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Poltica e desenvolvimento: o caso brasileiro1

ANTNIO OCTVIO CINTRA


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FBIO WANDERLEY REIS

I O aspecto poltico da vida dos pases subdesenvolvidos um dos elementos decisivos a comporem a prpria situao de subdesenvolvimento. Numerosos trabalhos recentes no campo da sociologia chamam a ateno para a peculiaridade das condies que caracterizam o subdesenvolvimento, permitindo situ-lo como estdio intermedirio entre os termos da clssica dicotomia que ope sociedades industriais e sociedades tradicionais. Nesse ponto de passagem, as tenses engendradas pelas demandas provenientes de um "potencial poltico" novo,2 que se defronta com um poder estabelecido de caractersticas tradicionais, constituem varivel estratgica para a elucidao da problemtica geral em que se debatem os pases subdesenvolvidos. A fonte de tais tenses deve ser procurada no fenmeno que Karl Deutsch designou pelo vocbulo mobilizao.3 Anteriormente aos abalos que deram origem s condies hoje indicadas pela expresso "subdesenvolvimento", a sociedade internacional tendia a apresentar os traos prprios de uma estrutura de castas. A regra era o insulamento dos pases, com a escassez de contatos e comunicaes traduzindo-se na desateno dos nacionais de cada pas com respeito aos demais e na impossibilidade da atuao do mecanismo conhecido como "efeito de demonstrao". A expanso do processo de industrializao dos pases atualmente desenvolvidos para alm da rea que corresponde ao chamado
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Publicado inicialmente em Amrica Latina, ano 9, n. 3, julho-setembro de 1966, e reproduzido em Convivium, vol. X, n. 5, setembro-outubro de 1967. Acreditanto que o texto faz jus a esta nova divulgao, os autores registram uma nota de autocrtica pela pouca nfase dada ao contexto internacional da Guerra Fria e a sua relevncia para os eventos polticos de 1964.
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A propsito da noo de "potencial poltico", v. Heintz, 1964. Cf. Deutsch, 1961.

"Ocidente" veio alterar esse quadro, possibilitando a "abertura" do sistema internacional atravs da intensificao de contatos de todo tipo e, em particular, atravs da atuao universalizante dos meios de comunicao de massa. Um fenmeno de fundamental importncia, a urbanizao desencadeada nos pases de estrutura tradicional, responde pela eficcia particular deste ltimo fator: arrancando do isolamento e da disperso rurais um nmero crescente de indivduos e juntando-os nas cidades, a urbanizao vem expor tais indivduos ao dos meios de comunicao de massa e, atravs destes, ao contato com condies de vida prprias de pases em fases mais avancadas de desenvolvimento. O deslocamento e a concentrao geogrfica das pessoas se faz acompanhar, assim, por sua "mobilizao" psquica. A consequncia a elevao geral das aspiraes e a difuso do desejo de participao crescente no consumo de bens materiais e culturais de todo tipo. Tais aspiraes, colocando-se em avano com respeito s possibilidades limitadas da estrutura econmica tradicional ou subdesenvolvida, redundam, consequentemente, em presses cada vez mais amplas no sentido da promoo do desenvolvimento e da modernizao das economias em questo. A "revoluo das aspiraes" se inscreve, assim, no quadro da situao de subdesenvolvimento como uma de suas caractersticas bsicas, permitindo distingui-la da situao tradicional pelo descompasso entre expectativas de consumo em elevao e o aparelho tcnico-econmico existente. Ora, as presses criadas por tal descompasso se do num quadro em que o poder poltico (ao qual, como nico agente capaz de mobilizar os recursos necessrios, se encaminham as expectativas de desenvolvimento e melhoria geral das condies de vida) , via de regra, um poder que encontra suas bases e sua sustentao nos aspectos tradicionais da economia e da sociedade. Trata-se de um poder exercido, em geral, por uma elite tradicional, que deriva sua dominao da propriedade da terra e que a baseia numa legitimidade de tipo semifeudal. Promover o desenvolvimento do pas significa, portanto, em princpio, solapar o fundamento mesmo do controle do poder por parte dessas elites. Por outro lado, promover o desenvolvimento corresponde tambm a uma necessidade indisfarvel, dadas a elevao geral das expectativas de consumo da populao e as presses que da resultam. O panorama se completa se levamos em conta a alterao profunda trazida s regras tradicionais do jogo poltico pela fora poltica nova representada pelas massas rurais
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deslocadas. Nos centros urbanos, sero elas objeto de uma socializao poltica tendente a estruturar as aspiraes que se criam e a catalis-las em proveito de lideranas de diversos tipos que se opem, em maior ou menor medida, estrutura tradicional de poder.4 Assim, o problema poltico bsico dos pases subdesenvolvidos se situa em torno das eventualidades de uma luta entre duas tendncias: a realizao de seu desenvolvimento econmico, por um lado, e, por outro, o empenho das elites tradicionais na manuteno de condies compatveis com a continuidade de sua dominao. Consideremos a definio de sistema poltico adotada por Gabriel Almond: "... aquele sistema de interaes, encontrado em todas as sociedades independentes, que cumpre as funes de integrao e adaptao (tanto internamente quanto perante outras sociedades) atravs do emprego ou ameaa de emprego da compulso fsica mais ou menos legtima".5 Se tomamos as funes de integrao e de adaptao na conotao original que temos no trabalho de Parsons e Bales, o problema nuclear da situao de subdesenvolvimento pode ser visto, luz dessa definio, em termos da contradio especialmente aguda que a se apresenta entre as duas funes, com as dificuldades que surgem ao cumprimento simultneo de ambas: o cumprimento da funo de adaptao (correspondendo basicamente ao aspecto econmico da vida de qualquer sistema e a se identificar, em nosso caso, com a promoo do desenvolvimento) comprometeria a realizao da funo integrativa (correspondente ao aspecto poltico, em sentido estrito, que se identifica com a manuteno do sistema). Mas no basta dizer que o sistema poltico aquele que cumpre as funes de integrao e adaptao. A realizao dessas funes bsicas se faz, por sua vez, atravs de mecanismos funcionais determinados, entre os quais podemos destacar, em termos do esquema conceitual do mesmo Almond, a articulao e a agregao de interesses. Desse ponto de vista, o sistema poltico se mostra tambem como a esfera institucional qual chegam, vindos da sociedade, os diversos interesses, visando transformarse em medidas de poder que os conservem ou promovam. Uma consequncia necessria que ele dever passar por reordenaes mais ou

Para uma viso sistemtica dos problemas relacionados ao confronto entre poder tradicional e massas mobilizadas nas sociedades em transio, ver Heintz, 1964b.
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Cf. Almond, 1961, p. 7.

