do clculo realizado por um dado nvel de governo para adotar uma estratgia de descentralizao.

Grfico 5 Graus de municipalizao de programas sociais por receita dos governos municipais
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14

12 score de municipalizao

10

Seqncia1

0 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 mdia da receita oramentria "per municpio"

Relao: Mdia da receita municipal/score de municipalizao: RS: 4667/9; PR: 4335/16; SP: 11914/10; BA: 3094/8; PE: 3607/9; CE: 2771/14.

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mais baixa a receita oramentria dos municpios, mais elevados seriam os graus de municipalizao em cada estado, porque, nesta situao, as administraes municipais teriam mais incentivos para aderir aos programas propostos pelos nveis mais abrangentes de governo, para, por esta via, elevar sua receita disponvel. Descentralizao e ao poltica Como vimos acima, variaes no nvel de riqueza econmica dos estados, no porte dos municpios, no grau de participao poltica dos cidados na vida poltica de cada estado e na capacidade fiscal de estados e municpios no so variveis que isoladamente possam determinar os rumos da descentralizao. A capacidade fiscal dos governos e sua capacitao poltico-administrativa influem no processo de transferncia de atribuies, na medida em que configuram os recursos com que conta uma dada administrao local para desempenhar funes de gesto de polticas pblicas. Mas tais variveis no so determinantes em si; seu peso e importncia variam de acordo com os atributos institucionais da poltica que se pretende descentralizar. Os recursos fiscais e administrativos exigidos para a municipalizao da poltica de saneamento bsico cuja operao exige vultosos recursos fiscais e administrativos, em um mercado controlado por companhias estaduais j instaladas e na ausncia de regras constitucionais que imponham a descentralizao so muito superiores queles exigidos para a municipalizao da merenda escolar cuja operao exige reduzido montante de recursos. Do mesmo modo, variaes no porte populacional das cidades pode ser uma varivel mais importante para a deciso pela municipalizao das redes de ensino fundamental do que para a municipalizao da merenda escolar, uma vez que, dadas as dimenses da mesma populao escolar, so os custos de operao de cada uma destas polticas que variam.18 Assim, como j vimos, atributos estruturais das unidades de governo como riqueza econmica, capacidade de gasto e capacitao administrativa fazem parte do conjunto de elementos que entram no clculo de uma administrao local

Ainda examinando o argumento de que a capacidade fiscal possa ser uma varivel independente capaz de influir decisivamente no ritmo da descentralizao, analisemos agora o impacto da capacidade de gasto dos municpios dos estados pesquisados sobre o alcance da municipalizao, com base na receita mdia dos municpios de cada estado, excludas as capitais.17 Mais uma vez, o Grfico 5 no autoriza que, nos casos examinados, a variao nas taxas de municipalizao possa ser atribuda a variaes na receita oramentria das administraes municipais. Os municpios paulistas dispem, em mdia, de uma capacidade de gasto trs ou quatro vezes superior do conjunto dos municpios dos demais estados e seu score de municipalizao pouco superior ao dos estados do Rio Grande do Sul e Pernambuco. Os estados do Rio Grande do Sul e do Paran apresentam uma mdia de receita oramentria municipal bastante prxima R$ 4.667 e R$ 4.335, respectivamente (Quadro 1) e a mesma proporo de municpios com populao superior a 50 mil habitantes 8% (Quadro 1) e, no entanto, obtiveram scores de municipalizao bastante desiguais: 9 e 16, respectivamente. Tomemos ainda os estados da Bahia e do Cear. A mdia da receita oramentria municipal dos municpios cearenses ligeiramente inferior baiana R$ 2.771 e R$ 3.094, respectivamente (Quadro 1) e, por outro lado, a proporo de municpios com populao superior a 50 mil habitantes no Cear um pouco superior do Estado da Bahia: 11% e 8%, respectivamente (Quadro 1). No entanto, o score de municipalizao no Cear muito superior ao baiano: 14 contra 8 (Quadro 5). Com base nestas comparaes, no possvel sustentar que a capacidade de gasto dos municpios possa ser uma varivel independente capaz de, decisiva e isoladamente, interferir no ritmo da municipalizao dos programas sociais. No possvel afirmar que quanto mais elevada a receita oramentria dos municpios de uma dada unidade da Federao, mais elevada seria a quantidade de municpios que teriam disposio para aderir a programas estaduais ou federais de municipalizao. Tambm no possvel afirmar o inverso, isto , que quanto

