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DOCENCIA N 37 MAYO 2009

LA LEY GENERAL DE EDUCACIN:

La Ley General de Educacin: Nuevo avance del neoliberalismo en Chile


Revista Docencia

Si bien este nmero ha sido dedicado a la Educacin Intercultural Bilinge, a pocos das de cerrar nuestra edicin, fue aprobada en el Congreso la nueva Ley General de Educacin. Esta ha sido una nueva arremetida de los consensos copulares neoliberales que tanto han deteriorado a nuestra educacin, pasando por sobre las demandas sociales de fortalecimiento de la educacin pblica, que se vienen planteando ya desde el ao 1997, a partir de las resoluciones del Primer Congreso Nacional del Colegio de Profesores, y que han tenido su punto ms lgido en la Revolucin de los Pinginos del 2006. Ante esta grave coyuntura, que marcar por aos el rumbo de nuestro sistema educativo, Docencia ha decidido incorporar este primer artculo, que sintticamente, se refiere a esta Ley y sus consecuencias.
La educacin es el primer deber y el ms alto derecho del Estado; en consecuencia, social y jurdicamente considerada, la tarea de educar y ensear es funcin del Estado. (Pedro Aguirre Cerda, Presidente de Chile, 1938 - 1941)

INTRODUCCIN 1. La historia de la LGE: Orgenes y Traiciones La Ley Orgnica Constitucional de Enseanza (LOCE), promulgada el ltimo da de la dictadura, fue asumida por los gobiernos de la Concertacin como una de las leyes de amarre y no cont con cuestionamiento alguno desde los consensos polticos, a excepcin de los posicionamientos crticos de demanda de trmino de la LOCE y fortalecimiento de la educacin pblica del Colegio de Profesores en su Congreso Nacional de Educacin de 1997, su Congreso Curricular en 2005, y en sus negociaciones bianuales con el Ministerio de Educacin. No obstante, el quiebre de los consensos logr producirse con la revolucin pingina del 2006, que cont con un abrumador apoyo ciudadano. Recin entonces se inici un proceso de apertura al debate, que luego el mismo sistema poltico se encarg de encapsular, restringir y traicionar, siendo la Ley General de Educacin, aprobada en el Congreso este abril del 2009, su producto. Las movilizaciones estudiantiles del 2006 y su adhesin ciudadana, canalizaron el malestar que haba hacia el estado de la educacin, evidenciando el anhelo de la mayora de las chilenas y chilenos de contar con una educacin que fuese integradora, y que no siguiese segregando a los nios, nias y jvenes. En ese perodo, los partidos polticos manifestaron una solidaridad acomodaticia con estos movimientos y propuestas. La fuerza del movimiento oblig a la Presidenta de la Repblica a buscar una salida al conflicto, que estaba teniendo como consecuencia movilizaciones y enfrentamientos diarios en las calles, y escuelas en paro o en toma. Es as como nace el Consejo Asesor Presidencial por la Calidad de la Educacin, integrado por distintos sectores ideolgicos, polticos y sociales, con presencia de acadmicos, decanos, representantes de los profesores, estudiantes secundarios y universitarios, asistentes de la educacin y padres y apoderados, como tambin de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), etnias originarias, municipios e iglesias.