menos profundas diante das mudanas trazidas pela mobilizao social e pelo desenvolvimento econmico. A problemtica situada pelo dilema bsico desenvolvimentomanuteno do sistema se esclarece em suas implicaes se consideramos as transformaes e o destino dos sistemas polticos, tendo em conta o confronto de interesses diversos, luz das relaes entre legitimidade, eficcia e conflito social, cuja fecundidade se revela nas anlises de Lipset em seu Political Man (1963). A questo central a de saber como o sistema poltico responde s mudanas que se operam na economia e na sociedade, que capacidade tem de atender aos novos interesses, tornando sua poltica aceitvel tanto para as novas quanto para as antigas constelaes de poder. Em outras palavras, trata-se de saber como pode ele manter-se estvel pela institucionalizao das mudanas e inovaes que se do a partir da transformao de sua base econmica, entendendo-se por estabilidade de um sistema poltico a capacidade que demonstre de adaptao gradual sem uso de violncia. Especificamente, caberia indagar: como aceita a atuao do Estado no favorecimento do desenvolvimento econmico e no atendimento dos novos interesses? Como se encaram os novos e os antigos atores dentro do sistema politico? At que ponto esto dispostos os grupos tradicionais a aceitar um jogo poltico de participao ampliada, implicando diviso dos ganhos econmicos? Em que medida os grupos novos se satisfazem com a participao que lhes facultada? Enfim, at que ponto vai a disposio dos diferentes atores de sujeitar-se s regras do jogo quando os resultados no lhes sejam totalmente favorveis? II Em estudo dedicado aos "sistemas, processos e aspectos polticos do desenvolvimento econmico",6 David Apter, baseando sua anlise na relao entre desenvolvimento econmico e manuteno do sistema, elabora uma tipologia til para a compreenso da dinmica das relaes entre governo e sociedade no quadro do subdesenvolvimento. A questo central, nas palavras de Apter, "a capacidade que tem cada tipo de absorver a mudana e engendrar a inovao de maneira continua".7

Apter, 1963. Apter, 1963, p. 133.

Trs so os tipos de sistema distinguidos por Apter: o sistema de mobilizao, o sistema de comunidade ou "consociacional" e o sistema de autocracia moderna (mobilization system, consociational system, modernizing autocracy), que se diferenciam com base em variveis estruturais e em variveis relativas aos processos polticos prprios a cada um deles. Sucintamente, o sistema de mobilizao caracterizaria os pases subdesenvolvidos que passaram por revolues de tipo socialista. Corresponde, portanto, a casos que escapam problemtica tpica do confronto entre um poder tradicional e um potencial poltico novo acima esboada. Seu trao fundamental estaria na nfase posta nos objetivos do desenvolvimento econmico por parte do poder estabelecido. Exercendo-se de forma hierrquica e unitria e contando com amplas possibilidades de coero, veria ele nas mudancas tecnolgicas e no desenvolvimento uma forma de justificao ideolgica, revestindo-os de importncia simblica como imagens antecipadas dos benefcios sociais a serem efetivados. J o sistema consociacional se caracterizaria pela forma piramidal da autoridade exercida, repartida de maneira pluralstica, bem como pela existncia de lealdades mltiplas (em contraposio fidelidade total reclamada pelo poder no sistema de mobilizao) e pela necessidade consequente de compromissos no tocante s decises governamentais. Em tais sistemas que podem ser ilustrados pelos casos em que o poder, num regime federativo, repartido entre as diferentes unidades e/ou distribudo entre rgos executivos e assemblias representativas , os objetivos do desenvolvimento, em vez de imagens do futuro, so uma resultante da informao de que dispe o governo e da articulao de interesses e aspiraes diversas. "Encontra-se a, diz Apter, (...) um respeito muito mais acentuado pelos particularismos locais do que nos sistemas de mobilizao. Na medida em que a comunidade limitada em suas possibilidades de deciso pela necessidade de encontrar um menor denominador comum aceitvel para todos os elementos constitutivos, os progressos na direo dos objetivos do desenvolvimento econmico so moderados, assim como os prprios objetivos".8 O exerccio do poder se faz, alm disso, em condies incompatveis com a prtica da coero, sendo inerentes ao sistema consociacional as restries ao poder governamental. A India ilustraria este caso.
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Cf. Apter, 1963, p. 137.

Finalmente, a autocracia moderna se aparenta ao sistema de mobilizao por alguns aspectos, mas dele se distingue "pela importncia a atribuda estabilidade, num contexto de crescimento econmico rpido".9 Contando com a estrutura de autoridade hierrquica e exercida de forma unitria, como no sistema de mobilizao, e exigindo uma lealdade exclusivista, apresenta, contudo, maior flexibilidade estratgica no que se refere s decises governamentais, inspirando-se numa ideologia de tipo neotradicionalista. As instituies tradicionais se revestem de importncia primordial e condicionam a urgncia dos objetivos correspondentes ao desenvolvimento econmico, os quais no devem representar uma ameaa para aquelas instituies. "... os objetivos do desenvolvimento econmico se filtram atravs do pano de fundo das instituies tradicionais. Para que um objetivo econmico seja aceito, deve relacionar-se positivamente, de algum modo, com o sistema de autoridade tal como existe".10 O Japo e o Paquisto seriam exemplos de formas diferentes de autocracias modernas, tradicional o primeiro e secular o ltimo. O caso do sistema de mobilizao, como indicamos acima, pareceria ser estranho ao marco geral apresentado como caracterstico da situao de subdesenvolvimento, em que se d o confronto de um potencial poltico novo com um poder tradicional. Contudo, o sistema de mobilizao no corresponde seno a uma das alternativas que podem resultar daquele confronto, ou seja, aquela em que ele se resolve pela eliminao do poder tradicional, aplainando-se violentamente o caminho para o desenvolvimento econmico. Alm de ser essa uma sada potencial sempre presente e cuja considerao se impe no estudo de qualquer caso particular de subdesenvolvimento, as caractersticas apresentadas pelas relaes entre o governo e a sociedade no sistema de mobilizao permitem esclarecer, por contraste, as feies assumidas por tais relaes naqueles casos em que o poder tradicional se mantm com maior ou menor solidez. III Uma das teses a serem formuladas adiante a de que o caso brasileiro poderia ser descrito como correspondendo a um sistema
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Cf. Apter, 1963, p. 137. Cf. Apter, 1963, p. 138.