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quando da tomada de deciso pela assuno de atribuies de gesto em uma dada poltica social. Mas, o peso de cada uma destas variveis para a deciso pode ser maior ou menor, a depender de sua importncia para a gesto da poltica em questo. No entanto, a fora determinante destes constrangimentos pode ser compensada por estratgias de induo eficientemente desenhadas e implementadas por parte do nvel de governo interessado na descentralizao. Para constituir as instncias colegiadas estaduais, variveis tais como o PIB, o grau de participao de sua populao em associaes civis, ou mesmo a capacidade fiscal de cada estado seguramente tiveram menor importncia. Isto porque se tratava de um programa dotado de uma estrutura de incentivos muito favorvel adeso: os custos de adeso so baixssimos e os benefcios so elevados. Por outro lado, para que uma dada administrao municipal tome a deciso de buscar enquadrar-se na condio de gesto semiplena do SUS, variveis tais como a presso dos membros politicamente ativos da cidade e a capacidade fiscal do municpio podem ter uma importncia maior. Isto porque se trata de um programa que impe razoveis custos financeiros e administrativos aos municpios, assim como as dificuldades do Ministrio da Sade para sua implementao efetiva contribuem para elevar o grau de incerteza das administraes municipais quanto retaguarda oferecida pelo governo federal. Em suma, variveis de natureza estrutural e institucional so determinantes da descentralizao, na medida em que so elementos da tomada de deciso pela qual uma dada administrao vir a assumir (ou no) a gesto de uma poltica qualquer. So fatores do clculo realizado por uma dada administrao, mas no constituem, em si mesmas, variveis definitivas para a transferncia de atribuies. Em primeiro lugar, a importncia dos atributos estruturais varia de acordo com os atributos institucionais das polticas. E, alm disto, para o desempenho de funes de gesto na rea social, obstculos de natureza econmica ou fiscal podem ser compensados pela ao poltica deliberada de nveis mais abrangentes de governo, assim como governos eleitos em estados ou regies com

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elevada capacidade de mobilizao podem revelarse insensveis natureza das presses poltica dela advindas. Descentralizao e ao dos governos estaduais certo que, para a estadualizao de polticas, a orientao do executivo estadual decisiva. Mas, tambm as probabilidades da municipalizao aumentam quando os governos estaduais instituem mecanismos polticas, programas e medidas de governo que minimizem tais custos. Seja quando os programas federais instituem regras de operao que conferem autoridade aos governos estaduais na implementao de um dado programa,19 seja na ausncia de tais prerrogativas, a ao dos governos estaduais pode influir decisivamente nos rumos da municipalizao dos programas sociais no Brasil. Por qu? O Brasil estruturalmente um pas caracterizado pela existncia de uma esmagadora maioria de municpios fracos, com pequeno porte populacional, densidade econmica pouca expressiva e significativa dependncia de transferncias fiscais. Neste caso, a ao dos governos estaduais contribui decisivamente para compensar adversidades possibilidade tcnica de gesto destas polticas, obstculos estes de ordem econmica ou fiscal ou, ainda, derivados das polticas prvias. certo que h administraes municipais que, por sua densidade econmica, populacional e poltica, so mais independentes dos reforos ou presses dos governos estaduais. H municpios brasileiros cujas caractersticas estruturais lhes permitem assumir a gesto de programas sociais com algum grau de autonomia em relao aos incentivos advindos dos demais nveis de governo. A partir de um dado patamar de riqueza econmica e capacitao poltico-administrativa, o impacto das estratgias de induo sobre os governos locais pode vir a tornar-se cada vez menos decisivo. Mas, esta no a realidade da maioria dos municpios brasileiros. Ao contrrio, dotado de uma esmagadora maioria de municpios de pequeno porte e historicamente dependentes da capacitao institucional dos governos estaduais e federal para a prestao de servios sociais, o Brasil, para reformar ou descentralizar seu Sistema de