Luego de varios meses de trabajo, el Consejo plante un diagnstico que logr un consenso importante entre las diferentes posturas, reconociendo la ilegitimidad (o dficit de deliberacin democrtica) de la LOCE y su defectuoso diseo, la baja calidad general del sistema, las desigualdades educativas asociadas a los niveles socioecmicos de las familias, la fuerte segmentacin del sistema educacional, y, en consecuencia, la necesidad de una reforma educativa profunda. Proyectando esta reforma educativa, una mayora de este Consejo se pronunci a favor del fortalecimiento de la educacin pblica y del rol del Estado; mientras una minora defendi perfeccionar las polticas de mercado educativo en curso. Esta ltima postura es la que logr movilizar, en los meses posteriores, a las fuerzas conservadoras neoliberales, imponindose. Una vez entregado el Informe Final de este Consejo, comisiones internas del Ministerio de Educacin trabajaron en el proyecto de Ley que ingres al Congreso en abril del 2007; el que consideraba slo algunas de las conclusiones del Consejo Asesor, estableciendo mayores regulaciones y requisitos a los sostenedores, cautelando que los recursos pblicos se destinaran exclusivamente a educacin y no se utilizaran con fines de lucro, y prohibiendo la seleccin hasta octavo ao bsico. No obstante, no se tocaron elementos centrales del actual sistema: el rol subsidiario del Estado, el sistema de financiamiento (subvencin por alumno), el financiamiento compartido, y la municipalizacin. Tratndose de una ley con rango constitucional, en los primeros meses de discusin en la Cmara no se logr qurum para su aprobacin, frente a lo cual se constituy una comisin poltica y tcnica de los partidos de la Concertacin y la Alianza, que elabor las bases de un acuerdo poltico, que signific modificar el proyecto. De este modo, la Presidenta debi retirar el proyecto original e ingresar uno nuevo, visado por la Derecha y los sectores conservadores de la misma Concertacin. El debate dur casi dos aos en el Senado, no por la voluntad poltica del gobierno, que insista en su rpida aprobacin, ni de la mayora de los senadores que queran una discusin a puertas cerradas, sino por

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la conviccin de unos pocos senadores, y particularmente de quien presidi durante el ao 2008 la Comisin de Educacin, en relacin a que era necesario escuchar a los actores sociales, y modificar el proyecto. Este proceso, culmin, finalmente, en una discusin record de 503 indicaciones entre los meses de enero y marzo, donde fueron rechazadas prcticamente todas las que apuntaban a asegurar, de mejor manera, el derecho a una educacin de calidad y a fortalecer el rol del Estado en la educacin pblica. No deja de sorprender que nuestra anterior Ley de Educacin (la Ley de Instruccin Primaria Obligatoria de 1920) demor ms de veinte aos en aprobarse, donde uno de sus ejes ms resistidos por los partidos conservadores de la poca fue la obligatoriedad de la educacin y por lo tanto, reconoca la responsabilidad estatal, mientras que hoy, se legisla en dos aos un nuevo marco, que ms bien establece mayores controles (para el mercado educativo), entrega el protagonismo educativo a los sostenedores (pblicos Lo que propone la LGE En lo medular este nuevo proyecto, estipula:

y privados en igualdad) y permite seguir lucrando y seleccionando. Al igual que el primer proyecto de la Presidenta, esta ley omite referirse a temticas estructurales (financiamiento va subvencin por alumno, financiamiento compartido y polticas de focalizacin). Mientras tanto, la discusin acerca de la municipalizacin queda relegada a una discusin paralela que recin se inicia, un proyecto alternativo para la educacin pblica, con lo cual se quiso tranquilizar a los sectores ms crticos de la misma Concertacin, para que stos votaran a favor de la LGE. No obstante, esto pareciera ser simplemente un saludo a la bandera, ya que no tiene sentido alguno normar sobre una ley general de educacin sin que la educacin pblica sea su eje fundamental, cuando las grandes causas estructurales de la crisis educativa se defendieron en el proyecto de ley general, la que estipula claramente la igualdad de trato entre el sistema pblico y privado, y por tanto restringe cualquier fortalecimiento de la educacin pblica.