consociacional de mbito limitado. Comearemos, assim, por apresentar as foras sociais e polticas que atuam no cenrio brasileiro, para poder discutir, em seguida, as formas assumidas pelo jogo poltico que entre elas se estabelece de sorte a justificar essa caracterizao. , naturalmente, invivel pretender enquadrar os principais grupos que compem a estrutura social brasileira em qualquer modelo simples de estrutura de classes, tal como a clssica distino entre burguesia, proletariado e classes mdias, que pode corresponder mais ou menos bem ao caso exemplar de certos pases "ocidentais". Qualquer modelo desse tipo no poderia ter em conta o fenmeno, caracterstico do subdesenvolvimento, que alguns autores tm designado como a "coexistncia do nocontemporneo". Com efeito, os desequilbrios engendrados pelo desigual desenvolvimento brasileiro acarretam que a estrutura de classes do pas se caracterize por grande complexidade, tornando-a rebelde a qualquer tentativa de apreenso obediente a esquemas conceituais rgidos. Contudo, entre os autores existe consenso em apontar a extrema polarizao da estrutura tradicional do pas durante todo o perodo anterior ao incio do processo de industrializao, que ocorre a partir da dcada de 1920. O caracterstico desse perodo a diviso da estrutura social em duas camadas nicas separadas por um amplo hiato socioeconmico. De um lado se encontrava o que tem sido chamado classe latifundiria mercantil, composta dos proprietrios de terras que controlavam a produo agrcola e dos grandes comerciantes dedicados atividade de exportao e importao. De outro lado, em violento contraste, encontravase a massa destituda de qualquer posse e formada, em sua maioria, pela populao escrava ou, posteriormente, por pessoas egressas do trabalho escravo. No havia propriamente uma classe mdia, uma vez que o sistema econmico no oferecia oportunidades intermedirias onde se pudessem situar os no-proprietrios dotados de recursos de qualquer tipo. Praticamente, apenas o trabalho manual existia para os indivduos destitudos de posses; mas a existncia da escravido tinha efeitos degradantes sobre o trabalho manual, aviltando social e economicamente os que o praticavam. Aos que no eram proprietrios e no exerciam um tal trabalho apenas restavam formas intersticiais de integrao na estrutura social, representadas principalmente, durante longo tempo, por atividades prprias dos ncleos urbanos de pequeno porte. Estes proliferavam, por mente, eassim dizer espuriam consequncia da preferncia sunturia da
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classe superior pela residncia nas cidades, que lhe era facultada pelos excedentes de renda obtidos com o gradual crescimento da economia agrcola de exportao. Posteriormente, o surgimento da minerao no centro-sul do pas e a implantao e a expanso correlatas de um aparelho burocrtico destinado defesa dos interesses portugueses nela envolvidos vm propiciar oportunidades novas de expanso de uma camada intermediria. Tem origem a um fenmeno que persiste, em seguida, at os nossos dias: o "emprego publico" como forma tpica de integrao das classes mdias na estrutura econmica do pas, expandindo-se o aparelho estatal alm de suas necessidades funcionais em decorrncia da barganha poltica estabelecida em torno dele. Essa evoluo nos permite destacar trs das foras sociais presentes hoje, em diversos graus e formas, no jogo poltico nacional: a oligarquia rural, a populao camponesa e as classes mdias. A deflagrao do desenvolvimento industrial do pas permite alm da expanso dos grupos de classe mdia, que puderam se encaminhar para cargos tcnicos e burocrticos no mbito privado o surgimento de novos grupos: o proletariado urbano e industrial e a burguesia industrial e financeira. A elite rural corresponde classe tradicionalmente no comando poltico da sociedade, tendo podido encontrar formas de preservao de sua posio privilegiada mesmo no momento em que o processo de industrializao veio deslocar o centro de gravidade da economia brasileira. Esse processo se iniciou com a crise surgida na economia agrcola de exportao em decorrncia das duas guerras mundiais e da grande depresso de 1929. Desorganizando o intercmbio brasileiro com os pases ocidentais, dos quais se importavam os artigos industriais destinados ao consumo da populao, aqueles eventos criaram no pas uma demanda insatisfeita de bens industriais que veio coincidir com a disponibilidade de capitais anteriormente encaminhados para a produo agrcola, particularmente de caf. Essas condies facultaram, assim, a ampla participao, na reestruturao da economia brasileira, da elite rural tradicional, a qual, sem detrimento de seus interesses agrcolas, pde investir suas poupanas nas novas atividades industriais. Quanto s "massas rurais", a estrutura da sociedade rural brasileira no permitiu, at recentemente, que constitussem elas um foco de interesses polticos distintos, sob a forma de um "potencial poltico". O sistema de relaes sociais apresentava caractersticas semi-feudais,
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dispondo as camadas de subculturas prprias e cimentando-se as relaes entre elas pelos vnculos de compadrio. As camadas baixas, dispersas territorialmente nos grandes latifndios, no tinham condies de desenvolver em maior grau as relaes intra-grupais necessrias para a formao de uma conscincia de grupo. Somente em data recente, em algumas partes do pas, como o Nordeste, conjugaram-se os fatores para romper o quadro tradicional e permitir populao camponesa escapar ao slido sistema de poder estabelecido.11 Com respeito burguesia brasileira, o fato saliente a destacar que vai ter grande importncia no condicionamento da atuao poltica dessa camada da populao que a classe industrial no emergiu na estrutura social atravs de uma luta contra as foras da sociedade tradicional. Como vimos acima, grande parte dos investimentos industriais surgiu como investimentos alternativos dos mesmos setores que operavam a produo agrcola da exportao, em consequncia da crise desta ltima. O deslocamento do eixo da economia brasileira da agricultura para a indstria no se fez, consequentemente, em oposio elite ou s suas custas, mas, ao contrrio, em escala aprecivel, em associao com ela. Disso decorre a tendncia adeso a padres tradicionais tanto na organizao do trabalho quanto no que se refere s inclinaes polticas do grupo considerado, o que tem consequncias que adiante se vero. Quanto camada designada como proletariado urbano e industrial, parece-nos importante atentar para a dupla qualificao desse grupo, ou de parcelas distintas dele, como "industrial", por um lado, e simplesmente "urbano", por outro. Com efeito, apenas uma frao relativamente reduzida dessa camada encontra a possibilidade de integrao mais efetiva, sob a forma de trabalho industrial ou de outras ocupaes regulares e estveis, nova estrutura social que se cria com a industrializao. Grande parte do proletariado urbano composto, diversamente, de indivduos que se deslocam para as grandes cidades em levas sucessivas, conduzidas pela esperana difusa de melhoria geral das condies de vida, e que a se iro situar perifericamente estrutura socioeconmica, habitando em condies precrias e dedicando-se a formas marginais e instveis de atividade. Com a concentrao nas cidades dessa massa crescente de populao, o proletariado urbano passa a representar, com sua composio heterognea, o cerne do potencial poltico novo, caracterstico da situao de
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A esse respeito, ver Furtado, 1964.

subdesenvolvimento. Cada vez mais, tem ele um peso decisivo no condicionamento das feies assumidas pelo cenrio poltico do pais. Alm da presso objetiva e subjetiva que engendra no sentido do desenvolvimento econmico, representa uma fora eleitoral e um objeto de manobra para lideranas carismticas ou populistas, aptas a lhe capitalizarem as aspiraes de melhores condies de vida e a psicologia prpria, marcada por suas origens rurais recentes, que o sujeita facilmente a manipulaes de tipo paternalista. J as classes mdias constituem, desde h muito, um grupo de significativo papel poltico. Apesar de reduzido numericamente (o socilogo Costa Pinto, tomando dados do censo brasileiro de 1950, calculou que os estratos mdios representariam 8% do total de grupos scio-ocupacionais),12 esse grupo ocupa, entretanto, posio estratgica na estrutura social, estando junto aos centros de poder, nas grandes cidades, e representando um fator crucial do qual depende a popularidade e a legitimidade das lideranas polticas. Por outro lado, uma das consequncias importantes do processo de industrializao brasileiro corresponde aos efeitos sobre a psicologia e as predisposies polticas das classes mdias da perda de "status" que para elas resulta da proximidade de um proletariado urbano em expanso, aliada aos efeitos corrosivos que tem sobre o seu padro de vida a espiral inflacionria associada ao desenvolvimento. Tais condies predispem essa camada da populao ao apoio a linhas polticas tendentes a resistir incorporao do novo potencial poltico em formao vida politica do pas. Nosso quadro estar suficientemente completo, para os efeitos da presente anlise, se acrescentarmos algo sobre dois grupos especiais que correspondem, em ampla medida, a setores particulares da "classe mdia": os intelectuais e os militares. No que se refere aos primeiros, os grupos intelectuais brasileiros parecem confirmar as teorias que ligam a agressividade social e o radicalismo politico a posies sociais estruturalmente desequilibradas. Havendo desequilbrio entre as diversas dimenses que compem o "status" pessoal tais como a renda, a educao, o prestgio ocupacional , uma das consequncias possveis seria a radicalizao poltica. Tal desequilbrio se daria, no que se refere aos intelectuais, entre a alta posio ocupada na dimenso educacional e a reduzida influncia junto aos centros de deciso poltica ou, muitas vezes,
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Cf. Costa Pinto, 1964.