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relativa independncia dos incentivos derivados da ao do governo estadual. No entanto, neste estado, no ocorreu uma poltica continuada de descentralizao. Na gesto Miguel Arraes (19871990), quando as perspectivas da descentralizao ainda estavam sendo esboadas no cenrio nacional, o governo estadual empreendeu algumas medidas de municipalizao, descentralizao e desconcentrao administrativa associadas fortemente participao. No governo seguinte, quando comeavam a ser implementados alguns dos programas federais de municipalizao, a ao do governo estadual foi desfavorvel municipalizao. Finalmente, na atual gesto, observa-se novamente uma orientao favorvel. Neste caso, portanto, dada a intermitncia da ao do governo estadual, fatores de natureza estrutural econmicos, fiscais e o legado de polticas prvias pesaram mais fortemente. Finalmente, o Estado de So Paulo aquele cujos municpios contam com as mais elevadas taxas de receita oramentria do pas; quer tomemos a receita disponvel, quer tomemos a receita prpria, estas so no mnimo quatro vezes superiores s taxas dos estados nordestinos. Este estado conta ainda com cerca de 16% de seus municpios com populao superior a 50 mil habitantes (Quadro 1), o que permite inferir que tais municpios podem tomar suas decises com maior grau de independncia em relao s estratgias de induo advindas do executivo estadual. Em outras palavras, o fato de que as taxas de municipalizao neste estado sejam superiores s taxas pernambucanas a despeito da ausncia de qualquer poltica de municipalizao por parte do governo estadual pode ser explicado pelo fato de que, no Estado de So Paulo, h um maior nmero de municpios cujas caractersticas estruturais permitem que a varivel ao do executivo estadual seja menos decisiva como elemento do clculo realizado pelas administraes municipais para a tomada de deciso pela assuno de funes de gesto em uma dada poltica social. As estratgias de induo dos executivos estaduais so, na verdade, o resultado de um conjunto de variveis tais como a orientao do governador e do secretrio estadual, a ao

Proteo Social, depende da ao poltica deliberada dos nveis mais abrangentes de governo. Assim, para que os estados do Cear e Paran alcanassem os mais elevados graus de descentralizao da amostra, foi decisivo que seus sucessivos governos estaduais tenham institudo polticas ativas e continuadas de capacitao municipal e de transferncia formal de atribuies de gesto a seus municpios. Esta ao do executivo estadual foi mais decisiva para as taxas de municipalizao do que o fato de que, no Estado do Cear, apenas 11% de seus municpios tenham mais de 50 mil habitantes e que apenas esta classe de municpios nos estados do Nordeste disponha de uma receita prpria mdia superior a R$ 10 per capita, ou ainda que, no caso do Estado do Paran, apenas 8% de seus municpios tenham populao superior a 50 mil habitantes e uma receita prpria mdia superior a R$ 53.20 O Estado do Rio Grande do Sul, com caractersticas econmicas e populacionais equivalentes s paranaenses e dotado de taxas de participao em associaes civis mais elevadas, foi gerido, no perodo 1983-1994, por sucessivas administraes que pouco ou nenhum incentivo deram municipalizao das polticas sociais. A natureza da ao dos executivos estaduais gachos foi decisiva para que o estado tenha alcanado to baixas taxas de descentralizao. O Estado da Bahia, com apenas 8% de seus municpios com populao superior a 50 mil habitantes, em uma regio cuja receita prpria mdia per capita dos municpios com tamanho populacional inferior a esta cifra inferior a R$ 10, foi gerido por sucessivos governos desfavorveis municipalizao. Com escassos recursos prprios e sem incentivos por parte do governo estadual, no de estranhar que estejam a as mais baixas taxas de municipalizao da amostra. Dito de outro modo, dados os atributos estruturais da esmagadora maioria dos municpios no Estado da Bahia, a possibilidade de descentralizao efetiva das polticas sociais supe necessariamente polticas ativas e continuadas de capacitao municipal. No Estado de Pernambuco, 14% de seus municpios teriam, hipoteticamente, maior probabilidade de assumir a gesto de programas com