a) La coexistencia en un mismo nivel de la libertad de enseanza y el derecho a la educacin. b) La mantencin del actual sistema mixto, cautelando la igualdad de trato entre los establecimientos pblicos y privados (particulares subvencionados). c) La posibilidad de lucrar con recursos pblicos. d) La prohibicin de seleccin y discriminacin hasta sexto ao bsico. e) La reestructuracin de los actuales ciclos de enseanza: seis aos de educacin bsica y seis aos de educacin media. f) La incorporacin del objetivo general de que los alumnos y alumnas indgenas desarrollen aprendizajes que les permitan comprender textos orales y escritos, y expresarse, en su lengua indgena. Esto slo para los establecimientos que tengan un alto porcentaje de alumnos indgenas. g) La reformulacin del marco curricular, reemplazando los objetivos fundamentales y contenidos mnimos obligatorios por objetivos generales de aprendizaje para cada ciclo, en trminos de conocimientos, habilidades y actitudes, que supuestamente enriquecen los actuales. Se determina la necesidad de fijar estndares de aprendizaje. h) La creacin de una agencia de la calidad de la educacin y de una superintendencia, la primera como fiscalizadora de calidad, la segunda de los recursos y normativas. i) El reemplazo del actual Consejo Superior de Educacin por un Consejo Nacional de Educacin, que incorpora a representantes del sistema educativo. j) Los deberes y derechos de los actores de la comunidad educativa, enmarcados en la voluntad de los sostenedores. k) Un aumento de los requisitos y regulaciones para el reconocimiento oficial de los establecimientos y de sus sostenedores.

2. Consecuencias de una ley impopular La LGE estipula que son los padres quienes tienen el derecho fundamental de educar a sus hijos, sin embargo, siendo la educacin un derecho humano inalienable, son los alumnos y alumnas de todas las edades los principales sujetos de derecho, y el Estado debiese garantizarlo. Al mantenerse el sistema de financiamiento, y particularmente el financiamiento compartido, se prioriza finalmente a la educacin privada. El sistema mixto, defendido por esta Ley, impone una igualdad de trato por parte del Estado que consagra la segmentacin e inequidad educativa. El mecanismo de organizacin del sistema educacional seguir dependiendo de la capacidad de pago econmico de los padres. La posibilidad de seleccin de los alumnos a partir de sptimo ao definir la existencia de dos tipos de establecimientos: los que a travs de la seleccin de sus estudiantes sern calificados de calidad; y aquellos otros cuya poblacin de alumnos/as estar compuesta por los discriminados y expulsados, lo cual, por los efectos de la concentracin de necesidades (sociales, culturales, y de aprendizaje), daar los climas pedaggicos escolares. Estas dos escuelas segmentadas profundizarn la tendencia pre LGE, es decir, la creacin de escuelas para pobres y de otras para quienes puedan pagar. Un pas democrtico exige tener una educacin igualitaria, inclusiva y con mixtura social, como base de un aprendizaje social imprescindible.

3. La calidad ausente Un aspecto que el citado Consejo Asesor haba indicado como necesidad de primera importancia, era la discusin social acerca del sentido de la educacin, cmo entenderla dentro de un proyecto de sociedad. De un debate de este tipo podra desprenderse qu entendemos por calidad y equidad, y se definiran mecanismos para monitorear si los objetivos del pas se estn cumpliendo. Este debate fue silenciado en esta Ley. La calidad de nuestro sistema debiera estar perfectamente articulada con los propsitos educativos definidos desde un acuerdo social (y no meramente de cpulas polticas). Esta construccin pendiente es un desafo que nos debiese conducir a superar la mirada reductiva de pensar que calidad educativa es lo que mide el SIMCE, y a perfilar indicadores comprensivos sobre lo justo, democrtico, integrador, liberador y pertinente de nuestro sistema educativo. La Ley, sin embargo, reduce la calidad a la discusin de estndares de aprendizaje, enfatizando los sistemas de medicin estandarizados, que slo favorecen la estigmatizacin de establecimientos, docentes y alumnos, y el establecimiento de ranking para el mercado educativo. 4. La marginacin o reduccin de la profesin docente La Ley en cuestin se ha referido en dos artculos a los profesores, lo cual anticipa el lugar marginal que los profesionales de la educacin ocupan para los legisladores en el proceso educativo. Estos artculos consignan los derechos y deberes de los profesionales de la educacin y los requisitos que definen lo que se entiende por un docente idneo. El derecho a participar de los docentes se reduce a proponer iniciativas en el marco de las normas y reglamentos internos, curiosamente definidos por los sostenedores, lo cual colisiona con los discursos pblicos que demaggicamente han sostenido la importancia de la profesionalizacin y autonoma pedaggica1. Lo mismo sucede con respecto a la participacin de los otros actores, estudiantes, asistentes de educacin, y padres y apoderados.