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as exguas oportunidades de empregos remuneradores que faam jus alta qualificao profissional do grupo. No caso brasileiro, isso parece ser particularmente verdadeiro para categorias como os artistas, os cientistas sociais, os jornalistas, os professores e, de modo muito especial, os estudantes. As dificuldades, trazidas pela situao desequilibrada, de que os grupos considerados tenham uma viso mais neutra e menos afetiva dos problemas parecem constituir o ponto central na avaliao das consequncias polticas dessa situao. Essas dificuldades tendem a favorecer o conhecimento ideolgico desprovido de gradualismo e da capacidade de levar em conta os vrios fatores envolvidos em qualquer situao problemtica e, em consequncia, a atribuir participao poltica dos intelectuais, muitas vezes, um contedo altamente irracional. Quanto s foras armadas, o carter oscilante de sua atuao como agrupao relevante no jogo poltico ser objeto, adiante, de consideraes mais oportunas. Por ora, cabe assinalar que as fontes de recrutamento de seus quadros tendem a ser bastante amplas no que se refere a seu principal componente, o exrcito, revelando-se mais aristocrticas e fechadas no caso da marinha. A norma do comportamento militar brasileiro, pelo menos desde a queda de Getlio Vargas, tem apresentado duas faces. Por um lado, a tendncia ao respeito legalidade; por outro, a disposio de interveno na vida poltica sempre que se d um impasse maior: algo como um "poder moderador". Isso acarreta uma alternncia de posies em que perodos de apoio militar a polticas de tipo nacionalista e desenvolvimentista, por exemplo, sustentadas por foras que poderiam ser designadas como de "centro-esquerda", so sucedidos por perodos de enrijecimento quando tais polticas so percebidas como ultrapassando um limite ameaador. Contudo, essa oscilao no se deve a uma adeso monoltica das foras armadas viso "moderadora" do papel que lhes seria reservado, sendo importante reconhecer a existncia, no interior delas, de grupos de orientaes diversas, cujo predomnio circunstancial as encaminha num ou noutro sentido. IV O desenvolvimento poltico de pases como o Brasil apresenta aspectos singulares em comparao com o das democracias ocidentais. Um primeiro desses aspectos tem a ver com o acesso dos grupos novos arena
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poltica. Nos pases atualmente desenvolvidos, a luta dos grupos novos foi pouco a pouco institucionalizada, aceitando-se a articulao associacional de novos interesses pelo sindicato e canalizando-se esses interesses para a esfera poltica atravs dos partidos socialistas e trabalhistas. Conquanto essa forma de legitimao nem sempre se tenha dado sem agudos conflitos, dependendo da maior ou menor rigidez que a estrutura tradicional demonstrou em se abrir aos novos participantes, o fato inegvel que os sistemas polticos desses pases contam hoje com grande legitimidade, estando os prprios conflitos de classe regulados no plano das instituies.13 Nos pases subdesenvolvidos, quando desencadeada a mobilizao social, a entrada dos grupos novos na vida poltica no segue, em geral, o mesmo padro. Em lugar de uma organizao dos grupos novos em que as lideranas principais so recrutadas dentro do prprio grupo e em que, se h participao de lideranas de elite, esta deve dar-se lado a lado com as lideranaas populares (padro do partido socialista europeu), as condies favorecem a constituio de movimentos do tipo nacional-populista. Estruturalmente, tais movimentos apresentam a superposio de uma liderana recrutada de quadros de elite (intelligentzia, militares ou mesmo elementos da elite tradicional) massa mobilizada. A relao da elite com a massa apresenta grande distncia social, nutrindo-se de vinculaes carismticas e demaggicas. O elemento ideolgico, mesmo quando o movimento se defina formalmente como marxista ou comunista, nas conotaes europias dos termos, predominantemente nacionalista e apresenta forte colorao afetiva.14 Como ocorreu nos pases europeus, no sculo passado e no comeo deste, tambm nos pases subdesenvolvidos os sistemas polticos tradicionais devem apresentar, de uma forma ou de outra, uma resposta aos novos focos de poder. A varivel bsica para se entender a dinmica que se estabelece vem a ser a abertura ou o fechamento que apresente a estrutura social, com seu correspondente sistema de participao e de decises polticas, aos grupos mobilizados para a vida moderna. Se existe, por
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A esse respeito, v. as anlises de Lipset, 1963, passim.

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Sobre as caractersticas estruturais dos movimentos nacional-populistas, confrontando-os com os partidos operrios do tipo europeu, vide Di Tella, 1965; tambm Kautsky, 1962. Para a caracterizao das variveis bsicas que, dentro da situao de subdesenvolvimento, condicionam os movimentos nacional-populistas, vide Heintz, 1964.

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exemplo, uma ditadura tradicional, contando com a lealdade dos aparelhos militares, muito provvel que o movimento nacional-populista tenha amplo componente de elite vindo da intelligentzia e que visualize como nica sada a revoluo social. H, porm, outro modelo possvel, quando ao menos algumas fraes das elites dominantes se abrem para o "potencial poltico" mobilizado e enquadram-no, atravs de concesses simblicas ou efetivas, na legitimidade vigente. No caso brasileiro, ambos os modelos tiveram alguma forma de realidade; incontestavelmente, porm, predominou, at data muito recente, a segunda forma. Analisaremos mais detidamente, adiante, suas implicaes para a legitimidade e a estabilidade do sistema poltico. Por ora, deixemos assinalado que a participao sab a forma do primeiro modelo foi sempre uma possibilidade latente, que se atualizava com maior vigor sempre que o sistema poltico apresentava sinais de fechamento, em geral nas situaes de crise econmica. Outro aspecto que singulariza o desenvolvimento politico de uma sociedade como a brasileira, se comparado com o das democracias ocidentais, o da ausncia histrica de uma revoluo burguesa como primeira forma de dinamizao da sociedade, antecedendo o surgimento dos movimentos operrios. Aqui, a revoluo das expectativas gerada pela mobilizao social antecede consideravelmente o surgimento dos grupos burgueses. Se houve movimentos de oposio dominao exclusiva das oligarquias rurais, antes da configurao de um potencial poltico pelas massas mobilizadas, estes no foram promovidos por grupos que pudssemos identificar com uma "burguesia brasileira": foram movimentos de grupos urbanos de classe mdia. Mas no de uma classe mdia rica: recrutavam-se principalmente nos escales militares mdios e na intelligentzia. Tendo em conta a teoria que localiza estruturamente as fontes de agresso ao sistema nas posies marginais,15 cabe vincular a marginalidade desses grupos no ao desajuste entre alto poder econmico e reduzida participao no poder poltico o que caracterizaria as camadas burguesas europias revolucionrias , mas sim ao que se d com alta posio na varivel educacional no acompanhada de posies equivalentes nas escalas de poder e prestgio estabelecidas pela sociedade tradicional.

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V. Galtung, 1964.