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das burocracias do setor, a presso dos interesses organizados em conjunturas especficas e a prpria presso dos municpios que no esto sendo analisadas neste trabalho.21 Em outras palavras, a varivel ao do executivo estadual uma varivel dependente de um conjunto de outras variveis, mas est sendo considerada aqui como uma varivel independente para explicar diferentes graus de descentralizao de polticas sociais.

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esmagadora maioria de municpios fracos, a capacidade fiscal e administrativa das administraes locais influi no processo de reforma. Isto porque as prprias capacidades para assumir a responsabilidade pblica pela gesto de um dado programa social entram como um dos elementos do clculo que realizam as administraes locais com vistas tomada de deciso. Mas, estes fatores no so determinantes em si. Seu peso varia de acordo com os requisitos postos pelos atributos institucionais das polticas que se pretende descentralizar, vale dizer, de acordo com os custos operacionais implicados em sua gesto, com as dificuldades transferncia de atribuies derivadas do legado das polticas prvias e com as prerrogativas legais estabelecidas constitucionalmente. Estas variveis atributos estruturais dos governos locais e requisitos institucionais das polticas so elementos decisivos do clculo realizado por cada administrao local com vistas deciso de assumir funes de gesto em cada poltica particular. Quanto mais elevados forem os custos implicados na gesto de uma dada poltica e mais reduzidos os benefcios dela derivados, menor ser a propenso dos governos locais a assumirem competncias na rea social. Simetricamente, quanto mais reduzidos os custos e mais elevados os benefcios implicados na descentralizao da gesto, maior ser a propenso dos governos locais a aderirem a um processo de (re)definio de atribuies. Evidentemente, o peso e importncia destes fatores variam para cada administrao local e com relao a cada poltica particular. No entanto, estratgias de induo eficientemente desenhadas e implementadas por parte dos nveis de governo interessados nas reformas podem compensar obstculos descentralizao derivados dos atributos estruturais de estados e municpios ou dos atributos institucionais das polticas. Dito de outro modo, estratgias de induo que minimizem custos ou tragam benefcios ao nvel de governo que assumir a gesto de uma dada poltica alteram os termos do clculo apresentado acima, em que os componentes da deciso eram apenas fatores relacionados aos atribu-

Concluses
O Sistema Brasileiro de Proteo Social vem modificando radicalmente seu formato institucional nestes anos 90. Mas, esta reforma est longe de ser homognea para as diversas polticas e para o territrio nacional. H grande variao no que diz respeito extenso do processo de descentralizao entre as diversas polticas sociais e entre os distintos estados brasileiros. Em primeiro lugar, o contexto institucional em que se vem realizando esta dimenso da reforma do Estado brasileiro inteiramente distinto daquele sob o qual se consolidou o Sistema Brasileiro de Proteo Social, durante o regime militar. A retomada das eleies diretas para todos os nveis de governo, bem como a descentralizao fiscal e a definio dos municpios como entes federativos autnomos na Constituio de 1988 modificaram a natureza das relaes intergovernamentais e, por extenso, tiveram impacto sobre o processo de redefinio de competncias na rea social. Sob o Estado federativo ps-1988, os governos locais so de fato politicamente soberanos e aderem descentralizao com base em um clculo em que so avaliados os custos e benefcios provveis desta deciso. Isto implica que, para obter a adeso dos governos locais a um programa de transferncia de atribuies, governos centrais devem implementar estratgias bemsucedidas de induo. Nestas condies, em um processo de reforma do Estado no qual se reconfigura o desenho institucional de um modelo nacional de prestao de servios sociais, sob um Estado federativo com marcadas diferenas regionais e dotado de uma