1 Los profesionales de la educacin (...) tienen derecho a proponer las iniciativas que estimaren tiles para el progreso del establecimiento, en los trminos previstos por la normativa interna, procurando, adems, disponer de los espacios adecuados para realizar en mejor forma su trabajo, Artculo 10, letra c.

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Asimismo, la profesin docente se conceptualiza slo desde la dimensin de la exposicin de contenidos curriculares en el aula, obvindose la diversidad de acciones que son propias del quehacer profesional docente (planificacin, evaluacin, trabajo en equipo, orientacin, etc.). Se omite, en consecuencia, la necesidad de una formacin integral de los alumnos y alumnas. Es posible distinguir, entonces, la preeminencia de una concepcin tcnica del docente, centrada en la transmisin de contenidos, sobre una concepcin compleja, profesionalizante, responsable y de compromiso social. Dentro de los deberes de los equipos directivos de las escuelas se determina la supervisin pedaggica de las aulas. Este aspecto es controvertido, pues de hecho, es deseable que los equipos directivos de los establecimientos educativos logren acercarse ms

a los procesos de enseanza-aprendizaje, y que en esa medida puedan tomar mejores decisiones para la direccin general de la escuela. Esta perspectiva resulta armnica en el marco de comunidades de aprendizaje, donde el trabajo entre pares es central. No obstante, en el contexto actual, nuestras escuelas y liceos, ms que comunidades de aprendizaje, son instituciones jerarquizadas, competitivas, donde prima la desconfianza y el trabajo individual y aislado; con directores, en muchos casos, tremendamente autoritarios. Por lo mismo, esta medida puede constituirse, ms bien, en una forma ms de control del ejercicio docente2. Se revela tras estos artculos que constituirn el marco de posibilidades de la educacin chilena, el reforzamiento de una concepcin tcnica de la docencia. La tecnificacin de la profesin pedaggica se traduce en la restriccin de los conceptos de educacin y de calidad a meros contenidos acadmicos y disciplinarios, y su consiguiente estandarizacin y control. El polmico artculo 46 de la LGE3, el cual establece que cualquier profesional que haya aprobado ocho semestres universitarios puede hacer clases durante cinco aos en liceos, genera una duda bsica: quin est dando clases?, debe ser profesor/a o no? No es de extraar que este artculo se haya sacado y repuesto varias veces, ello es indicativo de la enajenacin de la clase poltica y tcnicos educativos en relacin a lo que hay que hacer en un aula. Su lgica escinde la necesidad de una formacin pedaggica para trabajar con nuestros/as jvenes, bastara con tener muchos conocimientos disciplinarios para transmitirlos a los estudiantes, quienes as tendran la capacidad de replicarlos en las pruebas estandarizadas. Curiosa forma es esta de escuchar el debate internacional sobre la educacin, donde uno de los focos centrales es el reconocimiento de los docentes como protagonistas y principales responsables de la calidad, lo cual ha conllevado al fortalecimiento de la formacin docente.

2 Los equipos docentes directivos de los establecimientos educacionales tienen derecho a conducir la realizacin del proyecto educativo del establecimiento que dirigen (...). Para el mejor cumplimiento de estos objetivos los miembros de estos equipos de los establecimientos subvencionados o que reciben aportes del Estado debern realizar supervisin pedaggica en el aula. Artculo 10, letra e. 3 El artculo 46 sostiene que: En la educacin media, se entender como docente idneo al que cuente con ttulo de profesional de la educacin del respectivo nivel y especialidad cuando corresponda, o est habilitado para ejercer la funcin docente segn las normas legales vigentes, o est en posesin de un ttulo profesional o licenciatura de al menos 8 semestres, de una universidad acreditada, en un rea afn a la especialidad que imparta, para lo cual estar autorizado a ejercer la docencia por un perodo mximo de tres aos renovables por otros dos, de manera continua o discontinua y a la sola peticin del director del establecimiento. Despus de los cinco aos, para continuar ejerciendo la docencia deber poseer el ttulo profesional de la educacin respectivo, o estar cursando estudios conducentes a dicho grado o acreditar competencias docentes de acuerdo a lo que establezca el reglamento. Este reglamento slo podr establecer los instrumentos de evaluacin de conocimientos disciplinarios y prcticas pedaggicas como el medio idneo para acreditar competencias docentes.