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Esses grupos lograram antes do surgimento de um potencial poltico constitudo pelas massas mobilizadas importantes transformaes do sistema poltico. Entretanto, as elites tradicionais ainda continuaram dominantes; importantes fraes dessas elites souberam aliar-se com os grupos novos em ascenso e conseguiram alijar do poder os setores que no captaram as mudanas em andamento. Reforou-se o poder central, contra o poder dos estados-membros, como exigncia poltica das transformaes econmicas pelas quais j passava a sociedade ao influxo da crise mundial de 1929. A metamorfose do sistema poltico torna-o capaz de antecipar-se consequncia das transformaes econmicas que ocorriam, ou seja, a constituio de movimentos de carter nacional-populista que ameaassem os fundamentos da dominao tradicional. Os velhos movimentos operrios, que, ainda vinculados s tradies socialistas e anarquistas europias, conseguiram existir antes de 1930, sucumbiram sob o fluxo contnuo das massas que migravam do campo para a cidade, ao mesmo tempo que sob a represso do aparelho estatal. Nao havia concorrncia possvel, ainda que no se tivesse usado a represso policial, diante dos eficazes mecanismos de enquadramento dos novos grupos que o Estado controlava. Que mecanismos foram esses? Criou-se uma mquina sindical ligada ao Estado, imps-se uma legislao trabalhista paternalista, mas em que se impediam as greves, e deu-se s massas um lider carismtico na pessoa do proprio chefe de Estado, Vargas. A isso se acrescentou, no aps-guerra, com o advento do sistema representativo, o importante Partido Trabalhista Brasileiro presidido pelo ditador deposto , como forma de manter eficazmente o enquadramento poltico numa poca em que a relativa liberalizao da sociedade trazia o risco de formao de novas liderancas populares ao lado da corrente principal, ou mesmo contra ela. Dessa forma, o sistema poltico conseguiu legitimar-se diante dos grupos novos que poderiam ameaar os seus fundamentos, ao mesmo tempo em que lhes fixava os limites de participao na esfera poltica. Evidentemente, essa dupla legitimao repousava e este o ngulo que nos interessa presentemente na capacidade de desempenhar o sistema poltico o papel que historicamente lhe atribuam as massas mobilizadas e os setores ligados indstria nascente no enfrentamento dos problemas "adaptativos" maiores: os problemas de fazer o desenvolvimento

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econmico andar mais clere que o crescimento demogrfico e a revoluo das expectativas de consumo. V Tomando as sugestes de Apter comentadas anteriormente, parece acertado dizer que a sociedade brasileira caminhou no sentido de uma ordenao poltica do tipo consociacional, em substituio poltica da sociedade tradicional em que dominavam, com excluso dos demais grupos, as oligarquias regionais ligadas agricultura e ao comrcio. Nessa caminhada, a ditadura varguista teria constitudo uma etapa intermediria, marcada pela imposio autocrtica de parte das fraes da elite que mantiveram o poder e da nova burocracia estatal do novo condomnio poltico. O pleno funcionamento do sistema se deu aps a queda de Vargas, e teve, talvez, o seu auge durante o governo de Kubitschek. Lembrando que uma das caractersticas bsicas do sistema consociacional reside na capacidade de conciliar os diversos interesses atravs de um mnimo de recurso coero, vemos que isso foi possvel porque os estmulos ao desenvolvimento, at perodo bem recente, residiam principalmente no setor externo da economia. Bastava ao Estado uma rea mnima de exerccio do poder de deciso para controlar efetivamente o crescimento econmico e permitir, paralelamente, o aumento da participao das massas mobilizadas na renda, sem necessidade de colidir com os interesses rurais ou de tolher a expanso dos grupos industriais. As anlises dos economistas mostram que o controle de dois ou trs rgos estratgicos da administrao federal, como o Banco do Brasil ou a Superintendncia da Moeda e do Credito (SUMOC), ligados ao comrcio exterior, davam ao Estado, atravs de algumas medidas de natureza cambial, excepcionais condies de interveno na economia, sem necessidade de atacar em profundidade o processo interno de formao da poupana ou de distribuio da riqueza. O mnimo de eficcia operacional das instituies polticas constitua o respaldo indispensvel para a manuteno do sistema, de sua legitimidade e estabilidade. Tenses agudas da situao de transio puderam ser resolvidas por meio de inovaes graduais e sem uso de violncia. Se, obviamente, nem todos os participantes do jogo poltico na fase consociacional poderiam ser vistos como objetiva ou subjetivamente
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interessados no desenvolvimento econmico, a verdade que, com a somatria ponderada dos diversos interesses, lograva-se um mnimo denominador comum na poltica de desenvolvimento. Os interesses ligados ao caf eram protegidos contra as flutuaes na procura externa; com isso se mantinha o nvel de emprego da economia, a renda e a demanda interna no decaam. As dificuldades cambiais, por seu turno, estimulavam a substituio de importaes pela industrializao, para satisfazer a demanda contida. Os setores industriais encontravam facilidade na importao de insumos e bens de produo, no raro resultando ser relativamente mais barato num pas com abundncia de mo-de-obra o uso mais intenso do fator capital na funo de produo. Atravs dos servios pblicos, o Estado subsidiava grandemente os custos do setor privado. Se resultavam presses inflacionrias, as massas mobilizadas que j viam na prpria integrao no mundo urbano um progresso tinham a garantia de reajustes salariais peridicos. A ampliao dos quadros administrativos, resultantes da maior interveno estatal, ou da simples extenso de suas atividades, garantiam empregos s "clientelas" polticas das oligarquias regionais e aos integrantes da classe mdia urbana. A ao do sistema poltico consistia, assim, num rateio ponderado dos ganhos e prejuzos entre os participantes do jogo, contando com suportes na inflao e no endividamento externo, que eram aceitos enquanto havia, ao longo do tempo, uma contrapartida no aumento da produo e da renda. Satisfaziam-se os grupos interessados no desenvolvimento, ao mesmo tempo que os grupos no interessados no sofriam maiores abalos nas suas bases de poder econmico e poltico. A prpria intelligentzia, geralmente predisposta radicalizao no sentido esquerdista europeu, parecia em amplos setores convencida do acerto de uma ideologia nacionalista em que se conciliavam o potencial poltico popular e os interesses burgueses na luta pelo desenvolvimento nacional.16
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A esse respeito, ilustrativa a posio de Hlio Jaguaribe um dos importantes tericos do nacionalismo brasileiro na fase culminante deste, durante o governo Kubitschek a propsito da convergncia entre o que ele chama a "representatividade" e a "autenticidade" das ideologias de classe. A representatividade das ideologias de classe entendida como o grau de sua adequao e correspondncia com os interesses situacionais que as suscitam, isto , com os interesses das classes de que so oriundas. Por sua vez, sua autenticidade corresponde ao grau em que, independentemente dos interesses de classe que exprimem, formulem "para a comunidade, como um todo, critrios e diretrizes que a encaminhem no sentido de seu processo faseolgico, ou seja, que permitam o melhor aproveitamento das condies naturais da comunidade, em funo dos valores predominantes na civilizao a que pertence". Vista como critrio da autenticidade das ideologias de classe sua relao