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No Brasil, h municpios cujos atributos estruturais lhes permitiriam assumir a gesto de polticas sociais sem incentivos derivados de estratgias de induo advindas dos nveis mais abrangentes de governo. Nestes casos, estratgias de induo podem at mesmo ser desnecessrias. Mas, a grande maioria dos municpios brasileiros caracteriza-se por baixa capacidade econmica, expressiva dependncia das transferncias fiscais e fraca tradio administrativa. Nestas condies, programas de descentralizao desenhados de forma a minimizar os custos financeiros e administrativos de gesto passam a ter um peso decisivo na deciso das administraes locais. Dado que a esmagadora maioria dos municpios brasileiros tem baixa capacidade financeira e administrativa, o sucesso de um programa abrangente de reforma do Estado que implique o (re)desenho do modelo nacional de prestao de servios sociais depende, necessariamente, da implementao de estratgias deliberadas e adequadas de incentivo adeso dos governos locais. Ou seja, no basta aumentar as fontes autnomas de recursos das unidades locais da Federao ou transferir recursos de uma maneira geral para que essas unidades passem a assumir funes de gesto das polticas sociais. Da mesma forma, no basta a existncia de recursos administrativos, freqentemente herdados de polticas implementadas de forma centralizada, para que estes sejam postos na operao de programas e servios sociais. Na mesma direo, o escopo da descentralizao depende diretamente da continuidade no tempo da implementao de estratgias de induo destinadas a compensar obstculos derivados da (in)capacidade fiscal e/ou administrativa dos governos locais. Polticas continuadas de capacitao municipal revelaram-se decisivas para explicar variaes no escopo da transferncia de atribuies sociais s administraes municipais em cada estado.

tos dos governos locais e das polticas a serem adotadas. Assim, ao contrrio das anlises que consideram que uma reforma desta extenso pudesse ocorrer a partir de iniciativas espontneas dos governos locais, ou ainda, ao contrrio das expectativas que julgavam ser suficiente descentralizar recursos e liberar as unidades subnacionais de governo das amarras do governo central, este trabalho concluiu que estratgias de induo eficientemente desenhadas e implementadas so decisivas para o sucesso de processos de transferncia de atribuies. Isto implica que, para que uma estratgia de induo seja bem-sucedida, necessrio que os nveis de governo interessados nas reformas tenham disposio isto , tomem decises favorveis a programas de descentralizao e meios isto , contem com recursos financeiros, polticos e administrativos para implementar polticas cujo desenho institucional obtenha a adeso dos demais nveis de governo. A extenso da descentralizao em cada estado depende ainda, diretamente, da ao dos executivos estaduais, isto , quanto maior for o grau de coincidncia das aes dos nveis mais abrangentes de governo no nosso caso, governo federal e governos estaduais , maior ser o alcance da municipalizao em cada unidade da Federao. Quando se trata de municipalizar atribuies de gesto, estratgias eficientemente implementadas por parte do governo federal so decisivas. Mas, a ao dos executivos estaduais tambm o , na medida em que polticas favorveis municipalizao minimizam os custos provveis que a assuno de tais atribuies tende a acarretar. Simetricamente, a ausncia de tais polticas implica que cada administrao municipal dever arcar sozinha com tais custos. Nestes casos, portanto, variveis como a capacidade fiscal dos governos locais, o porte socioeconmico das localidades, a natureza da poltica e a capacidade tcnica instalada em cada unidade de governo tendem a operar sem o contrapeso da varivel ao poltica deliberada. Sem polticas deliberadas de transferncia de atribuies, a importncia e o peso das variveis acima tendem a reproduzir as condies previamente existentes.

POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL NOTAS


1 Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS): fundo federal obtido da arrecadao compulsria de 8% sobre a folha salarial e vinculado ao financiamento dos programas federais de desenvolvimento urbano: habitao, saneamento e infra-estrutura urbana.

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9 Penso que indicadores de cobertura e de capacitao institucional so superiores a indicadores de gasto para examinar se um nvel de governo est efetivamente assumindo a gesto de uma dada poltica social. Apresento argumentos em favor desta proposio em Arretche (1998). 10 Observe-se aqui, novamente, a distino entre poltica e programa adotada pelo modelo de anlise empregado neste trabalho. A trajetria das polticas de saneamento bsico e habitao popular est sendo analisada em dois momentos distintos: o perodo 1987-1994, no qual no havia um programa federal de descentralizao (linhas 1 e 2 do Quadro 2), e o perodo posterior a 1995, quando o governo federal implementa um programa de descentralizao da alocao dos recursos do FGTS (linha 3 do Quadro 2) que afeta igualmente a trajetria destas duas polticas setoriais. 11 Na verdade, as condies para ter acesso efetivo aos recursos do FGTS permanecem bastante rigorosas. As instncias estaduais passaram a ter poder para decidir quais so os projetos prioritrios no estado, mas a capacidade de endividamento dos solicitantes, analisada pelas agncias federais, pode barrar o acesso aos emprstimos. 12 Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao, rgo que substituiu a antiga Fundao de Apoio ao Estudante (FAE) na gesto do programa federal de alimentao escolar. 13 Lei Orgnica da Assistncia Social, legislao aprovada em 1993 que regulamenta o processo de descentralizao na rea de assistncia social. 14 Como unidade de comparao para o PIB estadual foi calculada a mdia dos valores absolutos per capita para o perodo 1987-1994, dado que este perodo quase equivalente quele sobre o qual foi realizada a anlise dos casos (ver Quadro 1). 15 Seguramente, na taxa de 52% de filiao a associaes voluntrias h um problema de superestimao, dado que este indicador foi obtido pela soma dos que declararam sim filiao a associaes de bairros ou de moradores, a associaes religiosas ou filantrpicas e a associaes esportivas ou culturais. A operao de soma, neste caso, pode contabilizar trs vezes um mesmo declarante com triplo pertencimento. Mas, por outro lado, esta distoro est igualmente dada para todos os estados da amostra. 16 No caso brasileiro, dada a expressiva redistribuio inter-regional de recursos viabilizada pelo sistema fiscal, o comportamento das variveis riqueza econmica e capacidade fiscal dos governos pode ser distinto, o que implica que, para efeitos de comparao, necessrio tomar indicadores diferentes para cada uma destas duas variveis. 17 Este indicador permite observar a capacidade mdia de gasto do conjunto dos municpios de cada estado, contornando a possvel distoro das informaes derivada da expressiva superioridade de gasto das capitais