Adems, todo esto es contradictorio cuando en nuestro pas se avanzaba en la lnea de fortalecer la profesin a travs de diversas instancias donde el mismo Ministerio de Educacin era protagonista muchas veces junto al Colegio de Profesores de Chile A.G. Podemos citar algunas: a) La instalacin de la Comisin Nacional de Formacin Inicial Docente, la cual por ms de cuatro aos ha trabajado en diagnsticos y propuestas de mejoramiento de la formacin, ahondando justamente en la valorizacin de la complejizacin del quehacer docente, y en la importancia del saber pedaggico y su necesaria articulacin con las disciplinas. b) El esfuerzo por intentar frenar la formacin irregular de pedagogos, originada en la expansin de un mercado de las pedagogas, en el marco de la LOCE. c) El establecimiento de una ley de acreditacin obligatoria para las carreras de Medicina y Pedagoga, derivado de la importancia de estas profesiones para los seres humanos. d) La evaluacin docente que, como instrumento perfectible, ha buscado, al menos tericamente, establecer para el sistema municipal parmetros de calidad que reconocen la complejidad de los procesos de aprendizaje y los variados contextos en que estos ocurren, as como tambin la multiplicidad de competencias y desarrollo de conocimientos que los docentes requieren para enfrentarlos (tanto para contenidos disciplinares y estrategias didcticas, como para la generacin de ambientes propicios para el aprendizaje). 5. La oportunidad perdida o el resurgir del movimiento social Cuando las esperanzas de construir una educacin de calidad en nuestro pas parecan abrirse camino, acuerdos y clculos polticos, ajenos al campo educativo, dan un frustrante giro, revirtiendo el rumbo que trazaron las movilizaciones de los estudiantes secundarios y el debate generado en el 2006. La actual situacin vuelve a desnudar la precariedad del sistema poltico institucionalizado, incapaz de dar respuesta efectiva a la opinin de la mayora de la poblacin que de mltiples formas expres su exigencia de un rol distinto del Estado en educacin y la necesidad de una preocupacin preferente por la educacin de su propiedad y la profesin docente. La representacin

parlamentaria, resultado del sistema binominal y de los qurum exigidos por la constitucin de 1980, echaron por tierra las expectativas de millones de chilenos por una mejor educacin. Lamentablemente, no hemos sido capaces de retomar acciones ms articuladas para la defensa de una educacin pblica de calidad y donde se fortalezca la profesin docente. El movimiento social no ha tenido la capacidad suficiente de mantenerse cohesionado y permanecer movilizado. Por otra parte, se han subutilizado espacios como la Comisin Nacional de Formacin Inicial Docente, la cual no ha logrado desarrollar estrategias que le permitieran constituirse en un referente, en este caso, de poltica docente. Recuperar la reflexin, tomar conciencia y desarrollar acciones movilizadoras se constituyen en una necesidad urgente para generar un proyecto educativo para Chile, entendiendo la complejidad del fenmeno educativo y de la sociedad en su conjunto. En esta tarea estn todos y todas convocados. Quienes estn viviendo la cotidianeidad de la escuela chilena deben protagonizarla. Un espacio esencial lo tienen los docentes en formacin y los nuevos profesores y profesoras, quienes pueden constatar la importancia de este momento histrico haciendo el simple ejercicio de comparar esta Ley, y sus proyecciones, con la realidad de las aulas y escuelas. La invitacin es a continuar la lucha por construir una escuela y una educacin pblica, comprensiva, integradora, justa, intercultural, laica, de calidad, y gratuita que nos enorgullezca como nacin diversa. El movimiento social por una educacin pblica de calidad debe seguir avanzando, creciendo y fortalecindose, y no detenerse ante el soliloquio de la clase poltica.

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