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Gradativamente, deveu o Estado ir assumindo tambm os encargos de criar o "capital social bsico",17 na medida em que os empreendimentos privados se viam tolhidos em sua expanso. Longe de uma ao planejada a longo prazo, as obrigaes de atendimento e conciliao de gama to ampla de interesses levavam o Estado, durante a maior parte do perodo analisado, a intervenes tpicas; os planos de ao s se impuseram quando os problemas se acumularam. No entanto, como se lograram, ao longo do perodo, razoveis taxas de desenvolvimento, seria errneo ver nesse tipo de poltica consociacional uma "poltica de paliativos" no sentido proposto por Heintz:18 no s as instituies polticas no apresentavam obstculos definitivos ao desenvolvimento como, ao contrrio, na resultante final, parecem haver logrado relativa eficcia. VI Se, entretanto, olhamos o sistema consociacional, na forma brasileira, de uma perspectiva de longo prazo e luz de acontecimentos como o movimento de abril de 1964, podemos ver os limites estruturais e conjunturais que sua legitimidade apresentava. Estruturalmente, ela assentava numa sobrevivncia demasiado prolongada dos grupos rurais tradicionais. Estes grupos continuavam desfrutando de um poder poltico que j no correspondia a sua importncia econmica. Solidamente assentadas no parlamento nacional, continham o desenvolvimento econmico afastado do campo. A expanso do mercado interno para as indstrias encontrava na estrutura rural um obstculo verdadeiramente intransponvel. Assim, as condies por eles impostas para aceitarem as regras do jogo poltico tornavam-se cada vez mais onerosas para os demais participantes. Conjunturalmente, o sistema denotava fraqueza nos momentos crticos, como os das sucesses presidenciais, em que se temia que o potencial poltico das massas mobilizadas ganhasse maior poder, ou o prprio poder. Pareciam, ento, dar-se as condies de constituio de um
com o desenvolvimento econmico, sustenta Jaguaribe que se verificaria, no Brasil de aps 1930, uma feliz convergncia entre os dois atributos das ideologias, de sorte que lutar pelo desenvolvimento seria, para cada classe, a melhor forma de lutar pelos seus prprios interesses. Cf. Jaguaribe, 1958, pp. 48-50.
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Para uma anlise em profundidade, vide Ianni, 1965. Para a noo de poltica de paliativos, vide Heintz, 1964b.

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nacional-populismo de bases radicais, e os grupos da esquerda intelectual pareciam encontrar a justificao para advogarem como nica soluo a revoluo que levasse o pas ao sistema poltico do tipo "mobilizao" (dentro da tipologia de Apter). Sobretudo, pairava nesses momentos sobre a sociedade a possibilidade da interveno militar como nico mecanismo eficiente de soluo das crises em favor de um ou outro dos polos conflitantes. Para que se entenda melhor o mecanismo das tenses de que falamos, preciso ter presente que, no perodo analisado diversamente do modelo das democracias ocidentais descrito por Almond e Lipset, nas quais os interesses se "articulam" nas associaes e sindicatos e so "agregados" atravs de partidos que, no parlamento, se dispem ao longo de dimenso "esquerda-direita" , os choques e enfrentamentos principais da poltica brasileira no se do no seio do parlamento. Apesar de que fosse possivel, dentro da Cmara dos Deputados, distinguir correntes mais e correntes menos "desenvolvimentistas", grupos mais e grupos menos voltados para o potencial poltico mobilizado, o poder legislativo, no seu conjunto e em confronto com o poder executivo, pode ser visto predominantemente como a fortaleza dos grandes interesses da sociedade brasileira tradicional. que os mecanismos eleitorais super-representam no legislativo as regies mais atrasadas, de dominao oligrquica, mas nas eleies majoritrias, para a presidncia e a vice-presidncia da Repblica, do s regies mais desenvolvidas e urbanizadas o seu verdadeiro peso.19 O chefe do executivo deveria, portanto, dentro do sistema poltico consociacional, ser muito mais sensvel aos interesses urbanos. Entretanto, para atender s exigncias de desenvolvimento, necessitava contar com o apoio parlamentar. A conciliao de interesses acima descrita, na forma de uma poltica econmica bastante hbil, que procurava contentar aos vrios "atores" do
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A fixao dos quocientes eleitorais tem por circunscrio os estados-membros. Em cada estado, o nmero de cadeiras parlamentares a preencher proporcional populao. Dividindo-se o nmero de votos vlidos apurados pelo nmero de cadeiras a preencher, obtm-se o quociente eleitoral. Quanto maior for a proporo de analfabetos na populao do estado, menor ser o seu eleitorado; portanto, menor ser o quociente eleitoral necessrio para eleger um deputado. Como os estados com maior proporo de analfabetos so tambm os mais atrasados, a concluso que estes sero superrepresentados no legislativo. J os estados mais desenvolvidos, onde o eleitorado proporcionalmente maior e, portanto, o quociente eleitoral mais elevado, sero sub-representados. No ano de 1959, por exemplo, 64% dos deputados federais provinham dos estados mais atrasados, que contavam com 52% do eleitorado nacional, ao passo que apenas 36% dos deputados provinham dos estados mais desenvolvidos, nos quais se concentravam 48% do eleitorado nacional.

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sistema, se concretizava atravs das transaes mais ou menos institucionalizadas entre o executivo e o legislativo. Em troca do apoio parlamentar, o executivo fazia amplas concesses aos grupos representados no legislativo. Ganhava-se tempo, lanavam-se as bases do Brasil industrial, mas acumulavam-se grandes problemas para o futuro. O fenmeno j foi bastante analisado por estudiosos como Cndido Mendes de Almeida, Celso Furtado, Hlio Jaguaribe.20 Furtado, por exemplo, observa em trabalho recente: "Todas as iniciativas visando a modificar o marco institucional em que se apia o sistema de poder ou a alterar a distribuio da renda, seja de iniciativa do executivo ou de algum parlamentar, so anuladas nas comisses do Congresso. Um inqurito recente indicou a existncia, nas gavetas dessas comisses, de mais de duas centenas de projetos de reforma agrria. Por outro lado, o preenchimento dos cargos de direo dos rgos-chave deve ser discutido em cada caso com as foras polticas dominantes, ou seja, com a classe dirigente tradicional. Em alguns setores de importncia decisiva, o poder executivo tem uma capacidade de ao legalmente limitada. Assim, o rgo que formula a poltica do caf est sob o controle dos prprios interesses cafeicultores, diretamente ou por intermdio de representantes de governos estaduais".21 Por outro lado, Cndido Mendes mostra que a opo pela alternativa de um desenvolvimento com fontes inflacionrias de financiamento das obras se deveu sobretudo resistncia legislativa em aprovar a indispensvel reforma tributria. O mesmo autor mostra que, na medida mesma em que o Estado era obrigado a empenhar-se em obras de maior vulto econmico, crescia o seu poder de barganha diante do legislativo, pois aumentava a sua capacidade de concesses velha ordem: criavam-se empregos para atender-lhe a "clientela", favoreciam-se grupos nos contratos de obras pblicas, valorizavam-se propriedades particulares em consequncia dessas mesmas obras, etc. tambm conhecido que, para instrumentalizar a administrao federal na poltica de desenvolvimento, era o executivo obrigado a superpor a velhos rgos, que abrigavam as clientelas das oligarquias, novas entidades pblicas sob a forma de autarquias, sociedades de economia mista, etc. Em consequncia disso, fato corriqueiro na administrao brasileira encontrarem-se vrios rgos formalmente colimando os mesmos fins, diferindo no grau de controle que
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Vide Mentes de Almeida, 1962; Jaguaribe, 1962; Furtado, 1965. Furtado, 1965, p. 142.