2 Sistema nico de Sade (SUS): programa federal que pretende implantar um modelo descentralizado e hierarquizado de prestao de servios de sade. Para implementar a descentralizao, o programa estabelece que cada estado ou municpio poder optar por enquadrar-se em diferentes condies de gesto, s quais correspondem diferentes funes a serem desempenhadas, em graus crescentes de complexidade. 3 Descentralizao, aqui, significa, genericamente, a institucionalizao no plano local de condies tcnicas para a implementao de tarefas de gesto de polticas sociais. Assim, indiferente se esta toma a forma da estadualizao e/ou da municipalizao. A noo de local estar, na verdade, referida unidade de governo para a qual se pretende transferir atribuies. Por exemplo, nas polticas educacional e de sade, os programas de descentralizao tm como meta municipalizar a gesto de determinadas tarefas. Nestes casos, a descentralizao entendida como municipalizao. Diferentemente, na poltica habitacional, a perspectiva era de que se constitussem sistemas estaduais de prestao de servios; neste caso, a descentralizao encarada como estadualizao da poltica habitacional. 4 Nos programas de merenda escolar e do livro didtico, a compra do material era realizada pelas agncias do governo federal e, posteriormente, distribuda pelo territrio nacional, o que d uma idia de seu grau de centralizao, uma vez que o transporte de alimentos adquiridos de forma centralizada em um pas com dimenses continentais indiscutivelmente irracional. 5 Por exemplo, a oferta de unidades residenciais indiscutivelmente mais cara do que a oferta de merendas escolares. 6 Polticas constitucionalmente garantidas como universais tendem a exigir um maior aporte de recursos, dada a obrigatoriedade de ofert-las em grande escala e dados os custos polticos de no produz-las na escala compatvel com o princpio da universalidade. 7 Observe-se no Quadro 1 que, a rigor, a municipalizao dos servios de saneamento bsico e a emergncia de sistemas estaduais de habitao envolvem noprogramas. 8 O SUS o grande projeto de reforma na rea da sade; mas, para analisar os resultados deste programa, que envolve a descentralizao de uma variedade de aes em sade, foram considerados dois programas: o processo de habilitao municipal ao SUS e a municipalizao das consultas mdicas. Estes so os programas de descentralizao examinados no interior da rea da sade.

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em cada estado vis--vis os municpios do interior. Alm disto, excluda a capital, a unidade de comparao entre os estados no a mdia da receita disponvel per capita, mas a receita disponvel por municpio. Neste caso, receita oramentria do conjunto dos municpios de cada estado foi subtrada a receita das capitais e, em seguida, a capacidade de gasto mdia dos municpios do estado foi calculada sobre o total de municpios que declararam suas receitas Secretaria do Tesouro Nacional, com informaes disponveis para o perodo 19891995 (Quadro 1). 18 Observe-se, novamente, a utilidade de distinguir programas e reas de poltica social no modelo de anlise empregado neste trabalho, pois municipalizao das matrculas e merenda escolar so programas diferentes no interior de uma mesma rea de poltica social. Suas trajetrias variam porque seus requisitos institucionais so distintos. 19 Por exemplo, a habilitao dos municpios ao SUS operacionalizada por uma comisso bipartite estadual, a partir de uma normatizao federal. As regras de funcionamento desta comisso do ampla margem de manobra aos secretrios estaduais de Sade. Na mesma direo, os recursos do programa federal de municipalizao da assistncia social, at o final de 1997, eram repassados s secretarias estaduais de Assistncia Social que, por esta via, podiam sinalizar s administraes municipais se valia a pena aderir ao programa federal. 20 Para a proporo de municpios com populao superior a 50 mil habitantes em cada estado da amostra, ver Quadro 1. Para os dados de receita corrente prpria em cada regio brasileira, ver Gomes e Mac Dowell (1997). 21 Esta varivel independe inclusive da filiao partidria do governador. As polticas continuadas de municipalizao nos estados do Paran e do Cear foram realizadas por governos, respectivamente, do PMDB e do PSDB. Contudo, no Estado de So Paulo, sucessivas gestes do PMDB e o atual governo do PSDB no adotaram polticas ativas nesta direo. Da mesma forma, os governos do PMDB no Rio Grande do Sul e na Bahia no perodo 1987-1990 tambm no implementaram polticas ativas de municipalizao. Em outras palavras, a municipalizao de polticas sociais no pode ser encarada como uma varivel determinada pela filiao partidria dos governadores.

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