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sobre eles tenham os interesses do desenvolvimento ou os interesses tradicionais. VII Enquanto fatores positivos de crescimento econmico compensavam os nus cada vez maiores da forma de condomnio poltico estabelecida, esta podia manter-se. Chegava, porm, o momento em que as ordenaes institucionais alcanavam o limite de elasticidade possvel. Os nus passaram ento a sobrepesar os beneficios tanto polticos (estabilidade do sistema) quanto econmicos (taxas elevadas de crescimento). A eficcia do sistema na promoo do desenvolvimento e no rateio dos ganhos econmicos entre os diversos grupos presentes na arena poltica esteve baseada, em grande medida, no recurso necessrio importao como forma de se obterem, durante a fase de industrializao mais acelerada, equipamentos, matrias-primas e combustveis indispensveis continuidade do processo. Contudo, esta se via cada vez mais ameaada pelo declnio da capacidade para importar, em consequncia da queda dos preos das materias-primas exportveis, configurando-se uma crise da balana externa em que a reduo gradativa do valor das exportaes coincidia com elevados compromissos com o exterior. Com a manuteno dessa situao crtica implicando o aumento da inflao que se ia tornando insuportvel, a partir de certo ponto, para o funcionamento normal da economia , o sistema se via colocado face a um dilema claro e inevitvel: ou se abria para linhas de poltica econmica contrrias ao nacional-populismo vigente, implicando o combate enrgico inflao e a criao de maiores facilidades para a participao de capitais estrangeiros no processo de desenvolvimento econmico; ou, se se quisesse manter, em bases nacionais, o ritmo sustentado deste ltimo, impunha-se uma reponderao decidida das representaes institucionais dos interesses econmicos. Fundamentalmente, impunha-se, neste ltimo caso, o ataque s bases do poder rural (o que no necessariamente significaria uma expropriao violenta de terras, pois a simples capitalizao da economia rural teria consequncias imensas nas relaes de poder existentes no campo) e s formas internas de redistribuio da renda e formao da poupana, atravs, por exemplo, de uma reforma tributria substancial.
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A crise do sistema atingia suas culminncias nos governos de Quadros e Goulart, e ficava cada vez mais claro que profundas reordenaes se tornavam necessrias. Ja os ganhos econmicos estavam longe de ser seguros: o estancamento do mercado interno, a dvida externa crescente, os financiamentos inflacionrios, elevando as emisses monetrias a nveis absurdos, tudo conflua na paralisao do desenvolvimento. Na medida em que se deu a percepo generalizada, por parte dos grupos em confronto, de que as transformaes necessrias implicariam a superponderao poltica dos grupos populares, e na medida em que se evidenciava, particularmente com Goulart, a convico das lideranas nacional-populistas quanto possibilidade efetiva de se levarem a cabo aquelas transformaes, perderam os diversos "jogadores" a capacidade de negociar, na base de mtuas concesses, novas regras para o jogo poltico-econmico. A legitimidade do sistema viu seus prprios fundamentos postos em questo. Os grupos rurais, ante a acumulao de presses s bases de seu poder inclusive, em numerosas partes do pas, com o aparecimento de novo potencial poltico nas populaes componesas , em lugar de se abrirem para concesses essenciais, encastelaram-se na defesa de seus privilgios. A intelligentzia de esquerda parecia encontrar como em crises anteriores de conjuntura a situao favorvel radicalizao do potencial poltico no sentido de uma revoluo popular. Fosse ou no realista a viso, contribuiu para afastar dos quadros polticos dirigentes os importantes suportes "burgueses", na medida em que aqueles quadros, numa primeira fase, se manifestavam indecisos sobre os rumos a seguir e, logo depois, passavam a justificar a percepo de que romperiam o impasse em favor do potencial poltico. A "burguesia" brasileira, dadas suas estreitas vinculaes histricas com grupos tradicionais e a pouca maturidade como classe social, parecia no querer correr os riscos de deflagar um processo revolucionrio que alijasse definitivamente do poder as elites tradicionais, porque temia perder-lhe as rdeas. Finalmente, os grupos de classe mdia com exceo da maior parte da intelligentzia j haviam de h muito retirado do sistema qualquer aceitao. Como costuma ocorrer nas pocas de crise, em que teme perder o "status", a classe mdia fechou-se em grande hostilidade aos movimentos da massa mobilizada e aderiu planamente ao poder tradicional. O equilbrio consolacional chegava ao fim.
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Carentes as estruturas polticas de legitimidade e de eficcia mnima, a articulao de interesses passou a dar-se de forma predominantemente "anmica".22 No momento em que a crise veio a atingir o prprio cerne da organizao militar, completou-se a configurao de condies para que se dilussem as fronteiras entre sociedade e poltica, passando os grupos institucionais, particularmente o militar, a desempenhar diretamente na esfera poltica as funes de articulao e agregao de interesses. O "pretorianismo", no sentido que d Huntington expresso ou seja, a confuso das esferas social e poltica pela traduo imediata no mbito das decises de poder dos interesses vindos da sociedade, sem passar pela articulao atravs dos grupos associacionais e pela agregao atravs de rgos especificamente polticos,23 fora uma possibilidade latente no passado prximo, mas nenhum grupo civil havia podido contar com a fora necessria para impor-se diretamente e sem resistncias na esfera das decises polticas, prescindindo das vias normais de articulao e agregao de interesses. Durante os perodos de eficcia do sistema, a balana pesara o mais das vezes para o lado das elites nacional-populistas aliadas s massas mobilizadas. Nunca, porm, foi desconhecida a presena de importantes correntes militares concentradas sobretudo na marinha e na aeronutica, mas ponderveis tambm no exrcito que dificilmente aceitavam a legitimidade do sistema consociacional, tendo visto sempre como espria a aliana de uma frao da elite com o potential poltico.
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A expresso "anmico" utilizada aqui no sentido proposto por Almond (1961, p. 34), designando irrupes espontneas na cena politica (motins, manifestaes) que servem como meio de articulao de interesses na carncia de meios institucionalizados.
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O conceito de " pretorianismo", bem como o de " sociedade pretoriana", foi apresentado pelo professor Samuel Huntington, de Harvard, em conferncia proferida na Faculdade de Cincias Econmicas da Uni-versidade Federal de Minas Gerais, em outubro de 1965, sob o ttulo "Political Development and Political Decay". Denotaria a situao de uma sociedade em que as fronteiras entre poltica e sociedade estivessem diludas e na qual diversos organismos institucionais (universidade, igreja, exrcito), ao lado de funcpes especficas, ou em detrimento delas, passassem a exercer funes polticas. A nfase maior estaria no desempenho de funes polticas por parte de corporaes militares. Por outro lado, a noo de "grupos institucionais'' a mesma usada na tipologia dos grupos polticos elaborada por Almond (1961) : os grupos institucionais no so especializados no desempenho de funes. Ligam-se "sociedade", no "poltica". No so, portanto, aptos para articular e agregar os interesses no plano poltico. Nisso se especializam, nos sistemas polticos mais avanados, os grupos "associacionais", tais como os sindicatos e os partidos. Quando os grupos institucionais passam a desempenhar as funes polticas, o sistema deixa de promover o balanceamento ou a conciliao das demandas conflitantes vindas da sociedade.

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Particularmente no que se refere aos escales mdios da hierarquia militar, as estreitas ligaes pelo recrutamento, a situao social e a ideologia que esses grupos mantm com a classe mdia os expem aos mesmos mecanismos psicolgicos que acima apontamos como caractersticos desta ltima e que derivam da perda de "status" acarretada pelo processo inflacionrio e pela reduo da distncia social que a separa das camadas proletrias.24 Essa afinidade levava os grupos militares em questo a se identificarem com orientaes polticas prprias da classe mdia e, portanto, a uma deslealdade latente liderana, no sistema consociacional, das elites nacional-populistas. Exercendo-se tal liderana com base na associao com as massas mobilizadas e orientando-se, no plano da poltica externa, por linhas tendentes ao neutralismo e aproximao com pases da rea socialista, era ela responsabilizada pelas ameaas de perda de "status", que se evidenciavam a esses grupos no rumo tomado pelo sistema consociacional. Dentro da viso que da derivava a qual contava, talvez, com um elemento de reforo na peculiaridade da formao ideolgica prpria das corporaes militares no aps-guerra, caracterizada pela colocao do problema da segurana nacional em termos de um alinhamento inevitvel com o bloco ocidental , o potencial poltico interno sociedade representaria a feio nacional do conflito internacional: seria o elemento-chave da "guerra revolucionria". Quando a evoluo mesma do sistema o levara minimizao de sua eficcia e ao esgotamento das fontes de legitimidade e quando, culminando a crise, os riscos de perda de "status" passaram a se manifestar dramaticamente dentro da prpria organizao militar atravs de sucessivos movimentos rebeldes de parte dos escales inferiores, tratados em termos de "massa" pela liderana nacional-populista , tornou-se possvel a generalizao do descontentamento existente. No foi difcil s foras armadas, ento, tomar os centros de deciso poltica, solucionando o impasse em favor de um dos polos em confronto. Configurou-se, portanto, claramente, a situao de uma reordenao das instituies polticas a partir de uma crise estrutural do sistema. Tal como veio a se efetivar atravs da interveno militar, essa reordenao, resultando no "pretorianismo" atual como resposta aos indcios de encaminhamento do sistema no sentido do modelo de "mobilizao", pode
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Para um estudo das formas de integrao dos aparelhos coercitivos, vistos como organizaes burocrticas, com as diversas camadas sociais, e das consequncias polticas variveis da decorrentes, ver Heintz, 1964b, em particular pp. 112 e seguintes.

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ser considerada como a implantao de formas que se aproximam do modelo de "autocracias modernas", de Apter, pelo ngulo da nfase na estabilidade e do reforo e enrijecimento da estrutura de autoridade. Esta ltima, no entanto, diversamente do modelo de Apter, no se fundamenta numa legitimidade de tipo tradicional, mas sim militarista. A situao presente tambm se aparta daquele modelo pela carncia de maior empenho desenvolvimentista, podendo ser vista, em termos das funes bsicas destacadas por Almond como prprias de qualquer sistema poltico, como correspondendo ao favorecimento desproporcional, por parte dos grupos no poder, da pura funo "integrativa", com nfase na "manuteno do sistema", em detrimento da funo "adaptativa" correspondente ao desenvolvimento econmico. Por outro lado, na medida em que o sistema poltico se fecha a grupos sociais importantes, que vinham logrando participao crescente, e ope fortes obstculos livre agregao de interesses, a presente situao s pode ser vista como um caso de "political decay", na terminologia de Huntington.25 VIII Quando se faz o balano de solues histricas, permanece sempre a dvida sobre se as solues alternativas que o analista prope, a posteriori, tm outro valor que no o meramente terico. Apesar dessa dvida, como no presente caso nossa anlise se refere a um passado recente, do qual muitos dos problemas ainda esto agora pendentes, tal balano pode ser til para facilitar a compreenso do presente e alguma prospeco do futuro. J foi referido que o sistema consociacional, como soluo poltica para os desequilbrios da situao transicional, no pode ser visto simplesmente como uma poltica de paliativos, despojada de eficcia. As taxas de crescimento do produto nacional bruto, durante quase quinze anos, atingiram nveis superiores aos previstos pela carta de Punta del Este para os pases latino-americanos. O produto interno bruto cresceu entre 1947 e 1961 taxa de 5,8% ao ano, ou seja 3% per capita. No auge da vigncia do sistema consociacional, que correspondeu, em nossa opinio, ao governo Kubitschek, este crescimento alcanou 7% ao ano, segundo os dados do Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social, 1964-1965. Apesar dos nus antes apontados, o saldo foi bastante positivo.
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Ver nota 22.

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Entretanto, numa perspectiva de mdio e longo prazo, a forma do condomnio politico estudada tendeu a adiar a soluo de graves problemas, que se foram acumulando. Se, do ponto de vista econmico, pode-se talvez dizer que no havia outras alternativas, o fato inegvel que, do ponto de vista poltico, impediu-se a criao dos mecanismos que teriam permitido, no futuro, encontrar solues institucionais menos rgidas para os impasses do desenvolvimento econmico. Mas, tambm relativamente a esses mecanismos, permanece a questo de se teria sido possvel sua criao, dados os condicionantes prprios situao de subdesenvolvimento. Pensamos aqui principalmente na funo positiva do conflito social, quando desenvolvido em todas as suas fases,26 no amadurecimento dos grupos sociais conflitantes. A cultura poltica brasileira, at data recente, foi marcada de verdadeiro "horror ao conflito". Quando este surgiu, veio sob a forma de uma polarizao ultra-radical entre grupos historicamente imaturos. Os grupos no se haviam formado numa tradio de lutas e de institucionalizao delas, de forma que os impasses maiores pudessem encontrar solues reguladas. Em lugar de virem os mecanismos de arbitragem dos conflitos da prpria sociedade civil, de instituies e regras do jogo superiores s parcelas litigantes, as solues vieram sempre, em ltima instncia, da corporao militar. Esta, em lugar de transcender a luta, estava comprometida visceralmente nela. Os grupos civis se irresponsabilizavam da soluo final, transferindo-a ao poder militar. Com isso, lancavam-se as bases do pretorianismo presente. A imaturidade foi, em certo sentido, mais grave de parte dos grupos novos as massas mobilizadas e as elites a elas aliadas , porque, como participantes novos do sistema, teriam muito maior necessidade de uma estratgia racional diante dos velhos grupos. Suprimido prematuramente o conflito, nas formas estudadas de integrao do potencial poltico ao sistema, no estava esta parcela da sociedade preparada para as disputas maiores que haveriam de vir. Quando elas surgissem, seria previsvel a fcil aceitao, de parte do potencial politico, das lideranas intelectuais estruturalmente desequilibradas e do tipo de ideologia por elas proposto, com exigncias absolutas, difusas e radicais de implantao da
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Vide Coser, 1961; tambm Coleman, 1957.

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ordem socialista, atravs de uma revoluo popular, sem percepo realista das foras com que se contava e do poder dos adversrios e, consequentemente, sem uma estratgia racional de ao. Como muito difcil, dadas as prprias razes sociais do potencial poltico, imaginar a possibilidade de outras formas de integrao dele sociedade poltica, no podem ser muito otimistas as projees de nosso desenvolvimento poltico para o curto prazo, enquanto continuarem operantes as condies que levaram situao atual. As ltimas dcadas de nossa vida poltica mostram que a relativa estabilidade de que se gozou veio muito menos de slidas instituies polticas e de um alto grau de consenso sobre valores bsicos do que das excepcionais condies de eficcia que o sistema logrou. As mudanas na estrutura social que, a partir de certo ponto, a manuteno de tal eficcia implicaria, e as grandes resistncias a elas opostas, indicam que a estrutura social ainda permanece muito rgida e os grupos sociais pouco dispostos aos riscos das solues pluralistas na conduo do desenvolvimento econmico.

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